TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Caducidad de la accin

En el caso concreto, de acuerdo con los antecedentes reseados, es claro que la

accin procedente no es la de nulidad simple sino la de nulidad y restablecimiento
del derecho consagrada en el artculo 85 del C.C.A., ya que de prosperar la
pretensin de nulidad contra los actos acusados habra un restablecimiento
automtico para la lota !an "icente, en la medida en que no tendra competencia
en las rutas y horarios en que presta el ser#icio p$blico de transporte. %or lo tanto,
como la accin procedente es la antes re&erida, la misma debi incoarse por el
actor dentro del t'rmino de caducidad establecido en el artculo ()* numeral + del
C.C.A., esto es, dentro del t'rmino de cuatro ,-. meses contados a partir del da
siguiente al de la publicacin, noti&icacin, comunicacin o e/ecucin del acto
administrati#o, seg$n el caso. En el presente asunto, seg$n se constata en el
e0pediente, el demandante tu#o conocimiento de los actos administrati#os
demandados el da (- de diciembre de +115 cuando le &ue entregado al actor por
parte del 2inisterio de 3ransporte el e0pediente administrati#o de la empresa
Contrans#illa 4tda., compuesto de 558 &olios, incluidos los actos administrati#os
que aqu se acusan, por lo que la demanda presentada el ) de octubre de +11*,
resulta e0tempornea a la lu5 del artculo ()*, numeral +, del C.C.A. Ahora bien,
con respecto a lo sealado por el recurrente en el sentido de que en el e0pediente
n$m. +11* 11(16 11 el (( de agosto de +11* se recha5 la demanda promo#ida
en e/ercicio de la accin de nulidad simple por la lota !an "icente !.A. contra la
7esolucin 111(888 del + de mayo de +11(, por no subsanar los de&ectos
&ormales indicados en el auto de inadmisin, pero no por las ra5ones que se
aducen en el auto aqu impugnado, considera la !ala que lo mismo no constituye
un argumento #lido para reponer esta decisin.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejeo !onen"e# RAFAEL E$ OSTA% DE LAFONT PIANETA
9ogot, :. C., #eintids ,++. de no#iembre de dos mil siete ,+116.
Radicacin n&'eo# (())(-)*-+,-)))-+))--))*(.-))
Ac"o# JOSE DEL CARMEN SE/%RA CA0ALLERO
De'andado# MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS
Re1eencia# REC%RSO ORDINARIO DE S%PLICA
4a !ala decide el recurso ordinario de s$plica interpuesto por el actor contra el
auto pro&erido el (- de &ebrero de +116 por el Conse/ero %onente del asunto,
doctor ;abriel E. 2endo5a 2artelo, mediante el cual recha5 la demanda
promo#ida por el actor, por caducidad de la accin.
I$- An"eceden"es
El seor <os' :el Carmen !egura Caballero, quien aduce la calidad de
!ubgerente de la Empresa lota !an "icente, present demanda ante esta
Corporacin en e/ercicio de la accin de nulidad consagrada en el artculo 8- del
C.C.A., con el &in de obtener la declaratoria de nulidad de las 7esoluciones n$ms.
111(888 de + de mayo de +11(, e0pedida por el :irector 3erritorial Cundinamarca,
de la :ireccin ;eneral de 3ransporte y 3rnsito Automotor del 2inisterio de
3ransporte= 111(5- de (- de &ebrero de +11+, e0pedida por el :irector 3erritorial
Cundinamarca del 2inisterio de 3ransporte= y 111511 de +1 de mar5o de +11+,
e0pedida por el mismo &uncionario, que habilitaron a una empresa de transporte
para operar el ser#icio en la modalidad de pasa/eros= reconocieron la relacin de
rutas y horarios ser#idos por ella y autori5aron la racionali5acin del parque
automotor.
