"La democracia naci con la esperanza de proscribir para siempre de la historia humana

el poder invisible y de dar vida a un gobierno cuyas accionesdeberan ser realizadas en

pblico, a la vista de todos".
Norberto Bobbio
"La primera y fundamental ley positiva de todas las republicas es el establecimiento
del poder legislativo, as como la primera y fundamental ley natural, que va a gobernar a un
legislativo mismo, es la preservacin de la sociedad, y hasta donde se concibe con el bien
pblico , de toda persona en ella. Este poder legislativo no es nicamente el poder supremo de
la repblica sino que es sagrado e inalterable en las manos en que la comunidad lo ha
colocado una vez; tampoco puede ningn edicto de nadie, cualquiera que fuere la forma en
que estuviese concebido o el poder que lo respalde, tener la fuerza y obligacin de ley , sino
cuenta con su sancin por parte de este legislativo que el pblico ha escogido y designado".
Jhon Locke
1.- Algunos apuntes sobre el origen histrico de la institucin
parlamentaria en el mundo
Antes de iniciar un apretado recuento histrico sobre los acontecimientos que dieron origen a
la institucin parlamentaria en el mundo, es importante sealara a manera de deslinde, que si
bien gran parte de estudiosos y tratadistas coinciden en establecer que el origen del parlamento
parte por los hechos sucedidos en el territorio insular britnico, otros, no obstante
sesudas investigaciones, persisten en sostener que su origen descansa eninstituciones ms
antiguas que las inglesas , como por ejemplo, las que existieron en Atenas,
Esparta, Grecia y Roma, entre otras , atribuyendo el nacimiento del parlamento a partir de
instituciones como el Senado Ateniense (Consejo de Ancianos creada con la Constitucin de
Soln), los foros espartanos , el Senado cartagines , o el Senado de los patricios en Roma, lo
que nos lleva primigeniamente a una aparente confusin, que es necesario esclarecer a fin de
diferenciar un periodo de otro.
Las instituciones polticas atenienses, griegas, cartaginenses o romanas, que se
originaron producto de un proceso histrico y filosfico "sui generis" mejor descrito quizs
dentro del contexto de la antropologa poltica y la historia del pensamiento poltico, son
rganos que nacieron bajo una visin completamente distinta poltica, organizacional y
funcionalmente a la institucin parlamentaria inglesa. Estos foros de debate estaban
destinados nicamente a los nobles, militares y eclesisticos, quienes sesionaban y tomaban
decisiones en nombre del pueblo, un pueblo que adems estaba sometido y viva de las ddivas
populistas de sus reyes. Adems, estos foros o asambleas constituan generalmente un rgano
de asesoramiento de los monarcas o cesares, quienes vean en el un instrumento necesario para
legitimar sus gobiernos autcratas y dictatoriales. La eleccin o designacin de estos
representantes era en algunos casos hereditarios y en otros censitaria.
Sobre el particular, el tratadista argentino Arturo Pellet Lastra, en su libro "El Poder
Parlamentario: su origen, apogeo y conflictos", (Edit. Abeledo Perrot, BBAA. Argentina,
primera edicin), establece que, si bien es "evidente que se puede hacer un paralelo entre el
origen del mandato de los senadores romanos y los parlamentarios ingleses, toda vez que unos
y otros son elegidos por cuerpos electorales restringidos, por un periodo de tiempolimitado y
con poderes limitados" "las cmaras del parlamento ingles que en 1641 enfrentaron al poder
reala no tenan relacin histrica alguna con elmodelo romano. Eran entidades polticas
diferentes que operaron en tiempos histricos bien diferenciados, apenas conectados en
algunos aspectos secundarios. A su vez, la asamblea del gora, que no era para todo el pueblo
sino para clase dirigente (jefes militares, propietarios, comerciantes, filsofos, abogados) fue
un intento de ejercicio de democracia directa, sin intermediarios, obviamente no vinculada
a la historia del parlamento ingls. Unos y otros cuerpos polticos solo tenan en comn dos
elementos bsicos del parlamento: el debate y la votacin de lo que se propone en su
transcurso.
Solo eso y nada ms que eso. Ni el modelo romano que enaltecieron Catalina y Cicern ni el
griego en el que reson con milagrosa acstica, la palabra de Demstenes, originaron la
institucin parlamentaria tal como se le conoce hoy en occidente".
"Una de las caractersticas fundamentales de los sistemas democrticos en el mundo, y que
acaso describe en gran parte la naturaleza poltica y representativa de los parlamentos, es
precisamente que el gobierno de las naciones se ejercen mediante el mandato representativo,
argumento que nace con la institucin parlamentaria anglosajona y que posteriormente se
fortalece, gracias al establecimiento de los derechos civiles y polticos, y a los mecanismos de
eleccin y participacin ciudadana".
Tratar de adscribir el parlamento a partir de las instituciones del Siglo de Oro griego (siglo V
a.C.) o durante el Senado de los patricios romanos resulta difcil, toda vez que
el poder legislativo representado en el parlamento o Congreso ,es histrica y
doctrinariamente, producto del afianzamiento ydesarrollo poltico del parlamento ingls. Tanto
la concepcin de rgimen parlamentario, como la unicameralidad o bicameralidad, adems de
los derechos y deberes funcionales, as como las prerrogativas parlamentarias (inmunidad de
arresto u opinin, entre otros) y los mecanismos de eleccin y representatividad de los mismos,
son producto de las experiencias polticas de dicho parlamento en su lucha por mantener un
grado de independenciay poder.
