CEDES CENTRO DE ESTUDOS DIREITO E SOCIEDADE BOLETIM MAIO DE 2009

10

BEZERRA, Denlson da Silva. A questo paradoxal das reas de Preservao Permanente (as APPs)
em meio urbano. Estudo de caso: as formas de uso e ocupao em reas de Manguezais da Bacia do
Rio Anil, So Lus/MA. Boletim CEDES [on-line], Rio de Janeiro, maio de 2009, pp. 10-19. Acessado
em: (...) Disponvel em: http://cedes.iuperj.br. ISSN: 1982-1522.

A QUESTO PARADOXAL DAS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE (AS
APPS) EM MEIO URBANO. ESTUDO DE CASO: AS FORMAS DE USO E OCUPAO
EM REAS DE MANGUEZAIS DA BACIA DO RIO ANIL, SO LUS/MA.

Denilson da Silva Bezerra
1


Existem 2 (dois) grupos de APPs, as ex vi legis e as declaradas por ato do
Poder Pblico; as primeiras existem to somente graas eficcia do Cdigo Florestal
(Lei 4.771/65, em seu art. 2) e as segundas so institudas no dito mundo jurdico
atravs de declarao do Poder Executivo como norteia o art. 3 do mencionado
Cdigo.
O presente estudo voltado para o ecossistema manguezal (que uma APP ex
vi legis), porm se faz necessrio uma abordagem geral sobre tais reas de interesse
especial e seus entraves e/ou polmicas em termos do ideal contextualizado e os
conflitos prticos presentes nos meios urbanos. Nos pargrafos que seguem
apresenta-se uma abordagem da problemtica inerente a realidade de uso e ocupao
destas reas no espao urbano.
Para DEL GROSSI (1991) apud DAMIS (2006, p. 1), s dcadas de 60, 70 e 80
foram marcadas como palcos de vrias intervenes econmicas e polticas que
induziram uma expanso bem intensa do stio urbano em relao ao rural. Como
reflexo direto deste fato pode-se perceber que impactos negativos nos processos
geomoforlgicos comearam a se manifestar mais significativamente. Ocasionando
dessa forma implicaes negativas como cheias, desabamentos, voorocas;
ocasionando tambm a ocupao desordenada dos mais diversificados ambientes e o
conseqente estabelecimento de situaes insalubres sade humana, sobre tudo
para a populao no detentora de grandes recursos financeiros.

1
Mestre em Sade e Ambiente (UFMA) e vice-presidente do Instituto Maranhense de Meio Ambiente e
Recursos Hdricos (IMARH). (e-mail: denilson_ca@yahoo.com.br). Agradecimentos especiais a
Comisso de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) pela concesso da bolsa durante
a pesquisa.
CEDES CENTRO DE ESTUDOS DIREITO E SOCIEDADE BOLETIM MAIO DE 2009

11

Tendo por base o sucinto cenrio exposto acima, perceptvel mesmo que de
forma intuitiva que h grandes divergncias entre os padres habitacionais nos centro
urbanos no que tange a qualidade de vida dos indivduos da sociedade, como tambm,
nos aspectos referentes a reas especiais protegidas pelos mais diferentes
mecanismos legais (as APPs). Por isso, DAMIS (2006) em sua pesquisa questiona a
aplicabilidade do Cdigo Florestal (Lei 4.771/65) em ambientes urbanos, uma vez que,
para a mencionada autora os processos de uso e ocupao do solo em stios urbanos
se manifestaram (e se manifestam) de forma divergente aos processos em meio rural,
logo requerem solues legal e politicamente ajustadas ao caso consolidado.
Para ARAJO (2002, p. 3), h polmica em relao s normas que regulam as
APPs, pois existem afirmaes que tais interfaces (no contexto de todos os
mecanismos legais ambientais federais) esto entre as mais mal trabalhadas para a
realidade urbana. Outro problema que a mencionada autora coloca em sua pesquisa
que, alm das polmicas entre a distncia do dito ideal e a realidade arquitetada na
malha urbana, h imprecises nas normas legais que podem trazer mais de uma
interpretao para as mesmas.
Como exemplo prtico do mencionado acima (ARAJO. 2002, p. 6) menciona o
Art. 3 do Cdigo Florestal que tem como redao:

Art. 3 Consideram-se, ainda, de preservao permanente, quando assim
declaradas por ato do poder Pblico, as florestas e demais formas de vegetao
destinadas:
a) a atenuar a eroso;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteo ao longo das ferrovias e rodovias;
d) a auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades militares;
e) a proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou histrico;
f) a asilar exemplares da fauna e flora ameaados de extino;
g) a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas;
h) a assegurar o bem-estar pblico.
1 A supresso total ou parcial de florestas de preservao permanente s ser
admitida com prvia autorizao do Poder Executivo Federal, quando for
necessria a execuo de obras, planos , atividades ou projetos de utilidades
pblica ou interesse social.

CEDES CENTRO DE ESTUDOS DIREITO E SOCIEDADE BOLETIM MAIO DE 2009

12

A autora mencionada acima, apresenta questionamentos referentes redao
do texto sublinhado ( 1 ) pois segundo a pesquisa no fica claro que a possibilidade
da supresso da vegetao em APPs pode ser aplicada a todas as formas dessas (ou
seja, as previstas tanto no Art. 2 , como tambm, s do Art. 3 ). Esta dvida
tangvel, pois como coloca ARAJO (2002, p. 6): Pressupondo que a Lei 4771/65
houvesse sido redigida com observncia das normas que regem a boa tcnica
legislativa, em princpio s as APPs de que trata o Art. 3 poderiam ter sua vegetao
suprimida. Esta pesquisa tambm apresenta o Art. 4 com redao dada pela M. P.
2166-67/2001, pelo Poder Executivo, como forma de neutralizar o impasse
demonstrado, segue abaixo a redao do artigo comentado:

Art. 4 A supresso da vegetao em rea de preservao permanente somente
poder ser autorizada em caso de utilidade pblica ou de interesse social,
devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo prprio,
quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto.
1 A supresso que trata a caput deste artigo depender de autorizao do
rgo ambiental estadual competente, com anuncia prvia, quando couber, do
rgo federal ou municipal competente, ressalvado o disposto no 2 deste artigo.
2 A supresso de rea de vegetao em rea de preservao permanente
situada em rea urbana, depender de autorizao do rgo ambiental
competente, desde que o municpio possua conselho de meio ambiente com
carter deliberativo e plano diretor, mediante anuncia prvia do rgo ambiental
estadual competente fundamentada em parecer tcnico.
3 O rgo ambiental competente poder autorizar a supresso eventual e de
baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetao em rea
de preservao permanente.
4 O rgo ambiental competente indicar, previamente emisso da
autorizao para a supresso de vegetao em rea de preservao permanente,
as medidas mitigadoras e compensatrias que devero ser adotadas pelo o
empreendedor.
5 A supresso de vegetao nativa protetora de nascentes, ou de dunas e
mangues, de que tratam, respectivamente, as alneas c e f do Art. 2 deste
Cdigo, somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica.
6 Na implantao de reservatrio artificial obrigatria desapropriao ou
aquisio, pelo empreendedor, das reas de preservao criadas no seu em
torno, cujos parmetros e regimes de uso sero definidos por resoluo do
CONAMA.
CEDES CENTRO DE ESTUDOS DIREITO E SOCIEDADE BOLETIM MAIO DE 2009

13

7 permitido o acesso de pessoas e animais s reas de
preservao permanente, para obteno de gua, desde que no
exija a supresso e no comprometa a regenerao e a manuteno
em longo prazo da vegetao nativa.

