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State aid
Premier cas dapplication du nouvel encadrement communautaire
des aides dEtat la recherche, au dveloppement et linnovation:
laide de lAgence franaise de linnovation industrielle au
programme NeoVal (
1
)
Isabelle NEALE-BESSON et Jean-Charles DJELALIAN
La Commission europenne a adopt le 22 novem-
bre 2006 un nouvel encadrement communautaire
des aides dEtat la recherche, au dveloppement
et linnovation (lencadrement R&D&I) (
2
). Cet
encadrement est entr en vigueur le 1
er
janvier
2007 et il est applicable tous les projets daide
notis sur lesquels la Commission est appele
statuer aprs cette date.
Les autorits franaises ont noti le projet daide
de lAgence de linnovation industrielle au pro-
gramme mobilisateur pour linnovation indus-
trielle NeoVal le 11 octobre 2006. Laide est
attribue dans le cadre du rgime de soutien de
lAgence de linnovation industrielle, approuv par
la Commission par dcision du 19 juillet 2006 (
3
).
Le programme de R&D NeoVal vise le dveloppe-
ment dune nouvelle gnration de mtro, transpo-
sant la technologie routire au monde ferroviaire
et combinant plusieurs autres fonctions innovan-
tes telles que la modularit de la composition de
la rame, jusqu une conguration dun vhicule
une seule voiture, et lalimentation lectrique du
vhicule avec stockage de lnergie bord et auto-
nomie en nergie entre stations. Il associe la liale
de Siemens nomme Siemens Transportation Sys-
tems (STS) et lentreprise LOHR Industrie. Le cot
global du programme slve 61 millions dEUR
sur six ans. Le soutien propos par lAgence fran-
aise de linnovation industrielle prend la forme
de 11 millions dEUR de subventions et de 15 mil-
lions dEUR davances remboursables.
Lencadrement R&D&I distingue deux niveaux
danalyse de la compatibilit pour les projets de
R&D. Les sections 5.1, 6 et 8 dcrivent les condi-
tions formelles de compatibilit des projets de
R&D. Ils correspondent au premier niveau dana-
lyse. La section 7.1 indique que les aides aux projets
de R&D, dun montant suprieur un certain seuil
(1) Le contenu du prsent article ne reflte pas ncessaire-
ment la position officielle des Communauts europen-
nes. Les informations et les opinions qui y sont exposes
nengagent que leurs auteurs.
(2) JO C 323 du 30/12/2006, p. 1.
(3) Lettre SG(2006)D/204076 du 20/07/2006 ; JO C 218 du
09/09/2006, p. 9.
qui dpend de la nature des activits menes (
4
),
doivent faire lobjet dun examen approfondi par
la Commission suivant les lments positifs et
ngatifs dcrits respectivement aux sections 7.3 et
7.4 de lencadrement R&D&I. Ceux-ci correspon-
dent au second niveau danalyse. Dans le cadre de
cet examen approfondi, la Commission doit sas-
surer que les eets positifs de laide dpassent les
distorsions de concurrence que laide gnre. Si cet
exercice de mise en balance nest pas proprement
parler nouveau dans la pratique de la Commis-
sion, la mthode employe dire radicalement.
Dun ct, la Commission doit examiner si laide
remdie une dfaillance du march clairement
dlimite, si elle est un moyen daction adapt et
si elle est ncessaire et proportionne. De lautre,
elle doit analyser les distorsions de concurrence et
des changes sur les marchs de produits concer-
ns par laide.
Dans le cas despce, la Commission a vri que
laide remplissait les conditions formelles d-
nies dans les sections 5.1, 6 et 8 de lencadrement
R&D&I notamment en termes de catgories de
recherche, de cots ligibles et dintensit daide
(premier niveau danalyse). De plus, la Commis-
sion sest livre un examen approfondi de laide
attibue STS dans la mesure o elle vise princi-
palement des activits de dveloppement expri-
mental et dpasse le seuil de 7,5 millions dEUR
dni par le nouvel encadrement. Laide LOHR
tant infrieure 7,5 millions dEUR, celle-ci
ntait soumise quau premier niveau danalyse.