Una institucin del parlamento que quizs suele confundir a muchos en la idea de atribuir el
nacimiento del legislativo a organizaciones ms antiguas que las inglesas, es casualmente la
figura del Senado. Esta Asamblea de patricios que constituyo el Consejo supremo durante
la roma antigua, estaba constituido por las personas de mayor edad de la comunidad y que a su
vez pertenecan a los estratos altos de la sociedad romana, eran designados casualmente de
acuerdo a su experiencia y posicin poltica, y constituan un ncleo cerrado. El Senado sin
embargo como institucin poltica perduro, gracias al bicameralismo, como cmara reflexiva.
En lo referido a los orgenes histricos del parlamento, es necesario reconocer que el
afianzamiento de tan importante institucin poltica, parte por el desarrollo de los
acontecimientos en el territorio britnico, especficamente con la Carta Magna dada por
Juan Sin Tierra en el ao 1215, que dispone que no podrn establecerse nuevos
subsidios a la Corona sin el consentimiento del mgnum Concilium, que marca el
inicio ms notorio del poder de la institucin parlamentaria en el mundo, aun cuando no es
sino hasta 1265 y 1295 en que concluye su fortalecimiento institucional, como veremos ms
adelante.
El Witenagemont o Mgnum Concilium sajn (consejo de sabios o magnates) creado en
los albores del siglo XIII, es una de las primeras instituciones prximas a la actual concepcin
del Parlamento. En orden cronolgico, les siguen las Asambleas Feudales que como
ampliacin natural del mismo- se reunieron despus de la conquista normanda y ayudaron al
Rey en sus tareas preceptivas. Otros autores conceden el honor de una remota paternidad de la
institucin parlamentaria a los Estados Generales de Francia y Piasmonte, convocados
en la poca de los merovingios (dinasta de los primeros reyes francos instaurada por Meroveo,
quien gobern en Galicia hasta ser derrotado por Pipino el Breve en el siglo XIII), a los
Estamentos de Cerdea, a los Parlamentos de Npoles y Sicilia, o a las cortes
espaolas del Siglo XII. Lo cierto es que todas estas asambleas estaban constituidas,
directamente o por representacin, por los tres estados (tesis que fue desarrollada con mayor
amplitud por Enmanuel Sieyes, quien fuera Diputado por los Estados Generales en 1798: La
nobleza feudal, los altos dignatarios eclesisticos y la claseburguesa. Estos parlamentos
medioevales, con mayor o menor fuerza segn el devenir histrico imperante, frenaban las
ambiciones de un soberano basados en los derechos y deberes que nacen del contacto feudal.
Pese a que el fundamento de las atribuciones del parlamento contemporneo es
completamente dismil al cimiento de las asambleas del Medioevo, es posible encontrar en ellos
al menos dos ideas valiosas, la representacin y el freno del poder poltico del
monarca.( ambas ideas recogidas y enriquecidas en el posterior devenir histrico)
"El Mgnum Concilium, considerado como un rgano exclusivo de las grandes dignidades de
la Iglesia y el Reino, comenz a expandirse ya aceptar la representacin de los caballeros de
los candados y de las ciudades, esto es, de las comunities (de donde posteriormente se
derivara la expresincommos o comunes. Dentro de esta evolucin, los historiadores
advierten que fue a mediados del siglo XIII cuando comienza a usarse en Gran Bretaa la voz
de origen francs parliament, la que en definitiva terminara oponindose sobre otras
denominaciones"
El constitucionalista peruano Pedro Planas Silva, en sus libro "Derecho Parlamentario"
(Ediciones Forense, Primera Edicin 1997, pag.17), seala completamente, que "la
primera organizacin de un parlamento como el actual, y que acaso explica y ubica su
adaptacin etimolgica en Inglaterra, fue obra de Simn de Monfort, que oblig a convocar
un parlament en territorio ingles. Fue en 1265 tras terminar la guerra civil entre Enrique III y
los barones liderados por Monfort. A raz de las prohibiciones del Monarca de las Provisiones
de Oxford, si bien estas quedaron sin efecto, fue obligado a convocar a una conferencia o
parlamento especial. Es cierto que antes se haban reunido otras asambleas de barones para
parlamentar y realizar otrasfunciones tpicas como aprobar titulos, el aporte de Monfort
consisti en hacer de esta nueva asamblea un ente mucho ms amplio, plural, y representativo,
convocando tambin a los representantes de los condados y Burgos, que luego serian tildaos
de Commons por los nobles. Con esta pauta Eduardo I convoca treinta aos despus, al
denominado Model Parliament (1295)"
Este hecho demuestra , que entre 1215 y 1295, fecha en que se convoca al parlamento modelo,
el puente histrico que fortaleci la institucin parlamentaria fue la convocatoria a conferencia
o parlamento especial realizada por Simn de Monfort, acontecimiento que acrecent la
participacin de los comunes en el parlamento ingles, y que posteriormente dara inicio-tal y
como lo cita Pedro Planas Silva-, a la aparaicin del primer sistemabicameral en el mundo,
nacido producto de las diferencias entre los loores y los commons, toda vez que hasta antes
de la participacin activa de loscommons el parlamento ingles era unicameral.
Arturo Pellet Lastra por su parte, seala que el desarrollo y afianzamiento del parlamento,
luego de estos hechos de singular trascendencia, a travs de la historia, paso por 6 conquistas
polticas fundamentales: la primera esta referida al derecho de peticionar, derecho que a
partir de 1340 los comunes empezaron a practicar condicionando la concesin de
los recursos financieros a la reparacin de sus agravios o quejas. Es decir que si sus quejas o
peticiones no eran atendidas, no habra contribucin para el rey y sus ejrcitos.
