Planeacion Estatal y Presupuesto Publico PDF

SEMI NARI O PLANEACI N Y FI NANZAS PBLI CAS
Profesor: Manuel Fulgencio J imnez M.

PLANEACIN ESTATAL Y PRESUPUESTO PBLICO

Niveles Nacional Departamental y Municipal

CAPTULO II

Relaciones entre el Plan de Desarrollo y el Presupuesto

A. NOCIONES GENERALES

En el proceso de programacin, adems de definirse la poltica y prepararse los
planes, se deben elaborar los presupuestos. Estos aspectos se encuentran
estrechamente vinculados y son dependientes los unos de los otros.

Existe interaccin entre la poltica y los planes, ya que estos ltimos se
elaboran con base en las pautas trazadas en las polticas y, cuando ya se
encuentran elaborados, sirven de referencia para formular las polticas
concretas, en especial en los aspectos tributarios, cambiarios y monetarios.

La relacin entre la planeacin econmica (o la actividad planificadora) y el
presupuesto es aceptada comnmente por los analistas presupuestales. Sin
embargo, la manera de manifestar dicha relacin, tanto en el momento de
expresar los esquemas presupuestales que se han de adoptar como en el
manejo institucional de las decisiones sobre la asignacin de los recursos
pblicos, ha sido objeto de continuos debates acadmicos y polticos.

Planeacin, en el sentido ms general, como ya se ha mencionado, es la
aplicacin racional del conocimiento al proceso de adoptar decisiones que
sirven de base a la accin humana. Es un intento por escoger las mejores
alternativas disponibles para obtener ciertas metas especficas.

Por su parte, el trmino planeacin econmica significa, en su definicin ms
elemental, direccin de la economa por parte de un gobierno. No es una
simple tcnica de elaboracin de planes sino un proceso social y poltico que
abarca un conjunto de acciones que involucran a toda la sociedad.

La planeacin econmica contribuye a corregir las imperfecciones del mercado
al promover el control estatal Y buscar el pleno empleo de los recursos para
evitar las fluctuaciones cclicas y as equilibrar la produccin y el consumo el fin
ltimo de incrementar el bienestar de la sociedad en su conjunto.

Las autoridades gubernamentales, dentro de las restricciones impuestas el
sistema econmico y poltico, valoran las necesidades de los agentes
econmicos y buscan la forma ms eficiente de producir cantidades
alternativas de los distintos tipos de bienes. Mediante la toma de decisiones
basadas en la racionalidad econmica [1], el Estado decide qu bienes

producir, mediante qu mtodos debern producirse y cmo deben producirlos
los distintos individuos.

Los gobiernos utilizan los recursos para que, mediante reasignaciones de
factores productivos, sea posible lograr una mejor situacin que la existente,
de acuerdo con sus juicios de valor, la tecnologa disponible y la distribucin de
los bienes entre los individuos. Esto conduce a una situacin en la que la
produccin se encuentra organizada de la mejor manera posible y el enfoque
dado a la produccin de los bienes depender de las directrices emanadas por
las autoridades gubernamentales.

Lo anterior significa que la asignacin ptima de los recursos se obtiene de las
decisiones administrativas centrales, con las limitaciones impuestas por el
modelo econmico adoptado por cada Nacin.

En esa tarea de asignacin de recursos, los gobiernos elaboran planes con el
fin de lograr ciertas metas de desarrollo econmico y social. En el proceso de
elaboracin de dichos planes se contemplan las prioridades que deben tenerse
en cuenta para incrementar el nivel de bienestar de la comunidad. Estos
planes, conocidos como planes de desarrollo, se deben cuantificar con el fin de
que los gobiernos posean un instrumento que les permita evaluar su gestin.
Los planes de desarrollo son estrategias generales o disposiciones tomadas con
el fin de ejecutar un proyecto que afecta toda la actividad econmica.

De all surge el concepto de presupuesto como herramienta financiera que las
autoridades gubernamentales utilizan con el objeto de lograr sus metas de
desarrollo. Debe ser la rplica financiera del plan de desarrollo. El presupuesto
pblico es, en este contexto, un plan de desarrollo elemental donde se esbozan
los lineamientos generales sobre la accin gubernamental en el entorno
econmico. Como instrumento de desarrollo econmico y social, plasma las
obras prioritarias de los gobiernos, por medio de estimativos sobre las sumas
que el sector privado transfiere en forma de impuestos al sector pblico y el
clculo de los gastos a travs de los cuales el Gobierno revierte a la economa
los recursos captados. El presupuesto es la forma ms elemental para
comprobar que la autoridad gubernamental quiere cumplir un plan de
desarrollo presentado.

Es preciso tener en cuenta que el presupuesto debe ser una manifestacin y un
resultado del proceso planificador, aunque no puede pretenderse que abarque
el conjunto de la labor planificadora. Es ilusorio creer que un sistema
presupuestal, cualquiera que sea su naturaleza, pueda terminar con la rigidez
inherente a la programacin presupuestal.

Vincular los recursos estimados con metas inmanentes, claramente definidas
en los planes de desarrollo y en el ejercicio adecuado de la planificacin, slo
garantiza mayores niveles de eficacia en el gasto pblico.

En la actualidad, la relacin planeacin y presupuesto est ligada al concepto
de administracin financiera integral. Se ha orientado la filosofa de la
administracin pblica con respecto a la importancia de la informacin
financiera. Todas las decisiones sobre el desarrollo econmico de un pas
necesitan un enfoque financiero. Ningn plan o programa puede ser evaluado
sin alguna clase de medicin de sus consecuencias sobre los recursos, flujos y
requerimientos financieros. Por ello, presupuesto y planificacin estn
interrelacionados: el presupuesto debe prever las fuentes y montos de
financiamiento de los planes, programas y proyectos, detallando y
formalizando la financiacin anual de las operaciones, as como los planes de
mediano y largo plazo.

Es decir. el presupuesto como instrumento del Estado contiene decisiones de
carcter poltico y se manifiesta en acciones que han sido previamente
planificadas y que son ejecutadas por la administracin pblica.

B. EL PLAN DE DESARROLLO FRENTE AL PRESUPUESTO EN COLOMBIA

En Colombia, el proceso de vinculacin entre plan de desarrollo y presupuesto
se realiza de la siguiente manera, expresada sucintamente. El plan de
desarrollo tiene como componentes una parte estratgica y otra de
inversiones. segn se analiz anteriormente en ellas se establecen los
objetivos y metas generales y especficas de la entidad en el mediano y corto
plazo.

Corresponde al Plan Nacional de Desarrollo fijar los objetivos y estrategias as
como las metas de inversin del plan en el mediano y corto plazo. El plan
financiero establece los recursos que la entidad est en disponibilidad de
obtener, las medidas y acciones requeridas para hacerlos efectivos, y la
utilizacin que se har de ellos, con lo cual se determina el nivel de gastos del
sector pblico y los requisitos de su financiamiento.

Una vez se determinan los montos de los recursos que se obtendrn en un
perodo, se priorizan y seleccionan las inversiones que se van a emprender en
el corto plazo, es decir, los proyectos de inversin a los que se asignarn
recursos en el ao programado. Esto constituye el plan operativo anual de
inversiones para la vigencia.

La distribucin de los recursos monetarios y financieros que se necesitan para
cubrir los proyectos se programa en el presupuesto y en l se establece cul es
el monto de los recursos que es posible obtener durante la vigencia del mismo,
con detalle de sus fuentes y usos. Esta planeacin se realiza a travs del Plan
Anual de Caja.


As el Plan de Desarrollo, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de
Inversiones deben ser coherentes entre s, concordancia que se materializa por
medio del presupuesto.

El proceso de planificacin cuenta, en sntesis, con dos tipos de instrumentos.
Unos de orientacin de polticas y acciones de desarrollo, como es el Plan de
Desarrollo, y otros de carcter operativo, que conllevan acciones de corto
plazo, como son el Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones, el
Presupuesto y el Plan Anual de Caja.

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Notas de Pie de Pgina

[1] Al hablar de decisiones econmicas racionales se est haciendo referencia a
la ponderacin entre las necesidades y el empleo de los recursos con el fin de
satisfacer una necesidad al solventar otra

Novick defina un programa como la suma de las gestiones o actividades
interdependiente que entran en la consecucin de un objetivo
especficoNOVICK, D.J. El presupuesto Por programas: los conceptos de
sistemas en que se basa y la difusin internacional en: Hacienda Pblica
Espaola, nm. 11, 1971.

CAPITULO III

EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

A. ANTECEDENTES Y ORIGEN

Es necesario, antes de entrar a ver el presupuesto por programas, conocer cul
ha sido su origen y antecedentes; por ello esta primera parte se centrar en
dicha labor.

El antecedente inmediato del presupuesto por programas es el presupuesto
americano. Antes de 1921 no exista el presupuesto como tal, es decir, no
haba ni siquiera sistema presupuestarlo. En sus inicios, el presupuesto por
programas se confunde con el presupuesto de ejecucin.

El presidente Taft conform una comisin en 1910 para remediar la situacin
de inexistencia de presupuesto. La comisin entrega su informe en 1912 y

formula varias propuestas, entre ellas la de un presupuesto del ejecutivo, una
clasificacin de ste en forma de programas y funciones, y la revisin
sistemtica y completa del presupuesto despus de su ejecucin. Estas
propuestas se concretan en la Ley Presupuestaria y de Contabilidad de 1921.
Desde ese momento el presupuesto pasa por tres fases: la primera, cuando el
presupuesto es considerado como instrumento del control del gasto (1921-
1935), la segunda, cuando se considera como control de gestin (1936-1960),
y la ltima, cuando se toma como un instrumento de la estrategia
administrativa (de la dcada de los aos sesenta en adelante).

Fue en 1955 cuando se utiliz por primera vez el llamado presupuesto por
programas en lugar de presupuesto de ejecucin, es decir, un presupuesto en
el cual se realiza una planeacin estratgica en la eleccin y cambio de los
objetivos, de los recursos que van a ser utilizados y de las polticas que
gobiernan la consecucin, uso y disposicin de los mismos.

Hay tres razones que explican el paso de un presupuesto de gestin a uno
orientado a la planificacin:

Los progresos de los anlisis econmicos.

El desarrollo de nuevas tcnicas de informacin y decisin que han ampliado la
aplicacin del anlisis objetivo a la poltica econmica.

La convergencia gradual de los propsitos planificador y presupuestario.

B. CONCEPTO

El concepto de presupuesto por programas, segn DAVID NOVICK, tiene dos
races: una en el Gobierno Federal de los Estados Unidos, que introdujo el
presupuesto por programas como parte del sistema de control de la junta de
produccin de guerra, durante la Segunda Guerra Mundial la t en la industria
norteamericana.

El presupuesto por programas es un instrumento de planificacin de polticas
que, mediante la seleccin de programas alternativos, buscan un objetivo
pblico determinado, para lo cual, Por medio del mtodo coste / beneficio, se
elige la opcin que ofrezca una mayor utilidad y beneficio social. Es decir, se
evala el coste y el beneficio de cada uno de los proyectos con relacin a otros
proyectos, para as escoger el que cuente con los mayores mritos para ser
incluido dentro del presupuesto. No obstante, para ser elegido un determinado
proyecto no slo se deben tomar en consideracin criterios de tipo econmico,

sino que, igualmente, deben sopesarse los aspectos jurdico, poltico-social y
de conveniencia.

Algunos autores, entre ellos LOZANO IRUESTE[2], citan algunos criterios que
pueden servir para la elaboracin de un presupuesto por programas:

Los programas deben hallarse estructurados de tal manera que se permita la
comparacin de mtodos alternativos en la consecucin de un objetivo poltico.
Estos fines determinados deben contar con varios mtodos alternativos para
poderlos realizar. Los programas pueden estar constituidos por varios
componentes que se complementen entre s. En el evento de que una parte de
la organizacin suministre servicios a otra se puede considerar la posibilidad de
realizar un programa especial. Puede haber lugar a la superposicin de varias
estructuras, dependiendo de los fines de la organizacin.

Segn el lapso de duracin de un programa, pueden surgir programas y
subprogramas, lo que da lugar a la distincin entre los programas finales[3] y
los programas intermedios[4].

C. ELEMENTOS DE UN PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

El presupuesto por programas consta de tres elementos principales: el
estructural, el analtico y el informativo.

El estructural tiene varios aspectos importantes: primero, est orientado hacia
un fin; segundo, es funcional (no es slo una mezcla de programas de
inversin); tercero. incluye los costos que envuelve su consecucin, y cuarto,
abarca los objetivos especficos que se han de realizar en un perodo largo,
aunque debe, as mismo, englobar las decisiones que se adoptan en perodos
cortos.

El proceso analtico se caracteriza por realizar el examen sistemtico de los
cursos alternativos de accin, as como sus implicaciones. Tambin se conoce
como anlisis de coste-beneficio, porque mediante l se examinan los costes
necesarios para llevar a cabo un programa y conseguir sus objetivos, a la vez
que mide los beneficios o ventajas derivados al obtenerlos.

El tercer elemento, el informativo, se encuentra contenido en un sistema datos
que facilitan la realizacin de la labor analtica y estructural. La informacin es
de varas clases: una que permite identificar los Objetivos posibles; otro que
contiene los datos necesarios para realizar la eleccin entre varas alternativas
(costos), y una tercera, que permite realizar el control y la vigilancia de los
gastos efectuados.


