Apsalej Diss03 PDF

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS
Faculdade de Filosofia e Cincias Sociais

Departamento de Cincias Polticas

Ana Paula alej Gomes

OS DESAFIOS DAS POLTICAS SOCIAIS NA
CONTEMPORANEIDADE:
O CASO DA PREFEITURA DE BELO HORIZONTE

Belo Horizonte
2007
Ana Paula alej Gomes

OS DESAFIOS DAS POLTICAS SOCIAIS NA
CONTEMPORANEIDADE:
O CASO DA PREFEITURA DE BELO HORIZONTE

Dissertao apresentada ao Programa de Mestrado
do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de
Filosofia e Cincias Humanas da Universidade
Federal de Minas Gerais, como requisito para
obteno para do ttulo de Mestre em Cincias
Polticas.

Orientadora: Professora Marlise Matos

Belo Horizonte
2007

Para minha famlia.

AGRADECIMENTOS
Agradecer um ato importante de nossa vida. Implica em reconhecer que no
estamos ss. Com certeza nessa caminhada nunca estive s. Por isso, no poupo
esforos para agradecer a todos que, de forma direta ou indireta, contriburam para
mais esta conquista.
Meus sinceros agradecimentos ....
... aos professores do Departamento de Cincias Polticas pelo acolhimento, pelos
ensinamentos e pela oportunidade de aprender;
... a minha orientadora, Marlise Matos, por acreditar, por estar junto, por me apoiar e
me orientar tornando esta dissertao possvel e fazendo do seu processo de
desenvolvimento um momento singular de amadurecimento acadmico, profissional
e pessoal;
... aos meus colegas de mestrado, em especial, a Mariana por sua eterna disposio
em me ajudar;
... aos funcionrios da Fafich, especialmente Adilsa e Alessandro, pelo empenho
sempre que precisei de apoio;
... aos professores Diana Sawyer e Frederico Melo por me apresentar o mtodo
GoM;
... ao Secretario Jorge Nahas e ao Professor David pelo apoio concretizao deste
estudo de caso e ao meu trabalho na SMPS sem o qual eu no teria conhecido os
desafios das polticas sociais;
... aos colegas da SMPS, em especial a Carla Andria Ribeiro, pelo estmulo
constante, compreenso e empenho nos momentos de minha ausncia;
... aos demais colegas da PBH pela ajuda na definio e viabilizao da pesquisa,
sem a qual ela no teria sido impossvel;
... aos meus amigos que puderam entender a ausncia e torcer, em especial, a Ciwa
que sempre me aconselha e pe para frente;
... ao meu tio Bogdan e ao Luciano pelo exemplo e pela insistncia carinhosa e
desafiante;
...ao meu pai, por me ensinar o valor do conhecimento;
... a minha v Marta, a quem muito admiro, que mesmo sem entender muito bem o
que tudo isso significa, aceitou minha ausncia e torceu por mim;
... a minha me Ana, minha irm Fernanda e meu irmo Stefan por me preservar,
entender a minha ausncia e sempre acreditar em mim, com muito orgulho por ter
pessoas to especiais ao meu lado;
... ao Henrique, com muito amor, pelo apoio incondicional que me d hoje e sempre,
indo alm de tudo que se possa esperar de um companheiro e amigo, at estudar
GoM. Sem esta pessoa to especial ao meu lado, com certeza, tudo seria muito
mais difcil;
... a R por tudo que ela significa na histria de vida de nossa famlia;
... a Deus, pela f que me ajuda a enfrentar momentos desafiadores como foi esse.
RESUMO
Em seu constante processo de transformao o Estado se depara com o problema
das desigualdades. O trabalho analisar as polticas sociais sob a gide da justia
social, com destaque para a dicotomia entre redistribuio e reconhecimento.
Apoiando-se na literatura sobre excluso e na proposta de construo de um
paradigma bidimensional ele apresenta o caso das polticas sociais de Belo
Horizonte. Na anlise deste caso, a partir da pesquisa documental e emprica dos
programas sociais do municpio, toma como referncia a lgica fuzzy e usa o mtodo
Grade of Membership-GoM, para agrupar os diversos programas a partir de sua
percepo de injustia social. Ao mostrar a importncia da integrao das
perspectivas da redistribuio e do reconhecimento na formulao e na
implementao de polticas sociais adequadas s demandas do nosso tempo, o
estudo recupera outras dimenses e categorias importantes na estruturao da
agenda social, como por exemplo o territrio, os grupos sociais, a focalizao, a
universalizao e a intersetorialidade.

ABSTRACT
In its constant process of transformation, the State faces the problem of the
inaqualities. This work will analyze the social politics under the view of social justice,
with prominence for the dichotomy between redistribution and recognition. Supporting
in literature on exclusion and on the proposal of construction of a bidimensional
paradigm, it presents the case of the social policies of Belo Horizonte. In the analysis
of this case through empirical and documentary research of the social programs of
Belo Horizonte, it takes as reference the fuzzy logic and uses the method of Grade of
Membership (GoM) to group the diverse programs by its perception of social
injustice. When showing the importance of the integration of the perspectives of the
redistribution and the recognition in the formularization and implementation of social
politics adjusted to the demands of our time, the study recoups other important
dimensions and categories in the structuring of the social agenda, such as social
territory, groups, focalization, universalization and the intersetoriality.

LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Espectro redistribuio/reconhecimento ..................................................83
Figura 2 Conjuntos Discretos x Nebulosos...........................................................102
Figura 3 Critrio de corte para a classificao dos programas da PBH nos perfis
puros (extremos) e mistos (intermedirios) ......................................................115
Figura 4 Distribuio dos programas sociais da PBH, a partir da sua classificao
nos perfis puros e misto, de acordo com o grau de pertencimento ao perfil 1.116
Figura 5 Distribuio dos elementos referidos aos tipos de INJUSTIA SOCIAL
(FRASER) para os Programas da PBH classificados no Perfil Puro 1
Focalizante e Territorial....................................................................................117
Figura 6 - Distribuio dos elementos de acesso dos indivduos e famlias aos
Programas Sociais da PBH, classificados no Perfil Puro 1 Focalizante e
Territorial ..........................................................................................................118
Figura 7 - Distribuio dos elementos caractersticos do indivduo, segundo sua
considerao para insero no programa, de acordo com a classificao dos
Programas Sociais da PBH, classificados no Perfil Puro 1 Focalizante e
Territorial ..........................................................................................................119
Figura 8 - Distribuio dos elementos que o programa procura remediar/promover,
de acordo com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes ao
Perfil Puro 1 Focalizante e Territorial ............................................................120
Figura 9 - Distribuio dos elementos de OUTROS aspectos que os programas
procura remediar/promover, de acordo com a classificao dos Programas
Sociais da PBH, referentes ao Perfil Puro 1 Focalizante e Territorial ...........121
(FRASER) para os Programas da PBH classificados no Perfil Puro 2
Universalizante.................................................................................................123
Figura 11-Distribuio dos elementos de acesso dos indivduos e famlias aos
Programas Sociais da PBH, classificados no Perfil Puro 2 Universalizante..124
Programas Sociais da PBH, classificados no Perfil Puro 2 Universalizante..124
Perfil Puro 2 Universalizante.........................................................................126
Sociais da PBH, referentes ao Perfil Puro 2 - Universalizante.........................127
(FRASER) para os Programas da PBH classificados no Perfil Misto 3
Focalizante/Identitrio......................................................................................129
Programas Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 3
Programas Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 3
Perfil Misto 3 Focalizante/Identitrio .............................................................132
Sociais da PBH, referentes ao Perfil Misto 3 Focalizante/Identitrio.............133
Universalizante-Territorial ................................................................................135
Programas Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 4 Universalizante-
Territorial ..........................................................................................................136
Programas Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 4 Universalizante-
Territorial ..........................................................................................................137
Perfil Misto 4 Universalizante-Territorial........................................................138
Sociais da PBH, referentes ao Perfil Misto 4 Universalizante-Territorial .......139
Territorial Identitrio .........................................................................................141
Programas Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 5 Territorial
Identitrio .........................................................................................................142
Programas Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 5 Territorial
Identitrio .........................................................................................................143
Perfil Misto 5 Territorial Identitrio.................................................................144
Sociais da PBH, referentes ao Perfil Misto 5 Territorial Identitrio................145
Figura 30 Distribuio dos Programas segundo as Temticas por perfil .............148
Figura 31 Acesso universal por perfil ...................................................................149
Figura 32 Importncia dos tipos de injustia por Perfil .........................................150
Figura 33 Grupo etrio como determinante de acesso, por perfil.........................151
Figura 34 - Territrio como determinante de acesso, por perfil ...............................152
Figura 35 Socializao por perfil ..........................................................................153
Figura 36 Intersetorialidade e Relao com Outros Programas da PBH .............154
Figura 37 Perfis por Estrutura Organizacional da PBH........................................155
Figura 38 Processo de anlise de poltica proposto por DUNN ...........................186
Figura 39 Tipos de anlise de poltica propostos por HOGWOOD e GUNN........188
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Nmero de Programas Sociais da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte
em 2006 .............................................................................................................99
Tabela 2 Freqncias marginais, probabilidades estimadas e fatores descritores
dos perfis extremos..........................................................................................107

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Paralelo conceitual entre os paradigmas da redistribuio e do
reconhecimento segundo Nancy Fraser ............................................................82
Quadro 2 Programas Sociais executados pela Secretaria Municipal de Polticas
Sociais de Belo Horizonte - 2006.......................................................................91
Quadro 3 Programas Sociais executados pela Secretaria Municipal Adjunta de
Abastecimento de Belo Horizonte - 2006...........................................................92
Assistncia Social de Belo Horizonte - 2006......................................................93
Direitos de Cidadania de Belo Horizonte - 2006 ................................................94
Esportes de Belo Horizonte - 2006 ....................................................................95
Quadro 7 Programas Sociais executados pela Secretaria Municipal de Educao
de Belo Horizonte - 2006....................................................................................95
Quadro 8 Programas Sociais executados pela Secretaria Municipal de Sade de
Belo Horizonte - 2006 ........................................................................................96
Quadro 9 Programas Sociais executados pela Fundao Municipal de Cultura de
Belo Horizonte - 2006 ........................................................................................96
Quadro 10 Descrio dos perfis extremos segundo maiores probabilidades de
respostas s variveis......................................................................................112
Quadro 11 Programa da PBH classificados no Perfil Puro 1 Focalizante e
Territorial ..........................................................................................................122
Quadro 12 - Programa da PBH classificados no Perfil Puro 2 Univesalizante .....128
Quadro 13 - Programa da PBH classificados no Perfil Misto 3
Quadro 14 - Programa da PBH classificados no Perfil Misto 4 Universalizante-
Territorial ..........................................................................................................140
Quadro 15 - Programa da PBH classificados no Perfil Misto 5 Territorial Identitrio
.........................................................................................................................146
Quadro 16 Caracterizao Geral dos Perfis por Eixo de Anlise.........................147
Quadro 17 Distribuio dos Programas por temtica e perfis ..............................154
Quadro 18 Modelos propostos pelas tipologias estudadas de acordo com as
categorias enfatizadas em sua proposta analtica ...........................................184
Quadro 19 - Nosso mapa analtico..........................................................................189
Quadro 20 - Rede Municipal de Educao..............................................................220
Quadro 21 - Distribuio das unidades assistenciais do SUS-BH - 2005 ...............224

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABRINQ FUNDAO ABRINQ PELOS DIREITOS DA CRIANA E DO
ADOLESCENTE
ACS AGENTE COMUNITRIOS DE SADE
ANPOCS ASSOCIAO BRASILEIRA DE PS-GRADUAO E PESQUISA
EM CINCIAS SOCIAIS
BENVINDA CENTRO DE APOIO MULHER
BNH BANCO NACIONAL DA HABITAO
CERSAM CENTROS DE REFERNCIA EM SADE MENTAL
CIPS CMARA INTERSETORIAL DE POLTICAS SOCIAIS
CLT CONSOLIDAO DAS LEIS DO TRABALHO
CRASS CENTRO DE REFERNCIA DA ASSISTNCIA SOCIAL
DATAPREV EMPRESA DE TECNOLOGIA E INFORMAES DA
PREVIDNCIA SOCIAL
ESF EQUIPES DE SADE DA FAMLIA
FGTS FUNDO DE GARANTIA POR TEMPO DE SERVIO
FUNABEM FUNDAO NACIONAL DE BEM ESTAR DO MENOR
FUNDEF FUNDO DE MANUTENO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO
FUNDAMENTAL E DE VALORIZAO DO MAGISTRIO
GOM GRADE OF MEMBERSHIP
IAPS INSTITUTOS DE APOSENTADORIA E PENSO
IAPAS INSTITUTO DE ADMINISTRAO FINANCEIRA DA
PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA
IDH NDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO
IGD NDICE DE GESTO DESCENTRALIZADA
INAMPS INSTITUTO NACIONAL DE ASSISTNCIA MDICA DA
PREVIDNCIA SOCIAL
INAN INSTITUTO NACIONAL DE ALIMENTAO E NUTRIO
INPS INSTITUTO NACIONAL DE PREVIDNCIA SOCIAL
ILPI INSTITUIO DE LONGA PERMANNCIA PARA IDOSOS
IQVU NDICE DE QUALIDADE DE VIDA URBANA
IVS NDICE DE VULNERABILIDADE SOCIAL
LBA LEGIO BRASILEIRA DE ASSISTNCIA
MDS - MINISTRIO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL
NAF - NCLEO DE APOIO FAMLIA
NEPP NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS DA
UNIVERSIDADE FEDERAL DE CAMPINAS
NIAT NCLEO INTEGRADO DE APOIO AO TRABALHO
NOB NORMA OPERACIONAL BSICA
OCDE ORGANIZAO PARA A COOPERAO E DESENVOLVIMENTO
ECONMICO
OIT ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO
OP ORAMENTO PARTICIPATIVO
PAM POSTOS DE ASSISTNCIA MDICA
PASEP PROGRAMA DE FORMAO DO PATRIMNIO DO SERVIDOR
PBLICO
PBH PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE
PIB PRODUTO INTERNO BRUTO
PIS PROGRAMA DE INTEGRAO SOCIAL
PNAS POLTICA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL
PPA PLANO PLURIANUAL
PPAG PLANO PLURIANUAL DE AO GOVERNAMENTAL
PROCON GRUPO EXECUTIVO DE PROTEO AO CONSUMIDOR
PROMETI PROJETO DE MERCADO DE TRABALHO INCLUSIVO
PSF PROGRAMA SADE DA FAMLIA
PT PARTIDO DOS TRABALHADORES
RME REDE MUNICIPAL DE EDUCAO
SAN SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL
SCOMPS SECRETARIA MUNICIPAL DE COORDENAO DA POLTICA
SOCIAL
SINE SISTEMA NACIONAL DE EMPREGO -
SMAAS SECRETARIA MUNICIPAL ADJUNTA DE ASSISTNCIA SOCIAL
SMADC SECRETARIA MUNICIPAL ADJUNTA DE DIREITOS DE
CIDADANIA
SMAES SECRETARIA MUNICIPAL ADJUNTA DE ESPORTES
SMED SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO
SMPS SECRETARIA MUNICIPAL DE POLTICAS SOCIAIS
SMSA SECRETARIA MUNICIPAL DE SADE
SNAS SECRETRIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL
SOSF SERVIO DE ORIENTAO SOCIOFAMILIAR
SUAS SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL
SUS SISTEMA NICO DE SADE
UMEIS UNIDADES MUNICIPAIS DE EDUCAO INFANTIL
UPA UNIDADE DE PRONTO ATENDIMENTO
UPS UNIDADES DE PLANEJAMENTO

SUMRIO
1 INTRODUO.......................................................................................................18
2 POLTICAS SOCIAIS, O ESTADO EM BUSCA DE JUSTIA SOCIAL...............22
2.1 O QUE SO POLTICAS SOCIAIS. ............................................................................ 23
2.2 ESTADO MODERNO, POLTICAS SOCIAIS E DIREITOS DE CIDADANIA -
PERCURSO HISTRICO DO ESTADO COM NFASE NA FUNO SOCIAL .............. 24
2.2.1 ESTADO LIBERAL.............................................................................................................. 26
2.2.2 O ESTADO SOCIAL............................................................................................................ 31
2.2.3 A CRISE DO ESTADO SOCIAL.......................................................................................... 35
2.3 O EXERCCIO DAS FUNES SOCIAIS DO ESTADO............................................. 40
3 AS POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL E EM BELO HORIZONTE .......................41
3.1 BREVE HISTRIA DAS POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL....................................... 42
3.2 EVOLUO DA AGENDA SOCIAL BRASILEIRA NAS LTIMAS TRS DCADAS 47
3.3 DESCENTRALIZAO DAS POLTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS........................... 52
3.4 EIXOS DA GESTO DA PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE DESDE
1993................................................................................................................................... 54
3.4.1 A IMPLANTAO DE EXPERIMENTOS DE GOVERNANA........................................... 55
3.4.2 O INVESTIMENTO EM RECURSOS DE PLANEJAMENTO.............................................. 58
3.4.3 AS REFORMAS ADMINISTRATIVAS................................................................................. 61
3.5 ELEMENTOS PECULIARES DA GESTO SOCIAL EM BELO HORIZONTE............ 64
4 EIXOS ESTRUTURADORES DAS POLTICAS SOCIAIS ....................................67
4.1 A DESIGUALDADE E O RECONHECIMENTO COMO EIXOS ESTRUTURADORES
EM COMPETIO............................................................................................................ 67
4.2 A EXCLUSO SOCIAL COMO NOVO EIXO ESTRUTURADOR DA AGENDA......... 74
4.3 A CONSTRUO DE UM NOVO PARADIGMA......................................................... 79
5 ANLISE DAS POLTICAS SOCIAIS SOB O PARADIGMA BIDIMENSIONAL DA
JUSTIA: O CASO DE BELO HORIZONTE............................................................84
5.1 METODOLOGIA.......................................................................................................... 84
5.2 ESCOLHA DOS CASOS A SEREM ANALISADOS.................................................... 87
5.3 TCNICAS DE COLETA DE DADOS ......................................................................... 97
5.4 TCNICAS DE ANLISE DE DADOS....................................................................... 100
5.5 O MTODO GRADE OF MEMBERSHIP GoM....................................................... 102
5.6 O PROCESSAMENTO DOS RESULTADOS............................................................ 105
5.7 EM BUSCA DOS RESULTADOS.............................................................................. 106
5.7.1 OS PERFIS EXTREMOS .................................................................................................. 107
5.7.2 OS PERFIS DE REFERNCIA......................................................................................... 114
5.7.2.1 PERFIL FOCALIZANTE E TERRITORIAL (PERFIL 1- PURO)................................. 116
5.7.2.2 PERFIL UNIVERSALIZANTE (PERFIL 2 - PURO).................................................... 122
5.7.2.3 PERFIL FOCALIZANTE E IDENTITRIO (PERFIL 3 MISTO) ............................... 128
5.7.2.4 PERFIL UNIVERSALIZANTE-TERRITORIAL (PERFIL 4 - MISTO) ......................... 134
5.7.2.5 PERFIL TERRITORIAL IDENTITRIO (PERFIL 5 - MISTO) .................................... 140
5.7.3 ALGUMAS CONSIDERAES GERAIS.......................................................................... 146
6 CONCLUSO......................................................................................................157
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.......................................................................164
APNDICE A Polticas Pblicas e sua Anlise................................................174
APNDICE B Construo da Rationale que Vincula o Estado Justia.......192
APNDICE C Trajetria das Polticas Setoriais no Brasil...............................199
APNDICE D - A Organizao da Gesto Social na Prefeitura Municipal de
Belo Horizonte em 2006........................................................................................206
APNDICE E Questionrio ................................................................................227
ANEXO A Organograma da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.............231
ANEXO B Organograma da Secretaria Municipal de Polticas Sociais da
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte...............................................................232
ANEXO C Mtodo Grade of Membeship - GoM................................................233

18
1 INTRODUO
Esta dissertao, apresentada ao Programa de Mestrado em Cincia Poltica, trata
do tema polticas sociais. Falar das polticas sociais constitui um desafio. Isto se
deve, dentre outros, s inmeras abordagens tericas aplicveis ao tema. Em nosso
caso nos propomos a analis-las sob a gide das teorias mais contemporneas da
justia social. Tomamos como premissa que atravs das polticas sociais que o
Estado materializa suas intenes de prover as condies necessrias ao
estabelecimento da justia social. Partindo do pressuposto que as polticas sociais
so polticas pblicas, nos empenhamos em analisar seus objetivos considerando
que a injustia estaria na gnese do estabelecimento da funo social do Estado.
O Estado no um fenmeno esttico, apresenta dinmica marcada pela criao e
recriao de relaes entre diferentes grupos ou classes, associados a diferentes
modos de produo que foram, por sua vez, resultantes de mudanas na estrutura
da sociedade e nas relaes sociais correspondentes. Foi na era moderna que a
noo de Estado limitado pela lei, provedor da ordem e garantidor da justia ganhou
relevncia. Temos no Estado Liberal e no Estado Social a origem da discusso
sobre as polticas sociais, ou seja, sobre as aes do governo para melhorar a
qualidade de vida da populao, visando enfim a promoo do bem-estar social. A
percepo da justia como igualdade caracterstica do Estado Liberal evolui para a
discusso das desigualdades, num enfoque multidimensional, como problema de
Estado, problema do Estado Social. O Estado Social - de Bem-Estar ou da
Providncia tem como funo amenizar as diferenas econmicas e sociais
exacerbadas pelo Estado Liberal. Prope-se a faz-lo atravs de polticas
distributivas e da afirmao de uma nova categoria de direitos, os direitos sociais,
transferindo a discusso da justia para uma lgica redistributiva.
Na dcada de 1970, as bases estruturais do Estado Social clssico encontravam-se
profundamente alteradas. A crise do Estado Social deixa um vcuo: Neoliberal?
Democrtico de direitos? Qual o Estado substituir o Estado Social? Mesmo que
ainda no se tenha essa resposta, j se sabe que o mundo contemporneo
marcado por grandes transformaes - so mudanas e novidades que impem
desafios e propulsionam o processo de redesenho das fronteiras do poltico:

colapso
19
dos regimes de estado socialistas na Europa Central e do Leste; crise das ideologias
polticas do marxismo e do socialismo; modificaes no liberalismo e na democracia;
globalizaes; diversidade de movimentos sociais (ambientalistas, pacifistas,
feministas, dentre outros). Tudo isso impacta as demandas por direitos e por bem-
estar. O Estado se depara com as questes da pluralidade cultural e do pluralismo
poltico e da excluso social.
A percepo das desigualdades mudou atravs dos tempos. A coexistncia dos
paradigmas redistributivo e do reconhecimento nos remete a, pelo menos, dois eixos
de anlise das desigualdades, as desigualdades materiais e as desigualdades de
reconhecimento identitrio. No mundo atual as disputas por reconhecimento
coexistiriam com as desigualdades materiais exacerbadas, portanto, devemos
considerar os dois tipos de desigualdades. Habitualmente so abordadas de forma
dicotmica somando-se a diversos binarismos tpicos do nosso tempo. As
desigualdades materiais consideram que as injustias so scio-econmicas. No
caso do reconhecimento, a compreenso relativa ao tema da injustia cultural.
Nancy Fraser (2002) alerta que a justia requer hoje simultaneamente tanto
reconhecimento como redistribuio - nenhuma delas, sozinha, seria suficiente para
solucionar as injustias sociais. Elas correspondem a compreenses distintas de
injustia que se reintegradas nos permitiro chegar a um quadro mais adequado das
demandas de nosso tempo. A autora se prope a criar um paradigma bi-dimensional
de anlise da justia social que permitiria a anlise de projetos e programas
governamentais destinados a remediar as injustias. sobre esta proposio que
construmos nossa hiptese: conseguiremos confirmar a teoria de Nancy Fraser
reforando seu paradigma bidimensional a justia hoje requer tanto redistribuio
como reconhecimento, nenhuma delas, sozinha, suficiente (1996, p.5).
Consideramos que a anlise dos programas sociais da Prefeitura Municipal de Belo
Horizonte nos permitiria avaliar empiricamente a proposta da autora.
Apesar do recorte analtico ter partido da proposio do paradigma bidimensional de
Nancy Fraser, com a evoluo do estudo introduzimos outras referncias tericas
importantes para podermos analisar a realidade com que nos deparamos. Estamos
nos referindo mais especificamente a literatura sobre excluso social. Neste sentido,
o trabalho de Amartya Sen constitui um importante referencial. A discusso da
20
excluso trouxe consigo elementos comuns ao discurso sobre polticas sociais
como, por exemplo, o risco e a vulnerabilidade.
Tendo em vista a peculiaridade do estudo, desde o incio ficou evidente que no
poderamos nos limitar a pesquisa documental. Mostrou-se necessrio a realizao
aplicao de questionrios que pudessem captar mais especificamente os
elementos vinculados a abordagem proposta. Definido o instrumento de coleta
precisamos avanar quanto metodologia. Ao classificar os programas em
categorias que revelam a percepo de injustia sobre a qual a execuo dos
mesmos se d, observamos que estes so conjuntos nebulosos, conjuntos que no
tem uma fronteira clara. Esta constatao nos estimulou a buscar um mtodo mais
adequado natureza das variveis estudadas. Foi assim que chegamos Fuzzy
Logic (Lgica Nebulosa).
A teoria dos conjuntos nebulosos reconhece que a teoria dos conjuntos clssicos
(crispy sets), na qual o pertencimento a uma categoria assume valores um ou zero,
no suficiente para representar as imprecises do cotidiano. A simples afirmao
de que o dia est ensolarado, por exemplo, deixa clara este desafio. S poderamos
reconhecer esta afirmao como 100% verdadeira se no houver nenhuma nuvem
no cu e como 0% se nesse dia tiver chovido durante todo o dia; entre eles existem
diferentes graus de proximidade ao este conjunto. Os fuzzy sets (conjuntos
nebulosos) oferecem aos pesquisadores uma lgebra interpretativa. Seu potencial
para as cincias sociais est na possibilidade de dar vida, intensificar e ampliar o
dilogo entre idias e evidncia na pesquisa social (ou seja, entre teorias e anlise
de dados). Dentre os vrios mtodos disponveis para anlise de conjuntos
nebulosos, identificamos o GoM Grade of Membership com o mais aplicado nas
cincias sociais no Brasil. A difuso do uso do GoM na UFMG, especialmente nos
cursos de ps-graduao em demografia, nos permitiu obter acesso ao mtodo e
viabilizou sua aplicao.
O trabalho est organizado em duas partes. Na primeira, apresentamos os
elementos que consubstanciam a anlise. Comeamos, no Captulo 2, com a
apresentao da evoluo da funo social do Estado, destacando os modelos de
Estado e a constituio dos direitos humanos. Esta primeira anlise, alm de
fornecer o contexto global no qual as polticas sociais a serem analisadas foram
21
criadas, evidencia o primeiro conjunto de dilemas das polticas sociais: a ausncia
de um modelo de Estado consolidado em vigor; a indefinio quanto funo social
do estado, o crescimento da desigualdade e o pluralismo. Passamos ento ao
captulo 3 onde nos dedicamos ao contexto nacional e local das polticas sociais.
Apresentamos inicialmente um breve histrico das polticas sociais no Brasil,
apontando principalmente os aspectos institucionais de impacto no nvel municipal. A
partir do tema descentralizao, inserido pela Constituio de 1988, conduzimos a
anlise do cenrio nacional para o Municpio de Belo Horizonte. Neste caso, alm de
focar nos aspectos mais gerais da gesto social no municpio, nos preocupamos em
inserir informaes sobre a estrutura organizacional e seus programas para criando
um conjunto de informaes adequado anlise emprica que se seguiria. Ele
apresenta os dilemas da focalizao, da descentralizao e da intersetorialidade. O
captulo 4 fecha esta primeira parte apresentando o referencial terico que orientou
a pesquisa, a anlise dos resultados e as concluses. Destaca-se aqui o debate
liberalismo-comunitarismo, a evoluo da percepo das desigualdades,
especificamente, da excluso, como eixo estruturador na operacionalizao das
polticas sociais, o desafio de incorporao do pluralismo e da poltica identitria e a
proposta de Nancy Fraser. Os dilemas apurados neste caso so a redistribuio e o
reconhecimento. A segunda parte est concentrada em um s captulo. Nele se
esclarece como se seu a pesquisa, apresenta-se o mtodo, mostram-se os
resultados e faz-se a anlise dos mesmos sob o referencial construdo na primeira
parte. Ao mostrar a importncia da integrao das perspectivas da redistribuio e
do reconhecimento na formulao e implementao de polticas sociais recupera
outras dimenses e categorias importantes na ao social, como: o territrio, os
grupos sociais, a focalizao, a universalizao e a intersetorialidade.
Entende-se que a importncia do tema polticas sociais, da discusso terica entre
comunitaristas e liberalistas, do problema da excluso e do desafio do pluralismo, e
o potencial anlitico da fuzzy logic (teoria de conjuntos nebulosos) so importantes
elementos desde trabalho que pretende contribuir terica e metodologicamente para
a agenda de pesquisas em polticas pblicas no Brasil.

22
2 POLTICAS SOCIAIS, O ESTADO EM BUSCA DE JUSTIA SOCIAL
Nossa trajetria analtica pelas polticas sociais comea por uma anlise histrica de
como evolui a percepo da funo social do Estado. Mais especificamente, a
relao entre o tipo de Estado e seu impacto sobre a percepo do que constitui o
conjunto (ou fronteiras) das polticas sociais.
Sendo a poltica social o tema central deste trabalho a primeira afirmao necessria
a este respeito consiste na opo por tratar a poltica social como uma poltica
pblica
1
. a partir deste pressuposto, que construmos este captulo. Portanto,
apresentamos primeiramente os conceitos de polticas sociais, desta forma podemos
t-los como referncia no percurso histrico que ser feito em seguida.
O percurso histrico traado preocupa-se em elucidar inicialmente como se construiu
a rationale que vincula o Estado a justia social. Destacamos em seguida a evoluo
da identificao social do Estado Moderno. Ao faz-lo tomaremos como referncia
trs afirmativas de Pereira (2002):
1. a de que o Estado no um fenmeno unvoco, isto , igual ou idntico
em todos os momentos histricos e em todos os contextos scio culturais e,
por isso, no expressa um conceito universal e absoluto [...] 2. a de que o
Estado no criador da sociedade, mas ao contrrio, criatura desta (ou de
fraes desta), embora, nas diferentes formas com que tem se apresentado
[...] sempre procure impor-se sociedade e domin-la; 3. a que de existem
diferentes e competitivas doutrinas, teorias ou concepes sobre o Estado e
suas relaes com a sociedade, bem como sobre sua ndole e funo
social (2002, p.25-26).
Estas afirmaes ilustram como nos mobilizamos em manter o nvel da anlise nas
relaes do estado e sociedade
2
.

1
Este esclarecimento essencial, pois sabemos que no h uma nica, e universalmente aceita,
definio de poltica social e que algumas das definies existentes tratam a poltica pblica e a
poltca social como reas distintas. Rein (1970) um exemplo, afirma que o tema nebuloso
(fuzzy) considera, portanto, importante delimitar as fronteiras das polticas sociais com outras reas,
sendo a fronteira com as polticas pblicas um dos casos a que se dedica. O autor define a poltica
social como planning for social externalities, redistribuition, and the equitable distribution of social
benefits, especially social services (p.5) sem relacion-la exclusivamente a ao governamental.
2
Este tipo de anlise segue ao proposto no modelo analtico de Dagnino e explicitado em nosso
mapa analtico apresentado no APNDICE A.
23
Nossa expectativa que, ao fim desta seo, o leitor rena os elementos chaves
para vinculao do Estado promoo da justia social e para a identificao da
rationale que permeia a definio a ao social do Estado.
2.1 O QUE SO POLTICAS SOCIAIS
A multiplicidade de conceitos permeia o tema polticas sociais. Ela pode ser ilustrada
pelos conceitos citados por Levin (1997, p.25): (a) Marshall: polticas do governo
com referncia a aes que tm impacto direto sobre o bem-estar dos cidados ao
prover servios e renda; (b) Rodgers: ao coletiva para o bem-estar social; (c)
Jones: a tentativa de interferir e, por algum critrio, melhorar ou corrigir uma dada
ordem social; (d) Kleinman e Piachaud: intervenes governamentais que so
desenhadas para afetar o comportamento individual, ter autoridade sobre recursos
ou influenciar o modelo econmico com o objetivo de moldar a sociedade de alguma
maneira.
Ou ainda, por outros autores, tais como Hfling (2001) e Villalobos (2000). Para
Hfling (2001) as polticas sociais se referem a aes que determinam o padro de
proteo social implementado pelo Estado, voltadas, em princpio, para a
redistribuio dos benefcios sociais visando diminuio das desigualdades
estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconmico (p.31). J Villalobos
(2000) sinaliza que as polticas sociais so um
conjunto de medidas e intervenes sociais que so impulsionadas a partir
do Estado e que tm por objetivo melhorar a qualidade de vida da
populao e conquistar crescentes nveis de integrao econmica e social,
especialmente dos grupos socialmente excludos, nas diversas dimenses
pelas quais se expressa a sua excluso econmica, polticas, territorial,
social e/ou cultural (p.49).
3

H outro conjunto de definies que estabelecem fronteiras para as polticas sociais
listando reas ou campos que so associados ao domnio das polticas sociais. Os
campos citados com mais freqncia seriam: seguridade social, sade, educao,

3
Este conceito foi extrado por Villalobos (2000) do seguinte documento: CHILE. Comit Social de
Ministros. Secretaria Executiva. Caracterizacin de la oferta pblica dirigida a los grupos
prioritrios de la politica social. Santiago do Chile, 1999, p.5.
24
emprego, habitao, servios sociais, transferncias de renda (LEVIN, 1997; REIN,
1970; ARRETCHE, 1999). No entanto, esta lista pode sofrer pequenas variaes de
acordo com o autor.
A anlise destas definies nos permitiu concluir que: (1) elas esto baseadas no
propsito, ou melhor, no objetivo das polticas sociais; (2) todas equacionam poltica
com ao, no entanto, nem todas associam esta ao ao Estado; e, (3) exigem que
conheamos as intenes do governo para identificar se uma poltica social. Neste
sentido, como optamos por tratar a poltica social como uma poltica pblica, ou seja,
consideramos exclusivamente a ao social do Estado, comeamos nossa trajetria
no tema polticas sociais identificando a evoluo das percepes quanto funo
social do Estado ao longo da histria.
2.2 ESTADO MODERNO, POLTICAS SOCIAIS E DIREITOS DE CIDADANIA -
PERCURSO HISTRICO DO ESTADO COM NFASE NA FUNO SOCIAL
Observamos que o Estado no um fenmeno esttico, apresenta uma dinmica
marcada pela criao e recriao de relaes entre diferentes grupos ou classes,
associados aos diferentes modos de produo que foram por sua vez resultantes de
mudanas na estrutura da sociedade e nas relaes sociais correspondentes, ou
seja, para falar do Estado importante situ-lo na histria.
4
Segundo Simon (2005)
em cada forma de Estado Moderno h uma identificao social prpria,
principalmente no que tange manuteno e criao de direitos:
Estado Liberal se identifica como uma sociedade em busca de autonomia e
de reconhecimento de direitos individuais e polticos... O Estado Social, por
sua vez, caracterizado pelo reconhecimento de direitos sociais, da
realizao de uma igualdade material... Surge agora a idia de um Estado
Democrtico de Direito, apto a superar a crise em que se encontra o Estado
Providncia....
Portanto, se considerarmos que a ao social do Estado est vinculada forma que
o Estado adota historicamente, a apresentao destas essencial, pois nos dar

4
Para entender a evoluo histrica do conceito de Estado e a construo da rationale que o vincula
a justia ver o APNDICE B.
25
alguns dos elementos necessrios compreenso do universo em que se exercem
as polticas sociais.
Para viabilizar uma compreenso mais completa aprofundaremos na discusso
sobre direitos e, mais especificamente, sobre cidadania. A relevncia da cidadania
na anlise das polticas sociais deve-se, no s sua institucionalizao e sua
abrangncia, mas, tambm, difuso do uso deste termo no discurso poltico como
uma expresso da relao indivduo, sociedade e Estado e intensa e, s vezes,
indiscriminada apropriao do termo para qualificar ou demandar a qualificao
desta relao.
Zanetti afirma que na sociedade moderna, os indivduos se tornam sujeitos de
direitos, e nesta condio, so alados condio jurdica e poltica de cidados
(2002, p.30). O que significa ser alado condio jurdica e poltica de cidados?
Marshall (1967) conceitua a cidadania
5
como:
um status concedido queles que so membros integrais de uma
comunidade. Todos aqueles que possuem o status so iguais com respeito
aos direitos e obrigaes pertinentes ao status. No h nenhum princpio
universal que determine o que estes direitos e obrigaes sero, mas as
sociedades nas quais a cidadania uma instituio em desenvolvimento
criam uma imagem de cidadania ideal(p.76).
Ou seja, a cidadania significa o pertencimento do indivduo a uma ordem poltica.
Podemos dizer, portanto, que a modernidade representa a libertao do indivduo de
um modelo societrio fundado na desigualdade
6
para outro fundado na igualdade de
direitos.
Esta comunidade poltica moderna compulsria e est fundamentada no plano
tico por um conjunto de valores (WOLIN, 1960, p.417). O primeiro deles o

5
Ao reconstituir a origem do termo cidadania, Vilani (2002) afirma que ele foi criado na antiguidade
para designar o pertencimento a uma comunidade cvica, ou seja, desde suas origens a cidadania
esteve vinculada s idias de pertencimento e de participao poltica (p.48).
6
Nas sociedades antigas, o direito se restringia a determinados indivduos e parcelas da sociedade,
destacados por sua condio de privilgio em relao ao conjunto da coletividade. Os deveres, por
outro lado, adquiriam centralidade, no sentido de viabilizar as condies de funcionamento de uma
sociedade, que sustentada no princpio da desigualdade, das hierarquias e dos estamentos, impunha
uma lgica de opresso e de submisso dos indivduos a uma vontade coletiva, manifestada por
cdigos impositivos de conduta moral e tica, muitas das vezes identificadas com a figura de
governantes alados condio de lderes supremos e superiores (ZANETTI, 2002).
26
Jusnaturalismo, ele considera que o indivduo no s uma unidade histrica,
dotado de direitos que antecedem a ordem social - direitos inerentes sua natureza
e que no lhe podem ser negados
7
. Implica afirmao da dignidade fundamental. O
segundo, o Contratualismo, insere a questo do pacto na discusso sobre o poder.
Assume que indivduos independentes s aceitam a norma se esta for criada por
eles mesmos. Atravs de um contrato social, os indivduos, abrem mo de parcela
de sua liberdade, para construir o bem comum, de forma a garantir no mnimo a sua
segurana. O terceiro, e ltimo, o Constitucionalismo. Tem como finalidade
principal limitar o exerccio do poder poltico. Implica: (a) procedimentos legais para
investir de autoridade aos diversos funcionrios, (b) restries efetivas ao exerccio
do poder, (c) procedimentos institucionalizados para assegurar a responsabilidade
dos funcionrios pblicos e (c) sistema de garantias legais para fazer vigorar os
direitos dos cidados. Este conjunto de valores estar presente em todas as formas
de estado que apresentaremos a seguir.
8

2.2.1 ESTADO LIBERAL
O pensamento liberal nasce no sculo XVII em um perodo em que a estrutura do
Estado absolutista encontrava-se abalada pelo crescimento do comrcio, novas
tcnicas de produo e crescimento econmico da burguesia. As bases do Estado
Moderno de Direito comeam a se instituir, sobretudo a partir do sculo XVIII com a
deflagrao dos movimentos de emancipao poltica e econmica, liderados pela
burguesia europia. Esse movimento de averso ao absolutismo, busca da
chamada liberdade civil e defesa da propriedade deu origem primeira forma de
estado contemporneo: o Estado Liberal (SIMON, 2005, p.188).
As transformaes ocorridas no campo econmico s so absorvidas pela poltica
trs sculos aps o incio do mercantilismo. O Estado Moderno adquire, aps a
Revoluo Francesa de 1789, seu formato institucional mais elaborado. Fortemente

7
A tradio civilizatria ocidental fundou-se em elementos do universo tico: Diretos civis, direitos
polticos, direitos sociais, direitos humanos.
8
A leitura do APNDICE B pode ajudar o leitor a entender a origem deste conjunto de valores.
27
influenciada pelo processo de emancipao poltica das colnias inglesas nas
Amricas, a revoluo corrige esta contradio histrica
9
que permaneceu durante
tantos sculos na constituio do mundo moderno europeu. O decadente poder das
oligarquias rurais europias tambm fragilizado pela revoluo industrial.
10
As
revolues burguesa e tecnolgica criam as bases de uma nova sociedade
amparada em novos ideais e instrumentos de ordenao jurdica, possibilitando a
consolidao de uma nova configurao de poder, agora exercido pelos burgueses
ou por seus representantes.
A Revoluo Francesa tem uma relevante contribuio na institucionalizao dos
princpios que fundamentam a sociedade moderna. Pois,
neste contexto de transformaes, em que o poltico se encontra cada
vez mais com o econmico, que nascem os ideais mais representativos do
pensamento filosfico da modernidade: o ideal de liberdade, significando a
reao ao poder tirnico dos monarcas, o ideal da igualdade de direitos, em
contraposio ao princpio fundamental da desigualdade como valor e
princpio de convivncia social e rigidez hierrquica constitutiva da
sociedade oligrquica, e o ideal da fraternidade, num mundo onde os povos
cada vez mais se relacionam e interagem (ZANETTI, 2002).
A aprovao da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado pela Assemblia
Nacional Francesa em 26 de agosto de 1789, considerada o marco histrico,
representa o fim de uma poca e o incio de uma nova era fundada num novo
princpio civilizador.
11

Merquior (1991, p.65) aponta como elementos chaves do credo liberal o conceito
de direitos individuais, o governo da lei e o constitucionalismo. Sendo uma doutrina
que privilegia os interesses privados, o liberalismo busca a proteo do indivduo
contra qualquer forma de opresso vinda do Estado ou das massas. Tendo esta
como sendo sua preocupao primordial, os tericos da poca tinham como

9
Com o mercantilismo os comerciantes ganharam poder econmico, no entanto, esta condio no
se refletiu nas instituies polticas como mostramos com mais detalhe no APNDICE B.
10
Entendemos aqui a revoluo industrial com a revoluo das tcnicas de produo de bens e
mercadorias possibilitada pelo desenvolvimento e utilizao da mquina a vapor na Inglaterra. A
revoluo tecnolgica que leva ao advento da indstria como motor do progresso econmico.
11
A bandeira francesa (liberdade, igualdade e fraternidade) fundamentou no s a Declarao de
Direitos do Homem e do Cidado, ela tambm foi a fundamento da Declarao Virgnia (Estados
Unidos 1776). So princpios das duas revolues liberais burguesas, a francesa e a americana.
28
principal objetivo encontrar limites para o poder absoluto do prncipe. No entanto,
para faz-lo, basearam-se em uma nova perspectiva sobre a origem e fundao do
poder. Sob sua perspectiva, os indivduos elaboram o contrato social para terem
seus direitos naturais garantidos (liberdade, igualdade, vida, segurana e
propriedade) pelo soberano e no somente para que pudessem ter de segurana.
Acreditavam que o Estado era o poder institucionalizado que daria o parmetro de
justia, como nem todos compreendiam as leis naturais da justia caberia ao Estado,
por meio das leis fazer com que a liberdade e a propriedade de cada indivduo
fossem respeitadas pelos demais.
12
A liberdade do indivduo um princpio central
do liberalismo. Vilani (2002) destaca:
a liberdade, segundo John Stuart Mill, uma situao em que ningum
deve ser impedido de fazer o que deseja, nem constrangido a fazer o que
no queira. A esfera da liberdade deve ser a mais ampla possvel, s
encontrando limite na igual liberdade dos demais.
Diversos autores (Simon, 2005; Pereira, 2002; Vilani, 2002) apontam para o uso do
conceito negativo de liberdade que implica na ausncia de impedimentos externos
as escolhas dos indivduos.
13
Destacam tambm que o conceito de igualdade formal
e jurdica se fortalece. Os indivduos so considerados iguais perante a lei. So
estas preocupaes com a igualdade perante a lei, a garantia da liberdade e da
propriedade que levaram concepo de Estado Mnimo, negao da
interferncia do Estado nos assuntos privados e separao do Estado e da
sociedade. Merquior (1991) destaca que estes elementos foram incorporados com
nfase diferenciada pelos pensadores clssicos liberais.
O pensamento ocidental ps-hobesiano preocupava-se predominantemente com a
redescoberta da sociedade. A redescoberta da sociedade se deu por dois caminhos
distintos segundo Wolin (1960, p.311). O primeiro foi seguido por um grupo
curiosamente heterogneo - Montesquieu, Burke, Maistre, Comte e Tocqueville - que
compartilhava a opinio de que a autoridade das instituies polticas se baseava
em uma variedade de autoridades sociais e era alimentada por uma srie de

12
Propriedade tida como uma extenso do indivduo e, portanto, integra sua rea de liberdade.
13
Simon (2005) explica que este tipo de liberdade, chamada de negativa, determina o mbito em
que as aes dos indivduos no podem ser reguladas por normas legisladas (p.190).
29
lealdades privadas. Acreditavam que estes elementos proporcionavam a coeso
necessria para manter a sociedade unida. A este caminho est associada a origem
da doutrina de separao de poderes, segundo a qual as funes do Estado seriam
em trs
14
e deveriam ser exercidas por pessoas diferentes de modo que um poder
pudesse limitar o outro, evitando-se a concentrao de poderes nas mos de um s
(SIMON, 2005, p.189).
O segundo caminho foi trilhado por Locke, pelos economistas clssicos, pelos
liberais franceses e pelos utilitaristas ingleses. WOLIN (1960, p.332) explica como no
pensamento lockiano surge um novo conceito de sociedade, concebida
simultaneamente como uma forma completamente distinta dos ordenamentos
polticos e como smbolo de todo empreendimento humano til. Locke colocou a
sociedade como sustentculo da ordem poltica, e no o contrrio. Em sua obra
formula as idias bsicas de um Estado Constitucional protetor das liberdades e das
propriedades dos cidados; da diviso dos poderes; do exerccio do poder popular
atravs da representao; da tolerncia e, portanto, do pluralismo liberal (VILANI,
2002, p.50). A poltica passa ento, a ser identificada com um conjunto de
instituies chamado governo.
Os economistas, por sua vez, se esforaram para elaborar uma teoria de sistema
social, a partir de princpios como o da diviso social do trabalho. O homem era
considerado como propenso a trocar, a diviso social do trabalho os reunia, criava
uma situao de interdependncia na qual cada um era instigado a desenvolver
seus talentos do modo socialmente mais benfico. Este tipo de teorizao, baseado
na idia de que a ao humana significava ao econmica, tem como modelo uma
sociedade que tem movimento prprio e independe de um agente poltico externo
para existir.
15
Para Adam Smith, a interferncia o Estado seriam um fator externo e
artificial atuando no mercado, que alm de se constituir como uma violao a

14
Montesquieu faz uma anlise do poder, o que o leva a constatar, primeiramente, que todo Estado
possui trs espcies de poder: os poderes legislativo (que represnta a vontade do povo), executivo do
Estado e de julgar (SIMON, 2005, 193).
15
Neste contexto, Wolin (1960, p.372) alerta que os liberais apoiavam a sociedade em uma base
precria, no tendo entendido que o problema fundamental no era a liberdade versus autoridade,
mas relao entre a autoridade e a comunidade. Em nome da liberdade destruram a autoridade e
substituram-na pela sociedade.
30
liberdade de escolha dos indivduos, viola tambm a lei da auto-regulao do
mercado ocasionando, consequentemente, seu desequilbrio.
Estas evolues nos levam a afirmao de Wolin que observa que a comunidade
poltica recuperada pelo princpio da cidadania, entendida como esfera jurdica de
afirmao de direitos e deveres de indivduos e grupos. Para Marshall (1967), o
desenvolvimento da cidadania moderna teve incio no sculo XVIII quando foi
incorporado o primeiro conjunto de direitos do conceito de cidadania, o civil. Os
direitos civis so os direitos necessrios a liberdade individual, a autodeterminao
do indivduo. Vilani (2002) afirma que
historicamente, o elemento civil da cidadania significou afirmao da
igualdade jurdica e das liberdades de credo, religio e ideologia, de ir e vir,
de trabalho e ocupao, de opinio, de expresso e de propriedade (2002,
p.57)
Para que estes direitos pudessem ser exercidos que tipo de Estado necessrio? O
estado liberal, guardio e protetor da liberdade dos cidados, que assegura o maior
espao para as escolhas individuais.
ainda sob a gide do Estado Liberal que se instauram tambm o segundo conjunto
de direitos, o poltico. Os direitos polticos referem-se ao direito de participar no
exerccio do poder pblico, ou seja, voto universal, liberdade de organizao
polticas, eleies peridicas, pluripartidarismo. A reconstruo da comunidade
poltica a partir dos valores acima se fazia necessria na nova organizao social e
poltica.
A dimenso civil e poltica configuram o que chamamos de direito de primeira
gerao
16
, o seu exerccio requer o no agir do Estado diante da liberdade de
escolha dos cidados (VILANI, 2002, p.57). No requerem um estado ativo,
requerem um estado no-interventor. Assim, podemos concluir que a funo social
do Estado Liberal confunde-se com a garantia da liberdade e da igualdade perante a
lei.