La segunda esta referida a la materializacin de estas peticiones en Bills (leyes), es decir, que
como medio de garanta del fiel cumplimiento de los acuerdos tomados con el Rey, este al
concluir el debate, debera promulgar dicho acuerdo (ley), incorporando a la legislacin y
sellarlos. La tercera, consisti en imponer desde 1414, que los Bills (leyes) aprobados por
los comunes, no sufrieran adiciones o supresiones sin su
consentimiento. La cuarta, que se constituyo en un hito singular, fue la decisin de elegir
un Speaker para llevar al Rey las respuestas o acuerdos a que se hubieran llegado. A este
portavoz se le asign las funciones de presidir las sesiones y dirigir los debates, es decir cumpla
las funciones que hoy lleva un Presidente del Congreso. La quinta, es la conquista de la
inmunidad de arresto ( freedom of arrest), que preservaba la libertad fsica y ambulatoria de
los diputados durante el periodo de sesiones. En tanto que la libertad de palabra se consagro
definitivamente con el bill of rigth de 1689, la cual aseguraba que "la libertad de hablar y
debatir los procedimientos en el parlamento no podrn ser incriminados ni cuestionados en
ninguna corte o lugar fuera del parlamento". Finalmente, en sexto lugar, se establecieron
las reglas de periodicidad, as, en 1664 la Triernal Actdecidi que los lores y comunes
deban reunirse cada tres aos y en 1694 otra ley acorto los intervalos fijando la regla de
reunirse una vez por ao.
Dentro de este proceso evolutivo, dos hechos importantes fueron: 1.- La aprobacin en 1628 de
una peticin de derechos que perfeccionaba y actualizaba la Carta Magna, por la cual "nadie en
el futuro podra ser obligado a pagar un impuesto sin el consentimiento del parlamento", y 2.-
Nadie podr ser detenido sin orden de autoridad competente o mandamiento judicial.
Otro aspecto importante a resaltar en la evolucin del poder y la institucin parlamentaria, es
el referido al control poltico. Pellet, citando a Benjamn Constant en lo referido al gobierno
parlamentarista, y refirindose al origen del rgimen parlamentarista, subraya que este no
aparece sino hasta cuando queda establecida la responsabilidad ministerial. La misma que
queda instaurada consuetudinaria y constitucionalmente por elImpeachment Act de 1711,
que estableci el principio de que los ministros que han colaborado con la orden, ordenanza o
acta real que refrendan son responsables ante el parlamento.
Sin embargo y no obstante los considerables avances antes mencionados, el parlamento fue
cerrado en innumerables oportunidades por los monarcas de turno ante la negativa de los
mismos de aprobar los tributos requeridos por la nobleza, lo cual en cierta medida fortaleci al
radicalismo liberal de la poca. Recurdense, adems, que durante este periodo y aun con las
limitaciones del caso Inglaterra tena el nico parlamento con representacin limitada del
pueblo que sesionaba casi permanentemente, a diferencia de Francia por ejemplo, en que los
Estados Generales no eran convocados desde 1614, en tanto que en Espaa, Portugal, los
principados alemanes e italianos y los dems pases del continente carecan de un parlamento o
congreso que cumpliera las funciones del poder-delegado por el pueblo-para deliberar, legislar
o ejercer poder poltico a nivel nacional.
"Tan solo en los cantones suizos, en las colonias inglesas de Amrica del Norte y en las
Republicas Italianas de Gnova y Venecia existan formas mas o menos rudimentarias de
participacin del pueblo en forma directa (Suiza) o indirecta. En el resto del mundo, tal como
ocurra medio siglo antes,...continuaban gobernado dspotas mas o menos ilustrados que
tercamente le negaban a sus sbditos el derecho a expresar su consentimiento o disentimiento
con las decisiones polticas que en forma de leyes, decretos, ordenanzas o meras proclamas,
afectaba su vida y la vida de sus hijos".
Arturo Pellet Lastra "El Poder Parlamentario" Edit.Abeledo Perrot, primera edicin, (pag.30)
Estos acontecimientos antes mencionados, entre otros, son los que dieron forma a la
institucin parlamentaria que hoy conocemos.
2.-Definicin del trmino Parlamento
Dentro del campo del Derecho Constitucional y la Ciencia Poltica el termino parlamento posee
diversas acepciones conceptuales y doctrinarias que dependen en la mayora de los casos de
la interpretacin disciplinaria o analtica del investigador. Sin embargo y no obstante algunas
conceptualizaciones limitadas por la etimologa, es posible observar en la mayora de las
definiciones, variables, conceptos y citas referidas a caractersticas como el debate poltico,
la funcin legislativa, o el control poltico de los actos de gobierno. Entre las mltiples
definiciones y explicaciones existentes, es importante sealar las siguientes:
A.-Sir Courtenay P Ilbert, por ejemplo establece que la voz "parlamento" se utilizaba
originalmente para referirse a las conversaciones de los monjes en sus claustros despus de la
cena, los mismos que las reglas monsticas condenaban por considerarlas poco edificantes.
Posteriormente, seala Ilbert, el trmino se empleo para designar a ciertas conferencias
solemnes, como la del ao 1245 entre Lus IX de Francia y el Papa Inocencio IV. Sir Courtenay,
aade as mismo, que un cronista de la poca describi el uso de este trmino, refirindose a las
reuniones en que Enrique II convocaba al Consejo o Conferencias con Magnates para discutir
agravios, acto al que el propio monarca denomino "tener un parlamento". El vocablo, establece
Ilbert, fue evolucionando hasta adquirir carcter definitivo, en lo que fue denominado el
Parlamento Modelo de 1295. Esta interpretacin, aunque escueta pero precisa, esta referida
estrictamente al origen del trmino.