Es importante notar el Papel que cumple el Banco de Proyectos, figura
introducida en la Carta de 1991, y que sirve, adems, de concatenacin entre
la planeacin y el presupuesto, al suministrar la informacin requerida a efecto
Plan no slo suministra los costos, sino que prioriza y categoriza los proyectos.

D. LA FORMULACIN DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

Existen las siguientes sugerencias para llevar acabo el presupuesto por
programas:

Realizar una estructuracin de las partidas presupuestarias, a fin de que
ellas resulten ms adecuadas para la torna de las decisiones.

Hacer comprensibles las futuras consecuencias de los programas que se
adoptan.

En el sistema de anlisis, adoptar Procedimientos rigurosos para la
evaluacin de los programas.

Con base en las decisiones del presupuesto por programas, cuando se
aplique este procedimiento, adelantar una reorganizacin administrativa
e institucional, a efectos de poder ejecutar el presupuesto.

E. PLANIFICACIN, PROGRAMACIN Y PRESUPUESTO

Es necesario entrar a diferenciar estos tres conceptos debido a que se
interrelacionan estrechamente.

En Primer lugar, hay que analizar la relacin entre planeacin y programacin
de varias posibilidades para la seleccin de cursos de accin luego de una
consideracin sistemtica de mltiples alternativas; los programas, por su
parte, son la determinacin especfica de las herramientas o elementos que se
utilizarn para llevar a cabo el plan. Cuando se planifica se revisan
constantemente los objetivos y los medios empleados; al programar, por el
contrario, se est ms cerca de la realidad y no hay necesidad de mayor
ponderacin.

La diferencia entre planeacin y presupuesto, por su parte, consiste en que
este ltimo es una manifestacin de corto plazo que formula la administracin
pblica, con el fin de conseguir los objetivos de largo plazo y decidir sobre el
mejor uso de los recursos para cumplirlos, a la vez que se constituye en una
parte del proceso planificador. El presupuesto refleja las metas que se plantean
en la planeacin y las estrategias que han sido formuladas para lograrlas. La

planificacin, de otro lado, concibe los objetivos y desarrolla los diferentes
cursos de accin para lograrlos, al tiempo que implica una reduccin de
alternativas y un curso de accin que se aprueba y se denomina programa.

En sntesis, se puede afirmar que el presupuesto es el ingrediente de la
planificacin que disciplina todo el proceso.

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[2] LOZANO IRUESTE, Op. Cit.

[3] Los programas finales son aquellos que contribuyen a la consecucin de un
fin ltimo

[4] Los programas intermedios son los que contribuyen a la ejecucin de los
programas finales. bien sea en un futuro prximo o lejano.

F. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS EN EL PANORAMA NACIONAL

En el desarrollo histrico de la elaboracin del presupuesto en Colombia
siempre se contempl la necesidad de desarrollar mtodos que permitieran la
vinculacin directa de la planeacin con los instrumentos financieros. El uso de
metodologas presupuestales de tipo incremental o repetitivo que se limitaban
a proyectar gastos e ingresos y manifestaban la inercia del Estado no permita
que los planes y programas se enunciaran en el presupuesto. De all surgi la
necesidad de implementar metodologas como el presupuesto por programas,
con el fin de imprimir al proceso presupuestal un mayor grado de racionalidad,
adems de permitir a los entes territoriales afianzar su participacin.

El rgimen presupuestal anterior a la Ley 38 de 1989 recoga el principio del
presupuesto por planes y programas. Al incluir este concepto y centrar la
atencin en la productividad del gasto pblico se convirti en el puente que
una la planeacin y el presupuesto. En efecto, el Decreto 294 de 1973 recoga
el principio del presupuesto por planes y programas. Los primeros intentos por
adoptar el presupuesto por programas se realizaron en Colombia en los aos
sesenta. Sin embargo, los elementos constitutivos de este tipo de
presupuestos se fueron diluyendo hasta el Estatuto Orgnico de 1973,
mandato legal que no se tradujo en una mejora sustancial en este campo.

Al fracaso de la experiencia del presupuesto por programas en la dcada de los
aos setenta y ochenta confluyeron varios factores. Uno de los ms

importantes era el hecho de que este tipo de presupuestos exiga un
significativo desarrollo de los sistemas de informacin, una capacidad tcnica
especial y una voluntad poltica firme. Estos factores demandaban esfuerzos
que iban ms all de las posibilidades de los entes encargados.

No obstante su fracaso, hoy en da la tcnica presupuestal aplicada en
Colombia est en conjuncin con el presupuesto orgnico o institucional, pues
con esta combinacin se busca superar las falencias vvidas en el pasado. Por
otra parte, el nuevo marco constitucional y legal proporciona una base slida
para poder desarrollar este tipo de presupuesto, en especial a travs de la
figura del Banco de Proyectos que otorga un sistema adecuado de informacin,
como se ver en detalle en los captulos respectivos.

G. CONCLUSIONES RESPECTO AL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

La importancia del presupuesto por programas radica en el aporte que ste
realiza a una planificacin realista, de la cual resultan tres caractersticas
propias del tipo de presupuesto en mencin: la proyeccin de los costes a lo
largo de un amplio perodo de aos, la integracin de las partidas
presupuestarias, muchas de las cuales estn esparcidas por diversos
departamentos y oficinas, y el empleo del anlisis de coste-utilidad. La tres
establecen una cuadro de decisiones, un horizonte temporal para las mismas, y
un esquema de anlisis, Estos elementos no son estticos, sino que estn en
constante evolucin, conforme a la experiencia y a los cambios econmicos y
sociales. Su utilidad, vale la pena anotar, es variada en los diferentes sectores
de la actividad del gobierno. La estructura de los programas y el proceso
planificador no son inmodificables; admiten un grado de flexibilidad.

Los presupuestos por programas tienen gran influencia sobre el modo como el
Gobierno se enfrenta con los grandes problemas y obtiene beneficios mediante
la asignacin racional de recursos para la consecucin de los objetivos
deseados; con ello se gana en eficiencia y efectividad, con independencia de la
ideologa de la administracin, ya que esta estructura presupuestaria es
esencialmente un instrumento poltico neutral[5].

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[5] ANSHEN, Melvin, The Program Budget in 0peration, en: NOVICK, OP.
cit., pgs, 355 y ss.


CAPTULO IV

EL PROCESO PRESUPUESTARIO

El proceso mediante el cual se elabora, ejecuta y controla el presupuesto se
denomina cielo presupuestario y se realiza mediante unas etapas o fases
dentro le un lapso determinado.

En seguida se estudian en trminos generales las etapas del presupuesto, y
con posterioridad, en el marco constitucional y legal colombiano, se
puntualizar la experiencia nacional.

Las etapas del ciclo presupuestario que han formulado los diferentes autores,
entre ellos MARTNER[6], son estas:

Formulacin que incluye programacin y presentacin.

Discusin y aprobacin.

Ejecucin.

Contabilidad y control.

Evaluacin.

A. LA PROGRAMACIN DEL PRESUPUESTO

El proceso presupuestario se inicia con la programacin, Mediante ella se
materializan en el corto plazo las decisiones de largo plazo que se encuentran
contenidas en los planes de desarrollo.

Este proceso debe realizarse cada ao, con la finalidad de definir en detalle
cada uno de los componentes de las actividades que realizar el Gobierno de
manera concreta. Los programas son elaborados por las unidades
administrativas de cada sector y se realizan conforme a las directivas
centrales, y de acuerdo con el nivel de prioridad previamente fijado. Estos
programas se pueden ampliar, reducir, mantener o eliminar, con base en los
criterios centrales que se hayan predeterminado.

Las etapas de la programacin presupuestaria son:

Fijacin de os niveles de actividad gubernamental.


Formulacin de los programas de trabajo de las unidades
administrativas.
Presentacin de los Programas a las autoridades superiores.

Formulacin del programa global de accin del gobierno y de los
programas sectoriales.

Formulacin del presupuesto fiscal financiero.

Estas etapas buscan determinar los volmenes de producto final o de la
actividad que va a ser desarrollada por el Gobierno, con base en los planes de
desarrollo de largo plazo. Una vez se realiza esta determinacin, se le
comunica a cada oficina pblica para que realice la transformacin a
programas de accin concretos y detallados de las metas generales.
Posteriormente, las oficinas pblicas presentan a la oficina central de
presupuestos los proyectos de programas, para que sta evale los programas
de operacin y establezca prioridades, y, en el caso de los proyectos de
inversin, los enve a la oficina central de planeacin para que ella haga lo
respectivo. Con los programas y proyectos seleccionados, se procede a disear
el programa global de accin gubernamental, con especificacin de los
Programas sectoriales de cada actividad.

A la par con la elaboracin de los programas se van determinando los costos
de cada uno, y es con base en esta estimacin que simultneamente se va
proyectando el presupuesto, con lo que se forma un todo armnico, para
posteriormente ser presentado a consideracin del Congreso.
Desafortunadamente los esquemas de programacin en nuestros pases no
coinciden con el presentado, y por el contrario hay falta de tcnica en la
elaboracin de los mismos.

B. DISCUSIN Y APROBACIN DEL PRESUPUESTO

El Presupuesto es preparado por la rama ejecutiva, por medio del Ministerio de
Hacienda, Direccin de Presupuesto, con la participacin de todos los niveles
del Gobierno y la administracin y de los trabajadores y organismos de
planificacin.

Corresponde al Congreso discutir y aprobar el presupuesto, ya que es
conveniente que sean los representantes populares quienes revisen los
programas gubernamentales, a la vez que pueden realizar aportes a la
iniciativa del Gobierno. No obstante, esta concepcin netamente democrtica
ha recibido muchas crticas. pues se cuestiona la capacidad del legislativo de
comprender la realidad y la necesidad de los servicios pblicos. adems de que
se tiende a otorgar preferencias a las regiones a las cuales representan, lo cual

puede atentar contra la armona y unidad del plan general, es decir, contra el
presupuesto.

Las atribuciones que corresponden al Congreso en los pases latinoamericanos
se encuentran expresamente consagradas en las constituciones de cada tino de
los Estados, as como en los reglamentos de cada cmara; existe un comn
denominador, la bsqueda constante de otorgar al Congreso el papel de
fiscalizador, con cierta iniciativa en algunos aspectos en materia de gastos; sin
embargo, tambin cuenta con limitaciones. En Colombia sta fue la concepcin
adoptada por el constituyente de 1991, en el artculo 351, donde se establece
que el Congreso no podr aumentar partidas del presupuesto de gastos, n
incluir nuevas, sin previa aceptacin del ministro del ramo, punto que ser
objeto de estudio ms adelante.

C. EJECUCIN DEL PRESUPUESTO

Una vez se encuentra aprobado el presupuesto por el legislativo, retorna al
ejecutivo para ser sancionado, promulgado y publicado como ley de la
Repblica. A partir de la publicacin de esta ley en el rgano de divulgacin
utilizado oficialmente se inicia el perodo de ejecucin del presupuesto general
de la Nacin. Tal ejecucin envuelve tina serie de decisiones, as como de
operaciones financieras con la finalidad de hacer posible la realizacin de los
programas y actividades en l contempladas operaciones que son efectuadas
por los funcionarios y las entidades estatales.

La ejecucin, entonces, es el conjunto de operaciones por medio de las cuales,
los funcionarios fiscales realizan la recaudacin de los tributos y los emplean
en los programas previamente determinados, conforme a los procedimientos y
los mtodos que aseguran que los mismos sean legales y eficientes.

D. CONTABILIDAD DEL PRESUPUESTO

Es necesaria la fiscalizacin del presupuesto por parte del Gobierno, con el fin
de conocer sus alcances y as poder introducir las enmiendas o
recomendaciones conforme a las circunstancias. Es decir, cuando se cuenta
con un presupuesto especficamente de programa debe contarse con la
Posibilidad de que ste sea flexible, ya que es necesario adaptar los proyectos
a las contingencias que pudieran presentarse en el mbito nacional, sin que
ello implique de manera alguna que el mecanismo fiscalizador no sea eficiente
y responsable. El establecimiento de un mecanismo fiscalizador persigue que
se resguarde la legalidad y honestidad en las operaciones presupuestarias.


Existen dos tipos de fiscalizacin, una de carcter interno, efectuada por el
ejecutivo, y Otra de orden externo, realizada por el legislativo, el poder
judicial, los organismos de vigilancia y la opinin pblica en general.

El sistema de contabilidad habr de responder a las necesidades de
informacin de los diferentes servicios de la administracin pblica. Aunque
ello implique a veces la duplicacin de cuentas, lo que no es inconveniente
alguno, pues el Gobierno requiere todas las cuentas que sean necesarias para
cumplir con los objetivos que se ha propuesto, con el objeto de satisfacer las
necesidades del conglomerado social.

E. CONTROL DEL PRESUPUESTO: PRE Y POSAUDITORA

Con base en la contabilidad se efecta el control o auditoria presupuestaria,
que es el examen y la revisin detallada de las actividades para verificar la
eficiencia, honestidad Y legalidad con que fueron empleados los recursos
pblicos.

La auditoria comprende la preauditoria y la Posauditora. La primera es la
fiscalizacin que realiza de manera independiente el organismo que ejecuta el
gasto, aunque Por regla general es ejercida por el mismo rgano ejecutor, es
decir, por la administracin pblica. La preauditora tiene la tendencia a reducir
la responsabilidad de los servicios y dependencias, creando duplicidad de
funciones y una excesiva burocracia; por ello en los pases donde funciona
suelen presentarse roces con la contralora y los servidores de la rama
ejecutiva.