ARAJO (2002, pg. 7), indica que mesmo com a redao dada pela MP o
impasse tenderia a permanecer, pois a mesma no revoga expressamente o 1 do Art.
3 do Cdigo Florestal, desta forma, ficaria o impasse, pois como coloca a autora: A
partir dessa opo do legislador (de no revogar expressamente o pargrafo descrito),
pode-se sustentar que as regras trazidas pelo Art. 4 referem-se apenas as APPs
criadas pelo Art. 2 da lei.
A tabela abaixo (TABELA 1) evidencia a evoluo dos principais modelos legais
aplicados s APPs no Brasil de 1965 a 2006, destacando-se na mesma a incumbncia
de cada mecanismo legal que pode chocar-se com a realidade no contexto urbano e/ou
com outros instrumentos legais.

TABELA 1: Evoluo Das normas legais aplicadas s APPs
Mecanismo legal Ano Evolues conceituais
Lei Federal n 4771(Cd.
Florestal).
1965 Estabelece o padro de
proteo s florestas e
ao ambiente
Lei Federal n 7511 1986 Ampliao da faixa de
proteo dos corpos
dgua de menos de 10
m, de 5 m para 30 m de
mata ciliar.
Lei Federal n 7803 1989 Determina a aplicao
do Cdigo Florestal s
cidades.
Medida Provisria 2166-
67
2001 Define que as APPs
possuem esse carter
quer sejam ou no
cobertas por vegetao
nativa.
Resoluo CONAMA
396
2006 Aborda as APPs em
meio urbano
consolidado

Ao analisar a TABELA 1 tocante a presena de conflitos tanto em termos dos
mecanismos legais a respeito do mencionado tema (ex.: ser possvel o
CEDES CENTRO DE ESTUDOS DIREITO E SOCIEDADE BOLETIM MAIO DE 2009

14

estabelecimento de todos os critrios do Cd. Florestal no espao urbano?), assim
como, com relao legislao voltada a outras temticas, exemplo:
O parcelamento do solo no pas regido pela Lei Federal n. 6766 de 1979, que
estabeleceu a exigncia de faixa non aedificandi de 15 metros ao lado dos corpos
dgua, sem exigncia de rea verde.
Com isso, desde 1989, ficaram aplicveis simultaneamente duas leis federais
com disposies diversas (largura e uso do solo) sobre a mesma matria: faixa de rea
non edificandi junto aos corpos d'gua. Essa situao se tornou ainda mais conflitante
aps 2001 dada aplicao do disposto s APPs em reas cobertas ou no por
vegetao nativa o que pode significar reas j ocupadas por assentamento urbano.
Fato que ainda mais conflitante em relao ao manguezal, pois segundo a resoluo
CONAMA 303/02
2
em seu Art. 3, X o manguezal rea de Preservao Permanente
em toda a sua extenso.Tal afirmao pode apresentar certa dvida pois existem
divergncias referentes extenso do referido ecossistema, ou seja, se o mesmo vai
do lavado
3
at o apicum
4
? Ou ele vai dos indivduos vegetais pertencentes ao gnero
Rhizophora (que so adaptados a sedimentos mais incosolidados) indo at aos
pertencentes ao gnero Conocarpus (que esto mais prximos do continente e que h
divergncias se fazem parte ou no do ecossistema?).

Estudo de Caso: Formas de Uso e Ocupao do Solo em reas de Manguezais na
Bacia do Rio Anil, So Lus/MA.

A bacia hidrogrfica em questo apresenta uma rea de aproximadamente
4120,39 ha (dados da presente pesquisa), com uma populao estimada de 300.000
pessoas residentes (CARIDADE & SANTOS, 2007, p. 146), caracterizando-se dessa
forma como a bacia mais antropizada da capital maranhense.