B.-La Real Academia de la Lengua Espaola,- establece siete interpretaciones a la
palabra parlamento: 1.-Asamblea de los grandes del reino, que bajo los primeros reyes de
Francia se convocaba para tratar negocios importantes; 2.- Cada uno de los tribunales
superiores de justicia que en Francia tenia adems atribuciones polticas y de polica; 3.- La
cmara de los Loores y la de los Comunes en Inglaterra; 4.- Por extensin, Asamblea
legislativa; 5.- Razonamiento u oracin que se diriga a un congreso o Junta; 6.- Entre actores,
relacin larga en verso o prosa; y 7.- Accin de parlamentar.
C.- La "Enciclopedia de la Poltica" (editorial Fondo de Cultura Econmica, 1998) de
Rodrigo Borja, la que establece que parlamento, es la denominacin que se le da a la funcin
legislativa del Estado dentro de los regmenes parlamentarios, o sea de aquellos en que el
centro de gravedad poltica esta en el parlamento. El parlamento es, por tanto, el rgano
legislativo de los regmenes parlamentarios, en tanto que el Congreso es en los Presidenciales.
La diferencia que algunos consideran sutil, entre "parlamento" y "congreso", es que el primero
tiene varias atribuciones a parte de las puras legislativas. El parlamento posee funciones ms
amplias. Se dedica no solamente a legislar, aunque esta sea su funcin emblemtica, sino que
ejerce tambin potestades polticas, econmicas, administrativas y jurdicas. Es en el
parlamento donde se toman las decisiones ms importantes de la vida del estado. De all parte
no solo la orientacin poltica del gobierno sino tambin la integracin de los principales
rganos estatalesEs tal la dependencia del gabinete con respecto al parlamento que el jefe del
estado, llmese Presidente o Monarca, no puede proponer el cargo de premier, a quien no
cuente con el respaldo mayoritario en el rgano legislativo, ni puede integrar el gabinete sin la
aquiescencia parlamentaria.
D.- El "Diccionario Universal de Trminos Parlamentarios"(Francisco Berln
Valenzuela y otros. 1998. Editorial Porra) que seala en forma breve pero descriptiva, que
"con este nombre se designa al rgano que representa al Poder Legislativo de un estado, tanto
si esta integrado por una o ms CmarasA diferencia del vocablo asamblea, con el que se le
llega a confundir, este deriva del latn atsibulare y del francs assembles que quiere decir
simultneamente, por lo que , nos estaramos refiriendo a la reunin de personas para tratar
asuntos de inters comn As mismo seala que el parlamento es el cuerpo colegiado con
carcter representativo en el que sus miembros ingresan ordinariamente por votacin
popular."
E.- Para el autor, el parlamento, tambin denominado Asamblea, Congreso o Dieta, segn la
tradicin poltica o lingstica de cada nacin, es la expresin poltica emprica de la teora de la
divisin de poderes en lo referido al (poder) legislativo. Como institucin es un sistema
de valores,principios y reglas correspondientes. Como organizacin, es el conjunto de recursos
humanos, financieros, tecnolgicos, de competencias y capacidades. Es uno de los ejes
fundamentales de los sistemas democrticos en el mundo, y constituye adems, un rgano de
gobierno de las naciones, tanto en regmenes parlamentarios, presidencialistas o mixtos. Su
naturaleza colegiada, en el cual se conjuga y concentran el debate poltico nacional y la
pluralidad de ideas de las agrupaciones polticas que la integran, es el resultado y expresin de
la interrelacin entre la teora de los sistemas electorales y la teora de la representacin. Son
funciobne3s especificas y genricas de los parlamentos en el mundo, la actividad legislativa, de
control poltico, de concentracin y de correlacin de fuerzas polticas.
En la actualidad este vocablo es utilizado para identificar o referirse al Poder Legislativo de un
Estado, (sea este Unitario o Federal, Unicameral o Bicameral, Presidencialista o
Parlamentarista), Sin embargo, suele confundirse adems con Asamblea i Congreso, los cuales
tienen orgenes histricos, lexicogrficos y lingsticos distintos, pero que estn referidos
dentro del lenguaje poltico como un sinnimo de parlamento o institucin encargada de
legislar y ejercer control poltico. Al respecto es importante sealar y advertir que algunos
autores sealan que la figura del Congreso se encuentra identificada con mayor amplitud en los
regmenes presidencialistas, mientras que la primera se encuentra relacionada con los
regmenes parlamentaristas, visin que en realidad corresponde a una doctrina histrica y
tradicionalista.
La denominacin de los parlamentos en el mundo es muy variada. Si el parlamento
es Unicameral encontraremos estas denominaciones: en Dinamarca bajo el nombre
de Folketing (Asamblea del pueblo); en Costa Rica, la Asamblea Legislativa, en Israel,
el Knesset, en Nueva Zelanda, laCmara de Representantes, Riksdag en Suecia, y
en Guatemala y Per, el Congreso de la Repblica
En el sistema Bicameral, tenemos que en Inglaterra el parlamento est compuesto por la
Cmara de Representantes y el Senado; en Francia, su parlamento consta de una Asamblea
Nacional y el Senado; en Japn, La dieta Imperial de integran la Cmara de Representantes y la
Cmara de los Consejeros; en Alemania, las funciones parlamentarias recaen en ele Parlamento
Federal alemn (Bundestag y el Consejo Federal (Bundesrat).
3.- Estructura del Poder Legislativo: Las cmaras legislativas y
sus rganos de gobierno
El unicameralismo es el sistema mediante el cual, el trabajo, la organizacin y
el procedimiento parlamentario gira en torno a una sola cmara oCmara Unica, tal y como
funcionaba en sus orgenes el Parlamento Ingles (1215). Por tal razn podemos decir que la
forma primigenia u origenia del parlamento en el mundo, fue la unicameral y naci en
Inglaterra, antes incluso, que los sistemas bicamerales, tricamerales o tetracamerales, estos
ltimos de tradicin y estirpe francesa.
