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ESTADO DE GOIÁS TCM
TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS Fls.:
MINISTÉRIO PÚBLICO Ass.:
Para efetivar a contratação em tela, escora-se a AMT no art. 24, inciso XIII da Lei nº
8.666/93, cuja redação é a que se segue:
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Uma interpretação apressada da Lei poderia conduzir à ilação de que desenvolvimento institucional
seria qualquer ato voltado para o aperfeiçoamento das instituições, para a melhoria do desempenho das
organizações. Nesse sentido, contudo, a simples automatização de procedimentos, a aquisição de
equipamentos mais eficientes, a reforma das instalações de uma unidade, a ampliação das opções de
atendimento aos clientes, o treinamento de servidores, a reestruturação organizacional e um sem-
número de outras ações que significassem algum plus no relacionamento entre a Administração e a
Sociedade poderiam ser entendidas como tal.
Já foi registrado, no entanto, que uma interpretação larga da Lei, nesse ponto, conduziria,
necessariamente, à inconstitucionalidade do dispositivo, uma vez que os valores fundamentais da
isonomia, da moralidade e da impessoalidade, expressamente salvaguardados pela Constituição,
estariam sendo, por força de norma de hierarquia inferior, relegados.
Logo, desenvolvimento institucional não pode significar, simplesmente, ao menos no contexto do
inciso XIII, melhoria ou aperfeiçoamento das organizações públicas.
Os autores citados, em que pese às variações de abrangência admitidas, associam a expressão a
alguma forma de ação social que tenha sido constitucionalmente especificada como de interesse
do Estado. Nesse sentido, seriam entidades dedicadas ao desenvolvimento institucional, por exemplo,
aquelas voltadas para a proteção à infância (arts. 203, I, e 204, I, da C.F.), ao deficiente (arts. 203, IV,
e 204, I), à saúde (arts. 196, 197 e 200, V), para o desenvolvimento do ensino (arts. 205, 213 e 214),
para o desporto (art. 217), entre outras. Nesse rol, entrariam as APAEs, as Sociedades Pestalozzi, a
CNEC, a Associação das Pioneiras Sociais, as associações esportivas, etc.
(...)
Caso contrário, se estará simplesmente financiando, em entidades da espécie, a criação de
estruturas paralelas dedicadas não à produção de bens constitucionalmente tutelados, mas à
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A Decisão nº 30/2000 reflete o entendimento pacífico daquela Corte e seu teor tem
sido reproduzido amiúde em diversos julgados.
Nesse sentido, confira-se o Acórdão nº 994/2006, exarado pelo Plenário do TCU:
De fato, o rol das atividades a serem desenvolvidas pela contratada é extenso e foi
descrito com termos vagos e imprecisos para dar a impressão de que existe alguma relação
pautada em pesquisa ou desenvolvimento institucional. O que se percebe, contudo, é que
se tratam de serviços facilmente encontrados no mercado, isto é, que podem ser
prestados por inúmeras empresas, restringindo-se sua mais significativa parcela à
aquisição de equipamentos, instalação de sistemas eletrônicos e oferecimento de suporte
técnico aos mesmos. Serve como exemplo outra atividade a ser prestada pela contratada:
produção, reprodução e divulgação de material educativo e informativo, ou seja, mera
produção de material gráfico. Constituem, pois, serviços comuns.
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Por último, A CDL, de acordo com os autos, somente através de sua última
alteração estatutária fez constar do art. 1º, inciso XIV de seu Estatuto Social, que se
incumbe do “desenvolvimento institucional”. Tal fato, mera anotação formal incapaz de
gerar a certeza do acúmulo de conhecimentos e experiências, ante a recente modificação
caracterizadora de seu despreparo para assumir os encargos do contrato em tela, sugere que
não se encontra a Câmara de Dirigentes Lojistas apta a prestar os serviços pretendidos pela
Administração, questão esta materializada pela aventada subcontratação.
O Poder Executivo parece querer fazer crer que apenas a contratada poderia executar
tal serviço. Não é o que ocorre. Breve consulta à Internet permite encontrar-se um sem
número de empresas aptas a fornecer os bens e serviços pretendidos, a exemplo
daquelas cujo espelho do sítio eletrônico ora anexa-se. Ainda que não se trate de
contratação por inexigibilidade de licitação, a pluralidade de empresas aptas à
prestação do serviço recomenda a realização do certame licitatório. Em não existindo a
correlação entre o objeto contratual e o desenvolvimento institucional, não há amparo para
a contratação direta.
Cite-se como exemplo trecho do Acórdão TCU nº 839/2004, que tratou da
contratação de serviços de informática, a toda evidência expressiva parcela do objeto ora
pretendido pela AMT:
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e) a se adotar outra postura que não a de levar em linha de consideração a essência do objeto a
ser contratado, estar-se-ia concedendo favorecimentos, privilégios a determinadas instituições,
desconformes com o ordenamento jurídico;
f) que a contratação sem licitação das instituições abrangidas pelo dispositivo legal deve
pressupor o atingimento de algum legítimo interesse do Estado [finalidade pública], o que não se
vislumbra quando as atividades estejam relacionadas com a execução de serviços que, à toda
prova, representam exploração de atividade econômica, estando sujeitos à livre concorrência do
mercado, atentando, pois, contra o tratamento isonômico que deve ser conferido a eventuais
interessados, “como princípio universal e indesligável do procedimento ético e jurídico da
administração da coisa pública” (Enunciado nº 158 de jurisprudência predominante desta
Corte);
g) que, conquanto nesses casos, as instituições contratadas enquadrem-se na qualidade de entes
sem fins lucrativos, inolvidável que não deixaram de auferir remuneração pelos trabalhos
prestados, os quais seriam de igual forma executados por qualquer outra pessoa jurídica de
finalidade lucrativa.