2ediante el auto recurrido, de &echa (- de &ebrero de +116, se recha5 la
demanda por caducidad de la accin, por las siguientes ra5ones>
? 4os actos administrati#os acusados son de contenido particular, indi#idual y
concreto, puesto que crean una situacin /urdica a &a#or de la empresa Cooperati#a
de 3ransportadores "illa de 4a 2esa @Cootrans#illa y, seg$n se in&iere de la
demanda, la lota !an "icente !.A. tiene inter's en impugnar la legalidad de los
mismos, pues en ella se a&irma que esta empresa hasta la actualidad ha prestado el
ser#icio p$blico de transporte en las mismas rutas a que se contraen los actos
acusados.
? 4a accin procedente no es la de nulidad instaurada, que persigue preser#ar el
orden /urdico, sino que la que corresponde es la de nulidad y restablecimiento del
derecho, consagrada en el artculo 85 del C.C.A., ya que de prosperar la pretensin
de nulidad habra un restablecimiento automtico que bene&icia los intereses de la
lota !an "icente, pues no tendra competencia en las rutas y horarios en que presta
el ser#icio p$blico de transporte.
? Consta en el e0pediente que el (- de diciembre de +115 le &ue entregado al actor
por parte del 2inisterio de 3ransporte el e0pediente administrati#o de la empresa
Contrans#illa 4tda., compuesto de 558 &olios, incluidos los actos administrati#os que
aqu se acusan, por lo que la demanda presentada el ) de octubre de +11*, resulta
e0tempornea a la lu5 del artculo ()*, numeral +, del C.C.A.
II$- El ecuso de s&!lica
El apoderado del citado ciudadano interpuso recurso ordinario de s$plica, con el &in
de que se reponga el re&erido auto y, en su lugar, se admita la demanda promo#ida
por 'l en e/ercicio de la accin de nulidad simple.
!eal que en el e0pediente n$m. +11* 11(16 11 se recha5 la demanda promo#ida
en e/ercicio de la accin de nulidad simple por la lota !an "icente !.A. contra la
7esolucin 111(888 del + de mayo de +11(, por no subsanar los de&ectos &ormales
indicados en el auto de inadmisin, pero que si se hubiera procedido en la &orma
indicada se le hubiere dado trmite a la misma.
Ad#irti que se desconoci en el auto impugnado que en todo momento la accin
que se promo#i &ue la de nulidad simple, Apara e&ectos de lle#ar a cabo el estudio
constitucional re&erido en el Artculo - de la Carta %oltica concordado con las
causales de ilegalidad de los actos administrati#osB.
Cnsisti que lo que pretende Aes que se de el cumplimiento a lo ordenado y
contemplado en el artculo - de la Constitucin Dacional y al artculo +8 de la misma
norma ,en cuanto al derecho &undamental al debido proceso y el derecho natural de
audiencia y de&ensa., teniendo en cuenta que se crea una competencia indebida,
a&ectando tanto la libertad de la empresa como de comercio, los derechos adquiridos
y el buen nombreB.
III$- O!osicin al ecuso
:entro del t'rmino de traslado del recurso sealado en el artculo )*) del C.%.C. no
se present inter#encin alguna.

IV$- Paa esol2e3 SE CONSIDERA>
El recurso impetrado ser despachado des&a#orablemente por las siguientes
ra5ones>
($- El seor <os' :el Carmen !egura Caballero, quien aduce la calidad de
!ubgerente de la Empresa lota !an "icente, present demanda ante esta
Corporacin en e/ercicio de la accin de nulidad consagrada en el artculo 8- del
C.C.A., con el &in de obtener la declaratoria de nulidad de las 7esoluciones n$ms.
111(888 de + de mayo de +11(, e0pedida por el :irector 3erritorial Cundinamarca,
de la :ireccin ;eneral de 3ransporte y 3rnsito Automotor del 2inisterio de
3ransporte= 111(5- de (- de &ebrero de +11+, e0pedida por el :irector 3erritorial
Cundinamarca del 2inisterio de 3ransporte= y 111511 de +1 de mar5o de +11+,
e0pedida por el mismo &uncionario, que habilitaron a una empresa de transporte para
operar el ser#icio en la modalidad de pasa/eros= reconocieron la relacin de rutas y
horarios ser#idos por ella y autori5aron la racionali5acin del parque automotor.