2
Estabelece os parmetros, definies e limites referentes s reas de Preservao Permanente.
3
A rea de lavado corresponde a um ambiente que est em contato direto com a ao das mars, fato
que dificulta a colonizao de indivduos vegetais pertencentes a gneros tpicos do manguezal.
Caracteriza-se como um tipo de rampa de lama.
4
um ambiente que localiza-se entre o ecossistema manguezal e o ambiente de terra firme, s
alcanado pelas maiores mars e por isso apresenta alto teor de salinizao.
CEDES CENTRO DE ESTUDOS DIREITO E SOCIEDADE BOLETIM MAIO DE 2009

15


FIGURA 1: Mapa referente localizao da bacia do rio Anil no contexto do
microzoneamento hidrogrfico da Ilha do Maranho

Segundo GOMES (2001, p. 16), entre as dcadas de 1940 a 1960, So Luis
(onde a bacia localizada) apresentou certo grau de incremento de sua populao
(uma taxa da ordem de 4,3%), muito embora essa taxa estivesse abaixo da mdia das
demais capitais do nordeste.
Foi neste momento que segundo o autor mencionado acima, a rea urbana da
cidade sofreu expanso no sentido do divisor de guas Anil/Bacanga com
aproximadamente 13 km, fato que impulsionava a populao a ocupar reas de
mangue, uma vez que, inexistiam alternativas por causa das irregularidades
topogrficas. Surgindo dessa forma as primeiras ocupaes no ecossistema
manguezal com dois padres: um primeiro na forma de palafitas (residncias sob
estacas dentro da mar)
5
e segundo atravs de processos de aterro para posterior
ocupao.

5
Onde predominam pessoas de baixa renda.
CEDES CENTRO DE ESTUDOS DIREITO E SOCIEDADE BOLETIM MAIO DE 2009

16

Sendo desta forma originados alguns bairros como: Matadouro (Liberdade),
Areal (Monte Castelo), Cocovado (Ftima), Joo Paulo, Caratatiua e alguns menores
6
.
Para TROVO (1994, p. 61), este fenmeno explicado graas disponibilidade e o
favorecimento da topografia apesar das complexidades da ocupao em reas de
mangue existentes nas adjacncias. Este fato evidencia o inicio da lgica de uso do
manguezal como substrato para residncias no municpio de So Lus.
Tendo por base as premissas expostas acima, pode-se aferir que parte da malha
urbana na referida bacia teve seu processo de desenvolvimento em um contexto no
planejado e voltando-se para o ecossistema em questo. Este fato alm de evidenciar
uma srie de impactos ambientais, evidencia tambm um fenmeno de excluso social,
pois tomando-se por base a arquitetura das formas de uso e ocupao do solo na
bacia do rio Anil, perceptvel que os grupos sociais mais humildes so os
empurrados para dentro da mar (FIGURA 2).


FIGURA 2: Palafita em situao de risco na Travessa do bairro do Apicum

Para melhor visualizao do processo de avano do permetro urbano sobre os
manguezais na bacia do rio Anil, as FIGURAS 3 e 4 demonstram a situao do bairro
da Liberdade nos anos 1975 e 2001 (respectivamente). Este intervalo de tempo
considerado, pois em 1975 o Cdigo Florestal j possua uma dcada de existncia e

6
Todos estes localizados na bacia do rio Anil, fato que enfatiza a importncia da mesma no processo de
urbanizao, assim como, no que tange os impactos negativos ao ambiente objeto da presente
pesquisa.
CEDES CENTRO DE ESTUDOS DIREITO E SOCIEDADE BOLETIM MAIO DE 2009

17

em 2001 surgiu a Medida Provisria 2166-67 que ocasionou todo um conjunto de
discusses sobre as APPs no permetro urbano.

