Instituciones

socias
El contenido de la presente publica-
cin es responsabilidad exclusiva de la
FCBC, contratista y ejecutor del proyecto
Conservacin y Desarrollo Forestal de la
ecorregin del Bosque Seco Chiquitano
(Bolivia y Paraguay), y en ningn caso
debe considerarse que refeja los puntos
de vista de la Unin Europea.
Proyecto Regional
Conservacin y desarrollo forestal de la
ecorregin del Bosque Seco Chiquitano
(Bolivia y Paraguay)
2
Antonio Andaluz Westreicher
Abogado por la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos con ttulo revalidado por la
Universidad Nacional Autnoma Gabriel
Ren Moreno y estudios de postgrado en
la Universidad de Tufs, Boston; profesor
de Derecho Ambiental en la Universidad
Privada de Santa Cruz de la Sierra (UPSA).
Obras relevantes a la materia: Derecho
Ecolgico Peruano Inventario Normativo
1900-1987 (con VALDEZ, Walter) (GREDES,
1987, 313 pp); Los conceptos clave de Estado
y los planes de ordenamiento predial
(BOLFOR, 1998, 140pp); Derecho Ambiental
Propuestas y ensayos (UPSA, 2003, 337
PP); Revolucin estadual y constitucin
poltica (EL BUCFALO, 2004, 140 pp);
Normative Structuralism (UPSA, 2005, 147
pp); Crtica de juridicidad de un cuerpo nor-
mativo: el caso de la Ley de Reconduccin
de la Reforma Agraria (con ANDALUZ,
Horacio) (Academia Boliviana de Estudios
Constitucionales/Editorial El Pas, 2007, 64
pp); La compensacin por servicios ambien-
tales: un enfoque desde el Derecho Civil
(SBDA, 2009, 76 pp); La dimensin ambien-
tal en la Constitucin de 2009 (en Estudios
sobre la Constitucin aprobada en 2009,
GRUPO EDITORIAL KIPUS, 2009); Delitos
Ambientales (IURIS TANTUM / EL PAS,
2009, 104 pp).
Documento Tcnico N 1
La dimensin
jurdica del
ordenamiento
territorial
Antonio Andaluz Westreicher
Santa Cruz, Bolivia
Editorial
5
La dimensin jurdica del ordenamiento territorial
Autor: Antonio Andaluz Westreicher
Editor: Nelson Pacheco
2010 Editorial FCBC
Todos los derechos reservados/All rights reserved
Fundacin para la Conservacin del Bosque Chiquitano - FCBC
Calle Ren Moreno esq. La Riva. Edif. Royal Palm Plaza.
Tel/fax.: (591-3) 334 1017 - 336 2272
e-mail: fcbc@fcbc.org.bo
www.fcbc.org.bo
Santa Cruz de la Sierra - Bolivia
Fotografa portada: Hermes Justiniano
Grfcos: Zulma Lpez
Diagramacin: Simple Estudios
ISBN:
Depsito Legal: 8-1-969-10
Impreso en Bolivia
Imprenta
Editorial El Pas
El presente documento fue producido en el marco del contrato de
consultora Elaboracin de lineamientos tcnico-jurdicos
para la implementacin del PDOT Santa Cruz y los PMOT de
la Chiquitania, fnanciado por la Fundacin para la Conservacin
del Bosque Chiquitano (FCBC), en coordinacin con el Gobierno
Departamental de Santa Cruz y la Mancomunidad de Municipios
Chiquitanos. La responsabilidad intelectual es exclusiva del autor.
Acrnimos y siglas
Presentacin
Prlogo
Resumen
Presentacin del problema I.
Aspectos conceptuales bsicos II.
1. La lectura jurdica de la capacidad de planifcacin: una potestad
2. El carcter condicionado de la capacidad de OT de las entidades territoriales
3. El acto que causa estado: la homologacin
4. El proceso de homologacin material
5. Base normativa necesaria para la homologacin material
6. La vigencia de los instrumentos de OT
7. La base de certifcacin
8. Potestad de OT y reas Protegidas
9. Efectos jurdicos del OT y mapa de competencias: datos claves para la
implementacin
10. El rgimen transitorio a las leyes de desarrollo de la CPE
Propuesta de contenidos normativos III.
Propuesta de artculos IV.
1. Conexin al artculo 144 del Cdigo Penal
2. Conexin al artculo 153 del Cdigo Penal
3. Conexin a los artculos 154 y 178 del Cdigo Penal
4. Instalacin de la potestad de actuacin extraordinaria en ultra jurisdiccin
5. Artculos para la homologacin material
6. Artculos sobre el Custodio del OT
Estrategia para la situacin actual V.
Referencias bibliogrfcas VI.
SUMARIO
6 7
PRESENTACIN
El Proyecto Conservacin y desarrollo forestal de la ecorregin
del Bosque Seco Chiquitano (Bolivia y Paraguay), co-fnanciado por la
Unin Europea y ejecutado por la Fundacin para la Conservacin del
Bosque Chiquitano (FCBC), busca generar un modelo de desarrollo a
travs del ordenamiento territorial y el manejo sostenible de los recursos
forestales, que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes locales y la conservacin de la biodiversidad de los bosques
secos tropicales. Para ello, el proyecto ha impulsado, desde su inicio en
enero de 2007, una serie de actividades enmarcadas en cinco componentes
de accin claves: el ordenamiento territorial a nivel de municipios, la
gestin territorial y de los recursos naturales a nivel de comunidades
rurales, la mejora del modelo de aprovechamiento forestal, la promocin
de actividades productivas basadas en los recursos silvestres y la
conservacin de la biodiversidad. Varias instituciones forman parte de
la iniciativa, entre ellas la Mancomunidad de Municipios Chiquitanos,
organizacin que representa los intereses y expectativas de desarrollo de
los 14 municipios chiquitanos en el Departamento de Santa Cruz, Bolivia.
En este contexto, la publicacin La dimensin jurdica del ordenamiento
territorial, del Dr. Antonio Andaluz Westreicher, forma parte de una
serie de documentos tcnicos derivados de las acciones de la iniciativa
binacional, que abordan diferentes temas centrales que esperamos
contribuyan a mejorar los procesos de gestin territorial, manejo sostenible
y conservacin de los recursos naturales en la Chiquitania.
Roberto Vides-Almonacid
Coordinador General Proyecto Regional Bolivia-Paraguay
Unin Europea-FCBC
ABC Administradora Boliviana de Caminos
AIOC Autonoma Indgena Originaria Campesina
AP rea Protegida
CAT Consejo de Asuntos Territoriales
CP Cdigo Penal
CPE Constitucin Poltica del Estado
DS Decreto Supremo
Ley Safco Ley 1178 de 22 de julio de 1990
LPP Ley de Participacin Popular
INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria
OT Ordenamiento territorial
OT-AIOC Ordenamiento territorial de una AIOC
PDM Plan de Desarrollo Municipal
PDOT Plan Departamental de Ordenamiento Territorial
PGMF Plan General de Manejo Forestal
PLUS Plan de Uso del Suelo
PMOT Plan Municipal del Ordenamiento Territorial
PNOT Plan Nacional de Ordenamiento Territorial
POP Plan de Ordenamiento Predial
POT Plan de Ocupacin Territorial
RM Resolucin Ministerial
RS Resolucin Suprema
SISPLAN Sistema Nacional de Planifcacin
ACRNIMOS Y SIGLAS
9
PRLOGO
La Fundacin para la Conservacin del Bosque Chiquitano
(FCBC), de manera conjunta con la Prefectura Departamental de
Santa Cruz, la Mancomunidad de Municipios Chiquitanos y los
gobiernos municipales de la Chiquitania, han apostado fuertemente
al ordenamiento territorial del departamento y del pas, con la
formulacin, el diseo y ejecucin de Planes Municipales de
Ordenamiento Territorial (PMOT) en siete municipios chiquitanos.
Un fundamento importante para el desarrollo responsable y
sostenible de los municipios es la gestin integral de su territorio,
en el cual se conjugue -de manera equilibrada- los intereses
sociales y econmicos con las potencialidades y limitaciones del
suelo y los recursos hdricos y biolgicos. En este sentido, pocos
instrumentos ofrecen tan buenas esperanzas para lograr esta
articulacin de necesidades y aspiraciones de desarrollo humano
con la conservacin de la biodiversidad y el mantenimiento de los
recursos naturales renovables como los PMOT. Su enfoque tcnico-
jurdico, el proceso participativo en que se desarrolla su diseo y los
consensos intersectoriales que se alcanzan, le dan el peso especfco
para estar en el centro de las estrategias de desarrollo y conservacin
de los gobiernos municipales.
Estas cualidades tambin fueron rpidamente reconocidas por los
gobiernos municipales chiquitanos y por el Gobierno Departamental
de Santa Cruz. Consecuentemente, desde el ao 2003 se crearon
alianzas estratgicas, convenios especfcos con presupuestos
compartidos y luego equipos multidisciplinarios que empezaron
a aplicar la metodologa ofcial en San Rafael de Velasco, San Jos
de Chiquitos y Robor. Estas primeras experiencias permitieron
ganar cierta notoriedad institucional en el diseo de los PMOT y
el privilegio de participar en talleres de revisin de la metodologa,
liderado por el Viceministerio de Ordenamiento Territorial,
10 11
Sin embargo, adems de las virtudes de los PMOT, existen
inconvenientes que evitan avanzar rpidamente en la aprobacin
de dichos procesos a diversos niveles, a raz de una serie de
divergencias, contradicciones, superposiciones y vacos legales
existentes entre leyes, decretos, resoluciones, guas metodolgicas y
otros instrumentos. Todo esto es analizado en La dimensin jurdica
del ordenamiento territorial, documento brillante y de conspicuo
anlisis que nos presenta Antonio Andaluz.
El aporte institucional de la FCBC va ms all de sumar experiencias.
Desde la ptica tcnico-jurdica, se pretende mejorar la calidad de
los procesos a partir de la generacin de debates y anlisis, proponer
planteamientos para corregir, enmendar y generar mejoras en los
vacos legales existentes del marco legislativo, apuntando a generar
un anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, que sea la
madre de todas las leyes de gestin de los recursos.
Esperamos que este libro sea un referente de gran utilidad para
todos aquellos tomadores de decisin de gobiernos municipales,
departamentales y del gobierno nacional as como de las organiza-
ciones de apoyo que hayan decidido o estn considerando transitar
los caminos del ordenamiento territorial, dentro y fuera del pas.
Hermes Justiniano
Director Ejecutivo de la FCBC
Adrin Leaos Krutzfeld,
Gerente General
Mancomunidad de Municipios Chiquitanos
Santa Cruz-Bolivia
proponiendo mejoras y complementaciones tiles. Como parte de
una iniciativa interinstitucional, la FCBC particip del diseo de una
gua metodolgica con una visin ms integral que la gua usada
hasta ese entonces, en la que se incorpora insumos para valorar
factores de biodiversidad, servicios ecosistmicos, entre otros
aspectos, que actualmente han sido incorporados en los PMOT de
los municipios chiquitanos.
Las cualidades de los PMOT son sobresalientes para el desarrollo
de los municipios, teniendo sufciente participacin en la toma de
decisiones y respaldo legal como para hacer valer la voluntad de los
habitantes de un territorio. Forman parte de la escala departamental
(PDOT) y nacional (PNOT) de planifcacin, proyectndolos como
una forma efectiva de bajar a la realidad los principios del Enfoque
Ecosistmico, instrumento gua del Convenio de Conservacin de
la Diversidad Biolgica de las Naciones Unidas para lograr formas
de gobernanza que orienten el destino de los pueblos respetando la
capacidad del medio en que viven.
A la fecha, Bolivia ha impulsado procesos de ordenamiento
territorial importantes y referentes para Amrica Latina. stos
han permitido establecer polticas de uso, manejo y zonifcacin
de territorios de acuerdo a sus aptitudes y capacidades de uso
del suelo. Hasta fnes de 2009, el pas cont con alrededor de 100
PMOT de los 337 municipios que existen en territorio nacional. Sin
embargo, slo uno de ellos fue aprobado por Resolucin Suprema,
el de San Rafael de Velasco, en el Departamento de Santa Cruz. No
obstante, la mayora de los siete PMOT chiquitanos (San Rafael, San
Jos, Robor, San Ramn, San Ignacio, Concepcin y San Matas,
este ltimo en proceso) cuentan con ordenanzas municipales que
los respaldan. Tres de ellos se implementan actualmente a travs
de ofcinas tcnicas en sus respectivos gobiernos municipales
(Unidades Tcnicas de Planifcacin Municipal-Uteplam), los cuales
fueron homologados por la instancia departamental.
13
El ordenamiento territorial (hacer cada cosa en el lugar co-
rrecto y en la forma debida) es la herramienta madre de la gestin
ambiental, porque de ser efectivamente implementada y aplicada se
evitaran todos los daos graves o irreversibles para el patrimonio
natural. Aunque de alto contenido tcnico, sus efectos son eminen-
temente jurdicos en la medida que ordenar el territorio conlleva
imponer un conjunto de limitaciones legales a los diversos actores
de los diferentes espacios, incluyendo al propio Estado en cuanto
tales limitaciones implican restringir su capacidad de disposicin
territorial. En trminos de cumplimiento efectivo, el drama del
ordenamiento territorial es que de l se esperan efectos jurdicos
para los que hasta el momento la herramienta no est jurdicamente
preparada. A aportar las bases conceptuales que permitan subsanar
ese defecto estn destinadas estas pginas.
PALABRAS CLAVE: Efectos jurdicos del ordenamiento territo-
rial. Condiciones legales para generarlos.
ABSTRACT: Land use planning (to do each thing in its place and in
the right way) is an environmental management key tool, provided that, if
really implemented, the greater part of serious or irreversible damages to
the ecosystems and its resources would be prevented. Plenty of technical re-
ferences, what the tool is aimed to produce are legal efects, since it charges
to diferent stakeholders, including public entities themselves, with a range
of land use restrictions. In terms of enforcement, the drama is no other than
this: the tool is supposed to produce a bunch of legal efects, but is not
legally suitable for it. The object of this paper is to address such problem.
KEYWORDS: Legal efects of land use planning. Legal conditions to
produce legal efects.
RESUMEN
14 15
I. PRESENTACION DEL PROBLEMA
F
o
t
o
:

U
l
y
s
s
e

R
e
m
i
l
l
a
r
d
17
I. PRESENTACIN DEL PROBLEMA
Segn el documento Lineamientos de polticas de planifcacin
territorial en Bolivia, de mayo de 2008
1
, de 327 municipios 90
contaban a esa fecha con su Plan Municipal de Ordenamiento
Territorial (PMOT). Ya en el documento Lineamientos de polticas
de ordenamiento territorial en Bolivia, producido en diciembre
de 2001
2
, fguraban 23 municipios con sus PMOT elaborados
3
.
El ao 2009 concluy con ms de un tercio de los municipios
del pas que nominalmente cuentan con PMOT. Por su lado,
a escala departamental o de macro regiones, de hecho todo el
pas cuenta con los respectivos Planes de Uso del Suelo (PLUS)
o equivalentes. Tericamente, por tanto, en todo el pas, y sobre
todo en los municipios con PMOT, la ocupacin del territorio
(asentamientos humanos, obras de infraestructura vial, etc.) y
el uso de los suelos, deberan estarse efectuando conforme a lo
ordenado por dichos instrumentos.
Sin embargo, ello dista mucho de ser cierto. Baste referir que
segn informacin de la entonces Superintendencia Forestal, el
ao 2007 se deforestaron 342.092,26 ha, de las cuales 272.360,18 ha
fueron ilegales, encontrndose en Tierras de Produccin Forestal
Permanente 83.454,07 ha (24% del total)
4
. Por su fagrancia y
actualidad, este dato demuestra sufcientemente que existe un
alto grado de violacin al componente PLUS del ordenamiento
territorial (OT). En cuanto al Plan de Ocupacin Territorial (POT),
la realidad no es muy distinta, pues los asentamientos humanos,
1 Viceministerio de Planifcacin Territorial y Ambiental, Ministerio de Planifcacin del Desarrollo.
Actualmente el pas cuenta con 337 municipios.
2 Viceministerio de Planifcacin Estratgica y Participacin Popular, Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Planifcacin.
3 Santa Cruz: Cabezas, Yapacan, Santa Rosa, San Carlos, Charagua; Beni: Magdalena, Huacara-
je, Baures; La Paz: Caranavi, Coripata, Coroico, San Buena Ventura; Cochabamba: Villa Tunari,
Colomi, Arbieto; Tarija: Villamontes, Entre Ros; Chuquisaca: Monteagudo, Huacareta, Tomina,
Villa Serrano, Villa Alcal, Padilla.
4 Informe Anual 2007, Santa Cruz, 2007, p 38.
18 19
gracias a su intervencin cada usuario de la tierra respeta
escrupulosamente los usos asignados y sus reglas (PLUS), y que
toda forma de ocupacin del territorio (POT) se produce conforme
a lo planeado en los PDOT y PMOT, respectivamente.
El objetivo central de este estudio es plantear las acciones
que deben ser ejecutadas para la implementacin real y efectiva
de los PDOT y PMOT. Al efecto, se debe comenzar por advertir
que la citada visin es incorrecta e inalcanzable, porque parte del
error conceptual consistente en asumir que todo rgano atribuido
de competencia para ejercer la potestad de OT, es a su vez el
encargado de ejecutar todo lo dispuesto en sus instrumentos.
Ciertamente, y en la medida que legalmente les han sido
atribuidas esas competencias, los gobiernos departamentales
y municipales estn llamados a autoejecutar determinados
componentes de los PDOT y PMOT, respectivamente, y a ese
objeto tienen, en efecto, que hacer sus respectivos reajustes
institucionales (aparato administrativo), para garantizar el efectivo
cumplimiento del OT. Es el caso, por ejemplo, del ordenamiento
territorial urbano y de las acciones de ocupacin del territorio
(obras viales, dotacin de servicios bsicos, etc.) que competen al
mbito municipal, de los que puede predicarse, como establece la
norma, que:
El responsable poltico de la ejecucin del PMOT es el alcalde
municipal y que los concejos municipales son los encargados
de fscalizar y requerir informes al alcalde y a los responsables
municipales sobre la gestin del Ordenamiento Territorial del
municipio.
Asimismo, ese es el caso de las acciones de ocupacin del
territorio que estn a cargo de los gobiernos departamentales (red
de caminos y otras obras de infraestructura bajo su responsabilidad
o de su iniciativa), en que es perfectamente exigible que procedan
en consecuencia con su propio instrumento de OT.
la dotacin de servicios bsicos, el apoyo a la produccin y las
obras de vialidad, no necesariamente se adelantan conforme a
lo ordenado respecto del espacio, de la jerarqua de los centros
poblados y las prioridades de vinculacin y articulacin del
territorio, y no es infrecuente que sean rganos de lnea de
los mismos gobiernos municipales y departamentales los que
procedan al margen de sus propios POT.
Frente a esa situacin, lo que usualmente se ha venido
asumiendo es que el remedio consistira en el fortalecimiento
institucional de los gobiernos departamentales y municipales a
objeto de que puedan garantizar el real y efectivo cumplimiento
de los instrumentos de OT. Es ms, el propio marco normativo de
la materia establece que:
Se debe tener en cuenta que el responsable poltico de la ejecucin
del PMOT es el alcalde municipal y que los concejos municipales
son los encargados de fscalizar y requerir informes al alcalde y a
los responsables municipales sobre la gestin del Ordenamiento
Territorial del municipio.() el concejo municipal tambin se en-
contrar encargado de velar por el cumplimiento del Ordenamiento
Territorial, sus reglamentos y disposiciones conexas
5
.
La referencia a reglamentos y disposiciones conexas confrma
la asuncin por parte del propio productor de la norma de que
los gobiernos municipales son los llamados a responder por el
cumplimiento efectivo de los PMOT. Trasladado esto al Plan
Departamental de Ordenamiento Territorial (PDOT), la consigna
ordinariamente planteada es la misma, a saber, el fortalecimiento
del gobierno departamental en su rea de OT a fn garantizar su
efectivo cumplimiento.
As, la visin de gobiernos departamentales y municipales
adecuadamente implementados en materia de OT, sera que
5 Gua metodolgica para PMOT en municipios predominantemente rurales de 2001, con san-
cin jurdica regularizada mediante DS 27729 de 15 de septiembre de 2004.
20 21
conglomerado inorgnico de normas de diversa jerarqua que,
por un lado, se ignoran o contradicen entre si, y, por otro, regulan
en exceso lo innecesario, para dejar sin regular lo indispensable,
como es el caso del proceso de homologacin material (punto 4 de
la seccin II).
Como parte del conglomerado de incongruencias que es
la legislacin sobre OT, el artculo 9.I.2 de la Ley 1715 (Ley
INRA) establece a la letra que es atribucin del ministerio del
ramo:
Clasifcar las tierras segn su capacidad de uso mayor, elaborar las
directrices generales que debern cumplir los gobiernos municipales
para la aprobacin de los planes de uso del suelo y promover la homo-
logacin de las ordenanzas municipales que los aprueben, mediante
resolucin suprema.
Ntese que en un mismo artculo se atribuye a un ministerio la
potestad de clasificar las tierras segn su capacidad de uso mayor,
lo que supone aprobacin de la clasificacin por Resolucin
Ministerial (RM), y a la vez se prescribe que la homologacin de
las ordenanzas municipales que aprueben los planes de uso del
suelo se efectuar por Resolucin Suprema (RS), como si dichos
planes fuesen cosa distinta a instrumentos de clasificacin de
tierras; con lo que un mismo artculo resulta diciendo que ese
ministerio es competente para clasificar las tierras de todo el
pas a sola firma (RM), pero que para dar por clasificadas las
del mbito municipal, esa firma debe ser acompaada por la del
Presidente (RS).
Naturalmente, esperar plena efcacia legal (efectivo cumplimiento
en la prctica) de instrumentos que nacen de un marco jurdico
con semejante grado de inefciencia normativa (falta de claridad
conceptual sobre la misma entidad jurdica de la clasifcacin y del
PLUS), es del todo ilusorio.
Empero, en el mismo componente POT de los PDOT y PMOT,
hay competencias de ejecucin que se encuentran legalmente
atribuidas a otras entidades del Estado (verbigracia Administradora
Boliviana de Caminos ABC), y tratndose del componente PLUS
de ambos instrumentos, la fase de ejecucin corresponde por entero
a las autoridades agrarias, forestales y de reas protegidas; siendo
que desde el punto de vista de la conservacin las violaciones al
componente PLUS son las ms relevantes, en la medida que son
las que originan daos graves o irreversibles al patrimonio natural
del pas.
Resulta evidente que la respuesta al incumplimiento del
OT no se agota en potenciar la capacidad de implementacin
de gobiernos departamentales y municipales, como se ha
venido planteando recurrentemente y lo asume el propio marco
normativo de la materia, pues en el caso de muchas acciones
del POT y de todas las del PLUS, tales gobiernos no tienen
competencia legal para implementarlas. De manera que, sin
perjuicio de la necesaria reingeniera institucional al interior
de gobiernos departamentales y municipales para que puedan
desempear cumplidamente el papel que les corresponde, la
solucin pasa mucho ms por una reingeniera normativa que les
asegure, como titulares de la potestad de OT, no ser burlados por
los rganos de ejecucin. Por lo mismo que esto importa exigir
obediencia estricta a lo establecido por los instrumentos de OT,
el presupuesto necesario es seriedad y alto grado de consistencia
en dichos instrumentos.
El desafo fundamental consiste, entonces, en disear e instalar
en el sistema jurdico esa infraestructura normativa. Para el efecto,
debera aprovecharse como vehculos las leyes de desarrollo de
la Constitucin Poltica del Estado (CPE) puesta en vigencia en
febrero de 2009. El vehculo madre debe ser la Ley de Ordenamiento
Territorial, cuya formulacin tendra que comenzarse desde cero,
olvidndose de todos los preconceptos arrastrados a lo largo
de la legislacin preconstitucional sobre la materia, y que es un
22 23
Si esperar plena efcacia de instrumentos de OT nacidos de un
enredio de parches jurdico-institucionales, no es ms que aguardar
buena cosecha de una mala siembra, comenzar desde cero implica
contar primero con una teora general del OT y su sistema.
En ese orden de ideas, los aspectos conceptuales bsicos a tener
presente son los que seguidamente se abordan, para luego concluir
con la propuesta de contenidos normativos.
En suma, a carro de una descoordinacin legislativa que llama a
lo mismo con nombres distintos (OT, clasifcacin de tierras, PLUS),
el mapa normativo al respecto aparece as:
La Ley 1333 de 27 de
abril de 1992 (Ley del
Medio Ambiente)
La Ley 1669 de
30 de octubre de 1995
(artculo 8)
La Ley 1700 de
12 de julio de 1996
(artculo 20.I.a)
La Ley 1715 de
18 de octubre de 1996
(artculos 9.I.2 y 26.2)
RS 217075 de
5 de junio de 1997
Dice que es la autoridad nacional ambiental la res-
ponsable del establecimiento del OT en todo el pas
(artculo 13), de lo que se entendera que la aproba-
cin de la clasifcacin debe hacerse por RM.
Dice que las directrices generales para los PLUS
municipales se aprobarn por DS y la homologacin
de tales PLUS se efectuar por RS, de lo que debe
entenderse derogacin de la Ley 1333, con mucho
que la norma derogada hable de OT y la derogante
de PLUS, y que los respectivos legisladores creye-
ran que estaban tratando de materias distintas.
Establece que la clasifcacin de tierras debe hacerse
por RM, de lo que debera entenderse reposicin de
la Ley 1333 y derogacin de la Ley 1669.
Dice lo mismo que la Ley 1700 para la clasifcacin
de tierras (RM), pero, como si quien pudiera lo ms
no pudiese lo menos, remite a RS la homologacin
del PLUS municipal, de lo que debera entenderse
que confrma la Ley 1700, pero tambin repone la
Ley 1669, sin percatarse el legislador de que son
contradictorias, debido al manejo de los trminos
clasifcacin de tierras y PLUS como si fueran cate-
goras conceptuales distintas.
La que, sin ser ley y ni siquiera DS, acaba determi-
nando que el PLUS departamental debe homolo-
garse por DS y el municipal por RS.
24 25
II. ASPECTOS CONCEPTUALES BSICOS
F
o
t
o
:

H
e
r
m
e
s

J
u
s
t
i
n
i
a
n
o
F
o
t
o
:

H
e
r
m
e
s

J
u
s
t
i
n
i
a
n
o
27
II. ASPECTOS CONCEPTUALES BSICOS
La lectura jurdica de la capacidad de planifcacin: una 1.
potestad
Jurdicamente, la competencia atribuida por la ley a determinados
rganos del Estado para proyectar el desarrollo econmico y social del
pas importa una potestad de planifcacin. La CPE establece que:
La ley establecer un sistema de planifcacin integral estatal, que
incorporar a todas las entidades territoriales (artculo 316.1) y
que una funcin del Estado es formular peridicamente, con parti-
cipacin y consulta ciudadana, el plan general de desarrollo, cuya
ejecucin es obligatoria para todas las formas de organizacin
econmica (artculo 316.9). Una especie del gnero potestad de
planifcacin es la potestad de ordenamiento territorial. Las nor-
mas de la CPE respecto a los rganos atribuidos de tal potestad
son las siguientes:
Artculo 271.II. Son competencias exclusivas del nivel central del
Estado: 33. Polticas de planifcacin territorial y ordenamiento
territorial.
Artculo 300. I. Son competencias exclusivas de los gobiernos de-
partamentales autnomos, en su jurisdiccin: 5. Elaboracin y eje-
cucin de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en
coordinacin con los planes del nivel central del Estado, municipales
e indgena originario campesino.
Artculo 302. I. Son competencias exclusivas de los gobiernos
municipales autnomos, en su jurisdiccin: 6. Elaboracin de
Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordi-
nacin con los planes del nivel central del Estado, departamentales
e indgenas.
28 29
de sus respectivas jurisdicciones, por ser los dos componentes de
los PDOT/PMOT de acuerdo a lo normado por el artculo 17 de la
RS 217075 de 5 de junio de 1997, que complementa lo dispuesto
por la RS 216779 de 21 de julio de 1996 (Normas Bsicas del
Sistema Nacional de Planificacin SISPLAN).
Esta potestad, ahora consagrada en el sitial constitucional,
viene desde la legislacin preconstitucional para los gobiernos de-
partamentales y municipales, pues as se encuentra expresamente
establecido, para los primeros, en la Ley 1654 de 28 de julio de 1995
(Ley de Descentralizacin), artculo 5.e
6
; y para los segundos en
el DS 24447 de 12 de diciembre de 1996 (Reglamento de la Ley de
Participacin Popular 1551 de 20 de abril de 1994 - LPP), artculos
25
7
, 26
8
y 27
9
, las dos RS citadas en el prrafo anterior, la RS 216961
de 23 de mayo de 1997 (Norma de planifcacin participativa
municipal, reglamento del SISPLAN en el mbito municipal)
10
, y
6 Ley 1654, artculo 5.e: Formular y ejecutar planes departamentales de desarrollo econmico
y social de acuerdo a las normas del Sistema Nacional de Planifcacin, en coordinacin con los
gobiernos municipales y el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planifcacin, en el marco del
Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica.
7 Artculo 25: Los gobiernos municipales debern formular su Plan de Uso del Suelo Munici-
pal en base al Plan de Uso del Suelo Departamental como instrumento de carcter tcnico-nor-
mativo que planifca y regula el uso del suelo en las reas urbanas y rurales de su jurisdiccin,
en el marco del ordenamiento territorial.
8 Artculo 26: Los Planes Municipales de Uso del Suelo deben comprender el uso
del suelo urbano y el uso del suelo rural. () II. En el Plan de Uso del Suelo Rural se
tomarn en cuenta las normas definidas por los organismos sectoriales sealados por
ley, las condiciones socio-econmicas relativas al acceso a los recursos, las posibilida-
des de ocupacin, el uso actual del suelo, la infraestructura productiva y los derechos
vigentes de uso.
9 Artculo 27: De acuerdo con el artculo 8 de la Ley 1669 de 31 de octubre de 1995, los
Planes de Uso del Suelo Municipal sern aprobados mediante Ordenanza Municipal, que
entrar en vigencia una vez (sea) homologada por Resolucin Suprema, previo informe de
la Secretara Nacional de Planificacin del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planifi-
cacin.
10 En cuyo artculo 33 se encuentra establecido que los Planes Municipales de Ordena-
miento Territorial y de Uso del Suelo, deben ser elaborados participativamente y se consti-
tuyen en insumos tcnicos para la elaboracin y ajuste del Plan de Desarrollo Municipal,
y cuyo artculo 34 dispone que los planes de Manejo de reas Protegidas debern ser
elaborados participativamente en estrecha relacin con los Gobiernos Municipales invo-
lucrados a fin de garantizar su aplicacin y relacin con el Plan de Desarrollo Municipal
correspondiente.
Artculo 304. I. Las autonomas indgena originario campesi-
nas podrn ejercer las siguientes competencias exclusivas: 4.
Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de
suelos, en coordinacin con los planes del nivel central del Estado,
departamentales, y municipales. 15. Planifcacin y gestin de la
ocupacin territorial.
Otra vez, desde el propio sitial constitucional las normas de
la materia vienen lastradas por la falta de claridad conceptual,
pues a nuestro juicio es un error referirse a planes de ordena-
miento territorial y de uso de suelos, porque la asignacin de
usos a los suelos urbanos o rurales no es otra cosa que ordena-
miento territorial. Tal error viene desde la RS 216961 de 23 de
mayo de 1997 (Norma de planificacin participativa municipal,
reglamento del SISPLAN en el mbito municipal), luego arras-
trado a la RS 217075 de 5 de junio de 1997 y dems legislacin
de la materia, y todo indica que procedi de tomarse la nomen-
clatura POT por Plan de Ordenamiento Territorial, cuando en
realidad se refiere a Plan de Ocupacin Territorial (programa
de asentamientos humanos, jerarquizacin de centros poblados,
articulacin vial, priorizacin de la inversin pblica, etc.). En
suma, los planes reguladores urbanos, los planes de uso del sue-
lo rural y los planes de ocupacin del espacio hacen a la entidad
jurdica del ordenamiento territorial, por lo que es impropio
disgregar el gnero de sus especies y dar a una de las especies la
denominacin del gnero. Ya que el error no engendra derecho,
las leyes de desarrollo de la CPE en materia de OT deberan
corregir ese equvoco.
El hecho es que, segn los artculos constitucionales glosados,
los gobiernos departamentales y municipales, as como las
autonomas indgena originario campesinas (AIOC), gozan de
potestad de OT.
Dicha potestad alcanza a la formulacin de los Planes de
Ocupacin Territorial (POT) y los Planes de Uso del Suelo (PLUS)
30 31
En efecto, los artculos constitucionales glosados en el punto
anterior son inequvocos en cuanto a la necesaria coordinacin
que, por lo mismo que es la nica forma de hacer sistema nacional
del OT, deber existir entre los planes de las entidades territo-
riales entre s y con el del nivel central del Estado; y en cuanto al
principio de concurrencia (ejecucin), parte sustancial de la CPE
est destinada precisamente a la asignacin de competencias a los
distintos rganos del Estado
15
.
Por lo dems, esta es una regla reiterada de manera sistem-
tica en la legislacin preconstitucional de la materia. As, para los
gobiernos departamentales la Ley 1654 es clara al establecer en su
artculo 5.e:
Formular y ejecutar planes departamentales de desarrollo eco-
nmico y social de acuerdo a las normas del Sistema Nacional
de Planifcacin, en coordinacin con los gobiernos municipales
y el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planifcacin, en el
marco del Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la
Repblica.
Para los gobiernos municipales, el artculo 44.9 de la Ley
2028 de 28 de octubre de 1999 establece que el alcalde tiene la
atribucin de:
9: Elaborar y elevar ante el Concejo para su consideracin y apro-
bacin, el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Ordenamiento
Urbano y Territorial con sus normas y reglamentos, asegurando su
elaboracin participativa y su coordinacin y compatibilidad con
los planes y programas de desarrollo departamental y nacional.
15 As, es el Servicio Boliviano de Reforma Agraria el que tiene jurisdiccin en todo el territorio
del pas (artculo 404 CPE), por lo que el cumplimiento del PLUS est mucho ms en sus manos
que en las entidades territoriales; y corresponde al nivel central lo referido a asentamientos humanos
rurales (298.II.29 CPE) y, por tanto, la obligacin de fomentar planes de asentamientos humanos para
alcanzar una racional distribucin demogrfca y un mejor aprovechamiento de las tierras y los recursos naturales,
otorgando a los nuevos asentados facilidades de acceso a la educacin, salud, seguridad alimentaria y produccin, en
el marco del Ordenamiento Territorial del Estado y las conservacin del medio ambiente (402.I CPE).
la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999 (Ley de Municipalidades),
artculos 8.I.2
11
, 44.9
12
, 44.11
13
y 79
14
.
Conclusin
En una lectura jurdica, la capacidad de planifcacin importa el
ejercicio de una potestad (acto de autoridad). El ordenamiento terri-
torial es un instrumento de planifcacin. Las entidades territoriales
tienen constitucionalmente potestad de ordenamiento territorial.
El carcter condicionado de la potestad de OT de las en- 2.
tidades territoriales
Visto que segn la CPE y la legislacin preconstitucional es indis-
cutible que las entidades territoriales gozan de potestad de OT, debe
tenerse presente que esa potestad, si bien conferida bajo el principio
de subsidiariedad, est claramente condicionada al principio de co-
ordinacin, que implica la necesidad imperiosa de compatibilizar los
instrumentos de planifcacin de los distintos niveles territoriales, y al
principio de concurrencia, que implica la participacin en el cumpli-
miento de dichos instrumentos, segn sus respectivas competencias,
de los organismos sectoriales especializados.
11 Artculo 8.I.2: Aprobar, regular, fiscalizar y coordinar la ejecucin de los planes de
ordenamiento territorial del Municipio, en concordancia con las normas departamentales
y nacionales, de acuerdo a criterios tcnicos.
12 Artculo 44.9: El alcalde tiene las siguientes atribuciones: 9. Elaborar y elevar ante el
Concejo para su consideracin y aprobacin, el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de
Ordenamiento Urbano y Territorial con sus normas y reglamentos, asegurando su elaboracin
participativa y su coordinacin y compatibilidad con los planes y programas de desarrollo
departamental y nacional, para su aprobacin dentro de los 90 das de gestin.
13 Artculo 44.11: El alcalde tiene las siguientes atribuciones: 11. Elaborar y elevar ante
el Concejo, para su consideracin y aprobacin mediante Ordenanza Municipal, el Plan de
Uso de Suelo de su respectiva jurisdiccin (concordantemente con los artculos 12.I y 14.I
de la Ley 1551 de 20 de abril de 1994 (Ley de Participacin Popular LPP), el artculo 6
de la Ley 2028 establece: El gobierno municipal ejerce su jurisdiccin y competencia en el
rea geogrfica correspondiente a la Seccin de Provincia respectiva).
14 Artculo 79: El Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial comprender el rea urbana
y rural del Municipio y establecer al menos lo siguiente: 1. La formulacin de los esquemas
del Ordenamiento Territorial y Urbano a corto, mediano y largo plazo. 2 La asignacin de
usos del suelo.
32 33
Social de la Repblica; b) Las Estrategias, Polticas, Programas y
Proyectos Nacionales, Sectoriales o Temticos; c) El Plan de Desarrollo
Departamental; d) Los Planes Departamentales y Municipales
de Ordenamiento Territorial; e) Los Planes Departamentales y
Municipales de Uso del Suelo; f) La Distritacin Municipal; g) Los
Planes de Manejo de reas Protegidas donde existan; h) Los Planes
de Desarrollo de Municipios Colindantes; i) Los Estudios Bsicos
Sectoriales o Temticos; j) Los lineamientos para la Planifcacin
Participativa Municipal.
Finalmente, la Estructura Administrativa del rgano Ejecutivo
del Estado Plurinacional aprobada por DS 29894 de 7 de febrero
de 2009, establece como una de las atribuciones del Ministerio de
Planifcacin del Desarrollo la de promover la articulacin y compati-
bilidad de los planes de desarrollo de las entidades territoriales autnomas
y descentralizadas con los lineamientos estratgicos del plan de desarrollo
econmico y social y el plan de inversin y fnanciamiento para el desarrollo
(artculo 46.j).
Conclusin
El ejercicio de la potestad de OT por parte de las entidades terri-
toriales est condicionado a los principios de coordinacin (elabo-
racin) y concurrencia (ejecucin) tanto por la CPE (artculos 300.I,
302.I y 304.I para la coordinacin, y todo el articulado de asignacin
de competencias para la concurrencia), como por la legislacin
preconstitucional, lo que implica que, para ser compatibles como
instrumentos de planifcacin sancionados y formalmente homolo-
gados, los componentes POT y PLUS de los PDOT y PMOT deben
ser compatibilizados durante sus respectivos procesos de elabora-
cin (homologacin material), y que su ejecucin debe efectuarse
conforme a la distribucin constitucional de competencias, lo que
deja fuera de carrera la idea de que el efectivo cumplimiento de tales
instrumentos pasa por la implementacin en gobiernos municipales
y departamentales de aparatos administrativos capaces de imponer-
los directamente a los distintos destinatarios de sus normas.
Por su lado, el artculo 77 de la misma ley establece que:
Los gobiernos municipales establecern procesos integrales de
planifcacin, tomando en cuenta los principios de coordinacin,
concurrencia y subsidiariedad establecidos en la presente ley y en
cumplimiento de las normas y sistemas departamentales y naciona-
les. Al respecto, el artculo 83 no deja lugar a dudas: Las normas na-
cionales de planifcacin urbanstica de ingeniera y de uso del suelo,
subsuelo y sobresuelo son de cumplimiento obligatorio, inexcusable
y prioritario para las personas individuales o colectivas, pblicas
o privadas, nacionales o extranjeras, sea cual fuera su naturaleza
y caractersticas, en toda rea urbana o rural del territorio de la
Repblica.
Este punto ya haba quedado claramente establecido por los
artculos 25, 26 y 27 del Reglamento de la LPP (DS 24447 de 12 de
julio de 1996), que se encuentran glosados en las notas 9, 10 y 11.
Por su lado, con el nomen iuris de De la compatibilizacin de los
procesos de planifcacin, el artculo 12 de la RS 216779 de 21 de julio
de 1996 (Normas Bsicas del Sistema Nacional de Planifcacin-
SISPLAN) ya prescriba lo siguiente:
Los procesos de planifcacin desarrollados en los distintos niveles
del Sisplan, en tanto componentes del proceso de planifcacin na-
cional, deben ser compatibles entre s, preservando la unidad entre
los objetivos y polticas nacionales, departamentales y municipales.
Este proceso de compatibilizacin debe ser realizado en cada uno de
los niveles del SISPLAN.
En esa lnea, la RS 216961 de 23 de mayo de 1997 (Norma de
planifcacin participativa municipal, reglamento del SISPLAN en
el mbito municipal), ya dispona en su artculo 24 que:
En la elaboracin del PDM, se consideran articular al menos los
siguientes insumos: a) El Plan General de Desarrollo Econmico y
34 35
Respecto a las directrices generales referidas por la Ley 1669, el DS
27729 de 15 de septiembre de 2004 dio aprobacin formal a las guas
metodolgicas para la elaboracin de los PDOT y de los PMOT. Tales
guas haban sido puestas en circulacin por el Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Planifcacin el ao 2001, siendo correcto que se regulariza-
ra su aprobacin mediante DS, como estaba dispuesto por la Ley 1669.
Segn la RS 217075 de 5 de junio de 1997, artculo 17, la eco-
noma jurdica en materia de aprobacin y homologacin de los
instrumentos de OT es la siguiente
16
:
Planes Aprobacin Homologacin
POT departamentales



POT municipales




PLUS departamentales
PLUS municipales
Aprobados por
resolucin expresa
del Consejo
Departamental.
Aprobados por el
Concejo Municipal
mediante resolucin
expresa.