Por su parte, la posauditora es un examen detallado de la documentacin que
soporta el proceso de ejecucin del presupuesto. Esta fiscalizacin la realiza un
rgano independiente de la rama ejecutiva que tiene la obligacin de presentar
un informe de resultados al Congreso de la Repblica. Mediante la posauditora
se verifica la legalidad con la que se han realizado las transacciones y la
fiabilidad de las cuentas. As, la posauditora debe procurar una fiscalizacin
flexible de las operaciones financieras que realiza el gobierno y otorga al
legislativo una base de anlisis sobre el manejo de los recursos del Estado
(fondos pblicos y activos fiscales).

En Colombia se aplica el control posterior, conforme lo dispone la normatividad
vigente en materia presupuestaria. As lo consagr la Constitucin Poltica al
establecer el control posterior de manera selectiva (C.N., art. 267), a la vez
que elimin el control previo. La fiscalizacin la ejerce a nivel nacional la
Contralora General de la Repblica y a nivel territorial, descentralizado, las
contraloras respectivas.


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[6] MARTNER, G., Op. cit., pg. 348.

CAPITULO V

MARCO HISTRICO DEL PRESUPUESTO EN COLOMBIA

A. INTRODUCCIN

En este captulo se presenta una resea de los aspectos ms importantes del
presupuesto en Colombia. En un principio se centra en el siglo XX, pero como
muchas de las instituciones que con l se relacionan tienen su origen en el
siglo pasado, se har una breve referencia al respecto.

En materia de finanzas pblicas podemos identificar claramente tres grandes
etapas en la edad moderna. La primera de ellas es el laisseferismo, con una
duracin de ms o menos un siglo; posteriormente viene la etapa de
intervensionismo moderado comprendida entre los aos 1870 a 1930. Con la
gran depresin de 1929 la generalidad de los pases acogen el esquema de
intervencionismo de corte keynesiano. Hoy en da en muchos pases
predominan las tendencias neoliberales y mundialmente se est pregonando la
globalizacin econmica, as como la integracin internacional para asumir los
retos del nuevo siglo.

B. EL CASO COLOMBIANO

En Colombia, luego de la independencia de Espaa, se rompe con la trayectoria
seguida durante la poca de la colonia. Mediante la Constitucin de
Cundinamarca de 1812 se consagra el principio de intervencin y vigilancia de
la ciudadana con respecto a la gestin fiscal, y se atribuye al Congreso la
facultad de expedir el presupuesto. En este mismo sentido, se haca referencia
en las constituciones de Antioquia de 1812 y 1815, y de Tunja y de Cartagena,
de 1811 y 1812 respectivamente.

El legado dejado por las constituciones y leyes del siglo pasado es su espritu
democrtico y representativo, as corno una serie de principios que se fueron
forjando hasta 1923, entre los cuales merecen mencin los siguientes:


La Constitucin de 1821 Presenta el antecedente de la iniciativa en materia
presupuestaria en cabeza del ejecutivo, al atribuir al Congreso la facultad de
fijar los gastos con base en los proyectos presentados por el Gobierno
Nacional. Mediante la Ley 3 de 1824, se asignan a la Direccin Nacional de
Hacienda el manejo de rentas y gastos.

La Constitucin de 1832 plantea que todo gasto debe ser autorizado Por ley
previa e incluido en el presupuesto anual que aprueba el Congreso (principio
de la fuerza restrictiva del presupuesto o de universalidad). La de 1843
contempla la forma de compensar los eventuales dficit de tesorera. La de
1863 reitera los principios de la de 1832 y formula algunos que se encuentran
hoy vigentes como el presupuesto de ingresos Y gastos que se ha de presentar
numricamente y las oficinas que manejan fondos pblicos, regidas por los
principios de unidad de caja, unidad de responsabilidad y unidad de cuenta.

El Cdigo Fiscal de 1866 reglamenta la preparacin Y liquidacin del
presupuesto, y se considera el primer Estatuto Orgnico del Presupuesto
posteriormente, en la Constitucin de 1886, y en la Ley 23 de 1892 que 1 a
desarrolla, se impone el Principio del equilibrio presupuestal y se establece que
en el caso d existir dficit el Gobierno deber eliminar los gastos innecesarios

La Ley 110 de 1912 0 Cdigo Fiscal formula de una manera vaga la forma de
hacer el clculo de rentas del Estado en la bsqueda sic re del equilibrio
presupuesta]. La Ley 7` de 1916 centraliza en el ministerio de Hacienda el
proceso de preparacin y Clculo del presupuesto de la administracin los
trminos para la discusin y aprobacin del presupuesto en el Congreso.

Ao ms tarde vino la Misin Kemmerer, encabezada por el profesor EDWIN
KEMMERER, consejero Monetario del gobierno norteamericano, funcionario en
Filipinas, consejero e' Mxico y Guatemala, quien dirigi las misiones conocidas
e" u nombre en Colombia, China y Per, las cuales estaban destinadas a los
mismos objetivos de la estabilizacin de la moneda nacional,
institucionalizacin del sistema bancario Y promocin del comercio
internacional. Esta misin estaba altamente influenciada por la filosofa
intervensionista, preponderante en los aos inmediatamente siguientes a la
Primera Guerra Mundial. Dentro de las Polticas que seguan se destancan:

Las finanzas pblicas deben ser responsables, es decir, deben existir
presupuestos balanceados.

Independencia de los bancos centrales frente a las polticas del
Gobierno.

Establecimiento de bancos centrales donde no existan.

Control estricto de la inflacin.

Restablecimiento del patrn oro como medida del cambio comn a todas
las naciones.

Con base en las recomendaciones de la misin, se expide la Ley 34 de 1923 y
se reitera el principio restrictivo del presupuesto, el cual consiste en que no se
pueden efectuar gastos, ni percibirse ingresos, que no se encuentren previstos
en la ley anual del presupuesto. Con ello se buscaba poner en orden las
finanzas pblicas y volverlas previsibles, planificadas y ciertas, tanto para el
sector pblico como para el privado, y que el gobierno calculara el monto de
sus ingresos y egresos para el ejercicio fiscal. Esta ley prevea que los ingresos
en el presupuesto no podan exceder al promedio de cada una de las rentas
durante los tres ltimos meses.

La preocupacin de la misin y del legislador era reducir y eliminar, de ser
posible, la discrecionalidad fiscal del gobierno. En la preparacin y ejecucin
del presupuesto no se poda acudir en caso de dficit presupuestal al crdito de
la Banca Central, ya que esto afectaba la estabilidad de la moneda y la
economa.

Con la consagracin del principio del equilibrio presupuestal y el de la fuerza
restrictiva del presupuesto desaparece prcticamente la poltica fiscal
deficitaria o anticclica. Estos principios permanecieron inalterados por muchos
aos.

La crisis de 1930 permiti observar las limitaciones del mecanismo de clculo
de la rentas, mecanismo que era vlido para las pocas de apogeo, pero no as
cuando se presentaban recesiones o un repentino crecimiento, con lo cual poco
a poco desapareci el principio del equilibrio presupuesta] hasta estar ausente
en la legislacin vigente. Con respecto a la fuerza restrictiva, los gobiernos han
tendido a subestimar el nivel de ingresos, para poder hacer posteriores
adiciones al presupuesto, con lo cual se modifica el presupuesto original. ya
que la intencin gubernamental es disponer de flexibilidad para atender
eventualidades y expectativas presupuestales de los ejecutores y destinatarios
del gasto. Esta prctica se convirti en una costumbre legislativa tolerada en el
pas.

La Misin Kemmerer formul recomendaciones librecambistas y centralistas e
igualmente aconsejo el fortalecimiento de la rama ejecutiva; por otra parte, se
recomend la adopcin de la facultad restrictiva del ejecutivo en la iniciativa
presupuestal, para reducir as la injerencia del legislativo, por lo cual ,se
prohibi que mediante ley el Congreso aumentara o disminuyera gastos
diferentes de los incluidos por el Gobierno en el proyecto inicial (sugerencia
que no oper, pero que dej sentado un precedente al respecto).


Tambin se sugeran unos principios de planeacin y de reordenamiento fiscal,
as como una reestructuracin administrativa. La misin buscaba unificar y
centralizar las decisiones de la vida econmica del pas en cabeza del
ejecutivo.

La influencia de la misin termin en 1931, mediante la expedicin de la Ley
64 de ese ao, que cre la Divisin de Presupuesto dentro del Ministerio de
Hacienda, a la cual le corresponde la preparacin, discusin Y ejecucin del
presupuesto

En 1936 se reform la Constitucin y se adopt la filosofa econmica y Poltica
del intervencionismo de Estado, que concibe al ente estatal como benefactor Y
cumplidor de los deberes pblicos tendientes a Promover la solidaridad
ciudadana y la satisfaccin de las necesidades sociales de los sectores
marginados.

Con base en la reforma constitucional de 1945 (la cual segua siendo de corte
intervencionista) se dict el Decreto Ley 164 de 1950 que introdujo las
directrices modernas en materia de presupuestacin. El Decreto Ley 164
representa un avance en materia de administracin del presupuesto, ya que
crea la Direccin Nacional del Presupuesto y resalta los Principios de
periodicidad, unidad, universalidad y equilibrio. Establece la responsabilidad
directa del presidente de la Repblica en la direccin presupuesta, a quien
corresponde fijar, con asesora del ministro de Hacienda, las apropiaciones del
gasto. Igualmente, el Decreto se ocupa de lo atinente a la presentacin del
proyecto del presupuesto al Congreso, del estudio que realiza la Cmara de
Representantes, de la liquidacin del presupuesto, de la repeticin y de otros
aspectos adicionales. Con esta norma se dot al pas de un tcnico Estatuto
Orgnico del Presupuesto que metodiza la preparacin del mismo y asegura el
equilibrio en sus diferentes fases, a la vez que habilita al Ministerio de
Hacienda para realizar la vigilancia sobre la actividad presupuestal desarrollada
por las dependencias gubernamentales.

Posteriormente viene un perodo de anormalidad jurdica, debido al cierre del
Congreso y la implantacin del estado de sitio. A partir de 1950, y hasta el
mes de julio de 1958, el manejo que se le dio al presupuesto fue violatorio del
Decreto -Ley 164 de 1950. En esta etapa se crearon fondos reservados
destinados al pago de gastos no incluidos en el presupuesto, se evit la
correcta fiscalizacin de los fondos pblicos y se crearon unidades
presupuestales con asignacin de partidas globales. Se rompi con los
principios de universalidad, publicidad y control por parte de la opinin pblica.

En 1958 se retorn a la normalidad presupuestaria, mediante la expedicin de
la Ley 19 y su Decreto Reglamentario 550 de 1960, para lo cual el Gobierno
toma como base el Decreto 164, con el fin de realizar modificaciones a la
estructura de la administracin y poder introducir los principios tcnicos de

planeacin, los planes de desarrollo y propiciar un adecuado control
administrativo. Adicionalmente, se cre el Consejo Nacional de Poltica
Econmica de Planeacin.

El Decreto 1011 de 1960 fij los procedimientos de los programas del
presupuesto. Esta norma conllev un gran desorden presupuesta] pues aboli
el control administrativo que realizaba la Direccin de Presupuesto a nombre
del presidente de la Repblica. Posteriormente se presentaron dficit en 1961,
1962 y 1963, por lo que se hizo necesario realizar una revisin de la poltica
impositiva, y fue por ello que mediante facultades extraordinarias se
reformaron las normas orgnicas del presupuesto, por medio del Decreto-Ley
1675 de 1964, norma que otorg especial importancia al presupuesto por
programas y dispuso la obligatoriedad de aplicarlo en las etapas de
elaboracin, presentacin, ejecucin, y control administrativo.

La reforma constitucional de 1968 propici el fortalecimiento del ejecutivo en la
iniciativa del gasto pblico y realiz una reestructuracin en el rgimen de las
relaciones entre el Gobierno y el legislativo en materia presupuestal.
Igualmente, estableci que el presupuesto del Estado debera reflejar los
planes y programas conforme al desarrollo armnico de las diferentes regiones
del pas.

En los aos setenta se empez a desmantelar el Estado benefactor,
resurgieron los principios descentralistas y se cuestion la capacidad del
ejecutivo para administrar los intereses generales de la Nacin, por lo cual se
comenz a disminuir su competencia, otorgndosela a las entidades y niveles
descentralizados, en aras de obtener un mayor grado de representatividad
social.

A fin de actualizar el Estatuto Orgnico del Presupuesto, despus de la reforma
constitucional de 1968, se dict el Decreto-Ley 294 de 1973. Por medio de ste
se propona un control de obligaciones y gastos, y se adoptaba el sistema
presupuestal de competencia; as mismo, se formularon reformas en cuanto a
la contabilidad de la Nacin, al tiempo que los establecimientos pblicos y las
entidades descentralizadas quedaron sometidos a un rgimen de control
estricto en el manejo de las decisiones de ndole presupuestal. Por otra parte,
se dot a la Contralora General de la Repblica con nuevos instrumentos para
el auditaje de los aspectos presupuestales y legales del gasto pblico.