16
Esta perspectiva geracional dos Direitos Humanos criticada por aqueles que defendem
integralidade/indivisibilidade e interdependncia da cidadania. No entanto, a usaremos com fim
didtico para mostrar a evoluo na construo dos direitos recuperando ao fim da exposio este
carter de indivisibilidade.
31
2.2.2 O ESTADO SOCIAL
A ascenso da burguesia e o desenvolvimento tecnolgico levam ao advento da
indstria como motor do progresso econmico. Com o estabelecimento da
sociedade de livre mercado a crescente acumulao de riqueza da classe burguesa
convive com a pauperizao da classe operria, que a despeito de possuir igualdade
perante a lei, no possua igualdade de oportunidades sendo subjugada a uma
condio de inferioridade, marcada pela pobreza e pela fome.
17
Esta contradio
constitui-se como um elemento de tensionamento constante nas relaes que se
estabelecem entre os diferentes sujeitos sociais e como o motor que alavanca o
processo histrico de reivindicaes e conquistas dos setores sociais marginalizados
dos benefcios produzidos pelo avano das condies de produo material
(ZANETTI, 2002, p.31).
As primeiras aes do Estado para melhorar esta dada ordem social so observadas
no caso ingls, mais especificamente, no estabelecimento da Poor Law (1536)
18
e
do Statute of Artificiers (1563). No entanto, a ambigidade destas leis (apesar de
tentarem aliviar a pobreza evitando a misria, destituam o beneficirio da condio
de cidado) e sua ineficcia geram o aumento das tenses e a organizao de
movimentos reivindicatrios. A questo social eclode, impondo-se como um fato
perturbador da ordem e das instituies liberal-burguesas (PEREIRA, 2002).
A passagem do Estado Liberal, protetor, para o Estado Social, provedor, se d
gradativamente a partir dos movimentos trabalhistas do sculo XVIII (SIMON, 2005,
p.199). Nos sculos XIX e XX as lutas dos trabalhadores se confundem com lutas de
emancipao poltica das naes contra este sistema de dominao produzido pela
elite industrial. A poltica social introduzida na sociedade moderna com a tarefa de
regular as relaes entre capital e trabalho (ARAJO, 2003).

17
As sociedades modernas contm, em essncia, um elemento de contradio, representado pela
afirmao da igualdade de direitos como princpio fundante das relaes jurdicas entre os indivduos
e entre os cidados e o poder, e a desigualdade como manifestao mais clara das relaes
econmicas de classe (ZANETTI, 2002, p.31)
18
A Poor Law, foi instituida em 1536 e reformada em 1601, 1832 e 1834 (ARAJO, 2003, p.63).
32
A questo seguridade social constitui o objeto das primeiras aes intervencionistas
do Estado Social. So exemplos do envolvimento do Estado com a seguridade
social: a implantao do sistema previdencirio alemo por Otto von Bismark entre
1878 e 1889 consolidado no cdigo de seguros sociais de 1911; a legislao fabril e
o sistema de seguro nacional progressivo adotados em 1864 e 1905 a 1911,
respectivamente.
19
importante destacar que estes primeiros avanos eram
limitados a algumas partes da populao. No primeiro caso, na Alemanha, os
trabalhadores eram os beneficirios enquanto no segundo, na Inglaterra, a proteo
se estendeu a escolares, mulheres exploradas, mineiros, idosos e desempregados
(SINGER, 2003, p.237). O autor elucida que este modelo ingls se destaca no s
pela amplitude, mas tambm por inserir a questo do gasto pblico.
A Primeira Guerra Mundial deu um grande impulso luta pelos direitos sociais dos
trabalhadores. A instaurao do regime socialista na Rssia em 1917 despertou
esperanas em trabalhadores e temores em empregadores por todo o mundo
fazendo que antigas promessas feitas aos trabalhadores se concretizassem. A
criao da Organizao Internacional do Trabalho - OIT viabilizou a generalizao
de direitos sociais mediante a adoo de convenes. O documento que constitui a
OIT destaca a justia social como uma das bases de estabelecimento da paz e
reconhece que condies de trabalho inadequadas podem impor a injustia, o
sofrimento e a privao
20
. Mais uma vez o trabalho se coloca como um tema crucial
na definio da funo social do estado.
Faria (2000) destaca que o Estado de bem-estar, embora tenha razes profundas no
passado e seja tributrio de transformaes capitalistas que ocorreram ao longo do
sculo XIX, ganha densidade institucional e importncia funcional, sobretudo a partir
da crise de 1929 (p.33) quando o estado capitalista regulador e intervencionista se
consolida como uma alternativa ao liberalismo. A queda da bolsa de Nova Iorque
teve efeitos inflacionrios, afundando a economia norte-americana em depresso

19
Para outros exemplos ver PEREIRA (2002) e SINGER (2003).
20
Desde sua criao a OIT aprovou 187 convenes. Ao longo dos anos os temas e sua
abrangncia, apesar de sempre relacionados a questo do trabalho de alguma forma, se
diversificaram. Como este um processo muito dinmico recomendamos ao leitor verificar a situao
mais atual no site da prpria organizao (http://www.ilo.org/ilolex/spanish/convdisp1.htm).
33
econmica avassaladora, marcada, dentre outros aspectos, por elevado ndice de
desemprego. A crise se irradiou ao mundo a partir dos Estados Unidos. A poltica do
New Deal adotada por Roosevelt
21
reconhece que a interveno estatal se coloca
como necessria frente incapacidade da mo-invisvel de restabelecer o
equilbrio do mercado naquele momento de crise. Merece destaque o
reconhecimento da responsabilidade estatal de combater o desemprego. A
interveno do estado com o intuito de restabelecer o nvel de emprego se deu sob
a doutrina keynesiana que estimulou a criao de diversas medidas de natureza
macroeconmica
22
que tiveram impacto na esfera econmica e social. importante
ressaltar que este projeto social estava marcado pela busca da socializao do
consumo, vinculando-se a uma percepo material da justia, a justia redistributiva.
Foi nos anos 1940 que o estabelecimento da proteo social como um direito do
cidado e um dever do Estado teve sua afirmao explcita. Os programas de
seguridade social elaborados pelo comit interministerial britnico, presidido por
William Beveridge, em 1941 e 1942 consistem em um novo marco na definio da
funo social do estado. Reconhecendo o pleno emprego como objetivo do estado e
considerando que a populao no deveria sofrer de indigncia nem dos cinco
gnios malignos da histria: a enfermidade, a ignorncia, a decadncia e a
habitao miservel (SINGER, 2003, p.247) o Plano Beveridge amplia o sistema
proposto por Bismarck introduzindo trs conceitos: (a) universalidade: a cobertura
social se estenderia a todo o conjunto da populao e no apenas aos operrios; (b)
unicidade: um s servio administraria o conjunto; (c) uniformidade: os auxlios
independeriam do nvel de renda. Estes conceitos trazem consigo o rompimento com
a tradio liberal de atender somente a determinadas categorias trabalhistas ou de
focar a assistncia nos necessitados.

21
Franklin Delano Roosevelt, presidente dos Estados Unidos eleito em 1932.
22
So exemplos das medidas macroeconmicas tipicas da doutrina keynesiana: regulao do
mercado; formao e controle de preos; imposio de condies contratuais; emisso de moeda;
distribuio de renda; combate pobreza; investimento pblico (PEREIRA, 2002, p.32). Pra entender
a doutrina keynesiana ver a obra de Keynes entitulada Teoria geral do emprego, do juro e do
dinheiro, publicada em 1936.
34
Outro importante ponto a se destacar neste plano seu aspecto redistributivo,
propunha que o custo do estado do bem-estar fosse financiado pelos contribuintes e
no s por pagamento dos interessados. So estas caractersticas que o
caracterizam como a inspirao do moderno estado de bem-estar adotado em
diversos pases.
O estado capitalista, at por questo de sobrevivncia, renunciou sua
posio eqidistante de rbitro social para tornar-se francamente um
interventor. E, nesse papel, ele passou no s a regular com mais
veemncia a economia e a sociedade, mas tambm a empreender aes
sociais, prover benefcios e servios e exercer atividades empresariais
(PEREIRA, 2002, p.30).
assim que os direitos sociais se tornam verdadeiramente parte dos direitos
humanos.
23
Na mesma dcada, mais especificamente em 1948, a Organizao das
Naes Unidas ONU elabora a Declarao Universal dos Direitos Humanos. Muda
o paradigma poltico e jurdico, alterando o padro convencional de regulao social
e as funes do estado de direito. Segundo Matos, a Declarao de 1948 remetia a
titularidade e a promoo dos direitos ao Estado (2006, p.11), atuando no sentido
indicado pelo Plano Beveridge.
Vilani (2002) destaca que os direitos sociais so fruto da luta dos despossudos
pela igualdade de fato (p.57). Seu fundamento o direito de todos ao bem-estar
social. Compreende desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico ao direito
de participar por completo da herana social (ex.: sistema educacional e servios
sociais). A perspectiva geracional dos direitos classifica direitos sociais como a
segunda gerao de direitos, historicamente significou o acesso educao,
sade, previdncia social e s garantias trabalhistas.
Apesar da cidadania, mesmo em suas formas iniciais, se constituir num princpio de
igualdade na segunda gerao, segundo Marshall, que se destacou a questo da
desigualdade. Foram os direitos sociais que mudaram significativamente o princpio
igualitrio. O objetivo dos direitos sociais constitui ainda a reduo das diferenas
de classe, mas adquiriu um novo sentido. No mais a mera tentativa de eliminar o

23
Singer tambm destaca a Declarao da Filadlfia adotada pela OIT em sua conferncia de 1944
como uma importante manifestao internacional que eleva os direitos sociais a ao nvel dos demais
direitos humanos.
35
nus evidente que representa a pobreza nos nveis mais baixos da sociedade.
Assumiu um aspecto de ao modificando o padro total da desigualdade social
(MARSHALL, 1967, p.88).
O Estado passa a atuar como prestador de servios para a sociedade, com o intuito
de promover seu bem-estar. Simon considera que o EstadoProvidncia a
expresso ltima da laicizao do Estado, na medida em que busca compensar as
desigualdades da natureza e os infortnios da sorte (o Estado-Providncia exprime
a idia de substituir a incerteza da providncia religiosa pela certeza da providncia
estatal) (2005, p.199). Em resumo, o Estado Social - de Bem-Estar ou da
Providncia tem como funo amenizar as diferenas econmicas e sociais
exacerbadas pelo Estado Liberal. Prope-se a faz-lo atravs de polticas
distributivas e do reconhecimento de uma nova categoria de direitos, os direitos
sociais.
Este estado de providncia alvo de elogios e criticas. Pereira (2002) alerta que
esta nova realidade impe uma difcil convivncia entre direitos individuais e direitos
sociais. Acreditamos que a inteno de Simon (2005) ao citar Pierre Rosanvallon
coaduna com o alerta de Pereira, os autores apontam para o problema da
solidariedade no Estado Social, o risco de uma solidariedade fundada
exclusivamente na ao do Estado como responsvel pela distribuio de renda,
bens e servios, sem a participao da coletividade (p.204).
2.2.3 A CRISE DO ESTADO SOCIAL
Na dcada de 70, as bases estruturais do Estado Social clssico encontravam-se
profundamente alteradas (FARIA, 2000; GOM, 2004). Faria destaca: o
envelhecimento da populao; a mudana na organizao produtiva que altera o
mercado de trabalho e a estrutura de classes diminuindo o peso da classe
trabalhadora industrial; a famlia nuclear, sob a responsabilidade de um chefe-
homem trabalhador, perde gravitao com a intensificao a participao da
mulher nas diversas esferas fora do lar; a democracia se consolidou nos pases
desenvolvidos; e a competio aumentou. Dentre elas, duas tambm so
evidenciadas por Gom (2004) que foca sua contextualizao na fragmentao da
36
sociedade, caracterizando como tridimensional: 1) diversificao tnico-cultural; 2)
alterao da pirmide de idades; 3) pluralidade das formas de convivncia familiar.
Estas mudanas impactam sobre o Estado, especialmente na percepo de sua
funo social, e sobre a concepo de cidadania.
A mudana na funo social do Estado deflagrada pela crise do modelo
econmico do ps-guerra, ocorrida em 1973. Ela levou o mundo a uma longa e
profunda recesso, combinando pela primeira vez, baixas taxas de crescimento
como altas taxas de inflao (ANDERSON, 1995, p.10) e abriu espao para que as
idias neoliberais ganhassem terreno.
O neoliberalismo nasceu logo aps a Segunda Guerra Mundial como uma reao
terica e poltica contra o Estado intervencionista do bem-estar.
24
Anderson (1995)
afirma que durante mais ou menos 20 anos a doutrina neoliberal permaneceu na
teoria. Neste momento de turbulncia, suas idias chamaram ateno para o
aspecto multidimensional da crise do Estado de Bem-Estar e propuseram um novo
receiturio no qual a estabilidade monetria era considerada a principal meta de um
governo. Para alcan-la o neoliberalismo preconizava disciplina oramentria,
reduo de gastos, ou seja, a reduo do Estado e, conseqentemente, de suas
responsabilidades sociais. Questionava-se o Estado Social, empreendedor e
intervencionista, colocando em dvida a eficincia e eficcia de gesto a partir de
uma tica fiscal (baseada no gasto estatal) e macroeconmica. O gasto social
passou a ser considerado como uma das principais causas do dficit pblico,
gerando impactos nefastos sobre a economia (especialmente sobre as taxas de
juros e inflao); a proteo social prejudicava o desenvolvimento econmico ao
onerar as classes mais elevadas em favor das classes populares, gerando efeitos
perversos sobre a poupana e, conseqentemente, sobre o investimento; a
regulao estatal desestimulava o investimento privado.
O primeiro pas a adotar o receiturio neoliberal foi a Inglaterra, com a eleio do
governo Thatcher. Com a mudana de governo em outros pases da OCDE
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico, o neoliberalismo foi

24
Seu texto de origem O Caminho da Servido, escrito em 1944 por Friedrich Hayek.
37
ganhando novos adeptos - Estados Unidos (1980), Alemanha (1982), Dinamarca
(1983), seguidos por quase todos os pases do norte da Europa Ocidental (exceto
Sucia e ustria). No incio, somente governos explicitamente de direita radical se
atreveram a por em prtica polticas neoliberais; depois, qualquer governo, inclusive
os que se autoproclamavam e se acreditavam de esquerda podiam rivalizar com
eles em zelo neoliberal (ANDERSON, 1995. p.14). Adotado pelas agncias
multinacionais, o receiturio neoliberal foi muitas vezes imposto aos pases menos
desenvolvidos como condio de acesso a financiamentos. Foi assim que o
neoliberalismo alcanou a hegemonia como ideologia na dcada de 1980.
A nova e profunda recesso que atingiu o mundo em 1991 evidenciou os limites do
neoliberalismo. Tendo como prioridade imediata conter a inflao, o neoliberalismo
obteve xito inegvel neste propsito, no entanto, observou-se que, alm do
desemprego e da desigualdade terem aumentado, os investimentos continuaram
aqum do necessrio. Outro fator que merece destaque foi a manuteno do peso
da estrutura de proteo social a despeito das inmeras tentativas de reduzir os
gastos sociais, o que se atribuiu aos custos do desemprego e do sistema
previdencirio (aumento demogrfico dos aposentados na populao). Ou seja, o
receiturio neoliberal no foi capaz de reverter as mazelas atribudas ao Estado
Social, alm disso, mostrou-se muito mais perverso no que se refere dinmica
social ao aprofundar as desigualdades e a pobreza.
Neste momento de busca por uma nova definio da funo social do estado a
cidadania se amplia e muda de mos. Vilani (2002, p.59) destaca que esta
ampliao da cidadania acrescentou, quelas apresentadas por Marshall, a terceira
gerao. Ela refere-se aos direitos metaindividuais ou difusos - direitos dos
indivduos enquanto seres humanos, direitos que consolidam a solidariedade.
Incluem trs conjuntos de demandas: o primeiro corresponde a direitos reivindicados
por agentes coletivos que pedem por uma vida digna e saudvel (so exemplos:
direitos pela paz, pela preservao da natureza, por um mundo solidrio); o segundo
refere-se a necessidades de categorias sociais especficas (das crianas e idosos,
por exemplo); o terceiro e ltimo contempla as minorias e sua liberdade de culturais
ou estilos de vida diferenciados (grupos tnicos, grupos religiosos, homossexuais).
Esses novos elementos da cidadania refletem fenmenos tpicos da modernidade
tardia, a pluralidade das identidades sociais ou o multiculturalismo. O
38
multiculturalismo adquire significao poltica e importncia para a cidadania na
medida em que os indivduos que compartilham a mesma identidade sociocultural
interagem para expressar na esfera pblica suas opes, necessidades e
demandas (VILANI, 2002, p.59).
25
neste contexto que a Declarao de Direitos
Humanos de Viena (1993) remete a titularidade e a promoo dos direitos aos
indivduos e no mais ao estado.
Ao referir-se crise do Estado Social, Faria (2000) acredita que as transformaes
ou o espao transformaes decorrente dessa crise, iro variar, dependendo do
padro prevalecente de Estado de bem-estar (p.36) e ns acreditamos que sua
afirmao deva levar em conta o Estado Social antes e depois do neoliberalismo. A
despeito de seus resultados limitados
26
, o neoliberalismo nos alertou quanto
necessidade de reformulao do pacto social (SIMON, 2005, p.200) e introduziu a
parceira do Estado, do mercado e da sociedade no campo da proteo social,
inaugurando um esquema plural ou misto de bem-estar social. Se a crise do Estado
Social implica tambm, como afirma Simon (2005) ao citar Pierre Rosanvallon, em
uma crise da solidariedade e o indivduo o titular e promotor dos direitos, a questo
que se coloca : qual Estado resgatar a solidariedade e promover a efetiva
incorporao dos direitos?
Quanto ao primeiro aspecto do nosso desafio, a solidariedade, podemos dizer que
ela o elemento perdido no Estado do Bem-Estar. A transferncia das relaes de
troca para o mercado e o deslocamento da oferta de bens pblicos para o Estado
inibiram a formao de vnculos de solidariedade no tecido social. Esta tica da
solidariedade aprofundaria os vnculos sociais e ampliaria a noo de
responsabilidade. Este novo princpio de responsabilidade nos coloca como
responsveis tambm pelo outro, seja ele um indivduo, um grupo ou a natureza

25
Os mais novos direitos de cidadania, os direitos de quarta gerao, abrangem vida e dimenso
planetria e contemplam o direito ao patrimnio gentico e as conseqncias da biotecnologia para a
integridade do ser humano. a mais polmica das geraes de direitos no sendo reconhecida por
algumas vertentes.
26
Os resultados positivos das reformas neoliberais concentram-se principalmente no controle
inflacionrio.
39
(meio-ambiente). Ao estimular a valorizao dos vnculos sociais de solidariedade
busca a autonomia da sociedade e no do indivduo.
Quanto incorporao de direitos, segundo aspecto de nosso desafio, podemos
dizer que os direitos humanos representam os novos elementos peculiares s
sociedades atuais, pluralistas e altamente complexas, que ainda no haviam sido
enfrentados pelo Estado Social. Hoje reconhecidos e protegidos por tratados e
convenes internacionais, globais e regionais e por legislaes nacionais, os
direitos humanos so marcados pela sua indivisibilidade. A 2 Conferncia Mundial
de Direitos Humanos (Conferncia de Viena) reconhece todos os direitos humanos
como universais, indivisveis, interdependentes e inter-relacionados. Esta nova
interpretao dos direitos substitui a viso geracional, considerada fragmentadora e
atomista, pois ela no mais responde adequadamente realidade acima exposta, e
remete a reavaliao da ao social do Estado sob a tica da unicidade.
Neste momento de construo, no sabemos qual Estado lidar como estes dois
desafios ou ser considerado a melhor opo na construo da sua nova funo
social. O Estado Democrtico de Direito colocado por alguns autores (SIMON,
VILANI, SINGER) como uma das formas possveis. Este Estado pressupe no s o
reconhecimento dos direitos dos cidados em sua completude (todas as geraes
primeira, segunda e terceira gerao)
27
bem como a garantia do direito de
participao popular, de manifestao e de controle social. Vilani (2002) destaca
como virtudes deste Estado a articulao de trs princpios: o da dimenso
diferenciada para o pluralismo e o valor das diferenas; o do igualitarismo visto num
novo patamar, o da busca de otimizao da igualdade de oportunidades; e, o do
estabelecimento de novas chances para a prtica das virtudes cvicas, atravs da
ampliao do espao pblico. Estes pressupostos revelam que o Estado
Democrtico de Direito implica em um conceito de democracia que no esteja mais
no vinculada [unicamente] idia de participao poltica (SIMON, 2005, p.203).
No que tange funo social do estado como promotor de justia social, as
expectativas depositadas no Estado Democrtico de Direito foram traduzidas por

27
O Estado democrtico de direito considerado por Vilani como imprescindvel garantia dos
direitos de terceira gerao.
40
Vilani (2002, p.59) nos seguintes aspectos: reconhecimento do direito de todos a um
contexto cultural que permita aos cidados definir os modos de conduzir a vida em
mtuo respeito; a ressalva de que a efetividade da igualdade social nas sociedades
pluralistas de hoje implica na eventual necessidade de aes compensatrias
28
; a
nfase no fato da realizao da igualdade social requerer do Estado uma ao
diferenciada para proporcionar garantias queles que carecem de condies
mnimas necessrias para o pleno exerccio da cidadania; e, por fim, a ampliao do
espao pblico mediante a criao de mecanismos de participao e controle social.
Neste momento de construo no temos como saber se estas expectativas se
concretizaro.
2.3 O EXERCCIO DAS FUNES SOCIAIS DO ESTADO
A funo social do Estado um constructo. Ela evolui no tempo e revela, dentre
outros, mudanas na relao do Estado com a sociedade. A realidade nos mostra
que, no estado moderno, ao transitar do Estado Liberal para o Estado Social, e do
social para uma nova formulao, as funes sociais no podem ser simplesmente
apagadas, elas se somam mesmo que a intensidade e forma de operao das
mesmas mudem.
Neste contexto, as polticas sociais configuram-se como a ao do Estado, mais
especificamento do Estado Moderno, do Estado de Direito. Esta ao se pauta no
conceito de cidadania. A cidadania clama pela garantia de direitos e expressa os
valores que permeiam a funo social do Estado. Os indivduos e os grupos sociais
figuram como sujeitos do direito sendo o alvo das intervenes sociais do estado. A
definio das fronteiras desta interveno se d de forma tensa. Especialmente na
realidade atual, marcada pelo vcuo de um modelo (padro) que sirva como
referncia ltima para definio da agenda social. Sero estas consideraes que
guiaro nosso trabalho ao reconstituir a evoluo das polticas sociais no Brasil.

28
A cidadania se apresenta aqui como um princpio de igualdade que altera o padro de
desigualdades sociais constituindo-se, portanto, como uma das mais importantes instituies
mundiais da desigualdade (THERBORN, 2001, p.123).
41
3 AS POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL E EM BELO HORIZONTE
Este captulo tem como objetivo conduzir o leitor ao objeto de nosso estudo, as
polticas sociais do municpio de Belo Horizonte. Ele encontra-se divido em duas
partes. A primeira dedicada apresentao das polticas sociais no Brasil. Ao
tratar a histria das polticas sociais no Brasil destacamos como o Estado brasileiro
absorveu as funes sociais ao longo do tempo, sempre que possvel fazendo
conexes com a evoluo delineada anteriormente.
A histria das polticas sociais no Brasil, ou melhor, das intervenes
governamentais na regulao das relaes sociais, apresenta um padro
semelhante experincia de outros pases
29
. Como vimos no captulo anterior, o
aprofundamento da funo social do Estado e o estabelecimento do Estado Social
se do como resultado das inmeras mudanas na estrutura scio-econmica,
impulsionadas principalmente pelo industrialismo. Os crescentes conflitos gerados
pelo industrialismo terminam, por sua vez, por provocar a ingerncia do Estado no
social; a comear pelas relaes de trabalho evoluindo para a legislao
previdenciria e para outras formas de seguridade social. Atravs da percepo dos
problemas sociais (insuficincia da educao, ms condies de sade, desemprego
ou subemprego, falta de moradia, falta de seguridade social etc.) que afetam grupos
ou pores importantes da populao, o Estado apreende as necessidades a que
deve atender (VILLALOBOS, 2000, P.50). Santos (1979) afirma que
distinguem-se os pases, entretanto, no que diz respeito ao incio da ao
estatal, ordem e ao ritmo em que os regulamentos sociais vo sendo
estabelecidos, ao escopo da legislao, tanto em termos dos grupos sociais
legislados, quanto em termos do nmero de dimenses sociais cobertas
pela legislao, no formato burocrtico de administrao dos programas, no
esquema de financiamento e, finalmente, distinguem-se os pases quanto
articulao dos programas sociais, presuntivamente destinados a maximizar
a eqidade com as demais polticas governamentais, sobretudo aquelas
que tm como objetivo maximizar a acumulao ... entender-se- por
eqidade o ideal de reduzir ou extinguir desequilbrios sociais e por

29
Levin (1997) aponta que quando um governo, conscientemente, adota polticas nas reas sociais
ele opera atravs de medidas relativas : legislao, gasto pblico, estrutura organizacional e
atividades de gesto. Em nossa anlise estaremos destacando aspectos institucionais referentes
legislao e estrutura organizacional para captar a amplitude e direcionamento da ao
governamental.
42
acumulao as aes destinadas a aumentar a oferta de bens e servios
disponveis (p.15-16).
So estas diferenas que justificam um olhar especifico sobre a realidade brasileira.
A histria recente das polticas sociais no Brasil, especialmente, as mudanas
constitucionais promovidas na dcada de 80, introduz os elementos necessrios
para nos deslocarmos do eixo nacional para o municipal. Assim, passamos a
segunda parte do captulo. Analisamos ento as mudanas na gesto em Belo
Horizonte no perodo de 1993 at 2006, enfatizando seu impacto sobre a gesto
social e apresentao das polticas sociais na gesto atual (iniciada em 2005).
3.1 BREVE HISTRIA DAS POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL
30

A primeira Constituio brasileira data de 1824
31
e, segundo Santos no apresenta
nenhuma originalidade em relao s demais constituies da poca (1979, p.17).
Neste momento, em que se iniciava a construo do Estado Nacional (inspirada pelo
liberalismo) e no qual a produo se organizava sobre a mo-de-obra escrava, os
conflitos de classe ainda no geravam presso sobre a elite poltica, que no
percebia os problemas sociais como objeto de interveno do Estado. Assim, nossa
primeira Constituio, no compasso da modernidade caracterstica do incio do
sculo XIX, desconhece a existncia da questo social como um problema de
Estado e se recusava a regular as profisses, abolindo as corporaes de ofcio,
uma herana colonial.
32
A ausncia de uma legislao de proteo social d espao
para o aparecimento de associaes privadas.
As primeiras tentativas de proteo social se do a partir de 1888 e beneficiam
categorias profissionais especficas (os empregados de estrada de ferro, da
imprensa, por exemplo). Elas constituem um reconhecimento do poder pblico que a

30
Nesta seo faremos uma abordagem geral, para conhecer a evoluo especfica de cada poltica
setorial ver o APNDICE C.
31
As Constituies Brasileiras datam de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988.
32
Para Santos (1979) esta ordem jurdico-poltica revela-se reacionria ao omitir o problema do
trabalho escravo.
43
problemtica social no era estritamente privada (SANTOS, 1979, p.19). Estas
primeiras iniciativas contemplam ajuda em perodos de doena ou auxlio-funeral, ou
direito a frias, ou direito a aposentadoria. Vrios destes benefcios eram auferidos
por funcionrios pblicos (tais como ferrovirios, porturios etc...). A primeira
iniciativa de proteo estatal no vinculada a uma categoria especfica trata do uso
da fora de trabalho infantil e data de 1890 (Decreto 439, 31 de maio de 1890).
S em 1903 tem incio a srie de medidas governamentais que ultrapassam o
mbito dos profissionais do Estado, em que se passa a reconhecer a existncia de
categorias sociais, para alm da existncia individual dos cidados (SANTOS,
1979, p.20). Ao se reconhecer aos profissionais da agricultura e indstrias rurais, o
direito de organizao, em 1903, e, s demais categorias profissionais em 1907, o
Estado admite a legitimidade das demandas coletivas e abre nova arena de conflito,
obrigando-se a tomar uma posio. A despeito dos conflitos e de seus reflexos no
Congresso, a agenda de demandas dos sindicatos, especialmente os industriais,
no foi atendida durante muitos anos. A regulamentao dos acidentes de trabalho
em 1919 (Decreto-lei 3.724, de 15 de janeiro de 1919) foi a nica demanda obtida
antes da data que se considera, simbolicamente, como o incio de uma poltica
social, no sentido previdencirio, no Brasil (SANTOS, 1979, p.22).
O prximo marco constitui-se na Lei Eloy Chaves (Decreto-Lei 4.682, de 24 de
janeiro de 1923) que cria a Caixa de Aposentadoria e Penso dos Ferrovirios.
Destacam-se quatro aspectos desta Lei: ela previa a prestao de servios mdicos
aos beneficirios; estabelecia o financiamento tripartido (empregado, empregador e
Estado); previa a ausncia do governo na administrao dos fundos previdencirios;
e previa a estabilidade do emprego. Estes quatro aspectos, alm de relevantes
historicamente, constituem-se como fonte de conflito permanente entre o poder
pblico, o capital e o trabalho. Revelam o potencial de conflito embutido nesta
legislao progressista e que se manifestar por dcadas.
33

A primeira Constituio brasileira a introduzir um captulo sobre a ordem econmica
e social foi a Constituio de 1934. Elaborada em um cenrio onde ainda eram

33
Para maiores informaes sobre a Lei Eloy Chaves, anlise da mesma e alteraes sofridas ver
SANTOS, 1979, p.24-27.
44
sentidos os efeitos da crise de 1929 e em que ecoava a poltica do New Deal, ela
reconhecia a existncia de direitos sociais que deveriam ser preservados pela Unio.
Caberia ao Estado legislar sobre o salrio mnimo, sobre a indenizao ao
trabalhador despedido... e (...) regular o exerccio de todas as profisses (SANTOS,
1979, p.32). No perodo que se estende dos anos 1930 dcada de 1970, constri-
se e se consolida um sistema de proteo social especfico.
na dcada de 1930 que, segundo Draibe, Castro e Azeredo (1979), comea a ser
construdo institucionalmente o Estado de Bem-Estar brasileiro, ou melhor, a funo
social do estado brasileiro (j que no h consenso sobre este aspecto na literatura).
A nova forma de Estado - centralizador e concentrador de poder - dota-se de
mecanismos que viabilizam polticas efetivamente nacionais, constituindo condies
polticas e institucionais que legalizam e legitimam a presena do estado no campo
da proteo social (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1979, p.7). Entre 1930 e 1943, a
produo legislativa abrange os Institutos de Aposentadorias e Penses e
legislao trabalhista
34
. A Consolidao das Leis do Trabalho de 1943, regulando as
esferas da acumulao e da eqidade
35
constitui um marco na histria das polticas
sociais brasileiras. No entanto, os avanos no se restringem aos mecanismos de
garantia e substituio da renda (benefcios previdencirios e assistenciais). Neste
perodo tambm se constri a rede integrada de ensino bsico e secundrio e se
constituem as polticas de ateno a sade e a poltica habitacional.
No perodo 1945-1964, enquanto no cenrio internacional o Estado Social ganha
corpo e institucionalidade luz do movimento Beveredgiano, no Brasil, alm de se
expandir o sistema de proteo modelado no perodo anterior incorporando novos
grupos sociais, faz-se um movimento de inovao legal-institucional, especialmente

34
Santos (1979) apresenta a produo legislativa abrange os Institutos de Aposentadorias e Penses
e legislao trabalhista. Dedica-se mais especificamente ao estudo dos avanos nos mecanismos
de garantia e substituio da renda (benefcios previdencirios e assistenciais). Quanto aos mesmos
afirma que: A seqncia seguida pela legislao brasileira estaria conforme a tendncia macro
tendo-se iniciado com a proteo a acidentes de trabalho (1919), seguida por legislao simultnea
sobre a velhice, invalidez e morte (dependentes) e doena e auxlio-maternidade (1923), seguida por
regulamento sobre abonos familiares (1941) e, finalmente, uma espcie de auxlio-desemprego
(1965) (p.17).
35
No trabalho de Santos (1979) a relao entre estas duas esferas ao longo da evoluo do processo
de constituio da proteo social constitui um elemento importante da anlise, no entanto, no o
exploramos por no ser este o objetivo deste trabalho.
45
nos campos da educao, sade, assistncia social e, em menor grau, habitao. A
promulgao da Lei Orgnica da Previdncia Social (26 de setembro de 1960),
uniformizando os benefcios e servios prestados pelos diversos Institutos de
Aposentadorias e Penses foi um evento significativo que reforou o diagnstico de
Draibe, Castro e Azeredo (1979). Eles consideram que a interveno social do
Estado neste perodo ainda estava marcada pela seletividade dos beneficirios, pela
heterogeneidade dos planos de benefcios e pela fragmentao institucional e
financeira.
De 1965 a meados da dcada de 1970, o sistema de proteo social brasileiro se
consolida em sua forma particular de ser, ainda sem refletir de forma completa o
modelo beveredgiano de Estado de Bem-Estar.
36
Neste perodo so superadas parte
da fragmentao e se organizam os sistemas nacionais de educao, sade,
assistncia social, previdncia e habitao, que passam a regular a oferta estatal de
bens e servios sociais bsicos. Institui-se a tendncia universalizante dessas
polticas que so implementadas como polticas de massa, de ampla cobertura.
Cabe mencionar que a nossa trajetria segue uma tendncia latino-americana
descrita por Villalobos: a gesto governamental organizada em setores sociais e
a partir desta estrutura, so traadas e implementadas polticas sociais
altamente especializadas em suas respectivas matrias, com importantes
componentes assistenciais e tendendo a universalidade dos benefcios por
elas fornecidos. Aspirava-se educao para todos, sade para todos, ao
trabalho para todos, moradia para todos, com inspirao num ideal de
justia e igualdade social (VILLALOBOS, 2000, p.50).
tambm neste perodo que o sistema de proteo avana para a incorporao dos
trabalhadores rurais
37
e so introduzidos mecanismos de formao do patrimnio
dos trabalhadores (FGTS e PIS-PASEP).
Dessa forma, sob as caractersticas autoritrias e tecnocrticas do regime
que se instalou em 64, se completa o sistema de Welfare no Brasil: define-
se o ncleo duro da interveno social do Estado; arma-se o aparelho
centralizado que suporta tal interveno; so identificados os fundos e
recursos que apoiaro financeiramente os esquemas de polticas sociais;

36
Os princpios do Estado de Bem-Estar Beveredgiano, apresentados com maior detalhe no captulo
anterior, so: a universalidade, a unicidade e a uniformidade.
37
Em 1971, cria-se o PRORURAL, a ser executado pelo FUNRURAL, que efetivamente estende aos
trabalhadores do campo o incio de uma legislao previdenciria efetiva (SANTOS, 1979, p.35).
46
definem-se os princpios e mecanismos de operao e, finalmente, as
regras de incluso/excluso social que marcam definitivamente o sistema
(DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1979, p.8).
Mais uma vez o avano da legislao social brasileira se d sob um governo
autoritrio. A definio do ncleo duro da interveno social do Estado ocorre em um
momento, segundo Santos (1979), caracterizado pelo no-reconhecimento do
direito ou da capacidade da sociedade governar-se a si prpria, ou seja, pelo
recesso da cidadania poltica.
Ao final dos anos 1970, o sistema brasileiro revela-se inconsistente e segmentado
(SANTOS, 1979, p.122), apresentando indcios de esgotamento em um momento de
crise geral do Estado de Bem Estar. Neste perodo tem incio o debate sobre a
reforma da ao do Estado na rea social (FARAH, 2000). A crise do Estado de
Bem-Estar ecoou no Brasil, difundindo o debate sobre o resgate da dvida social
como elemento fundamental do processo de reconstruo da democracia. A crtica
ao processo de acumulao que levou ampliao da desigualdade, criando um
pas de contrastes, marcado pela pobreza e por novo ambiente poltico -
caracterizado pelo surgimento de novos atores coletivos (associaes voluntrias,
novos movimentos sociais) e de novos partidos e pela revitalizao da competio
eleitoral - influenciaram o debate poltico sobre a reestruturao das polticas sociais.
O novo sindicalismo, o novo associativismo e os movimentos sociais que expressam
afirmao de novas identidades coletivas apresentam outras pautas de demandas
reivindicando do Estado a promoo do crescimento, redistribuio da renda e mais
justia social (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991, p.93).
Farah (2000) afirma que a evoluo histrica das polticas sociais configura, no incio
dos anos 80, uma realidade marcada por cinco caractersticas crticas do padro
brasileiro de interveno do Estado na rea social: (1) centralizao decisria e
financeira na esfera federal, cabendo aos Estados e municpios o papel exclusivo
executores de polticas formuladas centralmente; (2) fragmentao institucional
decorrente da sobreposio de agncias sem que se estabelecesse uma
coordenao da ao dos diversos rgos; (3) carter setorial das polticas pblicas
explicitado pela discriminao progressiva de estruturas especializadas em cada
rea de atuao governamental educao, sade, habitao, transportes etc.
(FARAH, 2000, p.7) que atuavam de forma autnoma, cada poltica social e cada
47
setor de servio pblico sendo concebidos de forma independente dos demais, sem
uma articulao entre as aes das diferentes reas (op. cit.); (4) excluso da
sociedade civil do processo de formulao das polticas, da implementao dos
programas e do controle da ao governamental; (5) modelo de proviso estatal
onde a proteo social vista como responsabilidade exclusiva do Estado. Estas
caractersticas so determinantes da agenda de reformas que, na ocasio, se impe
para o sistema de proteo social.
Draibe, Castro e Azeredo (1991) afirmam que, em 1985, tambm estavam na
agenda social da Nova Repblica: a reestruturao do padro de financiamento dos
gastos sociais; a reorganizao do aparelho administrativo e a promoo de amplo
debate tendo em vista a definio de um novo perfil de proteo social. No entanto,
esta agenda no se efetiva neste governo que se limitou a privilegiar programas
emergenciais de combate pobreza. So vrias as tentativas de reestruturao, no
entanto, ela s se concretiza na Constituio de 1988. O debate sobre a reforma
estrutural do padro de proteo social no Brasil foi deslocado para o mbito da
Assemblia Nacional Constituinte, onde se deu o embate entre os lobbies
organizados de cada poltica setorial.
3.2 EVOLUO DA AGENDA SOCIAL BRASILEIRA NAS LTIMAS TRS
DCADAS
A agenda de reformas das polticas sociais recebeu contribuies de duas
naturezas. O primeiro conjunto de contribuies origina-se no processo de evoluo
poltico acima descrito e se manifesta atravs das presses dos movimentos sociais.
Tem como eixos a democratizao dos processos decisrios e a eqidade dos
resultados das polticas pblicas (FARAH, 2000). Neste sentido, as propostas
enfatizadas foram: a descentralizao e a participao dos cidados na formulao
e implementao das polticas associadas a uma concepo universalista dos
direitos sociais, que pretendia garantir a equidade e a incluso de novos segmentos
da populao na esfera do atendimento estatal a partir de uma lgica
redistributivista.
48
O segundo conjunto de contribuies tem origem no processo de desenvolvimento
econmico brasileiro. A crise do modelo nacional desenvolvimentista, baseado na
substituio de importaes, eclode j na dcada de 1970. A grande presena do
Estado no setor produtivo, a pouca capacidade de investimento do setor privado e a
dinmica acumulativa do processo de desenvolvimento so alguns exemplos de
caractersticas crticas do padro brasileiro de interveno na rea econmica. A
estagnao econmica atribuda, dentre outros fatores, interveno excessiva do
Estado e a sua ineficincia produtiva, reveladas pelo crescente dficit fiscal. A crise
fiscal limita a capacidade de resposta s demandas crescentes na rea social e
introduz na agenda preocupaes com eficincia, efetividade e qualidade dos
servios pblicos. O iderio neoliberal propagado pelos pases desenvolvidos,
organismos financeiros internacionais e agncias de financiamento multilaterais,
apresentava um receiturio centrado na reduo do tamanho do Estado que, com
relao questo social, poderia ser traduzido nas seguintes propostas:
privatizao; descentralizao das polticas sociais para as esferas locais de
governo; focalizao orientada para a concentrao da ao estatal em servios e
segmentos da populao especficos; e, mudana na gesto dos programas
estatais, imbuindo-os de uma viso mais prxima da de empresas privadas
38
.
Assim a Constituio brasileira de 1988 no s processou a agenda de transio,
transpondo boa parte dela para o plano legal (DRAIBE, CASTRO, AZEREDO, 1991;
FARAH, 2000), como tambm incorporou novos desafios. Props uma reforma da
ao estatal, integrando alguns componentes da proposta neoliberal agenda
democrtica, dando-lhes novo significado. A proposta de privatizao incorporada
como uma nova forma de articulao com a sociedade civil e com o setor privado,
onde o Estado deixa de ser o provedor direto e exclusivo, para ser o coordenador e
fiscalizador de servios que podem ser prestados pela sociedade civil, pelo mercado
ou pelo ele mesmo, em parceira com os demais (FARAH, 2000, p.12). A
descentralizao incorporada no como forma de transferir atribuies, mas de
redistribuir o poder. A focalizao, por sua vez, aceita por reconhecer a

38
Dentre as vrias demandas a nica que era comum aos dois conjuntos era a descentralizao, no
entanto, a perspectiva era distinta em cada vertente: na neoliberal visa constitui uma forma de
garantir maior eficincia, na democrtica constitui um mecanismo de redistribuio do poder.
49
necessidade de serem estabelecidas prioridades de ao em um contexto de limite
de recursos e de se atender, de forma distinta, a alguns segmentos da populao.
Por fim, as modificaes na gesto passaram a ser encaradas como necessrias,
mas no sob a luz da gesto de empresas privadas, e sim sob a luz insero da
eficincia na agenda da gesto pblica.
As inmeras novidades fazem da Constituio Brasileira de 1988 um divisor de
guas na histria das polticas sociais no Brasil. Dentre as novidades que
destacaremos vamos comear pelo artigo 1
o
, que dispe que o Brasil um Estado
Democrtico de Direito.
39
Esta declarao institucionaliza o compromisso com a
democracia e com a garantia de direitos. Um modelo que apresenta elementos do
Estado Social beveredgiano, no antes incorporados, mesclados a elementos de
cunho participativo e a novas formas de diviso de responsabilidades.
Parecem primeira vista projetar um movimento... em direo ao modelo
institucional-redistributivo, isto , em direo a uma forma mais universalista
e igualitria de organizao da proteo social no pas. Isto porque, vista
em conjunto, as inovaes introduzidas sugerem um adensamento do
carter redistributivo das polticas sociais, assim como maior
responsabilidade pblica na sua regulao, produo e operao (DRAIBE;
CASTRO; AZEREDO, 1991, p.95).
As autoras destacam trs inovaes: ampliao do escopo dos direitos sociais,
reestruturao do perfil das relaes trabalhistas e instituio de um novo sistema
descentralizado de interveno governamental na rea social. Outros autores
adicionariam ainda a concepo de seguridade social (BOSCHETTI, 2003; VIANNA,
2002), a participao social e a focalizao. Analisaremos algumas destas inovaes
a seguir.
No que tange aos direitos sociais, a Constituio de 1988 os apresenta
40
no
Captulo II dos Direitos Sociais/Titulo II dos Direitos e Garantias Fundamentais. Os
direitos sociais, historicamente, significavam o acesso educao, sade,
previdncia social e s garantias trabalhistas. A definio apresentada no artigo 6
amplia este escopo reconhecendo outras reas como objeto legtimo de interveno

39
Para maior detalhes sobre este modelo de Estado ver o Captulo 2 deste trabalho.
40
Sob a perspectiva geracionista dos Direitos Humanos os Direitos Sociais constituem os direitos de
segunda gerao.
50
social tendo em vista a garantia dos direitos: So direitos sociais a educao, a
sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta
constituio.
A instituio de um sistema descentralizado de interveno governamental, por
sua vez, pode ser observada no Titulo III Da organizao do estado, Capitulo II Da
Unio. O artigo 23 estabelece ser de competncia comum da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios executar as polticas sociais. Na anlise dos
incisos, destacamos abaixo, elementos que compem a poltica social nos quais se
indica que a responsabilidade ser compartilhada: na sade; no acesso cultura,
educao e cincia; na organizao do abastecimento alimentar; na promoo de
programas de construo de moradias, melhorais das condies habitacionais e de
saneamento bsico; no combater s causas da pobreza e fatores de marginalizao
promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos; no estabelecimento e
implantao da poltica de educao. inegvel que estados e municpios
enfrentam novos desafios. As novas responsabilidades representam no s poder e
autonomia. A gesto das novas polticas e seu financiamento imps uma relao de
interdependncia entre as diversas esferas que exigem que os municpios tenham,
no s maior habilidade gerencial, mas tambm maior habilidade poltica. Para se
entender a descentralizao como um todo e entender seus impactos, necessrio
buscar outros esclarecimentos na prpria Constituio e nas legislaes
complementares, observando, principalmente, a relao entre a distribuio de
responsabilidades/competncias e a distribuio de receitas. Arretche (2004)
destaca que a concentrao de autoridade poltica varia entre os Estados
federativos e entre polticas particulares, condicionando a capacidade de
coordenao governamental de polticas.
A terceira inovao em destaque refere-se incorporao do termo seguridade
social. Vianna (2002) destaca que a expresso seguridade social implica uma viso
sistmica da poltica social e com este sentido foi inscrita na Constituio Brasileira
51
de 1988
41
. Ao adot-la, a Carta consignou o entendimento da poltica social como
conjunto integrado de aes, como dever do Estado e direito do cidado (p.173).
Os autores entendem que este novo entendimento sinalizaria possibilidade de
expanso das aes das temticas integradas, estabelecendo um modelo de gesto
capaz de dar conta das especificidades sem perder o esprito geral de uma proteo
universal.
A focalizao implica, por sua vez, em concentrar recursos disponveis naqueles que
apresentam as maiores carncias. Farah explica as condies de sua incorporao
Constituio e porque ela pode ser compreendida como uma inovao:
incorporada pelo reconhecimento da necessidade de se estabelecerem
prioridades de ao em contexto de limite de recursos e por se entender
que preciso atender de forma dirigida alguns segmentos da populao
que vivem em situaes de carncia social extrema. No entanto, as polticas
seletivas devem ser entendidas como complementares a polticas universais
de carter redistributivo e a polticas de desenvolvimento orientadas para a
superao de desigualdades estruturais (FARAH, 2000, p.13).
Por fim, destacamos a participao da comunidade (ou da populao) na formulao
e controle das aes.
42
Ela estabelece um padro mais democrtico de articulao
estado-sociedade baseado na maior transparncia e permeabilidade das polticas e
agncias ao cidado.
43

Todas as inovaes aqui descritas, a despeito de serem reconhecidas como tal, so
alvos de crticas. Vrios autores (DRAIBE; VIANNA, 2002; BOSCHETTI, 2003)
apontam que, mesmo ocorrendo tais inovaes constitucionais, a realidade da
execuo das polticas sociais brasileiras ainda no efetivou o potencial
transformativo nelas contido. Dentre as causas desta incapacidade de operar neste
novo esquema destacam-se: a questo do financiamento e o vcuo legal deixado

41
Artigo 194 A seguridade social corresponde a um conjunto integrado de aes de iniciativa dos
Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia social.
42
Ver como exemplos os artigos 198 e 204.
43
Vilani (2002) destaca que a participao cvica no se restringe a instaurao de conselhos
participativos. Os institutos do mandato de segurana, do mandato de injuno, da ao popular, da
ao de inconstitucionalidade e da denncia de irregularidades ou ilegalidades so exemplos de
mecanismos atravs dos quais a sociedade civil pode, efetivamente, fiscalizar e controlar as aes
dos governantes(p.60).
52
pela prpria Constituio que possibilitou que as leis complementares e
regulamentadoras fossem efetivadas em momento posterior, transferindo os
impasse e dilemas da efetivao dos novos direitos sociais para momento posterior.
Com ou sem crticas inegvel o fato de que a Constituio representou o
momento fundador de um novo padro, com importantes conseqncias path
dependent [dependente da trajetria] (MELO, 2005, p.859).
3.3 DESCENTRALIZAO DAS POLTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS
Como vimos a descentralizao das polticas pblicas foi uma das grandes
reivindicaes democrticas dos anos de 1970 e 1980 que foi incorporada na
Constituio de 1988. Segundo ARRETCHE (2002)
recuperaram-se as bases do Estado federativo no Brasil. A democratizao
particularmente a retomada de eleies diretas para todos os nveis de
governo e a descentralizao fiscal da Constituio de 1988 alteraram
profundamente as bases de autoridade dos governos locais. A autoridade
poltica de governadores e prefeitos voltou a ser baseada no voto popular
direto. Paralelamente, estes ltimos tambm expandiram expressivamente
sua autoridade sobre recursos fiscais uma vez que se ampliou a parcela
dos tributos federais que automaticamente transferida aos governos
subnacionais , assim como passaram a ter autoridade tributria sobre
impostos de significativa importncia (p.29).
Com esta recuperao das bases federativas do Estado brasileiro esperava-se
produzir eficincia, participao, transparncia, accountability, entre outras virtudes
esperadas da gesto pblica.
44
FILGUEIRAS (2005) destaca que as expectativas
positivas decorrem: da prpria proximidade que este nvel de governo tem da
populao, tornando-o mais sensvel mesma; de sua menor escala (e
conseqentemente, maior agilidade e flexibilidade); e, da maior facilidade para
mobilizar recursos comunitrios.