A lissue de lexamen approfondi de laide STS,
la Commission a estim que les eets positifs
lemportaient sur les eets ngatifs et donc que le
projet daide pouvait bncier des dispositions
de larticle 87, paragraphe 3, sous c) du trait CE,
en application des dispositions de lencadrement
R&D&I.
(4) Si le projet consiste titre principal en de la recherche
fondamentale, le seuil slve de 20 millions deuros
par entreprise et par projet; si le projet consiste titre
principal en de la recherche industrielle, le seuil slve
10 millions deuros par entreprise et par projet; pour
tous les autres projets, le seuil slve 7,5 millions
deuros par entreprise et par projet.
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Les questions mthodologiques souleves dans
le cadre de cette premire application de lenca-
drement R&D&I ont port principalement sur
lapprciation de leet incitatif et du caractre
proportionn de laide ainsi que sur lanalyse des
distorsions de concurrence. Lapproche suivie par
la Commission pour lexamen de ces questions est
dveloppe ci-aprs.
1. Eet incitatif de laide
Les aides dEtat la R&D doivent avoir un eet
dincitation, cest--dire dclencher chez les bn-
ciaires un changement de comportement les
amenant intensier leurs activits de R&D. Cest
la condition la plus importante prise en considra-
tion dans lexamen des aides dEtat la R&D&I.
Premier niveau danalyse
La date de dmarrage des activits est le premier
lment considrer. La Commission considre
cet gard que laide est dpourvue deet dincita-
tion lorsque lactivit de R&D&I a dj dmarr
avant que le bnciaire nait demand laide aux
autorits nationales.
De plus, lEtat membre est tenu de fournir une va-
luation ex ante de laugmentation de lactivit de
R&D&I du bnciaire, sur la base dune analyse
reposant sur une comparaison de la situation avec
et sans octroi daide. Dirents indicateurs peu-
vent illustrer leet dincitation: laugmentation de
la taille, de la porte ou du rythme du projet mais
galement laugmentation des dpenses totales
aectes la R&D&I par le bnciaire. Si un eet
signicatif peut tre dmontr sur au moins un
de ces lments, la Commission considre, prima
facie, que laide a un eet dincitation.
Dans le cas despce, outre la date de dmarrage
du programme, les autorits franaises font valoir
quen labsence daide, du fait de limportant niveau
dinvestissements et des nombreuses incertitudes
technologiques lis au programme, dans un sec-
teur caractris par une dure de retour sur inves-
tissement trs longue et privilgiant le dveloppe-
ment des innovations au gr des opportunits de
march, les bnciaires conduiraient un projet
de R&D alternatif intitul APM03, de porte plus
rduite et tal sur une priode de temps plus lon-
gue. Ce projet ninclut pas les travaux ncessaires
pour le dveloppement de plusieurs caractristi-
ques du NeoVal, notamment les fonctions de stoc-
kage de lnergie par batteries et super-conden-
sateurs. De plus, STS augmentera, de manire
signicative, ses eectifs et ses dpenses totales de
R&D.
Second niveau danalyse
Dans le cadre de lexamen approfondi dune
mesure individuelle, la Commission peut consid-
rer que les indicateurs prcdents sont insusants
et demander les renseignements supplmentaires
dtaills dans la section 7.3.3 du nouvel encadre-
ment. La question pose par la Commission, dans
ce cadre, est de savoir si lexistence dun eet inci-
tatif de laide, telle quatteste, prima facie, par les
indicateurs prcdents est conrme par lanalyse
des dterminants de linvestissement de R&D. Cet
examen se fonde sur une analyse contradictoire de
la situation avec et sans aide. En dautres termes, la
Commission doit vrier si STS naurait pas entre-
pris le projet NeoVal mme en labsence daide.
A cet gard, trois lments ont t essentiels dans
lapprciation de la Commission: le calendrier de
trsorerie, la protabilit et le niveau de risque
convergent pour dmontrer lexistence dun eet
incitatif de laide.