El nuevo Estatuto Orgnico del Presupuesto se encuentra regulado en la Ley 38
de 1989; en ella se incluyen cambios de procedimiento y de organizacin en el
proceso presupuestal. Esta norma es la que actualmente rige los destinos
nacionales en materia presupuestal, y ha sido ajustada a la nueva Constitucin
de 1991 y compilada por el Decreto 111 de 1996, junto con las normas
posteriores que la adicionan o la modifican, como la Ley 179 de 1994 y la Ley

225 de 1995. Esta normatividad ser objeto de estudio detallado en el marco
legal colombiano.

CAPTULO VI

MARCO CONSTITUCIONAL DEL PRESUPUESTO

Cabe destacar que la Constitucin colombiana no adopta una concepcin
ideolgica monoltica, toda vez que en ella se encuentran manifestaciones de
diferentes corrientes poltico-econmicas: liberalismo moderado,
neoliberalismo y conservadurismo poltico, hecho que se refleja a lo largo de su
articulado y en especial en el ttulo 11, donde se consagran tres tipos de
derechos: los que exaltan al individuo (propios de la Revolucin Francesa); los
que reivindican lo social (caracterstico del Estado benefactor) y los de acogida
reciente, que buscan proteger el medio ambiente y la naturaleza.

A partir de la reforma de la Constitucin de 1991, se han introducido algunos
cambios en materia presupuestaria; a continuacin se realiza un anlisis
detallado del articulado contenido en el ttulo XII, Del Rgimen Econmico y de
la Hacienda Pblica, correspondiente al captulo tercero, cuya denominacin es
el Presupuesto.

A. LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y UNIVERSALIDAD

El artculo 345 de la Constitucin consagra dos principios fundamentales en
materia presupuestal: la legalidad del impuesto y la universalidad
presupuestal.

El primero consiste en que no debe existir tributacin sin representacin, por lo
cual no puede cobrarse impuesto que no haya sido creado por ley (mxima del
estado de derecho). Esta norma se halla en concordancia con el precepto
constitucional consagrado en el artculo 215, el cual permite que en un
eventual estado de emergencia, de manera excepcional, pueda el Presidente
de la Repblica, con la firma de los ministros, crear nuevos impuestos o
modificar los ya existentes, en aras de atender la crisis.

Este Postulado fundamental, establecido en el artculo 345, ha tenido varias
interpretaciones por parte de la doctrina, las cuales se pueden sintetizar en
dos: una parte interpreta que la expresin en tiempo de paz debe entenderse a
contrario sensu, es decir, que en tiempo de crisis la facultad de decretar
impuestos no es privativa de los rganos representativos del Estado, pues en
tiempo de crisis el gobierno, para conjurarla, puede crear tributos o modificar
los existentes y, en general, adoptar las medidas fiscales que estime

necesarias. Por otra parte, hay quienes interpretan que esta expresin no
significa que la disposicin est facultando al ejecutivo en materia de creacin
o modificacin de impuestos, toda vez que si el constituyente hubiese querido
otorgarle dicha facultad al gobierno lo habra consagrado de manera expresa y,
por tanto, no es aceptable que por va de interpretacin se otorguen este tipo
de competencias al ejecutivo.

Con respecto al segundo principio que establece la norma, el de la
universalidad, ha de incluirse en el documento presupuestal la totalidad de los
ingreso s y gastos en que incurrir el Estado durante una vigencia fiscal,
principio que se haba comentado anteriormente, as como su importancia en
materia de control y fiscalizacin.

Si bien el Congreso por medio de leyes decreta los gastos, es preciso que en la
Ley Anual de Presupuesto, las leyes de crditos adicionales o los decretos de
crditos suplementarios o extraordinarios, se apropien los recursos en cantidad
suficiente para que se puedan atender los gastos.

As mismo, el artculo 345 establece que no puede ejecutarse gasto pblico
que no sea decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o
por los concejos distritales o municipales, con lo cual se consagra la legalidad
del gasto. Con respecto a ello la doctrina ha manifestado que la actuacin del
Congreso en relacin con el gasto pblico es doble: en una primera instancia,
diferente de la presupuestal, decreta el gasto; y en una segunda instancia,
diferente jurdica y cronolgicamente de la anterior, aprueba el presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones. Y no puede hacerse erogacin con cargo al
tesoro, al tenor del artculo 345 de la Constitucin, que no se halle incluido en
el presupuesto de gastos.

B. Artculo 346 de la Carta Poltica

Esta norma envuelve dos aspectos muy importantes, por lo cual cada uno de
ellos se estudia por separado. El primero es lo atinente a la conformacin del
presupuesto. y el segundo es la relacin y concordancia que debe existir entre
el presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo.

1. Conformacin del presupuesto

El artculo 346 de la Constitucin Nacional establece la competencia del
Gobierno para formular anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones que constituyen en su conjunto el presupuesto. Las cuentas que
conforman el presupuesto son:


Presupuesto General de Rentas

- Ingresos Corrientes (C.N., art. 338)

a) Ingresos Tributarios:

Impuestos directos

Impuestos indirectos

b) Ingresos no Tributarios

Tasas

Multas

Rentas contractuales

-Recursos de Capital

a) Crdito/externo

Banca comercial

Banca multilateral

Banca de fomento

Gobiernos

Proveedores

Tenedores de Bonos

Crdito / interno

Banco de la Repblica

Otras obligaciones

b) Balance del Tesoro

c) Rendimientos financieros

d) Utilidad de la cuenta especial de cambios


e) Diferencial cambiario

- Recursos Parafiscales

- Ingresos de los establecimientos pblicos y de las empresas industriales y
comerciales del Estado

Ley de apropiaciones

Gastos de Inversin

Gastos de Funcionamiento

Gasto Pblico Social (C.N., art. 350)

Servicio de la Deuda

2. El presupuesto y el plan de desarrollo

El mismo artculo 346 establece la correspondencia que ha de guardar el
Presupuesto con el Plan Nacional de Desarrollo, en atencin a que aqul es el
instrumento que materializa el plan en el corto plazo. Esta disposicin radica
en cabeza del ejecutivo la iniciativa legislativa, es decir, asigna al Gobierno la
funcin de preparar anualmente el proyecto de ley de rentas y apropiaciones, y
presentarlo dentro de los diez primeros das de cada legislatura (20 de julio de
cada ao), para que las comisiones de asuntos econmicos del Congreso de la
Repblica den primer debate al proyecto de presupuesto.

Con el proyecto, el Presidente enva un mensaje descriptivo del contexto
macroeconmico, dentro del cual se encuadra el presupuesto formulado,
costumbre que se viene realizando desde 1950.

En lo relacionado con la deliberacin conjunta de las dos comisiones de
asuntos econmicos de las cmaras, a que se refiere la norma, su razn de ser
se basa en que el trmite del presupuesto debe realizarse de una manera gil
y expedita, con el propsito de que el mismo sea aprobado con anterioridad al
20 de octubre de cada ao. La expresin deliberacin conjunta significa que el
constituyente quiso que la reunin conjunta se hiciera para dar primer debate
al proyecto del presupuesto, cuyas cmaras deben actuar en conjunto hasta la
votacin.


La Corte Constitucional ha sostenido que las comisiones que deliberarn en
forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto son la
tercera y la cuarta de cada cmara, y no nicamente las comisiones cuartas
como lo haba indicado la Ley 179 de 1994.

C. EL PRINCIPIO DEL DESEQUILIBRIO PRESUPUESTAL SISTEMTICO

El canon constitucional 347 establece que:

El proyecto de ley de apropiaciones deber contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal. Si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para gastos proyectados, el
Gobierno propondr, por separado, ante las mismas comisiones que estudian
el proyecto de ley de presupuesto, la creacin de nuevas rentas o la
modificacin de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.

Esta norma consagra el principio del desequilibrio presupuestal sistemtico,
una de las ms importantes innovaciones del Constituyente de 1991.

Es decir, no slo se elimina el equilibrio presupuestal, sino que adems se
dispone que s debe aparecer la totalidad del gasto en el presupuesto bsico,
pero en cuanto a los ingresos, no necesariamente ello debe cumplirse, por
cuanto el Gobierno puede proponer ante las cmaras un proyecto adicional de
recursos.

Es importante hacer notar cmo los redactores de la nueva Carta Poltica
toman en consideracin la situacin de dficit fiscal reinante en el pas desde
los aos treinta. A diferencia de la actual, la Constitucin de 1886 estableca el
equilibrio presupuestal absoluto, con lo que se lleg al extremo de obligar al
Gobierno a presentar un presupuesto que no corresponda a la realidad, en
particular con respecto a la ley de apropiaciones, todo ello como consecuencia
de la imposibilidad de presentar tal dficit. As, el control poltico ejercido al
presupuesto por el Congreso sobre esta base era ineficaz.

Con el reconocimiento del dficit fiscal por parte del constituyente, mediante la
consagracin del principio de desequilibrio sistemtico, se hace un
reconocimiento a la realidad del pas y, por medio de ste, el legislativo
recobra el control en materia de poltica fiscal, ahora s con una base real, a la
vez que se le permite al Congreso una contribucin en la formulacin de la
misma.


D. EL PRINCIPIO DE LA REPETICIN DEL PRESUPUESTO

El artculo 348 establece el principio de repeticin del presupuesto, conforme al
cual la autoridad que incumpla por negligencia debe asumir las consecuencias
de la no aprobacin oportuna del presupuesto. Si el Congreso no expide
oportunamente el Presupuesto, es decir, dentro de los primeros tres meses de
cada legislatura, como lo seala el artculo 349, regir el presupuesto
presentado por el Gobierno, con lo que se pierde la oportunidad de introducir
modificaciones al proyecto gubernamental. En el caso de que sea el Gobierno
quien no presente oportunamente el presupuesto a consideracin del Congreso
dentro de los diez primeros das de cada legislatura, como lo ordena el artculo
346, rige el presupuesto del ao anterior, perdiendo el Gobierno la oportunidad
de introducir las modificaciones en materia del gasto o en la creacin de
nuevos impuestos.

En sentido estricto, slo se puede hablar de repeticin del presupuesto en el
evento de que sea el Gobierno quien incumpla su deber de presentar el
proyecto de ley al Congreso para la correspondiente vigencia fiscal, ya que slo
en este caso es que entra a repetirse o a regir el presupuesto del ao
inmediatamente anterior, y no as cuando el Congreso es quien no cumple con
las fechas establecidas para aprobarlo; en este caso entra en vigencia el
proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional.

E. LEY ORGNICA DEL PRESUPUESTO

Como ya se ha mencionado, el Congreso cuenta con un perodo de tiempo para
expedir el presupuesto general de rentas y apropiaciones (C.N., art. 349),
mediante la Ley Orgnica del Presupuesto, ley que goza, conforme a la
Constitucin, de preeminencia jerrquica. Es decir, que la ley ordinaria debe
estar sujeta a esta ley, con lo cual no puede modificarla ni contrariarla, pues se
estara frente a una inconstitucionalidad (por ser considerada dicha norma -ley
orgnica- al nivel de la Carta Poltica).

La Ley Orgnica del Presupuesto es una norma superior a las otras leyes
ordinarias. Una norma orgnica condiciona las otras leyes sobre la materia que
ella trate, en este caso, la norma orgnica de presupuesto regula la materia
fiscal, y en el evento de que las normas presupuestarias ordinarias la
desconozcan o la vulneren, ello trae como consecuencia la inconstitucionalidad.
Otra de las caractersticas es que la expedicin de una ley orgnica requiere
para su adopcin un qurum especial. En Colombia, por mandato expreso de la
Carta Constitucional de 1991, slo las normas orgnicas se refieren a procesos
de gran importancia para el Estado, y en consecuencia slo existen leyes
orgnicas en materia de planeacin (C.N., arts. 151, 342), presupuesto (C.N.,
arts. 151, 349, 352), ordenamiento territorial y distribucin de competencias

(C.N., arts. 151, 288) y funcionamiento del Congreso y cada una de las
cmaras (C.N., art. 151).

La Ley Orgnica de Presupuesto regula no slo aspectos formales sino tambin
sustantivos, como la programacin y ejecucin presupuestal y la armonizacin
del mismo con el Plan Nacional de Desarrollo, aspectos de gran importancia
administrativa y econmica nacional y territorialmente.

F. EL GASTO PBLICO SOCIAL

El gasto pblico social lo consagra el artculo 350 de la Constitucin Poltica y
deja a la ley la agrupacin de las partidas de tal naturaleza. El gasto social
tiene prioridad frente a otros gastos, salvo en situaciones de guerra o de
seguridad nacional. sta es una de las innovaciones ms importantes de la
Carta Poltica, ya que algunos estudiosos de las finanzas pblicas consideran el
gasto como mecanismo ms eficaz que los impuestos en materia de
redistribucin, en especial cuando se trata de gasto social, debido a que por
medio de l se persigue atender las necesidades bsicas de los sectores ms
desprotegidos de la sociedad.

El artculo 4 del Decreto 111 de 1996 define gasto pblico social como todo
gasto que tiene por objetivo dar solucin a las necesidades insatisfechas de
salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y todas
aquellas que contribuyan al bienestar general y al mejoramiento de la calidad
de vida de la poblacin.