44
Alguns crticos chamam ateno para a possibilidade de que a descentralizao represente
apenas uma forma de reduo do papel do Estado no social, a privatizao da prestao de servios
sociais deixando que os mecanismos de mercado e a dinmica econmica dem respostas s
necessidades da populao em matria de servios sociais (FILGUEIRAS, 2005).
53
O fenmeno da descentralizao
45
se deu particularmente na rea das polticas
sociais. Como apresentado anteriormente, a nova Constituio ampliou as
responsabilidades dos municpios - ao transferir para os mesmos, atribuies nas
reas de educao, sade, assistncia social, habitao e urbanismo etc. - e
promoveu um aumento expressivo de sua participao nas receitas tributrias.
46
A
atribuio de parte do dever de organizao dos servios sociais e de garantia dos
direitos sociais do cidado ao nvel local foi tambm estabelecida por outras
normativas jurdicas, especialmente, leis orgnicas (sade, educao e assistncia
social) e estatutos (criana e adolescente e idosos), estabelecidas a partir da dcada
de 1990.
Arretche (2002, 2003 e 2004) aponta que este processo foi lento at meados de
1990 - governos Collor (1990-1992) e Itamar (1993-1994). Acredita que isto se deu
especialmente devido resistncia dos governos locais em aceitar a
responsabilidade pela gesto das polticas e ao temor dos mesmos em preservar
sua autonomia para gastar os recursos recm adquiridos com a descentralizao
fiscal. Foi no Governo Fernando Henrique (1995-2002) que:
foi significativamente alterada a distribuio de competncias entre
municpios, estados e governo federal para a proviso de servios sociais.
Das 44 companhias municipais criadas pelo BNH, 12 fecharam e mais de 20
redirecionaram suas atividades para a rea de desenvolvimento urbano. A
poltica social de habitao deixou de ser dominantemente produzida por
intermdio de companhias municipais de habitao e passou a operar
segundo linhas de crdito ao muturio final. Abriu-se uma onda de
privatizaes das companhias estaduais de saneamento. Em conjunto,
essas mudanas apontam para a desestatizao dos servios habitacionais
e de saneamento. Alm disso, a totalidade dos servios de ateno bsica
foi transferida para os municpios, assim como se operou uma significativa
municipalizao da oferta de matrculas no ensino fundamental. Em
conjunto, essas mudanas implicam expressiva transferncia de funes de
gesto para os municpios (ARRETCHE, 2002, p.31).
Melo (2005) tambm destaca que mudanas profundas no padro das polticas
sociais aconteceram durante esta gesto.

45
A descentralizao, por sua vez, diz respeito distribuio das funes administrativas entre os
nveis de governo (Riker, 1987). Formas as mais variadas de transferncia de recursos e delegao
de funes permitem que um dado nvel de governo desempenhe funes de gesto de uma dada
poltica, independentemente de sua autonomia poltica e fiscal (ARRETCHE, 2002, p.29).
46
Muitos autores afirmam que a este aumento de participao na receita tributria foi modesto frente
s novas responsabilidades.
54
No entanto, o sucesso da descentralizao no depende somente da coordenao e
articulao entre os diversos nveis de governo. A confirmao das virtudes das
administraes locais no automtica como destaca Filgueiras (2005),
necessrio que o mbito local mostre vontade poltica, desenvolva capacidades
gerenciais para absorver estas funes
47
e faa investimentos nestas reas.
neste cenrio desafiador que se estabelecem as mudanas na gesto social no
municpio de Belo Horizonte, que sero apresentadas no captulo a seguir.
3.4 EIXOS DA GESTO DA PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE
DESDE 1993
Belo Horizonte chegou ao sculo XXI como uma das principais metrpoles do Pas e
do mundo. Com 2,24 milhes de habitantes (Censo IBGE 2000) distribudos em 331
quilmetros quadrados, o municpio enfrenta desafios scio-urbanos diversos como
ilustram os dados abaixo, relativos ao ano 2000:
Pobreza: 14,1% da populao se encontrava abaixo da linha de pobreza, ou
seja, apresentava uma renda per capita mensal inferior a R$ 75,50 (valor
equivalente metade do valor do salrio mnimo neste perodo).
Desigualdade: os 20% mais pobres recebiam 2,1% da renda enquanto os 20%
mais ricos recebiam 66,1%.
Desenvolvimento humano: No ano em referncia, Belo Horizonte apresentou um
IDH_M
48
de 0,84, estando a regio metropolitana em 20 lugar.

47
Os eventuais responsveis pelas polticas sociais descentralizadas nem sempre contam com
adequados recursos humanos, infra-estrutura e recursos financeiros para cumprir as
responsabilidades descentralizadas e para promover os objetivos das polticas sociais (FILGUEIRAS,
2005).
48
O ndice de Desenvolvimento Humano foi criado originalmente para medir o nvel de
desenvolvimento humano dos pases a partir de indicadores de educao (alfabetizao e taxa de
matrcula), longevidade (esperana de vida ao nascer) e renda (PIB per capita). O ndice varia de 0
(nenhum desenvolvimento humano) a 1 (desenvolvimento humano total). Pases com IDH at 0,499
tm desenvolvimento humano considerado baixo; os pases com ndices entre 0,500 e 0,799 so
considerados de mdio desenvolvimento humano; pases com IDH maior que 0,800 tm
desenvolvimento humano considerado alto (ATLAS DO DESENVOLVIMENTO HUMANO).
55
Vulnerabilidade e risco: cerca de 400.000 habitantes residem em 175 favelas,
sendo que ao menos 60.000 vivem em reas de risco como morros e beira de
crregos (FILGUEIRAS, 2005).
A melhoria das condies de vida da populao carente e a reverso deste grave
quadro de carncias so algumas das prioridades dos governos democrtico-
populares que se ocupam da gesto do municpio desde 1993.
49

Dentre as iniciativas que se estabeleceram desde ento, com o objetivo absorver as
mltiplas funes da gesto social, fazendo prevalecer as virtudes do governo local
destacam-se: implantao de experimentos de governana
50
, o investimento em
recursos de planejamento e as reformas administrativas.
3.4.1 A Implantao de Experimentos de Governana
Em se tratando de governos de orientao popular tinham como meta a realizao
de uma gesto aberta participao dos diversos setores da sociedade no processo
de definio e adoo de diretrizes que orientam a ao do poder pblico na cidade.
Essa meta se concretizou atravs da inovao de procedimentos que incorporavam
diferentes setores da sociedade no processo de deciso. Ao estudar o caso de Belo
Horizonte, Boschi (1999) identifica propostas de governana em trs reas polticas:
na esfera de polticas regulatrias atravs dos respectivos Planos Diretores, em
termos da proposta de utilizao oramentria feita a partir dos oramentos
participativos (que, na verdade, so mais um modelo de gesto urbana que uma
poltica), e, finalmente, no plano de algumas polticas regulatrias em reas

49
Em 1993 eleita a chapa da Frente BH Popular, liderada por Patrus Ananias do PT que inaugura
uma proposta de gesto, auto-intitulada democrtica-popular. Esta coalizo de esquerda se mantm
a frente das gestes seguintes, encabeadas por Clio de Castro (1997-2000 e 2001-2002) e
Fernando Pimentel (2002-2004 e 2005-2008).
50
O conceito de governana aqui adotado o que norteia as discusses recentes sobre a gesto
urbana nos pases em desenvolvimento (McCarney, 1996), referindo-se a formatos de gesto pblica
que, fundados na interao pblico/privado, tenderiam a assegurar transparncia na formulao e
eficcia na implementao de polticas (BOSCHI, 1999).

56
especficas, por intermdio da implantao de conselhos setoriais. Apresentaremos
sucintamente cada uma delas.
O Plano Diretor j havia sido iniciado e paralisado em administraes anteriores.
Em 1993 foi retomado, assumindo o papel de um plano definidor de rumos do
processo de produo e apropriao da cidade, que priorizava a gesto
democrtica. A proposta da nova administrao entendia que o Plano Diretor
consistia em um instrumento de gesto urbana em cuja concepo as atividades de
anlise, planejamento e regulamentao seriam tarefas permanentes, dotadas de
flexibilidade e abertas participao de diversos setores (BOSCHI, 1999). O
processo de construo envolveu os setores da sociedade na discusso de
aperfeioamento da minuta proposta pelo governo municipal, tendo sido facilitado
pela existncia de uma gesto urbana descentralizada e pela capacidade do
governo de estabelecer a negociao e mediar conflitos. No entanto, foi uma
experincia de carter ainda incipiente, com manifestao de interesse e
participao desiguais no processo de discusso e negociao. A natureza tcnica e
especializada da maior parte das questes em discusso dificultou a participao de
setores populares, especialmente os de mais baixa renda, excluindo-os do processo.
O Oramento Participativo OP
51
, iniciado em 1993, destaca-se como uma
experincia de participao da sociedade na formulao e implantao de polticas
pblicas, mais especificamente nas decises de alocao de recursos de
investimento em infra-estrutura urbana. O modelo de OP adotado em Belo Horizonte
combinava a participao de associaes populares (associaes comunitrias,
principalmente) e de outras entidades representativas (religiosas, culturais etc.) com
a participao de cidados avulsos, contemplando um nmero significativo de
pessoas que no se vinculam aos movimentos organizados. Desde o comeo, o
nmero de participantes foi expressivo. Quanto participao, se percebe certo
deslocamento da preocupao inicial em ter-se um nmero crescente de
participantes, para uma preocupao com a qualidade da participao. Este acesso

51
Para estudos sobre Democracia Participativa, especificamente o caso dos OP, ver a obra de
Leonardo Avritzer e outras referncias disponveis no site <http://www.democraciaparticipativa.org/>.
57
de setores da sociedade, at ento excludos do processo decisrio, normalmente
estudado a partir de seu impacto no aprimoramento da democracia.
52

Pouco se fala do impacto do OP na promoo da modernizao da gesto
municipal. Boschi (1999) e Filgueiras (2005) destacam que, para coloc-lo em
prtica, a administrao municipal precisou superar dificuldades tcnico-gerenciais,
aprimorando seus processos de trabalho, adequando sua estrutura e incrementando
a accountability do poder pblico municipal.
53
Os impactos foram maiores nas
agncias municipais relacionadas s obras de infra-estrutura (como por exemplo,
SUDECAP e URBEL). Neste contexto, se ampliou a capacidade de intercmbio com
as organizaes sociais e de interao com os movimentos sociais (moradores de
rua, catadores de papel, sem casa), alm de se estabelecer uma dinmica
intersetorial com outras reas da prpria prefeitura encarregadas dos programas
sociais dirigidos a estes grupos da populao. A experincia do OP, portanto, revela-
se como uma estratgia de gesto territorial, onde o enfrentamento dos problemas
urbanos e sociais exige cada vez mais articulao entre os projetos de interveno
destas naturezas.
Outro aspecto importante da experincia de OP em Belo Horizonte refere-se ao
fortalecimento poltico das Administraes Regionais como esferas de governo mais
prximas dos atores sociais locais e, conseqentemente, mais sensveis s
demandas da populao. A implantao das Administraes Regionais no municpio
de Belo Horizonte ocorreu ainda na dcada de 70. Ao longo da dcada de 80, foram
implantando lentamente outras sete regionais, mas com pouca autonomia. Nesse
sentido o OP, em Belo Horizonte, contribuiu fundamentalmente para a
descentralizao do poder (BOSCHI, 1999).
Os conselhos setoriais tm se constitudo num modelo de recorte pblico/privado
que se tem reproduzido nas administraes municipais, especialmente aps a

52
Segundo Boschi (1999) com o OP a idia de democracia participativa adquiriu maior consistncia e
as numerosas experincias desenvolvidas, embora tenham alcanado xito variado, contriburam
para o amadurecimento e a popularizao desse modelo de gesto pblica.
53
O OP exigiu importante esforo de adaptao do aparato pblico municipal para melhora a
capacidade de planejamento, produo e entrega de informao, definio de metodologia de
interao com os moradores, capacitao de recursos, humanos (FILGUEIRAS, 2005).
58
promulgao da nova Constituio que institui conselhos locais de gesto das
polticas pblicas para algumas temticas sociais, como por exemplo, a sade e a
assistncia social. Eles se configuram como novos canais institucionais de
participao, em torno dos quais vem sendo redefinidos processos e dinmicas
concretas de produo de polticas pblicas no Brasil (TATAGIBA, 2004, p.323).
Podendo ser consultivos, deliberativos, normativos ou fiscalizadores os conselhos
podem ser, com todos os seus desafios, uma materializao de propostas de
governo participativo. Em Belo Horizonte, por exemplo, existem 41 desses conselhos
em atividade, buscando ampliar a participao de vrios segmentos do aparato
pblico e da sociedade civil na concepo, implementao e avaliao de polticas
setoriais.
54
Como parte de sua plataforma de governo, a gesto municipal do PT
incentivou a criao e consolidao desses conselhos, reconhecendo sua
legitimidade como rgos colegiados representativos da sociedade civil, tenham eles
maior ou menor influncia sobre os rumos das diversas polticas setoriais.
3.4.2 O Investimento em Recursos de Planejamento
O aprimoramento dos instrumentos de planejamento utilizados pela Prefeitura de
Belo Horizonte se deu atravs do desenvolvimento de instrumentos metodolgicos
que permitissem a identificao de prioridades na gesto social do municpio. A
realizao de diagnsticos scio-espaciais se deu a partir do clculo de indicadores
multidimensionais: o IQVU ndice de Qualidade de Vida Urbana e o IVS ndice de
Vulnerabilidade Social e da construo de mapas que permitam o diagnstico scio
espacial do municpio.
O IQVU um instrumento que permite a mensurao das condies de vida nos
locais intra-urbanos de Belo Horizonte, em um determinado momento [...] Foi
construdo para ser um instrumento que possibilite uma distribuio mais eficiente e
justa dos recursos pblicos municipais (BH.GOV, Planejamento). Para seu clculo
so agregados 54 indicadores que caracteriza a oferta de bens e servios urbanos

54
Dentre eles, 21 esto ligados s Secretarias de polticas sociais (e suas adjuntas), educao,
sade e cultura como mostra o trabalho de Machado (2007).
59
essenciais (como por exemplo, sade, educao, habitao, emprego,
abastecimento) e o acesso dos moradores a estes servios. Foi calculado para 81
unidades espaciais de Belo Horizonte, denominadas Unidades de Planejamento -
UP.
55
Esta diviso territorial foi adotada para os estudos bsicos do Plano Diretor de
BH/1995.
56
Serve para orientar o fluxo de investimentos municipais: quanto menor o
ndice, maior a prioridade dada aquele determinado territrio no recebimento de
investimentos pblicos municipais. Permite avaliaes por regionais e setoriais,
podendo ser referncia para o planejamento das Administraes Regionais e das
polticas setoriais.
O IVS foi criado como um ndice que expressasse nveis de incluso/excluso social
(e no somente excluso) relativamente aos temas selecionados pelos
colaboradores como aspectos essenciais no processo de excluso (MAPA, 2005,
p.6). Revela a absoro do termo excluso pela gesto municipal e sua identificao
como um caracterizador de uma situao social relevante para a interveno
pblica. O conceito de excluso, adotado pelo municpio e apresentado em suas
publicaes, implica na percepo da excluso como o processo que impossibilita
parte da populao de partilhar dos bens e recursos oferecidos pela sociedade,
conduzindo privao, ao abandono e expulso desta populao dos espaos
sociais (op.cit.). O IVS a base do Mapa da Excluso de BH, pois permite o
dimensionamento de manifestaes do processo de excluso na populao da
cidade, espacializadas nas 81 UPs. Em seu clculo se procura dimensionar o
acesso da populao s cinco dimenses de cidadania: ambiental, aspectos
relativos ao domiclio e a infra-estrutura urbana; cultural, aborda especificamente a
educao formal; econmica, aborda a questo do trabalho, sua formalidade e a

55
Hoje a PBH trabalha com 80 UPs. Esta alterao decorre da adaptao necessria para
compatibiliz-las ao recorte dos setores censitrios utilizado pelo IBGE no Censo 2000. A UP Pilar
Oeste foi integrada a UP Buritis/Estoril.
56
Os limites de cada UP foram definidos considerando: os limites das Regies Administrativas da
PBH; grandes barreiras fsicas naturais ou construdas; continuidade de ocupao; padro de
ocupao. Assim, foram definidas unidades espaciais relativamente homogneas. Os grandes
aglomerados de favelas e conjuntos habitacionais de BH, tais como Cafezal, Barragem e outros,
foram considerados unidades independentes. As favelas menores como Buraco Quente, Acaba
Mundo e outras foram incorporadas s UP prximas (BH.GOV, Planejamento).
60
renda; jurdica, acesso a assessoria jurdica e sua qualidade; segurana de
sobrevivncia e inclui sade, alimentao e previdncia social.
Por fim, destacamos o Mapa de reas Prioritrias para Incluso Social, construdo
em 2002, que oferece ao planejamento urbano mais um instrumento para a definio
de prioridades de polticas pblicas. Neste caso, o que se procurou foi obter uma
hierarquizao das situaes de pobreza das populaes residentes no municpio,
mediante um conceito operacional de pobreza relativa combinada ao de pobreza
absoluta. O procedimento permite avaliar disparidades intra-urbanas associadas ao
nvel de bem estar e condies de vida da populao residente, contribuindo para o
conhecimento sistematizado da realidade municipal (MOSKOVITCH, 2002, p.77). O
mapa tem como unidade espacial bsica os 2654 setores censitrios de Belo
Horizonte, tais quais definidos pelo IBGE para o Censo de 2000, e abrange trs
dimenses scio-espaciais que participam das relaes de vida da sociedade: a
dimenso econmica (renda), a dimenso social (educao e sade) e a ambiental-
urbana (saneamento bsico, abastecimento de gua e coleta de lixo). Lanando
mo de uma unidade espacial menor este instrumento se aproximou um pouco mais
das necessidades da ponta (programas e servios sociais), que muitas vezes no
conseguia distinguir seu pblico na amplitude das UPs. Alm disso, permitia tambm
uma melhor identificao da concentrao geogrfica da pobreza no municpio.
Este sistema de indicadores contribui para o diagnstico da situao da cidade e a
focalizao do investimento, podendo vir a se constituir tambm como importante
instrumento de monitoramento e avaliao dos resultados da gesto.
57
Desta forma,
constitui-se como uma estratgia da gesto municipal no enfrentamento dos
desafios impostos pela descentralizao.

57
At o momento a falta de sries histricas impede que o sistema de indicadores criado esteja
sendo efetivamente usado no monitoramento e avaliao.
61
3.4.3 As Reformas Administrativas
A ltima iniciativa, relacionada ao conjunto da administrao municipal, que teve
impacto sobre a gesto social foram as reformas administrativas de 2001 e 2005.
Um objetivo recorrente em ambas as reformas foi a descentralizao.
58
Sob este
aspecto elas apresentam e buscam consolidar, respectivamente, um novo marco
legal, poltico e institucional no intuito de reorganizar as funes e as formas de
gesto entre os nveis central e regional da cidade. A institucionalizao da poltica
de descentralizao intramunicipal seus princpios e estratgias, as competncias,
limites e articulaes de cada instncia de governo - constituiu-se em elemento
chave para a consolidao e reestruturao institucional de determinadas prticas,
procedimentos e arranjos informais que at ento caracterizavam a gesto e
implementao de polticas pblicas no municpio.
Os princpios fundamentais do processo de descentralizao conduzido em Belo
Horizonte so (SANTA ROSA, 2001; ROSA, 2007; PLANO, 2005): (a) a
compreenso da descentralizao como um projeto poltico e de gesto; (b) a
subsidiaridade ou gesto de proximidade, ou seja, se privilegiar as instncias
regionais como as que tm a competncia em todas aquelas matrias em que a
proximidade permita dar respostas mais geis s necessidades dos cidados e
naquelas em que a vinculao direta com o territrio origine em um incremento de
sua eficcia e eficincia; (c) o deslocamento de poder, de responsabilidade
(especialmente, pelas aes de governo no mbito territorial) e de funes
(distribuio de competncias); (d) o fortalecimento das capacidades administrativas
e institucionais da rea central na coordenao e regulao de polticas setoriais a
serem implantadas pelo nvel regional e no o seu esvaziamento; (e) a manuteno
das definies e as competncias normativas e programticas como atribuio de
nvel central; (f) a intersetorialidade, compreendida como um princpio que privilegia
a integrao matricial das polticas pblicas urbanas e sociais, tanto na fase de sua
formulao quanto na sua execuo e monitoramento; (g) o investimento na

58
As duas referncias bibliogrficas que se dedicam a este assunto com maior afinco (ROSA, 2007; e
PLANO ..., 2005) afirmam terem adaptado para reproduo o texto de Jnia Santa Rosa (Princpios e
Condicionantes da Descentralizao Intramunicipal. Pensar BH Poltica Social, Belo Horizonte,
2001).
62
inovao e no fortalecimento dos processos de informatizao para garantir o fluxo
de informao entre o ncleo central e os nveis regionais e entre estes e a
populao, racionalizando e desburocratizando a prestao de servios e o
atendimento ao cidado; (h) a manuteno de uma poltica permanente de
capacitao de pessoal e reviso de processo de trabalho para garantir maior
desempenho da nova estrutura administrativa.
Esta ampla compreenso da descentralizao traz em si o cerne da gesto social
em Belo Horizonte: intersetorialidade e territorialidade. A construo da
intersetorialidade se coloca como condio necessria, tanto para superar a
fragmentao existente no planejamento e na execuo das polticas setoriais,
quanto para garantir uma gesto que superasse as recorrentes superposies e
competio dos diversos programas e aes municipais. O funcionamento da
mquina poltica e burocrtica a partir da ponta, onde se d a interface com o
cidado, por sua vez, implica em conceber a heterogeneidade e complexidade da
cada regio como um elemento de construo de racionalidade, eficincia e eficcia
da gesto social. So estes os elementos centrais sobre os quais o municpio se
atrelou ao assumir com viso construtiva suas novas funes sociais.
A primeira reforma foi formulada pela Secretaria Planejamento em 2000 e
implementada em 2001. Baseou-se em um novo marco legal, poltico e institucional.
Santa Rosa (2001) e Filgueiras (2005) afirmam que tinha como propsito gerar maior
capacidade institucional e eficincia do governo. Promoveu reorganizao
administrativa das estruturas de governo a partir do fortalecimento da rea de
planejamento, coordenao central e das administraes regionais. Filgueiras nos
afirma que:
a institucionalizao da reforma em Belo Horizonte visa conciliar estruturas
territoriais e setoriais de planejamento, constituindo uma estrutura de ao
matricial, atravs de uma lgica de centralizao-descentralizao onde se
combinam a centralizao das informaes e do processo de formulao,
coordenao e acompanhamento de polticas pblicas com a
descentralizao das responsabilidades de execuo, gesto e
implementao das mesmas nas administraes regionais agora chamadas
secretarias municipais de gesto regional (FILGUEIRAS, 2005)
59
.

59
Este trecho foi transcrito por Filgueiras da seguinte referncia bibliogrfica: CORREA, Izabela M.;
SILVA, Felipe Antnio R.; e ARAJO, Wagner, F.G.. Aspectos institucionais do processo de reforma
63
Como indicado na apresentao da descentralizao, ela est fundamentada no que
Santa Rosa (2001) chama de princpio da proximidade, ou seja, compreenso de
que quanto mais o servio for essencial para a populao, mais prxima desta deve
ficar a instncia encarregada de prest-lo (2001, p.6). J a manuteno de um nvel
central forte - apto a planejar e coordenar - foi considerada uma condio para o
sucesso da descentralizao. Assim, foram criadas as Secretarias de Coordenao
Municipal de Polticas Sociais e de Polticas Urbanas. A Secretaria de Coordenao
Municipal das Polticas Sociais SCOMPS nasceu como articuladora do trabalho
das secretarias de educao, sade, cultura, assistncia social, abastecimento,
direitos de cidadania e esportes. Criadas com base nos princpios da
multidisciplinaridade e da intersetorialidade, as Secretarias de Coordenao revelam
o esforo por definir autoridades municipais nessas duas temticas e o
reconhecimento da necessidade de se proceder a um planejamento coordenado e a
um fluxo de trabalho intersetorial entre as polticas setoriais e a execuo destas nas
regionais.
Em 2005, incio da atual gesto, foram feitas novas adequaes atravs da Lei de
Estrutura Organizacional da Administrao Direta (sancionada em 01/02/2005). A
nova reforma teve como objetivo enxugar a mquina e aperfeioar as formas de
gesto. Destaca-se a alterao na institucionalidade da gesto social. A Secretaria
de Coordenao Municipal das Polticas Sociais SCOMPS cedeu lugar
Secretaria Municipal de Polticas Sociais SMPS, a qual no mais abrange as
temticas educao, sade e cultura, mas incorporou a temtica do emprego,
trabalho e renda que antes de 2005 estava sob a Secretaria de Municipal de
Planejamento e Oramento. A nova organizao da Prefeitura Municipal de Belo
Horizonte pode ser observada em seu organograma (ANEXO A).
No caso da Educao e da Sade, o fim da subordinao a uma secretaria de
coordenao interpretado pelo gestor municipal como um aprendizado, ao se
preconizar uma coordenao, se estabeleceu tambm mais uma instncia
burocrtica que gerou problemas e dificuldades adicionais na gesto administrativa
das duas temticas. Responsveis por mais de 50% do oramento municipal, e

descentralizadora na gesto pblica do municpio de Belo Horizonte: intersetorialidade e
territorialidade. Pensar BH Poltica Social, Belo Horizonte, 2003.
64
altamente integradas ao nvel federal, estas temticas demandam uma dinmica
administrativo-financeira prpria e possuem uma dinmica operativa que oferece
limitaes legais e pouca margem de manobra. Frente a este cenrio, uma
Secretaria de coordenao pode agregar pouco valor gesto nesses dois casos.
J a temtica cultura teve sua institucionalidade fortemente alterada com a criao
da Fundao Municipal de Cultura, revelando uma mudana na estratgica de
gesto nesta temtica.
A gesto social na Prefeitura de Belo Horizonte encontra-se hoje concentrada em
oito rgos centrais e nas nove Regionais. Os oitos rgos centrais consistem na
Secretaria Municipal de Polticas Sociais, em suas Secretarias Adjuntas de
Abastecimento, Assistncia Social, Direitos de Cidadania e Esportes, nas
Secretarias Municipais de Educao e Sade e na Fundao Municipal de Cultura.
Elas organizam sua ao em programas pautados pelos princpios estabelecidos
acima e esto descritas no APNDICE D. Com o intuito de garantir um espao de
interao entre os gestores da rea social, a despeito das mudanas estruturais, foi
criada a Cmara Intersetorial de Polticas Sociais CIPS. Ela integrada pelos
rgos centrais listados acima e pelas regionais. A criao desta estrutura colegiada,
como um espao de consolidao da integrao, coordenado pela rea central e
contando com a participao das reas temticas e regionais, reitera o compromisso
com a matricialidade da gesto social.
3.5 ELEMENTOS PECULIARES DA GESTO SOCIAL EM BELO HORIZONTE
Tendo apresentado as diversas temticas que compem as polticas sociais em Belo
Horizonte
60
importante destacar elementos especficos construdos ao longo dos
anos da gesto popular democrtica no municpio.
Inicialmente vamos considerar os temas que compem o conjunto das polticas
sociais. Ao considerarmos a Cmara Intersetorial de Polticas Sociais como a

60
As temticas que compem as polticas sociais em Belo Horizonte esto descritas no APNDICE
D.
65
expresso do conceito de polticas sociais adotado pelo municpio, percebemos que
a fronteira estabelecida exclui a habitao. A moradia considerada um direito
social (art. 6 da Constituio de 1988), no entanto, em Belo Horizonte um dos
eixos da Poltica Urbana. O mesmo ocorre com o meio ambiente, previsto na
constituio como um dos elementos que fundamentam a ordem social. Esta opo
impe um desafio constante para o municpio, a construo da intersetorialidade no
s entre polticas sociais, mas tambm entre as polticas sociais e as polticas
urbanas. No identificamos nenhum aspecto institucional que reforce esta
construo. Os projetos de cunho territorial revelam potencial como promotores da
integrao entre o social e o urbano. A interveno urbana em territrios
classificados como de alta vulnerabilidade ou risco tem impulsionado o dilogo,
como por exemplo, os programas BH Cidadania, Vila Viva e Oramento
Participativo. No entanto, observa-se que a ponte social-urbano ainda frgil.
Dentro das fronteiras do social devemos destacar a temtica Abastecimento. Belo
Horizonte, desde 1993, d um destaque maior a esta temtica que desde ento
adquire status de secretaria. A Secretaria Municipal Adjunta de Abastecimento ao
zelar pela segurana alimentar e nutricional dos usurios dos servios sociais do
municpio enfrenta o desafio da intersetorialidade no seu dia-a-dia. O desafio maior
romper com a concepo de rea meio. O abastecimento no deve ser somente um
fornecedor a que se demanda o alimento, deve ser um parceiro com quem se
planeja. A construo desta relao de parceria continua sendo uma necessidade.
Outro aspecto interessante da secretaria de abastecimento o atendimento direto
que faz ao pblico. Atravs de aes de fomento a agricultura urbana e de
treinamento tem assumido um papel importante na gerao de trabalho, emprego e
renda. A terceira dimenso do abastecimento na regulao do mercado de
alimentos, esta ao revela a relao da temtica com a poltica econmica. Esta
multidimensionalidade refora a importncia da temtica, mas tambm a
complexidade inerente a sua gesto.
Outro destaque necessrio dentro da fronteira do social refere-se existncia de
uma estrutura especfica dedicada a promoo e defesa dos Direitos de Cidadania.
Observa-se que a fronteira entre esta secretaria e a Secretaria Municipal Adjunta de
Assistncia Social tnue. Pessoas idosas e pessoas com deficincia so pblico
alvo das duas secretarias, o que exigiria uma clareza da diviso de
66
responsabilidades no processo de atendimento, nem sempre existente. Esta uma
das reas em que a intersetorialidade deve ser construda no s por princpio, mas
por necessidade. A assistncia social ainda enfrenta outros desafios no municpio,
inclusive a relao com a sua secretaria de coordenao, a Secretaria Municipal de
Polticas Sociais
61
que assumiu o papel de coordenao e a responsabilidade por
programas intersetoriais estabelecendo uma hierarquia peculiar.
Por fim, destacamos o desafio inerente prtica da intersetorialidade. A
intersetorialidade como um princpio que privilegia a integrao matricial das
polticas pblicas urbanas e sociais, tanto na fase de sua formulao quanto na sua
execuo e monitoramento, permeia a todas as polticas. No entanto, observa-se
que na prtica a PBH testado elementos sobre o qual constru-la. A experincia do
municpio aponta para construes que tm como elemento bsico a temtica
(sade, educao, transferncia de renda) ou territrio. Provavelmente coexistiro
programas intersetoriais de natureza distinta, entretanto, deve-se tomar cuidado para
que eles no concorram entre si, mas se integrem em torno daquele que viabilizar a
viso mais integral do cidado.
Esta rpida incurso pela organizao atual das polticas sociais em Belo Horizonte
nos mostra que a descentralizao das funes sociais do estado com a
transferncia de responsabilidades da Unio para os municpios foi plenamente
efetivada no caso de Belo Horizonte. As funes absorvidas pelo gestor municipal
respeitam a lgica do Estado Democrtico de Direito que prepondera. Esta lgica
nos coloca como desafio terico enfrentar um conjunto de conceitos que se
apresentam como estruturadores na construo e justificao das polticas sociais
no Brasil e no municpio em estudo. Estes conceitos sero analisados no captulo a
seguir.

61
Na gesto 1993-1996 identificamos 6 estruturas ligadas ao eixo social (abastecimento, cultura,
desenvolvimento social, educao, esportes e sade). Na administrao seguinte (1997-2000) alm
destas foi includa a temtica Assuntos da Comunidade Negra. Com a reforma administrativa de
2001, mantiveram-se as temticas abastecimento, cultura, educao, esportes e sade. As
demandas da comunidade negra foram incorporadas pelos direitos de cidadania que abrangeu parte
da temtica tpica do desenvolvimento social que foi extinto. Criou-se ento a assistncia social e as
polticas sociais. Sendo que este ltimo eixo trouxe consigo um papel de coordenao, como
explicado neste capitulo.

67
4 EIXOS ESTRUTURADORES DAS POLTICAS SOCIAIS
Esta rpida passagem pela histria das polticas sociais no Brasil e pela histria bem
mais recente da poltica social em Belo Horizonte evidencia que a anlise da
definio da funo social do estado e da constituio de direitos no contm todos
os elementos necessrios para a anlise das polticas sociais. Ao falarmos de
direitos (civis, polticos, sociais, metaindividuais ou difusos) ou ao definirmos
fronteiras (educao, sade, cultura, assistncia social, esportes, trabalho,
abastecimento, transferncia de renda, direitos de cidadania e outros) nos
deparamos com um conjunto de conceitos que se apresentam como estruturadores
na construo e justificao da agenda das polticas sociais no mundo, no Brasil ou
no municpio. So eles: as desigualdades, as identidades, a excluso, a
vulnerabilidade e o risco. Eles trazem consigo a percepo de (in)justia social e de
problema social. Neste captulo elucidaremos estes conceitos e sua evoluo no
debate poltico nas teorias polticas contemporneas.
4.1 A DESIGUALDADE E O RECONHECIMENTO COMO EIXOS
ESTRUTURADORES EM COMPETIO
Em nossa anlise da evoluo histrica da funo social do estado observamos que
os aspectos materiais, especialmente os econmicos, se apresentam como o eixo
estruturador da agenda social na modernidade. Problemas relativos renda,
manifestados na pobreza e na privao (como por exemplo, a fome), constituem o
primeiro elemento justificador da funo social do Estado: amparar os pobres. A
questo econmica se coloca como limitadora ou incapacitadora do indivduo em
sua condio de cidado e como determinante de sua condio social. Numa
sociedade estruturada pela relao capital-trabalho parte substantiva da injustia
social decorre da estrutura econmica da sociedade. A coletividade que sofre, de
uma forma geral, a injustia a classe mais desfavorecida, as diferenas entre as
classes sendo ento resultantes de um conflito estrutural moderno entre classes
clssicas (burguesia e proletariado) que conformariam um Estado setorializado
pelos interesses econmicos das classes dominantes que, por sua vez, terminariam
68
por fomentar e adotar polticas econmicas no raramente injustas. Da a
importncia dada ao tema do trabalho no processo de definio da funo social do
Estado observada desde meados do sculo XIX a meados do sculo XX.
No entanto, sabemos que o mundo contemporneo marcado por grandes
transformaes. s mudanas na ordem econmica e social ocorridas na dcada de
70, enunciadas no captulo trs ao falarmos da crise do Estado Social, se somam
outras mudanas que continuaram a eclodir nas duas dcadas seguintes (HELD,
1991, p.1-3). Entre elas impossvel no mencionar: o colapso dos regimes de
estado socialistas na Europa Central e do Leste que mudam a geopoltica da
regio, os Estados passando a adotar novos regimes e/ou se reorganizar (so
exemplos a Alemanha Oriental, a Polnia, a antiga Tchecoeslovquia e a antiga
Iugoslvia); a crise das ideologias polticas do marxismo e do socialismo
destacada por Best e Kellner (2002) quando apontam que o projeto marxiano de
uma revoluo com objetivos globais foi substitudo em algumas reas por lutas
mais localizadas e por objetivos reformistas e mais modernos (p.2); as
modificaes no liberalismo e na democracia citadas por Held (1991) que
destaca a explorao de novas possibilidades para a vida democrtica evidente nos
debates sobre representao, deliberao e participao, e por Young (1996) que
apresenta os desafios colocados pelo/ao liberalismo igualitrio; as diferentes
globalizaes
62
pensadas como processos sociais que produzem semelhana e
homogeneidade, mas ao mesmo tempo proporcionam um ambiente propcio
proliferao tanto da diferena quanto da heterogeneidade; e, por fim, a emergncia
de diversos movimentos sociais (ambientalistas, pacifistas, feministas, dentre
outros) que foram muito alm das demandas por direitos e por bem-estar, tinham
como objetivo (re)politizar o social, transformando hbitos da interao social diria e
da cultura em temas de profundo debate e alvo de contestao (YOUNG, 1996).
Estas mudanas trouxeram muitas novidades que nos impem vrios desafios.
Dentre estes desafios, com certeza, importantssimo mencionar o impulso ao

62
Ao conceituar o termo globalizao Therborn (2001, p.124) o situa em 5 tipos de discursos:
econmico, scio-poltico, protesto scio-crtico, cultural e de responsabilidade social. Ao faz-lo
deixa evidente a pluralidade de processos sociais a que o conceito se refere. Dada esta
multidimensionalidade sugere o uso do termo no plural - globalizaes.
69
processo de redesenho das fronteiras do poltico e da poltica. Tanto as regras
scio-econmicas de vinculao das pessoas ao mbito laboral e produtivo, como as
regras scio-culturais de distribuio de papis genricos e de organizao dos
tempos e dos espaos da cotidianidade, alteraram-se profundamente (GOM, 2004,
p.15). Ricard Gom (2004) indica trs vetores de impacto destas alteraes.
Primeiro temos o vetor complexidade, evidenciado na transio de uma sociedade
de classe para uma sociedade cruzada por mltiplos eixos de desigualdade (gnero,
tnico-culturais, relacionais, de idade etc.) sem conexo direta com o mbito
produtivo laboral. O segundo consiste no vetor subjetivao, que fica demonstrado
na transio de uma sociedade estruturada, certa e previsvel com interesses e
valores padronizados para uma sociedade de risco e incertezas que devem ser
confrontados por uma individualidade com poucas conexes estveis com estruturas
coletivas. O terceiro, e ltimo, o vetor excluso passvel de visibilidade atravs da
transio de uma sociedade onde predominam relaes de desigualdade e
subordinao vertical para uma sociedade onde tende a predominar a lgica da
polarizao dentro/fora, implicando em um novo conjunto de excludos e ruptura dos
parmetros bsicos de integrao social.
O Estado se depara de forma definitiva (e tendo que apresentar respostas) com as
questes do pluralismo social e poltico, bem como da pluralidade cultural e poltica e
da necessidade de incluso social. A afirmativa de Fraser refora esta constatao:
Demandas por reconhecimento das diferenas alimentam a luta de grupos
mobilizados sob as bandeiras da nacionalidade, etnicidade, raa, gnero e
sexualidade. Nesses conflitos ps-socialistas, identidades grupais
substituem interesses de classe como principal incentivo mobilizao
poltica. Dominao cultural suplanta a explorao como injustia
fundamental. E reconhecimento cultural desloca a redistribuio
socioeconmica como remdio para injustias e objetivo da luta poltica (
2002, p.246).
A poltica ps-moderna comea a tomar corpo com a ecloso de numerosos novos
grupos polticos e de novas lutas na dcada de 1960 (BEST E KELLNER, 2002). H
diversas concepes do que alguns autores esto tentando cunhar como poltica
ps-moderna
63
. De certa forma, todas elas representam uma politizao em maior

63
Kellner e Best apresentam seis formas daquilo que identificam como sendo a poltica ps-modena:
1) negativa e niilista - rejeita a crena na transformao social emancipadora e os esforos para criar
70
ou menor grau de esferas da existncia pessoal e social e, portanto, levam
politizao de novos domnios e esferas de vida, assim como induzem criao de
novas estratgias polticas. neste cenrio de mudanas e novidades - onde no h
mais um nico modelo de Estado preponderante, mas sim uma disputa entre
modelos que ainda esto em construo, que destacamos a discusso terica entre
duas correntes de pensamento que hoje parecem se destacar: os liberalistas e os
comunitaristas. na aceitao e percepo do pluralismo, como ou um problema ou
uma oportunidade, que vai residir grande parte da distino entre estas duas
concepes tericas.
Young (1996) nos coloca que uma das caractersticas do comunitarismo seria a de
conceituar o social como uma prioridade para o poltico, como algo constitutivo do
poltico. Para a autora, esta corrente pode ser interpretada como a politizao do
social, pois pretende ancorar em contextos sociais e culturais particulares, os valores
polticos da justia, dos direitos e da liberdade. No debate com o liberalismo, o
comunitarismo critica a pretenso ao universalismo liberal e a abstrao da teoria
poltica liberal contempornea, que, por sua vez, considera os indivduos apenas
como indivduos, ignorando ou mesmo tratando como irrelevante a sua afiliao
social ao grupo, o seu pertencimento grupal.
No mundo atual, em situao de complexidade poltica e social, as disputas por
reconhecimento coexistiriam com aquelas oriundas das desigualdades materiais
exacerbadas. Elas seriam orientadas por concepes da justia que so resultantes
de diferentes concepes da sociedade, tendo como pano de fundo vises opostas
sobre as necessidades e oportunidades naturais da vida (RAWLS: 2001, p.32). Os
liberais, como sabemos, defendem a prioridade do justo sobre o bem, o que nos
indica que os princpios da justia limitam as diferentes concepes de bem. Os

uma nova poltica; 2) afirmativa new age uma forma de individualismo apoltico que enfatiza a
transformao do estilo de vida e dos valores, evitando a poltica tradicional; 3) afirmativa liberal
rejeita uma poltica global sistmica e prega modificaes a nvel local; 4) afirmativa reconstrutora
combina polticas modernas e ps-modernas a fim de usar crticas ps-modernas ao essencialismo,
reducionismo e fundamentalistas para reconstruir valores do Iluminismo e polticas sociais atravs da
lgica da contingncia e da pluralidade(p.6); e, 5) afirmativa identitria de aspiraes
emancipadoras pressupe que os indivduos constroem suas identidades culturais e polticas ao
engajar-se em lutas que proporcionam o avano em direo aos interesses do grupo.
71
comunitaristas, por sua vez, vo priorizar o bem sobre o justo, no condicionando
as escolhas entre diferentes concepes de bem aos princpios da justia.
64

Neste diapaso, a percepo das desigualdades a partir do paradigma redistributivo
est fortemente vinculada ao liberalismo.
65
No pretendemos fazer aqui um estudo
exaustivo das mltiplas dimenses contidas no termo liberalismo e, desde j,
reconhecemos as diferenas e nuances existentes entre as distintas perspectivas
liberais - liberalismo igualitrio em Rousseau; liberalismo poltico em John Locke;
liberalismo econmico em Adam Smith, entre outros e para citar apenas os autores
clssicos -, no entanto, consideramos essencial uma reflexo acerca da corrente do
liberalismo igualitrio. O liberalismo igualitrio como apresentado por Ogando (2006)
tem como objetivo:
estabelecer uma sociedade democrtica e justa, que garanta os direitos
bsicos iguais e uma distribuio eqitativa de recursos como renda,
riqueza, oportunidades educacionais e ocupacionais [...] O Liberalismo
igualitrio adota um discurso sobre a distribuio que inclui a distribuio de
benefcios sociais e materiais e, tambm, elementos de cunho no material
como direitos, oportunidades, poder e auto-respeito (2006, p.18).
A luta pela redistribuio remonta como sabemos Era Fordista. Naquela poca o
paradigma distributivo de justia parecia adequado para se analisar os clamores dos
trabalhadores e dos pobres
66
. Parte substantiva e significativa dos problemas estava
na resoluo das desigualdades que, por sua vez, se daria (se d) atravs de um
sistema mais eqitativo de distribuio de bens ou de recursos delegados a certas
estruturas institucionais. Nos anos 70 e 80, Rawls (1971), Dworkin (1981) e Sen
(1973, 1979) desenvolveram sofisticadas teorias a respeito da justia distributiva,
buscando sintetizar a nfase liberal na liberdade individual com o igualitarismo da
social democracia. Cada um deles conceitualizou a natureza das injustias
socioeconmicas sua forma: John Rawls v a justia como uma escolha justa dos
princpios que governam a distribuio dos bens primrios; Ronald Dworkin afirma
que a justia requer igualdade de recursos; e Amartya Sen v que a justia requer

64
Ver Gonalves (1998) para mais informaes sobre o debate liberalismo e comunitarismo.
65
Esta uma afirmao encontrada em vrias referncias: Fraser e Honneth (2003), Fraser (2003) e
Ogando (2006).
66
A lgica da classe gera polarizaes unidimensionais.
72
que se assegurem aos indivduos iguais capacidades (capabilities to function). Todas
estas proposies tericas a respeito da justia social expressam um
comprometimento com o igualitarismo. Tomemos Rawls com o principal
representante desta perspectiva terica.
Rawls considera que a justia a primeira virtude das instituies sociais (2001,
p.27) sendo constituda por dois princpios: a igualdade de liberdade e de direitos. O
autor reconhece que na estrutura bsica da sociedade h diferentes situaes
sociais e que estas implicam em diferentes expectativas de vida. Acredita que os
princpios da justia deveriam se aplicar primeiramente a estas desigualdades.
Assim, Rawls deixa claro que a desigualdade a que se refere ao falar de
oportunidades econmicas e condies sociais a desigualdade material e que sua
concepo de justia fornece um padro para avaliao dos aspectos distributivos
da estrutura bsica, distributiva, da sociedade.
No caso do reconhecimento, a compreenso mais substantiva e relativa ao tema da
injustia social recorta a esfera cultural, estando vinculada a diferentes e alternativos
padres sociais de representao, interpretao (significao) e comunicao.
Resultam, por sua vez, de variaes culturais pr-existentes, benficas, que o
esquema interpretativo hegemnico e injusto teria transformado em uma hierarquia
assimetricamente valorada. A discusso sobre reconhecimento estaria, ento, na
base conceitual e terica da corrente do comunitarismo. O termo reconhecimento
designa uma relao recproca ideal entre sujeitos na qual cada um v ao outro
como seu igual, mas tambm como separado e diferente de si (FRASER, 2003,
p.10). Vrios autores
67
citam Charles Taylor e Axel Honneth como importantes
representantes desta perspectiva terica: a poltica identitria.
68

Esta vertente considera que nossa identidade formada pelo e atravs do
reconhecimento ou pela ausncia dele (o reconhecimento sendo, portanto, a
categoria moral fundamental). Taylor caracteriza o no-reconhecimento como uma
forma de opresso, o aprisionamento de uma pessoa a uma existncia falsa,

67
Young (1996), Ogando (2006), Souza (mimeogr.).
68
As referncias ao trabalho destes autores aqui expostas baseiam-se no nos comentrios a sua
obra apresentados por Young (1996), Ogando (2006), Souza (Mimeogr.) e Fraser (2002).
73
distorcida e reduzida
69
. A ausncia ou a distoro de um reconhecimento igualitrio
pode chegar a causar danos queles a quem ele negado. Honneth
70
alega que
devemos nossa integridade aprovao ou reconhecimento que recebemos de
outras pessoas. Conceitos negativos como os de insulto e degradao esto
relacionados s formas de desrespeito ou negao ou distoro do
reconhecimento. Por sua vez, estas estratgias impedem que o indivduo
desenvolva todas as particularidades de sua identidade e torne-se, em plenitude, um
ser com auto-confiana, auto-estima e auto-respeito
71
.
O debate que se estabeleceu entre as correntes do liberalismo e do comunitarismo,
nas ltimas trs dcadas, evidencia o surgimento do que intitulado por Filgueiras
como uma nova questo social:
A nova questo social est relacionada s vulnerabilidades decorrentes
das transformaes no mundo do trabalho e nos sistemas de proteo
social, desagregao dos princpios organizadores da solidariedade e do
enfraquecimento da concepo tradicional de direitos sociais. Esta situao
revelou a falta de adaptao dos mtodos de gesto social frente aos novos
problemas da sociedade ps-industrial e da economia globalizada
(FILGUEIRAS, 2004, p.25).
A nova questo social demanda o repensar dos eixos estruturadores da agenda de
polticas sociais - desigualdade e reconhecimento e a oposio dos mesmos. Ou
usando as palavras de Gom a complexidade pressiona em direo a redefinio
conceitual e operativa das polticas sociais (2004, p.15). Exploraremos a seguir uma
das possveis respostas a esta presso para que os mtodos de gesto social se
adaptassem a estes novos problemas da sociedade ps-industrial e da economia
globalizada, a excluso.