En premier lieu, lexamen du montant des inves-
tissements et le calendrier des ux de trsorerie
indique que leort nancier requis par le pro-
gramme NeoVal est signicativement plus lev
par rapport au projet APM03 et aussi plus concen-
tr dans le temps. De plus, lanalyse du processus
de dcision interne STS rvle lexistence dune
contrainte budgtaire de court terme pesant sur
ses choix de R&D (
5
). Ainsi, STS est amen slec-
tionner les projets de R&D qui conjuguent pro-
tabilit moyen terme et impact acceptable sur les
indicateurs nanciers de court terme. La Com-
mission a tenu compte de cet lment dans son
apprciation dans la mesure o lexistence de cette
contrainte est avre par des documents internes
et des dclarations publiques de lentreprise. Dif-
frents compte-rendu de runions du directoire
supervisant les travaux de STS attestent en eet
que STS aurait choisi de mener le projet APM03
de porte plus rduite en absence daide.
En deuxime lieu, la Commission a calcul la
rentabilit du programme NeoVal sans aide et la
compare avec celle du projet APM03, dans des
scnarios raisonnables de succs commercial.
Ces calculs indiquent que le programme NeoVal,
mme sans aide, bncie de meilleures perspecti-
ves de rentabilit que le projet APM03. En eet, la
valeur nette actualise ainsi que le taux de renta-
bilit interne du programme NeoVal, mme sans
aide, sont suprieurs aux indicateurs du projet
APM03. Toutefois, ces calculs de rentabilit doi-
vent tre considrs avec prcaution. En eet, si,
(5) La marge oprationnelle de la division dont STS dpend
devait augmenter hauteur de 5% du chiffre daffaires
avant le 31 mars 2007 alors quau 30 septembre 2006,
celle-ci slevait 1,8% du chiffre daffaires.
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dans ses plans daaires, STS a tenu compte de
la meilleure pntration commerciale du projet
NeoVal par rapport au projet APM03, STS na
pas intgr les dirences de niveaux de risques
technologiques du programme NeoVal et du pro-
jet APM03. Le taux dactualisation utilis pour les
calculs de rentabilit est identique pour les deux
projets de R&D et ninclut pas de prime de risque
pour le programme de recherche le plus innovant.
Par consquent, NeoVal pourrait se rvler moins
attractif que lAPM03 si, en dpit de perspectives
de rentabilit suprieures, sa probabilit de succs
technologique est nettement infrieure celle de
lAPM03.
En troisime lieu, en labsence dune mesure des
risques associs chacun des projets fournie par
lEtat membre ou le bnciaire, la Commission a
estim, partir des plans daaires de STS, lcart
critique entre les probabilits de succs technologi-
que au-del duquel NeoVal devient moins attractif
que lAPM03. En eet, au vu de la meilleure renta-
bilit du programme NeoVal par rapport au projet
APM03, il tait essentiel que la Commission appr-
cie si les risques supplmentaires du programme
NeoVal par rapport aux risques du projet APM03
taient de proportion inverser lcart de rentabi-
lit entre les deux projets de R&D. La Commission
a utilis les lments qualitatifs sa disposition
concernant les risques spciques encourus par le
programme NeoVal par rapport au projet APM03
et elle a conclu que ceux-ci taient de proportion
ce que NeoVal apparaisse ex ante moins attractif
que lAPM03.
Tout dabord, les experts indpendants mandats
par lAgence de linnovation industrielle ont iden-
ti lexistence dimportantes incertitudes tech-
nologiques sur les fonctions spciques du pro-
gramme NeoVal, en particulier en ce qui concerne
la gestion et le stockage de lnergie embarque.
Ces avis ont t conrms par lexpertise interne
de la Commission.
Les autorits franaises ont galement fait valoir
que les risques lis des grands programmes de
R&D comme NeoVal sont dautant plus substan-
tiels que le volume des travaux est important. En
outre, plus le produit vis par le programme de
R&D comprend de fonctionnalits, plus ces ris-
ques sintensient et les probabilits dchec se
multiplient.
Enn, la Commission a apprci la dirence de
probabilit de succs entre le programme NeoVal
et le projet alternatif APM03 en tenant compte des
solutions de repli en cas dchec technologique.