Algunos pases como estados Unidos experimentaron en alguna oportunidad, aunque no con
mucho xito, el sistema unicameral. Recordemos que la primera Constitucin de los Estados
Unidos, cuando las ex colonias intentaron organizarse en torno a un Congreso continental, en
la que participaron delegados de la Confederacin, estableci el primer y nico Congreso
unicameral norteamericano, que mas tarde fracasara, como fall su primer textoconstitucional
" Artculos de la Confederacin y Unin Perpetua"(1776-1789). Francia experiment el mismo
sistema unicameral con fallidos resultados hasta antes de 1795, ao en el que estren su
sistema bicameral.
Los defensores de este sistema, sostienen que. 1.- La unidad del pueblo se expresa mejor en una
cmara que en varias; 2.- El trabajo parlamentario es ms rpido y no requiere de un doble
examen; 3.- Una asamblea consolidada evita los abusos del poder del gobierno; 4.- Una Cmara
es ms expedita en los debates y no se expone a las discrepancias con las otras cmaras; y 5.- Si
se planifica bien hay un ahorro en el erario publico por la existencia de menos parlamentarios.
El sistema bicameral, empieza a desarrollarse hacia 1332 en Inglaterra, con los primeros
indicios separatistas entre los altos prelados y Lores, y los caballeros y burgueses. En
1341 adquieren contornos definidos al empezar las discrepancias polticas y sociales, en 1351
empiezan a reunirse por separado y en 1377 los Commons eligen a su "speaker". Los defensores
del bicameralismo sostienen que 1.- La doble discusin permite la aprobacin de leyes y
dictmenes en forma no apresurada; 2.- facilita deliberar asuntos trascendentales en forma
separada; 3.- La existencia de la Cmara Alta asume el rol de rgano reflexivo, ante el
apasionamiento poltico de cada cmara; y 4.- La Cmara Revisora permite corregir los errores
polticos y tcnicos jurdicos de la otra cmara.
Otro aspecto importante del bicameralismo, es casualmente el referido a las competencias
privativas de las cmaras y la posicin de las mismas en el procedimiento legislativo,
interpretadas acertadamente por el constitucionalista Pedro Planas en su libro "Derecho
Parlamentario":
a) Por las competencias privativas de las cmaras gemelas.- Es poco comn. Ambas cmaras
tiene exactamente las mismas potestades. Generalmente, entra en consideraciones, no el
proceso legislativo, sino aquellas otras competencias, tpicas del control. En el caso del
congreso de Italia, donde existe incluso la doble investidura: para formar gobierno, ste
debe presentarse por separado a la Cmara de Diputados y al Senado. Es tambin el caso del
parlamento Suizo, del Congreso peruano, segn la carta de 1933 (que ordenaba al gabinete
presentarse en ambas cmaras por separado) y del Congreso Belga, antes de la reforma de
1994.Puede tambin haber un bicameralismo perfecto con ciertas atenuaciones, como es el
caso de los Estados Generales de Holanda. Las competencias de control y de carcter
poltico entre ambas cmaras son idnticas, aunque en materia legislativa la segunda
cmara (Cmara baja) tiene enorme preponderancia sobre la primera.
- Bicameralismo imperfecto con preponderancia de una cmara. Las cmaras tienen funciones
comunes, combinadas con atribuciones exclusivas o privativas de una de ellas, lo cual no
determina su preponderancia general respecto de la otra, sino una simplemente subdivisin de
tareas, que limita la preponderancia a la atribucin encomendada.
Habitualmente, en materia de control poltico, la hegemona favorece a la Cmara Baja, por su
extraccin popular. La excepcin parece ser Estados Unidos, cuyo Senado tiene atribuciones
importantes en materia de ratificacin de tratados y una considerable influencia en poltica
exterior y en el nombramiento de los funcionarios de la administracin, incluyendo a los
secretarios del Estado, a los jueces supremos, diplomticos y a directores de importantes
agencias gubernamentales, como la Central de Inteligencia (CIA). Esta tendencia a las
ratificaciones senatoriales ha sido adoptada, aunque con alguna timidez, en las repblicas de
Amrica Latina. Mas bien, desde la progresiva evolucin de los Comunes como Cmara
estrictamente poltica frente a los Lores, ratificada en la reforma electoral de 1982, el modelo
de los regmenes parlamentarios, con algunas excepciones (Italia, Holanda), consigna ciertos
reconocimientos de la confianza poltica del gobierno y por tanto- los instrumentos de control
de la responsabilidad poltica, como atribucin exclusiva de la Cmara Baja , como sucede,
adems de la Cmara de los Comunes Britnica, con el Bundestag alemn, con la Asamblea
Nacional francesa, con el Congreso de los Diputados espaol, etc. En algunos casos esta
preponderancia poltica suele venir acompaada de cierta hegemona en la funcin legislativa o
en algunas materias a legislar.