En la nueva Carta Poltica se hacen juicios de valor, pues no slo se adjetiviza
el gasto sino tambin la inversin, ya que se refiere a ambos como sociales. El
adjetivo social en la Constitucin Colombiana tiene una clara delimitacin y se
atribuye a todo gasto o inversin que pretende realizar una redistribucin del
ingreso y la riqueza. Para ello se toma el indicador de las necesidades bsicas
insatisfechas, midiendo as los ndices de pobreza. A travs del gasto e
inversin social se prestan servicios pblicos bsicos a la sociedad, con base en
el estudio de las necesidades, identificacin que se logra mediante el
reconocimiento por parte del ejecutivo y, por otra parte, mediante la
participacin ciudadana como mecanismo que permite dar a conocer los
requerimientos de la sociedad en general y de cada comunidad en particular.

El artculo 350 y 366 de la Constitucin mencionan el gasto social, y los
artculos 357 y 359 utilizan el concepto de inversin social. Estos conceptos
guardan una amplia relacin, ya que no se puede definir el uno sin
necesariamente hacer mencin del otro. El gasto pblico se entiende como
toda erogacin que realiza el Estado con los dineros pblicos, mediante la
realizacin de la contabilizacin correspondiente, para una vigencia fiscal
determinada y dentro del marco de la Ley Anual de Presupuesto. La inversin,

por su parte, es una especialidad del gasto, pues busca recuperar el gasto
efectuado, ya sea a mediano o a largo plazo, y prev la obtencin de
rendimientos, cuantificables por medio de los rendimientos financieros que se
generan a travs de las externalidades positivas para una colectividad o la
sociedad en general.

G. INICIATIVA PARLAMENTARIA EN MATERIA DE PRESUPUESTO

El artculo 351 establece la restriccin a la iniciativa parlamentaria en materia
de gastos, la cual ya haba sido introducida en las reformas constitucionales de
1945 y 1968. Esta disposicin se consagra dadas las grandes dificultades que
se presentaban cuando los parlamentarios contaban con amplias facultades en
la materia y especialmente para introducir apropiaciones o gastos no
contemplados por el ejecutivo.

En concordancia con esta situacin, la norma constitucional impone las
restricciones al legislativo consistentes en:

- El Congreso no puede alterar durante la discusin los cmputos de rentas y
recursos de capital contenidos en el proyecto de presupuesto presentado por el
ejecutivo, sin que medie concepto previo favorable del Gobierno, mediante
escrito del Ministro de Hacienda.

- El Congreso no puede aumentar las partidas del gasto que proponga el
Gobierno, aunque s eliminarlas o reducirlas bajo ciertas restricciones: las
partidas destinadas al servicio de la deuda pblica, a la atencin de las
obligaciones contractuales del Estado, a la atencin completa de los servicios
ordinarios de la administracin y las autorizadas en el plan operativo anual de
inversiones y en los planes y programas de desarrollo econmico, no son
susceptibles de eliminacin o reduccin, por ser consideradas partidas
imprescindibles, y por los traumatismos que ello podra generar en la buena
marcha de la administracin.

- Cuando el Congreso desarrolla la facultad de reduccin o eliminacin de
alguna(s) partida(s) permitida(s), la(s) puede reemplazar por otras
autorizadas por la ley, siempre y cuando la cuanta no exceda a la disminuida o
eliminada.

En conclusin, se observa que aunque es el ejecutivo quien tiene la
preeminencia en cuanto a la formulacin del gasto dentro del presupuesto, no
obstante, al incluirse la iniciativa parlamentaria al respecto, esto conlleva a una
gran proliferacin de normas que, para algunos estudiosos de la materia, a
veces no se cumplen o se genera una gran presin hacia el aumento del gasto
lo que no se compadece con un esquema de finanzas pblicas de corte
neoliberal.

H. APLICACIN EXTENSIVA DE LA LEY ORGNICA A LOS NIVELES
TERRITORIALES Y DESCENTRALIZADOS

El artculo 352 de la Constitucin dispone que, adems de lo sealado en ella,
le corresponde a la Ley Orgnica del Presupuesto regular lo atinente a la
programacin, aprobacin, modificacin ejecucin del presupuesto nacional de
los entes territoriales y de los descentralizados de cualquier nivel
administrativo.

El artculo 352 reitera la preeminencia de la Ley. Orgnica en todo el proceso
presupuestario y ordena la aplicacin de los principios constitucionales en lo
pertinente a las entidades territoriales. As mismo, evidencia la coordinacin y
complementacin que ha de existir entre la Constitucin y la Ley Orgnica, en
materia fiscal.

El artculo 353, por su parte, establece la aplicacin extensiva de los principios
y disposiciones que se consagran para el nivel nacional, al nivel territorial. Esta
norma, conforme lo expresa la Corte Constitucional6, habr de entenderse
como una regla de interpretacin adicional que va a complementar lo que
establece el artculo 352 de la Carta. As, debe entenderse que en cualquier
ente territorial el orden de aplicabilidad de las normas es el siguiente: en
primer lugar la Constitucin y, posteriormente, lo dispuesto por la norma
orgnica del presupuesto.

Estas normas sealan cmo la Ley Orgnica y, conforme a ella todos los
presupuestos tanto de la nacin, como territoriales y de las entidades
descentralizadas por servicios, deben ceirse a lo establecido en el ttulo XII de
la Carta Poltica. Es decir, someterse a los artculos 345 a 353 de la Carta,
normas que se refieren a las etapas de elaboracin, programacin, aprobacin,
modificacin y ejecucin del presupuesto (con excepcin de los artculos 350,
que hace referencia al gasto social, y 345, que consagra el principio de
legalidad). Debe resaltarse que los artculos 345 a 353 constituyen lo que se
ha denominado el ncleo rector en materia presupuestal colombiana, ya que
consagran los principios de procedimiento de contenido fiscal, los cuales
constituyen las bases sustantivas y procedimentales de todo el proceso
presupuestal.

I. EL CONTADOR GENERAL

El artculo 354 crea la figura del Contador General de la Nacin, encargado de
llevar la contabilidad general y la gestin de consolidacin de sta con las
entidades descentralizadas (territorial mente o por servicios) de todos los
niveles, salvo lo atinente al control de la ejecucin presupuestaria, la cual es
competencia exclusiva de la Contralora. As mismo, le corresponde uniformar,

centralizar y consolidar la contabilidad pblica y el balance general, y
determinar las normas contables del pas segn la ley.

El artculo 268 de la Constitucin Nacional dentro de las diferentes atribuciones
que asigna al Contralor General de la Repblica incluye la de prescribir los
mtodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o
bienes de la Nacin, as como indicar cules sern los criterios por seguir para
la evaluacin financiera, operativa y de resultados. Entonces la Contralora fija
las pautas y el Contador consolida la contabilidad a todos los niveles.

Actualmente estas dos funciones se ejercen sin que exista compatibilizacin
entre ellas, pero debera corresponder al organismo encargado de realizar el
control al balance de la hacienda la fijacin de las pautas que han de seguirse
en la elaboracin del mismo. Es decir, la Contralora, que ejerce la auditoria
sobre las cuentas nacionales, debera sealar los parmetros que han de regir
al Contador General, para que ste. a su vez, como lo indica el artculo 354 de
la Carta Poltica, consolide las normas contables con las entidades territoriales
o por servicios, y se las presente al Contralor segn sus sealamientos, ello en
consideracin a que esta medida contribuira al ejercicio efectivo del control
fiscal. El artculo 268 establece que el Contador General hace parte del
ejecutivo7.

Por otra parte, el Decreto 1914 establece los objetivos (reiterando los
constitucionales) y las funciones generales que desempea el Contador
General de la Nacin (arts. 1 .y 2 de la norma).

J. OTROS ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL PRESUPUESTO

Finalmente vale la pena mencionar tres aspectos que se constituyen en
novedades dentro de la reforma constitucional: el artculo 359 establece que
no habr rentas con destinacin especfica, salvo las participaciones previstas
para las entidades territoriales, las de inversin social y las que en leyes
anteriores se destinen a inversin social y a las antiguas intendencias y
comisaras. Con esta norma se evita la flexibilidad con la que se vena
manejando los gastos pblicos y se brinda mayor atencin a los gastos
prioritarios. Este punto ser objeto de anlisis detallado ms adelante.

El artculo 364 prescribe que el endeudamiento interno y externo de la nacin
y de las entidades territoriales no podr exceder su capacidad de pago. La ley
regular la materia.

Esta norma es concordante con el artculo 150 numeral 19, literal a) que
establece cmo el Congreso debe dictar una ley marco que seale las normas
generales y los objetivos y criterios a los que se debe sujetar el crdito pblico.
Se busca que por medio de esta normatividad se fijen criterios de

endeudamiento, lo cual resulta ms tcnico y conveniente, ya que con
frecuencia se acude a los recursos de la deuda a fin de cubrir algunos gastos
no cobijados por los ingresos corrientes de la Nacin y se llega a abusar de
este medio de financiacin.

En cuanto a los criterios de tributacin, se elevan a rango constitucional los de
equidad, eficiencia, progresividad y la irretroactividad de las leyes tributarias,
mediante el artculo 363 de la Carta Poltica. Igualmente se hace expresa
alusin a los servicios pblicos en los artculos 365 a 370, y a la Banca Central
en los artculos 371 a 373 de la Constitucin Poltica.

CAPTULO VII

MARCO LEGAL DEL PRESUPUESTO

A. INTRODUCCIN

El Estatuto Orgnico del Presupuesto o Ley Orgnica tiene, como se ha
mencionado, una especial jerarqua dentro de la normatividad colombiana, por
lo cual se hace referencia a la constitucionalizacin de la ley orgnica, toda vez
que ninguna norma puede contrariarla so pena de ser declarada inexequible. El
Estatuto Orgnico del Presupuesto est conformado por la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, las cuales se encuentran recopiladas en
el Decreto 111 de 1996.

La Ley Orgnica es una norma jurdica muy genrica y en esa medida delega la
reglamentacin de muchos aspectos a la ley, lo que genera ventajas y
desventajas, conforme al parecer de los doctrinantes. Los autores[1] destacan
como ventaja la flexibilidad que se le confiere al reglamento para regular
algunos aspectos presupuestales, pero a su vez esta discrecionalidad
reglamentaria constituye un riesgo, ya que si la labor no se realiza de una
manera seria puede generar descalabros de orden fiscal.

La Ley introduce algunas novedades en un solo proyecto de ley, de los
Presupuestos de la Nacin y de los establecimientos pblicos nacionales, con lo
cual se termina con la ambigedad que exista en las diferentes normas sobre
el manejo presupuestal de estas entidades, al realizar analogas
inadecuadamente con las normas nacionales del nivel central.

Por otra parte, se introduce como modificacin sustancial al esquema de
programacin presupuestal que en el proyecto de presupuesto se deben
agrupar los conceptos de gastos para una mejor revisin por parte del
legislativo, con lo cual se facilita el registro y la contabilidad de la ejecucin de
los gastos, as como el mejor control fiscal.

El nuevo esquema presupuestal tiene tres elementos fundamentales:

Incorpora algunos de los artculos ms importantes del Decreto 294 de
1973.

Incluye principios de algunos aspectos que existan en diferentes normas
aisladas.

Introduce figuras novedosas que le dan un nuevo perfil al presupuesto.

A continuacin se hace una referencia expresa a los aspectos ms importantes
de la legislacin vigente, entre los que se encuentran los principios
presupuestales, el sistema presupuestal, la creacin de la figura del Confis, los
componentes del Presupuesto General de la Nacin, la preparacin y trmite
del presupuesto, la liquidacin y ejecucin del mismo y, finalmente, el control
que se ejerce en materia fiscal.

B. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTALES

Entre los principios presupuestales, como ideales hacia los cuales habr de
orientarse la poltica fiscal, se consagran el de planificacin (D. 111196, art.
13), la anualidad (Ibdem, art. 14), la universalidad (Ibdem, art. 15), la
unidad de caja (Ibdem, art. 16), la programacin integral (Ibdem, art. 17), la
especializacin (1bdem, art, 18), la inembargabilidad (Ibidem, art. 19), la
coherencia macroeconmica (Ibdem, art. 20), y la homeostasis (Ibdem, art.
21). Estos principios fueron detallados con anterioridad, por lo cual aqu slo
los mencionaremos y nos limitaremos a hacer posteriormente, en el acpite
jurisprudencial, una referencia sobre el tema.

C. EL SISTEMA PRESUPUESTAL

La Carta Poltica de 1991 introduce por primera vez en la legislacin
colombiana un concepto ms amplio que el presupuesto mismo; se habla
ahora del sistema presupuestal, el cual est constituido por el Plan Financiero,
el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto Anual de la Nacin.
Esta figura busca realizar una armonizacin de carcter macroeconmico de los
programas, a la vez que compatibilizar las polticas fiscales con las monetarias,
crediticias y cambiarias.

El sistema presupuestal es la conjuncin de todos los actores e instrumentos
que actan y se utilizan en la formulacin, ejecucin y seguimiento del
presupuesto. Tiene por objeto garantizar que la planeacin sea tomada en

consideracin y ejecutada por medio del presupuesto. Este objeto se logra
mediante la incorporacin en el presupuesto de los objetivos, metas,
programas y subprogramas, proyectos de inversin y gasto pblico previstos
en el Plan Nacional de Desarrollo. Para ello es necesario que guarde
concordancia con el Plan Financiero y el Plan Operativo de Inversiones, los
cuales son el resultado del proceso de planeacin.