+$- Con claridad se ad#ierte que los actos administrati#os que el demandante
pretende se declaren nulos son de contenido particular y concreto, y por lo tanto la
accin procedente, en principio, no es la p$blica de nulidad sino la de nulidad y
restablecimiento del derecho, como quiera que a tra#'s de los mismos se crea una
situacin /urdica de carcter particular en bene&icio de una empresa de transporte
y, en criterio del actor, seg$n se deduce de la demanda, en per/uicio de otra
empresa prestadora de ese mismo ser#icio p$blico, representada por quien dice
actuar como su !ubgerente, en cuanto que con los actos censurados se crea una
indebida competencia con la Alota !an "icente !.A.B.
En la demanda, sobre este $ltimo aspecto, se lee lo siguiente>
ACon#iene ad#ertir, que dichos actos administrati#os, &ueron
dictados por el Estado #iolando normas superiores, pues crea
una indebida competencia con la 4E3A por la que hablo y,
desde luego con otras, debido a que no tom las medidas
necesarias para garanti5ar la libertad de empresa, la libertad de
comercio, los derechos adquiridos y el good will de cada una
de ellas ...
...
(5.? El 2inisterio pre#io a la e0pedicin de las 11(888 de +11(,
111(5- de +11+ y 111511 de este mismo ao, no corri
traslado a la 4E3A !AD "CCED3E !.A. para cuando menos
haber conocido su punto de #ista, y mane/ar el asunto con
sentido de igualdad y equidad, en tratndose de
2E:CCCACCFD :E 7G3A! ED 4A! HGE E44A %7E!3A E4
!E7"CCCE CEDE72E A 4A 4EI, ni mucho menos e&ectu las
publicaciones de rigor.
...
(6.? %or consiguiente, la 4E3A !AD "CCED3E !.A., &ue
sorprendida con el arrebato de sus derechos mediante esos
actos administrati#os, #ertidos en las 7esoluciones indicadas.
(8.? As las cosas, el 2inisterio crea una indebida competencia
econmica y #a contra la libertad de empresa, la libertad de
comercio, los derechos adquiridos @ya e0presados? y el good
will de la 4E3A !AD "CCED3E !.A.
(8.? Es ostensible que se atenta contra el derecho esencial del
transporte p$blico de transporte en los tramos sealados u los
derechos &undamentales de la empresa !AD "CCED3E !.A.B
,&ls. -+ a -- de este cuaderno @ may$sculas sostenidas
originales.
*$- %ues bien, con arreglo a la 3eora de los 2oti#os y inalidades e0puesta por la
!ala %lena en (8*( y complementada en (86+
(
, en principio, todos los actos
administrati#os ?tanto los generales como los creadores de situaciones
particulares y concretas? son susceptibles de ser atacados por medio de la accin
de simple nulidad, sal#o en aquellos e#entos en los que la declaracin de la
nulidad solicitada conlle#a el restablecimiento automtico del derecho sub/eti#o
lesionado por el acto, y ello porque debe entenderse que, en tales e#entos, el
m#il del demandante no lo constituye la sola de&ensa de la legalidad, sino la
proteccin del derecho #ulnerado, ob/eto de la accin de restablecimiento, y
porque es necesario e#itar que, por la #a de la nulidad simple, dicha proteccin
pueda obtenerse a$n despu's de caducada aqu'lla.
1
El planteamiento originario de la 3eora de los 2oti#os y inalidades &ue precisado por esta
Corporacin en el sentido de que para e&ectos de establecer la procedencia de la accin de
Dulidad contra el Acto Administrati#o %articular, tambi'n era necesario tener en cuenta la
4Pe"ensin Li"i5iosa6 propuesta por el Actor, en tanto que si con ella se persigue no solamente la
declaratoria de nulidad, sino, adems, el restablecimiento de un derecho, la accin procedente slo
ser la de Dulidad y 7establecimiento del :erecho, antes de %lena <urisdiccin. En e&ecto, se di/o
que> A...la accin de nulidad procede, en principio, contra todos los actos administrati#os,
generales o particulares, con el ob/eto de tutelar o garanti5ar el orden /urdico...= pero si mediante la
peticin de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares, ci#iles o administrati#os,
para restablecerlos o preca#er su #iolacin... se trata de una pretensin litigiosa, que se promue#e
contra la administracin y que debe hacerse #aler con&orme al r'gimen de la accin de plena
/urisdiccinB. Conse/o de Estado, Auto del 8 de Agosto de (86+, C.%. :r. Jumberto 2ora Ese/o
,Anales, t. 4KKKCCC, n$ms. -)5? -)*, pgs. )6+ a )8(..