Dans lhypothse o le projet APM03 constituerait
un scenario de repli pour STS en cas dchec tech-
nologique de NeoVal, le taux de risque encouru par
lentreprise serait diminu. A cet gard, la Com-
mission a retenu que les objectifs du programme
NeoVal taient beaucoup plus ambitieux que ceux
du projet APM03. Le produit NeoVal tant conu
comme un systme intgr, ses objectifs initiaux
rgissent les principes de conception du systme
complet et de ses sous-ensembles et ont, par cons-
quent, un impact sur la structure et la complexit
de lensemble du programme. Du fait de lintgra-
tion des direntes fonctions au sein dun mme
systme, lchec dune fonctionnalit avance a
des rpercussions sur lensemble des fonctionna-
lits. Des travaux lourds de re-conception sur la
quasi-totalit du systme seraient ncessaires pour
que STS puisse se replier sur le projet APM03. La
Commission en a conclu que lAPM03 ne consti-
tuait pas une solution de repli et que, de ce fait,
les risques technologiques du programme NeoVal
ntaient pas attnus.
2. Proportionnalit de laide
Conformment au point 7.3.4 de lencadrement
R&D&I, lanalyse de la proportionnalit de laide
fait partie de lexamen approfondi dune aide indi-
viduelle. Indpendament des intensits maxima-
les prcises par la section 5.1 de lencadrement
R&D&I, il sagit dapprcier si laide est limite au
montant minimum. En labsence dindications
prcises du nouvel encadrement en la matire, la
Commission a examin trois lments et a conclu
que laide tait proportionne: lassiette des cots
ligibles prendre en compte, les instruments
daide utiliss et la question dun ventuel eet
daubaine pour le bnciaire.
Tout dabord, dans la mesure o comme il a t
dmontr plus haut que STS mnerait un projet de
R&D de porte rduite en labsence daide, la Com-
mission sest interroge sur la pertinence de consi-
drer lensemble des cots de R&D du programme
NeoVal, plutt que seuls les cots additionnels
de NeoVal par rapport au projet alternatif. A cet
gard, la Commission a retenu que le programme
NeoVal nest pas simplement conu comme le pro-
jet APM03 auquel sont ajouts des options suppl-
mentaires. Dans la mesure o le produit NeoVal
constitue un systme intgr, lintroduction dune
nouvelle fonction ou le dveloppement dune
fonction un stade plus avanc a des rpercus-
sions profondes sur les principes de conception du
systme complet et de ses sous-ensembles. Ainsi,
lensemble des lots du programme de R&D sont
aects et la Commission a estim que lensemble
des cots ligibles du programme devaient tre
considrs.
De plus, la Commission a pris note du choix des
autorits franaises de privilgier linstrument des
avances remboursables, plutt que des subven-
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tions, pour les activits de R&D les plus proches
du march. A cet gard, elle estime que les avan-
ces remboursables se rvlent, par construction,
proportionnes la distorsion de concurrence
induite. En eet, dans un scnario de succs com-
mercial raisonnable, examin par ailleurs par la
Commission, le bnciaire rembourse la totalit
de lavance, y compris les intrts dactualisation et
conserve in ne une subvention uniquement pour
ses travaux de recherche industrielle, pour lesquels
la diusion des rsultats du programme est la plus
importante. Si le succs commercial du produit
issu du programme de R&D dpasse lissue favo-
rable dnie sur base dune hypothse prudente
et raisonnable, le bnciaire verse lEtat mem-
bre un intressement en complment. En revan-
che, si le programme de R&D ne dbouche pas sur
un succs commercial, soit en raison dun chec
technologique, soit pour des raisons commercia-
les, le bnciaire ne rembourse quune partie de
lavance, proportionne au succs partiel. Dans ce
cas, les distorsions de concurrence sont aussi plus
limites.
Enn, la Commission a constat que laide ne
gnre pas deet daubaine pour STS. NeoVal
implique des cots nets additionnels pour le bn-
ciaire en comparaison avec le projet alternatif. En
outre, leort nancier requis par le programme
NeoVal sur les trois premires annes est consi-
drablement plus lev que leort qui aurait t
consenti pour le projet alternatif APM03.