Aprobados por el
Consejo Departamental

Aprobados por
Ordenanza Municipal.
Homologados por
Resolucin Ministerial
del organismo rector del
SISPLAN.
Homologados por el gobier-
no departamental, debiendo
entenderse que mediante
resolucin del Consejo De-
partamental, habida cuenta
de la naturaleza legislativa
de los instrumentos de OT
(carcter tcnico-normativo).
Homologados por DS.


Homologados por RS.
Al mapeo normativo, aqu tenemos que las Guas metodolgicas
tienen fuerza de DS y rigen con tal fuerza desde el 15 de septiembre
de 2004. El numeral 6 de la Gua metodolgica del PDOT establece:
16 Conforme se fundamenta en el punto 8, el criterio para determinar el rango de la norma de
homologacin debe ser el de los efectos jurdicos del PLUS, con indiferencia del carcter munici-
pal o departamental del gobierno que lo produzca, y siendo que los efectos son exactamente los
mismos (punto 9), el rango tiene que ser el mismo (DS). Sin embargo, mientras esta norma (RS
217075) se conserve, debe ser aplicada.
El acto de causa estado: la homologacin 3.
Tanto para el POT como para el PLUS, lo que causa estado de ins-
trumentos de cumplimiento obligatorio para los organismos pblicos
pertinentes y para los particulares alcanzados por sus restricciones,
es el acto de homologacin. Para el efecto, el acto formal de homo-
logacin debe tener un carcter puramente confrmatorio de que
los instrumentos han sido materialmente homologados durante el
proceso de elaboracin (principio de coordinacin). La racionalidad
de esta exigencia radica (a) en que mal podran tener igual fuerza im-
perativa instrumentos que, por no haber sido coordinados, resulten
antinmicos o contradictorios entre s, y (b) en que toda la lgica del
ordenamiento por escalas territoriales es retroalimentar el sistema con
los factores de correccin emergentes de la escala primaria (punto 4).
La Ley 1669 de 30 de octubre de 1995 estableci lo siguiente en
su artculo 8:
El Poder Ejecutivo, mediante Decreto Supremo, y en el marco
de la Ley General del Medio Ambiente, aprobar las directrices
generales que debern cumplir los Gobiernos Municipales para
la aprobacin de los planes de uso de suelo urbano y rural. El
Poder Ejecutivo, mediante Resolucin Suprema, homologar la
Ordenanza Municipal que determina los radios urbanos y los
planes de uso del suelo rural.
Por su lado, el artculo 9.I.2 de la Ley 1715 de 18 de octubre de
1996 (Ley INRA), conservado inclume por la Ley 3545 de 28 de
noviembre de 2006 (Ley de reconduccin comunitaria de la reforma
agraria), establece dentro de las atribuciones del ministerio del ramo:
Clasifcar las tierras segn su capacidad de uso mayor, elaborar las
directrices generales que debern cumplir los gobiernos municipales
para la aprobacin de los Planes de Uso del Suelo y promover la
homologacin de las ordenanzas municipales que los aprueben, me-
diante Resolucin Suprema.
36 37
homologacin (DS para los PDOT, RS para el componente PLUS del
PMOT y resolucin del Consejo Departamental para su componente
POT) vienen a ser la confrmacin ofcial de que en el proceso de
elaboracin de dichos instrumentos se ha sustanciado, en efecto, la
homologacin material entre los distintos niveles de OT (punto 4).
Todo ello en razn de que el OT tiene naturaleza jurdica legislativa,
desde que manda, prohbe, permite o castiga algo (Legis virtus est
imperare, vetare, permitere, punire)
17
.
El proceso de homologacin material 4.
Dado que histricamente fueron los instrumentos de OT a nivel
departamental o de macroregiones los primeros en tener existencia,
los mismos se han constituido en el rasero para la homologacin de
los PMOT. As, el artculo 25 del DS 24447 de 12 de diciembre de
1996 (Reglamento de la LPP) establece a la letra que:
Los gobiernos municipales debern formular su Plan de Uso de Suelo
municipal en base al Plan de Uso del Suelo Departamental ().
Para entonces ya tenan existencia el PLUS de Santa Cruz,
aprobado por DS 24124 de 21 de septiembre de 199518, y el PLUS de
Pando, aprobado por DS 24368 de 23 de septiembre de 199619.
Este es el punto que requera de elaboracin terica y solucin
normativa a travs de la legislacin complementaria sobre OT
producida en el pas a partir de la Ley 1669 de 30 de octubre de
17 Verbigracia, tratndose del componente PLUS, mandar restablecer servidumbres ecolgicas, prohibir
la deforestacin de tierras de produccin forestal o reas protegidas, permitir la conversin a usos agro-
pecuarios de las tierras con cobertura boscosa destinadas a ese fn, castigar administrativa y penalmente
las violaciones a la clasifcacin de tierras por su capacidad de uso mayor (as, caducidad de la concesin
por conversin a usos agropecuarios, sistema progresivo y acumulativo de multas por violacin de ser-
vidumbres ecolgicas, reversin total o parcial de la propiedad agraria por incumplimiento de la funcin
econmico-social, parte de la cual es el aprovechamiento de la tierra conforme a su capacidad de uso
mayor, y persecucin criminal conforme al artculo 42.IV Ley 1700, artculo 223 Cdigo Penal).
18 Elevado a rango de ley por la Ley 2553 de 4 de noviembre de 2003.
19 Elevado a rango de ley por la Ley 3110 de 2 de agosto de 2005.
El Consejo Departamental aprueba el PDOT mediante resolucin expre-
sa e instruye al Prefecto realizar la gestin pertinente para homologarlo
por DS. Para su homologacin, la resolucin del Consejo y el PDOT
deben ser elevados al Consejo de Asuntos Territoriales (CAT) para su
dictamen afrmativo, previo informe tcnico emitido por el rgano rector
del ordenamiento territorial.
Por su lado, la Gua metodolgica del PMOT se limita a establecer
en su numeral 5 lo siguiente:
Para su aprobacin por el Concejo Municipal, el PMOT debe
contar con el informe tcnico favorable emitido por la prefectura del
departamento y el rgano Rector del Ordenamiento Territorial.
Dado el carcter tcnico-normativo del PMOT, por fuerza
debe entenderse que tal aprobacin debe hacerse por ordenanza
municipal. La Gua no hace referencia a la homologacin, pero del
mapeo normativo es evidente que si bien para el componente POT
debe estarse a lo dispuesto por el artculo 17 de la RS 217075 de 5
de junio de 1997 (homologacin por el gobierno departamental), la
del componente PLUS debe efectuarse mediante RS, por autoridad
de normas jerrquicamente superiores que as lo establecen
expresamente (artculo 8 de la Ley 1669 de 30 de octubre de 1995 y
artculo 9.I.2 de la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996) o tcitamente
(artculo 5.e de la ley 1654 de 28 de julio de 1995, glosado en la nota
8, y artculos 44.9, 77 y 83 de la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999,
glosados en el punto 2).
Conclusin
(a) Por el imperativo de coordinacin entre los distintos niveles de
ejercicio de la potestad de OT a fn de evitar antinomias y conservar el
sistema, (b) por los efectos jurdicos que produce el OT (punto 9), y (c)
por la necesidad de mantener la cadena derivativa de la Constitucin
y la ley, slo el acto de homologacin causa estado de instrumentos
tcnico-normativos en los PDOT y PMOT; donde los actos formales de
38 39
Pues bien, un aspecto central que estaba llamado a ser resuelto
a travs de tales directrices generales, era precisamente el de
la homologacin material como base de la homologacin formal
mediante Resolucin Suprema. Descartado que la homologacin
material (compatibilizacin) pueda consistir en que el PMOT se
limite a reproducir en su escala lo ya determinado en la suya por el
PDOT, porque ello conllevara reducir a cero la potestad de OT de los
gobiernos municipales y la utilidad tanto del proceso de OT como del
instrumento resultante a nivel municipal (PMOT), normar en torno a
la homologacin material implicaba determinar, de cara al principio
de retroalimentacin ordenadora en tracto inverso, en qu consiste y
cmo debe darse la coordinacin PDOT-PMOT durante el proceso de
elaboracin del PMOT.
Sin embargo, lo cierto es que la homologacin material nunca
fue abordada y regulada por la normativa de desarrollo. En efecto,
estando correctamente establecido por el artculo 8 de la Ley 1669
de 30 de octubre de 1995 que las directrices generales deban
aprobarse por DS, la RS 216779 de 21 de julio de 1996 (Normas Bsicas
del Sistema Nacional de Planifcacin) no hizo ningn desarrollo
respecto a la homologacin material
20
, como tampoco lo hizo su norma
complementaria, la RS 217075 de 5 de junio de 1997, y cuyo artculo 17
se refere slo a los instrumentos para la homologacin formal (PLUS
departamentales por DS y PLUS municipales por RS). A su turno, la RS
216961 de 23 de mayo de 1997 (Norma de planifcacin participativa
municipal Reglamento SISPLAN en el mbito municipal) alude una
vez ms a la articulacin que debe existir entre el PMOT y el PDOT
(artculo 24), pero no hace desarrollo alguno que indique en qu debe
consistir tal articulacin (homologacin material).
20 El artculo 12 proclama la necesidad de que los procesos de planifcacin en los distintos
niveles del SISPLAN deben ser compatibles entre s, pero no pasa de ese enunciado general,
y siendo que el sistema no es de reproduccin, porque no tendra sentido, sino de retroalimenta-
cin, en esto ltimo consiste el proceso de compatibilizacin y son los criterios para dicho proce-
so los que deben normarse. Dice el artculo 12: Los procesos de planifcacin desarrollados en
los distintos niveles del SISPLAN, en tanto componentes del sistema de planifcacin nacional,
deben ser compatibles entre s, preservando la unidad entre los objetivos y las polticas nacionales,
departamentales y municipales. Este proceso de compatibilizacin debe ser realizado en cada uno
de los niveles del SISPLAN.
1995, a saber, qu deba entenderse por en base al Plan de Uso
del Suelo Departamental, una vez descartado que pudiera estarse
refriendo al simple traslado a la escala municipal de lo mismo
que ya se encontraba ordenado en la escala departamental, habida
cuenta que de ser as el PMOT quedara reducido a nada como
instrumento de OT y su utilidad sera nula en tanto mecanismo
de retroalimentacin del sistema de OT.
Recurdese nuevamente que la Ley 1669 ya tena establecido
en su artculo 8 lo siguiente:
El Poder Ejecutivo, mediante Decreto Supremo, y en el marco
de la Ley General del Medio Ambiente, aprobar las directrices
generales que debern cumplir los gobiernos municipales para
la aprobacin de los planes de uso del suelo urbano y rural. El
Poder Ejecutivo, mediante Resolucin Suprema, homologar la
Ordenanza Municipal que determine los radios urbanos y los
planes de uso del suelo rural.
Como no poda ser de otra manera, es evidente que el sistema
de retroalimentacin ordenadora en tracto inverso o ascendente
(de la base a la cspide) debe operar segn provisin normativa
en tracto descendente (de la cspide a la base). A esto ltimo
es a lo que se refere la Ley 1669 cuando dispone la aprobacin
de directrices generales para el OT por parte de los gobiernos
municipales, y es a eso a lo que se referen los artculos 13 y 44 de la
Ley del Medio Ambiente cuando ponen en manos de la autoridad
nacional ambiental la rectora del proceso de OT, como es a eso
a lo que se refere el artculo 7 del DS 24206 de 29 de diciembre
de 1995 (Organizacin del Poder Ejecutivo a Nivel Departamental,
Reglamento de la Ley de Descentralizacin Administrativa 1654 de
28 de julio de 1995), al establecer que la Secretara Departamental
de Desarrollo Sostenible tiene a su cargo la planifcacin del
desarrollo de su jurisdiccin territorial de conformidad a las
disposiciones nacionales que regulan la materia .
40 41
En suma, en todo el historial normativo sobre los PDOT y
PMOT no se encuentra criterio alguno que diga cmo debe ser
realizado el proceso de homologacin material (coordinacin,
concordancia, articulacin, compatibilizacin, segn los trminos
indistintamente usados en la legislacin). Por el contrario, de sus
previsiones en torno a la homologacin formal ms bien se colige
que las normas procedieron bajo la lgica de la reproduccin,
y no bajo la lgica de la retroalimentacin, pues al supeditar la
homologacin formal, ya al cierre del proceso de OT por el nivel
municipal, al informe de conformidad del nivel departamental, de
hecho la regla implcita viene a ser que el PMOT ser homologado
si, y slo si, guarda conformidad con el PDOT, lo cual derrumba
todo el sistema desde su base misma y, con ello, anula todo el
sentido de la relacin PMOT-PDOT-PNOT como mecanismo de
retroalimentacin ordenadora en tracto inverso o ascendente, y
que, desde luego, opera a condicin de darse cabal cumplimiento
en la escala primaria (PMOT) a la provisin normativa en tracto
descendente. Es este grave error conceptual el que requiere de
elucidacin y remedio.
Al respecto, el dato clave a tenerse en cuenta es que en trminos
generales las escalas en las que se realizan cada uno de estos planes
son:

Nivel nacional

Nivel departamental

Nivel municipal
Plan Nacional de
Ordenamiento
Territorial (PNOT)
Plan Departamental
de Ordenamiento
Territorial (PDOT)
Plan Municipal de
Ordenamiento
Territorial (PMOT)