Bicameralismo imperfecto con tendencia al equilibrio- Es cuando ambas cmaras tienen
atribuciones distintas y una reconocida preponderancia en ciertas atribuciones, aunque en
conjunto logran un equilibrio o contrapeso entre ambas. Es el caso alemn, donde
el Bundestag, como adems tiene una representacin surgida de los gobiernos territoriales
(Lnder) y su mayora suele no coincidir con la del gobierno, acta como importante
contrapeso de la Cmara poltica, que es de donde emana la Mayorga gubernamental. En
Francia la posicin del Senado ha sido siempre materia de controversia, aunque resulta
indudable su fortalecimiento en la Constitucin vigente, dejando atrs el dbil Consejo de la
Repblica previsto en la Carta de 1946.Algunos prestigiosos autores , como Mny, tras
recordar que el bicameralismo imperfecto es considerado parte de la tradicin
constitucional francesa, precisa que la Constitucin de 1985, Sin establecer
una igualdad absoluta entre la Asamblea Nacional y el Senado, prev un bicameralismo
relativamente equilibrado .De hecho, la desigualdad de atribuciones afirma la
preponderancia casi permanente de la Asamblea Nacional, en cuanto a los proyectos de ley
de los presupuestos deben ser primero sometidos a la Asamblea Nacional y slo sta-con la
mayora absoluta de sus miembros puede promover una sesin extraordinaria del
Parlamento y votar una mocin de censura que obligue al gobierno a dimitir. As mismo,
durante el procedimiento legislativo, la asamblea puede, en caso de desacuerdo con el
Senado, hacer prevalecer su punto de vista, al menos si el gobierno se lo pide, excepto para
aprobar leyes orgnicas relativas al Senado. No obstante, seran elementos de relativa
compensacin para el Senado su procedencia regional y ms acentuadamente rural ( que le
otorga un estatus conservador), la mayor duracin del mandato de los senadores, la
posibilidad de hacer una declaracin general a iniciativa del gobierno y la disposicin
constitucional que impide que el Senado pueda ser disuelto.
b) Por su posicin en el procedimiento legislativo.-Segn los requisitos exigidos por la
Constitucin y los reglamentos para garantizar la concurrencia de la voluntad de ambas
cmaras en las diversas fases del proceso legislativo, pueden descubrirse, al menos, los
siguientes cuatro formatos de parlamentos bicamerales:
-Bicameralismo con Cmara revisora.- La Cmara Alta carece de iniciativa y se limita a revisar
o a vetar los proyectos debatidos y aprobados en la Cmara Baja. Son cmaras de Holanda y el
Senado de las Islas Fidji. En Holanda la Primera Cmara solo le corresponde revisar una
votacin total, y sin posibilidad de introducir enmiendas o modificaciones parciales. Por lo
dems, dentro de las cmaras colegisladoras, hay casos muy puntuales en los que una de ellas
se convierte en Cmara revisora.
Es cuando la Constitucin reconoce a determinada Cmara la iniciativa exclusiva en
determinada materia (impuestos, defensa, legislacin territorial, etc.), como sucede con la
Cmara de Representantes en Estados Unidos, Argentina o Brasil, se le deja a la otra cmara-
en esos casos- una funcin casi de revisora. En un rgimen parlamentario como Alemania,
donde la mayora del Bundestag define al gobierno, se ha previsto casos de "emergencia
legislativa". Si hay un "gobierno minoritario", apoyado por una mayora relativa. Se decreta
exclusivamente para un proyecto de ley por el Presidente Federal, tras confirmarse el bloqueo
al proyecto por la mayora absoluta- no gubernamental- del Bundestag el proceso legislativo
prosigue, aunque con un cambio de prevalencias propias de este Bicameralismo mvil. La
hegemona legislativa la asume la Cmara alta (Bundestag), integrada por representantes de
los gobiernos de los Lnder, que no son necesariamente prximos al gobierno. Pues bien, si
despus de declararse el estado de emergencia legislativa, especifica la Ley Fundamental, el
Bundestag rechazare nuevamente del proyecto de ley o la aprobase en una versin declarada
inaceptable por el Gobierno Federal, el proyecto ser convertido en ley en tanto lo apruebe el
Bundesrat. Ello rige tambin en el caso de que el proyecto no fuera adoptada por el
Bundestag, dentro de las cuatro semanas siguientes a la nueva presentacin (art.81.2 LFB).
Este cambio de prevalencia deja al Bundestag (Cmara Baja) como Cmara Revisora, sin veto
siquiera, limitada en el tiempo y sin ms alternativa que continuar su bloqueo- si
el Bundesrat tampoco ve con simpata el proyecto- o acceder a las pretensiones, no del
gobierno, sino de un fortalecido Bundesrat, cuya sancin ser la definitiva para el curso de la
ley.
Bicameralismo con Cmara Colegisladora- Ambas tienen iniciativa legislativa y actan como
cmara revisora ante la iniciativa aprobada en la otra cmara, an en caso de discrepancia,
que debe resolverse mediante una comisin paritaria. Sin embargo, tambin se acostumbra
atenuar la potestad colegisladora de la Cmara Alta, en caso de surgir cierta discrepancia
entre ambas haciendo que prevalezca la decisin de la cmara Baja. En tal caso, este
procedimiento ltimono descalifica la estructura esencialmente colegisladora de su
bicameralismo.
Bicameralismo con iniciativa desigual.-En trminos generales, ambas Cmaras tienen
iniciativa legislativa, aunque se establecen excepciones a favor de una de ellas en
determinada materias, que suelen ser muy pocas, aunque algunas de especial importancia.