A continuacin se analiza en detalle el Plan Financiero y el Plan Operativo
Anual de Inversiones:

1. El Plan Financiero

Es el instrumento de planificacin y gestin financiera del sector pblico, que
se realiza con base en las operaciones efectivas de las entidades que tengan
una accin cambiaria, monetaria y fiscal de importancia y que se incluyen en el
mismo, para lo cual se consideran las previsiones de los ingresos, gastos,
dficit y su financiacin, y se compatibilizan con el Programa Anual de Caja y
las polticas cambiaria y monetaria.

Su objetivo es determinar, para un perodo que generalmente es de dos o tres
aos, las acciones necesarias que han de aplicarse a fin de recaudar un monto
determinado de recursos y lograr financiar las estrategias de desarrollo.

El Plan Financiero se halla conformado por os siguientes elementos:
diagnstico, pronstico, fijacin de metas y asignacin de recursos, ejecucin y
evaluacin.

Diagnstico. Tiene por objetivo analizar la situacin econmica y financiera
de las entidades, para lo cual examina sus antecedentes, con el propsito de
determinar cules son las limitaciones en el financiamiento y cules sus
causas, Igualmente contempla aspectos generales que inciden en el recaudo,
como la situacin social, poltica, econmica, demogrfica y geogrfica de la
comunidad, ya que ello influye en la capacidad de pago y, por ende, en el
financiamiento de la entidad.

Hay factores econmicos exgenos (la inflacin y la situacin del comercio
internacional) y factores endgenos (que se originan en la estructura y
dinmica propia del sector pblico y se relacionan con la gestin de los
recursos que realiza de manera interna cada entidad) los cuales inciden en las
finanzas, por lo que deben ser tomados en consideracin al momento de
realizar el diagnstico.

Pronstico. Con apoyo en el diagnstico se realizan las proyecciones del
comportamiento financiero, sobre la base de las tendencias observadas. Busca
mostrar qu suceder en el evento de mantenerse constantes los factores que
afectan el sistema financiero.

Fijacin de metas y asignacin de recursos. Sobre la base de las
proyecciones econmicas y fiscales, y conforme a los costos de los programas
y proyectos orientados a buscar los objetivos del Plan de Desarrollo, se
establecen las metas financieras para el perodo respectivo. Las metas deben
estar suficientemente sustentadas y demostrar su viabilidad.

Ejecucin. La administracin es la responsable de la ejecucin del Plan
Financiero, por lo cual debe tomar las medidas que se consideren
convenientes, con el fin de cumplir las metas fijadas. Es necesario contar con
una organizacin y la direccin adecuada. Es a travs de la ejecucin que el
Plan Financiero se logra. Por ello se puede afirmar que es la parte ms
importante de un plan al garantizar su realizacin.

Evaluacin. A medida que se cumplen las metas fijadas en el Plan Financiero,
stas deben ser evaluadas, para lo cual es relevante la informacin en este
aspecto. La evaluacin es importante debido a que las premisas y proyecciones
establecidas en el Plan Financiero pueden variar y es entonces que se hace
necesario realizar ajustes en las metas de corto y mediano plazo, a fin de
obtener el logro de las mismas. La evaluacin permite corregir errores y
realizar modificaciones cuando sea del caso.

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[1] RESTREPO, Juan Camilo, Op. Cit.

2. El Plan Operativo Anual de Inversiones

Tambin se conoce como Programa Anual de Inversiones. Mediante l se
realiza la anualizacin para una vigencia fiscal de las inversiones del mediano y
corto plazo, contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Es decir, el Programa
Anual de Inversiones constituye el instrumento que concreta las inversiones
del Plan de Desarrollo, de acuerdo con las formas de financiacin del plan
financiero.

El Plan Operativo de Inversiones recoge los proyectos de inversin, los cuales
previamente han sido clasificados segn los sectores, organismos y programas.
Corresponde al Departamento Nacional de Planeacin preparar el informe
regional y departamental del presupuesto de inversin para que ste sea

discutido dentro del proyecto de presupuesto que conocen las comisiones
econmicas de Senado y Cmara.

Para la elaboracin del Plan Anual de Inversiones se deben tomar en
consideracin:

La identificacin y seleccin de programas y subprogramas, as como los
proyectos y gastos priorizados.

Establecer los costos financieros de los programas y proyectos
identificados y evaluados para que sean susceptibles de ser financiados.

Asignar los recursos a cada programa, subprograma, proyecto y los
recursos necesarios para ejecutarlos, as como identificar sus fuentes de
financiamiento.

Programar un cronograma general que contenga las principales acciones
que debe realizar la administracin durante la vigencia del respectivo
Plan.

As se observa que el Presupuesto Anual de la Nacin debe ser coordinado con
otros mecanismos de planeacin de mediano y corto plazo, como el Plan
Financiero y el Plan Anual de Inversiones, toda vez que el presupuesto es el
instrumento para cumplir los planes y programas de desarrollo econmico y
social.

D. EL CONFIS

El Consejo Superior de Poltica Fiscal, Confis, es el organismo encargado de
coordinar el sistema presupuestal y realizar un seguimiento constante y
permanente de las polticas fiscales. Igualmente, le corresponde la revisin de
los presupuestos de las empresas estatales (con base en esta revisin se
expiden los decretos por parte del ejecutivo), a la vez que permite una mayor
vigilancia de las programaciones presupuestales de los mismos por parte del
Ministerio de Hacienda y de los ministerios a los cuales se hallan vinculadas
estas empresas, con lo que contribuye al cabal cumplimiento del Plan
Financiero del sector pblico.

Por otra parte, el Confis seala las pautas del gasto pblico en los tres niveles
del gobierno, organismos, establecimientos pblicos y empresas, con lo cual se
puede realizar un seguimiento y control al dficit fiscal de las operaciones
efectivas del Estado.


El Confis se halla conformado, segn el artculo 25 del Decreto 111 de 1996,
por el ministro de Hacienda, los viceministros de Hacienda, el director del
Departamento de Planeacin, el consejero econmico de la Presidencia y los
directores de Crdito Pblico, Impuestos y Aduanas, y del Tesoro.

Con este organismo se fortalece la planeacin del frente fiscal y la planificacin
por parte de los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos
pblicos del orden nacional.

E. COMPONENTES DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIN

El presupuesto se halla conformado por el presupuesto de rentas y por el de
gastos y ley de apropiaciones. A continuacin se analiza en detalle cada uno de
dichos componentes.

1. Presupuesto de rentas o ingresos

Este componente presupuestal incluye los ingresos corrientes de la Nacin, las
contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un rgano que haga
parte del presupuesto, los fondos especiales, los recursos de capital y los
ingresos de los establecimientos pblicos del orden nacional. A continuacin se
explica en qu consiste cada uno de ellos.

Ingresos corrientes. stos, conforme al artculo 27 del Decreto 111, se
clasifican en tributarios y no tributarios; los tributarios se clasifican en
impuestos directos e indirectos; y los no tributarios en tasas y multas.

Lo que caracteriza a un ingreso corriente es el hecho de llegar a las arcas
estatales de manera peridica y no espordicamente, aunque la ley establece
algunas excepciones (L. 38189, art. 20). Dentro de los ingresos corrientes
existen los ordinarios, que son aquellos que no se encuentran destinados a
fines u objetivos especficos, es decir, no sufragan algn tipo de gasto
especfico. Por tanto, existen unos ingresos corrientes que se perciben con
regularidad, otros ingresos corrientes ordinarios que no se encuentran
destinados a la financiacin de un gasto especfico,. y los ingresos ocasionales,
los cuales de manera espordica y ocasional ingresan al tesoro pblico.

A este respecto, en sentencia de 21 de septiembre de 1995, la Corte
Constitucional manifest que la regularidad de un ingreso sirve aunque no
categricamente, para definirlo como ingreso corriente, pues tal como lo
prevea la Ley 38 de 1989, caben excepciones que implican la posibilidad de
ingresos corrientes ocasionales y ms adelante agreg las rentas
contractuales -Cuando estas constituyan disponibilidades normales y
permanentes del Estado[2]- sern consideradas como un ingreso corriente.


Contribuciones parafiscales. La contribucin parafiscal es una figura de origen
francs. Estas rentas se hallan definidas por el artculo 2' de la Ley 225 de
1995 como gravmenes establecidos con carcter obligatorio por la ley, que
afectan a un determinado y nico grupo social o econmico y son utilizadas
para beneficio del propio sector. El manejo, administracin y ejecucin de los
recursos se hace conforme lo establezca la ley de creacin, y se destinan al
objetivo previsto por ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten del cierre del ejercicio contable.

Esta figura se introduce en la Carta de 1991 en el artculo 338. As como las
contribuciones fiscales, las parafiscales deben ser autorizadas por el cuerpo de
representacin popular, a quien le corresponde imponerlas.

La parafiscalidad con la caracterstica de imposicin social y econmica surge
de la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos que
la ejercen, as como a los miembros que tienen intereses comunes de carcter
econmico, moral y espiritual.

Las contribuciones parafiscales se diferencian de las tasas (ingresos no
tributarios) en cuanto que son obligatorias y no confieren contraprestacin
alguna, ya sea de un servicio o la transferencia de un bien. Igualmente son
diferentes a los impuestos (ingresos tributarios). en cuanto no son generales
como stos. con relacin al sujeto pasivo del tributo; se destinan a un fin
especfico y los recursos que por concepto de tasa parafiscal se perciben no se
destinan a las arcas generales del tesoro pblico.

Fondos especiales. El Decreto 111 de 1996 dice en su artculo 3 que son los
ingresos definidos en la ley para la prestacin de un servicio pblico as como
los pertenecientes a fondos sin personera jurdica creada por el legislador[3].

ste es un instrumento de creacin legislativa, a fin de destinar unos recursos
para la realizacin de una actividad especfica, y mediante ellos se busca que
los dineros asignados a un fin efectivamente cumplan el objetivo para el cual
se crean. Por ser una figura de reciente creacin, poco ha sido su desarrollo
normativo.

Recursos de capital. Segn el Decreto 111, en su artculo 3 1, los recursos de
capital son los del balance del tesoro, los de crdito interno y externo con
vencimiento mayor de un ao autorizado por la ley, los rendimientos de
operaciones financieras, el mayor valor en pesos originado por las diferencias
de cambio en los desembolsos en moneda extranjera o por la colocacin de
ttulos del gobierno nacional en el Banco de la Repblica, las donaciones y el
excedente financiero de los establecimientos pblicos del orden nacional, de
las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las
sociedades de economa mixta con el rgimen de aqullas, sin perjuicio de la
autonoma que la Constitucin y las leyes le otorgan.

Los recursos del balance del tesoro surgen de cada ejecucin anual de un
presupuesto, el cual, al concluir el ejercicio, arroja un supervit o un dficit.
Este balance puede ser positivo o negativo, y forma parte de los recursos de
capital del presupuesto del prximo ao. En el caso de ser deficitario, se debe
incluir una partida suficiente para saldarlo; en caso de ser superavitario, se
utiliza para financiar algunas apropiaciones del siguiente ao.

En cuanto a los rendimientos de operaciones financieras, debe considerarse
que stos se causan en aquellos casos en que el fisco acta como acreedor, as
los intereses o rendimientos que obtenga se cataloguen como recursos de
capital.

Ingresos de los establecimientos pblicos. Como se mencion anteriormente,
una de las innovaciones en materia presupuestaria es la de haber incluido a los
establecimientos pblicos del orden nacional como parte integrante del
Presupuesto General de la Nacin, lo cual significa un avance hacia el
cumplimiento del principio de la universalidad presupuestaria.

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[2] Corte Constitucional, Sent. C-423, sep. 21 de 1995. M.P. Fabio Morn Daz

[3] Ibdem, Decreto 111, artculo 39.

2. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones En este aspecto son
minuciosos los niveles constitucional y legal. El artculo 23 de la Ley 38 de
1989 clasifica los gastos en tres rubros: gastos de funcionamiento, servicio de
la deuda y gastos de inversin.

En desarrollo del principio de la especializacin, este artculo dispone que el
presupuesto de gastos debe especificar las ramas de la administracin pblica
y, en cada una de ellas, el organismo o la entidad a la cual se le autoriza el
gasto. En cuanto a la rama ejecutiva, debe haber tantas secciones como haya
ministerios, departamentos administrativos y establecimientos pblicos.
Existir igualmente una seccin especial para la Polica Nacional.

En cada organismo o entidad, el presupuesto de gastos de funcionamiento se
clasifica en servicios personales, gastos generales y transferencias, y gastos de
operacin. El presupuesto por servicio de la deuda se clasifica en deuda interna

y deuda externa. Y el presupuesto de inversin debe comprender el plan
operativo anual, con una clasificacin segn la determinacin del gobierno.

Diversos tipos de apropiaciones. El artculo 38 del Decreto 111 realiza la
enumeracin de las apropiaciones que se pueden incluir en el presupuesto de
gastos. Este artculo confirma una vez ms el principio de legalidad, segn el
cual los gastos deben ser decretados por la corporacin de eleccin popular,
por lo que, cuando se adopta el presupuesto de gastos, nos encontramos ante
una decisin poltica asumida por el Congreso.