Se realiza a escala 1:1000,000

Se realiza a escala 1:250.000

Se realiza a escala 1:50.000
No requiere demostracin alguna que el mbito municipal
es menor que el departamental y el departamental menor que el
nacional.
En el interregno se promulga la Ley 2028 de 28 de octubre
de 1999 (Nueva Ley de Municipalidades), que prescribe
que los gobiernos municipales deben articular su actuacin
con los diferentes niveles de autoridad del gobierno nacional y su
administracin departamental (artculo 7.I), y es reiterativo
en cuanto a los trminos concordancia
21
, coordinacin y
compatibilidad
22
como sinnimos de articulacin, siendo que
es precisamente el proceso de articulacin (homologacin
material) lo que requiere de desarrollo reglamentario, para
saber cmo debe ser aplicado durante el proceso de elaboracin
del PMOT, en una dinmica de retroalimentacin del PDOT por
tracto inverso.
Como ya se ha enunciado, en el ao 2001 el entonces Ministe-
rio de Desarrollo Sostenible y Planificacin puso en circulacin
las Guas metodolgicas para la elaboracin, aprobacin e implemen-
tacin de los PDOT y PMOT. Desde el punto de vista legal, tales
guas eran instrumentos apcrifos, pues, aunque presentadas
con membrete ministerial, no haban sido aprobadas por norma
alguna. Fue recin el DS 27729 de 15 de septiembre de 2004 el
que les dispens aprobacin formal. Empero, si bien el artculo
3 del DS rescata el principio de retroalimentacin al establecer
que los instrumentos tcnico operativos de OT estn sujetos a
revisin, correccin y complementacin obligatoria cada cinco aos,
no hace desarrollo alguno en cuanto a los criterios que deben
aplicarse para el proceso de correccin y reajuste (homologacin
material). Por su lado, las guas metodolgicas referidas no dicen
nada al respecto.
21 Establece el artculo 8.I.2 como atribucin municipal: Aprobar, regular, fscalizar y coordi-
nar la ejecucin de los planes de ordenamiento territorial del Municipio, en concordancia con
las normas departamentales y nacionales, de acuerdo a criterios tcnicos.
22 Dice el artculo 44.9: El Alcalde tiene las siguientes atribuciones: 9. Elaborar y elevar ante
el Concejo para su consideracin y aprobacin el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de
Ordenamiento Urbano y Territorial con sus normas y reglamentos, asegurando su elaboracin
participativa y su coordinacin y compatibilidad con los planes y programas de desarrollo
departamental y nacional ().
42 43
un proceso de OT a escala departamental para tener que concluir
forzosamente en un instrumento que simplemente reproduzca el
de la escala nacional, tambin lo sera adelantar procesos de OT en
los 337 municipios del pas, para fnalmente tener que concluir en
instrumentos perfectamente coincidentes con los de la respectiva
escala departamental.
Por lo tanto, dado el dato clave arriba referido, es obvio que
el sistema no es de reproduccin de la cspide a la base, sino
precisamente lo contrario, a saber, de correccin y reajuste de
la base a la cspide (retroalimentacin). Cierto que tambin la
retroalimentacin puede producirse desde arriba, como cuando
en el nivel nacional o departamental se declara nuevas AP o se
introduce va POT determinadas prioridades de desarrollo
(verbigracia infraestructura vial articuladora a escala nacional o
departamental), pero se supone que con el sistema ya completo
(operando con todas sus escalas territoriales), tambin la
retroalimentacin provista en tracto descendente es susceptible
de determinadas correcciones por tracto inverso (por ejemplo
ajustes, a la luz de datos que emergen del anlisis a escala local,
del trayecto proyectado para una nueva obra de infraestructura
vial de importancia departamental o nacional).
En la relacin PNOT-PDOT-PMOT, el nivel corrector por
excelencia es el PMOT, sencillamente porque es el instrumento
que trabaja en el menor espacio y a la mayor escala. El fundamento
es simple: los dos aspectos axiales en el proceso de OT son (a) los
criterios tcnicos y (b) la concertacin social; y siendo indiscutible
que es en el espacio municipal donde mejor se pueden considerar
las variables biofsicas, socioeconmicas, culturales y poltico
institucionales (criterios tcnicos), y donde ms cumplidamente
se puede satisfacer la necesidad de lograr un grado razonable de
consenso con los distintos actores (concertacin social), el papel del
PMOT, lejos de limitarse a reproducir el PDOT, es ms bien sustentar
las necesarias correcciones y reajustes que deben ser introducidas en
dicho instrumento.
La traduccin sencilla de este dato es que a distancia media
(PDOT) se puede observar lo no percibido a gran distancia (PNOT)
y a distancia prxima (PMOT) lo no visto a distancia media
(PDOT). De ah que tratndose tanto de tierras con cobertura
boscosa clasifcadas a distancia media o prxima como aptas
para conversin a usos agropecuarios o para produccin forestal
permanente, la ley haya tomado la precaucin de advertir que no
por ello todas esas reas pueden ser efectivamente convertidas
a usos agropecuarios o ser objeto de aprovechamiento forestal,
respectivamente, pues slo acercando el lente a la escala predial
y de bosque a aprovecharse (distancia inmediata), podrn ser
detectadas las servidumbres ecolgicas en las primeras y las
zonas de reserva en las segundas. As, el Plan de Ordenamiento
Predial (POP) y el Plan General de Manejo Forestal (PGMF) estn
llamados a operar como factores de correccin de los niveles
mayores de OT
23
.
Pues bien, si la homologacin consistiera en lograr la estricta
correspondencia entre las tres escalas de OT (PNOT, PDOT, PMOT),
el sistema de planifcacin por niveles territoriales no tendra ningn
sentido, pues tanto como sera perfectamente ocioso adelantar
23 El artculo 26 del DS 24453 de 21 de diciembre d 1996 (Reglamento General de la Ley
Forestal) establece: () es obligatorio el ordenamiento a nivel predial y de concesin, por
cuenta y costo de sus respectivos titulares, segn las normas tcnicas o trminos de referencia
sobre la materia. El ordenamiento a nivel de concesin se efecta a travs del plan de manejo
forestal y el ordenamiento a nivel predial a travs del plan de ordenamiento predial. Por su
lado, el artculo 29 establece: Tratndose de tierras con cobertura boscosa asignadas para usos
que implican forzosamente la degradacin del ecosistema, como los usos agropecuarios, slo el
ordenamiento a nivel predial constituye tcnica y jurdicamente la determinacin defnitiva de
los usos permitidos, segn las distintas formaciones, caractersticas y particularidades internas
del predio. En este caso, por imperio de la ley, el POP acta como factor de correccin slo
para salvar la cobertura boscosa de las servidumbres ecolgicas dentro de tierras clasifcadas
para conversin a usos agropecuarios por los niveles macro y meso de OT, pues el artculo 6
del mismo reglamento establece inequvocamente lo siguiente: El nivel predial o de concesin
constituye la unidad de anlisis y gestin que determina los usos defnitivos. De conformidad
con el artculo 12 de la ley, en dicho nivel de ordenamiento no se pueden cambiar los usos de
proteccin y forestal asignados a nivel macro por los planes de uso del suelo a usos agrcolas
y/o pecuarios. El artculo 12 de la Ley 1700 de 12 de julio de 1996 dice: Las tierras deben
usarse obligatoriamente de acuerdo a su capacidad de uso mayor, cualquiera sea su rgimen de
propiedad o tenencia, salvo que se trate de un cambio de uso agrcola o pecuario a uso forestal
o de proteccin.
44 45
generales no resulten confrmadas. Esto lleva a que es necesario
instalar la base normativa de la homologacin material.
Base normativa necesaria para la homologacin material 5.
Volviendo a resumir lo que hasta aqu ya ha quedado sustentado,
es evidente que en la reformulacin de lo que la Ley 1669 denomin
directrices generales y el DS 27729 acab denominando Guas
metodolgicas, tres aspectos conceptuales bsicos a tenerse en
cuenta son los siguientes: (a) que el sistema de planifcacin por
escalas territoriales no es de reproduccin de la cspide a la base,
sino de retroalimentacin de la base a la cspide y de coordinacin
colateral entre las entidades territoriales, porque de ser lo primero,
el PDOT, el PMOT y el OT-AIOC no seran instrumentos de OT, sino
de simple trascripcin del PNOT a escala departamental, municipal
y de AIOC, respectivamente, y careceran de sentido los procesos
de OT a nivel de departamento, municipio y AIOC, porque para la
trascripcin del PNOT a esas escalas bastara con el solo trabajo de
gabinete del nivel central; (b) que por su mbito y escala de trabajo
(municipal/AIOC, 1:50.000), el PMOT y el OT-AIOC estn llamados a
ser el factor de correccin por excelencia, en va de retroalimentacin,
del PDOT (departamento, 1:250.000); y (c) que, por tanto, el proceso
de articulacin y compatibilizacin (homologacin material) que
debe darse durante la elaboracin de los PMOT y OT-AIOC, no
puede consistir en la verifcacin de su estricta correspondencia con
el PDOT, sino en la coordinacin entre las entidades que ejercen
sus respectivas potestades de OT, a objeto de que a resultas del
proceso concluyan, por va de retroalimentacin, en instrumentos
articulados y compatibilizados (PDOT actualizado conforme a los
PMOT y OT-AIOC, y stos coordinados colateralmente).
Lo dicho lleva a que las normas deben estar enderezadas a: (a)
garantizar que el proceso de elaboracin de los PMOT y OT-AIOC
cumpla con las normas generales de la materia (provisin normativa
en tracto descendente) y agote proliamente la verifcacin de las
De manera que, como fruto de la retroalimentacin, los PDOT
deberan terminar siendo la expresin consolidada del total de
los PMOT de cada departamento, y el PNOT la representacin
consolidada del total de los PDOT.
En consecuencia, visto que no tendra sentido el PMOT si
tuviera que limitarse a reproducir en la escala municipal lo que
se encuentra establecido en la escala departamental, como no lo
tendra el PDOT si limitado a la fel reproduccin del PNOT, porque
ambos perderan por completo su carcter de instrumentos de OT y
la potestad de OT de las entidades territoriales devendra ilusoria,
la homologacin material no puede consistir en cosa distinta a la
siguiente: durante el proceso de elaboracin del PMOT, como factor
de correccin por antonomasia del sistema, el rgano legalmente
atribuido de potestad de OT a ese nivel (gobierno municipal),
adems de demostrar que se viene dando estricto cumplimiento a las
normas de la materia (provisin normativa en tracto descendente),
debe sustentar consistentemente al del nivel PDOT (gobierno
departamental) las razones por las que determinadas unidades de
ordenamiento (PLUS) o acciones de ocupacin espacial (POT) del
PDOT, deben ser modifcadas, aplicndose a su turno exactamente
la misma mecnica para la homologacin material de los PDOT
con referencia al PNOT. Estando establecida por la CPE vigente
una nueva entidad territorial, la autonoma indgena originario
campesina (AIOC), y a la que por igual le acuerda la potestad de OT
(artculo 304.I.4), lo dicho para los PMOT rige para el instrumento
de OT de las AIOC (OT-AIOC).
Slo as puede ser entendido el proceso de homologacin
material, para que el sistema de planifcacin por escalas territoriales
conserve sentido. Pues bien, as entendido, la homologacin
material es el nervio mismo del sistema, porque es lo que permite
afnarlo conforme a los datos de la realidad natural y social que
fuyen de la base a la cspide. Dicho en otros trminos, por los
mbitos y escalas con que trabajan, la razn de ser del PMOT no es
reproducir el PDOT, sino cambiarlo en todo cuanto sus hiptesis
46 47
por igual vigentes; todo lo cual, fnalmente, repercute en su poca
legalidad/legitimidad, lo que a su vez se traduce en poca exigibilidad
a la Administracin (POT) y a los administrados (PLUS).
En efecto, recurdese una vez ms que todo lo que en materia
de homologacin dicen, el numeral 6 de la Gua metodolgica para la
formulacin de los PDOT y el numeral 5 de la Gua metodolgica para
la formulacin de los PMOT, es lo siguiente:
Paso 1
El Consejo Departa-
mental aprueba




Contar con el informe
tcnico favorable emi-
tido por la Prefectura
del Departamento
Paso 2
Resolucin expresa e
instruye al prefecto
realizar la gestin
pertinente para ho-
mologarlo por Decre-
to Supremo.