3. Distorsion de la concurrence et des
changes
Dans son examen approfondi, la Commission
analyse galement les eets ngatifs de laide,
savoir si celle-ci peut provoquer dimportantes
distorsions de concurrence.
La premire tape de lanalyse de la Commission
a vis lidentication des marchs aects par le
programme.
En premier lieu, la Commission a dtermin quels
taient les produits du programme de R&D. A cet
gard, elle a conclu que, dans lanalyse concurren-
tielle, il y a lieu de considrer le systme NeoVal
comme un produit unique global. En eet, elle a
estim que la rutilisation par STS des rsultats des
travaux dans dautres produits et/ou pour dautres
secteurs industriels ne pourrait tre envisage que
pour deux sous-systmes. Le premier sous-systme
nest actuellement pas commercialis par STS en
lots spars. La base de ce sous-systme a en outre
t dveloppe sur les fonds propres de STS. Le
second sous-systme ncessiterait des modica-
tions trs importantes et coteuses pour pouvoir
tre r-utilis dans un contexte autre (automobile
ou routier au sens large) que celui du NeoVal.
En deuxime lieu, la Commisssion a dlimit les
marchs de produits aects par laide. Partant du
march des systmes de transport urbain en site
propre, elle na retenu, pour des questions de capa-
cits, que le segment de march des mtros lgers
mi-lourds. Elle a exclu de ce segment les tramways
et les bus en site propre pour des questions de dif-
frences de capacits et de cots de ralisation.
De plus, suivant en cela sa dcision prcdente
concernant lacquisition partielle par Siemens
des activits transport du groupe Lagardre (
6
), la
Commission a estim que le march des systmes
de mtro automatiques (AGT) constituait un seg-
ment spcique dans la mesure o ces systmes
ncessitent de nombreux quipements suppl-
mentaires et, de ce fait, prsentent un cot dac-
quisition plus lev que les systmes manuels. En
outre, la Commisssion a estim que NeoVal, pour
des questions dinteroprabilit et du fait de son
concept global, tait exclu du segment de march
sinscrivant dans le cadre dune modernisation,
transformation ou extension de rseau existant ou
encore des marchs attribus par lots distincts.
Sagissant de la distinction entre les systmes
automatiques de mtro sur pneu et les systmes
automatiques de mtro sur fer, la Commisssion
sest intresse aux caractristiques techniques des
deux produits. Une analyse avantages et inconv-
nients des deux types de systmes indique quil
existe une zone de chevauchement entre les seg-
ments de march uniquement fer ou pneu
dans laquelle les deux systmes sont en concur-
rence directe. Si certaines caractristiques tech-
niques imposent de fait les systmes pneu au
dtriment des systmes fer sur des espaces go-
graphiques particuliers (faible substituabilit des
systmes pneu par les systmes fer), la Com-
mission est davis que peu dobstacles techniques
semblent vritablement sopposer une plus large
pntration du pneu sur lensemble du segment
des marchs cls en main (substituabilit plus
importante des systmes fer par les systmes
pneu). Cette conclusion rejoint la position de
la Commission dans plusieurs dcisions relatives
des oprations de concentration dans le secteur
(
7
) dans lesquelles la distinction fer / pneu na
jamais t considre comme pertinente.
(6) Dcision du 08/02/1996 sur le cas M.685 Siemens/Lagar-
dre.
(7) Dcision du 08/02/1996 concernant le cas M.685 (Sie-
mens/Lagardre), dcision du 18/09/2000 concernant
le cas M.2069 (Alstom/FIAT Ferroviaria) et dcision
du 03/04/2001 concernant le cas M. 2139 (Bombardier/
ADtranz).