,$- En el caso concreto, de acuerdo con los antecedentes reseados, es claro que la
accin procedente no es la de nulidad simple sino la de nulidad y restablecimiento
del derecho consagrada en el artculo 85 del C.C.A., ya que de prosperar la
pretensin de nulidad contra los actos acusados habra un restablecimiento
automtico para la lota !an "icente, en la medida en que no tendra competencia
en las rutas y horarios en que presta el ser#icio p$blico de transporte.
7$- %or lo tanto, como la accin procedente es la antes re&erida, la misma debi
incoarse por el actor dentro del t'rmino de caducidad establecido en el artculo
()* numeral + del C.C.A., esto es, dentro del t'rmino de cuatro ,-. meses
contados a partir del da siguiente al de la publicacin, noti&icacin, comunicacin
o e/ecucin del acto administrati#o, seg$n el caso.
En el presente asunto, seg$n se constata en el e0pediente
+
, el demandante tu#o
conocimiento de los actos administrati#os demandados el da (- de diciembre de
+115 cuando le &ue entregado al actor por parte del 2inisterio de 3ransporte el
e0pediente administrati#o de la empresa Contrans#illa 4tda., compuesto de 558
&olios, incluidos los actos administrati#os que aqu se acusan, por lo que la demanda
presentada el ) de octubre de +11*, resulta e0tempornea a la lu5 del artculo ()*,
numeral +, del C.C.A.
-$- Ahora bien, con respecto a lo sealado por el recurrente en el sentido de que
en el e0pediente n$m. +11* 11(16 11 el (( de agosto de +11*
)
se recha5 la
demanda promo#ida en e/ercicio de la accin de nulidad simple por la lota !an
"icente !.A. contra la 7esolucin 111(888 del + de mayo de +11(, por no subsanar
los de&ectos &ormales indicados en el auto de inadmisin, pero no por las ra5ones
que se aducen en el auto aqu impugnado, considera la !ala que lo mismo no
constituye un argumento #lido para reponer esta decisin.
En e&ecto, mediante auto del +8 de /unio de +11*, se inadmiti la demanda
promo#ida en e/ercicio de la accin de nulidad simple por la lota !an "icente !.A.
contra los mismos actos ob/eto de censura en este proceso, en ra5n a que no se
aportaron tales actos ... con las constancias de su publicacin, notificacin o
ejecucin ...= igualmente, en dicha pro#idencia se le concedi al actor un t'rmino de
cinco ,5. das para que corrigiera tal de&ecto.
2
olio (- de este cuaderno.
3
Conse/ero %onente :r. 7a&ael E. Estau :e 4a&ont %ianeta.
4a citada decisin, aunque e0plcitamente no lo seala, tiene como &undamento el
hecho de que la accin procedente en ese caso era la de nulidad y restablecimiento
del derecho de que trata el artculo 85 del C.C.A., pues no de otra &orma se e0plica
que se haya solicitado a la parte actora que aportara las constancias de noti&icacin
de los actos demandados, lo cual es necesario para determinar si la accin se
e/erci #lidamente, esto es, dentro del t'rmino de caducidad establecido en el
artculo ()* num. + del C.C.A.
%or lo tanto no es cierto, como lo a&irma el recurrente, que de haberse corregido en
tiempo dicho de&ecto necesariamente se hubiera dado trmite a la accin de nulidad
simple propuesta por la lota !an "icente !.A., como quiera que si se hubiera
ad#ertido de las constancias allegadas que la demanda no &ue promo#ida dentro del
t'rmino de caducidad antes citado se hubiera procedido a su recha5o.