Contar con el informe
tcnico favorable emi-
tido por el rgano
Rector del Ordena-
miento Territorial.
Paso 3
Para su homologacin,
la resolucin del Con-
sejo y el PDOT deben
ser elevados al Consejo
de Asuntos Territoriales
(CAT) para su dicta-
men afrmativo, previo
informe tcnico emitido
por el rgano Rector
del Ordenamiento Terri-
torial.
Aprobacin por el
Concejo Municipal
PDOT
PMOT
*
Ntese que ni an para ambos instrumentos la norma sigue una
misma racionalidad, pues mientras que para el PMOT establece que
antes de su aprobacin por el Concejo Municipal debe contarse con
el informe tcnico favorable de los niveles departamental y nacional,
lo que en todo caso tiene ms sentido, para el PDOT establece que
es tras su aprobacin por el Consejo Departamental que recin
debe pasar al informe tcnico del rgano Rector del Ordenamiento
Territorial y el dictamen del Consejo de Asuntos Territoriales, con lo
cual cualquier observacin implicara que el Consejo Departamental
tendra que volver sobre sus pasos y modifcar su resolucin a
resultas de las modifcaciones introducidas al instrumento en va de
absolucin de observaciones.
variables tcnicas (aspectos biofsicos, socioeconmicos, culturales
y poltico institucionales) y la concertacin social con los actores
relevantes; y (b) establecer los mecanismos mediante los cuales debe
efectuarse la homologacin material durante el proceso de elaboracin
de los PMOT y OT-AIOC, a objeto de que resulten compatibles entre
s (coordinacin colateral) y con el PDOT (coordinacin vertical).
Tras ello, la tarea que restara sera establecer los mecanismos de
atenazamiento para la fase de implementacin y cumplimiento, a
fn de cerrarle el paso a las fugas del sistema a manos tanto de los
actores de la tierra como de las competencias especializadas (lo que
se aborda en la seccin III).
Respecto al punto (a), una tarea fundamental de la escala
terciaria (PNOT) con respecto a la secundaria (PDOT) y de sta
con respecto a la primaria (PMOT/OT-AIOC), es verifcar el cabal
cumplimiento de ambas condiciones. Respecto al punto (b), el
equipo encargado de elaborar el PMOT o el OT-AIOC debe tomar
el PDOT como una hiptesis general de trabajo que est llamado
en unos casos a confrmar y en otros a modifcar. En trminos de
homologacin material (y sobre cuya nica base es explicable la
formal), los casos de modifcacin son los que requieren de un
mecanismo concreto a ser instalado normativamente y que debe
ser utilizado durante el proceso.
La ms grave defciencia de las guas metodolgicas vigentes
es que, como fruto de su falta de claridad conceptual sobre el OT
como sistema de provisin normativa en tracto descendente con
retroalimentacin ordenadora en tracto inverso, no contemplan tal
mecanismo. Antes bien, abren la participacin a los otros niveles del
OT cuando el proceso ya ha concluido, los recursos asignados se han
agotado y el equipo tcnico se ha dispersado; es decir, cuando ya es
tarde para articular y compatibilizar entre las distintas entidades que
ejercen la potestad de OT. Esto implica reducir la homologacin a
una mera formalidad, lo que desmedra el ncleo mismo del sistema
de OT, le resta seriedad y deja abiertas las puertas a la siembra de
antinomias e inconsistencias entre diversos instrumentos de OT
48 49
El mismo esquema vale mutatis mutandis para la homologacin
material del PDOT.
Conclusin
El OT por escalas territoriales PNOT-PDOT-PMOT/OT-AIOC
slo puede ser entendido como un sistema de provisin normativa
en tracto descendente de la cspide a la base, con retroalimentacin
ordenadora en tracto inverso de la base a la cspide (PMOT/OT-
AIOC-PDOT-PNOT), donde, por su mbito espacial y escala de
trabajo, el escaln PMOT/OT-AIOC est llamado a comportarse
como el factor de correccin por antonomasia del sistema. A ese
efecto, el mecanismo de homologacin material durante el proceso
de elaboracin, hoy ausente en las guas metodolgicas, debe ser
instalado en las normas de la materia.
Como quiera que la nueva CPE conlleva que deben ser
elaboradas y sancionadas las respectivas leyes de desarrollo, la ley
de OT es la oportunidad para subsanar tal omisin y reconstruir
el sistema a la luz de los ejes conceptuales enunciados al inicio de
este punto.
De momento, el OT por escalas territoriales PNOT-PDOT-
PMOT se anuncia, por su propia estructuracin, como un sistema
de retroalimentacin en tracto inverso, y, en efecto, as debe ser,
pues, como se lleva dicho en el punto 4, el dato clave es que a
distancia media (PDOT) se puede observar lo no percibido a gran
distancia (PNOT), y a distancia prxima (PMOT) lo no visto a
distancia media (PDOT). Sin embargo, el hecho de que las normas
de la materia no prevean mecanismo alguno para la homologacin
material (articulacin/compatibilizacin) durante el proceso
de elaboracin, y supediten la homologacin formal al informe
de conformidad de las escalas superiores una vez concluido el
proceso de elaboracin, sugiere que el rasero de conformidad para
el PMOT es el PDOT, con lo cual en la prctica el sistema sera de
mera y ociosa reproduccin.
En cambio, el mecanismo de efectiva homologacin material
que tendra que instalarse normativamente debera consistir
en que cada vez que durante el proceso de elaboracin de un
PMOT (o en adelante un OT-AIOC) se llegue a la conclusin
de que debe modificarse el PDOT respecto a una categora o
subcategora de uso del suelo (PLUS) o alguna accin de ocu-
pacin del territorio (POT), la autoridad PMOT (o la autoridad
OT-AIOC) debe comunicarlo fundamentadamente a la autori-
dad PDOT, a fin de que se abra el respectivo proceso de homo-
logacin material. Por ejemplo, tratndose de la modificacin
del PLUS-PDOT por parte del PLUS-PMOT, lo natural sera que
la norma estableciera los referentes objetivos o criterios para
la ruta comunicacin fundamentada - intercambio de notas
tcnicas - diligencias de comprobacin en campo - constancia de
avenimiento. As, frente a la comunicacin fundamentada de
la necesidad de cambiar una determinada categora de uso, la
autoridad PDOT puede avenirse por la sola contundencia de los
fundamentos expuestos, y sin ms trmite librar la correspon-
diente constancia de avenimiento; o puede hacer requerimiento
de mayores datos o anlisis en profundidad (verbigracia estu-
dios de micro caracterizacin), en cuyo caso se pasa al intercam-
bio de notas tcnicas, lo cual puede concluir en la constancia
de avenimiento; o, para los casos ms complejos o discutibles,
puede requerir de sobrevuelos o visitas a terreno (diligencias
de comprobacin en campo), para finalmente concluir en la
constancia de avenimiento que corresponda (total, parcial, con
variantes, condiciones, etc.). Tratndose de discordias respecto
al componente POT, lo propio regira, por ejemplo, para el caso
de diversa jerarquizacin de centros poblados o priorizacin de
infraestructura vial.
De esta manera, al fnalizar el proceso PMOT (o en adelante
el proceso OT-AIOC), el informe de conformidad PDOT no sera
ms que un resumen de las sucesivas constancias de avenimiento
que obran en los antecedentes, y as tendramos la homologacin
material como base de la formal (Resolucin Suprema).
50 51
Por consiguiente, el plazo de revisin, correccin y complementacin
obligatoria de cinco aos, inicialmente slo tendra sentido para
los instrumentos de la escala primaria (local), porque los de
escala departamental se irn modifcando al mismo ritmo en que
aquellos resulten homologados, y el de escala nacional al ritmo
en que, al infujo de los locales, se modifquen los instrumentos
departamentales.
Conclusin
Con motivo de las leyes de desarrollo de la nueva CPE, es
necesario instalar la normativa que regule la vigencia de los
instrumentos de OT segn un sistema abierto de modifcacin
sucesiva que se corresponda con el proceso de retroalimentacin en
tracto inverso o ascendente, en el entendido de que los instrumentos
del nivel territorial primario se producen siempre de conformidad
con la alimentacin normativa de tracto descendente.
La base de certifcacin 7.
Visto que, por su menor mbito espacial y mayor escala de trabajo,
el factor de correccin por excelencia del sistema no puede ser otro
que el escaln primario PMOT/OT-AIOC (retroalimentacin en tracto
ascendente), y visto que la homologacin material durante el proceso
de elaboracin del PMOT/OT-AIOC no implica necesariamente la
verifcacin de conformidad con las hiptesis generales manejadas
por el PDOT, sino de conformidad con el gobierno departamental
respecto (a) al cumplimiento de las normas generales de la materia
(provisin normativa en tracto descendente), (b) a la coordinacin
colateral entre instrumentos del nivel primario, y (c) a los fundamentos
presentados para introducirle al PDOT las correcciones emergentes
del anlisis en mayor profundidad de los aspectos tcnicos (biofsicos,
socioeconmicos, culturales y poltico-institucionales) y de la
concertacin social agotada esta vez en el nivel territorial primario del
sistema, las dos preguntas que caben hacerse son las siguientes:
La vigencia de los instrumentos de OT 6.
El artculo 3 del DS 27729 de 15 de septiembre de 2004 establece
que los instrumentos de OT estn sujetos a revisin, correccin y
complementacin obligatoria cada cinco aos.
Hubo una base conceptual clara al establecer esto? Al parecer
no; al parecer se trata una vez ms de una prescripcin mecnica,
no pensada en profundidad, y que en consecuencia no previ lo que
debi prever.
Veamos. Una cosa es el sistema de OT sin que entren a operar los
PMOT, y en que, por tanto, los PDOT tendrn una vigencia estable
mientras no sean modifcados por el mismo nivel territorial que los
produjo. Para eso ciertamente es vlido un plazo determinado, en
este caso cinco aos. Pero cosa muy distinta es el sistema con los
PMOT (y en adelante los OT-AIOC) entrando progresivamente a
operar. Se ha visto ya que el sistema de OT por escalas territoriales
no tendra ningn sentido si fuera de reproduccin de la cspide
a la base, porque para el simple trasplante de la escala nacional
a la departamental y local no se requiere de procesos de OT
departamentales y locales; y se ha visto tambin que toda la lgica
de la homologacin material y formal consiste precisamente en
sustanciar el proceso de retroalimentacin en tracto inverso.
Esto implica que una vez echado a andar el sistema de OT por
escalas territoriales (PNOT-PDOT-PMOT/OT-AIOC), son los PMOT/
OT-AIOC que vayan resultando homologados los que activarn el
tracto inverso y determinarn la dinmica de cambio de los PDOT
y el PNOT. As, si en un departamento en cinco meses sucesivos
resultan homologados cinco PMOT, el PDOT de ese departamento
habr registrado cinco reajustes en cinco meses, habida cuenta (a)
que para eso est el sistema de OT por escalas territoriales, y (b) que
sera una fagrante contradiccin homologar un PMOT y a la vez
sostener que el mismo PDOT previo a la homologacin conserva
plena vigencia en toda su extensin originaria.
52 53
Potestad de OT y reas Protegidas 8.
Un tema que requiere de elucidacin particular es el de la
relacin entre la potestad de OT de las entidades territoriales y la
declaracin de reas Protegidas (AP).
La CPE (artculo 302.I.11) seala como una de las competencias
exclusivas de los gobiernos municipales autnomos la siguiente:
reas protegidas municipales, en conformidad con los parmetros y
condiciones establecidos para los gobiernos municipales.
Hasta aqu, es claro que los gobiernos municipales estn
atribuidos de competencia para, en razn del principio de
subsidiariedad, declarar y administrar reas protegidas de carcter
municipal, pero tambin que deben hacerlo de acuerdo al principio
de coordinacin (parmetros y condiciones establecidos para los gobiernos
municipales).
Ya desde la RS 217075 (artculo 10) de 5 de junio de 1997 viene
normado lo siguiente:
Las categoras de uso del suelo para el rea rural son: agropecuario
intensivo; agropecuario extensivo; agrosilvopastoril; forestal; de uso
restringido; natural protegida.
Siendo que dicha RS rige para todos los niveles de OT,
segn esta norma tambin est claro que a travs del PMOT los
gobiernos municipales tanto como pueden ordenar una parte del
territorio de su jurisdiccin para uso agropecuario intensivo o
para uso forestal, pueden ordenar otra parte para AP municipal.
Igualmente est claro que tal ordenamiento slo causa estado
(punto 3) con la homologacin formal del PMOT mediante RS
(artculo 17 de la norma), cuyo presupuesto es la homologacin
material o coordinacin durante el proceso de elaboracin del
PMOT (punto 4).
1. Quin est llamado a otorgar los certifcados de uso
del suelo a los fnes agrarios, forestales y otros?
2. Sobre qu base deben ser otorgados?
La respuesta a la primera pregunta es que el rgano pblico
llamado a otorgarlos es el que ejerce la potestad de OT; y aqu
tenemos que por igual la ejercen todas las entidades territoriales
(gobiernos departamentales, gobiernos municipales y AIOC), por
lo que lo natural es que cada cual sea competente para otorgar
certifcados de uso respecto a su correspondiente mbito espacial
de potestad de OT.
Empero, siendo que cada nuevo PMOT u OT-AIOC formalmente
homologado importa que fue materialmente homologado, y que
esto supone avenimiento en el nivel departamental respecto a una
nueva modifcacin que debe introducirse en el PDOT, lo relevante
es la respuesta a la segunda pregunta, y tal no puede ser otra que la
siguiente: la base de certifcacin tiene que ser el PMOT u OT-AIOC
homologado, y slo para las reas an no ordenadas en el nivel
primario, el PDOT subsistente.
El artculo 15 de la RS 217075 de 5 de junio de 1997 establece lo
siguiente:
Para la aplicacin de los PLUS la instancia tcnica respectiva de la
administracin departamental o del gobierno municipal emitir el cer-
tifcado de uso del suelo, que constituye requisito obligatorio para todo
trmite de derechos de uso, transferencias, registros e inscripciones.
Como se acaba de ver, en realidad lo relevante no es
quin otorgue el certifcado, sino con base en qu. De manera
que cualquiera de los niveles con potestad de OT podra otorgar
los certifcados, siempre que tenga en cuenta el ltimo factor de
correccin introducido al sistema con la homologacin formal del
ltimo instrumento de OT de escala primaria.
54 55
la declaratoria de AP departamental ser efectuada a instancia de la
Prefectura del Departamento, sustentado en un expediente tcnico-
cientfco, y aprobada mediante Decreto Supremo (artculo 27)
es que para generar tales efectos se requiere del instrumento
legal de mximo rango normativo que puede producir el Poder
Ejecutivo (DS), y aun en este caso siempre que as lo disponga una
ley formal
24
. El Reglamento General citado no considera las AP
municipales, pero de haberlo hecho habra tenido que disponer
exactamente lo mismo, por idnticas razones (disposicin
territorial y afectacin de un derecho fundamental).
En consecuencia, si bien la RS 217075 de 5 de junio de 1997
considera las AP como una categora de uso del suelo, en principio
debera entenderse que para su ordenacin como tal en el PMOT
o el PDOT deben agotarse los requisitos dispuestos por el DS
24718 de 22 de julio de 1997 (expediente tcnico-cientfico que
justifique (a) los valores sobresalientes del rea como muestra
representativa del patrimonio natural y (b) la categora de manejo
que debe asignrsele, ms declaratoria por DS), no slo porque
la primera norma es general de OT, anterior y de rango inferior,
en tanto que la segunda es especial de AP, posterior y de rango
superior, sino fundamentalmente porque la declaratoria implica
acto de disposicin territorial y afectacin severa al derecho de
propiedad.
24 En realidad, cuando el artculo 65 de la Ley 1333 de 27 de abril de 1992 (Ley del Medio
Ambiente) dice que La definicin de categoras de reas protegidas, as como las normas para su
creacin, manejo y conservacin, sern establecidas en la legislacin especial, deba entenderse una
ley formal sobre AP. Sin embargo, el DS que aprueba el Reglamento General de reas
Protegidas entendi por legislacin especial no ley formal especial, sino ley material, lo que
se colige del hecho de que, siendo un DS, su parte considerativa tome expresamente pie en
dicho artculo para aprobar el citado Reglamento General. De manera que debe asumirse
que la ley formal que autoriza la declaratoria mediante DS es la Ley del Medio Ambiente,
artculo 65, y siendo que ya fue una licencia excesiva la lectura que hizo el citado DS, si
el mismo estableci que la declaratoria requiere de DS, tal es el rasero bsico que debe
cumplirse, pues tranquilamente la ley especial podra haber establecido la exigencia de ley
formal, como de hecho fue considerado despus en el proyecto de ley de AP que no lleg
a ser sancionado.
Ahora bien, el dato de fondo relevante es que el AP es la unidad
de OT ms estricta, por cuanto conlleva la prohibicin total del
aprovechamiento directo de los recursos naturales renovables
en las categora duras (parques, santuarios y monumentos),
y severas limitaciones de uso en las blandas (reservas de vida
silvestre y reas naturales de manejo integrado), adems de las
mismas limitaciones que las duras tratndose de las zonas ncleo
de proteccin estricta que resulten determinadas por el plan de
manejo; todo lo cual est normado por el Reglamento General de
reas Protegidas (DS 24718 de 22 de julio de 1997, artculos 23,
24 y 25).
Esto se traduce jurdicamente en que al declarar un AP se
est ejerciendo (a) un acto de disposicin territorial tratndo-
se de tierras fiscales, y (b) un acto de severa afectacin de la
propiedad privada tratndose de tierras de los particulares.
En el caso (a), mediante la declaratoria el gobierno municipal
le est diciendo al Estado que no puede disponer de esa parte
del territorio para ningn otro fin (categoras duras) o que slo
puede hacerlo bajo severas limitaciones (categoras blandas,
salvo sus zonas ncleo de proteccin estricta, en que rige lo
mismo que para las duras). En el caso (b), el gobierno municipal
est diciendo a los particulares afectados que pueden resultar
expropiados y que en la ms benigna de las hiptesis debern
soportar severas limitaciones de uso, emergentes del plan de
manejo y los reglamentos de uso. Para ambos casos, es evidente
que el presupuesto de la potestad de declaratoria es que se en-
cuentre habilitada por ley formal, en el primero por tratarse de
un acto de disposicin territorial, y de regulacin de un derecho
fundamental en el segundo. Esto quiere decir que debe ser una
ley formal la que establezca mediante qu instrumento legal
debe hacerse la declaratoria y bajo qu condiciones y procedi-
mientos.
De manera que la racionalidad del Reglamento General de reas
Protegidas (DS 24718 de 22 de julio de 1997) para disponer que:
56 57
Lo propio se puede aplicar a los gobiernos departamentales,
cambiando en (a) la Ley 2028 por la Ley 1654 y en (d) el artculo
302.I.22 CPE por el artculo 300.I.25 CPE.
Pero es la otra implicancia de la declaratoria, a saber, el acto
de disposicin territorial de tierras fscales, lo que obliga a la
declaratoria o la homologacin por DS, en la medida que es el
instrumento normativo que expresa globalmente la voluntad del
nivel central del Estado, y que el competente en materia de tierras
fscales es el nivel central
25
.
Ntese que para el caso del PMOT, la norma en vigencia (RS
217075) prev que la homologacin debe efectuarse mediante RS.
A diferencia del DS, que expresa a todo el Poder Ejecutivo, la RS
slo expresa al Presidente y al Ministro del ramo. En el punto
siguiente se ver que el PMOT produce exactamente los mismos
efectos jurdicos que el PDOT, y en el punto anterior se ha visto que
la base de certifcacin de usos debe ser ms bien el PMOT o, en
su caso, el OT-AIOC, en razn de que, por su mbito territorial y
escala de trabajo, son los factores de correccin por excelencia del
sistema de OT (retroalimentacin en tracto inverso). Esto lleva a que
son los efectos jurdicos, y no el nivel municipal o departamental
que produzca los instrumentos de OT, los que determinan el rango
necesario para la norma de homologacin. De manera que es
impropio que el componente PLUS del PMOT se homologue por
RS y el del PDOT por DS. Dada la naturaleza legislativa del OT
(puntos 3 y 4), es correcto, por ser orgnico, que las normas vigentes
prevean que la aprobacin del PMOT deba hacerse por Ordenanza
del Concejo Municipal y la del PDOT por Resolucin del Consejo
Departamental, pues en ambos casos se trata de hacer pasar la
decisin por el correspondiente rgano legislativo. Pero siendo
que ambos instrumentos de OT producen exactamente los mismos
25 Es privativamente competente en materia de poltica general sobre tierras y territorio, y su
titulacin (298.I.17) y poltica general de biodiversidad y medio ambiente (298.I.20), y con
carcter exclusivo en materia de rgimen general de biodiversidad y medio ambiente (298.II.6),
rgimen general de suelos, recursos forestales y bosques (298.II.7) y polticas de planifcacin
territorial y ordenamiento territorial (298.II.33).
Sin embargo, es lo primero (acto de disposicin territorial) lo
que obliga a recurrir al DS, porque frente a lo segundo (afectacin
del derecho de propiedad) cabe el siguiente razonamiento jurdico:
el artculo 44.11 de la Ley 2028 dice que: (a)
Es atribucin del alcalde elaborar y elevar ante el Concejo, para
su consideracin y aprobacin mediante Ordenanza Municipal,
el Plan de Uso de Suelo de su respectiva jurisdiccin;
el artculo 6 de la misma ley dice que: (b)
El gobierno municipal ejerce jurisdiccin y competencia en
el rea geogrfca correspondiente a la Seccin de Provincia
respectiva;
la RS 217075, habilitada por el artculo 8 de la Ley 1669, prev (c)
como una categora de uso del PLUS el rea protegida; (d) el
artculo 302.I.22 de la CPE establece como una competencia
exclusiva de los gobiernos municipales autnomos:
Expropiacin de inmuebles en su jurisdiccin por razones de
utilidad y necesidad pblica municipal, conforme al procedi-
miento establecido por ley, as como establecer limitaciones
administrativas y de servidumbre a la propiedad por razones
de orden tcnico, jurdico y de inters pblico;
(e) por tanto, mediante el PMOT el gobierno municipal puede
establecer reas protegidas dentro de su respectiva Seccin
de Provincia, cumpliendo en el proceso de elaboracin los
requisitos generales para la declaratoria, y causando estado
de declaratoria el acto de homologacin formal del PMOT,
porque para la afectacin del derecho de propiedad que
la declaratoria implica, goza de potestad segn el artculo
302.I.22 de la CPE y el proceso de elaboracin del PMOT es
el procedimiento reglado de la materia.
58 59
y est explcitamente considerada por el artculo 304.I.7 CPE:
Administracin y preservacin de reas protegidas en su ju-
risdiccin, en el marco de la poltica del Estado.
Ambas normas llevan a la necesidad de homologacin y ser
la legislacin de desarrollo la que determine sus condiciones.
Conclusin
Las entidades territoriales estn habilitadas a establecer AP
en el mbito de sus respectivas jurisdicciones, sea a travs de sus
correspondientes instrumentos de OT o mediante declaratoria
independiente, pero:
En ambos casos deben agotar los requisitos establecidos para (a)
la declaratoria (expediente tcnico-cientfco que acredite los
valores sobresalientes de muestra representativa del patrimo-
nio natural y justifque la categora asignada y la extensin), y
En ambos casos slo causa estado de declaratoria el acto (b)
de homologacin formal.
Nuevamente, dado que, segn sus respectivas categoras, las AP
de todos los niveles territoriales producen los mismos efectos jurdicos,
el rango de la norma de homologacin no puede ser sino el mismo
para todos los niveles. Segn la economa jurdica preconstitucional
en vigencia (Reglamento General de reas Protegidas, artculo 27),
tal rango es DS. Si en el PDOT, PMOT u OT-AIOC no se llegara
a la declaratoria de AP (con categora asignada), sino slo a la
inmovilizacin para AP con asignacin de categora a resultas de
estudios en mayor profundidad a realizarse durante el perodo de
inmovilizacin, por igual se requiere de homologacin mediante DS,
efectos (punto 9), es obvio que ambos deben ser homologados por
normas del mismo rango (DS).
As debera ser sancionado por las leyes de desarrollo de las
disposiciones de la CPE sobre OT. De momento, debe seguirse
aplicando la legislacin preconstitucional (RS 217075), pues
conserva vigencia y se presume constitucional mientras el Tribunal
Constitucional Plurinacional no lo declare inconstitucional. Sin
embargo, para el caso especfco de las AP debe considerarse que la
norma especial, posterior y de rango superior (Reglamento General
de AP) establece que la declaratoria debe efectuarse por DS.
Finalmente, en cuanto a la potestad de los gobiernos
departamentales en materia de AP, la legislacin preconstitucional
que se la acuerda y se conserva est dada por la Ley del Medio
Ambiente (artculos 62 y 63) y el Reglamento General de reas
Protegidas (artculos 16, 17, 27, 39 y 40). Dicha potestad hace parte
de lo previsto por el artculo 300.I.25 CPE, habida cuenta que
jurdicamente en ello consiste la declaratoria de AP
26
. Sin embargo,
mientras se conserve el citado Reglamento General, la regla es que
la declaratoria debe producirse mediante DS. Respecto a las AIOC,
dicha potestad forma parte de la referida a:
Artculo 304.I.4 CPE:
La elaboracin de planes de ordenamiento territorial y de uso
de suelos, en coordinacin con los planes del nivel central del
Estado, departamentales y municipales
26 Dice el artculo 8.I del Reglamento General de reas Protegidas: Las normas legales que declaran
AP, las normas reglamentarias que aprueban su categorizacin, zonifcacin, planes de manejo y reglamentos de
uso establecen limitaciones al derecho de propiedad, de uso y de aprovechamiento. Estas limitaciones pueden consistir
en restricciones administrativas, servidumbres pblicas, obligaciones de hacer o no hacer (), complementan-
do el artculo 10 que Los casos de expropiacin se rigen por la legislacin de la materia. Y dice el artculo
300.I.25 de la CPE que son competencias de los gobiernos departamentales Expropiacin de
inmuebles en su jurisdiccin por razn de utilidad y necesidad pblica departamental, conforme al procedimiento
establecido por ley, as como establecer limitaciones administrativas y de servidumbre a la propiedad, por razones
de orden tcnico, jurdico y de inters pblico, siendo que establecerlas va declaracin de AP importa
una razn de inters pblico.
60 61
La participacin social (c)
Determina el carcter participativo del proceso de planifcacin en
todas sus fases, etapas y niveles, en particular en el establecimiento
de las prioridades de la demanda social y su compatibilizacin con la
oferta estatal.
La equidad asegura (d)
Asegura en los planes y programas de desarrollo, una mejor corre-
lacin de la diversidad social y territorial en la participacin en los
procesos de toma de decisiones, en el acceso a los recursos producti-
vos, fnancieros y no fnancieros, en las oportunidades y servicios.
La efciencia (e)
Optimiza en los planes, programas y proyectos el uso de los recursos
para maximizar la satisfaccin de la demanda social.
Visto esto, tanto para la determinacin de los efectos jurdicos del
OT como para la califcacin de las conductas contraventoras al OT,
es necesario hacer una distincin (a) por destinatarios de sus dispo-
siciones tcnico-normativas, segn se trate de entidades pblicas o
actores particulares, y (b) por componentes (POT y PLUS).
El OT es parte de la planifcacin del desarrollo. Dos razones fun-
damentales para planifcar el desarrollo son (a) priorizar la asignacin
de los recursos en funcin de los objetivos prioritarios para los pueblos,
siendo que el principio de efciencia consiste precisamente en optimi-
zar el uso de los recursos para maximizar la satisfaccin de la demanda social
28
,
y (b) garantizar la conservacin a largo plazo de la base de recursos
naturales del territorio nacional, por lo mismo que constituyen la pre-
condicin para el desarrollo.
De ah que la Ley 1178 de 22 de julio de 1990 (Ley Safco)
regule los sistemas de administracin y control en relacin
con los sistemas de planificacin e inversin pblica, pues es
28 Artculo 6.e de la RS 21679 del 21 de julio de 1996, Normas Bsicas del Sistema Nacional de
Planifcacin SISPLAN.
por tratarse esta vez de un acto de clausura territorial (prohibicin de
ocupacin y uso durante el perodo de inmovilizacin)
27
.
Efectos jurdicos del OT y mapa de competencias: datos 9.
claves para la implementacin
Ante todo es necesario tener presente lo establecido por el
artculo 6 de la RS 21679 del 21 de julio de 1996 (Normas Bsicas
del Sistema Nacional de Planifcacin):
Para el funcionamiento del SISPLAN se establece como principios
la integralidad, la subsidiariedad, la participacin social, la equidad
y la efciencia:
La integralidad (a)
Determina que las decisiones adoptadas en el proceso de planif-
cacin se asienten en la interrelacin e interdependencia de: i) El
mbito econmico, el mbito social, el uso racional de los recursos
naturales y la gobernabilidad. ii) Las polticas y acciones del con-
junto de sectores que constituyen cada uno de los mbitos mencio-
nados. iii) Los aspectos territoriales, sectoriales y ambientales de
los planes en cada mbito y jurisdiccin de los niveles e instancias
del SISPLAN. iv) Los planes de desarrollo, la programacin de
mediano y largo plazo y las normas bsicas y complementarias.
La subsidiariedad (b)
Establece una organizacin administrativa descentralizada de
las actividades de planifcacin. Las instancias y entidades de los
distintos niveles del SISPLAN deben planifcar en el mbito de su
jurisdiccin y competencia.
27 Para la Reserva Natural de Inmovilizacin el Reglamento General de reas Protegidas (artculo
26) establece un plazo de 5 aos, y para las Tierras de Inmovilizacin el Reglamento General de la
Ley Forestal (artculo 57) un plazo de 4 aos, en ambos casos a declararse mediante DS, por signi-
fcar clausura territorial, y en ambos la lgica del plazo determinado es que no se puede bloquear
indefnidamente una parte del territorio nacional a todo proceso de desarrollo o parte sustancial
del mismo.
62 63
el medio ambiente o la diversidad biolgica, que no insista en el
carcter sostenible que debe tener su uso y aprovechamiento, y en
cuanto a la planifcacin integral reitera que debe efectuarse con
participacin y consulta ciudadana
29
. Por tanto, aqu, aparte de la con-
servacin de los recursos naturales renovables del pas, como pre-
supuesto del desarrollo sostenible de los pueblos (ya incluido en la
anterior relacin), hay otros tres valores envueltos en la normativa:
La democracia, en la medida que las prioridades de desa- (a)
rrollo, identifcadas con la participacin de los pueblos y
plasmadas en los instrumentos de planifcacin, constituyen
la lnea base de la democracia econmica,
La equidad social, pues el sentido de la participacin social (b)
en los procesos de planifcacin es precisamente el estableci-
miento de las prioridades de la demanda social y su compatibiliza-
cin con la oferta estatal
30
, y
La gobernabilidad, pues la concrecin de las prioridades (c)
de desarrollo como expresin democrtica de los pueblos y
asignacin de los recursos de acuerdo a la demanda social,
es una condicin bsica de gobernabilidad.
Por lo tanto, en el incumplimiento y la violacin de los
instrumentos de planificacin por parte de entidades pblicas o
particulares, lo que debe verse es traicin y ultraje a todos estos
valores (desarrollo de los pueblos, uso adecuado de los recursos
pblicos, conservacin de los recursos naturales, democracia,
equidad social, y gobernabilidad).
29 Artculo 316 CPE. La funcin del Estado en la economa consiste en: 1. Conducir el
proceso de planificacin econmica y social, con participacin y consulta ciudadana. La ley
establecer un sistema de planificacin integral estatal, que incorporar a todas las entidades
territoriales. () 9. Formular peridicamente, con participacin y consulta ciudadana, el
plan general de desarrollo, cuya ejecucin es obligatoria para todas las formas de organiza-
cin econmica.
30 Artculo 6.c de la RS 21679 del 21 de julio de 1996, Normas Bsicas del Sistema Nacional de
Planifcacin SISPLAN.
la forma de garantizar el uso eficiente y eficaz de los recursos
del Estado. Dicho en otros trminos, si el bienestar general de
los pueblos pasa por el desarrollo, el logro del desarrollo pasa
por la asignacin de los recursos a las reas priorizadas en el
proceso de planificacin. Por ello que la Ley Safco establezca
que la programacin de operaciones debe traducir los objetivos
y planes estratgicos de cada entidad, concordantes con los pla-
nes y polticas del Sistema Nacional de Planificacin (artculo 6),
que debe haber relacin entre los sistemas de programacin de
operaciones, organizacin administrativa, presupuesto, tesore-
ra y crdito pblico, con el Sistema Nacional de Planificacin
(artculos 17-19), as como integracin de normas de los sistemas
nacionales de planificacin e inversin pblica, con los sistemas
de administracin y control gubernamentales (artculo 21).
Hasta aqu, tmese nota de estos tres valores envueltos en la
normativa:
El desarrollo como base del bienestar general de los (a)
pueblos,
El uso adecuado de los recursos pblicos, siempre escasos (b)
en relacin con las urgencias del proceso de desarrollo, y
La conservacin a largo plazo de los recursos naturales (c)
renovables del pas, como base estable para el desarrollo.
En consecuencia, son estos valores los que resultan vulnerados
por quienes incumplen o violan lo dispuesto por los instrumentos
de OT.
En el mismo orden de ideas, tngase presente que todas las
normas hasta aqu citadas, a la par que enfatizan sobre el carcter
sostenible que debe tener el desarrollo, establecen que el proceso de
su planifcacin debe ser participativo. Al respecto, la vigente CPE
no tiene ttulo, captulo o seccin referidos a los recursos naturales,
64 65
De acuerdo a la gua metodolgica vigente (DS 27729 de 15 de
septiembre de 2004) los PDOT y PMOT tienen dos componentes:
Plan Municipal de
Ordenamiento Territorial
POT
El Plan de Ocupacin Territorial
Planifca la jerarqua de los centros poblados, la
dotacin de servicios bsicos y sociales, el apoyo a la
produccin, y la vinculacin/articulacin del
territorio (vialidad).
PLUS
El Plan de Uso del Suelo
Defne las categoras y subcategoras de uso del suelo
y establece reglas de intervencin, reglas de uso de la
tierra y recomendaciones de manejo
En el caso del POT, los efectos jurdicos son para las entidades
pblicas, las que pueden ser internas o externas con relacin al
organismo que ejerce la potestad de OT. As, un rgano de lnea
del propio gobierno departamental o municipal puede ser el que
viola el POT al ejecutar una carretera al margen de lo ordenado en
el instrumento, o puede tratarse de la Administradora Boliviana de
Caminos (ABC). Vista la vinculacin legal que, segn la Ley Safco
y las Normas Bsicas del SISPLAN, existe entre la asignacin de los
recursos del Estado y el logro de los objetivos del plan general de
desarrollo econmico y social, para ambos casos la califcacin de las
conductas encajara de lleno en el delito de malversacin tipifcado
en el artculo 144 del Cdigo Penal:
Para el caso especfco de los PDOT, PMOT y OT-AIOC, el
remedio consiste en instalar la infraestructura normativa que
permita a los rganos titulares de la potestad de OT (entidades
territoriales) reaccionar pronta y efcazmente contra quienes, al
burlar lo establecido en ejercicio de dicha potestad, traicionan y
ultrajan tales valores.
Retomando el tema especfico del uso adecuado de
los recursos del Estado, y que es de particular relevancia
tratndose de pases pobres y urgidos de desarrollo, debe
tenerse presente que su asignacin conforme a lo planificado
importa vincular la asignacin presupuestal con los valores
antes referidos. Dicho en sentido contrario, asignar los
recursos al margen de lo planificado importa despreciar
dichos valores. Al respecto, los artculos 6 y 7 de las Normas
Bsicas del Sistema Nacional de Planificacin (SISPLAN) no
pudieron ser ms claros:
Artculo 7. Los ndices de Asignacin de Recursos son
indicadores, a nivel global, para orientar la distribucin de los
recursos pblicos a fin de lograr los objetivos del Plan General
de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica.
Artculo 8. Los ndices de Asignacin de Recursos se fijan
en funcin de las prioridades del Plan General de Desarrollo
Econmico y Social de la Repblica y expresan el nfasis que
orientar la distribucin y la asignacin de recursos para el logro
de los objetivos del desarrollo sostenible, los que se constituyen
en instrumentos para los procesos de planificacin desarrollados
en los distintos niveles del SISPLAN.
En este marco preceptivo, pasemos a la determinacin de
los efectos jurdicos del OT y a la califcacin de las conductas
contraventoras al OT segn los distintos destinatarios (entidades
pblicas y actores particulares) y los dos componentes del OT
(POT y PLUS).
66 67
para las reglas de intervencin son las respectivas competencias
especializadas. As, el agricultor o el actor forestal son responsables
de sujetar sus intervenciones a la clasifcacin de tierras por su
capacidad de uso mayor, respetar las servidumbres ecolgicas, etc.
(reglas de uso y recomendaciones de manejo), y las competencias
especializadas las encargadas de controlarlos; en tanto que para las
reglas de intervencin son las propias competencias especializadas las
encargadas de cumplirlas (verbigracia dotacin de tierras prohibido,
desmonte mecanizado prohibido, construccin de caminos limitado,
concesiones forestales permitido).
De manera que en trminos de califcacin de las respectivas
conductas contraventoras, tratndose de los usuarios de la tierra ya
la ley ha determinado, como se refere en el prrafo subsiguiente,
que incurren en causal de reversin u otras sanciones (Ley 1715 y
Ley 1700) y en delito de destruccin o deterioro de bienes del Estado
y la riqueza nacional tipifcado en el artculo 223 del Cdigo Penal, al
que remite el artculo 42.IV de la Ley 1700. Por su lado, teniendo en
cuenta que el acto de homologacin causa estado de instrumentos
de cumplimiento obligatorio en los PDOT y PMOT, y que estos
tienen naturaleza legislativa (puntos 3 y 4), la violacin de las reglas
de intervencin por parte de las competencias especializadas resulta
asimilable al delito de resoluciones contrarias a la constitucin
y las leyes tipifcado en el artculo 153 del Cdigo Penal, siendo
conveniente instalar legislativamente las normas de conexin a ese
tipo y a las disposiciones sobre responsabilidad administrativa,
ejecutiva, civil y penal previstas en la Ley Safco, tendiendo una lnea
de vinculacin normativa entre los artculos 316.8
31
, 380.II, 387.I y
389 (ver prrafos adelante) de la CPE, la Ley Safco y el artculo 153
del Cdigo Penal.
En consecuencia, de cara a velar por el efectivo cumplimiento del
PLUS, los organismos con potestad de OT lo que fundamentalmente
31 Artculo 316 CPE: La funcin del Estado en la economa consiste en: () 9. Formular peri-
dicamente, con participacin y consulta ciudadana, el plan general de desarrollo, cuya ejecucin
es obligatoria para todas las formas de organizacin econmica.
(Malversacin). El funcionario pblico que diere a los caudales que
administra, percibe o custodia, una aplicacin distinta de aquella a
que estuvieren destinados, incurrir en reclusin de un mes a un
ao o multa de veinte a doscientos cuarenta das. Si del hecho resul-
tare dao o entorpecimiento para el servicio pblico, la sancin ser
agravada en un tercio.
El tipo penal debera ser reformulado, a efecto de que
considere explcitamente como malversacin la asignacin de
recursos pblicos al margen de las prioridades establecidas por los
instrumentos de planifcacin del desarrollo. Teniendo en cuenta
los valores comprometidos en el incumplimiento o la violacin
de tales instrumentos (desarrollo de los pueblos, uso adecuado
de los recursos pblicos, conservacin de los recursos naturales,
democracia, equidad social, y gobernabilidad), acaso para este
modo comisivo debiera exasperarse la pena hasta en la mitad.
Teniendo en cuenta que sera injusto perseguir criminalmente al
funcionario que se limita a ejecutar un presupuesto aprobado por el
nivel competente, el tipo debera considerar dos hiptesis:
El funcionario que asigna el recurso al margen de lo presu- (a)
puestado en concordancia con las prioridades establecidas
por los instrumentos de planifcacin, y
El funcionario que aprueba un presupuesto al margen de (b)
dichas prioridades.
A diferencia de lo que sucede con el POT, en que el propio
organismo que ejerce la potestad de OT tiene competencia para ejercer
la potestad de ejecucin de determinadas acciones proyectadas en el
instrumento, en el caso del componente PLUS, que es el instrumento
que ms interesa desde la perspectiva de la conservacin, el
centro de imputacin para las reglas de uso y recomendaciones
de manejo son los usuarios de la tierra, y el control est a cargo de
competencias especializadas (autoridad agraria, autoridad forestal,
autoridad de reas protegidas), mientras que el centro de imputacin
68 69
artculo 223 del Cdigo Penal, quienes deforesten o quemen
la cobertura arbrea en tierras de proteccin, produccin forestal
o inmovilizacin y en las reas protegidas o lo hagan en tierras
con cobertura boscosa aptas para otros usos sin respetar las
servidumbres ecolgicas o quienes incumplan el plan de
manejo forestal en aspectos que afecten elementos esenciales de
proteccin y sostenibilidad del bosque (artculo 42.IV).
Para ir a la CPE vigente, el artculo 380.II prescribe que:
Para garantizar el equilibrio ecolgico, los suelos debern utilizarse
conforme con su capacidad de uso mayor en el marco del proceso
de organizacin del uso y ocupacin del espacio, considerando sus
caractersticas biofsicas, socioeconmicas, culturales y poltico-
institucionales. La ley regular su aplicacin.
Por su lado, el artculo 387.I establece que:
El Estado deber garantizar la conservacin de los bosques naturales
en las reas de vocacin forestal, su aprovechamiento sustentable, la
conservacin y recuperacin de la fora, fauna y reas degradadas.
Respecto a la conversin, dice el artculo 389:
I. La conversin de uso de tierras con cobertura boscosa a usos
agropecuarios u otros, slo proceder en los espacios legalmente
asignados para ello, de acuerdo con las polticas de planifcacin y
conforme con la ley.
II. La ley determinar las servidumbres ecolgicas y la zonifcacin
de los usos internos, con el fn de garantizar a largo plazo la conser-
vacin de los suelos y cuerpos de agua.
III. Toda conversin de suelos en reas no clasifcadas para tales fnes
constituir infraccin punible y generar la obligacin de reparar los
daos causados.
requieren no es, como usualmente se ha venido sosteniendo
por error conceptual, de fortalecimiento institucional (aparato
administrativo), sino de la instalacin en el sistema jurdico de
normas y mecanismos conectivos que les permitan excitar y, en
su caso, disciplinar rpida y efcazmente, a las competencias
especializadas, para que cumplan las reglas de intervencin y
hagan cumplir las reglas de uso sancionadas en el componente
PLUS de los PDOT y PMOT.
En cuanto a la infraestructura jurdica para lo segundo
(cumplimiento de las reglas de uso), el problema no es de carencia
de normas, sino de aplicacin efectiva por parte de las respectivas
competencias especializadas. En efecto, en la Ley INRA (incluyendo
las modifcaciones efectuadas por la Ley 3545 de 28 de noviembre
de 2006) est claramente establecido que el aprovechamiento de la
tierra conforme a su capacidad de uso mayor (PLUS) es parte de la
funcin social y de la funcin econmico-social (artculo 2) y que
procede la reversin en caso de incumplimiento (artculos 13.8,
18.7, 26.4, 51,52, 57 (I, II y III), 76 y disposiciones fnales sptima y
dcimo segunda). Por su lado, en la Ley Forestal (Ley 1700 de 12
de julio de 1996) est establecido:
Que las tierras deben usarse obligatoriamente de acuerdo a (a)
su capacidad de uso mayor (artculo 12),
Un sistema de multas y la reversin por violacin de las (b)
tierras de proteccin (artculo 13),
Que la conversin a usos agropecuarios debe efectuarse con (c)
respeto a las servidumbres ecolgica (artculo 16.III);
La caducidad de la concesin forestal por cambio de uso de (d)
la tierra forestal (artculo 34.I.d) y
Que incurren en delito de destruccin o deterioro de los (e)
bienes del Estado y la riqueza nacional, previsto en el
70 71
penales de ley, con el artculo 178 del Cdigo Penal, haciendo la
correspondiente reformulacin del tipo
32
.