El Decreto 111, en desarrollo del artculo 346 de la Constitucin, estatuye que
le corresponde al Gobierno la presentacin del Proyecto del Presupuesto
General de la Nacin, con base en los anteproyectos que recoge de los rganos
que lo componen. As, el Gobierno debe tomar en consideracin la
disponibilidad de los recursos y los principios presupuestales, a fin de
determinar los gastos que pretenda incluir en el proyecto.

Para realizar el clculo de los ingresos con los que puede contar el Estado, es
decir, lo que se recaudar en un ao, se puede recurrir a diversos mtodos: el
automtico, el del penltimo ao y el de recaudo.

El mtodo automtico realiza el promedio de las rentas de los tres ltimos aos
y, segn este estimativo, se establece dicha cuanta en el presupuesto. Este
mtodo ha entrado en desuso, pero fue utilizado en pocas de estabilidad
econmica y cuando exista baja o ninguna inflacin.

El mtodo del penltimo ao es de origen francs y fue el sistema utilizado
hasta antes de la expedicin de la Ley 38 de 1989. Toma como base el
producto de cada rengln de los ingresos del ao anterior a la preparacin del
proyecto y con base en stos se aumenta o reduce el cmputo de cada
rengln, en el porcentaje que el gobierno estime conveniente, conforme a las
expectativas econmicas nacionales.

El mtodo del recaudo se basa en el comportamiento efectivo que han
mostrado los recaudos en cada renta en el perodo ms reciente. ste es el
mtodo que actualmente se utiliza en el pas, segn una combinacin entre
presupuesto de caja y presupuesto de competencia. El Decreto 111 consagra
en el artculo 35 el recaudo conforme a las metodologas que seale el
Ministerio de Hacienda.

F. PREPARACIN Y TRMITE DEL PRESUPUESTO

Con la incorporacin del concepto de sistema presupuestal no slo se debe
preparar el proyecto de presupuesto, sino tambin el del plan financiero, el
cual es elaborado por el Ministerio de Hacienda en coordinacin con el

Departamento Nacional de Planeacin, para ser aprobado por el Conpes, previo
concepto emitido por el Confis.

El Departamento Nacional de Planeacin, con base en los estimativos
monetarios y cambiarios que arroje el Plan Financiero, elabora el plan
operativo anual de inversiones, el cual es aprobado por el Conpes, quien lo
presenta a la Direccin General de Presupuesto para ser incluido en el
presupuesto general de la nacin.

Luego de elaborar el proyecto de presupuesto con la estimacin de las rentas y
con el proyecto de ley de apropiaciones, el Ministerio de Hacienda elabora las
disposiciones generales (D. 111196, art. 50), las cuales son de carcter
procedimental y buscan la adecuada ejecucin del presupuesto.

Una vez preparado el proyecto, el Gobierno lo presenta a consideracin del
Congreso, quien adelanta el trmite del mismo. Una de las eventualidades que
pueden suceder es que el Congreso no expida el presupuesto antes de la
medianoche del 20 de octubre, ante lo cual rige el presentado por el ejecutivo.
En sentido estricto, ste no es un caso de repeticin sino uno de sancin al
Congreso por no aprobar oportunamente. Otro evento ocurre cuando el
Gobierno no presenta el proyecto los primeros das de la legislatura, en cuyo
caso rige el del ao anterior y se sanciona de esta manera al ejecutivo, toda
vez que el presupuesto del ao anterior[4], considerando los ndices de
inflacin, ser menor que el requerido por el Gobierno para realizar sus
programas adecuadamente. Estas hiptesis se hallan consagradas en el
artculo 64 del Decreto 111 de 1996. Lo que busca el legislador es dejar
cubierta cualquier eventualidad y evitar as la paralizacin de los servicios
pblicos y, en general, el funcionamiento del Estado.

En el evento de repetirse el presupuesto del ao anterior, corresponde a la
Direccin General del Presupuesto estimar las rentas y recursos de capital para
el nuevo ao. Si realizados los ajustes se observa que los ingresos no son
suficientes para cubrir los gastos que contempla el presupuesto que se repite,
el Gobierno puede reducir los gastos o la nmina pblica hasta igualarlos
(C.N., art. 348). Por otra parte, en el evento de que una vez realizados los
estimativos exista la posibilidad de incorporar nuevos ingresos, stos se
incluirn mediante la figura de los crditos adicionales[5].

G. LIQUIDACIN DEL PRESUPUESTO

La liquidacin del presupuesto tiene por objetivo ordenarlo e introducirle las
modificaciones que se presenten durante su discusin; el artculo 67 del
Decreto 111 seala para ello las siguientes pautas:

Se toma como base el presupuesto presentado por el Gobierno.

Se insertan las modificaciones realizadas por el Congreso.

Se acompaa este decreto de un anexo que contiene el detalle del gasto
para el ao fiscal respectivo. (Este decreto, en concepto del Consejo de
Estado, es de trmite y no puede el Gobierno introducir ninguna
disposicin de carcter sustantivo).

El proceso de ejecucin involucra varias fases, a saber: Programa Anual de
Caja, PAC, recaudo de rentas, modificaciones del presupuesto y reservas de
apropiacin y de caja.

1. El Programa Anual de Caja, PAC

Es un programa anual mensualizado que incluye la totalidad de los ingresos y
gastos que se autorizan a las entidades mediante la ley de presupuesto. El
programa de caja es un instrumento til para la ejecucin del presupuesto que
ayuda a detectar los ciclos de los ingresos y de los gastos en toda la
administracin pblica y, en particular, en cada entidad.

El PAC lo elaboran el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de
Planeacin sobre la base de proyectos enviados por las diferentes entidades, y
es aprobado por el Confis. Los artculos 73 y 74 del Decreto 111 de 1996
regulan lo concerniente al Programa Anual de Caja, PAC.

2. Recaudo de rentas

Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico realizar el recaudo de
las rentas y recursos de capital. En principio esta responsabilidad la asigna la
Constitucin al ejecutivo, que delega en uno de sus ministros dicha funcin.

La Tesorera General de la Repblica es la entidad que realiza el situado de los
fondos a los diferentes organismos, conforme a los compromisos que
aparezcan en el programa mensualizado de caja.

3. Modificaciones del presupuesto

Toda vez que las circunstancias econmicas se modifican, los instrumentos que
regulan esa realidad no pueden permanecer estticos. Por ello, el presupuesto
no es inmutable y los mecanismos legales permiten que se lleve a cabo esa
adaptacin a la realidad durante su ejecucin.

Las modificaciones que pueden suscitarse con respecto al presupuesto son de
dos clases: cuando se hace necesario reducir o aplazar totalmente las

apropiaciones presupuestales y cuando en la ejecucin del presupuesto se hace
indispensable realizar un aumento del monto de las apropiaciones iniciales.

La primera hiptesis se realiza en los eventos contemplados en el artculo 76
del Decreto 111, el cual consagra que cuando hubiere lugar a ello el Gobierno,
mediante decreto sealar las apropiaciones a las cuales se aplica esta medida
y (le ser necesario se proceder a modificar el Programa Anual de Caja.

El segundo evento se halla consagrado en el artculo 79 del Decreto 111,
norma que contempla la posibilidad de abrir crditos adicionales por parte del
Gobierno o del Congreso, a efecto de cubrir estas eventualidades. Los crditos
adicionales pueden ser suplementales o extraordinarios, al parecer de algunos
autores[6] los suplementales son aquellos que incrementan una apropiacin
que ya existe, y los extraordinarios crean una nueva apropiacin, es decir,
mediante este crdito se autoriza un nuevo gasto que no se hallaba
contemplado en el presupuesto originalmente aprobado.

Los artculos 79 a 88 del Decreto 111 de 1996 reglamentan lo referente a la
apertura de crditos suplementales y extraordinarios.

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[4] Por presupuesto del ao anterior debe entenderse el presupuesto bsico
sancionado o adoptado por el Gobierno y liquidado para el ao fiscal en curso,
ms los crditos adicionales que se hubieren abierto, todo lo cual deber
ajustarse con los traslados de apropiaciones que hayan tenido lugar durante el
ao fiscal en curso. RESTREPO, Op. cit., pg. 265.

[5] Los crditos adicionales son aquellas apropiaciones que se abren en el
curso de la vigencia, con posterioridad a la expedicin y liquidacin del
presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de ste. CRUZ
SANTOS, Op. cit., pg. 197.

[6] RESTREPO Op. Cit.

4. Reservas de apropiacin y de caja Como ya se ha indicado, el sistema
colombiano es mixto (de competencia y de caja), por lo cual se permite que las
obligaciones que se hayan adquirido con anterioridad al 3 1 de diciembre de
cada vigencia fiscal puedan cumplirse con posterioridad dentro del marco legal,
siempre y cuando se realice la previa constitucin de las reservas de caja y de

apropiacin. El artculo 89 del Decreto 111 de 1996 regula estos aspectos en
detalle.

Las apropiaciones son las autorizaciones del gasto que aprueba el Congreso
para ser ejecutadas o comprometidas en la vigencia fiscal respectiva. Las
reservas presupuestales, por su parte, son las apropiaciones que se destinan
para atender compromisos que no se hayan cumplido al 31 de diciembre. Para
ser cubiertos en la vigencia siguiente, lo que implica que se encuentran
legalmente contrados los compromisos y desarrollen el objeto de la
apropiacin para la cual se reservan.

I. EL CONTROL EN MATERIA PRESUPUESTAL

El control presupuestal se manifiesta de tres formas: el control poltico, el
control financiero y econmico, y el control fiscal. En seguida se estudia cada
una de estas manifestaciones.

1. El control poltico

Es ejercido por el Congreso de la Repblica, con base en las facultades que le
confiere la Constitucin; comprende desde el momento en que se presenta el
proyecto de presupuesto por el ejecutivo hasta cuando la Cmara de
Representantes aprueba el fenecimiento definitivo de la cuenta general del
presupuesto y del tesoro de cada ao. Este control se manifiesta a travs de
citaciones a los ministros o a los jefes de departamentos administrativos y
mediante el examen de los informes y anlisis de cuentas (D.111196, art. 89).

2. El control financiero y econmico

Lo ejerce la Direccin General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico. Corresponde al Departamento Nacional de Planeacin,
conforme a las orientaciones dadas por el Presidente, realizar la evaluacin de
los resultados sin que ello perjudique el control numrico que realiza la
Contralora General de la Repblica. Por otra parte, tanto la Direccin General
del Presupuesto como Planeacin Nacional conforman equipos conjuntos a fin
de calificar los resultados logrados y medir la productividad y eficacia de la
gestin presupuestal. La importancia de este control ha sido reconocida por la
Constitucin; por ello, el artculo 343 consagra que le corresponde al
Departamento Nacional de Planeacin disear y organizar los sistemas de
evaluacin de gestin y resultados de la Administracin Pblica, no slo en el
nivel de las polticas sino en los proyectos de inversin.


3. El control fiscal

Hay que anotar que una de las principales innovaciones de la reforma
constitucional fue la eliminacin del control previo y la incorporacin del control
posterior y selectivo. El control fiscal, segn el artculo 267 de la Carta Poltica,
lo ejerce la Contralora General de la Repblica, la cual vigilar la gestin fiscal
de la administracin de los particulares y entidades que manejen fondos o
bienes de la Nacin. Este aspecto se halla expresamente regulado y definido
por los artculos 4 y 5 de la Ley 42 de 1993.

Los principios del control fiscal. Los principios que inspiran el control fiscal son
la eficiencia, la economa, la eficacia, la equidad, y la valoracin de los costos
ambientales.

La eficiencia hace relacin al concepto de tiempo frente a resultados, y busca
medir la oportunidad en la realizacin y obtencin de las metas y objetivos
fijados.

El principio de economa busca la minimizacin de los costos en la obtencin de
las metas, e igualmente persigue medir si los recursos fsicos, financieros y
humanos fueron adquiridos y dispuestos de tal manera que en la obtencin de
metas y objetivos se obtuvo un ahorro.

La eficacia hace referencia a la realizacin de metas y objetivos, a la vez que
permite medir si se obtuvieron los resultados esperados tanto en cantidad
como en calidad.

El principio de equidad identifica la correcta distribucin o disposicin de los
recursos administrativos, financieros y econmicos del Estado, de manera que
la misma se haga en forma progresiva y no excluyente de ninguno de los
beneficiarios de la accin estatal, a la vez que permite medir los beneficios de
la accin estatal y busca que tengan vocacin de cubrir la totalidad de la
poblacin.

El principio de valoracin de costos ambientales corresponde ms a un sistema
que a un principio, el cual tiende a cuantificar en trminos monetarios el
impacto causado por uso o deterioro de los recursos naturales y del medio
ambiente, al evaluar la gestin pblica de proteccin, conservacin, uso y
explotacin de ellos.

Sistemas de control fiscal. Existen diversos sistemas de control, como
financiero, de legalidad. de gestin, de resultados y de revisin de cuentas.

El control financiero se halla definido en el artculo 10 de la Ley 42 de 1993 y
es un examen que se realiza con base en las normas de auditora, a fin de

verificar si los estados financieros de la entidad reflejan los resultados de sus
operaciones y los cambios de la situacin financiera.

El control de legalidad, conforme al artculo 11 de la Ley 42 de 1993, verifica
que las operaciones financieras, administrativas y econmicas se realicen
conforme a las normas aplicables.

El control de gestin mide la eficiencia y eficacia de las entidades en la
administracin de los recursos; toma como base la evaluacin de los procesos
administrativos, los indicadores de rentabilidad pblica y el desempeo y
distribucin del excedente y beneficios de la actividad.