Esa $ltima decisin no se adopt, por ob#ias ra5ones, pues como no se corrigi en el
t'rmino legal la demanda, la consecuencia establecida en la ley era el recha5o de la
misma. ,art. (-) del C.C.A..
8$- En consecuencia, se reitera, se con&irmar la decisin impugnada.
%or lo e0puesto, el Conse/o de Estado en !ala de lo Contencioso Administrati#o,
!eccin %rimera,
RES%ELVE#
CONFIRMAR el auto suplicado.
Doti&quese y c$mplase,
4a anterior pro#idencia &ue leda, discutida y aprobada por la !ala en su sesin del
++ de no#iembre de +116.
MART9A SOF:A SAN; TO0<N
Pesiden"a
CAMILO ARCINIE/AS ANDRADE RAFAEL E$ OSTA% DE LAFONT PIANETA
S A L V A M E N T O D E V O T O
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCI<N PRIMERA
Conse/ero %onente> :r. 7AAE4 E. E!3AG :E 4AED3 %4ADE3A
7A:CCACCFD DL> ((11( 1)+- 111 +11* 11)(8 11
AC3E7> <os' del Carmen !egura Caballero
SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CAMILO ARCINIE/AS ANDRADE
4a !ala, abandonando su /urisprudencia ,autos de (6 de mayo de +11+
-
y +8 de
/ulio de +11-
5
, y sentencia de +8 de mar5o de +116
*
., ha de/ado sin control
/urisdiccional actos administrati#os tan trascendentales como los de habilitacin de
empresas de transporte y ad/udicacin de rutas, los cuales #enan siendo
en/uiciados hasta el presente por la ciudadana o por los usuarios a tra#'s de la
accin de nulidad instituida en el artculo 8- del Cdigo Contencioso
Administrati#o. Ahora, se sienta la tesis Ma mi /uicio erradaM de que nadie puede
demandar tales actos, pues su e#entual anulacin implicara el restablecimiento
automtico del derecho de otras empresas que #inieran sir#iendo las mismas
rutas.
!e ha con&undido entre derecho y simple inters.
4a empresa que ya est operando no tiene el derecho a impedir que se habiliten
otras empresas nue#as. 3ampoco la empresa que est' sir#iendo una ruta tiene
derecho a impedir que se autorice el ingreso de otra empresa competidora. En uno
4
Ciertamente, los actos administrativos acusados son de contenido particular, individual y concreto,
comoquiera que crean una situacin de tal carcter a favor de la Empresa PR!ER "#$ %&#&, en cuanto el
'rea !etropolitana del Centro de (ccidente la )a*ilit para la prestacin del servicio p+*lico de
transporte en la ciudad de Pereira, con el tipo de ve),culo automvil, modalidad pasa-eros, mientras
su*sistan las condiciones e.i/idas para su otor/amiento&
%in em*ar/o, estima la %ala que dic)os actos pueden ser suscepti*les de en-uiciamiento a trav0s de la
accin de nulidad, por las si/uientes ra1ones2
1&3 Porque en la demanda no se evidencia inter0s diferente del de prote/er la le/alidad pues, a -uicio del
demandante, los actos acusados fueron e.pedidos por una autoridad incompetente, ya que de*ieron
provenir de la autoridad municipal o distrital y no metropolitana&
Es preciso resaltar que la competencia es un elemento esencial de todo acto administrativo y velar por el
cumplimiento de tal presupuesto no involucra finalidad su*-etiva al/una&
2&3 En caso de prosperar la pretensin de nulidad, en principio, no se derivar,a resta*lecimiento de derec)o
ni para el actor, ni para persona distinta&
3&3 4el te.to de los art,culos 54 y 56 del CC#&, se evidencia que lo que diferencia una y otra accin es el
inter0s para promoverla, esto es, la le/alidad o la lesin en un derec)o amparado en una norma -ur,dica y
el resta*lecimiento de dic)o derec)o&
4&3 El o*-eto al que se contraen dic)os actos reviste inter0s para la comunidad&
7a anterior consideracin encuentra respaldo en la sentencia de la %ala Plena de lo Contencioso