Es lo que se denomina iniciativa exclusiva en lagunas materias y que obliga a una de las
cmaras a actuar como Cmara de origen. Por ejemplo: La cmara de Diputados de Argentina
tiene iniciativa para crear nuevos impuestos, contribuciones o para leyes
de reclutamiento militar. Esta tradicin surgi con la iniciativa exclusiva de la cmara de los
Comunes en materia de Money Bills y hoy se asume en parlamentos bicamerales de pases tan
distintos s, como Canad, Francia, Irlanda y Mxico, los proyectos de carcter financiero solo
pueden originarse en la Cmara Baja. En esta lnea se ubica la propuesta de Fernndez Segado
para fortalecer el senado espaol y darle una composicin ms autonmica. Propone que el
Consejo de Ministros remita al Senado, en primera lectura, proyectos referidos a determinadas
materias, vinculada con el ordenamiento econmico territorial. Hay tambin parlamentos que
determinan que la Cmara Baja sea la Cmara de origen para las iniciativas del gobierno. En
Blgica, tras la reforma de 1994, el bicameralismo casi equilibrado ha cedido ante una
reduccin de atribuciones del Senado, incluso legislativas. Exceptuando aquellas materias en
las que ambas cmaras permanecen en pie de igualdad y los proyectos de ley que solicitan
autorizacin para tratados internacionales (que se presenten primero en el Senado), todos los
proyectos de ley del gobierno deben presentarse primero a la Cmara de Representantes. Es
ms extremo el caso de Jordania, donde los proyectos de ley del gobierno se presentan en la
Cmara Baja. En Alemania si bien las iniciativas de gobierno se presentan alBundestag, deben,
previamente, remitirse a la Cmara Alta en consulta, a fin de conseguir de ella un dictamen
previo sobre el proyecto de ley, que acompaara al proyecto de ley durante las fases
deliberativas (art.76.2 LFB) . En casi igual forma, los proyectos de ley de los miembros
del Bundesratdeben remitirse al Bundestag, a travs del Gobierno Federal. Inspirndose en el
modelo alemn, Espaa, como otra variedad del bicameralismo con iniciativa desigual., las
iniciativas legislativas de los senadores, tras su toma en consideracin en el Senado, deben
tramitarse y debatirse en el Congreso de los Diputados.
Bicameralismo con Cmara Hegemnica.- Se refiere al predominio legislativo de una de las
cmaras al momento de aprobar la ley .Puede darse de modo general, con lo cual nos
aproximamos al modelo bicameral con una cmara exclusivamente revisora o puede
concebirse este predominio para determinadas leyes. Es el caso de la Cmara de los
Comunes respecto a la Cmara de los Lores, es especial al debatirse leyes financieras. Es el
caso del Congreso de los Diputados de Espaa, que prevalece sobre el Senado.
Segn la Constitucin de Espaa (art.90.2Ce) , el Senado puede vetar o enmendar, en un plazo
de 60das, los proyectos de ley aprobados en el congreso, pero este puede levantar el veto por
mayora absoluta o simple ( dos meses despus del veto) y las enmiendas tambin por mayora
simple. En Japn, la cmara de representantes debate primero la ley de presupuesto y tiene
poder para corregir las decisiones de la Cmara de Consejeros; y si no hay acuerdo entre ambas
cmaras y la Cmara de Consejeros no aprueba en sesenta das de haberlo recibido, la decisin
de la Cmara Baja se convierte en decisin conjunta de la Dieta japonesa. Otro ejemplo es
Alemania, donde el Bundesrat tiene un rol distinto segn la materia a deliberar. En los casos
previstos por la Ley Fundamental donde su aprobacin es indispensable, tiene la potestad de
convocar a una Comisin Conjunta de meditacin o ejercer- simplemente- su derecho a
imponer u voto definitivo frente a la ley aprobada en el Bundestag.
-Bicameralismo con Cmara eventual.-Este curioso nombre responde a la doble modalidad de
bicameralismo parcial y bicameralismo opcional, que ha consagrado la reforma Belga de 1994,
aplicada su longeva carta de 1831. Su actuacin como bicameralismo parcial, podra habernos
llevado a incorporarla en cualquiera de las dos categoras previas (de iniciativa desigual o con
Cmara Hegemnica), pero el esquema Belga va ms all. Segn el art.64 CB, en cuatro
materias especficas ( otorgamiento de cartas de naturalizacin, aprobacin del presupuesto y
de las cuentas del Estado, fijacin del contingente del Ejercito y aprobacin de las leyes
relativas a la responsabilidad civil y penal de los ministros de Rey), la iniciativa, deliberacin y
aprobacin se circunscribe a la cmara de la estructura bicameral y colegisladora de sus
parlamento, que eventualmente, al momento de debatir aquellas materias, acta en forma
bicameral. La explicacin de este recorte radicara en cierta especializacin del trabajo
legislativo, comprensible en tareas vinculadas a la defensa militar y a la deliberacin y
aprobacin del Presupuesto y de las Cuentas del Estado. As mismo, este esquema de
bicameralismo eventual, hace una participacin opcional en el procedimiento legislativo, a
peticin de quince senadores como mnimo.
El Tricameralismo aparece por primera vez con la Constitucin Napolenica del ao VIII, y
estuvo integrado por un Tribunado, un Cuerpo Legislativo, y un Senado Conservador. Este
modelo tricameral poco difundido en la doctrina y en la prctica de la poltica, fue recogido
por Bolvar en Amrica Hispana e impuesto a sus constituciones vitalicias y en el Per (1826).
En el caso peruano la Constitucin de 1826 estableca la composicin de las cmaras de la
siguiente forma: Tribunos, Senadores y Censores.
El Tetracameralismo, aparece igualmente en Francia, especficamente en la Constitucin de
1799, tal y como nos lo recuerda Paolo Biscaretti Di Rufifa en su tratado sobre "Derecho
Constitucional".Este sistema estuvo integrado por: 1.- Un Consejo de Estado (encargado de
preparar leyes); 2.- Un Tribunado ( encargado de discutirlas sin votarlas); 3.-Un Senado (
encargado de comprobar su constitucionalidad); y 4.-Un Cuerpo Legislativo ( encargado de
votarlas sin discutirlas).