El control de resultados es un examen que busca establecer si se lograron los
objetivos, los planes, los programas y los proyectos fijados por la
administracin para un perodo determinado.

La revisin de cuentas es un estudio especializado que se realiza sobre los
documentos que brindan soporte legal, tcnica, financiera y contablemente a
las operaciones realizadas, el cual es efectuado por los responsables del erario
para determinar la economa, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus
decisiones.

CAPTULO VIII

Distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades
territoriales: fuentes de financiamiento

A. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS

El proceso de descentralizacin que se empieza a desarrollar en Colombia en la
dcada de los aos ochenta se intensifica y acelera mediante la reforma
constitucional. Esta nueva etapa se caracteriza por una mayor cantidad de
recursos en las transferencias y un mayor nivel de exigencia, en trminos del
ajuste institucional, requerido en los niveles de Gobierno.

Tambin ha significado la acentuacin del enfoque de una mayor
reglamentacin y del proceso de descentralizacin, precisamente por la mayor
autonoma que se le otorga a los entes territoriales. La reforma constitucional
de 1991 marca el comienzo de la profundizacin de la descentralizacin del
pas, con bases, especficamente, en dos orientaciones: una creciente
transferencia de recursos de la Nacin a las entidades territoriales y una
redistribucin funcional y de competencias.

La descentralizacin, definida como un proceso poltico, administrativo y
econmico, se realiza y desarrolla mediante la transferencia y el ejercicio
efectivo del poder poltico, de recursos y de competencias del nivel nacional del
Gobierno, a las entidades territoriales. Mediante la descentralizacin se
reordena el Estado en la bsqueda del cumplimiento de los fines esenciales
para garantizar el bienestar de la poblacin, con base en la autonoma y
participacin de los diferentes niveles del gobierno en esta funcin.

Para llevar a cabo el reordenamiento de competencias se establece toda una
normatividad dirigida a asignar las responsabilidades a cada nivel de Gobierno
para la prestacin de los servicios bsicos en cada sector. As, existen
responsabilidades claramente definidas en materia de educacin, salud. agua
potable y saneamiento bsico, vivienda, sector agrario, servicios pblicos
domiciliarios, medio ambiente, vas y transporte. No obstante, para que haya
un cumplimiento efectivo de estas funciones es necesario que se tomen en
consideracin las posibilidades de financiacin de cada nivel y su capacidad
administrativa.

B. LA LEY 60 DE 1993: LEY DE COMPETENCIAS Y RECURSOS

En la Ley 60 de 1993 o Estatuto Bsico de la Descentralizacin se definen las
fuentes de financiamiento territorial y se sealan como objetivos que cumplen
estos recursos la redistribucin del ingreso y la provisin de los bienes y
servicios pblicos. En la distribucin de los recursos se toman en consideracin
la redistribucin con base en los niveles de pobreza y la exigencia de que
existan contrapartidas en la destinacin, esfuerzo fiscal y eficiencia
administrativa; ste es el criterio orientador para la destinacin del gasto
social.

La ley reglamenta los artculos 356 y 357 de la Constitucin Nacional y
establece la distribucin de competencias entre la Nacin, los departamentos y
municipios en materia de salud, educacin, vivienda, agua potable y otros
servicios pblicos, en este orden:

- A la Nacin le corresponde la formulacin de las polticas generales y los
objetivos de desarrollo de los sectores sociales, y la asignacin de los recursos
de transferencias e, igualmente, la evaluacin de los resultados obtenidos por
los entes territoriales.

- Los departamentos realizan la planeacin y administracin de sectores de
educacin, salud y asistencia a la poblacin ms pobre.

- Los distritos deben realizar la planeacin y administracin de sectores de
educacin y salud, agua potable y saneamiento ambiental que corresponden al

mbito municipal y departamental, compartiendo as responsabilidades y
competencias de ambos niveles.

-A aquellos municipios con un mayor grado de desarrollo administrativo e
institucional les corresponde el sector educativo, salud, agua potable y
saneamiento ambiental, vivienda y atencin a la poblacin de menores
recursos y sector agropecuario, y el fomento de participacin a empresas
particulares en sectores que se encuentren permitidos por ley.

C. FUENTES DE FINANCIAMIENTO LOCAL

En el marco descentralista adoptado por el Estado colombiano. el municipio,
para lograr su desarrollo y prestar eficientemente sus funciones, cuenta con
diferentes fuentes de financiacin. Estas fuentes son las rentas propias, (tales
como impuestos y tarifas), las transferencias (constituidas por la participacin
en los ingresos corrientes de la Nacin y regala [1]), la cofinanciaci0n de otros
niveles, los recursos de crdito y los recursos del sector privado.

El financiamiento del desarrollo local debe contar con una combinacin ptima
de las diferentes fuentes conforme a su liquidacin, recaudo, destinacin y
presupuestacin.

A continuacin se hace especial alusin a las transferencias, por considerar que
ste es uno de los mecanismos ms importantes de financiamiento local, el
cual ofrece gran inters para este estudio.

1. Las transferencias

Las transferencias son un instrumento dirigido a financiar la prestacin de los
servicios a sectores sociales que generan externalidades intra y
extrarregionales. Cuentan con dos fuentes de financiacin: el situado fiscal y la
cesin de ingresos de la Nacin conforme lo establece la Constitucin, son la
fuente ms importante de financiacin en departamentos y municipios.

Estos recursos en el contexto descentralista cumplen dos objetivos: la
redistribucin del ingreso y la provisin de bienes y servicios pblicos.

Distribucin de recursos. El situado fiscal. Conforme al artculo 356 de la
Carta Poltica, el situado fiscal es un porcentaje de los corrientes de la Nacin
para ser cedidos a departamentos, distritos capitales y, especiales, para
financiar la educacin y, los servicios bsicos de salud. La ley determina como
se debe realizar el clculo de la base de los ingresos corrientes de la Nacin.

El situado fiscal constituye la fuente de financiamiento principal de la educacin
primaria y secundaria y de los servicios bsicos de salud de las entidades

regionales. Los recursos son administrados por 73 fondos educativos
regionales, FER, y por los servicios seccionales de salud.

En esta materia la responsabilidad de la cesin radica en cabeza de los
departamentos y los distritos. La Constitucin contempl que el proceso de
descentralizacin en los trminos que definiera la ley debe hacerse con
participacin de los municipios y, en esta medida, convertirlos en beneficiarios
indirectos de la cesin.

Al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico le corresponde estimar los ingresos
corrientes, las deducciones autorizadas a ellos y tasar el situado fiscal.

Distribucin global del situado fiscal. Del valor total por distribuir de
situado fiscal para una vigencia determinada, el 15% se divide en partes
iguales entre departamentos y distritos, mediante una sencilla operacin
aritmtica. El 85% restante se distribuye conforme a criterios que buscan
atender de manera eficiente a la poblacin y conforme a la prestacin de
servicios, esfuerzos fiscales y su desarrollo socioeconmico. Si asignado el
situado fiscal bsico o mnimo [2] hay excedentes, se constituye el situado
fiscal adicional, que se distribuye con base en la poblacin potencial por
atender en los sectores de salud, educacin y el esfuerzo fiscal ponderado [3].

Destinacin especfica del situado fiscal. El clculo y la distribucin
territorial del situado fiscal se hacen en forma global, tomando en
consideracin los indicadores particulares de cada sector como ndices
combinados. Una vez calculada la cuota global para cada departamento y
distrito, se siguen estas reglas contempladas en el artculo 10, pargrafo 1 de
la Ley 60 de 1993:

Al sector educacin, el 60% mnimo de la transferencia.

Al sector salud el 20%.

El 20% restante se destina a cualquiera de los dos sectores, segn las
metas de cobertura y dems fuentes de financiamiento de los sectores.

Proceso de programacin y presupuestacin. El Departamento Nacional
de Planeacin comunica la asignacin del situado fiscal a travs de la Unidad
de Desarrollo Territorial a cada departamento y distrito, luego de lo cual el
gobernador o alcalde mayor del distrito, segn sea el caso, procede a realizar
la distribucin del valor que corresponda, primero, entre los sectores de salud
y educacin, segundo entre los municipios y, finalmente, entre conceptos del
gasto (L. 60/93, art. 18, num. 2).

Para la distribucin entre los sectores, los departamentos y distritos se rigen
por lo estipulado en el artculo 10 pargrafo 1, ya mencionado anteriormente.

En la distribucin por concepto del gasto se debe aplicar lo estipulado en el
pargrafo 1 del artculo 10, pargrafo 5 del artculo 11, el artculo 18 de la
Ley 60 de 1993, y las dems directrices ministeriales.

Conceptos y trmites del ejercicio de programacin. La propuesta para la
distribucin del situado fiscal se somete a concepto tcnico de los ministerios
de salud y educacin, obligatorio en lo relacionado con la distribucin sectorial
del situado fiscal, la distribucin del sistema entre municipios, la constitucin
de reservas para garantizar el pago de prestaciones sociales de cada vigencia y
la proporcin de la asignacin del situado fiscal para gastos de direccin y
prestacin de servicios.

Una vez emiten concepto los ministerios, ste se remite al Departamento
Nacional de Planeacin-UDT antes del 30 de abril y, a su vez, antes de esta
fecha, los departamentos y distritos remiten sus planes y proyectos con
inclusin de los ajustes a que haya lugar.

El situado fiscal frente al presupuesto nacional. Con base en los planes y
proyectos tramitados por departamentos y distritos, y los ajustes realizados, el
DNP-UDT prepara un Plan Operativo Anual de Transferencias Territoriales que
contiene, adems, las participaciones municipales y los recursos para los
fondos de cofinanciacin (L. 60/93, art. 18, num. 4 ).

Este plan forma parte del Plan Operativo Anual de Inversiones que se incorpora
al proyecto de la Ley Anual de Presupuesto Nacional, en donde se realiza la
especificacin del situado fiscal.

El trmite de la ley del presupuesto de rentas y de apropiaciones se cursa en el
Congreso y posteriormente el ejecutivo lo sanciona y liquida. Las apropiaciones
del situado fiscal aparecen en los ministerios de Salud y Educacin.
Corresponde al DNP-UDT comunicar a estos ministerios y a los departamentos
y distritos el valor del situado fiscal incorporado en el proyecto de ley de
presupuesto, los cuales, una vez informados, realizan las acciones pertinentes
para incorporar en el presupuesto de las entidades territoriales los recursos del
situado fiscal.

Hay que considerar que slo se puede efectuar dicha incorporacin en el
presupuesto de las entidades territoriales cuando los departamentos, distritos
y municipios hayan obtenido la certificacin de cumplimiento de requisitos
establecidos en los artculos 14 y 16 de la Ley 60 de 1993, o de lo contrario,
mientras obtienen dicha certificacin, se aplican procedimientos transitorios, es
decir, en el caso de tener certificado slo un sector podr incluir dentro de su
presupuesto los recursos correspondientes y los sectores que se hallen no
certificados continan rigindose por la intervencin tcnica y administrativa
del ministerio competente.

El giro de estos recursos se realiza de manera mensual (los ministerios los
incorporan en el PAC mensual), y no es posible realizar adiciones durante el
perodo de ejecucin. En el caso de presentarse excedentes o existir
deducciones, se incorporan o deducen de la vigencia presupuestal siguiente
[4].

Los giros se efectan a las tesoreras departamentales, distritales o
municipales, segn el caso, y a las cuentas existentes en Fondos Educativos
Regionales, Departamentales o Distritales, de acuerdo con los casos
contemplados en el artculo 16 numeral 7 de la Ley 60 de 1993.

2. Participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nacin

La participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin se
encuentra ordenada por la Constitucin y es una cesin de un determinado
porcentaje de estos ingresos para la financiacin de reas prioritarias de
inversin social, conforme lo determine la ley. Esta participacin se deba
iniciar en 1993, con un 14% e irse incrementando gradualmente en un 1 %
anualmente hasta llegar a un 22% en el ao 2002 [5].

La Ley 60 de 1993 define la progresin del porcentaje por distribuir cada ao.
Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico la estimacin de los
ingresos corrientes que van a ser objeto de incorporacin en el proyecto de
presupuesto nacional, realizar el clculo de las deducciones autorizadas a
dichos ingresos corrientes y tasar la participacin.

NOTAS DE PIE DE PGINA

[1] Conforme al artculo 360 de la Constitucin Poltica, se entiende por regala
la contraprestacin econmica en favor del Estado que se causa por la
explotacin de recursos no renovables.

[2] El situado fiscal bsico o mnimo es aquel que busca mantener la
asignacin de recursos por lo menos en un nivel igual al ao anterior a la
vigencia de la ley, con el propsito de no desmejorar las condiciones actuales.

[3] El esfuerzo fiscal ponderado mide la variacin del gasto per cpita en salud
y educacin de la entidad territorial en dos vigencias fiscales seguidas.

[4] Lo que implica un crecimiento del gasto pblico social y entorpece el
desenvolvimiento econmico concebido por un Estado neoliberal.

[5] Debe notarse que hoy por hoy la participacin otorgada a los municipios
alcanza casi un 40%, porcentaje que rebasa la participacin inicialmente
contemplada por la ley.

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SEMI NARI O PLANEACI N Y FI NANZAS PBLI CAS

Profesor: Manuel Fulgencio J imnez M.

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