69
Extrado de citao feita por Nancy Fraser (2002, p.250) do seguinte trabalho: TAYLOR, Charles.
Multiculturalism and the politics of recognition. Princeton: Princeton University Press, 1992. p.25.
70
Extrado de citao feita por Nancy Fraser (2002, p.250) do seguinte trabalho: HONNETH, Axel.
Integrity and disrespect: principles of a conception of morality on the theory os recognition. Poltical
Theory, v.20, n.2, 1992.
71
Este o projeto pluralista de Honneth como apresentado no trabalho de Ogando (1996).
74
4.2 A EXCLUSO SOCIAL COMO NOVO EIXO ESTRUTURADOR DA AGENDA
Foram diversas as possibilidades de respostas a esta presso em direo
redefinio conceitual e operativa. O uso do termo excluso social tem sido uma
delas, o termo costuma sintetizar a busca por um novo eixo estruturador nas
polticas sociais.
Cristina Filgueiras (2004) indica que a noo de excluso passou a ser utilizada em
meados da dcada de setenta, especialmente no mbito europeu. A excluso como
manifestao de injustia [distributiva] se revela quando pessoas so
sistematicamente excludas dos servios, benesses e garantias oferecidos pelo
Estado, pensados, em geral, como direitos de cidadania (ZALUAR, 1997, 31). O
termo era, portanto, utilizado principalmente para fazer referncia s pessoas
desempregadas por um longo perodo e carentes de seguro social, remetendo-nos a
situaes de pobreza crnica que tendem a reaparecer com a desacelerao do
crescimento e com as mudanas na dinmica produtiva. Sen (2000, p.1) atribui a
autoria da expresso ao Secretrio de Estado das Aes Sociais na Franca, Ren
Lenoir, que teria se referido aos excludos em 1974 como sendo: pessoas fsica e
mentalmente incapacitadas, suicidas, pessoas idosas invlidas, crianas vtimas de
abuso, delinqentes, pais solteiros, famlias com mltiplos problemas, marginais,
pessoas no socializadas e outras que no se encaixariam socialmente. Desde
ento muitos outros itens vm sendo adicionados a esta lista.
Mais uma vez nos deparamos com um termo que no apresenta uma definio
unvoca. Parte significativa da literatura que trata da excluso social se situa no
contexto da antiga idia da pobreza como privao de capacidades (Sen, 2000).
H uma relao ntima entre a excluso social e a identificao de desigualdades
materiais. Com certeza, os eventos econmicos esto, de forma intrnseca,
associados constituio da populao excluda.
Amartya Sen , segundo lvaro de Vita, tributrio das estruturas normativa e
ideolgica da teoria de Rawls (1999, p.471). No entanto, diferentemente deste, Sen
no prope uma teoria da justia mas sim uma outra concepo de justia
distributiva. Enquanto Rawls se concentra nos meios para a liberdade, Sen dedica-
se a liberdade em si mesma, ou seja, ele acredita que o que importa na perspectiva
75
da justia social a liberdade efetiva.
72
Tendo apontado para o conjunto de
problemas novos e antigos com os quais a sociedade contempornea convive, Sen
afirma que precisamos reconhecer o papel das diferentes formas de liberdade no
combate a esses males (2000, p.10). O autor em questo vai, ento, construir seu
argumento a partir da percepo de que a condio de agente/agncia dos
indivduos fundamental para lidar com as privaes e que esta condio limitada
pelas oportunidades sociais, polticas e econmicas de que cada indivduo dispe.
Indica assim a complementaridade entre a condio de agente e as disposies
sociais. Portanto, Sen conceitua o desenvolvimento como a eliminao de privaes
de liberdade que limitam as escolhas e oportunidades das pessoas de exercer
ponderadamente sua condio de agente (SEN, 2000, p.10).
Neste enfoque, as privaes de capacidade tomam a forma de excluso social
quando limitam e constrangem a vida em comunidade. Estar excludo da vida em
sociedade, por sua vez, leva a outras situaes de privao, limitando as
oportunidades de vida. Desta forma, Sen nos mostra que a excluso social pode
constituir-se como parte da privao de capacidades, assim como, pode ser
instrumentalmente a causa da falncia de diversas capacidades. (Sen: 2000,
p.5)
73
. Para o autor, na nfase aos aspectos relacionais da privao que uma
abordagem da excluso social se torna mais til e passa a exercer influncia nas
polticas sociais, estimulando a criao de instituies inclusivas. Optar pela
incluso optar por um patamar comum de identidade e pertencimento social,
sobrepujando as diferenas (ZALUAR, 1997, p.30).
Diversos outros autores, alm de Sen, tratam da questo da excluso.
74
Segundo
Filgueiras (2004), ao buscar a identificao da existncia de um relativo consenso
em diversos trabalhos, seria possvel chegar aos seguintes pontos comuns na
temtica da excluso: (a) ela engloba a pobreza, porm vai mais alm, pois se
define como a impossibilidade ou dificuldade de ter acesso aos mecanismos de

72
Sugerimos ver o trabalho de lvaro de Vita, 1999, para conhecer a crtica de Sen a Rawls.
73
Social exclusion can, thus, be constitutively a part of capability deprivation as well as instrumentally
a cause of diverse capability failures.
74
So exemplos: Robert Castel, Sarah Escorel e Joan Subirats.
76
desenvolvimento pessoal e de insero sciocomunitria e aos sistemas
preestabelecidos de proteo (Subirats, 2002)
75
; (b) refere-se a um fenmeno
multidimensional, portanto, no se restringe s questes econmicas ou laborais,
incluindo isolamento dos indivduos, abalo do sentimento de pertencimento social,
anomia, crise de vnculos sociais e de coeso social (Escorel, 1999, p.54)
76
; (c) teria
como seus principais fatos geradores a fragmentao da sociedade (Castel, 1998)
77
,
o impacto da economia ps-industrial sobre a esfera do trabalho e o dficit de
inclusividade das polticas de bem-estar; (d) estaria associada s falhas na coeso
social, ruptura de laos ou deficincia no vnculo orgnico que permite a cada
indivduo perceber-se como parte do todo social sendo, portanto, um fato social e
no individual; (e) refere-se mais a relaes sociais do que a atributos grupais ou
individuais, no reduzindo a desvantagem social a elementos meramente materiais;
(f) ela leva necessariamente anlise do papel das instituies, ao questionamento
das orientaes dadas s polticas sociais e ao debate sobre o papel que o Estado
poderia desempenhar no combate s causas de excluso e implementao de
aes de insero (FILGUEIRAS, 2004, 26).
Estes pontos deixam claro que ao tomar a excluso como eixo estruturador da
agenda das polticas sociais se opta por enfrentar um fenmeno dinmico,
multidimensional, com fronteiras movedias (fludas) e, de certa forma, impossvel de
ser tratado de modo unidimensional e setorial (GOM, 2004). Como este movimento
de expulso gradativo, a nova agenda poltica deveria conter polticas de incluso
orientadas para debilitar os fatores geradores das dinmicas de marginalizao
social. Ou seja, implicaria no reconhecimento das caractersticas estruturais da
sociedade que, por sua vez, explicam porque e como parte da populao acumula
tais precariedades. Alba Zaluar afirma que
qualquer sistema classificatrio ou qualquer comunidade, como identidade
que se diferencia de outras, cria excluso: grupos religiosos, tnicos, raciais,
familiares, tribais, localidades, naes etc. Mais tais grupos criam excluso
por processos diferentes e por critrios distintos [...] Qualquer sistema de

75
Citao feita por Filgueiras, 2004, p.26.
76
77
77
classificao pensado apenas em termos da lgica binria, na medida que
precisa de fronteiras ntidas a separar as partes... produz a excluso, que
vem a ser, portanto, um trao constitutivo da classificao na qual se baseia
o conceito estrutural de identidade social... preciso pois entender as
zonas sombreadas entre as comunidades ou grupos sociais. (1997, p.30)
Esta afirmao nos remete vasta zona sombreada existente entre a excluso e a
integrao social. Assim, pensar o processo de acumulao de precariedades traz
em si um grande desafio: ir alm da lgica classificatria do binmio
excluso/incluso.
Se, como tentamos evidenciar, o termo excluso emergiu no debate sobre a crise do
Estado de Bem-Estar, so inmeros os outros termos que permeiam o discurso
poltico atual e que emergem da anlise a respeito do papel que o Estado poderia
desempenhar no combate s causas da excluso, com vistas implementao de
aes de insero. Destacamos inicialmente dois vocbulos/categorias: o risco e a
vulnerabilidade.
Constituem risco os eventos que possam prejudicar o bem estar (FILGUEIRAS,
2004, p.28). O uso deste termo foi difundido pelo Banco Mundial ao longo dos anos
noventa, quando este passou a adotar o enfoque de manejo social de riscos. Este
enfoque relaciona o risco ameaa de fratura social e instalao de segregaes
na sociedade que exigem intervenes especficas em polticas sociais. A
exposio ao risco constitui desta forma a possibilidade de que tal ameaa se
concretize. A vulnerabilidade, ento, dir respeito capacidade de resposta frente
s situaes de risco. So as vulnerabilidades que se encontram na zona
sombreada entre a incluso e a integrao social. Elas constituem, pois, no objeto
de interveno perdido pelo Estado do Bem Estar e suas polticas pos facto e, de
certa forma, recuperado no momento da busca por um novo modelo de Estado, um
estado disposto, desta vez, a prevenir.
Na poltica social estruturada a partir do eixo analtico da excluso, vai prevalecer
aquilo que vem sendo cunhado na literatura pertinente como a tica da gesto de
riscos sociais. Gerir os riscos sociais com o intuito de prevenir a excluso implicaria,
ento, em aes que passam a ter o seu principal foco em duas direes: prevenir,
corrigir ou reduzir vulnerabilidades, gerando condio de resposta ao risco; e, reduzir
o risco em si mesmo. Pensemos na primeira destas aes. As vulnerabilidades
sociais, segundo Busso (2002), tm cinco dimenses mais relevantes:
78
de habitat (condies habitacionais e ambientais, tipo de moradia,
saneamento, infraestrutura urbana, equipamentos, riscos de origem
ambiental; de capital humano (variveis como anos de escolaridade,
alfabetizao, assistncia escolar, sade, desnutrio, ausncia de
capacidade, experincia de trabalho; econmica (insero de trabalho e
renda); proteo social (cotizao de sistemas de aposentadoria, cobertura
de seguros sociais e outros) e de capital social (participao poltica,
associativismo e insero em redes de apoio (FILGUEIRAS, 2004, p.30).
Se ela se refere capacidade de enfrentar as situaes de risco, a reduo da
vulnerabilidade passa, ento, pelo desenvolvimento integral de capacidades ligadas
a, pelo menos, estas cinco dimenses. Tal abordagem, como estamos evidenciando,
resgata o individuo, a famlia e o grupo como atores/agentes na operacionalizao
da poltica social. Ao tir-los da posio passiva na qual ficaram por quase um
sculo, reconhece que eles tm ativos (patrimnios) sociais ou mesmo que poderiam
vir a t-los.
A adoo desta abordagem estruturada a partir do eixo analtico da excluso sugere,
ento, que os programas sociais gestados sob esta lgica adotem trs enfoques
bsicos. O primeiro deles refere-se intersetorialidade que, por sua vez, nos remete
a complexidade e a multidimensionalidade da excluso:
A intersetorialidade significa uma nova maneira de abordar os problemas
sociais, enxergando o cidado em sua totalidade e estabelecendo uma nova
lgica para a gesto da cidade, superando a forma segmentada e
desarticulada como em geral so executadas as diversas aes pblicas
encapsuladas nos vrios nichos setoriais que se sobrepem s subdivises
profissionais ou disciplinares (MENICUCCI, 2002, p.11).
Ela exige que os programas sejam formulados com uma viso integral, ou seja,
devam ser multisetoriais e devam implementar processos transversais. O segundo
elemento refere-se nfase na territorialidade. Este elemento nos remete
valorizao do espao como referncia crucial na dimenso da vulnerabilidade,
ressaltando a importncia do mbito intra-urbano como lcus privilegiado de
execuo das polticas setoriais. Segundo Marcel Roncayolo (1993) a cidade um
territrio que organiza territrios (MEYER, 2004, p.40). Este conceito nos remete
diversidade existente nas cidades e, conseqentemente, destaca a variabilidade das
situaes de vulnerabilidade encontrveis na mesma. Tratar a vulnerabilidade a
partir de uma lgica espacial implica adoo de novas escalas para a poltica social,
garantindo-lhe uma maior proximidade. Por fim, temos o terceiro enfoque: a famlia.
Resgatar o conceito de famlia como unidade de anlise e de interveno passa a
ser um grande objetivo, sendo que neste mbito que se passa a entend-la,
79
primordialmente, como parte constitutiva de uma rede de proteo. Esta
compreenso d famlia um novo status, podendo ela vir a assumir diversos
papis: ser objeto de interveno da poltica pblica, ser instrumento/alvo da poltica
pblica ou da instituio redistributiva. Implica, assim, no reconhecimento tcito de
uma dimenso psicossocial na vulnerabilidade.
4.3 A CONSTRUO DE UM NOVO PARADIGMA
Verificamos que a evoluo do eixo estruturador das polticas sociais da
desigualdade para a chave da excluso orientou a redefinio operativa necessria
para que os mtodos de gesto social se adequassem nova realidade social,
poltica e econmica. As categorias de anlise inseridas por esta perspectiva podem
ser reconhecidas na anlise das polticas sociais brasileiras, e em especial, do
municpio de Belo Horizonte. Apesar de esta abordagem incluir uma srie de
elementos tericos essenciais a nosso trabalho emprico, ela ainda no seria
suficiente. Alm das crticas que lhe so imputadas por manter a identificao da
poltica social como poltica de reduo da pobreza (ou das desigualdades), numa
perspectiva franca ou unicamente liberal, ela no evoluiu de forma suficiente para a
incorporao das demandas e nfases acionadas numa perspectiva comunitarista. A
lgica binria continuou a prevalecer na relao liberalismo-comunitarismo.
Esta abordagem dicotmica se soma a muitos outros diversos binarismos. Como
afirmam Kellner e Best nossa situao atual nos apanha entre o moderno e o ps-
moderno, o velho e o novo, a tradio e a atualidade, o global e o local, o universal e
o particular e outras novas matrizes concorrentes (2002, p.22). Esta tenso entre
correntes tericas no respondeu integralmente s necessidades do gestor pblico
que, por sua vez, no tem como escapar multidimensionalidade dos problemas
que cotidiamente enfrenta:
Para trabalhar essas tenses, precisamos desenvolver novas snteses da
teoria e da poltica moderna e das ps-modernas para administrar
novidades e complicaes de nossa contemporaneidade. Na verdade, tanto
as posies modernas e ps-modernas tm pontos fortes e fracos e
precisamos buscar uma combinao criativa dos melhores elementos de
cada uma. Assim, deveramos combinar noes modernas de solidariedade,
alianas, consensos, direitos universais, lutas macropolticas e institucionais
80
com noes ps modernas de diferena, pluralidade, multiperspectivas,
identidade e micropoltica

(KELLNER; BEST; 2002, p.22).
A relao entre redistribuio e reconhecimento continua, como podemos perceber
pelas anlises descritas, subteorizada (FRASER; HONNETH; 2003, p.1). Uma
concepo adequada da justia, em nosso entendimento, deveria considerar, no
mnimo, as preocupaes com a distribuio e tambm com o reconhecimento. Sem
essa integrao no teremos como chegar a um quadro adequado s demandas do
nosso tempo (FRASER, 2002, p.246). Nancy Fraser (1996, 1997, 2000, 2002,
2003) aceita este desafio. Ela prope uma perspectiva dualista, onde uma categoria
no se encontra subordinada outra, mas onde ambas so tidas como dimenses
de justia co-fundamentais e mutuamente irredutveis. A autora nos alerta
insistentemente que, a justia requer hoje simultaneamente tanto reconhecimento
como redistribuio, sendo que nenhuma delas, sozinha, seria suficiente para
solucionar ou remediar as injustias sociais. Elas corresponderiam a compreenses
distintas de injustia que, se reintegradas, nos permitiro chegar a um quadro mais
adequado das demandas de nosso tempo. A autora se prope ento a, em teoria,
criar um paradigma bi-dimensional de anlise da justia social em tempos de ps-
socialismo.
Em seu esforo para combinar de forma coerente a poltica cultural da diferena e a
poltica social de igualdade, a autora vai se dedicar a conceituar ambos os campos,
vai teorizar a respeito de como os mesmos estariam entrelaados e vai tentar
clarificar os dilemas polticos que nos surgem quando no combate simultneo de
ambas as injustias. Comecemos, portanto, por uma descrio breve de alguns de
seus conceitos. H inmeras conceituaes dos termos reconhecimento cultural e
igualdade social. Em sua teorizao, Nancy Fraser busca distinguir analiticamente
a redistribuio do reconhecimento, expondo a distino entre suas lgicas numa
percepo das injustias relacionadas a ambos (2002, p.248). Afirma que os dois
paradigmas podem ser contrastados a partir de quatro pontos chave, a saber: a
concepo de justia; os tipos de remdios propostos; a percepo sobre que
coletividade sofre a injustia; e, a compreenso sobre as diferenas grupais.
Fraser considera que a injustia socioeconmica est enraizada na estrutura
poltico-econmica da sociedade. A autora considera este tipo de injustia pode ser
classificado em trs categorias:
81
Explorao: ter os frutos do trabalho de uma pessoa apropriado para o beneficio
de outros (FRASER, 2002, p.249);
Marginalizao econmica: ser limitado a trabalho indesejvel ou baixamente
remunerado ou ter negado acesso a trabalho assalariado (FRASER, 2002,
p.249) caracterizando uma situao de pobreza;
Privao: ter negado um padro material adequado de vida (FRASER, 2002,
p.249) o que ser manifestaria em eventos como a misria e a fome.
Estes tipos de injustia seriam sofridos por classes ou coletividades/grupos nelas
baseados (definidas economicamente pela distino em sua relao com o mercado
ou com os meios de produo). O remdio mais adequado para sanar tais
injustias seria a reestruturao econmica, a redistribuio da riqueza, dos
rendimentos ou do bem-estar.
Na compreenso de Fraser, a falta ou mesmo a distoro no reconhecimento se
constituiria num outro padro de injustia, desta vez no mbito propriamente
cultural/simblico. Neste caso, a autora tambm apresenta trs categorias para a
classificao deste tipo de injustia:
Dominao cultural: sendo sujeitados a padres de interpretao e de
comunicao associados outra cultura estranha e/ou hostil (FRASER, 2002,
p.250)
No-reconhecimento: ser considerado invisvel pela prticas representacionais,
comunicativas e interpretativas de uma cultura (FRASER, 2002, p.250)
Desrespeito: ser difamado habitualmente em representaes pblicas
estereotipadas culturais e/ou em interaes cotidianas (FRASER, 2002, p.250) o
que corresponde a abuso fsico, psicolgico e moral.
A coletividade, alvo da injustia neste caso seria o grupo de status
78
e, portanto, o
remdio adequado seria a possibilidade de uma mudana cultural ou simblica,

78
O conceito de grupo de status aqui citado o weberiano (considerao, honra e prestgio).
82
revalorizando as identidades desrespeitadas, reconhecendo e valorizando
positivamente a sua inerente diversidade cultural.
Quadro 1 Paralelo conceitual entre os paradigmas da redistribuio e do reconhecimento
segundo Nancy Fraser
Pontos-chave Redistribuio Reconhecimento
Concepo de justia A injustia socioeconmica e
decorre da estrutura econmica da
sociedade.
A injustia cultural e decorre
dos padres sociais de
representao, interpretao e
comunicao.
Coletividade sofre a
injustia
Classe. Grupo de status.
Remdios propostos Reestruturao econmica. Mudana cultural ou simblica.
Compreenso sobre das
diferenas grupais
So diferenciais injustos, resultados
sociamente construdos de polticas
econmicas injustas, que deve ser
abolidos.
Variaes culturais pr-
existentes (ou no)
transformadas em valores
hierrquicos, que devem ser
promovidas.
Fonte: Elaborao prpria
A distino entre estes dois tipos de injustia meramente analtica. Apesar das
diferenas, segundo o paradigma que orienta a autora, os dois tipos de injustia
perpassam a sociedade estando eminentemente imbricados. Ambas formas
estariam enraizadas em prticas que sistematicamente beneficiam alguns grupos em
relao a outros (FRASER, 1997, p.15).
Um segundo aspecto ao qual a autora se dedica o da teorizao sobre os modos
como as desvantagens econmicas e as manifestaes do desrespeito cultural
estariam entrelaados. A autora destaca que as polticas de reconhecimento e de
redistribuio, numa primeira visada, pareceriam ter fins contraditrios,
especialmente, no que se refere aos grupos - onde a primeira tende a promover a
diferenciao a, segunda tende a minar isso (FRASER, 2002, 254). Esta afirmao
revela reivindicaes e demandas que estariam em tenso e que, de certa forma,
poderiam vir atrapalhar uma outra. No entanto, h pessoas que, estando sujeitas
s injustias culturais e econmicas simultaneamente, precisariam negar e
reivindicar suas especificidades. A autora classificaria casos como este no que ela
define por dilema redistribuio/reconhecimento. Ao construir esta imagem Nancy
Fraser coloca as duas dimenses em um nico espectro, estando cada uma delas
em um extremo e admitindo-se a possibilidade de termos casos que ocupam vrios
nveis de gradao em direo ao meio, como nos mostra a figura a seguir. Isto nos
retiraria de uma lgica exclusivamente binria e nos insere na possibilidade de algo
83
poder, ao mesmo tempo, coexistir (mesmo que em graus diferenciados) com o seu
oposto. Ao inserir a possibilidade pelo menos analtica de que venhamos a nos
deparar com tais modelos hbridos na perpetuao de injustias, a autora nos leva a
pensar e a questionar se, de fato, existiriam coletividades realmente puras.
Figura 1 Espectro redistribuio/reconhecimento

Fraser afirma que coletividades ambivalentes [...] podem sofrer injustias
socieconmicas e no reconhecimento cultural em formas nas quais, nenhuma
dessas injustias seria um efeito indireto da outra, mas em que ambas so primrias
e originais (2002, p.264). Procura destacar como nessas situaes ambivalentes
um tipo de injustia poderia reforar a outra e exigir uma abordagem distinta quanto
forma de remediar as injustias. Desta forma, a autora em questo nos remete ao
terceiro aspecto de suas consideraes: a tentativa de esclarecer os dilemas
polticos que surgem quanto tentamos combater ambas as injustias
simultaneamente. na compreenso das diferenas grupais que ela revela as
maiores tenses, pois um eixo remete a eliminao das diferenas e outro no indica
a valorizao das especificidades do grupo
79
.
Com a apresentao resumida da proposta do paradigma bidimensional de Fraser,
no qual vamos amplamente nos apoiar aqui nesta dissertao, acreditamos ter
reunido os elementos tericos necessrios a nosso trabalho emprico.

79
Em seu trabalho a autora dedica-se a partir deste ponto a discusso dos possveis remdios,
criando uma tipologia prpria para tratar os vrios tipos de aes passveis de corrigir injustias em
uma realidade marcada pelo hibridismo. Recomendamos ver seus trabalhos (1996, 1997, 2002 e
2003) para conhecer melhor esta proposta. Esta no ser objeto de estudo deste trabalho.
Redistribuio Reconhecimento
Dilema
redistribuio x reconhecimento
84
5 ANLISE DAS POLTICAS SOCIAIS SOB O PARADIGMA BIDIMENSIONAL
DA JUSTIA: O CASO DE BELO HORIZONTE
Por mais coerente e atual que parea o paradigma bidimensional da justia
apresentado por Fraser (1996, 1997, 2002, 2003), nos deparamos com a
necessidade de buscar, em alguma realidade emprica, elementos que fossem
capazes de nos evidenciar a possibilidade de sua factibilidade ou ainda que
revelassem a sua acurcia e exeqibilidade prticas.
Vamos aqui, ento, apresentar os elementos metodolgicos que nos orientaram no
sentido de chegarmos proposio de uma aplicao emprica/orientada para o
paradigma j mencionado. Partiremos de uma discusso mais geral sobre o mtodo
estatstico e comparativo nas cincias sociais para, mas adiante, propor como nosso
fundamento metodolgico a lgica nebulosa (fuzzy logic). O estudo de caso e o
mtodo GOM (Grade of Membership), por sua vez, sero utilizados como forma de
aplicao da lgica nebulosa e iro funcionar como apoio sistemtico, do ponto de
vista metodolgico, para a sustentao e debate crtico com o referido paradigma da
justia social.
5.1 METODOLOGIA
LIJPHART (1971) apresenta quatro mtodos para se estabelecer proposies
empricas: o experimental, o estatstico, o comparativo e o estudo de caso. O autor
em questo conceitua o mtodo estatstico como a manipulao matemtica de
dados empiricamente observados com o objetivo de descobrir relaes controladas
entre variveis (p.684). Ele destaca ainda que, assim como o mtodo estatstico, o
mtodo comparativo
80
tambm tem como objetivo a explicao cientfica, no entanto,

80
Para um resumo das consideraes de Lijphart sobre o mtodo comparativo ver: COLLIER, 1994,
p. 54-55.
85
apesar de terem a mesma lgica, os mtodos diferem quanto ao nmero de casos
com que lidam
81
.
O uso da comparao nas pesquisas em cincias sociais amplamente difundido e
defendido. REIS (1985) chega a afirmar que a comparao o feijo com arroz, a
regra bsica da explicao em cincias sociais (p.11). Seja no trabalho de
LIJPHART (1971), PRZEWORSKI (1985), SARTORI (1994) ou SKOCPOL e
SOMERS (1980), a busca da generalizao destacada como a razo ltima de
qualquer procedimento de comparao. COLLIER (1994) destaca que seus mritos
decorrem tambm da possibilidade de confrontao de hipteses rivais. Os
diferentes usos da histria comparativa so classificados por SKOCPOL e SOMERS.
So eles:
1. Demonstrao paralela de teoria: revelar a utilidade da teoria aplicada a
diferentes trajetrias histricas (demonstrao ou ilustrao da teoria).
2. Contraste de contextos: apontar como caractersticas particulares afetam os
processos sociais gerais (teorizao no explcita).
3. Macro-causal: fazer inferncias causais sobre estruturas e processos de nvel
macro (testar hipteses existentes ou conduzir a novas generalizaes
histricas).
O estudo de caso, por sua vez, est intimamente relacionado ao mtodo
comparativo. H certos tipos de estudos de caso que podem ser considerados como
partes intrnsecas do mtodo comparativo. LIJPHART destaca como vantagem deste
mtodo, o fato de permitir examinar intensivamente um caso mesmo quando os
recursos so escassos. Mesmo restringindo-se ao estudo de um caso, este mtodo
pode contribuir indiretamente para o estabelecimento de proposies gerais e para a
construo de teorias na cincia poltica. Esta contribuio varia de acordo com o

81
O mtodo comparativo indicado quando o n pequeno de 2 a 20 casos (COLLIER, 1994, p.
53).
86
tipo de estudo de caso. LIJPHART classificou os estudos de casos em 6 tipos: (1)
aterico; (2) interpretativo; (3) gerador de hiptese; (4) confirmador de hiptese; (5)
negador de hiptese; (6) caso desviante. Dentre eles, os quatro ltimos so aqueles
que se referem construo de teorias.
Minha hiptese a de que conseguiremos confirmar a teoria de Nancy Fraser, vindo
a reforar a necessidade de postulao de seu paradigma bidimensional - a justia
hoje requer tanto redistribuio como reconhecimento, nenhuma delas, sozinha,
suficiente
82
- a partir de anlise mais refinada dos programas sociais da Prefeitura
Municipal de Belo Horizonte. Para tanto, estaremos nos pautando desta vez, pela
conjugao de trs dos mtodos acima citados: o estatstico, o comparativo e o
estudo de caso. Aplicando os conceitos de redistribuio e reconhecimento assim
como eles esto formulados por Fraser, procederemos classificao dos
programas sociais da PBH, categorizando-os e, ento, os analisando a partir de uma
perspectiva comparativa. A conjugao dos mtodos de anlise aqui propostos tem
como objetivo o enriquecimento deste estudo j que, isoladamente, nenhum deles
seria suficiente para nos permitir costurar os elementos chave desse processo
investigativo.
A conjugao de mtodos faz deste um trabalho eminentemente qualitativo e
quantitativo. Esta classificao corroborada pela conceituao apresentada por
Soraia Cortes (1998):
Os trabalhos quantitativos se caracterizam pelo uso de nmeros. Estes
permitem a construo de descries detalhadas, que podem ser
organizadas em variveis e enquadradas em modelos usados para testar
possveis relaes entre as mesmas e desse modo oferecer explicaes
para certos fenmenos... O que particulariza os trabalhos qualitativos que
eles possibilitam descrever as qualidades de determinados fenmenos ou
objetos de estudo... Atravs da anlise do material possvel elaborar
tipologias ou categorizaes e construir variveis nominais e ordinais
(p.14).
A anlise quantitativa ser aplicada para agrupar os casos (atravs da anlise de
cluster) e se dar a partir aplicao do mtodo GoM Grade of Membeship
83
. O

82
Fraser: 1996, p.5.
83
O Mtodo GoM ser apresentado ainda neste captulo.
87
mtodo escolhido viabilizar a construo de tipologias baseadas na teoria de
Fraser, bem como no conjunto de eixos tericos e estruturadores das polticas
sociais indicados no captulo anterior.
5.2 ESCOLHA DOS CASOS A SEREM ANALISADOS
Como j mencionado, este trabalho tomar com referncia para a sua anlise
emprica o municpio de Belo Horizonte, especificamente, no ano de 2006. A escolha
do municpio de Belo Horizonte pode ser atribuda a dois fatores: em primeiro lugar,
a proximidade do pesquisador com esta realidade (j que, sendo funcionria da
PBH, especificamente da Secretaria Municipal de Polticas Sociais, assumo uma
posio eminentemente de um observador participante
84
); em segundo lugar,
devemos considerar a riqueza oferecida pela experincia do municpio,
especialmente, aps a mudana nas polticas sociais, influenciadas pela
Constituio em 1988. O municpio tem sido alvo de inmeros estudos, dada
amplitude das mudanas que promoveu na gesto social, principalmente a partir de
1993, aps a implantao das aes de governana social e o aprimorando os
instrumentos de planejamento e gesto, realizados atravs das reformas
administrativas.
Como no h uma nica, e universalmente aceita, definio de polticas sociais
reiteramos que, nesta pesquisa, tomamos com poltica social as polticas do governo
municipal de Belo Horizonte com referncia a aes que tm impacto direto sobre o
bem-estar dos cidados, ao prover servios e renda. Este conceito vinculado ao
texto constitucional de 1988 (apresentado no captulo 3) nos permite identificar o
social nas aes e estruturas organizacionais da PBH polticas sociais (assistncia
social, abastecimento, direitos de cidadania e esportes), cultura, educao, sade,
polticas urbanas (planejamento urbano, transporte e trnsito, habitao, drenagem,

84
Schwartz e Schwartz apresentam a seguinte definio de observao participante: participant
observation is a process of registering, interpreting, and recording. The process and the kinds of data
are influenced by continuing observed-observer transactions. The role of the observer may be passive
or active. In either case affective involvement with the observed develops inevitably and may range
from sympathetic identification to projective distortion. The form it takes is a function primarily of the
observers experience, awareness, and personality (1955, p.343).
88
limpeza urbana, meio ambiente, saneamento bsico)
85
. Esta disperso do social
por toda a estrutura administrativa nos fez optar por selecionar alguns casos para
anlise. A partir do estudo da estrutura administrativa, identificamos como ncleo
duro das polticas sociais da PBH em 2006, as estruturas organizacionais temticas
que compem a Cmara Intersetorial de Polticas Sociais: Secretaria Municipal de
Polticas Sociais e suas Secretarias adjuntas, Secretaria Municipal de Educao,
Secretaria Municipal de Sade e Fundao Municipal de Cultura. Portanto, cada
uma dessas temticas, refletidas na estrutura administrativa apresentada e
apresentadas no captulo 3, se constituir um eixo de anlise. So os programas
sociais pertinentes s temticas acima referidas que sero tomados aqui como
referncia para a anlise comparativa proposta.
Sendo nossos objetos de anlise os programas sociais das temticas selecionadas,
para fazer a identificao inicial lanamos mo do Plano Plurianual de Ao
Governamental 2006-2009. O Plano Plurianual - PPA
86
o instrumento com o qual
se decide quais os investimentos prioritrios para um projeto de desenvolvimento
(VAINER, 2005, p.5)
87
. De acordo com a metodologia proposta na legislao
nacional, o PPA compe-se de programas. Os programas so instrumentos de
organizao da ao governamental para enfrentar um problema (op.cit, p.21). Eles
so classificados como: finalsticos (resultam em bens e servios ofertados
diretamente populao) ou de apoio administrativo. Um programa integrado, por
sua vez, por aes que podem ser caracterizadas como atividades ou projetos.
Vainer (2005) aponta que no PPA entende-se por projeto: o conjunto de
operaes limitadas no tempo que resultam na expanso ou aperfeioamento da

85
A disperso das aes sociais da PBH pode ser percebida tambm no folheto publicitrio
distribudo pela PBH em 2006, intitulado Prefeitura: 91 Programas Sociais.
86
Em Belo Horizonte, chamamos PPAG-Plano Plurianual de Ao Governamental. H textos e
documentos estaduais e nacionais que se referem ao mesmo instrumento com o nome de PPA
simplesmente, como mostra a nota a seguir. Neste trabalho nos usamos PPA ao nos referirmos a
conceitos nacionais e PPAG quando nos referimos especificamente aos documentos do municpio de
Belo Horizonte.
87
O Plano Plurianual PPA regido pelo art. 165, inciso I, da Constituio Federal de 1998 e por
normas complementares (Lei complementar n101). Este instrumento de planejamento est integrado
Lei de diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei do Oramento Anual (LOA). Como no PPA as
diretrizes so definidas para um perodo de quatro anos (mdio prazo), podemos dizer que a LOA e a
LDO derivam do mesmo.
89
ao governamental (p.36) e por atividade: o conjunto de operaes que se
realizam de modo contnuo e que concorrem para a manuteno da ao
governamental (p. 36). No caso especfico de BH, temos ainda as subaes,
podendo ser integradas por projetos ou atividades. Assim como as aes, as
subaes constituem-se numa decomposio da ao ou numa oportunidade de seu
detalhamento. A existncia das subaes no PPAG 2006-2009 de BH revela que,
muitas vezes, a ao, como descrita no instrumento de planejamento, adquire uma
denotao mais genrica que, apesar de interessante sob o aspecto financeiro da
gesto, mostra-se insuficiente sob o aspecto da avaliao e do monitoramento.
Como nosso interesse est focado nos programas sociais das temticas
selecionadas, destacamos os programas finalsticos. Eles foram a nossa referncia
para o dilogo com pessoas responsveis da Prefeitura de BH que foram nosso
contato em cada temtica. No PPAG selecionamos os programas finalsticos, que se
desdobram, como vimos, em aes e subaes. importante observar que: os
programas de apoio administrativos no foram considerados nesta apurao; ao
avaliar as aes, aquelas que eram de cunho administrativo foram desconsideradas
mesmo que estivessem sob um programa finalstico; as subaes que figuravam
vrias vezes, como decorrncia da existncia de diversas metas com unidades de
medida diferentes, foram consideradas uma nica vez.
No contato com as temticas ficou clara a diversidade de apropriao de conceitos,
no que tange definio de programa. Os termos programa e servios so termos
eminentemente polissmicos. Esta diversidade de interpretaes para um mesmo
termo decorre das diferenas existentes na cultura organizacional e das mudanas
na legislao. As tenses mais freqentes so observadas na Secretaria Municipal
de Assistncia Social. Na NOB/SUAS (2005) encontramos as definies a seguir:
Servios
Atividades continuadas, definidas no art. 23 da LOAS, que visam a melhoria
da vida da populao e cujas aes estejam voltadas para as necessidades
bsicas da populao, observando os objetivos, princpios e diretrizes
estabelecidas nessa lei. A Poltica Nacional de Assistncia Social prev seu
ordenamento em rede, de acordo com os nveis de proteo social: bsica e
especial, de mdia e alta complexidade.
90
Programas
Compreendem aes integradas e complementares, tratadas no art. 24 da
LOAS, com objetivos, tempo e rea de abrangncia, definidos para
qualificar, incentivar, potencializar e melhorar os benefcios e os servios
assistenciais, no se caracterizando como aes continuadas.
Projetos
Definidos nos arts. 25 e 26 da LOAS, caracterizam-se como investimentos
econmicosociais nos grupos populacionais em situao de pobreza,
buscando subsidiar tcnica e financeiramente iniciativas que lhes garantam
meios e capacidade produtiva e de gesto para a melhoria das condies
gerais de subsistncia, elevao do padro de qualidade de vida,
preservao do meio ambiente e organizao social, articuladamente com
as demais polticas pblicas. De acordo com a PNAS/2004, esses projetos
integram o nvel de proteo social bsica, podendo, contudo, voltar-se
ainda s famlias e pessoas em situao de risco, pblico-alvo da proteo
social especial (p.94).
Como pode ser observado h uma diferena conceitual entre o PPA e as definies
apresentadas pela NOB/SUAS. Alm disso, ao se expressarem, os profissionais
nem sempre usam estes termos balizados pelos conceitos formais, expressos em
lei, isto fica evidente no folheto publicitrio distribudo pela PBH em 2006, intitulado
Prefeitura: 91 Programas Sociais. Neste caso, apesar do uso dado ao termo
programa se aproximar da conceituao de programas finalsticos do PPAG (so
instrumentos de organizao da ao governamental para enfrentar um problema
que resultam em bens e servios ofertados diretamente populao), no encarte,
eles adquirem uma conotao mais poltica que a do PPAG ao evidenciar o aspecto
deliberativo, ou seja, a intencionalidade do governo.
Estas diferenas conceituais tornaram-se um elemento adicional na construo da
imagem de cada temtica, pois o uso dos vocbulos tambm varia de acordo com a
temtica em questo, nos revelando diferenas importantes, sobretudo no que tange
sua consolidao como poltica pblica. Destacamos dois casos em que o termo
programa era habitualmente substitudo: na sade, os profissionais usam o termo
poltica, o que interpretamos como uma preocupao em mostrar que o termo
programa no exprime de forma eficiente a importncia dada a alguns temas que j
adquiriram status e foram incorporados s prticas organizacionais; na rea da
cultura, por exemplo, mais recorrente o uso do termo projeto, com o significado
previsto no PPA, o que consideramos reflexo da situao mais recente de
institucionalizao da temtica, fazendo como que a mesma rea ainda no tenha
91
introjetado a terminologia programa, dado que os conjuntos se encontram em
construo.
A polissemia tem uma outra conseqncia, para ns, crucial: tornou-se um desafio
ter clareza a respeito do nosso real universo de estudo. Entre o PPAG, o folheto
publicitrio Prefeitura: 91 Programas Sociais e o indicado pelos profissionais que
ajudaram nesta definio, quando da distribuio do instrumento de coleta de dados,
h grandes diferenas. Neste caso, a soluo por ns adotada foi priorizar a
informao do gestor. Assim procedemos por que considerarmos que, sendo o
gestor aquele que est na ponta, a forma como o projeto ou servio por ele
nomeado tende a ser realmente a forma como o mesmo ser levado para o cidado.
Os quadros abaixo trazem listas de programas que compuseram, ao fim e ao cabo, a
nossa amostra. As listas, por sua vez, esto classificadas por temtica. Eles ilustram
bem nossas dificuldades em determinar o universo de estudado.
Quadro 2 Programas Sociais executados pela Secretaria Municipal de Polticas Sociais de
Belo Horizonte - 2006
Pesquisa PPAG 2006-2009
Programas finalsticos
(cdigo e nome)
Folder
Prefeitura 91
Programas Sociais
(nmero, nome)
Questionrios
entregues
(nome)
Questionrios
respondidos
(nmero e nome)
0119-Gesto do Programa BH Cidadania
BH Cidadania (no tem
nmero considerado um
eixo)
- Programa BH
Cidadania
01. BH Cidadania
0120-Transferncia de Renda
36. Bolsa Famlia - Programa Bolsa
Famlia
03. Bolsa Famlia
0121-Gerao de Emprego e Renda e
Qualificao
23. Ncleo Integrado de
Apoio ao Trabalho
24. Economia popular
solidria
25. Sistema nacional de
emprego
- Gerao de Emprego,
Trabalho e Renda
39. NIAT
0122-Farmcia Popular No consta - Farmcia Popular 04. Farmcia Popular
92
Abastecimento de Belo Horizonte - 2006
(cdigo e nome)
Folder
Prefeitura 91
Programas Sociais
(nmero, nome)
Questionrios
entregues
(nome)
Questionrios
respondidos
(nmero e nome)
0074 - Assistncia Alimentar e Nutricional

71. Assistncia Alimentar

75. Preveno e
combate a desnutrio

68. Combatendo ao
desperdcio
- Alimentao escolar

- Assistncia alimentar
- Assistncia alimentar
aos desabrigados
- Aes de preveno
e combate a
desnutrio
- Banco de alimentos
05. Alimentao
escolar
06. Assistncia
alimentar

02. Banco de
Alimentos
0077- Comercializao Subsidiada de
Alimentos
69. Restaurante Popular
70. Refeitrios Populares
- Restaurantes e
refeitrios populares

- Cesto popular
07. Restaurante
popular
0121- Gerao de Emprego e Renda e
Qualificao
76. Cursos Tcnicos - Cursos
profissionalizantes
(Padaria Escola e
Cozinha Pedaggica)
- Po Escola
- No devolvidos
0130-Fomento Agricultura Urbana
74. Hortas Escolares e
comunitrias
- Hortas e pomares
comunitrios
- Oficinas de plantio em
Espaos Alternativos
11. Hortas, pomares e
oficinas de plantio
0131-Abastecimento e Regulao do Mercado de
Alimentos
72. Abastecer
73. Comboio do
trabalhador
- Abastecer e comboio
do trabalhador

- Armazm da roa,
direto da roa e feiras
de orgnicos

- Feiras livres, modelo,
mercados e central de
abastecimento
- No devolvido

76. Comercializao
direta entre produtores
rurais (Feira Orgnica
e Direto da Roa)
78. Armazm da Roa
77. Central de
Abastecimento
Municipal
0133-Educao para o Consumo Alimentar e
Qualificao Profissional na rea de Alimentos
No Identificado - Orientao e
educao alimentar e
nutricional destinada
populao
- No devolvido
93
Quadro 4 Programas Sociais executados pela Secretaria Municipal Adjunta de Assistncia
Social de Belo Horizonte - 2006
(cdigo e nome)
Folder
Prefeitura 91
Programas Sociais
(nmero, nome)
Questionrios
entregues
(nome)
Questionrios
respondidos
(nmero e nome)

0019-Proteo Social Bsica
01. Ncleo de Apoio
Famlia
02. Casas do Brincar

41. Socializao infanto-
juvenil

20. Programa para jovens

57. Melhor idade
- Ateno integral s
famlias NAF/CRAS
- Criana Pequena
(Casa de Brincar, Se
essa praa fosse minha)
- Aes scio-
educativas 06 a 14 anos
(socializao infanto-
juvenil)
- Aes scio-educativas
15 a 18 anos (Ncleos
da Juventude, Programa
para jovens, agente
,jovem)
-Grupos de convivncia
para pessoas idosas
65. Ncleo de Apoio
Famlia NAF
66. Criana Pequena

67. Socializao
infanto-juvenil 06 a
14

68. Programa para
jovens

69. Grupo de
convivncia para
idosos

0020-Proteo Social Especial
38. Bolsa Moradia

39. Planto social
40. Servio de orientao
scio-familiar

51. Movimento contra a
explorao do trabalho
infanto-juvenil
52. Liberdade Assistida
53. Prestao de Servios
a comunidade
54. Miguilim
55. Abrigo para crianas

56. Famlia acolhedora

59. Abordagem da
populao de rua
60. Abrigos para a
populao de rua
63. Centro de referncia

61. Moradias temporrias

66. Abrigos para
desalojados
84. Sentinela
90. Muriki

67. Campanhas de
solidariedade
- Servio de
acompanhamento scio-
familiar
para famlias ex-
moradoras de rua
- Planto Social
- Orientao scio-
familiar

- Combate ao trabalho
infantil, bolsa PETI

- Liberdade assistida
- Prestao de servios a
comunidade
- Miguilim
- Abrigamento para
crianas e adolescentes
- Centros de passagem
- Famlia acolhedora

- Abordagem pessoas
em situao de rua e
Centro de Referncia da
Populao de rua
- Albergue noturno

- Abrigamento:
residncia em repblica
-Abrigamento: Granja de
Freitas e Pompia
- Sentinela
- Muriki (servio de
reabilitao na
comunidade)
- Ateno s pessoas
com deficincia
- Acompanhamento
scio-familiar no
domicilio
- Abrigamento para
pessoas idosas
dependente,
independente
- Abrigamento para
pessoas idosas -
modalidade transitria
casa lar
28. Servio de
acompanhamento
sociofamiliar no
domicilio / bolsa
moradia
32. Planto social
45. Servio DE
Orientao
Sociofamiliar SOSF
63. Combate ao
trabalho infantil

42. Execuo de
medidas
socioeducativas
62. Miguilim
44. Abrigo para
crianas/ adolescentes

47. Famlia acolhedora
64. Abordagem a
populao de rua
31. Centro de
Referncia da
Populao de Rua
29. Albergue Noturno
Municipal
26. Repblica Reviver
30. Repblica Maria
Maria

46. Servio Sentinela
70. Muriki

27. Servio de
acompanhamento
scio-familiar a
pessoas adultas com
deficincia ou idosas
33. Instituies de
longa permanncia de
idosos

23. Acompanhamento
tcnico metodolgico
dos abrigos
94
(cdigo e nome)
Folder
Prefeitura 91
Programas Sociais
(nmero, nome)
Questionrios
entregues
(nome)
Questionrios
respondidos
(nmero e nome)
0120-Transferncia de Renda No Identificado - BPC - No devolvido
Qualificao
26. Qualificart

27. Grupos de produo
28. Ecobloco

30. Programa mercado de
trabalho inclusivo
(Prometi)
21. Gerao de trabalho /
Profisso Futuro
-Formao scio-
profissional (Qualificart)
- Insero em atividades
produtivas e apoio a
grupos de produo
- Trabalho protegido para
pessoas com deficincia
(Prometi)
- Profisso futuro

52. Formao
profissional
55. Qualificart
54. Servio de insero
em atividades
produtivas

53. PROMETI
intermediao PPD n
mercado de trabalho
49. Profisso futuro /
trabalho protegido
Quadro 5 Programas Sociais executados pela Secretaria Municipal Adjunta de Direitos de
Cidadania de Belo Horizonte - 2006
(cdigo e nome)
Folder
Prefeitura 91
Programas Sociais
(nmero, nome)
Questionrios
entregues
(nome)
Questionrios
respondidos
(nmero e nome)
Qualificao
32. Espao da cidadania - Qualificao
profissional

- Apoio e promoo da
econmica popular e
solidria
37. Escola
profissionalizante
Raimundo Soares da
Silva

0127-Promoo e Defesa de Direitos Humanos e
Cidadania
48. Guernica
86. Casa Benvinda

91. Defesa do consumidor
- Guernica
- Benvinda Centro de
apoio a mulher
- Disque cidad
- Disque idoso
- Servios de
atendimento ao
consumidor
- Servio de
atendimento integrado
e interdisciplinar
- Ncleos de Cidadania

- Conexo BH Cidad

10. Benvinda - Centro
de apoio a mulher

72. PROCON

71. SAIC Servio de
Atendimento Integrado
ao Cidado
13. Agente de
cidadania
12. Conexo BH
Cidad
0128 Promoo de Aes Afirmativas
85. Casa Abrigo Sempre
Viva
87. Populao Negra
- Casa Abrigo Sempre
Viva
- Centro de Apoio a
Vitima de Violncia
(CAVIV)
50. Casa Abrigo
Sempre Viva