#dministrativo de 28 de octu*re de 1889 :E.pediente n+m& %34;4, Conse-ero Ponente doctor 4aniel
%ure1 <ernnde1=, la que si *ien reconoci, porque ello se deriva del te.to de la ley, que por mandato
e.preso de esta e.isten actos de contenido particular que pueden ser en-uiciados a trav0s de la accin de
nulidad, su alcance no fue el de considerar que la enumeracin de dic)os actos es ta.ativa, sino que,
adems, de- a salvo el criterio -urisprudencial de lo que se )a venido denominando como "eor,a de los
motivos y finalidades>, ampliando su radio de accin a cuando el asunto reviste inter0s para los )a*itantes
y se est en presencia de la salva/uarda de la le/alidad o*-etiva&> :E.pediente 99;;1&233313;;;32;;13
;2163;1, #ctor2 <ernando !orales Pla1a, !&P& ?a*riel Eduardo !endo1a !arcelo=&
6
E.pediente @9;13233313;;;32;;33;19853;1, #ctora2 Cooperativa "ransportadora de Palmira 7a
?aviota 7tda&ACootrans ?aviota&
9
E.pediente 2;;13;;;153;1& #ctora2 "R#B%P(R"E% C#7C#BER# %&#&
y otro caso, e0istir un inters en e0cluir la competencia, pero no derecho a operar
sin ella.
4a doctrina ha puntuali5ado la di&erencia entre derecho e inters> El derecho
implica la determinacin de la conducta administrati#a debida a un indi#iduo en
situacin de exclusividad= por contraste, el inter's se caracteri5a porque la
conducta administrati#a se le debe a un con/unto de indi#iduos en concurrencia. El
tratadista :romi los distingue as
6
>
N:E7ECJE !G9<E3C"E
Cmplica la predeterminacin normati#a de la conducta administrati#a
debida a un indi#iduo en situacin de exclusividad. !e trata de una
acti#idad humana, imperati#amente protegida. ;enera un inter's
propio, e0cluyente, de titularidad diferenciada que habilita para e0igir
una prestacin tambi'n di&erenciada.
CD3E7O! 4E;P3C2E
Do todo inter's /urdico en#uel#e para su titular un derecho sub/eti#o,
sino que puede asumir otras &ormas> inter's legtimo e inter's simple.
El inter's legtimo puede ser com$n o especial. El inter's legtimo
comn se caracteri5a por los siguientes elementos> a. norma /urdica
que predetermine concretamente cul es la conducta administrati#a
debida= b. que esa conducta no sea debida a un su/eto particular en
situacin de exclusividad, sino a un con/unto de indi#iduos en
concurrencia= c. inter's personal y directo del indi#iduo en la conducta
administrati#a.
%or su parte, el inter's legtimo especial se caracteri5a por> a. ausencia
de una norma /urdica que predetermine concretamente cmo debera
ser la conducta administrati#a, si bien la Administracin debe
someterse a un lmite elstico impuesto por la ra5onabilidad, des#iacin
de poder, etc.= b. situacin de exclusividad o concurrencia= c. inters
personal y directo del recurrente.Q
Entonces, la e#entual anulacin del acto de habilitacin de una empresa de
transporte puede ser del inter's de sus competidoras, pero no restablece a estas
derecho alguno.
4a tesis de la mayora pasa por alto el inter's de la comunidad en controlar los
actos de habilitacin de empresas y de ad/udicacin de rutas. !i un ciudadano
e/erce accin de nulidad contra el acto de habilitacin de una empresa por no
reunir esta los requisitos legales, o si acusa el acto de ad/udicacin de una ruta
porque ya est saturada, la mayora recha5ar la demanda aduciendo que no se
@
Dos0 Ro*erto 4romi, Derecho subjetivo y responsabilidad pblica, Editorial "emis 7i*rer,a, Eo/ot,
185;, p/s& 3@ y 38&
persigue proteger el inter's p$blico sino restablecer un supuesto derecho de las
empresas competidoras.
Con todo respeto,
CAMILO ARCINIE/AS ANDRADE
echa ut supra.