(TCU. Proc. nº TC-012.125/2003-2. Decisão nº 839/2004 – Plenário. Relator: Min. Ubiratan Aguiar.
DOU 08.07.2004) (grifei)
Desta feita, retomando a questão tratada no item anterior, invoca-se a lição de Jessé
Torres Pereira Júnior:
“a expressão desenvolvimento institucional deve compreender bem ou atividade sob a tutela
da Constituição, conferindo à dispensa nota de excepcionalidade, com a qual não se
compadecem serviços corriqueiramente encontrados no mercado”.2 (grifei)
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Uma vez rescindido tal contrato (CDL/AMT), automaticamente ficará rescindido também o
presente contrato (CDL/ENATECH), sem qualquer ônus para o CONTRATANTE”.
Não se pode olvidar ainda que o expediente adotado pela AMT importa a compra
de bens sem licitação, por meio da contratação da ENATECH evidenciando, mais uma
vez, burla ao princípio estampado no inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal e ao
disposto na cabeça do art. 2º da Lei nº 8.666/93. Ora, uma entidade (CDL) foi contratada
simplesmente para contratar outra (ENATECH) que, ao seu turno, fornecerá
parquímetros e outros bens que, finalmente, serão adquiridos sem licitação.
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6. DA INEXISTÊNCIA DE URGÊNCIA
Além disso, causa espécie que entre o envio do pedido de propostas – frise-se, às
entidades sem qualquer pertinência com o objeto pretendido – e a efetiva assinatura de
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“Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as
situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento
previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três)
dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco)
dias, como condição para a eficácia dos atos.
Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste
artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:
I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o caso;
II - razão da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preço.
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados”. (grifei)
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Este, pois, o procedimento absurdo levado a termo pela AMT para realizar
pretensa pesquisa de preços: buscar, além da CDL, um Sindicato e uma Associação
Comercial. Não lhe aprouve, como explícito nos autos, buscar empresas que fornecessem
soluções em paquímetros. Ao revés, contentaram-se com a apresentação de proposta por
parte de uma única entidade, que nunca produziu paquímetros, jamais os comercializou ou
implantou em qualquer lugar. Não há, com certeza, justificativa do preço e comprovação de
que os mesmos encontram-se dentre os praticados no mercado.
A regra inafastável que precisa ficar definida é que a Administração não pode justificar o preço
com mera declaração de que, em virtude da inexigibilidade da licitação verificada na espécie,
contratou com o preço cotado pelo único fornecedor, ou o único possível contratado. Justificar o
preço não é, em absoluto, informar que a Administração se sujeitou ao preço imposto pelo
contratado. O sentido do termo é muito mais amplo: justificar o preço é declarar, conforme o
que for determinado em cada inciso ou parágrafo do artigo que autoriza a contratação direta, se
o valor contratado é compatível com o de mercado, ou se é o preço é justo, certo, que uma
avaliação técnica encontraria. Afinal, a norma seria inútil se fosse suficiente informar que esse
foi o preço cotado pelo fornecedor ou executor e é elementar, em hermenêutica, que a lei não
contém palavras supérfluas. Uma antiga parêmia latina recomendava: Commodissimum est, id
accipi, quo res de qua agitur, magis valeat quam pereat significando em vernáculo que se deve
preferir a inteligência dos textos que torne viável o seu objetivo, em vez da que os reduza à inutilidade.
A responsabilidade pelo eficiente emprego de recursos públicos deve ser uma meta do
Administrador diligente, pois o Brasil é um País de carências e com uma grande dívida social a
resgatar. Além disso, só há legitimidade no emprego dos recursos, que são compulsoriamente
“extraídos do bolso do contribuinte”, se ficar evidenciado em cada passo o zelo. Jamais a
submissão da Administração encarregada da realização do interesse público ao interesse de um
particular no lucro abusivo pode justificar o preço da contratação. (FERNANDES, Jorge Ulisses
Jacoby.Contratação direta sem licitação. 6. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p.
759-760).
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Não se pode descurar, ainda, que o valor ajustado para o contrato é assaz
duvidoso. Inicialmente, chama a atenção o fato de que à Contratada caberá receber cerca de
80% do valor arrecadado com os parquímetros.
Art. 56. O Tribunal Pleno ou o relator, em caso de urgência, de fundado receio de grave lesão ao
erário ou a direito alheio, ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, poderá, de ofício ou
mediante provocação, adotar medida cautelar, com ou sem a prévia oitiva da parte,
determinando, entre outras providências, a suspensão do ato ou do procedimento impugnado,
até que o Tribunal decida sobre o mérito da questão suscitada. (grifei)
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reais). Verifica-se que o contrato já foi assinado e encontra-se em vias de ser executado.
Assim, patente a urgência na adoção de providências a cargo desta Corte, de sorte a evitar
prejuízos ao erário com a execução de avença (que por óbvio haverá de ser questionada
quer nesta Corte, quer no âmbito do Poder Judiciário) vez que tal ensejaria indenização à
contratada.
Requer, por último, o apensamento destes autos aos de nº 18755/09, que tratam da
verificação da legalidade do contrato objeto de denúncia;
Murilo Coelho
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