73. CAVIV
95
Quadro 6 Programas Sociais executados pela Secretaria Municipal Adjunta de Esportes de
Belo Horizonte - 2006
(cdigo e nome)
Folder
Prefeitura: 91
Programas Sociais
(nmero, nome)
Questionrios
entregues
(nome)
Questionrios
respondidos
(nmero e nome)
0101- Promoo e Democratizao das Prticas
de Esportes e Lazer
46. Programa Esporte
Esperana

58. Programa Vida Ativa
81. Caminhar
82. Recrear
89. Superar
- Esporte Esperana/
Segundo Tempo
Campos e Praas de
Esporte
- Esporte Esperana/
Segundo Tempo
Escolas
- Vida Ativa
- Caminhar
- Recrear
- Superar
- BH Cidadania
36. Promoo e
democratizao do
Esporte e do Lazer

61. Vida Ativa
59. Caminhar

60. Superar

0150-Promoo de Eventos Esportivos e de Lazer
e Apoio Entidades
No Identificado - Copa Centenrio
- Corrida Rstica de
Pessoas Portadoras de
Deficincia - PPD

- Jogos Estudantis

58. Corrida Rstica de
Pessoas Portadoras de
Deficincia
Quadro 7 Programas Sociais executados pela Secretaria Municipal de Educao de Belo
Horizonte - 2006
(cdigo e nome)
Folder
Prefeitura 91
Programas Sociais
(nmero, nome)
Questionrios
entregues
(nome)
Questionrios
respondidos
(nmero e nome)

0135-Primeira Escola
03. Primeira escola
04. Escola e turmas de
tempo integral
- Escola integral - No devolvido

0136-Ensino Fundamental
07. Pro-jovem - Pro-Jovem 75. Programa Nacional
de Incluso de Jovens
0137-Ensino Mdio No Identificado x x
0138 - BH sem Analfabetos 08. BH sem analfabetos - BH sem Analfabetos 08. BH sem analfabetos
0139-Educao Especial No Identificado x x
05. Kit escolar
06. Escola Aberta
09. Al Educao
11. Sade do educando
18. Incluso digital
37. Bolsa Escola Municipal
88. Incluso de pessoas
com deficincia

- Escola Aberta

- Incluso Digital
- Bolsa Escola

- BH para Crianas

20. Escola Aberta

74. Incluso digital
09. Bolsa Escola
Municipal

57. BH para crianas
96
Quadro 8 Programas Sociais executados pela Secretaria Municipal de Sade de Belo
Horizonte - 2006
(cdigo e nome)
Folder
Prefeitura 91
Programas Sociais
(nmero, nome)
Questionrios
entregues
(nome)
Questionrios
respondidos
(nmero e nome)

0028 -Vigilncia em Sade - BH Vida: Sade
Integral
10. BH Vida: Sade
Integral
14. BH de mos dadas
com a AIDS
17. BH Sade

- Imunizao

- DST/ AIDS

- Promoo a sade
- Controle da Dengue
15. Imunizao

43. Programa de
Preveno: BH de
mos dadas contra a
AIDS
0030 -Atendimento Ambulatorial, Emergencial e
Hospitalar
No Identificado x x
0114- Rede Assistencial - BH Vida: Sade Integral

12. Sade da criana
13. Promoo da sade
da mulher
15. Programa de
assistncia domiciliar

- BH Vida Sade
Integral
- Ateno criana

- Ateno mulher

- Ateno aos idosos

- Sade Mental
- SAMU
16. BH Vida

51. Sade da criana e
do adolescente

25. Sade Mental
14. SAMU
0116-Integrao da Sade Integral com as
Polticas Inclusivas
No Identificado - Ncleo intersetorial do
Bolsa Famlia
- BH Cidadania
- No devolvidos
16. Telesade

- Ateno e preveno
a violncia domstica

48. Ateno e
preveno violncia
domstica e sexual
Quadro 9 Programas Sociais executados pela Fundao Municipal de Cultura de Belo
Horizonte - 2006
(cdigo e nome)
Folder
Prefeitura 91
Programas Sociais
(nmero, nome)
Questionrios
entregues
(nome)
Questionrios
respondidos
(nmero e nome)

0049-Promoo, Apoio e Incentivo Formao
Cultural
47. Arena da Cultura

49. Arte e cultura
- Arena da Cultura
- BH Cidadania
- Socializao infanto-
juvenil
- Programa para
jovens
- Iniciao e formao
artstico-cultural
41. Projeto Arena da
Cultura
18. BH Cidadania
17. Projeto oficinas de
arte e cultura
19. Programa para
jovens
40. Iniciao as artes
0050-Informao, Difuso e Intercmbio Cultural
- Festival de Arte
Negra (FAN)
- Festival Internacional
de Teatro
-Iniciativas de
intercmbio e
divulgao da
produo artstico-
cultural
38. Festival de Arte
Negra (FAN)

21. Cabar Voltaire
22. Mostra de Cinema

0052-Identificao, Registro e Proteo do
Patrimnio e Identidades Culturais
- Educao
Patrimonial
- Exposies
34. Educao
Patrimonial
35. Exposies
itinerantes
24. Casa do Baile

Qualificao
- Bolsa Pampulha
- BIS
- CINEPOP
- No devolvidos
0147-Promoo, Apoio e Incentivo Leitura
- Aes de incentivo a
leitura
- Salo do livro
56. Beagal
97
5.3 TCNICAS DE COLETA DE DADOS
Como citado acima, a coleta de dados inicial se deu a partir do uso de fontes
secundrias, do PPAG, dos relatrios de gesto, dos planos municipais, de folhetos
de divulgao e do site da PBH. Estas foram as fontes de informao usadas para
construirmos um panorama das polticas sociais, no ano de 2006, e fazer a
caracterizao bsica das temticas (APNDICE D). Tendo conhecimento do
trabalho de Cortes (1998, p.25), que nos alerta quanto ao risco do material
(especialmente os documentos) no responder diretamente s questes colocadas
pela pesquisa, definimos pela utilizao de um instrumento adicional para viabilizar a
classificao dos servios a partir da teoria de referncia, ou seja, elaboramos um
questionrio.
O questionrio construdo como instrumento balizador apresenta um conjunto de
questes que versam sobre a avaliao crticas dos gestores sobre sua rea
temtica. No mesmo foram considerados, ento, os conceitos oriundos do
paradigma bidimensional elaborado por Fraser. Este instrumento semi-estruturado
possua tanto questes abertas fechadas, quanto abertas, como pode ser visto na
cpia inserida no APNDICE E. As questes abertas indicadas tinham como objetivo
maior nos fornecer uma compreenso mais expandida dos servios em referncia do
que propriamente gerar uma classificao. A expectativa era que as classificaes
pudessem ser apuradas a partir das questes estruturadas. O instrumento foi
composto, ento, por nove questes que podem ser agrupadas em cinco blocos que
possuem objetivos distintos:
Questes 1 e 2 Tm como objetivo obter uma descrio do servio permitindo
sua compreenso e identificao;
Questo 3 Apresenta os conceitos de injustia propostos por Fraser (no
mbito da injustia socioeconmica tnhamos: a explorao, a marginalizao
econmica; a privao e, no mbito da falta de reconhecimento
compareceram: a dominao cultural, o no-reconhecimento, o desrespeito) com
o objetivo de captar a relao dos mesmos como o objetivo do servio, segundo
a percepo do gestor.
98
Questo 4, 5 e 6 Procura identificar as caractersticas dos indivduos que tm
acesso ao servio. Tratava-se de coletar informao complementar questo da
injustia, indicada na questo 3, provendo informaes adicionais sobre o carter
universalizante (ou no) do servio.
Questo 7 Explora os problemas que o servio pretende remediar como
informao complementar questo da injustia indicada na questo 3.
Questo 8 e 9 Dedicam-se ao tema da intersetorialidade ou matricialidade do
servio em questo.
A partir do contato com profissionais de cada temtica foi definida a lista de
distribuio de questionrios. Os questionrios foram distribudos por e-mail. Aps a
distribuio, os gestores foram contatados ao telefone para reforar o pedido de
apoio e de colaborao na pesquisa. A devoluo foi feita por e-mail ou correio. O
contato direto dos respondentes com a pesquisadora s ocorreu nos casos em que
o primeiro necessitava solucionar dvidas de compreenso. Os esclarecimentos
foram fornecidos por telefone ou pessoalmente
88
.
O nmero total de questionrios devolvidos soma 78, o que corresponde a 73,58%
dos questionrios entregues. A tabela a seguir deixa claro o desafio analtico gerado
pela polissemia do termo programa. Veremos que, se usssemos como fonte o
PPAG, o nmero de programas a analisar seria bem menor. Isto decorre do fato dos
programas apontados pelos gestores estarem dispersos entre as trs categorias do
PPAG (programa, ao e subao). No que se refere ao folder Prefeitura: 91
programas sociais observamos que o nmero de programas que so executados
pelas estruturas organizacionais selecionadas no representa somente parte dos
programas citados no documento (72). Entretanto, este nmero ainda menor que o
de questionrios entregues. Como j dissemos a entrega dos questionrios foi
direcionada pela indicao dos prprios gestores responsveis pelos programas em

88
Os setores que solicitaram esclarecimentos foram: no direito de cidadania, Procon e SAIC; na
sade, ateno a criana, sade mental e ateno e preveno violncia domstica; na educao,
BH sem analfabetos e BH para crianas; na cultura, Beagal. Em todos os casos os contato foi rico
de informaes adicionais que permitiram ao pesquisador a melhor compreenso do objeto do
servio.
99
tela. O folheto algumas vezes aglutinava programas sob um nico ttulo ou, em
outros, o omitia. Estas so algumas das causas identificadas. A falta de clareza
quanto definio do universo no nos permite, ento, apurar a representatividade
exata da amostra. De toda forma este fato no invalida a nossa anlise, tendo em
vista a opo que fizemos pelo mtodo GoM, a ser explicado a seguir.
Tabela 1 Nmero de Programas Sociais da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte em 2006
Pesquisa Temtica PPAG 2006-
2009
Programas
finalsticos
(cdigo e nome)
Folder:Prefeitura
91 Programas
Sociais
(nmero, nome)
Questionrios
entregues
(nome)
Questionrios
respondidos
(nmero, nome)
Poltica Social 4 5
1
4 4
Abastecimento 6 9 15 8
Assistncia Social 4 27 30 28
Direitos de Cidadania 3 6 12 8
Esportes 2 5 10 5
Educao 5 11 7 6
Sade 4 7 13 7
Cultura 5 2 15 12
Total 33 72 106 78
Notas: 1. O BH Cidadania citado no folder como um eixo de trabalho e no como um programa no tendo sido contado entre
os 91 programas.
Ainda uma palavra sobre os questionrios respondidos: observamos que nem
sempre o respondente atendeu exatamente orientao previamente dada; em
alguns casos o nome do programa modificado, em outros eles aglutinam ou
desmembram o programa. Destacamos que figuram entre os questionrios
respondidos alguns que tratam de equipamentos mesmo que nossa solicitao no
inclusse os mesmos, mas sim seus respectivos programas. Acreditamos que isto
se deva a uma certa confuso entre o programa e equipamento, os dois parecem
se confundir sob a viso de alguns gestores. Destacamos que as respostas em
branco foram avaliadas caso a caso, sendo atribuda uma resposta a cada uma
delas a partir da leitura geral do questionrio (em alguns casos estavam
acompanhadas de anotaes dos respondentes que facilitaram nossa classificao)
e do material informativo sobre o programa, portanto, no sero encontrados dados
em branco ou no preenchidos na base de dados usada para esta anlise. A
freqncia de respostas em branco variou entre as questes nunca ultrapassando
11,5% da amostra (ndice observado n. Nos 36 itens do questionrio que tinham
resposta estruturada a mdia de resposta em branco por item de 3, o que
corresponde a 3,8%.
100
5.4 TCNICAS DE ANLISE DE DADOS
A anlise dos dados tem no referencial terico sua ncora. A teoria servir de guia
de leitura. Ou seja, a partir da teoria e de um conhecimento prvio exploratrio do
material a ser analisado se elabora um sistema de categorias temticas, atravs do
qual se classifica de forma exaustiva o material analisado (CORTES, 1998, p.33).
As categorias so de extrema relevncia, pois estabelecem o vnculo entre o
problema de pesquisa e os resultados. A primeira etapa da categorizao se
expressa no questionrio. Ele revela as variveis e suas possveis categorias. Tendo
como elemento chave a questo da injustia social, nos deparamos com um desafio
comum nas cincias polticas: um conceito como este no pode ser suficientemente
expresso atravs de variveis categricas.
Grande parte dos estudos em cincias sociais utiliza como sua base analtica
clssica a lgica aristotlica, ela conduz a uma linha de raciocnio baseado em
premissas e concluses. Esta epistemologia se traduziu na lgica booleana na qual
uma afirmao falsa ou verdadeira, no admitindo verdades ou falsidades parciais.
Quando classificamos uma unidade de anlise como de acordo com uma categoria
especfica de uma dada varivel, estamos associando-a a um conjunto e,
normalmente nos baseando na lgica aristotlica para tal. Entretanto, cada vez
mais os cientistas tm percebido que esta lgica apresenta limites. So eles: a
incerteza inerente a uma definio pouco clara dos limites de um conjunto; e, a
dificuldade de classificar elementos que se situam na fronteira, ou seja, que tm
caractersticas inerentes de dois conjuntos. Estas dificuldades decorrem da
impossibilidade de classificar diversas experincias humanas simplesmente como
falsas ou verdadeiras, ou seja, a teoria dos conjuntos clssicos (crispy sets), na qual
o pertencimento a uma categoria assume valores no intervalo de um a zero, no
suficiente para representar as enormes imprecises do cotidiano
89
.

89
Podemos citar como exemplos das imprecises do cotidiano: a simples afirmao de que o dia est
ensolarado, por exemplo, deixa clara este desafio. Somente poderamos reconhecer esta afirmao
como 100% verdadeira se no houver nenhuma nuvem no cu e como 0% se nesse dia tiver chovido
durante todo o dia, entre eles existem diferentes graus de proximidade ao este conjunto; dificuldades
tambm ocorrem com a simples definio de calor ou frio, duas pessoas em um mesmo ambiente
podem classificar o dia de forma diferente.
101
A lgica que suporta os modos de raciocnio que so aproximados tambm
conhecida como lgica fuzzy, ou tambm, lgica difusa ou nebulosa. A lgica
fuzzy foi desenvolvida por Lofti A. Zadeh em 1962, na Universidade de Berkeley,
Califrnia, Estados Unidos. Ela combina lgica multivalorada, teoria probabilstica,
inteligncia artificial e redes neurais para representar pensamento humano. Muitos
conceitos so melhor definidos por palavras do que por matemtica. Os fuzzy sets
(conjuntos nebulosos) oferecem aos pesquisadores uma lgebra interpretativa. Seu
potencial para as cincias sociais est na possibilidade de dar vida, intensificar e
ampliar o dilogo entre idias e evidncia na pesquisa social, ou seja, entre teorias e
anlise de dados.
A lgica fuzzy, ento: (a) opera com variveis lingsticas
90
; (b) insere o conceito
de dualidade, estabelecendo que algo possa coexistir com seu oposto; (c)
reconhece que um elemento pode pertencer, em certo grau, a um conjunto e, em
outro grau, a outro; (d) assume que as variveis podem assumir um valor no
intervalo entre 0 e 1 (o valor assumido corresponde ao grau de pertinncia ou de
pertencimento ao limite/conjunto estabelecido e indica o quanto o evento estudado
tem das caractersticas que comporiam o perfil de referncia); (e) permite que se
calibrem melhor as medidas e de forma mais sensvel, a partir do conhecimento
terico e substantivo. Ou seja, na lgica fuzzy estados qualitativos e variaes por
nvel esto corporificados em um mesmo instrumento.
Ragin (2000) apresenta exemplos do uso de fuzzy sets nas cincias sociais. Dentre
os exemplos apresentados destaca-se aqui, para fins ilustrativos, sua referncia
identificao de pases democrticos. Normalmente, se fosse usada lgica
booleana, os pases seriam simplesmente classificados como democrticos ou no
democrticos, ou criaramos categorias intermedirias e os vincularamos
intuitivamente a uma das categorias criadas. Usando a lgica fuzzy, a partir das
variveis que caracterizam um pas democrtico, seriam definidas as regras de
pertencimento ao grupo democrtico (um perfil de referncia). A anlise conjunta de
como o pas se comporta em relao a cada varivel que compe o conjunto de

90
Exemplo de variveis lingsticas: democrtico, excludo, desigual. Estas variveis podem conter
modificadores: muito, pouco, mais ou menos...
102
regras permitir a definio do grau de pertencimento do mesmo categoria
estudada. O grau de pertencimento definido a partir do clculo da distncia do
caso real em relao ao perfil de referncia construdo. Desta forma, utiliza-se este
instrumental matemtico para classificar ou reconhecer padres a partir de regras
estabelecidas a partir da teoria em estudo.
Figura 2 Conjuntos Discretos x Nebulosos
Conjuntos discretos
n Pertencimento:0 ou 1
n Lei da no contradio:
Pertencer ou no-pertencer
cobrem todas as
possibilidades
n Pertinncia
a caracterstica associada a
um elemento que o faz parte
de um conjunto
Conjuntos nebulosos
n Pertencimento:0 a 1
n Lei da Dualidade:
Algo pode e dever coexistir
com seu oposto
n Grau de pertinncia:
Grau de proximidade de um
elemento a um conjunto

A utilizao conjunta das tcnicas de anlise de contedo temtica e Fuzzy Logic
o que vai nos possibilitar a inferncia. A inferncia, segundo Bardin, uma
operao lgica pela qual se admite uma proposio em virtude de sua ligao com
outras proposies j aceitas como verdadeiras, uma forma de intepretao
controlada (PEREIRA, L.H., 1998, p.99). A autora destaca que, na inferncia, temos
dois desafios: identificar os fatores que conduziram a um enunciado e quais as
conseqncias do enunciado. Ela foi utilizada na expectativa de que permita a
construo de clusters
91
. Os clusters, tomando como referencial terico o paradigma
de Fraser, por sua vez, vo ser a base para a definio das tipologias dos
programas sociais da PBH em 2006.
5.5 O MTODO GRADE OF MEMBERSHIP GOM
Dentre as diversas alternativas metodolgicas que se adaptam ao objetivo deste
estudo, optou-se por usar o mtodo Grade of Membership (GoM), desenvolvido por

91
Segundo Chaves (2005) o objetivo da anlise de cluster agrupar vrios objetos em classes, de
forma que objetos similares fiquem na mesma classe (p.94).
103
Max Woodbury no Center for Demografic Studies da Duke University, Estados
Unidos. Este mtodo consiste, como j sinalizamos, em uma aplicao da teoria de
conjuntos nebulosos e tem sido utilizada nas reas de epidemiologia, gentica,
psiquiatria e marketing. O modelo estatstico que aplica a metodologia GoM na
anlise de clusters identifica, a partir dos dados dos elementos da amostra, os
perfis extremos de pertencimento, estima as caractersticas provveis desses
perfis, e obtm, simultaneamente, o grau de pertencimento de cada elemento a cada
um dos perfis. Destacam-se como vantagens do GoM na determinao de
classificaes ou tipologias: (1) a identificao de grupos (perfis); (2) o fato de se
no assumir grupos (perfis) fixos; (3) a elucidao das diferenas entre os mesmos;
(4) o fato de permitir que uma unidade de anlise (caso) pertena a mais de um
grupo (perfil); e, (5) a representao da heterogeneidade entre os elementos
(unidades de anlise).
So identificados, dentre os elementos do conjunto, dois ou mais perfis bem
definidos, chamados de perfis extremos (ou perfis de referncia). Os demais
elementos so relacionados a estes perfis por seus respectivos graus de
pertencimento, por sua vez apurados a partir de seus prprios atributos. Se um
determinado elemento tem todas as caractersticas de um dado perfil extremo, seu
grau de pertencimento a este de 100%, e de 0% aos demais perfis extremos. No
entanto, h elementos que possuem caractersticas de diferentes perfis extremos,
situao em que iro se aproximar mais de um perfil do que de outros ou em que
tero posio eqidistante entre perfis extremos identificados (MELO, 2006, p.47).
Melo (2006) explica o mtodo da seguinte forma:
Para cada elemento do conjunto nebuloso, ser determinado um escore de
grau de pertencimento g
ik
, que indica o grau de pertencimento do elemento i
ao perfil k , isto , a intensidade de sua filiao ao perfil extremo k . Assim,
0 g
ik
1 para cada i e cada k ; e
! g
ik
= 1 para cada i .
Alm disso, a probabilidade de resposta l para a j-sima questo pelo
elemento com k-simo perfil extremo dada por "
kjl
, com
0 "
kjl
1 para cada k,j e l ; e
! "
kjl
= 1 para cada k e j.
104
A probabilidade de resposta l para a j-sima questo pelo elemento i ,
condicionada ao seu escore de grau de pertencimento g
ik
, ser dada por:
Pr (Y
ijl
= 1) = ! g
ik
"
kjl
(p.47)
A funo de mxima verossimilhana uma funo complexa, multivariada, que se
baseia na estimao estatstica, e dada por:

Onde:
I = Elemento, unidade de anlise ou indivduo.
J = Varivel
L
j
= Categoria da varivel
K = Perfil extremo (ou de referncia)
g
ik
= Grau de Pertinncia do elemento i ao perfil k
kjl
= Probabilidade de se obter como resposta a categoria l da
varivel J em um perfil k.
Y
ijl
= Resposta do elemento i categoria l da varivel J
O processo de clculo iterativo e incremental
92
.
O mtodo requer que o investigador defina o nmero de perfis extremos e, se for o
caso, transforme variveis contnuas em variveis discretas. Na obteno dos perfis
extremos, o pesquisador pode testar vrias opes, inclusive quanto ao nmero
deles, e, s ento, escolher o mais adequado. O nmero de perfis depende dos
objetivos da anlise proposta e da deciso do pesquisador, que se encontra, claro,
teoricamente orientado. O mtodo destaca-se por lidar com grande nmero de
unidades de anlise (casos) e de variveis. Segundo Manton (1989), para
determinado nmero de indivduos, quanto maior for o nmero de variveis
incorporadas no modelo, ou seja, o contedo informacional no conjunto de dados,
mais robustas sero as estimativas dos perfis extremos e dos graus de
pertencimento.

92
Para maiores detalhes sobre o Mtodo GoM, com elucidao do instrumental matemtico, ver
Anexo.
( )
ijl
j
y
I
i
J
j
L
l
K
k
kjl ik
g Y L

,
_
1 1 1 1

105
5.6 O PROCESSAMENTO DOS RESULTADOS
Os dados foram processados utilizando-se o software GoM
93
. A flexibilidade do
mtodo possibilitou, no processo de construo da tipologia e estimao dos graus
de pertencimento, o desenvolvimento de vrios exerccios at a obteno do nmero
de perfis considerado adequado. Os testes foram feitos variando o nmero de perfis
extremos (2, 3 ou 4), o nmero de variveis e a forma de agregao dos resultados.
O modelo final escolhido para obteno dos perfis e dos graus de pertencimento
incorporou 53 variveis apreendidas do questionrio. Optamos por no considerar a
varivel classificao de risco pela Sade (item 7.5 do questionrio) no desenho dos
perfis devido dificuldade, evidenciada nas respostas aos questionrios, em
compreend-la como um aspecto a ser tratado por programas
94
. As 53 variveis
utilizadas no modelo final caracterizam:
a) A percepo do gestor quanto relao do programa com o tema da justia
social (6 variveis) - Apurada pela atribuio de valor na escala de 0 a 10 para
cada um dos tipos de injustia apontados por Nancy Fraser (desrespeito,
dominao cultural, explorao, marginalizao econmica, no reconhecimento,
privao material). Tendo em vista a maior freqncia marginal nos extremos (0 e
10) as respostas a questo 3 foram recategorizadas da seguinte forma:
0 No tratada
1 a 3 Pouco considerada
4 a 6 Considerada
7 a 9 Muita considerada
10 Referncia

93
Utilizamos a verso 3.4. Este programa estatstico foi desenvolvido no Departamento de
Epidemiologia e Sade Pblica da Universidade de Yale, dos EUA.
94
A classificao um indicador, como outros o IVS e IQVU apresentados no captulo 5, usado para
caracterizar o risco de um territrio, portanto, o territrio seria a varivel para recorte. A confuso
gerada pela inadequabilidade desta varivel se refletiu no ndice de respostas, esta foi a varivel que
apresentou o maior nmero de respostas em branco (11,5%).
106

b) O acesso ao programa (22 variveis) Apurada pela indicao da existncia de
requisitos especficos para acesso, pela identificao das caractersticas do
indivduo ou famlia e sua relevncia na definio da insero no programa, e
pela percepo do gestor quando a universalidade do acesso. As respostas
questo 5.1 a 5.14 foram recategorizadas da seguinte forma:
0 Irrelevante
1 e 2 Baixa relevncia
3 Mdia relevncia
4 Alta relevncia
5 Determinante

c) O programa (25 variveis) Caracterizado a partir da identificao dos aspectos
que pretende remediar/tratar e outros aspectos relacionados operao do
programa.
Estas foram as diretrizes utilizadas na tabulao final dos questionrios respondidos.
5.7 EM BUSCA DOS RESULTADOS
Toda a metodologia de anlise indicada anteriormente reflete, principalmente, a
tipologia proposta por Levin (1997): nos identificamos fortemente com sua
proposio de anlise da poltica pblica como produto de uma rationale. O prprio
autor sugere que, para procedermos a anlise de uma poltica pblica, deveramos
olhar os aspectos instituicionais, o oramento, a estrutura organizacional e o
programas (projetos). Tendo apresentado os aspectos institucionais e
organizacionais que permeiam as polticas sociais na Prefeitura de Belo Horizonte,
na anlise emprica nos dedicamos em especial ao quarto elemento proposto pelo
autor: os programas sociais em si. Nossa expectativa de que na descrio dos
instrumentos utilizados (os programas) possamos apurar empiricamente a
importncia do tema da injustia como eixo estruturador das polticas sociais
municipais. Nesta seo apresentaremos os resultados apurados a partir da
utilizao do mtodo GoM, bem como sua anlise.
107
5.7.1 OS PERFIS EXTREMOS
Como indicado quando descrevermos a metodologia, o primeiro produto do uso do
GoM a identificao de perfis extremos. A descrio dos perfis extremos se d
com base na anlise das probabilidades (lambdas) de cada resposta a cada
varivel, para cada um dos perfis, em relao freqncia marginal de cada uma
delas. Consideramos que, quando a diviso do lambda pela freqncia marginal for
igual ou superior a 1,30, a probabilidade daquela resposta quela varivel
relativamente maior, ou seja, tomamos 1,30 como a nossa linha de corte
95
. Desta
forma, cada perfil extremo agrega as caractersticas mais provveis de
pertencimento ao mesmo
96
. Avaliamos como apropriada para o objetivo deste
estudo a utilizao de 2 perfis extremos: nossa expectativa inicial era a de poder
captar melhor a bipolaridade redistribuio-reconhecimento. As probabilidades
estimadas para cada resposta e perfil encontram-se na tabela abaixo onde, na
coluna lambdas/freqncia, as clulas sombreadas indicam as caractersticas mais
provveis de cada perfil.
Tabela 2 Freqncias marginais, probabilidades estimadas e fatores descritores dos perfis
extremos
Freqncia Marg. Lambdas Lambdas/Freqncia Variveis Respostas
Abs. Rel. 1 2 Perfil ext1 Perfil ext2
RELAO DOS PROGRAMAS COM OS TIPOS DE INJUSTIA
Desrespeito
3_A 0 no tratada 28 35.90% 0 0.8342 0 2.323677
1 a 3 pouco considerada 4 5.10% 0 0.1049 0 2.056863
4 a 6 considerada 8 10.30% 0.1731 0.0231 1.680583 0.224272
7 a 9 muito considerada 11 14.10% 0.2295 0.0379 1.62766 0.268794
10 referncia 27 34.60% 0.5974 0 1.72659 0
Dominao cultural
3_B 0 no tratada 26 33.30% 0.1187 0.55 0.356456 1.651652
1 a 3 pouco considerada 9 11.50% 0.0669 0.1657 0.581739 1.44087
4 a 6 considerada 18 23.10% 0.2788 0.1827 1.206926 0.790909
10 referncia 16 20.50% 0.4069 0 1.984878 0
Explorao
3_C 0 no tratada 36 46.20% 0.0332 0.7607 0.071861 1.646537
4 a 6 considerada 9 11.50% 0.1059 0.1257 0.92087 1.093043

95
O valor mais comum que encontramos no referencial terico para a linha de corte foi 1,20.
Colocando um nmero maior estamos sendo mais rigorosos na identificao das variveis que
apresentam maior probabilidade de ocorrncia em cada perfil extremo.
96
importante observar que um programa social-tipo de um perfil extremo no apresenta
necessariamente todas as caractersticas dominantes do mesmo.
108
10 referncia 17 21.80% 0.5476 0 2.511927 0
Marginalizao econmica
3_D 0 no tratada 31 39.70% 0 0.7492 0 1.887154
4 a 6 considerada 7 9.00% 0.183 0 2.033333 0
10 referncia 21 26.90% 0.5791 0 2.152788 0
No_reconhecimento
3_E 0 no tratada 20 25.60% 0.0176 0.4974 0.06875 1.942969
1 a 3 pouco considerada 5 6.40% 0 0.1289 0 2.014063
4 a 6 considerada 13 16.70% 0 0.3362 0 2.013174
10 referncia 28 35.90% 0.7134 0 1.987187 0
Privao material
3_F 0 no tratada 19 24.40% 0 0.4637 0 1.90041
4 a 6 considerada 12 15.40% 0.2143 0.0956 1.391558 0.620779
10 referncia 28 35.90% 0.5886 0.155 1.639554 0.431755
ACESSO DOS INDIVDUOS E FAMLIAS AOS PROGRAMAS
H requisito para insero?
4 0 no 25 32.10% 0 0.6473 0 2.016511
1 sim 53 67.90% 1 0.3527 1.472754 0.51944
Caractersticas do indivduo segundo sua relevncia para insero no programa:
Alimentao.
5_1 0 irrelevante 45 57.70% 0.5578 0.5962 0.966724 1.033276
1 e 2 baixa relevncia 8 10.30% 0.0181 0.182 0.175728 1.76699
3 mdia relevncia 6 7.70% 0.1561 0 2.027273 0
4 alta relevncia 11 14.10% 0.2038 0.0819 1.44539 0.580851
5 determinante 8 10.30% 0.0641 0.14 0.62233 1.359223
rea de risco.
5_2 0 irrelevante 32 41.00% 0.1713 0.6667 0.417805 1.626098
3 mdia relevncia 7 9.00% 0.1709 0.0052 1.898889 0.057778
4 alta relevncia 12 15.40% 0.1596 0.1472 1.036364 0.955844
5 determinante 18 23.10% 0.4469 0 1.934632 0
Deficincia.
5_3 0 irrelevante 36 46.20% 0.2358 0.6686 0.51039 1.447186
3 mdia relevncia 4 5.10% 0.1037 0 2.033333 0
4 alta relevncia 11 14.10% 0.2926 0 2.075177 0
5 determinante 13 16.70% 0.2208 0.1197 1.322156 0.716766
Direito Violado.
5_4 0 irrelevante 31 39.70% 0.073 0.6493 0.183879 1.635516
1 e 2 baixa relevncia 5 6.40% 0 0.1255 0 1.960938
3 mdia relevncia 7 9.00% 0.0282 0.145 0.313333 1.611111
4 alta relevncia 9 11.50% 0.1519 0.0802 1.32087 0.697391
5 determinante 26 33.30% 0.7469 0 2.242943 0
Escolaridade.
5_5 0 irrelevante 51 65.40% 0.6291 0.6762 0.961927 1.033945
3 mdia relevncia 3 3.80% 0.0423 0.0347 1.113158 0.913158
4 alta relevncia 10 12.80% 0.2169 0.0423 1.694531 0.330469
5 determinante 8 10.30% 0.1118 0.0941 1.085437 0.913592
Faixa de renda.
5_6 0 irrelevante 42 53.80% 0.2582 0.8144 0.479926 1.513755
3 mdia relevncia 6 7.70% 0.1009 0.053 1.31039 0.688312
4 alta relevncia 6 7.70% 0.1537 0 1.996104 0
5 determinante 18 23.10% 0.4648 0 2.012121 0
Fome ou desnutrio.
5_7 0 irrelevante 37 47.40% 0.4482 0.4991 0.94557 1.052954
3 mdia relevncia 11 14.10% 0.1373 0.1449 0.973759 1.02766
4 alta relevncia 10 12.80% 0.1675 0.0914 1.308594 0.714063
5 determinante 11 14.10% 0.2294 0.0586 1.62695 0.415603
Gnero.
5_8 0 irrelevante 60 76.90% 0.6105 0.9267 0.793888 1.205072
109
3 mdia relevncia 2 2.60% 0.0512 0 1.969231 0
4 alta relevncia 3 3.80% 0.0769 0 2.023684 0
5 determinante 9 11.50% 0.2322 0 2.01913 0
Grupo etrio.
5_9 0 irrelevante 25 32.10% 0.1201 0.506 0.374143 1.576324
3 mdia relevncia 4 5.10% 0.0572 0.0452 1.121569 0.886275
4 alta relevncia 7 9.00% 0.0853 0.0936 0.947778 1.04
5 determinante 33 42.30% 0.7355 0.1296 1.738771 0.306383
Orientao sexual.
5_10 0 irrelevante 69 88.50% 0.8257 0.9436 0.932994 1.066215
3 mdia relevncia 3 3.80% 0.0463 0.0306 1.218421 0.805263
4 alta relevncia 2 2.60% 0.0512 0 1.969231 0
5 determinante 3 3.80% 0.0768 0 2.021053 0
Raa ou cor.
5_11 0 irrelevante 69 88.50% 0.7948 0.9746 0.898079 1.101243
3 mdia relevncia 2 2.60% 0.0512 0 1.969231 0
4 alta relevncia 2 2.60% 0.0512 0 1.969231 0
5 determinante 4 5.10% 0.1027 0 2.013725 0
Situao de violncia.
5_12 0 irrelevante 42 53.80% 0.154 0.8593 0.286245 1.597212
3 mdia relevncia 4 5.10% 0.0324 0.0697 0.635294 1.366667
4 alta relevncia 8 10.30% 0.1706 0.0402 1.656311 0.390291
5 determinante 17 21.80% 0.4876 0 2.236697 0
Situao no mercado de trabalho.
5_13 0 irrelevante 50 64.10% 0.5066 0.7678 0.790328 1.197816
3 mdia relevncia 7 9.00% 0.0111 0.1703 0.123333 1.892222
4 alta relevncia 6 7.70% 0.155 0 2.012987 0
5 determinante 11 14.10% 0.2868 0 2.034043 0
Territrio.
5_14 0 irrelevante 36 46.20% 0.3541 0.5701 0.76645 1.233983
3 mdia relevncia 7 9.00% 0 0.1802 0 2.002222
4 alta relevncia 5 6.40% 0.0557 0.0726 0.870313 1.134375
5 determinante 22 28.20% 0.5626 0 1.995035 0
Caractersticas do indivduo segundo sua considerao para insero no programa:
Atendido outro programa PBH.
5_15A 0 no 24 30.80% 0.028 0.614 0.090909 1.993506
1 sim 54 69.20% 0.972 0.386 1.404624 0.557803
Sofrimento mental.
5_15B 0 no 51 65.40% 0.3446 1 0.526911 1.529052
1 sim 27 34.60% 0.6554 0 1.89422 0
Situao de Rua.
5_15C 0 no 56 71.80% 0.4527 1 0.630501 1.392758
1 sim 22 28.20% 0.5473 0 1.94078 0
Determinao judicial ou medida protetiva.
5_15D 0 no 61 78.20% 0.5667 1 0.72468 1.278772
1 sim 17 21.80% 0.4333 0 1.987615 0
Ausncia de condies para adquirir autonomia.
5_15E 0 no 57 73.10% 0.4746 1 0.649248 1.367989
1 sim 21 26.90% 0.5254 0 1.95316 0
Cadastrada ou de posse de documentao especifca.
5_15F 0 no 70 89.70% 0.8295 0.9657 0.924749 1.076589
1 sim 8 10.30% 0.1705 0.0343 1.65534 0.33301
Acesso universal?
6 0 no 40 51.30% 0.783 0.2676 1.526316 0.521637
1 sim 38 48.70% 0.217 0.7324 0.445585 1.503901
PROGRAMAS
Aspectos que procura remediar ou promover durante sua execuo:
Acesso a alimentao adequada.
7_1 0 D - No considerado 20 25.60% 0 0.5386 0 2.103906
1 C - Encaminhado 18 23.10% 0.4416 0 1.911688 0
2 B - Tratado 19 24.40% 0.2873 0.1949 1.177459 0.79877
110
3 A - Tratado e prioritrio 21 26.90% 0.2711 0.2665 1.007807 0.990706
Analfabetismo.
7_2 0 D - No considerado 36 46.20% 0 0.9921 0 2.147403
1 C - Encaminhado 26 33.30% 0.6105 0 1.833333 0
2 B - Tratado 9 11.50% 0.2152 0.0079 1.871304 0.068696
3 A - Tratado e prioritrio 7 9.00% 0.1743 0 1.936667 0
Baixa escolaridade.
7_3 0 D - No considerado 33 42.30% 0 0.8298 0 1.961702
1 C - Encaminhado 25 32.10% 0.6565 0 2.045171 0
2 B - Tratado 12 15.40% 0.1374 0.1702 0.892208 1.105195
Baixa renda per capita.
7_4 0 D - No considerado 35 44.90% 0.0516 0.8139 0.114922 1.812695
1 C - Encaminhado 17 21.80% 0.4553 0 2.088532 0
2 B - Tratado 11 14.10% 0.133 0.1499 0.943262 1.063121
Desemprego.
7_6 0 D - No considerado 34 43.60% 0 0.8867 0 2.033716
1 C - Encaminhado 22 28.20% 0.491 0.065 1.741135 0.230496
2 B - Tratado 8 10.30% 0.1552 0.0483 1.506796 0.468932
Desrespeito.
7_7 0 D - No considerado 25 32.10% 0 0.7285 0 2.26947
1 C - Encaminhado 4 5.10% 0.0381 0.0654 0.747059 1.282353
2 B - Tratado 11 14.10% 0.082 0.2061 0.58156 1.461702
Discriminao.
7_8 0 D - No considerado 21 26.90% 0 0.6506 0 2.418587
1 C - Encaminhado 7 9.00% 0.1186 0.0586 1.317778 0.651111
2 B - Tratado 13 16.70% 0.063 0.2908 0.377246 1.741317
Formao profissional deficiente.
7_9 0 D - No considerado 32 41.00% 0 0.7923 0 1.932439
1 C - Encaminhado 19 24.40% 0.504 0 2.065574 0
2 B - Tratado 10 12.80% 0.047 0.2077 0.367188 1.622656
No-reconhecimento.
7_10 0 D - No considerado 30 38.50% 0 0.7084 0 1.84
1 C - Encaminhado 4 5.10% 0 0.1009 0 1.978431
2 B - Tratado 9 11.50% 0.124 0.1054 1.078261 0.916522
Situao de violncia.
7_11 0 D - No considerado 28 35.90% 0 0.7391 0 2.058774
1 C - Encaminhado 15 19.20% 0.1271 0.2609 0.661979 1.358854
2 B - Tratado 5 6.40% 0.1269 0 1.982813 0
Socializao.
7_12 0 D - No considerado 17 21.80% 0.0343 0.4434 0.157339 2.033945
1 C - Encaminhado 5 6.40% 0.1254 0 1.959375 0
2 B - Tratado 15 19.20% 0.1066 0.285 0.555208 1.484375
Violao de direitos.
7_13 0 D - No considerado 23 29.50% 0 0.5989 0 2.030169
1 C - Encaminhado 16 20.50% 0.1476 0.2653 0.72 1.294146
2 B - Tratado 2 2.60% 0.051 0 1.961538 0
Outros aspectos que procura remediar ou promover durante sua execuo:
Modo de vida saudvel.
7_14A 0 no 46 59.00% 0.5264 0.6535 0.892203 1.107627
1 sim 32 41.00% 0.4736 0.3465 1.155122 0.845122
Acesso arte, cultura, esporte e lazer.
7_14B 0 no 47 60.30% 0.6821 0.5221 1.131177 0.865837
1 sim 31 39.70% 0.3179 0.4779 0.800756 1.203778
Sofrimento mental.
7_14C 0 no 60 76.90% 0.5377 1 0.69922 1.30039
3 sim 18 23.10% 0.4623 0 2.001299 0
Reconstituio e/ou fortalecimento dos vnculos familiares e/ou comunitrio.
7_14D 0 no 32 41.00% 0 0.8633 0 2.10561
111
3 sim 46 59.00% 1 0.1367 1.694915 0.231695
Falta de moradia ou inadaptao para viver com a famlia.
7_14E 0 no 61 78.20% 0.5685 1 0.726982 1.278772
3 sim 17 21.80% 0.4315 0 1.979358 0
Acesso a medicamentos, tratamento mdico e/ou socorro mdico.
7_14F 0 no 57 73.10% 0.5621 0.902 0.768947 1.233926
3 sim 21 26.90% 0.4379 0.098 1.627881 0.364312
Formao em direitos humanos e de cidadania.
7_14G 0 no 47 60.30% 0.4587 0.7444 0.760697 1.234494
3 sim 31 39.70% 0.5413 0.2556 1.363476 0.643829
Outras caractersticas:
Intersetorial?
8 0 no 14 17.90% 0.0715 0.2929 0.399441 1.636313
1 sim 64 82.10% 0.9285 0.7071 1.130938 0.861267
Implica em atividade de comercializao?
10 0 no 73 93.60% 1 0.8706 1.068376 0.930128
1 sim 5 6.40% 0 0.1294 0 2.021875
O contato com o beneficirio direto?
11 0 No 7 9.00% 0.053 0.1273 0.588889 1.414444
1 Sim 57 73.10% 0.908 0.5468 1.242134 0.748016
2 Nem sempre 14 17.90% 0.0391 0.3259 0.218436 1.82067
Tem duplo foco (beneficirio e a pessoa fisica ou juridica prestadora do servio)?
12 0 no 55 70.50% 0.9108 0.4992 1.291915 0.708085
1 sim 23 29.50% 0.0892 0.5008 0.302373 1.697627
Identificamos alguma relao com programa federal?
13 0 no 63 80.80% 0.8209 0.7945 1.015965 0.983292
1 sim 15 19.20% 0.1791 0.2055 0.932813 1.070313
Secretaria responsvel:
14 1 SMPS 4 5.10% 0.0664 0.0353 1.301961 0.692157
2 SMAAB 8 10.30% 0 0.2401 0 2.331068
3 SMED 6 7.70% 0.0983 0.0544 1.276623 0.706494
4 SMADC 8 10.30% 0.1253 0.0779 1.216505 0.756311
5 SMSA 7 9.00% 0.0829 0.1002 0.921111 1.113333
6 FMC 12 15.40% 0.0301 0.3518 0.195455 2.284416
7 SMAAS 28 35.90% 0.597 0 1.662953 0
8 SMAES 5 6.40% 0 0.1403 0 2.192188
A despeito de termos construdo o questionrio e escolhido as variveis a partir dos
conceitos de injustia redistributiva e de reconhecimento apresentados por Nancy
Fraser, o que foi possvel identificar, aps o tratamento dos dados pelo referido
mtodo, GoM, que estas no se mostraram como sendo um nico eixo de
polarizao e de formao dos clusters. Os dois perfis - o de redistribuio e o de
reconhecimento - conforme a prpria teoria nos indica, j esto imbricados, deixando
ento de se constituir como a referncia final para a construo dos perfis extremos
(a despeito da bipolaridade assumida na teoria). O carter universal (ou no) do
acesso ao programa foi o que acabou por polarizar a distribuio dos perfis, como
podemos observar, a partir das caractersticas mais provveis para os dois perfis
extremos construdos
97
. O quadro a seguir descreve os perfis extremos segundo as

97
Para testarmos se no estaria havendo uma polarizao da amostra exclusivamente pela resposta
s questes 4 e 6, referentes a existncia de requisitos para acesso ao programa e ao carter
112
maiores probabilidades de respostas s diferentes variveis levantadas pela
pesquisa.
Quadro 10 Descrio dos perfis extremos segundo maiores probabilidades de respostas s
variveis
Variveis Perfil Extremo 1 - Focal Perfil Extremo 2 - Universal
RELAO DOS PROGRAMAS COM OS TIPOS DE INJUSTIA
Desrespeito considerada, muito considerada, referncia no tratada, pouco considerada
Dominao cultural referncia no tratada, pouco considerada
Explorao pouco considerada, muito considerada,
referncia
no tratada
Marginalizao econmica considerada, referncia no tratada
No_reconhecimento muito considerada, referncia no tratada, pouco considerada,
considerada
Privao material considerada, referncia no tratada
ACESSO DOS INDIVDUOS E FAMLIAS AOS PROGRAMAS
H requisito para insero? sim no
Caractersticas do indivduo segundo sua relevncia para insero no programa:
Acesso alimentao adequada mdia relevncia e alta relevncia baixa relevncia e determinante
rea de risco. mdia relevncia e determinante irrelevante e baixa relevncia
Deficincia. mdia relevncia, alta relevncia e
determinante
irrelevante
Direito Violado. alta relevncia e determinante irrelevante, baixa relevncia e mdia
relevncia
Escolaridade. alta relevncia baixa relevncia
Faixa de renda. mdia relevncia, alta relevncia e
determinante
irrelevante e baixa relevncia
Fome ou desnutrio. alta relevncia e determinante baixa relevncia
Gnero. mdia relevncia, alta relevncia e
determinante
baixa relevncia
Grupo etrio. determinante irrelevante e baixa relevncia
Orientao sexual. alta relevncia e determinante baixa relevncia
Raa ou cor. mdia relevncia, alta relevncia e
determinante
baixa relevncia
Situao de violncia. baixa relevncia irrelevante
Situao no mercado de trabalho. alta relevncia e determinante mdia relevncia
Territrio. determinante baixa relevncia e mdia relevncia
Caractersticas do indivduo segundo sua considerao para insero no programa:
Atendido outro programa PBH. sim no
Sofrimento mental. sim no
Situao de Rua. sim no
Determinao judicial ou medida protetiva. sim no
Ausncia de condies para adquirir
autonomia.
sim no
Cadastrada ou de posse de documentao
especfica.
sim no
Acesso universal? no sim
PROGRAMAS
Aspectos que procura remediar ou promover durante sua execuo:
Acesso a alimentao adequada. Encaminhado No considerado
Analfabetismo. Encaminhado, tratado, tratado e prioritrio No considerado
Baixa escolaridade. Encaminhado, tratado e prioritrio No considerado
Baixa renda per capita. Encaminhado, tratado e prioritrio No considerado
Desemprego. Encaminhado, tratado, tratado e prioritrio No considerado
Desrespeito. Tratado e prioritrio No considerado, tratado
Discriminao. Encaminhado, tratado e prioritrio No considerado, tratado
Formao profissional deficiente. Encaminhado, tratado e prioritrio No considerado, tratado
No-reconhecimento. Tratado e prioritrio No considerado, encaminhado
Situao de violncia. Tratado, tratado e prioritrio No considerado, encaminhado
Socializao. Encaminhado, tratado e prioritrio No considerado, tratado

universal do acesso respectivamente, fizemos o exerccio sem estas variveis. No entanto, como a
resposta foi muito semelhante, optamos por mant-la, acreditando que a polarizao dos perfis no
estava sofrendo uma influncia atpica destas duas variveis.
113
Variveis Perfil Extremo 1 - Focal Perfil Extremo 2 - Universal
Violao de direitos. Tratado, tratado e prioritrio No considerado
Outros aspectos que procura remediar ou promover durante sua execuo:
Modo de vida saudvel. No discrimina o perfil No discrimina o perfil
Acesso arte, cultura, esporte e lazer. No discrimina o perfil No discrimina o perfil
Sofrimento mental. sim no
Reconstituio e/ou fortalecimento dos
vnculos familiares e/ou comunitrio.
sim no
Falta de moradia ou inadaptao para viver
com a famlia.
sim No discrimina o perfil
Acesso a medicamentos, tratamento mdico
e/ou socorro mdico.
Formao em direitos humanos e de
cidadania.
Outras caractersticas:
Intersetorial? No discrimina o perfil no
Implica em atividade de comercializao? No discrimina o perfil sim
O contato com o beneficirio direto? No discrimina o perfil no ou nem sempre
Tem duplo foco (beneficirio e a pessoa
fsica ou jurdica prestadora do servio)?
No discrimina o perfil sim
Identificamos alguma relao com programa
federal?
No discrimina o perfil No discrimina o perfil
Secretaria responsvel: SMPS, SMAAS SMAAB, FMC
O perfil Focal Perfil Extremo n 1 tem como caracterstica predominante a
incorporao do conceito de injustia em todas as suas formas. O acesso dos
indivduos e famlias aos programas no , portanto, universal, estando
condicionado s caractersticas dos mesmos que revelam injustias,
incapacidades, fatores de excluso, direitos no realizados ou violados. Os
programas mais prximos a este perfil tendem a reconhecer diversos aspectos como
objeto de ao/interveno do Estado e quando no tratam deles, pelo menos
encaminham seus beneficirios.
O perfil Universal Perfil Extremo n 2 , por sua vez, no incorpora o conceito
de injustia, na forma como o mesmo tratado na teorizao de Fraser, como sua
referncia. Entretanto, interessante observar os trs elementos que considera ,
mesmo que pouco, so justamente os que constituem o eixo do reconhecimento
(desrespeito, dominao cultural e no-reconhecimento). Este segundo perfil
caracteriza-se pelo acesso universal e predomina a no existncia de requisitos de
acesso, o que condiz com a baixa relevncia dada s caractersticas dos indivduos
e famlias. So poucas, por sua vez, as caractersticas consideradas com maior
relevncia (mdia ou acima), e so elas: acesso alimentao adequada, direito
violado, situao no mercado de trabalho e territrio. Dentre estes aspectos,
destacamos aquele relacionado ao territrio. Ele, como veremos, vai se constituir em
um forte indicativo de priorizao da ao, mesmo em programas universais. H
maior probabilidade de que venham a tratar do desemprego, da discriminao, da
114
formao profissional deficiente e dos elementos de socializao. Tanto nas
caractersticas consideradas no que tange ao acesso, quanto ao objeto de
interveno, este perfil mostra um vis claramente redistributivo, no captado na
percepo das injustias aferidas no mbito do reconhecimento. Os programas de
comercializao tm maior probabilidade de constarem deste perfil, assim como
aqueles que se caracterizam por no terem contato direto com o beneficirio e por
apresentar um duplo foco - considerando o usurio tanto como o fornecedor quanto
como beneficirios do programa social.
5.7.2 OS PERFIS DE REFERNCIA
O grau de pertencimento indica a proximidade de cada programa pesquisado em
relao aos dois perfis apresentados anteriormente. Os programas sociais que
analisamos, portanto, vo se distribuir entre estes dois extremos. Aqueles que
apresentam grau de pertinncia (ou pertencimento) integral ao perfil 1 (g
1
=1; g
2
=0) e
ao perfil 2 (g
1
=0; g
2
=1) somaram 29 programas e representaram, respectivamente,
15,4% e 21,8% dos programas sociais da amostra. Isto j vai nos revelar aspectos
analticos interessantes. O primeiro deles a constatao da hibridao e
distribuio dos programas sociais da PBH. Significa dizer, portanto, que estas
aes se encontram relativamente bem distribudas ao longo dos dois perfis
extremos j apresentados, no conformando, assim, nenhum regime de
concentrao num nico e determinado tipo de perfil.
A tipologia final oriunda de nossa anlise a respeito dos programas revelou uma
considerao mais matizada no que tange aos graus de pertencimento. O
comportamento de cada programa em relao aos perfis extremos, ou seja, o valor
de g
1
e g
2
de cada programa, nos permite agrup-los em conjuntos distintos dos
lugares extremos, caracterstica que j ressaltamos do mtodo GoM e que a
diferencia de outros mtodos de clusterizao. Em nosso caso usamos a regra 2
k
+1
para definir o nmero de conjuntos, que no nosso caso especfico foram cinco. A
figura a seguir ilustra como os conjuntos de programas e seus perfis foram definidos
a partir da polarizao universal-focalizao, apresentando as linhas de corte
utilizadas para estabelecer os limites definidos para cada agrupamento.
115