4.- Las funciones del Parlamento
En lo referido a las funciones especficas del parlamento es importante sealar algunos
aportes de destacados especialistas en la materia:
Segn Francisco Berln Valenzuela, en sus orgenes el parlamento tuvo un carcter estamental,
ala que se le atribua las siguientes funciones: a.- Representativa, b.-Presupuestaria, c.-
Legislativa, y d.- Fiscalizadora. Para W. Bagehot, (ingls) en su texto "The English
Constitution" publicada en 1867, el parlamento tena las siguientes funciones: a.- la Electiva, es
decir la eleccin del titular del Poder Legislativo, b.- la Representativa ,c.- la Educativa, d.- la
Informativa, e.- la Legislativa, y f.- la Financiera.
Mauricio Cotta, en un capitulo del "Manual de Ciencia Poltica" de Gianfranco Pasquino,
publicado en 1991, nos habla de las siguientes funciones del parlamento: La Funcin
Representativa, La Funcin de Control sobre el Gobierno, y La Funcin de Elaboracin Poltica.
Francisco Berln Valenzuela, al referirse a las funciones del moderno
parlamento, establece las siguientes: a) Funcin de Representacin, b) Funcin Deliberativa,
c) Funcin Financiera, d) Funcin Legislativa, e) Funcin de Orientacin Politica, f) Funcin
Jurisdiccional, g) Funcin electoral, h) Funcin Administrativa, i) Funcin de Indagacin, j)
Funcin de Comunicacin, y k) Funcin Educativa.
En el caso peruano, las funciones del Congreso estn establecidas tanto constitucionalmente
como reglamentariamente, indicndose que son funciones del Congreso la Legislativa, la de
Control Poltico y las especiales. Sobre el particular, cabe resaltar que las funciones especiales
estn referidas a la designacin del defensor del Pueblo, as como a los miembros del Tribunal
Constitucional, al Directorio del Banco Central de Reserva y ratificar al Presidente del Banco
Central de Reserva y al Superintendente de Banca y Seguros.
5.- Parlamentarismo y Presidencialismo
El Rgimen Parlamentario, tal y como lo seala Pedro Planas Silva en su Texto "Regmenes
Polticos Contemporneos" (Fondo de Cultura Econmica, 2edic.1997, Pg.113), "surge al
desplazarse el ejercicio de poderes del Rey hacia un Ministerio o Gabinete, que es responsable
ante el parlamento y cuyos integrantes , por lo dems, son miembros del propio parlamento.
Por esta razn, parlamento y gobierno no se unifican, sino que se proyectan como rganos con
funciones claramente diferentes y delimitadas. El Bill of Right (1689), redactado por el
parlamento britnico tras la abdicacin de Jacobo II, puede considerarse su partida bautismal,
manque todava necesitara un siglo ms para irse asentando. Fue asumido en
laEuropa Continental por otras dos monarquas; Blgica en la Carta de 1831 y Francia en la
prctica parlamentaria iniciada desde 1833 (aunque solo admita expresamente la
responsabilidad poltica de los ministros ante el parlamento en la Ley Constitucional del 25 de
febrero de 1875). Esta evolucin responde al transito progresivo que sufri
la monarqua constitucional o limitada, en la que todava gobernaba el Rey, hasta
transformarse en una monarqua parlamentaria, en la que el Rey reina y ya no gobierna. La
Tercera Repblica Francesa (1875-1940) y la Alemania de Weimar fueron casos de Repblicas
que adoptaron el rgimen parlamentario. Precisamente, pese al origen monrquico del
parlamentarismo, el rgimen continuado de la tercera Repblica Francesa se ha considerado
como el prototipo del parlamentarismo clsico o tradicional".
El Rgimen Parlamentario est caracterizado por que: 1.- El Jefe de Estado tiene un papel
honorfico, el cual es representar al Estado, por lo tanto el Jefe de Estado puede ser un
Monarca o un Presidente de la Repblica; 2.-El Gabinete es quien asume las funciones
gubernamentales y e direccinpoltica. Est compuesto generalmente por Ministros a cuya
cabeza se sita el Jefe de Gobierno, que puede llamarse segn la tradicin poltica de las
naciones, Primer Ministro, Premier o Canciller; 3.- El Jefe de Gobierno es elegido por el
parlamento, y este a su vez nombra a sus ministros que son generalmente parlamentarios; 4.-
El Gabinete as compuesto es responsable polticamente ante el parlamento, este puede
obligarlo a dimitir por un voto de censura; y 5.- El Gabinete tiene derecho a disolver el
parlamento cuando este ha censurado a un nmero determinado de gabinetes.
El Rgimen Presidencialista, es aplicado casi exclusivamente slo en los Estados Unidos.
Como dira Pedro Planas ("Regmenes Polticos Contemporneos", pg.115) "se sustenta en una
muy estricta separacin de poderes con incompatibilidad absoluta entre el mandato legislativo
y la funcin gubernamental y sin iniciativa legislativa del ejecutivo, bajo un ficticio sistema de
pesos y contrapesos entre tres rganos: El Congreso bicameral (Senado y Cmara de
Representantes), el Ejecutivo unipersonal (Presidente de la Repblica) y la Suprema Corte.
Todo ello dentro de un rgido sistema federal, con una divisin territorial que tambin se
proyecta como un contrapeso a los tres rganos federales""el poder ejecutivo est encarnado
en el propio Presidente de la Repblica, elegido con un sufragio directo, quien es responsable
ante lanacin. Pese a su estructura unipersonal tiene funcionarios de apoyo,
denominados Secretarios de Estado, que son simples rganos auxiliares, sin
responsabilidad poltica ante el Congreso. No existe la interpelacin ni la Censura. Existe el
control judicial difuso de la leyes", entre otras caractersticas.
En el Rgimen Presidencialista, el Presidente es elegido por sufragio directo universal por toda
la nacin y no por el parlamento, a dems los presidentes no son miembros del parlamento, ni
pueden disolver o derribar el Congreso.