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En dernier lieu, la Commission sest attache
dterminer la dimension gographique du mar-
ch aect et a conclu quil sagissait dun march
mondial. Tout dabord, le march des transports
automatiques pneu et fer est actuellement
marqu par le dveloppement de grands contrats
lchelle mondiale et lapparition de nouveaux
acteurs mondiaux bas cot. En outre, lanalyse
des mises en service ralises sur la priode 2001-
2005 et prvues sur la priode 2006-2010 montre
la prsence des constructeurs europens et de
leur concurrent canadien Bombardier au niveau
europen et mondial. De plus, si les systmes de
transport public urbain guids sont soumis aux
rglementations nationales ou locales des Etats
membres de lUnion europenne, les normes du
domaine sont unies au niveau europen, voire
mondial, malgr quelques exceptions notables
(comportement au feu). En outre, le NeoVal est
dvelopp suivant un cadre multi-rfrentiel.
La seconde tape de lanalyse de la Commission a
port sur les eets ngatifs ventuels de laide sur
les segments de march identis. Conformment
au point 7.4 de lencadrement R&D&I, les aides
la R&D&I peuvent fausser la concurrence sur les
marchs de produit de trois manires distinctes:
1. elles peuvent fausser les incitants dynamiques
des oprateurs investir ;
2. elles peuvent crer ou maintenir des positions
de pouvoir de march ;
3. elles peuvent perptuer une structure de mar-
ch inecace.
La Commission a considr que laide au pro-
gramme de R&D NeoVal ntait pas de nature
perturber le fonctionnement concurrentiel des
marchs viss dans une proportion contraire
lintrt commun pour les raisons suivantes:
Laide STS, malgr un montant lev (23
MEUR sur six ans), doit tre relativise au
regard du budget annuel de R&D de Siemens
et au volume des dpenses de R&D pour len-
semble du secteur estim entre 81 et 142 mil-
lions dEUR.
Les activits de dveloppement exprimental
qui sont les plus proches du march, sont sou-
tenues avec des avances remboursables avec
intrt en cas de succs et donnent lieu un
intressement en cas de succs suprieur.
Le programme de R&D a t slectionn selon
une procdure ouverte, suivant lexamen du
dossier et laudition des partenaires du pro-
gramme par trois experts indpendants.
Les concurrents de STS sont enferms dans
une trajectoire de R&D particulire lies leurs
investissements passs, une part importante
du march global tant lie aux bases instal-
les du fait des extensions de lignes existantes
et les systmes dvelopps ayant des dures de
vie trs longues (trentaine danne). Ceci rend
moins vraisemblable que ces concurrents arr-
teront leurs eorts de R&D sur les segments de
march quils ont investis.
Laide accorde vise un march en forte crois-
sance, les hypothses de croissance variant
entre [10-20%] par an (
8
) et 4,4% par an (
9
).
Dans ce march en forte croissance, il est rai-
sonnable de considrer que les autres acteurs
narrteront ou ne diminueront pas leurs eorts
de R&D. En particulier, on peut observer que
des concurrents de STS sont trs actifs en
matire de R&D: deux entreprises ont encore
rcemment introduit des nouveaux systmes
de mtro automatis sur pneu.
Si lon considre lensemble du segment des
mtros automatiques (pneu et fer, exprim
en km), sur la priode 2001-2005, STS enre-
gistre une part de march de [0-10%]. Sur la
priode 2006-2010, sous rserve des systmes
en cours de slection, cette part augmente [5-
25%]. STS vise, lissue du programme, une
part de march de [5-25%].
Le march global des systmes de transports
collectifs comporte de nombreux segments et
variantes. Les segments de march autres que
les systmes de mtro cls en main pneu
seront moins aects. Sur le segment des
mtros cls en main pneu, STS fait face des
concurrents forts.
Larrive de nouveaux entrants (conglomrats
corens et entreprises chinoises) est avre et
ce, malgr lexistence dimportantes barrires
lentre.
Le march fonctionne largement sur base dap-
pels dores, ce qui tend limiter le pouvoir de
march que chacun des oprateurs peut dte-
nir. Le dveloppement de grands contrats et
laugmentation des exigences des clients limi-
tent le pouvoir de march ventuel que pour-
rait acqurir une entreprise du secteur.
(8) Taux de croissance des mises en services en volume
observ entre 2001-2005 et 2006-2010.
(9) Taux de croissance annuel moyen du PIB mondial estim
pour la priode 2006-2010.