Figura 3 Critrio de corte para a classificao dos programas da PBH nos perfis puros
(extremos) e mistos (intermedirios)

Fonte: Elaborao prpria.
Chegamos, como visto, a dois perfis puros, so eles o perfil 1 e o perfil 2, que
refletem os perfis extremos: focal e universal. Consideramos, como perfis puros,
como explicitado, aqueles em que predominam as caractersticas de determinado
perfil extremo. Em um perfil puro h um alto grau de pertencimento ao perfil extremo,
mas este pertencimento no necessariamente integral, como mostramos acima.
Os trs demais perfis so, ento, claramente mistos: perfil 3, perfil 4 e perfil 5. Nos
dois primeiros casos identificamos uma predominncia das caractersticas de um
perfil extremo sobre o outro. No perfil 3, o perfil extremo dominante o focal, sendo
secundrio o perfil extremo universal. O inverso vai ocorrer no perfil 4. O perfil 5, por
sua vez, no revela a predominncia clara de nenhum dos dois perfis extremos.
Os programas foram classificados nesses cinco perfis, os quais sero caracterizados
e nomeados nas prximas sees. A distribuio dos mesmos est ilustrada na
figura abaixo:
116
Figura 4 Distribuio dos programas sociais da PBH, a partir da sua classificao nos perfis
puros e misto, de acordo com o grau de pertencimento ao perfil 1
-0.20
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
1.20
0 1 2 3 4 5 6
Perfis
G
r
a
u

d
e

P
e
r
t
e
n
c
i
m
e
n
t
o
Perfil 1
Perfil 3
Perfil 2
Perfil 4
Perfil 5
5.7.2.1 Perfil Focalizante e Territorial (Perfil 1- Puro)
O Perfil 1 rene 15 programas, como listado no quadro ao fim desta seo.
Observamos que no que se refere relao dos objetivos do programa aos critrios
de injustia, que todos os conceitos foram incorporados neste perfil, portanto,
consideramos que o mesmo trata de todos os tipos de injustia e tem, todos eles,
como referncia na definio de diretrizes, como nos mostra a figura a seguir. Os
resultados evidenciam que h consistncia entre estas variveis e as variveis
117
referentes ao acesso dos indivduos e famlias aos programas classificados neste
perfil: eles no se caracterizam como universais e sempre indicam que, para a
insero no programa ou servio, h requisitos que devem ser observados. Esta
pode ser indicada como a origem para o nome que atribumos ao perfil.
Figura 5 Distribuio dos elementos referidos aos tipos de INJUSTIA SOCIAL (FRASER)
para os Programas da PBH classificados no Perfil Puro 1 Focalizante e Territorial
PERFIL #1
1
1
1
1
1
3
3
3
4
2
2
2
4
10
8
12
10
10
12
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Desrespeito
Dominao cultural
Explorao
Marginalizao
econmica
No_reconhecimento
Privao material
No Tradada
Pouco Considerada
Considerada
Muito Considerada
Referncia

Os programas classificados neste perfil consideram, dentre as caractersticas dos
indivduos que afetam seu acesso (20 variveis), metade delas (10 variveis) como
sendo relevantes
98
, so elas: acesso alimentao adequada, deficincia, fome ou
desnutrio, atendido por outro programa da PBH, rea de risco, direito violado,
faixa de renda, grupo etrio, situao de violncia e territrio. Destacamos que as
seis ltimas variveis citadas aparecem como determinantes no que tange ao
acesso aos programas. As variveis que so tidas como irrelevantes para o acesso
neste primeiro perfil, por sua vez, so sete: nvel de escolaridade, gnero, orientao

98
Quando falamos relevantes estamos nos referindo s categorias: baixa, mdia, alta relevncia e
determinante.
118
sexual, raa e cor, situao de rua, existncia de determinao judicial ou medida
protetiva e ser cadastrada ou estar de posse de documentao especfica
99
. Neste
perfil, trs variveis apresentam uma distribuio equilibrada de casos entre as
caracterizaes irrelevante e relevante. Consideramos, portanto, que elas no
seriam discriminantes do perfil. So elas: situao no mercado de trabalho, estar em
sofrimento mental e ausncia de condies para adquirir autonomia.
Figura 6 - Distribuio dos elementos de acesso dos indivduos e famlias aos Programas
Sociais da PBH, classificados no Perfil Puro 1 Focalizante e Territorial
PERFIL #1
5
3
3
1
9
4
5
9
3
11
9
2
7
5
1
1
5
1
2
1
1
3
1
4
2
5
4
4
4
4
2
2
2
2
5
5
1
1
8
4
10
1
6
3
4
10
2
3
8
3
9
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Alimentao.
rea de risco.
Deficincia.
Direito Violado.
Escolaridade.
Faixa de renda.
Fome ou desnutrio.
Gnero.
Grupo etrio.
Orientao sexual.
Raa ou cor.
Situao de vilolncia.
Territrio.
irrelevante baixa relevncia mdia relevncia alta relevncia determinante

99
Algumas delas so variveis com baixa freqncia nas categorias que indicam alguma relevncia
(inferior a 35%). Esta baixa freqncia associada disperso nos vrios perfis faz com que figurem
como irrelevantes em todos os perfis.
119
Figura 7 - Distribuio dos elementos caractersticos do indivduo, segundo sua considerao
para insero no programa, de acordo com a classificao dos Programas Sociais da PBH,
classificados no Perfil Puro 1 Focalizante e Territorial
PERFIL #1
1
7
9
10
8
13
14
8
6
5
7
2
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Atendido outro progr.PBH
Sofrimento mental
Situao de Rua
Det.judicial /med.
protetiva
Ausncia cond.
autonomia
Cadastro/doc.
No
Sim

Neste perfil, todos os tipos de aspectos indicados no questionrio foram identificados
com possveis objetos de interveno dos programas (12 variveis). Para a maioria
dos Programas aqui classificados e no que tange sua proposta de interveno, a
categoria tratado como prioritrio aparece com maior freqncia, com exceo das
variveis: analfabetismo, baixa escolaridade e baixa renda per capita, em que o
procedimento privilegiado o encaminhamento. O encaminhamento tambm
apresenta um nmero expressivo nos casos de desemprego e formao profissional
deficiente. Dentre as sete variveis identificadas durante a tabulao como outros
aspectos que os programas procurariam remediar ou promover durante sua
execuo, observamos que em duas delas (reconstituio e/ou fortalecimento dos
vnculos familiares e/ou comunitrio e formao em direitos humanos e de
120
cidadania), para este Perfil, os programas classificados so objeto de interveno. A
varivel modo de vida saudvel e a varivel sofrimento mental apresentaram
equilbrio entre as categorias Sim e No - o que no nos permite discriminar um
comportamento prevalecente para este perfil nesta varivel. Mostraram-se
irrelevantes como caractersticas deste perfil ainda no que tange ao seu objeto de
interveno: o acesso arte, cultura, esporte e lazer; a falta de moradia ou a inpcia
para viver com a famlia; e, acesso a medicamentos, tratamento mdico e/ou socorro
mdico. Os programas caracterizam-se como sendo intersetoriais, tratando
diretamente com os indivduos e as famlias beneficiadas, no envolvendo atividades
de comercializao e atuando com um nico foco.
Figura 8 - Distribuio dos elementos que o programa procura remediar/promover, de acordo
com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes ao Perfil Puro 1 Focalizante e
Territorial
PERFIL #1
1
1
1
1
6
10
9
7
6
1
5
1
1
1
4
2
2
1
2
1
1
1
5
3
4
6
6
15
14
8
14
14
12
14
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Acesso a aliment ao adequada.
Analf abet ismo.
Baixa escolaridade.
Baixa renda per capit a.
Desemprego.
Desrespeit o.
Discriminao.
Formao prof issional def icient e.
No-reconheciment o.
Sit uao de vilolncia.
Socializao.
Violao de direit os.
No considerado Encaminhado Tratado Tratado e prioritrio

121
Figura 9 - Distribuio dos elementos de OUTROS aspectos que os programas procura
remediar/promover, de acordo com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes
ao Perfil Puro 1 Focalizante e Territorial
PERFIL #1
8
9
7
1
10
10
6
7
6
8
14
5
5
9
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Modo de vida saudvel
Acesso
arte/cult/esporte/lazer
Sofrimento mental
Reconst/fortalecimento
vinc. familiares
Falta moradia
/inadaptao
Medic./trat.
mdico/socorro
Form.dir.humanos
No
Sim

Quanto secretaria responsvel pelos programas, a Assistncia Social a
secretaria da PBH mais predominante neste 1 perfil, sendo que os programas aqui
classificados correspondem a 39% dos programas desta secretaria que
responderam ao nosso questionrio. Tambm figuram, presentes neste Perfil 1, a
Secretaria Municipal de Polticas Sociais, a Secretaria Municipal Adjunta de Direitos
de Cidadania e a Fundao Municipal de Cultura. O Programa BH Cidadania
encontra-se mais representado neste Perfil devido sua vertente central e s
atividades da cultura e assistncia social realizadas sob a gide deste programa.
Dentre os programas da assistncia social, aqui identificados, observamos que
comum a preocupao com a reconstruo e fortalecimento dos vnculos familiares
e comunitrios. Os programas listados caracterizam-se ainda por: transversalidade,
122
territorialidade e percepo da famlia como unidade de referncia e pela expectativa
de insero na comunidade como elemento de incluso.
Quadro 11 Programa da PBH classificados no Perfil Puro 1 Focalizante e Territorial
FMC 1
BH CIDADANIA - ATIVIDADES ARTSTICAS E CULTURAIS
SMAAS 11
CENTRO DE REFERENCIA DA POPULAO DE RUA
COMBATE AO TRABALHO INFANTIL
MURIKI
NCLEO DE APOIO FAMLIA
PROFISSO FUTURO/TRABALHO PROTEGIDO
PROGRAMA PARA JOVENS
REPUBLICA MARIA MARIA
SASF - ADULTOS E IDOSOS
SASF - BOLSA MORADIA
SENTINELA
SOCIALIZAO INFANTO JUVENIL
SMADC 2
CASA ABRIGO SEMPRE VIVA
ESCOLA PROFISSIONALIZANTE RAIMUNDA SOARES
SMPS 1
BH CIDADANIA
Total 15
5.7.2.2 Perfil Universalizante (Perfil 2 - Puro)
No perfil Universalizante, a incorporao dos conceitos de injustia apresentados
demonstrou-se bastante irrelevante. Para as variveis relativas injustia
prevaleceu a categoria no trata em cinco delas. Somente no caso da varivel de
dominao cultural, o equilbrio entre esta categoria e as que indicam que o tema
alvo de alguma considerao, revela a impossibilidade de atribuir um
comportamento especfico para esta varivel, tendo este perfil como referncia. De
toda forma, este um indicativo de que ela tem alguma importncia e pode
diferenciar o perfil. Merece destaque tambm que o nico tipo de injustia
classificada como sendo uma referncia para alguns programas alinhados neste
perfil a privao material. Esta caracterizao se mostrou consistente s questes
relativas ao acesso, onde os programas se classificaram como sendo universais e
123
prevalecendo a no existncia de requisitos de acesso aos mesmos, da o nome
dado ao perfil, que, por sua vez, reuniu 18 programas sociais.
para os Programas da PBH classificados no Perfil Puro 2 Universalizante
PERFIL #2
16
9
15
14
10
10
1
3
1
1
4
1
6
1
1
2
2
3
1
3 4
0 5 10 15 20
Desrespeito
Dominao cultural
Explorao
Marginalizao econmica
No_reconhecimento
Privao material
No Tradada
Pouco Considerada
Considerada
Muito Considerada
Referncia

Dentre as variveis caracterizadoras do acesso aos programas, 19 do total de 20
so consideradas irrelevantes. A nica exceo refere-se varivel fome e
desnutrio que, neste caso, apresenta a mesma freqncia na categoria
irrelevante e no conjunto de categorias relevantes, o que faz com que no
possamos usar esta varivel para discriminar o perfil, mas preciso deixar claro que
nos d indcios que este tema possa ter uma importncia diferenciada no mesmo.
124
Figura 11-Distribuio dos elementos de acesso dos indivduos e famlias aos Programas
Sociais da PBH, classificados no Perfil Puro 2 Universalizante
PERFIL #2
10
12
13
14
13
16
9
17
10
17
18
16
15
13
3
3
2
1
1
1
1
3
2
2
1
1
4
1
1
1
3
2
2
3
2
1
3
1
1
1
3
3
2
1
3
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Aliment ao.
rea de risco.
Def icincia.
Direit o Violado.
Escolaridade.
Faixa de renda.
Fome ou desnut rio.
Gnero.
Grupo et rio.
Orient ao sexual.
Raa ou cor.
Sit uao no mercado de t rabalho.
Territ rio.


considerao para insero no programa, de acordo com a classificao dos Programas
Sociais da PBH, classificados no Perfil Puro 2 Universalizante
PERFIL #2
12
18
18
18
18
17
6
1
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Sofrimento mental
Situao de Rua
Det.judicial /med.
protetiva
Ausncia cond.
autonomia
Cadastro/doc.
No
Sim

125
Os programas classificados neste perfil, por sua vez, caracterizam-se por serem
eminentemente intersetoriais. Concentram-se aqui aqueles programas que tm uma
viso diferenciada de seus beneficirios, consideram que, no s o usurio ou
participante da atividade o beneficiado, mas tambm o fornecedor do servio/ao
(artista, permissionrio de em uma feira etc.). A esta caracterstica que
denominamos duplo foco. Dentre os cinco programas que implicam em atividade
de comercializao, quatro deles encontram-se neste perfil. O contato com o pblico,
nestes casos, nem sempre direto. Quando observamos os aspectos que so
objetos de interveno dos mesmos, prevalece a categoria no considera, ou no
como resposta a questo 7. As nicas excees so: acesso a alimentao
adequada e acesso arte, cultura, esporte e lazer. Nestes dois casos, o nmero de
respostas s estas categorias igual s categorias que indicam que o tema
encaminhado ou tratado. Este equilbrio no nos permite discriminar um
comportamento especfico para o perfil, mas nos indica que estas so variveis
relevantes neste caso. As outras duas categorias que apresentam uma freqncia
nas categorias trata e trata e prioritrio e merecem algum destaque so a
socializao e a promoo de modo de vida saudvel.
126
com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes ao Perfil Puro 2
Universalizante
PERFIL #2
9
18
15
16
17
16
16
14
15
17
10
12
1
1
3
3
3
1
2
2
4
1
4
6
1
2
4
3
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Analfabetismo.
Baixa escolaridade.
Desemprego.
Desrespeito.
Discriminao.
No-reconhecimento.
Socializao.
Violao de direitos.
127
ao Perfil Puro 2 - Universalizante
PERFIL #2
11
9
18
16
18
16
14
7
9
2
2
4
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Acesso arte/cult/esporte/lazer
Sofrimento mental
Reconst/fortalecimento vinc. familiares
Falta moradia /inadaptao
Medic./trat. mdico/socorro
Form.dir.humanos
No
Sim

Este perfil rene principalmente os programas da Secretaria Municipal Adjunta de
Abastecimento e da Fundao de Cultura, os programas aqui inseridos representam
respectivamente 88% e 67% da amostra de cada uma delas. Tambm figuram
programas das Polticas Sociais, Sade e Esportes.
128
Quadro 12 - Programa da PBH classificados no Perfil Puro 2 Univesalizante
FMC 8
BEAGALE
CABARE VOLTAIRE
CASA DO BAILE
EDUCAO PATRIMONIAL
EXPOSIES
FESTIVAL DE ARTE NEGRA
INICIAO S ARTES
MOSTRA DE CULTURA
SMAAB 7
ALIMENTAO ESCOLAR
ARMAZEM DA ROA
ASSISTNCIA ALIMENTAR
BANCO DE ALIMENTOS
CENTRAL DE ABASTECIMENTO MUNICIPAL
FEIRA ORGANIZADA E DIRETO DA ROA
HORTAS, POMARES COMUNITRIOS E OFICINAS DE PLANTIO
SMAES 1
CAMINHAR
SMPS 1
FARMCIA POPULAR
SMSA 1
IMUNIZAO
Total 18
5.7.2.3 Perfil Focalizante e Identitrio (Perfil 3 Misto)
Este o perfil em que se renem o maior nmero de programas classificados na
amostra, so 21. O terceiro perfil misto, temos programas com caractersticas dos
dois perfis extremos, no entanto, com prevalncia do perfil extremo 1 - Focal.
Assim, todos os conceitos de injustia foram incorporados, prevalecendo categorias
que indicam que elas so sempre tratadas. As variveis que so identificadas como
referncias na definio de diretrizes dos programas so: desrespeito,
marginalizao econmica, no reconhecimento e privao material. Na varivel
explorao, a categoria de maior freqncia no trata e, em dominao cultural,
no h uma categoria que prevalea e nos permita identific-la como caracterstica
discriminante.
129
para os Programas da PBH classificados no Perfil Misto 3 Focalizante/Identitrio
PERFIL #3
4
7
9
5
4
2
2
2
2
2
3
7
4
3
2
3
5
2
2
3
6
6
9
3
4
8
9
8
0 5 10 15 20 25
Desrespeito
Dominao cultural
Explorao
Marginalizao
econmica
No_reconhecimento
Privao material
No Tradada
Pouco Considerada
Considerada
Muito Considerada
Referncia

Quanto ao acesso, os programas aqui classificados no consideram que o mesmo
seja universal e a existncia de requisitos a serem atendidos pelos indivduos ou
famlias que queiram ter acesso ao programa prevalece. As variveis que so
determinantes na avaliao do acesso so oito: rea de risco, deficincia, direito
violado, faixa de renda, grupo etrio, situao de violncia e estar em sofrimento
mental e ser atendido por outro programa da PBH. Comparando com o primeiro
perfil, podemos dizer que perderam relevncia as variveis de acesso alimentao
adequada, de fome ou desnutrio e de territrio.
As nove variveis relativas ao acesso aos programas que so tidas como
irrelevantes neste perfil so: acesso a alimentao adequada, nvel de escolaridade,
gnero, orientao sexual, raa e cor, territrio, ausncia de condies para adquirir
autonomia, ser cadastrada ou estar de posse de documentao especfica e
existncia de determinao judicial ou medida protetiva. Neste perfil, trs variveis
apresentam uma distribuio equilibrada de casos entre irrelevante e relevante.
Consideramos, portanto que elas no discriminam um comportamento especfico
quanto ao acesso neste perfil. So elas: fome ou desnutrio, situao no mercado
de trabalho, situao de rua.
130
Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 3 Focalizante/Identitrio
PERFIL #3
12
7
8
7
12
8
10
14
3
18
19
9
11
12
3
1
4
2
1
1
1
2
2
2
2
1
4
1
3
1
3
3
1
3
2
1
2
2
2
3
4
4
1
3
1
2
1
1
1
1
2
5
4
10
3
8
5
5
12
1
1
7
5
4
0 5 10 15 20 25
Aliment ao.
rea de risco.
Def icincia.
Direit o Violado.
Escolaridade.
Faixa de renda.
Fome ou desnut rio.
Gnero.
Grupo et rio.
Orient ao sexual.
Raa ou cor.
Territ rio.

131
Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 3 Focalizante/Identitrio
PERFIL #3
4
9
11
12
13
16
17
12
10
9
8
5
0 5 10 15 20 25
Sofrimento mental
Situao de Rua
Det.judicial /med.
protetiva
Ausncia cond.
autonomia
Cadastro/doc.
No
Sim

Todos os aspectos indicados no questionrio foram identificados com possveis
objetos de interveno dos programas (12 variveis). As categorias tratado e
tratado e prioritrio aparecem com maior freqncia em quase todas as varveis
deste grupo. So excees neste perfil: as variveis do analfabetismo, da baixa
escolaridade, do desemprego e da formao profissional deficiente, em que o
procedimento privilegiado o encaminhamento.
Nas sete variveis identificadas durante a tabulao como outros aspectos que os
programas procurariam remediar ou promover durante sua execuo observamos
que somente uma delas - reconstituio e/ou fortalecimento dos vnculos familiares -
objeto de interveno dos programas classificados neste perfil. Neste grupo de
variveis aquelas que apresentaram um equilbrio entre as categorias Sim e No, o
que no nos permitiu discriminar comportamento prevalecente para este perfil em tal
varivel, so modo de vida saudvel e acesso a medicamentos, tratamento
mdico e/ou socorro mdico. Mostraram se irrelevantes neste perfil: acesso arte,
cultura, esporte e lazer; sofrimento mental; falta de moradia ou inpcia para viver
com a famlia; e, formao em direitos humanos e de cidadania. Os programas
132
caracterizam-se com sendo intersetoriais, tratam diretamente com os indivduos e as
famlias beneficiadas, no envolvendo atividades de comercializao e atuando com
um nico foco.
com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes ao Perfil Misto 3
Focalizante/Identitrio
PERFIL #3
2
2
4
3
3
4
1
3
7
4
3
6
12
11
8
10
2
3
11
1
3
3
4
7
4
3
4
3
3
3
2
2
3
6
1
6
3
3
6
5
12
14
5
11
11
12
13
0 5 10 15 20 25
Analf abet ismo.
Baixa escolaridade.
Desemprego.
Desrespeit o.
Discriminao.
No-reconheciment o.
Socializao.

133
ao Perfil Misto 3 Focalizante/Identitrio
PERFIL #3
10
16
16
5
13
12
13
11
5
5
16
8
9
8
0 5 10 15 20 25
Sofrimento mental
Form.dir.humanos
No
Sim

Quanto secretaria responsvel pelos programas classificados neste perfil, destaca-
se a Assistncia Social como a secretaria mais freqente, sendo que os programas
aqui classificados correspondem a 32% dos programas desta secretaria que
responderam ao questionrio. Tambm figuram: as secretarias municipais de
Polticas Sociais, Educao e Sade, nestes casos o perfil concentra,
respectivamente, 50%, 50% e 57%, dos programas destas secretarias que compem
a amostra e as secretarias municipais adjuntas de Direitos de Cidadania e Esportes.
Os programas listados se caracterizam pela transversalidade e pela percepo da
famlia como unidade de referncia e da insero na comunidade como elemento de
incluso, no entanto, o territrio no figura, necessariamente, como o elemento de
promoo e construo da intersetorialidade.
134
Quadro 13 - Programa da PBH classificados no Perfil Misto 3 Focalizante/Identitrio
SMAAS 9
ABRIGO DE CRIANAS E ADOLESCENTES
ALBERGUE NOTURNO
FAMILIA ACOLHEDORA
ILPIs
MEDIDAS SOCIO EDUCATIVAS
MIGUILIM
PROMETI
REPUBLICA REVIVER - AES POP RUA
SOSF
SMADC 2
BENVINDA
BH CIDADANIA/AGENTE DE CIDADANIA
SMAES 1
SUPERAR
SMED 3
BOLSA ESCOLA
ESCOLA ABERTA
PROGRAMA NACIONAL DE INCLUSO DE JOVENS
SMPS 2
BOLSA FAMILIA
NIAT
SMSA 4
ATENO A CRIANA E AO ADOLESCENTE
BH VIDA
PREVENO AIDS
SADE MENTAL
Total 21
5.7.2.4 Perfil Universalizante-Territorial (Perfil 4 - Misto)
O perfil 4 tambm um perfil misto e rene treze programas. Diferentemente do
perfil anterior, o perfil extremo dominante o Universalizante. Comparativamente
com o perfil dominante este perfil j incorporou algumas noes de injustia, se
propondo a tratar o desrespeito, a dominao cultural, o no reconhecimento e a
privao material. Apesar de t-los incorporado nem sempre os tem como referncia
principal indicando uma relao mais tnue que nos perfis 1 e 3. O desrespeito o
nico tipo de injustia em que a categoria referncia prevalece s demais. Cabe
destacar o fato de no tratar as injustias relacionadas explorao e
marginalizao econmica.
135
para os Programas da PBH classificados no Perfil Misto 4 Universalizante-Territorial
PERFIL #4
4
6
8
9
4
4
3
2
1
1
2
1
1
1
3
1
3
3
1
2
5
4
1
1
4
3
0 2 4 6 8 10 12 14
Desrespeito
Dominao cultural
Explorao
Marginalizao
econmica
No_reconhecimento
Privao material
No Tradada
Pouco Considerada
Considerada
Muito Considerada
Referncia

No que se refere ao acesso dos indivduos e das famlias, os programas so, em sua
maior parte, universais. A pesquisa indica que a existncia de requisitos para acesso
no discriminante deste perfil, eles podem ou no existir. A nica varivel relativa
s caractersticas do indivduo ou famlia que considerada relevante a varivel
territrio, o que figura como um elemento de priorizao na ao destes programas
que so eminentemente universais. Dentre as variveis relativas ao acesso, seis
delas no discriminam o perfil, dado que a freqncia entre a categoria irrelevante e
as categorias que indicam relevncia igual ou muito prxima. Isto indica que
podem estar sendo consideradas como requisito de acesso em alguns casos deste
perfil: rea de risco, deficincia, direito violado, fome ou desnutrio, grupo etrio e
ser atendido por outro programa/servios da PBH (ex.: escola municipal, entidades
conveniadas, sade) ou por entidades beneficiadas pela PBH. As demais variveis
(somam treze) so consideradas irrelevantes na definio do acesso, a saber:
alimentao inadequada, nvel de escolaridade, faixa de renda, gnero, orientao
136
sexual, raa e cor, situao de violncia, situao no mercado de trabalho,
sofrimento mental, situao de rua, existncia de determinao judicial ou medida
protetiva, ausncia de condies para adquirir autonomia e ser cadastrada ou estar
de posse de documentao especfica.
Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 4 Universalizante-Territorial
PERFIL #4
8
7
6
7
9
8
7
12
6
12
12
10
9
5
2
2
3
2
2
2
4
1
2
1
1
2
2
2
1
1
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
3
1
2
2
1
2
2
1
1
2
2
1
3
0 2 4 6 8 10 12 14
Alimentao.
rea de risco.
Deficincia.
Direito Violado.
Escolaridade.
Faixa de renda.
Fome ou desnutrio.
Gnero.
Grupo etrio.
Orientao sexual.
Raa ou cor.
Territrio.

137
Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 4 Universalizante-Territorial
PERFIL #4
6
10
11
11
12
13
7
3
2
2
1
0 2 4 6 8 10 12 14
Sofrimento mental
Situao de Rua
Det.judicial /med.
protetiva
Ausncia cond.
autonomia
Cadastro/doc.
No
Sim

Neste perfil os programas caracterizam-se como intersetoriais, tratam diretamente
com os indivduos e as famlias beneficiadas, no envolvem atividades de
comercializao e atuam com um nico foco. No que diz respeito aos aspectos que
o programa se prope a tratar, destaca-se, neste perfil, o nmero de variveis que
apresentam um equilbrio entre as categorias no considera e trata e que,
portanto, no discriminam o perfil. No conjunto de 19 variveis, 8 encontram-se
nesta situao, ou seja, no so discriminantes do perfil: baixa escolaridade; baixa
renda; desemprego; formao profissional deficiente; violao de direitos;
reconstituio e/ou fortalecimento dos vnculos familiares; acesso arte, cultura,
esporte e lazer; e, formao em direitos humanos e de cidadania. So ainda
aspectos no considerados pelos programas deste perfil: analfabetismo; modo de
vida saudvel; sofrimento mental; acesso a medicamentos, tratamento mdico e/ou
138
socorro mdico; e, falta de moradia ou inadaptao para viver com a famlia.
Destacam-se, contudo, como objetos destes programas: acesso alimentao
adequada, desrespeito, discriminao, no-reconhecimento, situao de violncia e
a socializao. Este perfil apresenta um conjunto de caracterstica bastante coerente
com o eixo do reconhecimento.
com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes ao Perfil Misto 4
Universalizante-Territorial
PERFIL #4
5
9
7
7
7
4
4
7
5
5
3
7
2
1
1
3
2
3
1
3
4
1
2
4
3
4
5
3
1
2
3
2
1
3
2
1
1
6
4
2
3
3
6
4
0 2 4 6 8 10 12 14
Analfabetismo.
Baixa escolaridade.
Desemprego.
Desrespeito.
Discriminao.
No-reconhecimento.
Socializao.
Violao de direitos.

139
ao Perfil Misto 4 Universalizante-Territorial
PERFIL #4
9
6
12
7
13
11
6
4
7
1
6
2
7
0 2 4 6 8 10 12 14
Acesso
arte/cult/esporte/lazer
Sofrimento mental
Reconst/fortalecimento
vinc. familiares
Falta moradia
/inadaptao
Medic./trat.
mdico/socorro
Form.dir.humanos
No
Sim

Neste perfil encontramos 50% dos programas da Secretaria Municipal de Educao
que participaram da amostra, e 37,5 e 60% no caso das secretarias municipais
adjuntas de Direitos de Cidadania e Esportes. Tambm tm programas neste perfil a
Secretaria Municipal de Sade, a Fundao Municipal de Cultura, e as Secretarias
Adjuntas de Abastecimento e de Assistncia Social. A anlise dos programas revela
que alm do territrio, grupo etrio e deficincia podem ser elementos de
caracterizao de grupos e priorizao da ao neste perfil.
140
Quadro 14 - Programa da PBH classificados no Perfil Misto 4 Universalizante-Territorial
FMC 1
ARENA DA CULTURA
SMAAB 1
RESTAURANTE POPULAR
SMAAS 1
PLANTO SOCIAL
SMADC 3
CONEXO BH CIDAD
PROCON
SERVIO DE ATENDIMENTO INTEGRADO AO CIDADO
SMAES 3
CORRIDA RSTICA PESSOAS PORTADORAS DE DEFICINCIA
PROMOO E DEMOCRATIZAO DA PRTICA ESPORTES
VIDA ATIVA
SMED 3
BH PARA CRIANAS
BH SEM ANALFABETOS
INCLUSO DIGITAL
SMSA 1
SAMU
Total 13
5.7.2.5 Perfil Territorial Identitrio (Perfil 5 - Misto)
No perfil misto 5 no consideramos que haja um perfil extremo dominante,
diferentemente dos dois casos anteriores. Todos os tipos de injustia foram
incorporados neste perfil. A varivel no-reconhecimento a nica que apresenta
maior freqncia na categoria referncia.
141
para os Programas da PBH classificados no Perfil Misto 5 Territorial Identitrio
PERFIL #5
4
3
4
3
1
3
1
1
3
2
3
3
1
2
2
1
3
5
3
1
5
3
1
2
5
1
0 2 4 6 8 10 12
Desrespeito
Dominao cultural
Explorao
Marginalizao
econmica
No_reconhecimento
Privao material
No Tradada
Pouco Considerada
Considerada
Muito Considerada
Referncia

O carter universal do acesso aos programas tambm no pode ser considerado
como uma varivel discriminante do perfil, no entanto, a existncia de requisitos para
o acesso de indivduos e famlias aos programas prevalece. So considerados no
acesso as seguintes variveis: rea de risco, direito violado, grupo etrio, territrio e
ser atendido por outro programa/servios da PBH (ex.: escola municipal, entidades
conveniadas, sade) ou por entidades beneficiadas pela PBH. So irrelevantes: o
acesso alimentao adequada, o nvel de escolaridade, gnero, orientao sexual,
raa ou cor, situao no mercado de trabalho, estar em sofrimento mental, situao
de rua, existncia de determinao judicial ou medida protetiva e ser cadastrada ou
estar de posse de documentao especfica. No so discriminantes: deficincia,
faixa de renda, fome ou desnutrio, situao de violncia e ausncia de condies
para adquirir autonomia.
142
Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 5 Territorial Identitrio
PERFIL #5
10
3
6
2
8
6
6
8
3
11
11
5
8
1
2
4
3
1
2
3
1
2
3
2
1
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
1
1
1
4
4
1
3
6
2
2
6
0 2 4 6 8 10 12
Aliment ao.
rea de risco.
Def icincia.
Direit o Violado.
Escolaridade.
Faixa de renda.
Fome ou desnut rio.
Gnero.
Grupo et rio.
Orient ao sexual.
Raa ou cor.
Territ rio.

143
Sociais da PBH, classificados no Perfil Misto 5 Territorial Identitrio
PERFIL #5
1
7
7
10
6
11
10
4
4
1
5
0 2 4 6 8 10 12
Sofrimento mental
Situao de Rua
Det.judicial /med.
protetiva
Ausncia cond.
autonomia
Cadastro/doc.
No
Sim

Os programas deste quinto perfil caracterizam-se como intersetoriais. Como no caso
do segundo perfil, o contato com o pblico nestes casos nem sempre direto, e esta
varivel no discrimina o perfil. Neste caso as variveis que no so consideradas
so: analfabetismo; baixa escolaridade; baixa renda; formao profissional
deficiente; modo de vida saudvel; acesso arte, cultura, esporte e lazer; sofrimento
mental; acesso a medicamentos, tratamento mdico e/ou socorro mdico; falta de
moradia ou inadaptao para viver com a famlia; e, formao em direitos humanos
e de cidadania. As variveis acesso alimentao adequada e desemprego no
discriminam este perfil. As variveis desrespeito, discriminao, no
reconhecimento, socializao e reconstituio e/ou fortalecimento dos vnculos
familiares destacam-se como aquelas com elevada freqncia de respostas nas
categorias tratado e tratado e prioritrio ou sim. J nos casos de situao de
violncia e violao de direitos aparecem em destaque com grande ndice de
encaminhamentos.
144
com a classificao dos Programas Sociais da PBH, referentes ao Perfil Misto 5 Territorial
Identitrio
PERFIL #5
4
7
7
8
6
1
7
3
2
3
1
4
4
4
1
2
2
6
6
1
5
6
3
1
1
1
2
2
3
5
5
2
5
2
7
3
0 2 4 6 8 10 12
Analf abet ismo.
Baixa escolaridade.
Desemprego.
Desrespeit o.
Discriminao.
No-reconheciment o.
Socializao.
145
ao Perfil Misto 5 Territorial Identitrio
PERFIL #5
8
7
7
3
7
8
8
3
4
4
8
4
3
3
0 2 4 6 8 10 12
Sofrimento mental
Form.dir.humanos
No
Sim

A maioria dos programas deste perfil (64%) da Secretaria Municipal Adjunta de
Assistncia Social, estando os demais casos dispersos na Secretaria de Sade, na
Secretaria de Direitos de Cidadania e na Fundao Municipal de Cultura.
Interessante observar que a concentrao neste perfil das atividades da assistncia
social voltadas para o trabalho.
146
Quadro 15 - Programa da PBH classificados no Perfil Misto 5 Territorial Identitrio
FMC 2
OFICINAS DE ARTE E CULTURA
PROGRAMA PARA JOVENS - AES CULTURAIS
SMAAS 7
ABORDAGEM POP RUA
ABRIGAMENTO
CRIANA PEQUENA
FORMAO PROFISSIONAL
GRUPO DE CONVIVNCIA DE IDOSOS
SERVIO DE FORMAO SOCIOPROFISSIONAL
SERVIO DE INSERO EM ATIVIDADES PRODUTIVAS
SMADC 1
CAVIV
SMSA 1
ATENO E PREVENO A VIOLNCIA DOMESTICA E SEXUAL
Total 11
5.7.3 ALGUMAS CONSIDERAES GERAIS
Diferentemente do que espervamos, o espectro que mais se revelou da anlise
pelo mtodo GoM foi definido pelo binmio Focalizao x Universalizao. O que
isto parece nos revelar uma tenso instaurada na prpria definio da funo
social do Estado, especialmente, como j vimos, quando da implantao do Plano
Beveridge e, depois, com a crise do Estado do Bem Estar Social e a crtica
neoliberal. O interessante que medida que nos afastamos dos dois perfis
extremos, vo ganhando importncia outros dois elementos, a saber: o identitrio e o
territorial. Isto nos indica que estes temas se revelam sim como diferenciadores do
foco dos programas, numa realidade onde a excluso se coloca como um eixo
estruturador das polticas sociais.
Fazendo uma anlise comparativa dos perfis, verificamos que quando nos referimos
s questes relativas injustia ao seguirmos em direo ao centro do espectro:
tendo ainda as categorias ligadas ao reconhecimento ganham destaque. Ainda no
eixo das injustias, interessante destacar que a privao material o tipo de
injustia distributiva que vai se destacar. Esta constatao nos leva a pensar na
importncia da percepo da pobreza como eixo vertebrador mesmo na estruturao
de nossas polticas sociais. A despeito da evoluo (anteriormente analisada) em
147
direo adoo do conceito de excluso, sua multidimensionalidade ainda muito
presente.
Quadro 16 Caracterizao Geral dos Perfis por Eixo de Anlise
Perfil 1 2 3 4 5
Tipo Puro Puro Misto Misto Misto
Nome Focalizante-
Territorial
Universalizante Focalizante-
identitrio
Universalizante
-territorial
Territorial-
identitrio
Tipos de
injustia
Considera
todos
No trata Prevalecem
privao
material,
marginalizao
econmica, no-
reconhecimento
e desrespeito
No trata
marginalizao
econmica e
privao
Considera todos
com destaque
ao no-
reconhecimento
Variveis
definidoras
do acesso
aos
programas
Em sua
maioria
relevantes.
Em sua maioria
irrelevantes
De forma geral,
perdem
relevncia em
relao ao perfil
1, destaca-
se:acesso a
alimentao
adequada e
territrio.
nica varivel
relevante
territrio.
Destacam-se
rea de risco e
territrio, direito
violado, grupo
etrio e
atendimento por
outros
programas da
PBH
Objetos de
interveno
Prioriza do
tratamento.
Quando no
trata
encaminha.
Encaminhame
ntos esto
mais ligados a
formao
profissional,de
semprego,
baixa renda,
baixa
escolaridade,
analfabetismo
e acesso a
alimentao
adequada.
Destacam-se a
socializao,
alimentao e
acesso a arte,
cultura, esporte
e lazer. No
foca no
tratamento.
Perdem
relevncia em
relao ao perfil
1 os violao de
direitos,
situao de
violncia, no
reconhecimento
e desrespeito.
A dimenso
tratamento
ganha
relevncia de
uma forma
geral,
especialmente
se comparada
ao perfil 2.
Destaca-se o
tratamento a
socializao,
no
reconhecimento,
discriminao e
desrespeito.
Temtica
prevalecent
e
Assistncia
social
Abastecimento
e Cultura
Poltica social,
Educao,
Sade e
Assistncia
Social
Educao,
Direitos de
Cidadania e
Esportes
Assistncia
social
Quanto ao acesso aos programas, observamos que os dois extremos tm
comportamentos opostos, enquanto o extremo focalizante tem como elemento
estratgico definio de critrios de acesso, o extremo universalizante as considera,
de uma forma geral, irrelevantes. Esta observao refora a consistncia da tipologia
aqui criada. Destacamos a importncia da questo espacial, contida nas variveis
148
territrio e risco, quando nos deslocamos do extremo universal em direo ao
centro. Estas observaes possibilitam que criemos uma imagem mais clara dos
perfis como nos mostra o quadro sntese acima.

Figura 30 Distribuio dos Programas segundo as Temticas por perfil
Perfil 5 Perfil 4 Perfil 3 Perfil 2 Perfil 1
C
o
u
n
t
12
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
SMAES
SMAAS
FMC
SMSA
SMADC
SMED
SMAAB
SMPS
Secretaria responsvel


Faremos a seguir uma avaliao e anlise mais especfica no que tange a algumas
variveis. A varivel referente ao acesso universal s no discrimina o perfil 5. Nos
demais sempre h a predominncia de uma das categorias.
149
Figura 31 Acesso universal por perfil
C
o
u
n
t
12,5
10,0
7,5
5,0
2,5
0,0
Bar Chart
Sim
No
O acesso universal?


Destacamos que, mesmo no sendo a referncia para a definio dos perfis, a
percepo das injustias nos apresenta certas peculiaridades, sobretudo em dois
perfis: no perfil universalizante (2), onde a privao material a nica varivel deste
grupo que ganha destaque, e no perfil territorial-identitrio (5) onde o mesmo
acontece com a varivel no-reconhecimento. Nos demais perfis interessante
observar que, nos perfis focalizantes (1 e 3), as variveis ligadas ao tema injustia
no eixo redistribuio e no eixo reconhecimento, no adquirem peso diferenciado
que nos permita assumir a existncia de um vis. No entanto, no perfil
universalizante-territorial (4), a despeito da existncia de variveis nos dois eixos, h
uma predominncia para o eixo do reconhecimento. Estas observaes so
ilustradas pela figura a seguir.

150
Figura 32 Importncia dos tipos de injustia por Perfil
Eixo Reconhecimento Eixo Redistribuio
C
o
u
n
t
20
15
10
5
0
Bar Chart
Referncia
Muito considerada
Considerada
Pouco considerada
No tratada
Desrespeito

C
o
u
n
t
15
10
5
0
Bar Chart
Referncia
Muito considerada
Considerada
Pouco considerada
No tratada
Explorao

C
o
u
n
t
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
Referncia
Muito considerada
Considerada
Pouco considerada
No tratada
Dominao cultural

C
o
u
n
t
12,5
10,0
7,5
5,0
2,5
0,0
Bar Chart
Referncia
Muito considerada
Considerada
Pouco considerada
No tratada
Marginalizao
econmica

C
o
u
n
t
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
Referncia
Muito considerada
Considerada
Pouco considerada
No tratada
No-reconhecimento

C
o
u
n
t
12
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
Referncia
Muito considerada
Considerada
Pouco considerada
No tratada
Privao material

151
Ao analisarmos os determinantes no que tange ao acesso, observamos que a
varivel grupo etrio apresenta ocorrncias na categoria determinante em todos os
perfis, revelando ser este um critrio importante para os programas sociais da PBH.
A baixa freqncia de respostas que do relevncia as variveis gnero, orientao
sexual e raa/cor dificultaram no sentido de que obtivssemos caracterizaes do
comportamento das mesmas por perfil. Esta freqncia baixa pode estar nos
indicando, de fato, que estes elementos apesar de cruciais no que tange ao tema do
reconhecimento, ainda no se consolidaram efetivamente em termos das polticas
sociais aqui analisadas.

Figura 33 Grupo etrio como determinante de acesso, por perfil
C
o
u
n
t
12
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
Determinante
Alta relevncia
Mdia relevncia
Baixa relevncia
Irrelevante
Grupo etrio


152
Figura 34 - Territrio como determinante de acesso, por perfil
C
o
u
n
t
12,5
10,0
7,5
5,0
2,5
0,0
Bar Chart
Determinante
Alta relevncia
Mdia relevncia
Baixa relevncia
Irrelevante
Territrio

Quanto aos itens que destacamos como objeto de interveno dos programas nos
chamou ateno a socializao, pois em todos os perfis encontramos a categoria
tratada e prioritria.
153
Figura 35 Socializao por perfil
C
o
u
n
t
12
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
Tratado e prioritrio
Tratado
Encaminhado
No considerado
Socializao


Todos os programas se dizem intersetoriais. A intersetorialidade inserida como eixo,
desde a reforma administrativa de 2001, foi incorporada ao discurso dos gestores,
mesmo que isto no seja um indicativo de que esteja sendo, de fato, efetivada. Esta
afirmao reforada pela importncia dada relao com outros programas da
PBH, como uma varivel relevante na definio do acesso. Como mostra a figura
abaixo.
154
Figura 36 Intersetorialidade e Relao com Outros Programas da PBH
C
o
u
n
t
20
15
10
5
0
Bar Chart
Sim
No
Intersetorial?
C
o
u
n
t
20
15
10
5
0
Bar Chart
Sim
No
Atendido por outro
programa

Por fim, consideramos essencial comparar a distribuio dos perfis por Secretaria.
Na temtica do abastecimento prevalecem os programas de perfil universalizante
(87,5%). Esta caracterstica pode ser atribuda ao grande nmero de atividades
dedicadas a comercializao, de forma geral, sem restries ao acesso. A cultura
tambm se concentra neste mesmo perfil. A ausncia de restries ao acesso
necessria s aes de difuso cultural. A alterao neste se d, justamente, nos
projetos intersetoriais (BH Cidadania, Socializao e Programa para Jovens).
interessante o duplo foco das aes destas Secretarias: beneficiam, ao mesmo
tempo, o usurio e o fornecedor (feirante, permissionrio, artista).
Quadro 17 Distribuio dos Programas por temtica e perfis
Perfil Perfil 1 Perfil 2 Perfil 3 Perfil 4 Perfil 5
Tipo Puro Puro Misto Misto Misto
Nome
Focalizante-
Territorial Universalizante
Focalizante-
identitrio
Universalizante-
territorial
Territorial-
identitrio Total
SMPS 1 1 2 0 0 4
SMAAB 0 7 0 1 0 8
SMED 0 0 3 3 0 6
SMADC 2 0 2 3 1 8
SMSA 0 1 4 1 1 7
FMC 1 8 0 1 2 12
SMAAS 11 0 9 1 7 28
SMAES 0 1 1 3 0 5
Total 15 18 21 13 11 78
155
Como a Secretaria Municipal Adjunta de Assistncia Social responde por 35,9% dos
programas da amostra, esta temtica apresentou a maior freqncia em trs perfis
(1, 3 e 5). Apesar do maior nmero de programas no perfil 1, podemos dizer que a
distribuio entre os perfis foi equilibrada. No perfil 1, destacam-se os programas, da
proteo bsica ou especial, que tm no territrio um elemento importante na
operacionalizao do programa. No perfil 3 os programas so de proteo especial.
J no perfil 5 destacam-se as aes voltadas para a formao profissional,
prevalecendo aes de proteo bsica.
Figura 37 Perfis por Estrutura Organizacional da PBH
SMAES SMAAS FMC SMSA SMADC SMED SMAAB SMPS
C
o
u
n
t
12
10
8
6
4
2
0
Bar Chart
Perfil 5
Perfil 4
Perfil 3
Perfil 2
Perfil 1
Perfis de referncia

Educao e Sade revelam uma tendncia central no espectro focalizante x
universal. Na educao especificamente no identificamos programas de perfis
puros. Na Secretaria de Direitos de Cidadania e Esportes, as aes voltadas para o
territrio so determinantes na alterao de um perfil universal.
156
Neste conjunto de consideraes fica evidente a multidimensionalidade das aes
da Prefeitura, que apresenta uma maior concentrao de programas nos perfis
mistos.
Uma concluso que para ns se reveste de suma relevncia terica: de fato, pelos
dados aqui analisados, possvel afirmar e confirmar empiricamente que
reconhecimento e redistribuio esto imbrincados nas polticas sociais da PBH. A
despeito da prevalncia do eixo redistributivo, especialmente no que tange nfase
e preocupao com a excluso (que realmente figura com estruturadora da
agenda), o eixo do reconhecimento cresce ganha importncia na parte central de
nosso espectro, como fica evidente na preocupao com a violncia e violao de
direitos como condies de acesso e objetos de tratamento.