Conclusin
En conclusin, es el anlisis de los efectos jurdicos de los
PDOT y PMOT, segn sus destinatarios por componentes POT
y PLUS, el que determina los requerimientos de fortalecimiento
institucional o normativo de los rganos con potestad de OT. Los
destinatarios del POT (jerarqua de los centros poblados, dota-
cin de servicios bsicos, apoyo a la produccin, vinculacin y
articulacin del territorio) son rganos de los propios gobiernos
departamentales y municipales u organismos pblicos externos
(verbigracia Administradora Boliviana de Caminos o ministe-
rios). Para que rganos internos y organismos externos no bur-
len la potestad de OT y, con ello, ultrajen los valores envueltos
en su ejercicio, no se requiere de nuevo aparato institucional,
sino de infraestructura normativa conectiva, en orden a que los
responsables sean sancionados por delito de malversacin y
de resoluciones contrarias a la constitucin y las leyes. Para el
efecto, es necesario instalar normas que permitan a los rganos
con ejercicio de potestad de OT disciplinar pronta y eficazmente
a los rganos de ejecucin o, en su caso, activar su persecucin
criminal.
En cuanto a los destinatarios del PLUS, respecto a sus reglas de
intervencin, otra vez, son organismos pblicos los destinatarios
(autoridad agraria, autoridad forestal, autoridad de caminos,
etc.), para lo que rige lo mismo que se acaba de exponer para
el POT (requerimiento de infraestructura normativa conectiva
y no de nuevo aparato institucional), pues el incumplimiento
32 Artculo 178 (Omisin de denuncia). El juez o funcionario pblico que estando por razn
de su cargo obligado a promover la denuncia o persecucin de delitos y delincuentes, dejare de
hacerlo, ser sancionado con reclusin de tres meses a un ao o multa de sesenta a doscientos
cuarenta das, a menos que pruebe que su omisin provino de un motivo insuperable.
De manera que el histrico clamor respecto a que los gobiernos
departamentales y municipales deben dotarse de una capacidad
institucional sufciente para, por si mismos, hacer cumplir
efectivamente los PDOT y PMOT, parte de un error conceptual,
consistente en asumir que tienen competencia frente al total de
materias reguladas por el PDOT y el PMOT. Lo que tienen, bajo
el principio de subsidiariedad, es una potestad de OT (punto
1), que, adems del principio de coordinacin en el proceso de
elaboracin (homologacin material de los instrumentos de OT,
puntos 4 y 5), precisamente se encuentra condicionada al principio
de concurrencia en el proceso de su ejecucin (punto 2), y donde
el acto que causa estado de instrumentos de cumplimiento
obligatorio en los PDOT y PMOT es la homologacin formal
por DS y RS, respectivamente, como cierre del principio de
coordinacin (punto 3).
Por consiguiente, en cuanto a la potestad de control y sancin,
ineludiblemente debe respetarse el mapa de competencias
materiales (principio de concurrencia). De hecho, eso es lo previsto
por el artculo 7.II de la Ley 2028 al establecer para el gobierno
municipal que su actuacin no se prolongar ms all del lmite fjado
por la materia correspondiente, y de hecho el artculo 9 de la RS 217075
de 5 de junio de 1997 ya era inequvoco al respecto, al establecer
lo siguiente:
Los PLUS son instrumentos tcnico-normativos que establecen
las reglas de uso e intervencin del suelo y las recomendaciones
de manejo para cada una de las categoras defnidas, considerando
las competencias jurisdiccionales y sectoriales establecidas por ley
(teora general de competencias).
Algo que cabe hacer para evitar que, al ser permisivas o com-
placientes con los ilcitos de la materia, las competencias especia-
lizadas agravien la potestad de OT de las entidades territoriales,
es, otra vez, instalar normas conectivas. As, la Ley de OT debera
vincular la falta de aplicacin de sanciones administrativas y
72 73
Los PMOT y PDOT en curso de formulacin, aprobacin y
homologacin, continan sujetos a la legislacin preconstitucional,
la misma que se conserva mientras no sea declarada su invalidez o
sustituida por las leyes de desarrollo de la CPE.
Como quiera que en dicha legislacin no se encuentran
previstos los mecanismos de homologacin material, pero que tal
homologacin hace esencialmente al principio de coordinacin
(coordinacin, concordancia, articulacin, compatibilizacin, segn los
trminos indistintamente usados en la legislacin), lo recomendable
es que en los procesos en marcha se aplique el mecanismo sugerido
en el punto 5 (la ruta comunicacin fundamentada intercambio
de notas tcnicas diligencias de comprobacin en campo
constancia de avenimiento), a fn de honrar los ejes conceptuales
ah expuestos.
de las reglas de intervencin importa por igual incurrir en
delito de resoluciones contrarias a la constitucin y las leyes,
habida cuenta de la naturaleza legislativa del OT (puntos 3 y
4). Respecto a sus reglas de uso y recomendaciones de manejo,
los destinatarios son los usuarios de la tierra, y los encargados
de velar por su real y efectivo cumplimiento las respectivas
competencias especializadas (autoridad agraria, autoridad
forestal, etc.), con lo que tambin para esto rige la misma
conclusin, a saber, instalar normas conectivas que permitan a
los rganos con potestad de OT perseguir criminalmente por
delitos de incumplimiento de deberes (154 CP) y de omisin
de denuncia (178 CP) a los responsables de las competencias
especializadas que no cumplan con activar la aplicacin a los
usuarios de la tierra de las sanciones administrativas, civiles y
penales previstas por el ordenamiento legal.
El rgimen transitorio a las leyes de desarrollo de la CPE 10.
La regla, por consiguiente, es que la validez del derecho
preconstitucional se determina segn la Constitucin de 2009.
Esto implica:
Que el enjuiciamiento de su constitucionalidad debe hacerse (1)
conforme al contenido material del texto vigente;
Que la declaratoria de inconstitucionalidad debe sujetarse al (2)
procedimiento previsto en el texto vigente; y
Que hasta en tanto tal procedimiento no sea agotado, el derecho (3)
preconstitucional contina siendo vlido (presuncin de
validez)
33
.
33 ANDALUZ VEGACENTENO, Horacio: La estructura del sistema jurdico: las relaciones entre las fuentes
del derecho en la constitucin vigente; en Estudios sobre la Constitucin aprobada en enero de 2009,
Grupo Editorial KIPUS, Cochabamba, 2009, p 289.
74 75
III. PROPUESTA DE CONTENIDOS
NORMATIVOS
F
o
t
o
:

C
o
r
t
e
s

a

d
e
l

G
o
b
i
e
r
n
o

M
u
n
i
c
i
p
a
l

d
e

S
a
n

I
g
n
a
c
i
o

d
e

V
e
l
a
z
c
o
F
o
t
o
:

C
o
r
t
e
s

a

d
e
l

G
o
b
i
e
r
n
o

M
u
n
i
c
i
p
a
l

d
e

S
a
n

I
g
n
a
c
i
o

d
e

V
e
l
a
z
c
o
F
o
t
o
:

C
o
r
t
e
s

a

d
e
l

G
o
b
i
e
r
n
o

M
u
n
i
c
i
p
a
l

d
e

S
a
n

I
g
n
a
c
i
o

d
e

V
e
l
a
z
c
o
77
III. PROPUESTA DE CONTENIDOS
NORMATIVOS
En primer lugar, debe considerarse como un hecho positivo que
esta vez el OT haya sido normado desde el propio sitial constitucional.
En el punto 1 de la seccin II han sido glosados los artculos referidos
a las competencias en materia de OT del nivel central, los gobiernos
departamentales, los gobiernos municipales y las AIOC, que
reproducimos al pie por facilidad de seguimiento
34
, y en el punto 9
los tres artculos referidos al carcter imperativo del OT
35
. A esta lista
debe agregarse que tan temprano como en el artculo 9.6 de la CPE se
establece como fn y funcin esencial del Estado promover y garantizar el
aprovechamiento responsable y planifcado de los recursos naturales, donde
la parte subrayada lleva al OT. Ahora toca proponer los componentes
normativos bsicos que deben ser incluidos en las leyes de desarrollo
de los preceptos constitucionales sobre OT.
34 Artculo 271.II. Son competencias exclusivas del nivel central del Estado: 33. Polticas de
planifcacin territorial y ordenamiento territorial.
Artculo 300. I. Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autnomos,
en su jurisdiccin: 5. Elaboracin y ejecucin de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso
de suelos, en coordinacin con los planes del nivel central del Estado, municipales e indgena
originario campesino.
Artculo 302. I. Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autnomos, en
su jurisdiccin: 6. Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en
coordinacin con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indgenas.
Artculo 304. I. Las autonomas indgena originario campesinas podrn ejercer las siguientes
competencias exclusivas: 4. Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de sue-
los, en coordinacin con los planes del nivel central del Estado, departamentales, y municipales.
15. Planifcacin y gestin de la ocupacin territorial.
35 Artculo 380.II. Para garantizar el equilibrio ecolgico, los suelos debern utilizarse conforme
con su capacidad de uso mayor en el marco del proceso de organizacin del uso y ocupacin
del espacio, considerando sus caractersticas biofsicas, socioeconmicas, culturales y poltico-
institucionales. La ley regular su aplicacin.
Artculo 387.I: El Estado deber garantizar la conservacin de los bosques naturales en las
reas de vocacin forestal, su aprovechamiento sustentable, la conservacin y recuperacin de la
fora, fauna y reas degradadas.
Artculo 389. I. La conversin de uso de tierras con cobertura boscosa a usos agropecuarios
u otros, slo proceder en los espacios legalmente asignados para ello, de acuerdo con las polticas
de planifcacin y conforme con la ley. II. La ley determinar las servidumbres ecolgicas y la
zonifcacin de los usos internos, con el fn de garantizar a largo plazo la conservacin de los
suelos y cuerpos de agua. III. Toda conversin de suelos en reas no clasifcadas para tales fnes
constituir infraccin punible y generar la obligacin de reparar los daos causados.
78 79
aprovecharla como ventana a lograr proteccin jurisdiccional
contra acciones u omisiones que vulneren el OT.
Jurisdiccin Agroambiental , con competencia en materia
de demandas sobre actos que atenten contra la fauna, la fora, el
agua y el medio ambiente, as como demandas sobre prcticas que
pongan en peligro el sistema ecolgico y la conservacin de especies
vegetales o animales (artculos 186-189 CPE). La conexin debe
habilitar acciones concretas que se constituyan en ventana a la
intervencin pronta y efcaz de la justicia especializada en el
cumplimiento del OT.
Procuradura General del Estado , con la atribucin de
defender judicial y extrajudicialmente los intereses del Estado
y atender denuncias por lesin a los intereses del Estado
(artculos 229-231 CPE). La conexin debe aprovecharla como
ventana a que el OT sea incluido explcitamente como una
tarea primordial en la defensa de los intereses del Estado,
desde que dice relacin con la conservacin del patrimonio
natural, que hace esencialmente al valor del territorio
nacional.
Contralora General del Estado . El artculo 213 CPE debe ser
aprovechado para hacer una conexin normativa expresa en
la Ley de OT a fn de que, a instancia de los correspondientes
Custodios del OT y como ventana a atenazar al lado pblico
del OT, sean indiciados por responsabilidad administrativa,
ejecutiva, civil y penal los funcionarios renuentes al
cumplimiento del POT o el PLUS, ya se trate de rganos
internos de las propias entidades territoriales con potestad
de OT, o de competencias especializadas que agravien dicha
potestad (agraria, forestal, de AP u otras).
Integridad territorial del Estado . Los artculos 108.13 y 261
CPE deben ser aprovechados en la Ley de OT para desarrollar
el concepto de integridad territorial del Estado, incluyendo en
1. Para comenzar con el eslabn fnal de la cadena de OT, que
es la fase de implementacin y cumplimiento de sus instrumentos,
al formular las leyes de desarrollo, y particularmente la Ley de
OT, debe atenazarse dicha fase tendiendo una lnea de conexin
normativa que aproveche todos los puntos de apoyo presentes
en la CPE, y no solamente los especfcamente referidos al OT.
As, entre los puntos que deben ser conectados al OT estn los
siguientes:
Legitimacin activa universal a cualquier persona para
ejercitar las acciones legales en defensa del medio ambiente (artculo
34 CPE). En la Ley de OT debera hacerse una conexin
normativa explcita que la aproveche, como ventana al control
social de ancha base sobre el OT.
Accin de Inconstitucionalidad , con legitimacin activa
universal para procurar la declaracin de inconstitucionalidad
de cualquier ley, decreto o resolucin no judicial contraria a la
Constitucin (artculos 132 y 133 CPE). La conexin normativa
debera aprovecharla como ventana a la inmediata expulsin
del sistema jurdico de cualquier norma que viole el OT.
Accin de Cumplimiento , con legitimacin activa
universal para el caso de incumplimiento de disposiciones
constitucionales o legales por parte de los servidores pblicos,
y con el objeto de garantizar la ejecucin de la norma omitida
(artculo 134 CPE). Dado el carcter normativo del OT, la
conexin debe aprovechar esta nueva accin constitucional
como ventana para que cualquier persona pueda exigir la
efectiva aplicacin de los instrumentos de OT.
Accin Popular , con legitimacin activa universal para
accionar contra todo acto u omisin de las autoridades o de
personas individuales o colectivas que violen o amenacen
con violar derechos e intereses colectivos relacionados con
el medio ambiente (artculos 135-136 CPE). La conexin debe
80 81
con el PLUS, autoriza acciones incompatibles con el POT):
delito de resoluciones contrarias a la Constitucin y las leyes
(153 CP a reformularse); nulidad del acto; denuncia por la
autoridad cuya potestad de OT es agraviada.
2.2. Funcionario pblico que asigna recursos contrariando
lo establecido por el POT (ejemplo: ejecucin de carreteras al
margen de la articulacin territorial establecida por el POT):
delito de malversacin (144 CP a reformularse); destitucin;
inhabilitacin; denuncia por la autoridad cuya potestad de
OT es agraviada. Como se lleva expuesto en el punto 9 de
la seccin II, teniendo en cuenta que sera injusto perseguir
criminalmente al funcionario que se limita a ejecutar un
presupuesto aprobado por el nivel competente, el tipo
debera considerar dos hiptesis:
El funcionario que asigna el recurso al margen de lo (a)
presupuestado en concordancia con las prioridades
establecidas por los instrumentos de planifcacin, y
El funcionario que aprueba un presupuesto al margen (b)
de dichas prioridades.
2.3. Funcionario pblico que no aplica al usuario de
la tierra infractor del PLUS las sanciones previstas en
el ordenamiento legal o no procura su aplicacin por el
rgano jurisdiccional (ejemplos: no aplicacin de sanciones
administrativas ante la destruccin de servidumbres
ecolgicas o no procuracin de las sanciones penales
ante la conversin a usos agropecuarios de tierras de
produccin forestal permanente o reas protegidas): forma
agravada de delito de incumplimiento de deberes (154 CP
a reformularse), delito de omisin de denuncia (178 CP a
reformularse), a instancia de la autoridad cuya potestad de
OT es agraviada.
el mismo el patrimonio natural como factor esencial de valor
del territorio nacional. Esta conexin normativa sera ventana
a la adecuada dotacin presupuestaria a las autoridades
forestales, agrarias y de reas protegidas, como institutos
civiles tutelares de la integridad territorial del Estado, as
como a la pronta y efcaz intervencin de las Fuerzas Armadas
y la Polica Boliviana en el apoyo que les fuera solicitado por
tales institutos.
Custodio del OT . En conexin normativa de los artculos
316.9, 380.II y 389.III CPE, los Estatutos Autonmicos y Cartas
Orgnicas deberan instituir el Custodio del OT, con estatus
jurdico privilegiado, designado por y dependiente del
rgano legislativo de cada entidad territorial, no removible
sino con expresin de causa y decisin de dos tercios del total
de miembros de dicho rgano, con la atribucin especfca
de (1) certifcar ex ante ejecucin de proyectos y asignacin
presupuestaria la conformidad con el POT de su jurisdiccin,
(2) certifcar los usos del suelo segn el PLUS de su jurisdiccin,
y (3) denunciar ex post violaciones al POT y al PLUS. A su vez,
la Ley de OT debera hacer conexin con ello.
2. Siempre en trminos de atenazar la fase fnal del OT (im-
plementacin y cumplimiento), se impone consignar inequvo-
camente en la legislacin de desarrollo: (a) que la capacidad de
planifcacin del territorio constituye una potestad; (b) los valores
envueltos en el ejercicio de dicha potestad (desarrollo de los pue-
blos, uso adecuado de los recursos pblicos, conservacin de los
recursos naturales, democracia, equidad social, y gobernabilidad);
y (c) el carcter normativo, de cumplimiento obligatorio, de los ins-
trumentos de OT aprobados y homologados conforme a ley. Con
esa base, es necesario responder normativamente a las siguientes
hiptesis:
2.1. Funcionario pblico que resuelve contra lo dispuesto
por el PLUS o el POT (ejemplos: autoriza usos incompatibles
82 83
de seriedad y consistencia de dichos instrumentos y del sistema
en que se producen, entonces es necesario instalar, conforme a lo
planteado en el punto 5 de la seccin II, la base normativa de la
homologacin material, hoy ausente en el proceso.
5. Para abordar esta vez toda la cadena desde el principio, es
necesario utilizar la Ley de OT como vehculo para reconstruir
jurdicamente todo el proceso de OT por escalas territoriales, como
sistema de provisin normativa en tracto descendente (de la cspi-
de a la base) y retroalimentacin ordenadora en tracto inverso (de
la base a la cspide), con los correspondientes mecanismos de co-
ordinacin colateral y vertical, por ser la nica forma de conservar
el sistema, a saber, garantizando la homologacin material entre
los instrumentos de la escala primaria entre s y con los de la escala
secundaria y terciaria. De no darse as, el OT por escalas territoria-
les, lejos de conformar un sistema, dara lugar a la existencia de
instrumentos antinmicos y contradictorios por igual vigentes.
6. En cuanto a la homologacin, teniendo en cuenta que el
factor de correccin por excelencia del sistema de OT no puede
ser otro que el nivel primario (menor espacio/mayor escala), y
siendo que la homologacin de cada nuevo instrumento del nivel
primario comporta la modifcacin parcial de los instrumentos
del nivel secundario y terciario (puntos 4 y 5), lo lgico es optar
por la coordinacin simultnea de los tres niveles, en vez de la
coordinacin diferida hoy vigente (cuando los trabajos del nivel
primario han concluido, los recursos se han agotado y el equipo
tcnico se ha dispersado). En consecuencia, lo que tendra que
normarse es que en todo acto de homologacin material entre el
nivel primario y el secundario, el secundario acta adems como
delegatario del terciario, dndole cuenta sucesiva de cada uno de
dichos actos, y asumindose positivamente, en su caso, el silencio
del nivel delegante.
As, para la homologacin formal del componente PLUS del
nivel primario (municipio/AIOC), tendra que normarse:
3. Instalacin normativa de la potestad de actuacin extraordi-
naria en ultra jurisdiccin. Ante situaciones de fagrante violacin
al PLUS por un agente cualquiera (pblico o privado), de la que
podran derivar daos graves o irreversibles para el ecosistema o
alguno de sus recursos, la autoridad cuya potestad de OT es agra-
viada debera estar legalmente habilitada para poder disponer la
paralizacin inmediata de las actividades lesivas, dando cuenta
en el trmino de la distancia a la autoridad llamada por ley. El
caso omiso del agente confgurara, segn corresponda, delito de
resistencia a la autoridad, desobediencia e impedimento o estorbo
al ejercicio de funciones, tipifcados en los artculos 159, 160 y 161
del Cdigo Penal. Ejemplo:
Un gobierno municipal verifca que dentro de su mbito territo-
rial se est adelantando un proceso de deforestacin en reas no
permitidas; ordena la paralizacin inmediata; asienta el estado de
corte al momento de la intervencin, como referente para califcar
el posible caso omiso del agente; pone el hecho en conocimiento
de la autoridad forestal, la agraria o la de reas protegidas, segn
corresponda. Los efectos seran:
Necesidad de acatar la orden y respetar el statu quo del estado (a)
de corte determinado en intervencin municipal, para evitarse el
enjuiciamiento criminal por los delitos citados (mecanismo para
atenazar al agente);
Necesidad de la competencia especializada pertinente de (b)
poner en marcha sus mecanismos legales de la materia
(punto 2.3.), sabedora de que, de lo contrario, dejara ras-
tro inequvoco de delito de incumplimiento de deberes, 154
CP, y de omisin de denuncia, 178 CP (mecanismos para
atenazar al rgano especializado de la materia).
4. Retrocediendo ahora en la cadena del OT, es evidente que si
la efcacia en la fase de implementacin depende en gran medida
del grado de legalidad/legitimidad de los instrumentos de OT, y
que si el factor legalidad/legitimidad a su vez depende del grado
84 85
de DS para la declaratoria de AP o la inmovilizacin de tierras,
halla fundamento en que constituyen acto de disposicin o
clausura territorial, respectivamente, y puesto que en cuestiones
territoriales el competente es el nivel central del Estado, el
instrumento normativo que expresa globalmente la voluntad de
dicho nivel es el DS.
8. El ejercicio de la potestad de OT que la CPE acuerda a las
AIOC, est supeditado a que las mismas queden conformadas, lo que
pasa por la previa promulgacin de la Ley Marco de Autonomas y
Descentralizacin (271 CPE).
9. En cuanto a los Custodios del OT (parte fnal del punto 1 de
esta seccin), la fgura tendra que ser introducida normativamente a
travs de los Estatutos para el caso de los gobiernos departamentales
y las AIOC, y de las Cartas Orgnicas para el de las autonomas
municipales.
Que el informe fnal de conformidad del nivel secundario (a)
debe resumir los actos de homologacin material ocurridos
durante el proceso ejecutado por el nivel primario;
Que sobre esa base el ministro del ramo debe tramitar el (b)
correspondiente DS, habida cuenta que el informe de
conformidad del nivel secundario representa tambin la
conformidad del nivel terciario (actuada por delegacin
durante el proceso);
Que el DS conlleva fuerza modifcatoria del PLUS de los (c)
niveles secundario y terciario en lo que corresponda, en un
sistema abierto de modifcacin sucesiva que se corresponde
con el proceso de retroalimentacin en tracto inverso o
ascendente;
Que la base de la certifcacin, independientemente del nivel (d)
que la extienda, deber ser el PMOT u OT-AIOC homologado,
y slo para las reas an no ordenadas en el nivel primario,
el PDOT subsistente, de manera que cualquiera de los
niveles con potestad de OT podra otorgar los certifcados,
siempre que tenga en cuenta el ltimo factor de correccin
introducido al sistema con la homologacin formal del
ltimo instrumento de OT de escala primaria, conforme se
lleva expuesto en el punto 7 de la seccin II.
7. Para el caso especfco de AP, debe normarse que slo produce
efecto de declaratoria si en el proceso de OT primario o secundario
se cumplen las reglas vigentes para el nivel terciario (expediente
tcnico-cientfco que justifque los valores sobresalientes, la
extensin y la categora). Sin embargo, esto depender de lo que
establezca sobre la materia la correspondiente ley de desarrollo
(de diversidad biolgica/de AP), pues si ah se establece que la
declaratoria debe hacerse por ley, como estaba delineado en el
archivado proyecto de Ley de AP, esa ser la norma. Como quiera
que sea, debe tenerse presente que el rango normativo mnimo
86 87
IV. PROPUESTA DE ARTCULOS
F
o
t
o
:

U
l
y
s
s
e
s

R
e
m
i
l
l
a
r
d
89
IV. PROPUESTA DE ARTCULOS
De cara a la implementacin y el cumplimiento efectivo de los
instrumentos de ordenamiento territorial, lo que se requiere es de
un sistema slido, y eso pasa por sustituir el vigente conglomerado
de parches jurdicos de diversos rangos legales, por una Ley
de Ordenamiento Territorial. Como se ha visto en la seccin I
(Presentacin del problema), el sistema vigente es conceptual
y legalmente endeble. Aqu la inefcacia legal del sistema (falta
de cumplimiento), viene a ser la consecuencia obligada de su
inefciencia normativa. El remedio, por tanto, no puede ser otro
que normar esta vez correctamente y desde el escaln jerrquico
requerido. El rango jurdico no puede ser otro que el de Ley. Es ms,
lo que en su momento se plante a la Asamblea Constituyente era
que en la nueva Constitucin se considerara las Leyes Orgnicas y
las Leyes Estatutarias por encima de las Leyes Ordinarias
36
, y que
una de las leyes orgnicas fuera la de ordenamiento territorial
37
.
36 Conforme a una prctica comn en el derecho comparado, y dada su racionalidad
estructuradora de las jerarquas normativas, la Nueva Constitucin debera incorporar a la economa
jurdica del pas las leyes orgnicas y estatutarias por encima de las ordinarias, y someterlas por igual
al principio de unidad de materia (conexin forzosa de sus normas en torno a un ncleo rector
de los distintos contenidos regulados). Las leyes orgnicas dicen relacin tanto con la organizacin
del Estado (leyes orgnicas del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial, de los institutos armados y
las fuerzas policiales, de Ministerio Pblico, de la Defensora del Pueblo, etctera), como con
temas de particular importancia para el destino nacional (descentralizacin, ordenamiento del
territorio, recursos naturales renovables, etctera). Las leyes estatutarias dicen relacin con
los cdigos y cuerpos de similar estatus normativo (estatutos jurdicos que regulan de modo
integral una parcela del derecho). Al tramitarse y aprobarse por el Poder Legislativo como
orgnicas o estatutarias (y donde la diferencia sustancial respecto a las ordinarias consiste en la
votacin ms exigente), la lgica es que sus contenidos materiales cuentan con mayor estabilidad
jurdica, toda vez que no pueden ser alterados incidentalmente por leyes ordinarias al calor de
las circunstancias del debate parlamentario. (ANDALUZ, Antonio et al: Propuesta tcnica sobre
Articulado del Rgimen de los bosques y las tierras forestales en la Nueva Constitucin; Informe
Final, 29 de marzo de 2007, Cmara Forestal de Bolivia, con el auspicio de la Fundacin Boliviana
para la Democracia Multipartidaria, pp 3-4).
37 La propuesta formulada en el documento citado en la nota anterior era la siguiente:
Artculo. Es potestad del Estado ordenar el territorio nacional, asignando legalmente los usos a
que estarn destinados sus diferentes espacios en funcin de los valores naturales sobresalientes
que contienen, de su vulnerabilidad a los factores de degradacin y de razones de inters general
debidamente declaradas. Una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial norma su aplicacin.
90 91
Constitucin y las leyes, tipifcado en el artculo 153 del Cdigo Penal, el
funcionario que dictare, ejecutare o hiciere ejecutar resoluciones u rdenes
contrarias a las reglas de intervencin establecidas en un plan de uso del
suelo con vigor ofcial o a las acciones previstas en un plan de ocupacin
territorial con igual vigor.
Conexin a los artculos 154 y 178 CP 3.
Artculo. Incurre en el delito de incumplimiento de deberes tipifcado
por el artculo 154 del Cdigo Penal el funcionario que no aplicara las
sanciones de ley al infractor de las reglas establecidas en un plan de uso
del suelo con vigor ofcial. El funcionario que, en su caso, no procurara
la aplicacin de las sanciones de ley por el rgano jurisdiccional, incurre
en delito de omisin de denuncia tipifcado por el artculo 178 del Cdigo
Penal.
Instalacin de la potestad de actuacin extraordinaria en 4.
ultra jurisdiccin.
Artculo. Ante situaciones de fagrante violacin, por un agente pblico
o privado, a un instrumento de ordenamiento territorial con vigor ofcial,
de la que podran derivar daos graves o irreversibles para el ecosistema
o alguno de sus recursos, la autoridad cuya potestad de ordenamiento
territorial es agraviada por la violacin goza de fuero de atraccin, por
prrroga extraordinaria de competencia, para disponer la paralizacin
inmediata de las actividades lesivas, dando cuenta en el trmino de la
distancia a la autoridad llamada por ley.
El caso omiso del agente constituye, segn corresponda, delito de
resistencia a la autoridad, desobediencia e impedimento o estorbo al ejercicio
de funciones, tipifcados en los artculos 159, 160 y 161 del Cdigo Penal.
Artculo. Como referente para determinar el posible caso omiso
del agente, la autoridad que ordena la paralizacin asentar un acta
Infortunadamente, esa propuesta, enderezada a fortalecer la
organizacin jurdica del Estado de Derecho, no fue acogida, de
manera que de momento slo queda recurrir a una ley ordinaria.
Como quiera que formular un Anteproyecto de Ley de
Ordenamiento Territorial que sea conceptual y tcnicamente
solvente, es de la ms alta prioridad para la causa de la conservacin,
seguidamente se propone algunos textos que debieran ser incluidos en
su articulado. En cuanto a instituir el Custodio del OT, lo orgnico sera
hacerlo a travs de los Estatutos Autonmicos y las Cartas Orgnicas.
Conexin al artculo 144 CP 1.
Artculo. Incurre en el delito de malversacin tipifcado por el artculo
144 del Cdigo Penal el funcionario que asigna recursos pblicos al margen
de lo presupuestado en concordancia con las prioridades establecidas por los
instrumentos de planifcacin con vigor ofcial, as como el que aprueba un
presupuesto al margen de dichas prioridades.
Conexin al artculo 153 CP 2.
Artculo. Dada la naturaleza normativa de la clasifcacin de tierras por
su capacidad de uso mayor, a que se refere el artculo 380 de la Constitucin
Poltica del Estado, incurre en delito de resoluciones contrarias a la
I. Las medidas de ordenamiento territorial son normas de resguardo de la integridad territorial
del Estado.
II. Corresponde al Gobierno Nacional dictar las polticas y normas generales de ordenamiento
territorial y a los Gobiernos Departamentales y Municipales ejecutarlo y controlarlo, aten-
diendo a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad.
Exposicin de motivos : Dado que es la herramienta para una correcta gestin del terri-
torio nacional, el ordenamiento territorial debe ser (a) arbitrado desde la propia Constitucin,
(b) vinculado a la integridad territorial del Estado y (c) derivado a una ley orgnica. Son las
medidas que la realidad reclama de cara a garantizar efectivamente que las tierras de todo el pas
sean usadas racionalmente, en un marco de conservacin y aprovechamiento sostenible de los
recursos suelo, agua, fora, fauna, as como de los ecosistemas y su diversidad biolgica.
92 93
Artculo. El nivel primario tomar los instrumentos de ordenamiento
territorial del nivel secundario como hiptesis generales que est llamado
a confrmar o modifcar. En el segundo caso, el nivel primario acta como
factor de correccin del sistema de ordenamiento territorial, en virtud
de que opera en un espacio menor de anlisis y a una escala mayor de
trabajo, que permiten realizar estudios en ms detalle y profundidad, as
como agotar plenamente los procesos de concertacin social con todos los
actores del medio.
Artculo. Siempre que en el nivel primario se proponga la
modifcacin de una categora de uso o una accin de ocupacin
territorial del nivel secundario, el primero deber obtener la constancia
de avenimiento del segundo. Para el efecto, se seguir el siguiente
procedimiento:
Comunicacin fundamentada (a) . El nivel primario comunicar
su propuesta de modifcacin al secundario, exponiendo los
fundamentos. Si el secundario los halla sufcientes, librar la
respectiva constancia de avenimiento.
Intercambio de notas tcnicas. (b) De no hallar sufcientes los
fundamentos, el nivel secundario requerir del primario la
mayor informacin que considere necesaria para adoptar una
decisin, como estudios de micro caracterizacin u otros.
Diligencias de comprobacin en campo. (c) De no ser sufciente
el intercambio de notas tcnicas, el nivel secundario podr
disponer la realizacin de sobrevuelos, visitas al terreno y
cualquier otra medida conducente a la obtencin de certeza sobre
la necesidad real del cambio propuesto y sus alcances.
Constancia de avenimiento. (d) Cuando haya avenimiento del
nivel secundario, el mismo podr ser total, parcial, con variantes
y condiciones. Si no hay avenimiento alguno, prevalecen las
categoras o acciones asignadas por los instrumentos del nivel
secundario.
que establezca sufcientemente el estado de corte al momento de la
intervencin.
Al acta se acompaar el certifcado de uso del suelo o del instrumento
de ordenamiento territorial que es materia de la violacin.
Artculo. La medida de paralizacin slo podr ser levantada mediante
resolucin expresa y motivada de la autoridad llamada por ley, con conocimiento
de la autoridad que la dispuso. Si sta no la hallare legalmente fundada,
promover, segn corresponda, causa por delitos de resoluciones contrarias
a la constitucin y las leyes, de incumplimiento de deberes o de omisin de
denuncia, tipifcados en los artculos 153, 154 y 178 del Cdigo Penal.
Base normativa de la homologacin material 5.
Artculo. Se entiende por homologacin material, como base de la
ulterior homologacin formal mediante Decreto Supremo, la coordinacin
que, durante el proceso de elaboracin de los instrumentos de ordenamiento
territorial y con el fn de que resulten compatibles entre s, deber darse
entre los titulares de la potestad de ordenamiento territorial de la escala
municipal o de autonomas indgena originario campesinas (nivel
primario), la escala departamental (nivel secundario) y la escala nacional
(nivel terciario).
Artculo. El inicio de todo proceso de ordenamiento territorial en el
nivel primario deber ser comunicado al nivel secundario, con declaracin
de sometimiento a la metodologa general en vigor ofcial e informacin
sobre el equipo tcnico a cargo, el plan de trabajo y el cronograma de
actividades.
Recibida la comunicacin, el nivel secundario designar a un
funcionario de coordinacin.
Tratndose de procesos del nivel secundario, el inicio ser comunicado
al nivel terciario, rigiendo en lo dems las mismas reglas.
94 95
expresin democrtica de los pueblos y la asignacin de los recursos de
acuerdo a la demanda social, es una condicin bsica de gobernabilidad.
Artculo. Las infracciones administrativas y los delitos de la
materia deben ser perseguidos teniendo en cuenta que toda violacin a los
instrumentos de ordenamiento territorial vulnera los valores referidos en
el artculo anterior.
Artculo. En el marco de los artculos 316.9, 380.II y 389.III de la
Constitucin Poltica del Estado, se instituye el Custodio del Ordenamiento
Territorial, como funcionario pblico con estatus jurdico privilegiado,
designado a plazo indefnido por el rgano legislativo y dependiente del
mismo, no removible sino con expresin de causa y decisin de dos tercios
del total de miembros de dicho rgano, con las siguientes atribuciones
especfcas: 1. Certifcar antes de la ejecucin de proyectos y de las
correspondientes asignaciones presupuestarias, la conformidad con el plan
de ocupacin territorial en vigor; 2. Certifcar los usos del suelo segn el
instrumento de vigor ofcial para la jurisdiccin; y 3. Denunciar cualquier
violacin a los instrumentos de ordenamiento territorial y constituirse en
parte coadyuvante en la persecucin criminal de los delitos de la materia.
Artculo. El Custodio del Ordenamiento Territorial tendr a su
cargo ofcina, personal y presupuesto segn determinacin del rgano
legislativo.
Artculo. Cuando en el nivel primario se proponga introducir
modifcaciones a categoras de uso o acciones de ocupacin territorial
que son de competencia del nivel terciario, la coordinacin al respecto
ser efectuada adems con este nivel, bajo el mismo procedimiento del
artculo anterior.
Artculo. El informe fnal de conformidad del funcionario coordinador
del nivel secundario y, en su caso, del terciario, consistir en una resea de
los actos de homologacin material sustanciados durante el proceso. Dicho
informe ser emitido antes de someterse el instrumento de ordenamiento
territorial a la aprobacin del correspondiente rgano legislativo del nivel
primario o secundario, segn corresponda. Elevado al nivel terciario,
ste, a sola comprobacin de que el proceso de homologacin material
fue regularmente agotado, proceder a tramitar la homologacin formal
mediante Decreto Supremo.
Custodio del OT (artculos que podran ser incluidos en 6.
Estatutos y Cartas Orgnicas)
Artculo. Se reconoce y proclama que los instrumentos de
ordenamiento territorial, como herramientas de planifcacin destinadas a
la conservacin y el uso sostenible de las tierras y la ocupacin racional del
territorio, conllevan honrar los siguientes valores: (a) el bienestar general
de los pueblos, que slo puede lograrse a travs del desarrollo sostenible;
(b) el uso efciente de los recursos pblicos, que comienza por la asignacin
presupuestaria de acuerdo a las prioridades establecidas en los instrumentos
de planifcacin; (c) la conservacin a largo plazo de los recursos naturales
renovables del pas, como base estable para el desarrollo de los pueblos; (d)
la democracia, en la medida que las prioridades de desarrollo, identifcadas
con la participacin de los pueblos y plasmadas en los instrumentos de
planifcacin, constituyen la lnea base de la democracia econmica; (e) la
equidad social, pues el sentido de la participacin ciudadana en los procesos
de planifcacin es precisamente el establecimiento de las prioridades de
la demanda social y su compatibilizacin con la oferta estatal; y (f) la
gobernabilidad, pues la concrecin de las prioridades de desarrollo como
96 97
V. LA ESTRATEGIA PARA LA
SITUACIN ACTUAL
F
o
t
o
:

V
a
l
i
a

B
e
l
t
r

n
F
o
t
o
:

V
a
l
i
a

B
e
l
t
r

n
F
o
t
o
:

V
a
l
i
a

B
e
l
t
r

n
99
V. LA ESTRATEGIA PARA LA SITUACIN
ACTUAL. EXIGIBILIDAD EXCEPCIONAL
POR FALENCIA NORMATIVA Y DEJACIN
DE ATRIBUCIONES
Qu hacer mientras el nivel central contine abstenindose
de emitir pronunciamiento alguno en torno al componente PLUS de
los instrumentos de OT sometidos a su homologacin?
La respuesta no puede ser otra que esta: los gobiernos depar-
tamentales y municipales, segn corresponda, deben imponer su
cumplimiento efectivo, hasta el lmite de sus poderes.
Fundamentos:
Al cumplir con ejercer su potestad de OT, los gobiernos mu- (a)
nicipales y departamentales han procedido a honrar, bajo el
principio de subsidiariedad, los valores envueltos en el OT,
a saber: el bienestar general de los pueblos, el uso efciente
de los recursos pblicos, la conservacin a largo plazo de
los recursos naturales renovables del pas, la democracia, la
equidad social, y la gobernabilidad.
Es en la propia legislacin de la materia que existe falencia (b)
normativa, lo que es de exclusiva incumbencia del nivel central.
Mientras tanto, los gobiernos departamentales y municipales
cumplen con honrar el principio de coordinacin, al someter
sus instrumentos de OT a la homologacin formal.
Es el propio nivel central el que hace dejacin de atribuciones, (c)
al omitir pronunciarse por tiempo indefnido respecto a la
homologacin formal o la regularizacin de instrumentos
de OT sometidos a su consideracin.
100 101
En cuanto al componente POT de los PMOT, segn la (g)
normativa vigente (RS 217075 de 5 de junio de 1997, artculo
17), lo que causa estado de instrumentos de cumplimiento
obligatorio es su homologacin mediante resolucin expresa
del rgano legislativo departamental.
En cuanto a las AP municipales y departamentales, (h)
recurdese que es la RS 217075, habilitada por el artculo
8 de la Ley 1669, la que en su artculo 10 considera al AP
como una de las categoras de uso del PLUS, y donde
lo relevante es que a lo largo del tiempo gobiernos
municipales y departamentales han venido declarando AP,
eventos que son de carcter pblico y notorio, por lo que
es de exclusiva responsabilidad del nivel central su silencio
al respecto y su abdicacin de atribuciones al no haber
procedido ni a subsanar defciencias normativas sobre la
materia, ni a pronunciarse en sentido alguno con referencia
a tales declaratorias. Mientras el nivel central se mantenga
indiferente al respecto, y mientras los actos de declaratoria
no sean declarados inconstitucionales por el Tribunal
Constitucional Plurinacional, debe asumirse que tales
declaratorias gozan de presuncin de constitucionalidad,
correspondiendo a los gobiernos departamentales y
municipales que las produjeron imponer su cumplimiento
hasta el lmite de sus poderes.
En todo caso, un dato jurdicamente cierto es que existen (i)
los PLUS aprobados por Decretos Supremos, y dos de
ellos (Santa Cruz y Pando) elevados a rango de Ley
38
, y
que los gobiernos departamentales y municipales estn
obligados a exigir su cumplimiento. Al respecto, si bien
en el presente estudio se propone formular determinados
artculos de conexin normativa, toda su fnalidad es,
38 PLUS Santa Cruz, Ley 2553 de 4 de noviembre de 2003, elevando a rango de ley el DS 24124
de 21 de septiembre de 1995; PLUS Pando, Ley 3110 de 2 de agosto de 2005, elevando a rango
de ley el DS 24368 de 12 de julio de 1996.
Es el propio nivel central el que incurre en abdicacin (d)
de su potestad reglamentaria, al abstenerse de producir
las normas necesarias, no obstante que a lo largo de
los aos crecientemente los municipios del pas han
venido elaborando y aprobando sus respectivos PMOT y
sometindolos a homologacin.
Hasta aqu, lo que el cuadro descrito dice es que, como (e)
lo quiere la Ley Safco, disciplinadamente los gobiernos
municipales han procurado la vinculacin efectiva entre
los sistemas de planifcacin e inversin pblica, pues
es la forma de garantizar el uso efciente y efcaz de
los recursos del Estado, y, como lo quieren las normas
bsicas del SISPLAN, disciplinadamente han ejercido el
principio de subsidiariedad para planifcar en el mbito
de su jurisdiccin y competencia, han abierto las puertas
a la participacin de los diversos actores de su mbito
en orden a establecer con equidad las prioridades de la
demanda social y su compatibilizacin con la oferta estatal,
y, en suma, disciplinadamente han procurado honrar los
valores envueltos en dichos procesos, para, fnalmente,
disciplinadamente cumplir con el principio de coordinacin,
sometiendo a homologacin sus instrumentos de OT segn
la forma indicada por las normas vigentes.
Ante este cuadro, la dejacin de sus atribuciones por parte (f)
del nivel central, al abstenerse indefnidamente de todo
pronunciamiento y mantener una situacin de falencia
normativa en la legislacin de la materia, ni en trminos
morales ni en trminos jurdicos es excusa para la dejacin
de las suyas por parte de los gobiernos departamentales
y municipales, y es su obligacin jurdica y moral exigir
hasta el lmite de sus poderes el cumplimiento de sus
instrumentos de OT, dando cuenta a la Contralora General
del Estado de la fecha en que los mismos fueron sometidos
a homologacin.
102 103
VI. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
DEL AUTOR SOBRE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
- Marco legal e institucional para la conservacin y el uso sostenible
de los bosques y las tierras forestales, 1995, en Derecho Ambiental
Propuestas y ensayos, UPSA, 2003, 337 pp.
- Los conceptos claves de Estado y los Planes de Ordenamiento Predial,
BOLFOR, 1998, 144 pp.
- Revolucin estadual y constitucin poltica, Editorial El Bucfalo,
Santa Cruz, 2004, 140 pp.
- Temas ambientales claves para la Nueva Constitucin, conferencia
dictada en el IX Seminario internacional Justicia constitucional y
Estado de derecho, Tribunal Constitucional de Bolivia, La Paz 7-9
de junio de 2006, en Tribunal Constitucional de Bolivia, Memoria N
10, Sucre, 2006, p 287-304.
- Propuesta tcnica: Articulado del rgimen de los bosques y las
tierras forestales en la Nueva Constitucin (con ANDALUZ VEGACENTENO,
Horacio; CAMACHO, Olvis; JACOBS, Juan Pablo; y TERRAZAS, Freddy),
29 de marzo de 2007, con auspicio de la Cmara Forestal de Bolivia
y fnanciacin de la Fundacin Boliviana para la Democracia
Multipartidaria.
- La dimensin ambiental en la Constitucin de 2009, en Estudios
sobre la Constitucin aprobada en enero de 2009, Grupo Editorial KIPUS,
Cochabamba 2009, pp 193-245.
- Delitos Ambientales, Iuris Tantum/El Pas, Santa Cruz 2009, 104 pp
de un lado, descartar de antemano hasta la ms mnima
duda sobre los alcances de los tipos penales conectados,
y, de otro, hacer ineludible su aplicacin, pues si se
propone la conexin es precisamente porque dichos tipos
penales de hecho admiten como modos comisivos las
conductas antiurdicas violatorias de los instrumentos
de ordenamiento territorial. De manera que nada obsta
para que los gobiernos departamentales y municipales
procedan a denunciar por los delitos de malversacin (144
CP), resoluciones contrarias a la constitucin y las leyes
(153 CP), incumplimiento de deberes (154 CP) u omisin
de denuncia (178 CP), segn corresponda, a sola condicin
de agotar la correspondiente sustentacin, a saber: que
asignar recursos al margen de lo determinado en el POT
es dar a los caudales una aplicacin distinta de aquella a
que estuvieren destinados y constituye, en efecto, delito
de malversacin (144 CP); que legalmente est establecido
el carcter tcnico-normativo de los instrumentos de OT,
los mismos que son aprobados por los rganos legislativos
de las entidades territoriales, por tanto, teniendo sus
disposiciones naturaleza legislativa, disponer adversamente
constituye, en efecto, el delito previsto en el artculo 153 CP;
que no aplicar la autoridad agraria o forestal las sanciones
de ley a los usuarios de la tierra que violan el OT importa,
en efecto, el incumplimiento de un deber (154 CP); y, desde
luego, que no encausarlos criminalmente por los delitos
que cometen es delito de omisin de denuncia (178 CP).
104