FIGURA 3: Formas de uso e ocupao do solo no bairro da Liberdade (1975)


CEDES CENTRO DE ESTUDOS DIREITO E SOCIEDADE BOLETIM MAIO DE 2009

18

FIGURA 4: Formas de uso e ocupao do solo no bairro da Liberdade (2001)

As figuras acima evidenciam que inicialmente (1975) o ecossistema manguezal
correspondia a grande parte da rea do bairro da Liberdade com uma taxa percentual
de aproximadamente 44% (uns 31,14 h) mas com o avano do permetro urbano essa
taxa caiu para 0% do ecossistema integro, um processo que se fosse mensurado
monetariamente em termos de gastos de engenharia para o processo de aterro, seria
custeado um montante da ordem de R$ 20.560.4000 (BEZERRA, 2008. p. 90). Isto ,
um elevado valor para se destruir um ecossistema, alm das implicaes
socioambientais e legais de um modo geral.
Atualmente tanto na Liberdade, como em reas adjacentes (F em Deus,
Camboa, Irmos Coragem, dentre outros), ou seja, na margem esquerda do rio Anil
est em pleno processo de consolidao o programa de melhorias de habitao do
Governo Estadual com auxlio do PAC (Programa de acelerao do Crescimento do
Governo Federal), cujo objetivo subsidiar melhores condies habitacionais para
alguns moradores que residem em palafitas e sanear mencionado corpo hdrico.
Para que o exposto acima seja efetivado, ser disponibilizado um montante de
R$ 235 milhes de reais, destes, R$ 144 milhes so oriundos do Oramento Geral da
Unio e R$ 91 milhes do Tesouro Estadual. Para construo de 11 condomnios com
prdios com 4 andares e apartamentos de 42 m
2
para 13.500 pessoas que sero
remanejadas da rea de manguezal.
Os comentrios existentes no pargrafo anterior evidenciam um avano em
termos de polticas pblicas voltadas para a qualidade de vida humana, porm
necessrio ressaltar que alm de projetos de remanejamento como o demonstrado
acima, imprescindvel que a lgica de uso e ocupao em reas de APPs nos meio
urbanos seja completamente entendida
7
atravs de estudos multidisciplinares para que
a continuidade dos impactos negativos possa ser minimizada. Dentre tais estudos,
pode-se mencionar pesquisas na rea do direito ambiental que visem o
questionamento da total aplicabilidade das normas legais direcionadas ao manguezal
8

dentro do permetro urbano.


7
Em um contexto amplo, ou seja, em termos de necessidade de moradia, expanso imobiliria e at
mesmo em padres culturais.
8
Colocado em nfase por ser objeto da presente pesquisa, mas o mesmo se aplicar a qualquer APP (ex.
as matas ciliares).
CEDES CENTRO DE ESTUDOS DIREITO E SOCIEDADE BOLETIM MAIO DE 2009

19



REFERENCIAS

ARAJO, S. M. V. G. reas de Preservao Permanente e a Questo Urbana. Cmara
dos Deputados/Consultoria Legislativa-DF. 2002, 12 p.
BEZERRA, D. S. O Ecossistema Manguezal em Meio Urbano no Contexto de Polticas
Pblicas de Uso e Ocupao do Solo na Bacia do Rio Anil, So Lus/MA.
Dissertao de Mestrado Apresentada ao Programa de Ps-Graduao em
Sade e Ambiente da Universidade Federal do Maranho (UFMA). 2008, 121 p.
DAMIS, R. C. B. A Inaplicabilidade do Cdigo Florestal em rea Urbana. Acessvel
em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8762. 2006, 17p.
GOMES. C. M. T. Degradao Ambiental Urbana e Qualidade de Vida em reas de
Manguezais ocupados por Palafitas em so Luis/MA. Dissertao de
Mestrado Apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Geografia
FCT/UNESPE. 2001, 69 p.
SANTOS, M. C. F. V. & CARIDADE, E. O. Anlise Espacial da Situao Sanitria e Sua
Conseqncia na Distribuio de Casos de Hepatite A na Bacia do rio Anil, So
Luis/MA. Revista Brasileira de Cartografia n
o
59/02. Agosto de 2007 (ISSN
1808-0936). 2007, 6 p (145-150).
TROVO, J. R. Transformaes Sociais e Econmicas no Espao rural da Ilha do
Maranho. (tese de doutorado). Rio Claro. 1994.