157
6 CONCLUSO
Ao terminar nosso percurso pelas polticas sociais apresentamos nossas
observaes finais. Pretendemos expor a seguir a diversidade de consideraes
apuradas ao longo desta dissertao destacando, sempre que possvel, os
elementos analticos apontados por Levin (1997) como referenciais para
compreender as aes governamentais: as questes institucionais, a estrutura
organizacional e os programas.
Primeiramente, o resgate da trajetria das polticas sociais no Brasil e no municpio
nos permite dizer que a Constituio de 1988 e toda a legislao complementar dela
emanada como, por exemplo, a NOB/SUAS, so marcos institucionais importantes
na percepo da funo e na organizao da ao social do municpio. A
preocupao declarada na Constituio com a pobreza, a desigualdade e com a
ausncia de preconceitos, colocam as questes redistributivas e identitrias na
agenda das polticas sociais no pas e conseqentemente no municpio. Da Carta
Magna Belo Horizonte tambm recebe a orientao para organizao das polticas
sociais do municpio a partir da dimenso temtica (sade, assistncia social,
educao, cultura, esportes etc.) e a incorporao da dimenso dos grupos de
ateno (crianas, pessoas idosas, pessoas com deficincia, desamparados, dentre
outros) com um recorte transversal nas polticas sociais. A NOB/SUAS orienta a
Assistncia Social na adoo da matricialidade da famlia e do territrio como
referncia para sua ao socioassistencial.
No entanto, no podemos dizer que a gesto municipal das polticas sociais
somente reflete o padro nacional. No processo de descentralizao ocorrido no
Brasil, Belo Horizonte destaca-se como um dos municpios que enfrentou o desafio
inerente s suas novas responsabilidades com propostas de gesto social
inovadoras e nacional e internacionalmente reconhecidas. Neste sentido,
destacamos aqui duas peculiaridades na estrutura organizacional do municpio que
opera as polticas sociais que reforam esta imagem inovadora. A primeira consiste
no destaque dado a temtica, abastecimento. Ela revela a percepo da fome como
um problema crucial e refora nossa concluso de que o eixo estruturador da
agenda social do municpio a questo da excluso. A segunda consiste na
158
existncia de uma preocupao com a coordenao das temticas. Seja atravs da
criao da Secretaria de Coordenao ou da criao da Cmara Intersetorial, o
municpio evidencia que compreende a ao social no s como multidimensional,
mas tambm como integrada. Quanto a estrutura organizacional, observamos
tambm, que a despeito de suas inovaes e das correes empreendidas pela
segunda reforma administrativa ainda encontramos pontos que precisam ser
esclarecidos ou melhor trabalhados na gesto das polticas sociais, nos referimos
especialmente a interao entre as secretarias de Polticas Sociais, Assistncia
Social e Direitos de Cidadania e a consolidao da Cmara Intersetorial de Polticas
Sociais.
Este primeiro movimento analtico nos leva a traar outras consideraes sobre
gesto social em Belo Horizonte, a comear pela questo da excluso. Como
mostramos no captulo terico, o termo reflete uma evoluo na formulao da
injustia social a partir do eixo das desigualdades. Encontra-se intimamente ligada
s noes de risco e vulnerabilidade social. Todos os trs vocbulos fazem parte do
dilogo social na Prefeitura de Belo Horizonte. A adoo do conceito de excluso
como estruturador da agenda social do municpio pode ser apreendida de
movimentos com a adoo de indicadores compostos destinados a acompanhar e
monitorar e orientar o combate a excluso e suas causas (IQVU ndice de
Qualidade da Vida Urbana e IVS ndice de Vulnerabilidade Social). Destaca-se, no
entanto, que as fronteiras conceituais existentes entre eles esto se esvaindo, o que
tem levado os gestores a citar os mesmos sem uma clareza a respeito de suas
diferenas. Consideramos que a consolidao dos conceitos uma ao importante,
pois cada um deles traz em si um desafio distinto para o Estado na promoo da
justia distributiva.
Identificamos coerncia na conduo da gesto social do municpio. Tendo adotado
a excluso como seu eixo estruturador o municpio se depara com o desafio da
multimensionalidade. A este desafio responde com a adoo da intersetorialidade.
Mereceu destaque, nas anlises feitas, a forte presena de uma percepo, por
parte dos gestores, da transversalidade. Ela incorporada ao discurso dos gestores
como um princpio de ao. A pesquisa emprica nos mostrou que o discurso dos
gestores sociais j incorporou o conceito quando observamos que mais de 80% dos
declaram que os programas pelos quais so responsveis so intersetoriais. Quanto
159
prtica da intersetorialidade a pesquisa nos deixa pistas interessantes. Ao se
depararem com problemas multidimensionais os programas tm: primeiro,
comeado a reconhecer que devem fazer uma leitura mais completa da situao do
indivduo ou da famlia no se restringindo as dimenses especficas de sua
temtica (isto fica evidente na multiplicidade de elementos considerados ao acessar
um programa); segundo, esto considerando que a busca da soluo pode ser feita
em conjunto com outros programas (o que se evidencia nos encaminhamentos); e,
terceiro, esto reconhecendo os usurios de outros programas merecedores de
ateno diferenciado para acesso em seu programa (o que indica uma
predisposio a integrao de fluxos de atendimento e ao atendimento integral).
Estes indicativos revelados na pesquisa no nos permitem avaliar a qualidade do
processo, mas com certeza nos permitem afirmar que h um processo de
construo da intersetorialidade no municpio.
A partir destas ltimas afirmaes introduzimos nosso segundo movimento analtico.
A organizao das informaes resultantes do esforo emprico e metodolgico que
aplicamos na anlise dos programas sociais da Prefeitura de Belo Horizonte. Dela
depreendemos nossas principais concluses. Nossa primeira considerao refere-se
ao momento inicial da pesquisa, a definio do objeto e do universo da pesquisa.
Neste sentido, como deixamos claro o termo programa usado de forma
polissmica. A diversidade de conceitos decorre da prpria legislao nacional e
agravada pela diversidade de interpretaes que ilustrada pelo PPAG. A
multiplicidade de interpretaes nos conduz a um novo desafio a especificidade do
vocabulrio e a diferena de maturidade de cada temtica. Todos estes fatores
colocam-se como um dificultador na anlise das polticas sociais, seja esta anlise
voltada para fins acadmicos ou gerenciais. Afirmamos, portanto, que para alcanar
os avanos pleiteados no monitoramento e avaliao das polticas sociais o
municpio precisar empreender um esforo de gesto informacional, com definies
claras e pavimentao conceitual.
Nossa segunda concluso deste eixo a que consideramos como a principal
contribuio deste trabalho. No momento de redefinio do modelo de Estado e de
sua funo social os debates entre liberalistas e comunitaristas indicavam o binmio
redistribuio-reconhecimento como sendo os paradigmticos. Inspirados por esta
discusso e pelas propostas de Fraser quanto ao rompimento com este binarismo e
160
construo de um paradigma bidimensional, partimos do pressuposto que estes dois
elementos direcionariam a definio dos programas sociais. A justia social se
colocaria como um elemento definidor na operacionalizao de programas sociais
que se distribuiriam em um espectro redistribuio-reconhecimento. Mesmo usando
os conceitos de injustia redistributiva e de reconhecimento como estruturadores do
instrumento de pesquisa (o questionrio), o resultado apurado ao usarmos o mtodo
GoM de agrupar os programas sociais, mostra que eles no constituem o paradigma
central dos programas sociais do municpio includos na pesquisa.
Como pode ser fartamente observado a partir das anlises exaustivamente
empreendidas no captulo anterior, o paradigma central nas polticas sociais
estudadas se concentra nos eixos focalizao-universalizao. Citado por Marshall
em 1967, este parece ser um tema j bastante tematizado e discutido nas anlises
polticas, no entanto, a pesquisa claramente mostrou o quanto ele ainda
importante no que tange a operacionalizao das polticas sociais. A tenso
universalizao-focalizao nos remonta histrica (e j descrita) estruturao
funo social do Estado, especialmente ao Estado Social. De Keynes a Beveridge,
vemos o crescimento do papel do Estado como provedor. Neste cenrio, o pblico
alvo das polticas torna-se um tema central nas discusses e, posteriormente, nas
crticas. A crise do Estado de Bem Estar e o receiturio neoliberal resgataram
plenamente esta tenso. Assim, o modelo de Estado, sofre de l para c, inflexes e
mudanas significativas, mas relevncia destes dois eixos se mantm na prtica da
poltica social.
Ao apresentarmos a evoluo das polticas sociais no Brasil destacamos que alguns
elementos da agenda neoliberal foram incorporados a agenda do nosso Estado
Democrtico de Direito. Dentre estas mudanas Farah (2000) destacou a
focalizao. O apregoamento neoliberal pela focalizao, como visto e demonstrado,
foi de fato transportado para a agenda das polticas sociais brasileiras. A nossa
anlise da polticas sociais da PBH nos permite tranquilamente fazer tal afirmao.
Mas esta opo pela focalizao parece-nos ter se realizado realmente com certas
nuances e alteraes, como nos disse Farah (2000). A focalizao incorporada
porque o Estado reconhece a necessidade de estabelecer prioridades de ao em
um contexto de limite de recursos e de atender de forma dirigida alguns segmentos
da populao que vivem em situao de carncia extrema. Acreditamos que a
161
releitura da proposta focalizadora neoliberal feita pelo Estado Brasileiro (e
evidenciada nestas anlises das polticas sociais da PBH), est indo alm da
exclusividade de uma percepo da focalizao como forma estrita de priorizar
aes em um contexto de recursos limitados e escassos. Ao perceb-la como
paradigma dos programas sociais aqui estudados, achamos importante ir alm dos
pontos destacados por Farah. Nos deparamos com uma percepo da focalizao
como uma estratgia na gesto de proximidade (enunciada por Santa Rosa).
Estamos aqui afirmando que a opo estatal pela focalizao, nos termos de
nossas anlises, podem tambm nos estar indicando uma estratgia para enfrentar
a multidimensionalidade anunciada pelo avano empreendido na direo do
pluralismo identitrio e da excluso. Neste outro sentido, a focalizao gera
igualmente efetividade: no s por que viabiliza a operao das aes estatais em
um cenrio, no caso brasileiro, de recursos escassos, mas tambm por que parece
apresentar e enfatizar uma dimenso operacional mais exeqvel, justamente para o
enfrentamento da multidimensionalidade, em especial naquelas dimenses que
tangem as desigualdades sociais.
Analisando o espectro focalizao-universalizao luz da classificao dos
programas sociais da PBH verificamos que ao caminharmos do extremo focalizao
para o centro do espectro, as polticas ganham, sobremaneira, em seu aspecto
identitrio. J no extremo oposto, da universalizao em direo ao centro, as
polticas ganham, desta vez, em territorialidade. Ou seja, os programas sociais mais
focalizados no tm como referncia para sua focalizao as questes relativas a
construo da identidade e ao reconhecimento, apesar de considerar estes tipos de
injustia como relevantes. A focalizao se d sob a gide da gesto do risco e da
reduo da vulnerabilidade que tm no territrio a expresso das novas escalas das
polticas sociais.
Ao evidenciarmos o territrio como um elemento focalizador, nossa pesquisa refora,
desta vez empiricamente, o reconhecimento do espao geogrfico como um locus
privilegiado de execuo e planejamento da poltica social. O territrio se apresenta,
ento, como um elemento promotor de intersetorialidade. No caso da lgica
identitria, sua presena como fator de focalizao nos revela a busca estartgica de
superao daquilo que poderia se tido como um impasse estatal (e, alguns casos,
162
at paralisia estatal) diante do desafio da multidimensionalidade das desigualdades
brasileira: o impasse parece estar tentativamente sendo superado a partir da
aceitao do pluralismo identitrio e de seu reconhecimento como critrio relevante
nas polticas sociais, em especial destaque para os aspectos relacionados s
dimenses grupo etrio e dos portadores de deficincias, em termos de
desigualdades.
Territrio e identidade parecem ser as dimenses sobre as quais as polticas sociais
de BH se estruturam para enfrentar uma pesada agenda de excluso e
desigualdades. Setores idealmente universais como educao, sade e assistncia
se encontram dispersados em nosso espectro mostrando a importncia de dessas
duas lgicas. No entanto, como foi constatado e apresentado anteriormente,
temticas cruciais no enfoque identitrio, a saber: as dimenses de gnero, raa e
orientao sexual, ainda comparecem timidamente nos programas sociais da PBH.
Cabe-nos ressaltar que se tais dimenses sofressem um processo de maior
intensificao e visibilizao, certamente, poderamos afirmar que a dimenso do
reconhecimento, como proposta por Fraser e aqui discutida, estaria comparecendo
nestas anlises de forma mais robusta. O que este quadro parece-nos demonstrar
ainda a incipincia de um modelo de estado social ainda em construo e por isso
mesmo, inconcluso.
Devemos tecer tambm algum comentrio sobre o universalismo como ele se
apresenta na pesquisa. O perfil puro universal nos remeteu ao livre acesso e no ao
universalismo como princpio ou valor. O universalismo figura como valor em todos
os perfis. No entanto, a prtica universalista, como perfil puro, concentrou programas
culturais e de comercializao, que impactam a excluso, mas no tm a mesma
como o seu principal eixo estruturador.
Tambm merece destaque nas anlises feitas a percepo da famlia como unidade
de referncia e a insero na comunidade como elemento importante no processo
de incluso social. Estas duas constataes indicam o reconhecimento de uma
dimenso psicossocial na vulnerabilidade. A percepo da famlia como uma
unidade de referncia, evidenciada em nossa pesquisa, aponta para possibilidade
que a famlia j esteja exercendo mltiplos papis na poltica social do municpio
(objeto de interveno da poltica pblica, instrumento/alvo da poltica pblica ou
163
instituio redistributiva). Quanto insero da comunidade, a pesquisa nos instiga
a avaliar a preocupao das polticas sociais em aprofundar os vnculos sociais e
ampliar a noo de responsabilidade, nos colocando como responsveis tambm
pelo outro, sinalizando esta como uma possvel estratgia de superao da crise de
solidariedade que apontamos no captulo 2.
Para fecharmos nos dedicaremos ao paradigma bidimensional redistribuio-
reconhecimento proposto por Fraser. Apesar deste paradigma no se revelar como
central na anlise estudada podemos dizer que a pesquisa realizada reafirma sua
importncia. O paradigma redistribuio no se mostrou como uma caracterstica
diferenciadora dos perfis porque todos os perfis construdos apresentaram uma
coexistncia de pelo menos um tipo de injustia de cada eixo. Isto nos leva a crer
que redistribuio e reconhecimento, j se colocam como paradigmas de injustia e
que ambos j se encontram, no caso especfico de Belo Horizonte, imbricados. Se
considerarmos a afirmao de que uma concepo adequada da justia deve
considerar no mnimo as preocupaes com a distribuio e o reconhecimento, e
que sem essa integrao no temos como chegar a um quadro adequado s
demandas do nosso tempo (FRASER, 2002, p.246) estamos assumindo que a
Prefeitura de Belo Horizonte est se adequando as demandas de nosso tempo.
Podemos encerrar nosso trabalho afirmando que a anlise dos programas sociais da
Prefeitura de Belo Horizonte sinalizam que na prtica da gesto social opera no
paradigma bidimensional proposto pela autora.
Encerramos este trabalho afirmando que as consideraes aqui apresentadas nos
fazem acreditar que nosso percurso foi rico em constataes. Inauguramos uma
nova abordagem terico-metodolgica para a temtica das polticas sociais que nos
instiga a levar esta investigao a outros casos, sejam eles no nvel municipal,
estadual ou federal. Acreditamos ter gerado um conjunto de concluses acerca das
polticas sociais no municpio de Belo Horizonte e da anlise de polticas sociais que
contribuem com o desenvolvimento da pesquisa acadmica em polticas pblicas no
Brasil e esperamos que o leitor compartilhe de nosso entusiasmo ao final de sua
leitura.

164
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ANDERSON, Perry. O balano do neoliberalismo. In: SADER,Emir; GENTILI, Pablo
(orgs.). Ps-neoliberalismo: As Polticas Sociais e o Estado Democrtico. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1995. p.9-23.
ARAJO, Odlia Sousa. O Direito Seguridade Social. In: BENECKE, Dieter;
NASCIMENTO, Renata. Poltica Social Preventiva: Desafio para o Brasil. Rio de
Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2003. p.63-84.
ARRETCHE, Marta. Dossi Agenda de Pesquisas em Polticas Pblicas. Revista
Brasileira de Cincias Sociais, v.14, n.40, p.111-141, 1999.
_____. Federalismo e Polticas Sociais no Brasil: problemas de coordenao e
autonomia. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v.2, n.18, p.17-26, 2004.
_____. Polticas Sociais no Brasil: descentralizao em um Estado federativo.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, local, v.18, n.51, p.7-9, 2003.
_____. Relaes Federativas na Polticas Sociais. Educao e Socidedade,
Campinas, v.23, n.80, p.25-48, 2002. Disponivel em: <http:
//www.cedes.unicamp.br>. Acesso em: 21/04/2007.
BELO HORIZONTE (MG). Secretaria Municipal de Educao. Panorama da
Educao Municipal. Belo Horizonte: SMED, 2006. 56p.
BEST, Steven & KELLNER, Douglas. A poltica ps-moderna e a luta pelo futuro.
2002. (mimeografado)
BOSCHETTI, Ivanete. Assistncia Social no Brasil: um Direito entre
Originalidade e Conservadorismo. 2. ed. Brasilia: Ivanete Boschetti, 2003. c.1. p.
41-118.
BOSCHI, Renato Raul. Descentralizao, Clientelismo e Capital Social na
Governana Urbana: Comparando Belo Horizonte e Salvador. Dados, Rio de
Janeiro, v. 42, n. 4, 1999. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S0011-52581999000400002&lng=en&nrm=iso>. Acesso em:
21/04/2007. Pr-publicao.
CARDOSO, Ruth. Sustentabilidade, o Desafio das Polticas Sociais no Sculo 21.
So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v.2, n.18, p.42-48, 2004.
165
COLLIER, David. El Mtodo Comparativo: dos dcadas de cambio. In: SARTORI, G;
MORLINO, Leonardo Morlino (orgs.). La Comparacin en las Ciencias Sociales.
Madrid: Alianza, 1994. p.51-79.
CORTES, Soraya M. Vargas. Tcnicas de Coleta e Anlise Qualitativa de Dados.
Cadernos de Sociologia, Porto Alegre, vol. 9, p.11-47, 1998.
DAGNINO, Renato et alli. Metodologia de Anlise em Polticas Pblicas. In: _____.
Gesto Estratgica da Inovao: Metodologias para Anlise e Implantao.
Taubat, Editora Cabral Universitria, 2002. Disponvel em:
<http://www.oei.es/salactsi/rdagnino1.htm>. Acesso em: 21/02/2007.
DIAS, Maria Anglica de Salles; MAGALHES JNIOR, Helvcio Miranda.
Intersetorialidade: um olhar da sade. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte,
n.9, p.45-46, 2004.
DRAIBE, Sonia; CASTRO, Maria Helena Guimares; AZEREDO, Beatriz. O Sistema
de Proteo Social no Brasil. Campinas: UNICAMP/NEPP, 1991. 114 p.
DRAIBE, Sonia. Brasil, a proteo social aps 20 anos de experimentao
reformista. Disponvel em:
<http://www.enap.gov.br/downloads/ec43ea4fCom_Ciencia_Politicas_puulicas_prote
cao_e_emancipacao_arquivos.pdf>. Acesso em: 28/02/2007.
DUNN, William. Preface. In:____. Public Policy Analisys: An Introduction.
Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1981. p.ix xii.
DUNN, William. Introduction. In:____. Public Policy Analisys: An Introduction.
Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1981. p.1-4.
DUNN, William. A Framework for Policy Analysis. In:____. Public Policy Analisys:
An Introduction. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1981. p.ix xii.
FARAH, Marta Ferreira Santos. Parcerias, Novos Arranjos Insitucionais e Poltica
Pblicas Locais. Caderno Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v.18, 31p.,
2000.
FARIA, Carlos Aurlio PimentaFundamentos para a formulao e anlise de polticas
e programs de ateno famlia. In: CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira; COSTA,
Bruno Lazarroti Diniz (organizadores). Gesto social: o que h de novo? Belo
Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2004. p.67-79.
166
_____. Idias, Conhecimento e Polticas Pblicas: Um Inventrio Suscinto das
Principais Vertentes Analticas Recentes. Revista Brasileira de Cincias Sociais,
v.18, n.51, p.21-29, 2003.
FARIA, Vilmar E.. Brasil: Compatibilidade entre a Estabilizao e o Resgate da
Dvida Social. In: Cadernos Adenauer 1. Pobreza e Poltica Social. So Paulo:
Fundao Konrad Adenauer, 2000. p.33-48.
FERREIRA, Alexia Luciana. Educao Infantil: direito da criana, dever do Estado e
opo da famlia. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte, n.4, p. 35-40, 2002.
FERREIRA, Arlindo Gonalves; GARIGLIO, Maria Terezinha; OLIVEIRA, ROSELI da
Costa. A ateno secundria em Belo Horizonte. Pensar BH/Poltica Social, Belo
Horizonte, n.16, p. 19-20, 2006.
FILGUEIRAS, Cristina Almeida Cunha. Aprendizados e desafios da gesto social
municipal: reflexes a partir do caso de Belo Horizonte. In: Congresso
Internacional Del CLAD sobre la Reforma Del Estado y de la Administracin
Pblica, X, 2005, Santiago/Chile. Disponvel em:
<http://www.clad.org.ve/fulltext/0053052.pdf>. Acesso em: 21/04/2007.
_____. Excluso, risco e vulnerabilidde: desafios para a poltica social. In:
CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira; COSTA, Bruno Lazarroti Diniz (organizadores).
Gesto social: o que h de novo? Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2004.
p.13-24.
FRASER, Nancy. Da redistribuio ao reconhecimento? Dilemas da justia na era
ps-socialista. In: SOUZA, Jess. Democracia Hoje: Novos desafios para a teoria
democrtica contempornea. Braslia: UNB, 2002. p.245-281.
_____. From redistribution to recognition? Dilemmas of justice in a postsocialist
age. In: _____. Justice interruptus: Critical reflections on the postsocialist
condition. New York: Routledgel, 1997. p.11-39.
_____. Rethinking recognition. New Left Review, n.3, p.107-120, 2000.
_____. Social justice in the age of identity politics: redistribution, recognition and
participation. In: TANNER LECTURES ON HUMAN VALUES, 1996, Stanford. Anais
Stanford: Stanford University, 1996. 67p.
FRASER, Nancy; HONNETH, Axel. Introduction: Redistribution or recognition? In:
_____. Redistribution or recognition? A political-philosophical exchange. London:
Verso, 2003. p.1-5.
167
_____. _____. In: FRASER, Nancy; HONNETH, Axel. Redistribution or
recognition? A political-philosophical exchange. London: Verso, 2003. p.7-109.
GOM, Ricard. Processos de excluso e polticas sociais de incluso social:
algumas reflexes conceituais. In: CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira; COSTA,
Bruno Lazarroti Diniz (organizadores). Gesto social: o que h de novo? Belo
Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2004. p.13-24.
GUIMARES, ngela Parrela; RODRIGUES, Celeste de Souza; DIAS, Maria
Anglica de Salles. Vigilncia e promoo Sade, complementando a linha do
cuidado. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte, n.16, p. 19-20, 2006.
HELD, David. Editors introduction. In: _____ . Political Theory Today. Stanford:
Stanford University Press, 1991. p.1-22.
HFLING, Eloisa de Mattos. Estado e Polticas (Pblicas) Sociais. Cadernos
Cedes, v.21, n.55, p.30-41, 2001.
KERSTENETZKY, Celia Lessa. Desigualdade e pobreza: lies de Sen. _____.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.15, n.42, p.113-122, 2000.
LEVIN, Peter. Policy and social policy. In: _____. Making Social Policy: The
mechanisms of government and politics, and how to investigate them. Buckingham:
Open University Press, 1997. p.15-27.
_____. Approaches and methods. In: _____. Making Social Policy: The
mechanisms of government and politics, and how to investigate them. Buckingham:
Open University Press, 1997. p.15-27.
LIJPHART, Arend. Comparative Politics and the Comparative Method. American
Political Science Review, LXV, 1971.
MACHADO, Ana Flvia Martins. Belo Horizonte Democrtica-Popular: Uma
anlise descritiva das instituies de participao popular em Belo Horizonte. p.74-
87. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica) Departamento de Cincia Poltica,
Faculdade de Filosofia e Cincia Humanas, Universidade Federal de Minas Gerais,
Belo Horizonte, 2007.
MAPA da Excluso Social de Belo Horizonte. Planejar BH, Belo Horizonte, v.2, n.8,
p. 5-14, 2000. Disponvel em:
<http://portal4.pbh.gov.br/pbh/index.html?id_conteudo=9100&id_nivel1=-1>. Acesso
em: 22/04/2007.
168
MARSHALL, T.H. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967.
c.3. p. 57-114.
MATOS, Marlise. Direitos humanos: histria e contextualizao. Trabalho
intersetorial e os direitos de cidadania experincias comentadas, Belo
Horizonte, v.3, p.10-12, 2006.
MDS/SNAS. Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS/2004. Norma
Operacional Bsica - NOB/SUAS. Braslia: MDS, 2005. 175p.
MELO, Marcus Andr. Estado, Governo e Polticas Pblicas. In: MICELI, Sergio
(org.). O Que Ler na Cincia Social Brasileira. So Paulo: Editora Sumar:
ANPOCS; Brasilia: CAPES, 1999. p.59-99.
_____. O Sucesso Inesperado das Reformas de Segunda Gerao: Federalismo,
Reformas Constitucionais e Poltica Social. Dados, Rio de Janeiro, v.48, n.4, p.845-
889, 2005.
MENICUCCI, Telma Maria Gonaves. Intersetorialidade, o desafio atual das polticas
sociais. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte, n.3, p. 10-13, 2002.
MERQUIOR, Jos Guilherme. O liberalismo antigo e moderno. Rio de Janeiro:
Nova Fronteira, 1991. p.65 a 219.
MEYER, Regina Maria Prosperi. O urbanismo: entre a cidade e o territrio. Revista
da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia, Rio de Janeiro, v.58, n.1,
p.38-41, 2004.
MOSKOVITCH, Samy Kopit. Anlise das reas prioritrias para incluso urbana e
social. Pensar BH Informaes Tcnicas, Belo Horizonte, v.1, n.3, p.73-80 , 2002.
Disponvel em: <http://portal2.pbh.gov.br/pbh/srvConteudoArq/pensarbh3-
32.pdf?id_conteudo=7881&id_nivel1=-1>. Acesso em: 22/04/2007.
NAGEL, Stuart. Basic Concepts in Public Policy Analysis. In: _____ . Public Policy:
Goals, Means, and Methods. New York: St. Martin Press, 1984. c1. p 3-13.
_____. Equity as a Policy Goal. In: _____. Public Policy: Goals, Means, and
Methods. New York: St. Martin Press, 1984. c.4. p.69-109.
NAHAS, Jorge. Incluso e intgrao em um s lugar. Pensar BH/Poltica Social,
Belo Horizonte, n.17, especial, p. 3-5, 2007.
169
NOGUEIRA, Fernando do Amaral. Continuidade e Descontinuidade
Administrativa em Governos Locais: Fatores que sustentam a ao pblica ao
longo dos anos. p. 30-47. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica e
Governo) Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, Fundao Getlio
Vargas, So Paulo, 2006.
OGANDO, Ana Carolina Freitas Lima. Feminismo, Justia e Reconhecimento.
2006. p.11-45. Dissertao (Mestrado em Cincias Polticas) Departamento de
Cincias Polticas, Faculdade de Filosofia e Cincia Humanas, Universidade Federal
de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2006.
OLIVEIRA, Heli Sabino. Educao de jovens e adultos: desenvolvimento socil e
cidadania. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte, n.3, p. 37-40, 2002.
PEREIRA, Luiza Helena. Anlise de Contedo: um approach do social. Cadernos
de Sociologia, Porto Alegre, vol. 9, 1998. p.87-114.
PEREIRA, Potyara Amazoneida Pereira. Estado, Regulao Social e Controle
Democrtico. In: BRAVO, M.I.S.; PEREIRA, P.A.P.. Poltica Social e Democracia.
2.ed. So Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ, 2002. p.25-42.
Prefeitura investe na qualidade do ensino. Pensar BH/Poltica Social, Belo
Horizonte, n.11, p.28-29, 2005.
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte Cultura. Site.
Disponvel em:
<http://portal1.pbh.gov.br/pbh/index.html?idNv2=25&idConteudoNv2=9073&emConst
rucaoNv2=N&verServicoNv2=S&idNivel1Nv2=10&nivel3=>. Acesso em: 09/07/2007.
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte Educao. Site.
Disponvel em:
<http://portal2.pbh.gov.br/pbh/index.html;jsessionid=d3bbce4bb4601877e7ce8b10f7
4a26b7?idNv1=65&idConteudoNv1=&emConstrucaoNv1=N>. Acesso em:
06/07/2007.
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte Estatsticas e
Informaes. Site. Disponvel em:
<http://portal2.pbh.gov.br/pbh/pgEDOCUMENT_VisualizaConteudo_Header.html?qu
ery=pp_conteudo.id=889>. Acesso em: 21/04/2007.
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte - Evoluo da
estrutura administrativa da Prefeitura de Belo Horizonte 1894-2000. Site. Disponvel
em: <http://www.pbh.gov.br/evolucaodaestrutura/sumario.htm>. Acesso em
26/06/2007.
170
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte Histria. Site.
Disponvel em: <http://portal2.pbh.gov.br/pbh/index.html?principal=S>. Acesso em:
21/04/2007.
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte Planejamento.
Site. Disponvel em:
<http://portal4.pbh.gov.br/pbh/index.html?idNv1=16&idConteudoNv1=&emConstruca
oNv1=N>. Acesso em 22/04/2007.
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. BH.GOV. Belo Horizonte Sade. Site.
Disponvel em:
<http://portal1.pbh.gov.br/pbh/index.html?id_conteudo=3165&id_nivel1=-1>. Acesso
em: 08/07/2007.
PNUD. Atlas Do Desenvolvimento Humano. Disponvel em:
<http://www.pnud.org.br/atlas/PR/Calculo_IDH.doc> . Acesso em: 22/04/2007.
PRZEWORSKI, Adam e TEUNE, Henry. The Logic of Comparative Social Inquiry.
Malabar: Robert E. Krieger, 1985. Introduo e 1a parte.
RAWLS, John. Uma Teoria da Justia. 2
a
ed. Lisboa: Editorial Presena, 2001.
p.27-73.
REIN, Martin. The Boundaries of Social Policy. In: _____. Social Policy: Issues of
Chice and Change. New York: M.E.Sharpe, 1970. p.3-20.
REIS, Elisa P. Reflexes Leigas para Formulao de uma Agenda de Pesquisa em
Polticas Pblicas. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.18, n.51, p. 11-14,
2003.
REIS, Fbio Wanderley. Anlise Histrico-Comparada: uma alternativa para o
estudo do desenvolvimento?. Porto Alegre, Instituto Goethe, 1985.
[MIMEOGRAFADO]
RENAUT, Alain. Liberdade, Igualdade, Subjetividade. In: RENAUT, Alain (org.).
Histria da Filosofia Poltica /2 : Nascimentos da Modernidade. Lisboa: Instituto
Piaget, 1999. p.7-35.
ROSA, Renata Adriana. A defesa dos direitos das mulheres e a implantao de
polticas pblicas pela igualdade de gnero em Belo Horizonte 1995/2006. p.
45-61. Monografia (Curso de Especializao em Polticas Pblicas) - Departamento
de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas, Universidade
Federal de Minas Gerais, 2007.
171
SANTA ROSA, Junia. Princpios e Condicionantes da Descentralizao
Intramunicipal. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte, v.1, n.1, p. 5-9, 2001.
SANTOS, Wanderley Guilherme. Cidadania e Justia. Rio de Janeiro: Campus,
1979. 138 p.
SARTORI, Giovanni. Comparacin y mtodo comparativo. In: SARTORI, G;
MORLINO, Leonardo Morlino (orgs.). La Comparacin en las Ciencias Sociales.
Madrid: Alianza, 1994. p.29-49.
SARTORI, Giovanni. Que a Poltica? In: _____. A Poltica: lgica e mtodo nas
cincias sociais. 2.ed. Brasilia: Editora UNB, 1997. p.157-174.
SCHWARTZ, Morris and SCHWARTZ, Charlotte Green. Problems in participant
observation. The American Journal of Sociology, Chicago, v.60, n.4, p.343-360,
1955.
SEN, Amartya. Desenvolvimento com Liberdade. So Paulo: Companhia das
Letras, 2000. 409p.
_____. Equality of What? In: TANNER LECTURES ON HUMAN VALUES, 1979,
Stanford. Anais Stanford: Stanford University, 1979. p195-220.
_____. On economic inequality. Delhi: Oxford University Press, 1973. 113p.
_____. Social exclusion: concept, application, and scrutiny. Manila: Asian
Development Bank, 2000. 54p.
SIMAN, Angela Maria. Polticas Pblicas: a implementao como objeto de
reflexo terica e com desafio prtico. p.28-51. Tese (Doutorado em Cincias
Sociais) Departamento de Cincia Poltica, Faculdade de Filosofia e Cincia
Humanas, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2005.
SIMON, Henrique Smidt. Solidariedade e Democracia: a solidariedade como
carcaterstica do Estado Democrtico. In: MILOVIC, Miroslav; SPRANDEL, Maia;
COSTA, Alexandre Arajo (orgs.). Sociedade e diferena. Braslia: Editora Casa
das Musas, 2005. p.187-206.
SINGER, Paul. A cidadania para todos. In: PINSKY, Jaime e PINSKY, Carla.
Histria da cidadania. So Paulo: Contexto, 2003. p.191-263.
172
SKOCPOL, Theda e SOMERS, Margaret. The uses of comparative history in
macrosocial inquiry. Comparative Studies in Society an History, v. 22, n.2, 1980.
SMAAS/PBH. Plano Municipal de Assistncia Social: pra ningum ficar de fora
2003-2005. Belo Horizonte: Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, 2005. p.10-15.
SMADC/PBH. Plano de Trabalho da Secretaria Municipal Adjunta de Direitos de
Cidadania. Belo Horizonte: Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, 2005. 58p.
SMPS/PBH. Relatrio de Prestao de Contas 2006. Belo Horizonte: Prefeitura
Municipal de Belo Horizonte, 2007.
SMSA/PBH. Plano Municipal de Sade de Belo Horizonte: 2005-2008. Belo
Horizonte: SMSA, 2006. 157p. Disponvel em:
<http://portal2.pbh.gov.br/pbh/srvConteudoArq/PMS_BH_2005_2008.pdf?id_conteud
o=12107&id_nivel1=-1>. Acesso em: 22/04/2007.
SOUZA, Celina. Estado de Campo da Pesquisa em Polticas Pblicas no Brasil.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.18, n.51, p. 15-20, 2003.
_____. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, Porto Alegre, v.8,
n.16, p.20-45, 2006.
TATAGIBA, Luciana. A institucionalizao da participao: os conselhos municipais
de polticas pblicas na cidade de So Paulo. In: AVRITZER, Leonardo. A
participao em So Paulo. So Paulo: Editora UNESP, 2004. p.323-370.
THERBORN, Gran. Globalizao e desigualdade: questes de conceituao e
esclarecimento. Sociologias, Porto Alegre, ano 3, n.6, p.1222-169, 2001.
TURCI, Maria Aparecida; MATOS, Snia Gesteira. A implantao do Programa
Sade da Famlia como estratgia de organizao da Ateno Primria em Belo
Horizonte. Pensar BH/Poltica Social, Belo Horizonte, n.16, p. 19-20, 2006.
VAINER, Ari; ALBUQUERQUE, Joslia; GARSON, Sol. Manual de Elaborao: O
passo a passo da elaborao do PPA para municpios. 2.ed. Braslia: Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto e BNDES, 2005. p. 5-21.
VIANNA, Maria Lcia Teixeira Werneck. O silencioso desmonte da seguridade social
no Brasil. In: BRAVO, M.I.S.; PEREIRA, P.A.P.. Poltica Social e Democracia. 2.ed.
So Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ, 2002. p.173-196.
173
VILANI, Maria Cristina Seixas. Cidadania moderna: fundamentos doutrinrios e
desdobramentos histricos. Cadernos de Cincias Sociais, Belo Horizonte, v.8,
n.11, p.47-64, 2002.
VILLALOBOS, Vernica Silva. O Estado de Bem Estar Social na Amrica Latina:
Necessidade de Redefinio. In: Cadernos Adenauer 1. Pobreza e Poltica Social.
So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2000. p.49-69.
VITA, lvaro de. Justia distribuitiva: a crtica de Sen a Rawls. Dados, Rio de
Janeiro, v.42, n.3, 1999, p.471-496.
WOLIN, Sheldon S.. Poltica y Perpectiva: comunidad y cambio en el
pensamiento poltico occidental. Buenos Aires: Amorrortu Editores, 1960. 474p.
WOODBURY, Max e MANTON, Kenneth. Grade of Membership Analisys of
Depression-Related Pysichiatric Disorders. Sociological Methods & Research,
v.18, n.1, p.126-163, 1999.
YAZBEK, Maria Carmelita. Assistncia Social Brasileira: limites e possibilidades na
transio do milnio. Cadernos ABONG, n.30, p.39-54, 2001.
ZALUAR, Alba. Excluso e polticas pblicas: dilemas tericos e alternativas
polticas. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.12, n.35, p.29-47, 1997.
ZANETTI, Marcelo Eduardo. Cadastro escolar: atendimento pblico e o direito
educao. P.25-37. Dissertao (mestrado), Instituto de Geocincias, Universidade
Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2002.
174
APNDICE A Polticas Pblicas e sua Anlise
Julgamos importante fornecer um mapa sucinto que permita identificar onde localizar
este trabalho no campo analtico da anlise de polticas pblicas e reforar a sua
relevncia para o cenrio atual. Desta forma, o texto aqui apresentado segue a
seguinte trajetria: apresentao de alguns dos principais conceitos e definies de
polticas pblicas, breve discusso sobre os desafios inerentes anlise das
mesmas, identificao de tipologias de classificao dos modelos de anlise das
polticas pblicas, assim como uma incurso em alguns modelos analticos
identificando elementos determinantes da anlise. Ao final termino por apresentar o
mapa analtico deste trabalho, sendo que ao faz-lo realizo igualmente uma resenha
da evoluo da disciplina no Brasil buscando inserir o trabalho proposto neste
cenrio.
I. O QUE SO POLTICAS PBLICAS
Definir poltica pblica em si uma tarefa rdua. Isto decorre no s da
multiplicidade de conceitos que encontramos na literatura, mas tambm do amplo,
diversificado e indefinido uso do termo poltica (SIMAN, 2005, p.28). Siman, no
trabalho em referncia, cita a percepo das pessoas fora do universo cientfico que
associam o termo poltica ao momento eleitoral ou prtica dos polticos
100
. O
exemplo citado pela autora exemplifica a dificuldade adicional imposta pela lngua
portuguesa que usa de um nico vocbulo, poltica, para designar dois termos da
lngua inglesa, policy e politic. Enquanto politic faz referncia a uma forma de poder,
policy refere-se atividade do governo, portanto, a expresso poltica pblica est
relacionada segunda opo.
A ao do governo o elemento central da poltica pblica. Isto pode ser observado
em conceitos apresentados por vrios autores. Nagel (1984, p.3), por exemplo,
afirma que a poltica pblica refere-se a decises governamentais desenhadas para

100
Levin (1997, p.15) afirma que o termo policy empregado por pessoas diferentes de formas
diferentes. Destaca as diferenas no significado do termo para as pessoas no governo e para as
pessoas fora do governo. Ao explorar os diferentes significados interessante a identificao que o
autor faz dos atributos da poltica (policy).
175
lidar com diversos problemas sociais. Dunn (1981), por sua vez, aponta que o termo
poltica pblica refere-se a longas sries de opes mais ou menos relacionadas,
incluindo decises por no agir, feitas pelos rgos governamentais e seus officials.
Ainda buscando referncias conceituais no trabalho de Levin (1997, p.24), Dagnino
(2002), Siman (2005, p.29) e Souza (2006, p.24)
101
verificamos que eles nos
remetem a um conjunto comum de definies: Easton (1953) observa que uma
policy consiste em uma teia de decises e aes que alocam valor; j Heclo (1972)
vai afirmar que policy no um termo auto-evidente e sugere que esta possa ser
considerada um curso de ao ou inao (no-ao), mais do que uma deciso ou
ao especfica; Jenkins (1978) v a policy como um conjunto de decises
interrelacionadas que concerne seleo de metas e dos meios para ating-las em
uma situao especificada; por fim, Wildavsky (1979) reporta que o termo poltica
usado para referir-se a um processo de tomada de decises e ao produto deste
mesmo processo.
Esta lista de conceitos s refora a afirmao de Ham e Hill, citados por Levin (1997,
p.24) e Dagnino (2002) de que seria bastante difcil tratar a poltica como um
fenmeno concreto e muito especfico. Esta dificuldade nos leva a acatar a sugesto
de Levin que prope, por sua vez, que as anlises acadmicas incorporem as
denotaes usadas pelas pessoas no governo para que possamos reconhecer uma
poltica quando a vimos.
Levin (1997) indica que as referncias feitas pelas pessoas que esto no governo ao
termo poltica revelariam, ento, quatro significados para o termo. Ao primeiro o
autor em questo chama de inteno enunciada (declarada), referindo-se a uma
ao a ser tomada no futuro, anunciada de forma direta ou atravs da indicao de
resultados desejados. O segundo significado seria como uma ao presente ou
passada, neste caso o importante seria a referncia a uma ao adotada
deliberadamente pelo Governo. O terceiro significado relaciona-se a uma prtica
organizacional, ou seja, refere-se s regras, regulamentaes ou atitudes
costumeiras. O ltimo significado vai remeter ao uso do termo como um indicativo

101
Souza (2006, p.24) apresenta as definies de polticas pblicas e de anlise de polticas pblicas
misturadas, razo pela qual escolhemos somente algumas de suas referncias conceituais.
176
do status formal ou requisitado de um curso de ao passado, presente ou
proposto. Estas vrias formas atravs das quais as pessoas que esto no governo
usam o termo poltica (policy) tm elementos comuns. O autor acredita que se usa o
termo como um rtulo para denotar os seguintes atributos: (a) pertencimento a um
governo, departamento, partido, dentre outros; (b) compromisso deste responsvel
pela poltica, indicativo que se constitui como algo maior do que uma simples
proposta; (c) status superior na competio por recursos; (d) um grau mnimo de
especificidade para que possa se distinguir de outras polticas. Os dois primeiros
atributos seriam aqueles mais referenciados pelos diversos conceitos acadmicos.
Esta reviso terica nos indica os principais elementos que devemos levar em conta
para entender o conceito de poltica como policy.
II. A ANLISE DE POLTICAS PBLICAS
O CONTEXTO EM QUE A DISCIPLINA SE DESENVOLVEU
A poltica pblica passou a constituir uma unidade de anlise na cincia poltica no
ps-guerra, mais especificamente partir de 1950 (FARIA, 2003; NOGUEIRA, 2006).
poca, o campo aparecia como alternativa para o debate entre teorias de grande
alcance, que tinham em comum a viso das polticas pblicas como um produto
direto do sistema poltico (NOGUEIRA, 2006, p.30). Nogueira destaca a polaridade
entre a teoria das elites, o marxismo e o pluralismo, presente no debate entre a
estrutura descrio e anlise do funcionamento do mundo poltico dando destaque
a elementos presentes na estrutura da sociedade - e a ao nfase nos atores,
suas estratgias e dinmicas. O autor considera tambm que as condies
histricas caractersticas do ps-guerra tambm favoreciam o aparecimento de
teorias de mdio alcance, mais ligadas ao dia-a-dia dos governos (NOGUEIRA,
2006, p.30). O desenvolvimento de teorias de mdio alcance pode ser atribudo:
diversidade de atores e complexidade das interaes necessrias produo das
polticas pblicas; aos desafios inerentes reconstruo dos estados devastados
pela Guerra; construo das naes recm-emancipadas; criao de instituies
supranacionais (ONU, FMI, Banco Mundial e GATT); e guerra fria. Nogueira
177
aponta como um dos principais avanos conceituais da poca a concepo da
produo de polticas pblicas como processo (2006, p.30)
102
.
Segundo Dagnino (2002), a ateno dos pesquisadores acadmicos e as
dificuldades enfrentadas pelos governos nas sociedades ocidentais industrializadas
para formular polticas responsivas a problemas cada vez mais complexos,
acentuaram o interesse pela rea j no incio da dcada de 1960
103
. Neste perodo
agncias de governos dos pases avanados comearam a empregar analistas de
polticas e a adotar novas prticas (DAGNINO, 2002). A partir dos anos 1970, em
um ambiente mais receptivo por parte dos governos, a escala com que as
contribuies referentes s questes relativas atuao dos governos e s polticas
pblicas aumentam, levando recente institucionalizao dessa subdisciplina que
mais especificamente nos Estados Unidos - tambm foi estimulada pela separao
entre a assessoria independente e responsabilidade poltica.
104
A constituio e a
consolidao dos estudos sobre polticas pblicas tem como pressuposto analtico
que, em democracias estveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer
passvel de ser (a) formulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores
independentes (SOUZA, 2006, p.22).
A DISCIPLINA E SEUS FUNDADORES
Souza (2006) destaca que a disciplina acadmica nasceu nos EUA, rompendo com
a tradio europia que concentrava estudos na anlise do Estado e de suas
instituies e passando direto para a nfase nos estudos sobre a ao dos
Governos (p.22). A autora destaca que, nascendo como subrea da cincia poltica
norte-americana, a anlise de polticas pblicas inaugura uma terceira via de estudo
do mundo poltico: a primeira, de tradio madisoniana, focalizava o estudo das
instituies; a segunda, partidria de Paine e Tocqueville, foca as organizaes

102
Nogueira dedica todo o captulo ao estudo da poltica pblica como um processo, apresentando
uma boa reviso terica para os interessados no tema (2006).
103
Dunn (1981) dedica todo o segundo captulo da obra em referencia s origens da anlise de
poltica.
104
Segundo Melo esta subdisciplica tem forte identidade anglo-saxnica e mais especificamente
norte-americana (1990, p.61). Ao caracterizar sua institucionalizao como recente o autor refere-se
criao do grupo temtico de polticas pblicas na American Political Science Association em 1983,
marco desta institucionalizao.
178
locais; a terceira dedica-se compreenso de como e porque os governos optam
por determinadas aes.
Entre os fundadores da rea de anlise de polticas pblicas, como subrea da
cincia poltica, poderamos destacar quatro
105
: (a) Laswell: que introduz a
expresso policy analisys, ainda na dcada de 1930 (mais especificamente em
1936); (b) Simon: que em 1957 reconhece a racionalidade dos decisores pblicos
(policy makers) como limitada, indicando a possibilidade de minimizar esta limitao
com o conhecimento racional; (c) Lindbom: que em trabalhos datados de 1959 e
1979 critica o racionalismo dos dois autores anteriores e prope a incorporao de
novas variveis, como as relaes de poder; e, (d) Easton: ao definir a poltica
pblica como um sistema (relao entre formulao, resultados e ambiente) contribui
para a rea introduzindo a questo dos inputs (1956).
Esta rpida incurso j nos aponta a multiplicidade de elementos passveis de
anlise e de abordagens que seriam articulveis no campo polissmico das polticas
pblicas.
O QUE ENTENDEMOS POR ANLISE DE POLTICAS PBLICAS
Ao se inserir na agenda de pesquisa em polticas pblicas no Brasil, inscrevendo
este trabalho nesse campo terico, nos deparamos com o primeiro desafio: definir o
que entendemos por anlise de polticas pblicas.
Neste contexto tambm possvel identificar uma multiplicidade de definies de
anlise de poltica
106
. Dagnino (2002), por exemplo, nos apresenta pelo menos seis
formulaes diferentes, no entanto, elas tm alguns elementos em comum, a saber:
reconhecem a anlise de poltica como uma subrea aplicada que rene
conhecimentos e contribuies de um conjunto de disciplinas diferentes e que,
portanto, no pode ser determinada por fronteiras disciplinares, pois vai alm das

105
Ver Souza (2006) para uma explicao mais detalhada da contribuio de cada um destes
autores.
106
Para conhecer alguns destes conceitos recomendamos ver Dagnino (2002).
179
especializaes existentes
107
; indicam como objeto de anlise a ao
governamental, mais especificamente, os problemas concretos em poltica pblica;
acreditam que analisar e interpretar as causas e conseqncias da ao
governamental auxiliaria no equacionamento dos problemas com que se defrontam
os policy makers.
Estes mesmos elementos podem ser encontrados na definio de Dunn (1981),
apresentada a seguir: a anlise de poltica uma disciplina aplicada da cincia
social que usa mltiplos mtodos de investigao e argumentao para produzir e
transformar informaes de relevncia poltica que possam ser utilizadas em
cenrios polticos para resolver problemas de poltica
108
. Destacamos sua definio
porque a mesma explicita dois elementos que consideramos essenciais
contextualizao e ao enquadramento analtico deste trabalho: a aplicabilidade da
disciplina e a multiplicidade de seus mtodos.
A aplicabilidade da disciplina tambm abordada por Reis (2003) ao chamar
ateno para o fato de que polticas pblicas uma das especializaes que
responde mais diretamente ao imperativo da relevncia na prtica das cincias
sociais (2003, p.11). Ou seja, a anlise de poltica tem relevncia prtica, ela
interpela situaes concretas, examina tecnicamente problemas empricos
especficos e pode servir para legitimar, ou no, escolhas polticas efetivas. Em
nosso estudo, os casos especficos a serem analisados constituem-se nos
programas sociais da Prefeitura de Belo Horizonte/Brasil.
A multiplicidade de mtodos merece destaque, por sua vez, porque alm de se
constituir em um segundo desafio imposto pela escolha desse campo terico, revela
o amplo conjunto de reas de conhecimentos e a diversidade de vertentes analticas
que caracterizam tal disciplina em sua busca para dar inteligibilidade

107
Melo (1999) considera que a institucionalizao da disciplina, alm de recente, problemtica
devido ao carater interdisciplinar de sua produo intelectual que resulta na fragmentao e
ausncia nessa rea de um aparato intelectual caracterstico de um campo intelectual (NELSON,
1996, p.556) como citado por MELO,1999, p.63).
108
Policy analysis is an applied social science discipline witch uses multiple methods of inquiry and
argument to produce and transform policy-relevant information that may be utilized in political settings
to resolve policy problems (DUNN, 1981, p. 35).
180
diversificao dos processos de formao e gesto das polticas pblicas em um
mundo cada vez mais caracterizado pela interdependncia assimtrica, pela
incerteza e pela complexidade das questes que demandam regulao (FARIA,
2003, p.22). Mesmo nas definies que no fazem referncia direta mesma, a
simples apresentao do objeto de anlise, a ao do Estado ou o governo em
ao, traz em si esta multidimensionalidade, pois ela da essncia mesma da
disciplina. Isso pode ser observado nas definies de Souza e de Arretche: anlise
de poltica pblica , por definio, estudar o governo em ao (SOUZA, 2003,
p.18); a anlise do Estado em ao... tem como objeto especfico o estudo de
programas governamentais, particularmente suas condies de emergncia, seus
mecanismos de operao e seus provveis impactos sobre a ordem social e
econmica (ARRETCHE, 2003, p.7).
PARADIGMAS DE ANLISE
Neste sentido, durante a reviso bibliogrfica realizada para a construo deste
trabalho, identificamos inmeros paradigmas de anlise de poltica evidenciando
uma Babel de orientaes analticas. Na reviso bibliogrfica realizada encontramos
quatro tipologias distintas, a saber: Dye (1981)
109
, Levin (1997), Peter John (1999)

110
, Souza (2006). Todas tentam organizar os vrios paradigmas de anlise
existentes como veremos a seguir.
Siman (2005) destaca que, em sua obra, Dye apresenta oito modelos analticos. So
eles:
(1) Institucional que enfatizaria o papel do Estado na produo das polticas
pblicas, dedicando-se principalmente descrio das instituies
governamentais, possibilitando a identificao de caractersticas que afetam a
formulao de polticas;

109
O modelo de Dye ser apresentado neste trabalho a partir da apresentao de Siman (2005). A
obra a que a autora se refere : DYE, T.R. Understanding Public Policy. 4.ed. New Jersey: Prentice
Hall, 1981.
110 Faria (2003) indica que a proposio por ele apresentada consta da seguinte obra: JOHN, Peter.
Analysing Public Policy. Londres:Pinter, 1999.
181
(2) De processo que consideraria a poltica como uma srie de atividades que,
agrupadas, formam o processo poltico identificao dos problemas,
formulao de propostas, legitimao, implementao e avaliao (p.30) -
dedicando-se ao estudo deste processo e no do contedo da poltica, o que
possibilitaria a identificao de aspectos relacionados s condies de
efetivao da poltica;
(3) Da teoria do grupo que veria a poltica como o processo de construo do
equilbrio entre diversos grupos de interesse que, por sua vez, refletiria as
demandas dos governados, dedicando-se a anlise da interao entre os vrios
grupos e o governo;
(4) Elitista que v a poltica como resultado de preferncia e valores de elites
governamentais (p.32), so das elites que surgem as demandas;
(5) De poltica racional que sustenta que a poltica o cumprimento eficiente de
metas (p.33);
(6) Incrementalista que v a poltica como continuao de atividades
governamentais passadas e que recebem apenas algumas modificaes
incrementais (p.33);
(7) Da teoria dos jogos onde a poltica vista como escolha racional em situao
competitiva (p.34);
(8) Da teoria dos sistemas onde a poltica vista como resposta de um sistema
poltico a foras geradas no ambiente (inputs)... os outputs do sistema poltico
so alocaes de valores imperativos do sistema e essas se expressam como
polticas pblicas (p.35).
A tipologia apresentada por Faria (2003), por sua vez, refere-se sistematizao
proposta por Peter John. Neste caso so identificadas cinco grandes vertentes
analticas na subrea das polticas pblicas, quais sejam: (1) a institucional; (2) a
interessada em perceber as formas de atuao e o impacto dos grupos e das redes;
(3) as abordagens que do nfase aos condicionantes sociais e econmicos no
182
processo de produo das polticas; (4) a teoria da escolha racional; e (5) as
abordagens que destacam o papel das idias
111
e do conhecimento. Neste caso, a
construo da tipologia est baseada na forma como se percebe o campo da anlise
de polticas pblicas na construo da hiptese do trabalho de pesquisa. As
tipologias propostas por Dye e Peter John contm categorias semelhantes,
exceo do destaque de Peter John ao papel das idias.
As diversas categorias propostas por estes autores tambm encontram semelhana
com a proposio de Souza (2006), que destaca os seguintes modelos de
formulao e anlise de polticas pblicas:
(1) Tipo da poltica pblica que destaca formatos que a poltica pblica pode
assumir (distributivas, regulatrias, redistributivas e constitutivas);
(2) Incrementalismo que apresenta viso da poltica como processo incremental
que apontam para o impacto de decises passadas sobre decises futuras,
limitando a capacidade dos governos de adotar novas polticas pblicas ou de
reverter a rota de polticas atuais (p.29);
(3) Ciclo da poltica pblica que v a poltica pblica como um ciclo deliberativo
formado por estgios (definio da agenda, identificao de alternativas,
avaliao de opes, seleo das opes, implementao e avaliao);
(4) Modelo garbage can ou lata de lixo que considera as organizaes como
formas anrquicas que compem um conjunto de idias com pouca
consistncia (p.30). Advoga que os diversos problemas e solues so
colocados em uma lata de lixo medida que aparecem, constituindo o universo
de escolhas possveis;
(5) Modelo da coalizo de defesa que concebe a poltica pblica como um
conjunto de subsistemas relativamente estveis que se articulam com os
acontecimentos externos. Elaborado sob a considerao que crenas, valores e

111
As idias podem ser definidas, por exemplo, como afirmao de valores, podem especificar
relaes causais, podem ser solues para problemas pblicos, smbolos e imagens que expressam
identidades pblicas e privadas, bem como concepes de mundo e ideologias (JOHN, 1999, p.
144), como citado por FARIA, 2003, p.23.
183
idias so importantes dimenses do processo de formulao das polticas
pblicas;
(6) Arenas sociais onde se v a poltica pblica como uma iniciativa dos
chamados empreendedores polticos ou de polticas pblicas. Isto porque, para
que uma determinada circunstncia ou evento se transforme em um problema,
preciso que as pessoas se convenam de que algo precisa ser feito (p.32).
Esses empreendedores podem constituir redes sociais. Foca o conjunto de
relaes, vnculos e trocas entre entidades e indivduos e no nas suas
caractersticas;
(7) Modelo do equilbrio interrompido que considera que a poltica pblica se
caracteriza por longos perodos de estabilidade, interrompidos por perodos de
instabilidade que geram mudanas nas polticas anteriores (p.33). Considera
como fundamental a construo da imagem sobre determinada deciso ou
poltica pblica;
(8) Modelos influenciados pelo novo gerencialismo pblico e pelo ajuste fiscal
onde se v a introduo de novos formatos de poltica pblica voltados para a
busca da eficincia.
Observamos que as trs tipologias apresentadas at aqui incluem modelos
analticos que enfatizam o estudo das seguintes categorias: (a) o papel do Estado e
das instituies governamentais; (b) o processo poltico; (c) os grupos de interesse e
sua relao com o governo; (d) as preferncias e valores dos governantes; (e) os
resultados e o cumprimento de metas; (f) o impacto das decises passadas sobre as
futuras; (g) a escolha racional; (h) a relao com o ambiente; (i) o formato que a
poltica pode assumir. O quadro, a seguir, mostra os modelos apresentados por cada
umas das tipologias relacionando-os a cada categoria, e evidenciando a existncia
de elementos comuns entre estas tipologias.

184
Quadro 18 Modelos propostos pelas tipologias estudadas de acordo com as categorias
enfatizadas em sua proposta analtica
Modelos por tipologia Categorias enfatizadas
pelos modelos
Dye Peter John Souza
(a) O papel do Estado e
das instituies
governamentais
Institucional Institucional Garbage can
(b) o processo poltico De processo - Ciclo da poltica
(c) os grupos de
interesse e sua relao
com o governo
Da teoria de grupos

Formas de atuao
e impacto dos
grupos e das redes
Arenas sociais
(d) as preferncias e
valores dos governantes
Elitista Papel das idias e
do conhecimento
Da coalizo de
defesa
(e) os resultados e o
cumprimento de metas
De poltica racional - Influenciados pelo
novo gerencialismo
pblico e pelo
ajuste fiscal
(f) o impacto das
decises passadas sobre
as futuras
Incrementalista - Incrementalismo

(g) a escolha racional Da teoria dos jogos Teoria da escolha
racional
-
(h) a relao com o
ambiente
Da teoria dos
sistemas
Condicionantes
sociais e
econmicos no
processo de
produo das
polticas
Da coalizo de
defesa
Do equilbrio
interrompido
(i) o formato que a
poltica pode assumir
- Tipo da poltica
pblica
O trabalho de Levin (1997) faz uma boa anlise crtica da literatura disponvel at a
sua elaborao. Seu trabalho tambm um esforo para organizar a diversidade de
abordagens, vertentes, metodologias designadas para anlise de polticas, no
entanto, aps observar que a anlise de polticas pode se dar sob uma abordagem
temtica ou analtica, o autor procura dar destaque aquelas passveis de uso na
abordagem analtica construindo uma tipologia diferente das anteriormente
apresentadas. Ele apresenta quatro quadros conceituais, que podem ser usados em
anlises retrospectivas ou prospectivas, e que dizem respeito forma como o
analista v as polticas e as medidas polticas.
Em seu primeiro quadro conceitual, Levin, afirma que as polticas e medidas polticas
so vistas como o produto de uma rationale, indicando que a mesma calculada
185
para atingir certo propsito, fim ou objetivo. Implcita a este modelo est a percepo
de que a resposta questo por que a poltica tomou esta forma? ser encontrada
na descrio dos fins e meios disponveis. J o segundo modelo conceitual s v
como resposta seletiva a interesses. Ele tambm prov uma forma de analisar as
polticas e medidas em si ao colocar na mesa a questo dos atores e dos ganhos e
perdas que esto envolvidos no processo. No caso do terceiro modelo, so
consideradas o resultado de um processo, portanto, d uma viso mais direta dos
mecanismos em ao ao enfatizar a dinmica de formao e processamento das
questes. Seu quarto e ltimo modelo conceitual as percebe como reflexo de uma
estrutura de poder. Desta forma permite examinar o impacto da estrutura da
mquina governamental e do sistema poltico nos mecanismos de policy making.
O autor vai destacar ainda que essas perspectivas se complementam. Os modelos
tericos apresentados, por esta ou por qualquer uma das outras trs tipologias
citadas anteriormente, contm conceitos e variveis que, juntos, constituem um
valioso instrumento de anlise das polticas pblicas.
MODELOS ANALTICOS
Se o nmero se categorizaes sobre os modelos de anlise so muitos a
diversidade de modelos analticos ainda maior. Selecionamos quatro trabalhos:
Dunn (1981), Nagel (1984), Hogwood e Gun (1984) e Dagnino (2002).
Comeando por Dunn (1981) observamos que a obra em referncia tem como
objetivo constituir-se como um manual que permita o desenvolvimento de
habilidades tcnicas e conceituais necessrias anlise de problemas de poltica
pblica. O autor dedica toda a primeira parte da obra questo metodolgica da
anlise de poltica. Inicia sua exposio dedicando-se a elucidao dos elementos
constitutivos do raciocnio (da lgica) da poltica: estruturao do problema,
monitoramento, prognstico, avaliao, recomendao e inferncia prtica. Afirma
que a relao entre esses seis elementos demonstra como a informao de
relevncia poltica pode ser interpretada de maneiras diferentes de acordo com o
quadro de referncia, ideologia ou viso do mundo. So cinco tipos de informaes
relevantes: policy problems ou problemas de poltica (valor, necessidade ou
oportunidade no realizado que pode ser atingido atravs da ao pblica); policy
alternatives ou alternativas de poltica (curso de ao potencialmente disponvel para
186
atingir valores e, portanto, a soluo de um problema de poltica); policy actions ou
aes de poltica (um movimento ou srie de movimentos guiados pelas alternativas
de poltica desenhada para alcanar os resultados valorados); policy outcomes ou
produtos de poltica (conseqncia observada das aes de poltica); e policy
performance ou performance de poltica (grau no qual um dado resultado poltico
contribui para atingir valores). Integrando estas duas classificaes ele prope um
processo de anlise de poltica ilustrado na figura abaixo.
Figura 38 Processo de anlise de poltica proposto por DUNN

Fonte: DUNN, 1981, p.48.
Este modelo a base para distinguir entre o que o autor considera como sendo as
trs principais formas de anlise de poltica: a retrospectiva - se d depois que as
aes de poltica foram tomadas, aquela associada teoria decisria descritiva; a
prospectiva que ocorre antes que as aes de poltica sejam iniciadas ou
implementadas, associada a teoria decisria normativa; e, finalmente, a integrada
Problemas
Aes
Performance Produtos Alternativas
Estruturao
do problema
Prognstico
Recomenda
o
Monitorame
nto
Inferncia
Prtica
Avaliao
Retrospectiva Prospectiva
187
que combina as duas anteriores preocupando com a produo de informao
antes e depois que as aes de poltica so tomadas.
Nagel, por sua vez, aps apresentar diversos possveis tipos de anlise das polticas
pblicas
112
adere anlise de objetivos, meios e mtodos. Considera que a anlise
das polticas pblicas implica na determinao de qual, dentre vrias polticas,
decises ou meios alternativos, o melhor para atingir um dado conjunto de
objetivos, ou seja, assume uma postura prospectiva. Dentro desta lgica, acredita
que este modelo tem quatro grandes utilidades: tomar decises (making decisions),
influenciar decises (influencing decisions), predizer (predicting decisions) e medir
propenses a decises (measuring decisional propensities). Todos esto
relacionados ao aprimoramento das polticas pblicas e a obteno de uma melhor
compreenso causal dos problemas de polticas pblicas.
A sistematizao elaborada por Hogwood e Gunn
113
e ilustrada pela figura a seguir
aqui abordada a partir de sua apresentao feita por Dagnino (2002). Esta tipologia
est construda sobre o objetivo do estudo. Ela distingue sete tipos de Anlise de
Poltica que podem ser reunidas em dois conjuntos. O primeiro conjunto revela uma
orientao predominantemente descritiva, ou seja, busca desenvolver conhecimento
sobre o processo de elaborao das polticas. J o segundo conjunto mais
prescritivo ou propositivo, preocupando-se em agregar conhecimento ao processo
de elaborao de polticas.

112
Alm do mtodo ao qual adere Nagel (1984) cita a possibilidade de incluir o estudo da natureza
das polticas pblicas (por exemplo: externa, de meio ambiente, etc.) ou do estudo do processo
poltico (definio da agenda, adoo, implementao, avaliao e fim), mais tradicional na cincia
poltica, em adio a nfase prescritiva por ele adotada.
113
Dagnino (2002) indica que a sistematizao por ele apresentada consta da seguinte obra:
HOGWOOD, B.; GUNN, l. Policy Analisys for the Real World. Oxford: Oxford University Press,
1984.
188
Figura 39 Tipos de anlise de poltica propostos por HOGWOOD e GUNN
Estudo do
contedo
da poltica
Estudo do
processo
de
elaborao
da poltica
Estudo dos
resultados
da poltica
Informao
para a
formulao
de polticas
Estudos de poltica
(Conhecimento do processo de
elaborao de polticas)
Anlise de polticas
(Conhecimento no processo de
elaborao de polticas)
Avaliao
Defesa de
processos
Defesa de
polticas
Analista
como ator
poltico
Ator poltico
como analista

Fonte: Dagnino, 2002.
Por fim, apresentamos a proposio de Dagnino (2002), ele recomenda que para
uma anlise adequada de polticas seja necessrio explorar os nveis em que se do
as prprias relaes polticas. Estes nveis do origem a trs categorias analticas,
segundo o autor: a primeira implica no funcionamento da estrutura administrativa; a
segunda no processo de deciso; e, a terceira, contempla as relaes entre Estado
e a sociedade e determinado pelas funes do Estado que asseguram a
acumulao capitalista e a normatizao das relaes entre os grupos sociais
(DAGNINO, 2002).
Esta incurso nos modelos acima ilustra as categorias enfatizadas nos modelos
propostos pelas tipologias estudadas e evidencia dois aspectos relevantes na
anlise de polticas pblicas e no identificados seo anterior: a temporalidade e o
objetivo da anlise. Chamamos de temporalidade a relao entre o momento em que
se faz a anlise e o momento em que a poltica em anlise posta em ao. A
anlise pode se dar antes, durante ou depois da ao e esta temporalidade pode
afetar a aplicabilidade do estudo. O objetivo do estudo diz respeito inteno de
usar o estudo para descrever, prescrever, medir propenso, influenciar, propor ou
decidir. Desta forma completamos nosso referencial analtico.
III. NOSSO MAPA ANALTICO
Esta incurso terica no conceito de polticas pblicas e na anlise de polticas
pblicas nos permitiu construir o mapa sntese de como a nossa proposta se insere
189
neste campo terico e compreender como a mesma poderia contribuir com o
desenvolvimento da rea de polticas pblicas no Brasil.
Destacando a ao do governo como elemento central poltica pblica aderimos ao
campo terico da anlise de polticas pblicas. Cientes que esta uma disciplina
aplicada que utiliza diversos mtodos destacamos no quadro abaixo aspectos
relativos ao modelo analtico a ser usado que, por sua vez, revelam nossas opes
tericas e, portanto, contm os elementos definidores da forma como este trabalho
est construdo.

Quadro 19 - Nosso mapa analtico

Tema Anlise de polticas
pblicas
Polticas sociais e justia social no Brasil
contemporneo. (Nagel)
Categorias analticas
priorizadas
(a) O papel do Estado e das instituies
governamentais
(d) As preferncias e valores dos governantes
(h) A relao com o ambiente
(i) O formato que a poltica pode assumir
Quadro conceitual A poltica como produto de um rationale (Lewis).
Unidade de anlise Contedo da poltica (Hogwood e Gunn).
Objeto de estudo Problemas de poltica e aes de poltica (Dunn);
Objetivos e meios (Nagel).
Nivel de anlise Relaes entre estado e sociedade (Dagnino).
Utilidade da anlise Obter melhor compreenso causal dos problemas
das Polticas Pblicas (Nagel).
Temporalidade Durante a ao.
Modelo analtico
Objetivo do estudo Descrever e identificar propenso.
Fonte: elaborao prpria.
IV. A ANLISE DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
No Brasil, a institucionalizao do campo de estudo de polticas tambm
considerada incipiente. A despeito da existncia de trabalhos na rea, observa-se
que at o incio da dcada de 1980 as cincias sociais distanciaram-se da gesto e
(...) a anlise de polticas pblicas esteve associada a entidades governamentais
(MELO, 1999, p.65). Melo (1999) aponta como marcos importantes na
institucionalizao desta subrea no Brasil a instituio do Grupo de Trabalho de
190
Polticas Pblicas na Associao Brasileira de Ps-Graduao e Pesquisa em
Cincias Sociais (ANPOCS) em 1983 e a criao do Ncleo de Estudos de Polticas
Pblicas (NEPP) da Universidade Federal de Campinas
114
no ano seguinte.
A rea temtica a que chamamos de anlise de polticas pblicas caracterizada
por contribuies heterogneas. Melo (1999, p.67), a partir da anlise do objeto dos
estudos, separa as contribuies em trs conjuntos: o primeiro estuda o regime
poltico, instituies polticas ou o Estado brasileiro; o segundo dedica-se s polticas
setoriais; e o terceiro compreende as anlises de avaliao de polticas. O autor faz
uma incurso na evoluo da produo acadmica deste os anos 1970 mostrando
de forma clara como cada um destes conjuntos ganha relevncia distinta ao longo
do tempo. Arretche (2003, p.9) considera que hoje a produo acadmica (teses,
artigos e pesquisas) dedica-se em sua maioria avaliao dos resultados
alcanados pelas polticas em voga ou a atualizao da informao existente sobre
programas j consolidados. Afirma ainda que, no Brasil, os estudos sobre processo
decisrio prevalecem na produo acadmica em detrimento de estudos sobre
implementao.
A rea de polticas pblicas no Brasil tem crescido na pesquisa acadmica e sua
agenda tem estado fortemente subordinada agenda poltica (ARRETCHE, 2003,
p.9) e condicionada conjuntura do pas (FARIA, 2003, 23).
115
O dossi
apresentado por Arretche (2003, p.7-9) indica que esta subordinao decorre de trs
fatores principais: intenso processo de inovao e experimentao dos programas
governamentais ocorrido especialmente a partir de 1988 resultado em grande
parte da competio eleitoral, da autonomia dos governos locais, bem como dos
programas de reforma do Estado (p.7); oportunidades abertas participao nas
mais diversas polticas setoriais seja pelo acesso de segmentos tradicionalmente
excludos a cargos eletivos, seja por inmeras novas modalidades de representao

114
Aps a constituio do NEPP se seguiu a criao de outras instituies similares (MELO, 1999,
p.66)
115
Neste mesmo trabalho Arretche (2003, p.7-9) afirma que a subordinao da agenda de pesquisa
agenda poltica potencialmente maior na rea de polticas pblicas do que em outras reas do
conhecimento.
191
de interesses (p.7); e, carter ainda incipiente de um programa de pesquisa
compartilhado pela comunidade de pesquisadores brasileiros.
Neste contexto de grande subordinao agenda poltica, temas importantes tm
sido praticamente ignorados, como por exemplo, observamos a ausncia de
abordagens associadas ao papel das idias e do conhecimento na produo de
polticas pblicas. Souza (2003) aponta que:
a escolha dos temas de pesquisa parece indicar um excesso de trabalhos
acerca de temas especficos, enquanto se observa uma grande lacuna sobre
temas importantes que ainda no aportaram em nossa agenda por exemplo,
com a redemocratizao e o novo desenho da gesto das polticas sociais,
proliferaram trabalhos, especialmente dissertaes e teses, sobre as polticas
pblicas adotadas por governos locais, em especial os administrados pelo
PT, quando conhecemos ainda muito pouco sobre como outros partidos
polticos governam as cidades e implementam suas polticas pblicas.
Tambm tm sido abundantes os estudos sobre as formas de participao
popular na gesto das polticas pblicas e, ultimamente, sobre os conselhos
comunitrios criados, em princpio, para decidir sobre as polticas sociais.
Precisamos, ento, avanar para a chamada segunda gerao, que deve
seguir na direo do desenvolvimento de tipologias analticas, e concentrar
esforos no sentido de identificar as variveis que causam impactos sobre os
resultados as polticas pblicas (SOUZA, 2003, P.16-17).

neste contexto e considerando a incorporao nas dcadas recentes das noes
de excluso e incluso social, que nos mantemos firme na proposio desta nova
perspectiva de anlise das polticas sociais.
192
APNDICE B Construo da Rationale que Vincula o Estado Justia
A identificao do poltico no contexto do fenmeno social um problema terico:
implica pressupostos antropolgicos e filosficos sobre a natureza do ser humano,
as formas de relao entre o indivduo e o coletivo social, a essncia da ordem
social. Cada estrutura de convivncia propicia uma teorizao. No objeto deste
trabalho a discusso destes pressupostos, no entanto, alguns deles sero
apresentados na construo da rationale que vincula o Estado justia.
I. O INDIVDUO E O COLETIVO SOCIAL - DA ANTIGUIDADE A MODERNIDADE
Iniciando nosso percurso histrico pela Antiguidade, observaremos na origem do
termo poltica alguns elementos importantes para nossa reflexo. O termo poltica
deriva de um conjunto de palavras gregas relacionadas a polis, ou cidade (WOLIN,
1960; SARTORI, 1997). Sartori (1997) destaca que a polis era a unidade
constitutiva indecomponvel e a dimenso suprema da existncia (p.158). O viver
poltico era a essncia da vida, pois ele era o viver coletivo, o viver associado. O
social e poltico estavam contidos no mesmo termo. Ao expressar a concepo
grega da vida social o argumento baseado na nomenclatura grega - polis - no
incorpora dimenses do poder, do comando e do Estado superior sociedade
116
.
Quando os romanos absorveram a cultura grega, as cidades romanas civitas j
alcanavam dimenses que no permitiam a vida poltica no seu sentido original.
Eram cosmopolis: abrangiam um territrio amplo no qual se encontrava uma
sociedade pluralista, repleta de diferenas.
A substituio da polis pelos vastos imprios da Macednia e de Roma imps uma
nova realidade marcada pela heterogeneidade racial e cultural da populao. Alm

116
As dimenses horizontal e vertical so apresentadas por Sartori (1997, p.158-162.). O autor afirma
que nas primeiras abordagens do fenmeno social, o poltico aparece predominantemente como um
componente de dimenso horizontal, ao priorizar o aspecto da associao/ordem: por que os
indivduos se associam, busca entender a natureza da ordem, a dinmica da coeso social. No
pensamento grego, esta dimenso se expressa em noes como: bem comum, bem pblico ou
interesse comum. A dimenso vertical, elemento de estruturao hierrquica da vida comum, seria
um componente perdido do pensamento grego, foi identificado, estava subentendido, mas no foi
contemplado na prpria teorizao dos gregos sobre a poltica. A percepo da verticalidade
remonta, pelo menos, tradio romana.
193
disso, a amplitude territorial do novo espao poltico impunha novas prioridades,
especialmente no que diz respeito organizao do Estado: o Estado requer um
corpo de funcionrios; o governante necessita de um exrcito leal. Segundo Wolin
(1960), ao tentar assimilar de um novo modo s foras vitais da poltica os romanos
evidenciaram a importncia das instituies para moldar e orientar a sociedade.
Outro aspecto salientado consiste na admisso do poder como parte essencial do
governo. Se antes a lealdade vinha de um sentimento de participao comum agora
se centrava na reverncia comum a um poder personificado. A personificao do
poder e os simbolismos serviram para evocar a presena de uma autoridade, unir
vastos territrios.
Para assegurar a ordem, alm das novas estruturas e artifcios, esta realidade exige
um novo tipo de organizao do convvio marcado pela juridicidade. A lei se afirma
como a nica forma de estabelecer a igualdade entre indivduos estranhos
(WOLIN, 1960, p.87).
117
A justia, portanto, tornou-se na Roma antiga, um princpio
natural, com a misso explcita de limitar o poder do Estado (PEREIRA, 2002, p.28).
A comunidade comea a dar lugar para a sociedade quando a espontaneidade
cultural se esvai e cria-se uma nova natureza vinculatria dirigida no mais pelas
exigncias das instituies sociais, mas pelas exigncias do Estado. O coletivo
humano passa a submeter-se ao Estado no que se refere vida comum, assim a
esfera pblica perde a dimenso do dilogo e passa a ser a dimenso normativada
do Estado. A nova noo de comunidade passa a ser jurdica e no social;
compulsria e no voluntria.
II. A INCLUSO DE NOVAS REFERNCIAS FUNDAMENTAIS NA MODERNIDADE
Na tradio ocidental foi com a transio para a modernidade que se deu a incluso
de novas referncias fundamentais: indivduo subjetividade - autonomia -
independncia. Neste contexto, o homem passa a tomar seu destino como um
assunto pessoal, comea a configurar-se a noo de indivduo. O indivduo no era
includo pelos clssicos como fundamento/gnese da ordem social ao discutirem o
problema da associao.

117
Esta igualdade, para os romanos, constitui-se como uma condio fundamental da natureza
humana (PEREIRA, 2002, p.28).
194
A modernidade nos interessa como um novo paradigma, a modernidade a forma
como o ser humano se concebeu e afirmou como a fonte das suas representaes e
dos seus atos, como seu fundamento (RENAUT, 1999, p.9). Para Renaut, a
descoberta da subjetividade e do individualismo uma pr-condio para que o ser
humano se afirme como um ser livre. O fundamento do ato livre uma vontade
capaz de se autodeterminar, um poder de escolha
118
. A representao da liberdade
como autonomia implica a abertura de fissuras na confiana na ordem do mundo.
Muda a percepo o indivduo em relao a si mesmo, ao outro e ao mundo.
Liberdade dos modernos a liberdade para viver a vida privada (particular).
A transio da liberdade dos antigos
119
para a liberdade dos modernos se deu no
seio do cristianismo. Tanto Renaut (1999) como Wolin (1969) apontam o cristianismo
como um elemento essencial desta transio. Wolin destaca que o cristianismo
revivificou o pensamento poltico. Ao tentar entender sua vida grupal proporcionou
uma nova fonte de idias ao pensamento poltico ocidental. Especialmente, props
um ideal de comunidade vigoroso que convocava os homens a uma vida de
participao. O cristianismo continha o ideal de solidariedade e de pertencimento
que deixaram marcas profundas na tradio do ocidental do pensamento poltico
(WOLIN, 1960, P.108). Segundo Renaut, o princpio presente no cristianismo, no
atingido por outras religies como, por exemplo, o hinduismo, era o da igualdade
de todos na presena de Deus (RENAUT, 1999, p.29). Isto significa que o valor
absoluto que a alma individual recebe de sua relao com Deus partilhado por
toda a humanidade, este o fundamento da fraternidade. O universalismo absoluto
do cristianismo se realizava atravs do individualismo absoluto. Estas componentes,
individualista e universalista, do indivduo se transportam para a vida terrena
permitindo pensar na comunidade universal de indivduos
120
. no debate a respeito

118
Primeiro - subjetividade se percebe como tal; Segundo - autonomia se experimenta como
autnomo capaz de enunciar preferncias;Terceiro - independncia pode contrapor-se ordem dada.
(Anotaes de aula, profa. Vera Alice 14/04/2005)
119
Segundo Renaut a liberdade dos antigos o fundamento ltimo da autonomia reside na hierarquia
das naturezas, no seio da ordem do mundo e no na vontade humana. (p.8)
120
Renaut (1999) cita o caso Gottschalk, indivduo que tendo sido oferecido a um mosteiro quando
criana (processo conhecido como oblao), no sentindo em si nenhuma vocao pediu para
abandonar o mosteiro. Esta manifestao de vontade individual d origem a uma polmica que leva o
195
da igualdade dos indivduos, sobre at que ponto os indivduos podem se expressar
como subjetividades autnomas, que surge o contraponto comunidade -
sociedade. A sociedade se coloca como a referncia afirmao do indivduo como
subjetividade.
Outro momento importante neste processo a Reforma, ela implica uma revoluo
das mentalidades onde trabalho e acumulao passaram a ser elementos positivos.
Indivduos se afirmam no espao do ser e do ter. Seu impacto sobre os pases da
Europa Ocidental resultou na aliana entre os grupos que advogavam a reforma
religiosa e os que se propunham a ampliar a independncia nacional.
A crescente fuso das categorias de pensamento polticas e religiosas
delimitou intelectualmente a difuso do controle poltico sobre as igrejas
nacionais. Quando estas tendncias se somaram ao crescente vigor das
monarquias nacionais e a uma conscincia nacional que surgia, o efeito
combinado foi [...] uma ordem poltica autnoma que no admitia nada
superior a ela e que, sem deixar de aceitar a validade universal das normas
crists, foi inexorvel em sustentar que sua interpretao deveria ser uma
questo nacional (WOLIN, 1960, p.211)
A fronteira territorial torna-se a referncia do espao de dominao do soberano. O
territrio indica o alcance regulatrio do conjunto de leis. O Estado adquire sua
configurao territorial a partir da afirmao dos interesses econmicos dos
comerciantes nos perodos iniciais do Renascimento, quando se fundam os Estados
Nacionais. A comunidade moderna territorial e no mais se separa do Estado.
III. A CONSOLIDAO DA NOO DO ESTADO COMO PROVEDOR DA ORDEM
Foi na era moderna que a noo de Estado limitado pela lei, provedor da ordem e
garantidor da justia ganhou relevncia. Para Wolin (1960), Maquiavel foi o primeiro
pensador poltico autenticamente moderno. O aspecto mais controverso de sua
obra consiste na ausncia da polmica religiosa, que permitiu confrontar questes
como a ordem e o poder em termos quase estritamente polticos. Considerava que a
ao poltica era empreendida em um campo limitado em que havia escassez dos
objetos de interesse e ambies sem limite
121
. Desta forma descobre o interesse

autor a considerar este evento como o comeo de uma viragem decisiva, pois coloca em discusso a
liberdade de vontade. Emerge o princpio da liberdade do indivduo compreendida como constitutiva
da humanidade do homem (p.33-34).
121
Considera a poltica com a esfera do interesse.
196
resgatando, de certa forma, a natureza facciosa do ser humano de Plato. Procura
apresentar a lgica do exerccio do poder, a seu ver a nica lgica capaz de propor
solues capazes de garantir a estabilidade institucional, evitando a constante troca
de governantes e seus efeitos perniciosos. Assim como Plato, deteve-se na
definio das habilidades do governante.
Outro aspecto importante da obra de Maquiavel se refere percepo de que
grandes desigualdades
122
eram prejudiciais Repblica, assim descobre que uma
massa uniforme poderia ser mais facilmente manipulada que um corpo social
diferenciado (WOLIN, 1960, p.217). Ao traar sua teoria da violncia foi influenciado
pelos dilemas morais da ao poltica. Considerava que a natureza peculiar da ao
poltica residia no fato de que no era possvel dissoci-la de suas ms
conseqncias. Em sua obra fica evidente a distino entre Estado e forma de
governo. Considera o Estado como uma construo institucional e constitucional que
expressa o princpio da ordem. Ele ser encarnado no governante dotado de
legitimidade sendo este a referncia do controle coercitivo. Introduz a questo da
legitimidade. Reconhece na maioria a possibilidade do governante cumprir melhor
sua tarefa de manter a estabilidade.
Segundo Wolin (1999, p.217) na obra de Hobbes o Estado encontra o princpio
totalizador, elemento vital faltante na obra de Maquiavel. Identifica em Hobbes o
nico pensador que se refere ao Estado como fonte final da regulao
123
Para ele o
poltico na sociedade inclua trs elementos: a autoridade, as obrigaes e o sistema
de regras comuns. Elaborou uma autntica Teoria do Estado, que no se
preocupava com a dimenso da sociedade. O desafio estava em identificar a base
sobre a qual praticaria o governo em uma realidade em que a sociedade no era
uma comunidade. Propondo como ponto de partida a idia de justia, considerava
que era necessrio criar uma forma de associao que se impusesse sobre os

122
Fazendo uma referncia aos valores e ao status tpico da sociedade feudal, Marshall (1967, p. 64),
afirma: Na sociedade feudal, o status era a marca distintiva de classe e a medida de desigualdade.
No havia nenhum cdigo uniforme de direitos e deveres com os quais todos os homens nobres e
plebeus, livres e servos eram investidos em virtude de sua participao na sociedade. No havia,
nesse sentido, nenhum princpio sobre a igualdade dos cidados para contrastar com o princpio da
desigualdade de classes.
123
Princpio da soberania do Estado.
197
homens desde o seu nascimento, de forma que a temessem e obedecessem. Ao
formular a idia de estado de natureza
124
aponta o elemento motivador/justificador
da criao desse poder irresistvel encarnado no Estado. O medo que os indivduos
nutrem dos demais os leva a abrir mo de parcela de sua liberdade em favor do
Estado (o Leviat), em troca de garantia de segurana. Esse Estado passa a ser a
nica fonte de regulao e a ele cabe estabelecer e garantir a paz entre os
indivduos.
O Estado se coloca como o espao do poder coativo. Os prprios gregos j
reconheciam que a convivncia no natural nem espontnea. A instabilidade
poltica inerente ao fenmeno social coloca um desafio para as instituies, o
desafio da eficcia no mbito da regulao e da estabilidade. Sendo o homem
moderno um homem laico
125
, o fundamento da ordem est na obedincia a leis que
devem ter por sua vez contedos normativos aceitveis. Assim, o Estado, que existe
na modernidade, refere-se a um princpio jurdico de regulao superior ao qual o
indivduo deve obedecer. Introduz noo de contrato social: o ato contratual pelo
qual cada homem entregava seu direto natural ao soberano (WOLIN, 1960, p.276).
Esta sociedade civil marcava a mudana de uma condio na qual o raciocnio de
cada homem era substitudo pela razo suprema do Estado
126
. Neste cenrio, maior
o consentimento, maior a estabilidade. Numa comunidade social fragmentada a
estrutura poltica precisa ser legitimada. Sendo o indivduo a unidade de referncia
da sociedade moderna dele que emanar a legitimao.
IV. A ORDEM ECONMICA E AS FISSURAS NA ORDEM SOCIAL
A aventura comercial que leva os europeus a desbravar os oceanos resultando
numa seqncia de descobrimentos de novas terras, inaugura um processo de
acumulao de capitais, a partir da explorao comercial e colonial e da expanso
martima por diferentes regies do mundo, baseado em novas condies de

124
O Estado de Natureza simbolizava o extremo da desordem. Nele os homens, embora gozando de
plena liberdade e autonomia, viviam em permanente guerra.
125
No fundamenta a poltica na religio ou em tradies ou costumes.
126
Todos se encontram vinculados ao mesmo princpio de autoridade.
198
reproduo material. Esta forma de organizao econmica da sociedade a que
chamamos Mercantilismo marca a transio do modo de produo feudal e para o
industrialismo. O Mercantilismo representou o incio do processo de rompimento da
sociedade europia com os valores tpicos da idade mdia
127
.
A esta ordem econmica se soma a incessante revoluo de costumes e valores,
que marca o Renascimento europeu, se manifestando nos mais diferentes campos
da existncia humana - da vida material, da construo poltica e da prpria
percepo de mundo - se difunde rapidamente entre os europeus e se espalha por
todo o mundo, nas rotas e trajetos das expedies martimas, dos fluxos comerciais,
das relaes de troca e explorao.
Esta nova era que se prope transformadora e revolucionria, marcada pelas
transformaes e rupturas nas formas de constituio do poder. O poder poltico,
ainda exercido durante alguns sculos pelos representantes da oligarquia de origem
rural, e sustentado no poder ideolgico da Igreja, ainda ir excluir, da condio de
cidados, por longo tempo, os comerciantes ou burgueses, os servos e a plebe em
geral (ZANETTI, 2002, p.25). Os comerciantes ganham poder econmico, no
entanto esta condio no se manifesta no domnio das instituies polticas.

127
A supremacia dos princpios religiosos na constituio dos valores morais e na conduo das
formas de convivncia, da valorizao do ruralismo como modo de vida e de sobrevivncia das
populaes, do domnio oligrquico dos grandes proprietrios de terra, chamados de senhores
feudais, da servido e submisso aos padres sociais hierrquicos e estanques e do isolamento
geogrfico ao qual as populaes europias estiveram submetidas durante vrios sculos (ZANETTI,
2002, p.25).
199
APNDICE C Trajetria das Polticas Setoriais no Brasil
Como indicado no Captulo 2 desta dissertao a identificao da poltica social a
partir de suas fronteiras temticas uma opo comum. Tendo em vista a
prevalncia da setorializao na organizao das polticas sociais e as
peculiaridades na evoluo de cada setor, optamos por apresentar a seguir um
breve relato histrico de cada poltica social no Brasil. Esperamos que ele auxilie o
leitor na identificao de elementos que tm origem na poltica nacional e figuram na
anlise das polticas sociais do municpio do Belo Horizonte.
I. EDUCAO
A educao definida como rea de atuao do estado na Constituio de 1891
que define a obrigatoriedade e gratuidade da educao primria de quatro anos e
indicava as diferentes competncias da Unio, Estados e Municpios na oferta e
montagem das redes de ensino. Entretanto, o movimento efetivo de montagem do
aparelho nacional de ensino e a elaborao de uma legislao que lhe desse
sustentao institucional s se d no bojo das transformaes promovidas pela
revoluo de 1930. Ao fim dos anos 60 e incio dos 70 faz-se uma reforma
educacional que amplia para oito anos a escolaridade bsica obrigatria e gratuita e
acentua o contedo profissionalizante dos programas de 1 e 2 graus.
128
A prtica
estabeleceu uma diviso de competncias entre Unio, Estado e Municpios
cabendo o ensino superior Unio, o 1 e o 2 graus ao Estado e o pr-escolar ao
municpio. At 1988, o maior desafio era a universalizao da educao primria e a
recorrente preocupao com o analfabetismo.
A Constituio de 1988 aumentou o dever do estado com o ensino. Reafirmou o
direito ao ensino bsico, que no mais prescreveria quando se ultrapassasse a faixa
etria. Arretche (2004) destaca que a Constituio definiu como concorrentes as
competncias no ensino fundamental j que sua oferta de responsabilidade dos

128
Este contedo profissionalizante foi reduzido por legislaes posteriores.
200
Estados e municpios.
129
Quanto ao financiamento sua maior inovao consiste na
mudana da estrutura de financiamento do Ensino Fundamental promovida ao
subvincular a esse nvel de ensino uma parcela dos recursos constitucionalmente
destinados Educao. Neste caso, diferentemente da Sade, o governo federal
no o principal financiador, o que limita sua capacidade de coordenao. Arretche
(2004) considera a criao do FUNDEF como em uma estratgia do governo federal
para restabelecer sua capacidade de coordenao nesta poltica.
II. PREVIDNCIA SOCIAL
A despeito do progressismo da Lei Eloy Chaves, a montagem de um sistema pblico
de previdncia social s ocorre a partir dos anos 30, quando so criados os Institutos
de Aposentadoria e Penso - IAPs. Estruturados por categoria de trabalhadores, os
IAPs moldaram um sistema bastante heterogneo e pouco uniformizado de
benefcios, situao superada apenas em 1961, depois de muitas tentativas e fortes
resistncias, com a Lei Orgnica da Previdncia Social, que igualou para todos os
assalariados urbanos formalmente vinculados (pela CLT) os benefcios a serem
auferidos (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991, p.25). Em 1967, sob o regime
militar, unificam-se todos os institutos com a criao do INPS. O sistema
reestruturado em 1977 com a criao do Sistema Nacional de Previdncia e
Assistncia Social, uma superestrutura gerida pelo Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social composto por sete unidades: IAPAS - arrecadador e pagador;
DATAPREV - empresa de informtica; INPS - responsvel pelos benefcios
previdencirios; LBA e FUNABEM - ligados a assistncia social; INAMPS -
responsvel pelos servios de assistncia mdica.
Quanto aos benefcios previdencirios, at meados dos anos 70, o plano
previdencirio urbano inclua 18 benefcios. Inicialmente, o conjunto de benefcios
inclua aposentadorias (velhice, invalidez ou tempo de servio), penses, auxlio
doena e prestao de servios mdicos. Em 1967, o regime relativo a acidentes de
trabalho que era operado separadamente incorporado ao sistema. Em 1974, cria-
se a Renda Mensal Vitalcia, destinada aos invlidos e idosos que no contriburam

129
O artigo 211 pargrafo 2 da Constituio de 1988 especifica que os municpios atuaro
prioritriamente no ensino fundamental e na educao infantil.
201
no passado. Quanto aos benefcios familiares, so somente trs e foram criados no
perodo de 1963 a 1974: salrio-famlia, salrio-maternidade e o auxlio-natalidade.
O seguro-desemprego s se desenvolveu em 1988 com a nova Constituio, a
despeito de sua criao em 1986.
130
Neste perodo, diversas categorias sociais
foram incorporadas expandindo o sistema, mas de forma ainda estratificada e
marcada pelas diferentes dinmicas polticas.
Avanos observados na Constituio de 1988 so: os trabalhadores rurais passaram
a ter os mesmos direitos que os urbanos; h reiterao da cobertura aos riscos; h a
introduo da seletividade para maior proteo aos segurados de baixa renda;
ocorre o reforo proteo da maternidade e a introduo da licena paternidade;
estabelecido o piso de um salrio mnimo para os benefcios de prestao
continuada, prestador a pessoas idosas e pessoas deficientes. importante
destacar que a previdncia social constitui um dos trs pilares da seguridade social.
Esta nova mudana introduziu a coexistncia de duas lgicas neste eixo: ao mesmo
tempo em que se definiu que a seguridade social ser financiada por toda a
sociedade garantindo alguns benefcios sem condicion-los contribuio prvia,
manteve o seguro individual baseado na contribuio.
III. SADE
At nos anos 1930 no identificamos qualquer poltica nacional de sade no Brasil,
os servios mdicos eram prestados por empresas ou por Caixas de Aposentadorias
e Penses de algumas categorias de trabalhadores
131
e as aes de sade pblica,
de tipo higienista, eram desenvolvidas esporadicamente pelos Estados ou pela
Unio (DRAIBE, 1991). a partir de ento que as estruturas de sade pblica e de
seguro-sade so organizadas, com a criao do Ministrio de Educao e Sade
ao qual pertencia o Departamento Nacional de Sade e Assistncia Mdico-Social.
O acesso a assistncia mdica se dava atravs do seguro-sade. Ela era realizada
por servios mdicos associados aos Institutos de Aposentadorias e Penses. Esta
estrutura reforou a dimenso previdenciria do sistema, que, gradativamente, se

130
Para mais detalhes sobre a evoluo do sistema previdencirio, especificamente a situao dos
trabalhadores rurais e fontes de finaciamento ver Draibe, Castro e Azeredo, 1991.
131
As caixas de aposentadoria e penso so fundadas em sua maioria nos anos 1920,
202
transformou de prioritariamente preventivo a prioritariamente curativo, com
concentrao de gastos na assistncia hospitalar e de acesso limitado - a
universalizao e a expanso da cobertura processadas a partir dos anos 1960, no
se efetivam, mantendo-se a distino segurado e no-segurado para fins de ateno
mdica.
Draibe (1991, p.29) destaca que:
do ponto de vista da organizao institucional e das relaes entre o setor
pblico e o setor privado, duas caractersticas marcaram a poltica de
ateno sade at os anos 80. De um lado, a hiper-centralizao dos
recursos e do poder decisrio na estrutura do INAMPS e do Ministrio de
Previdncia e Assistncia Social, colocando em segundo plano seja o
prprio Ministrio da Sade, sejam as secretarias estaduais e municipais
encarregadas de aes nesta rea [...] De outro lado, a dimenso sade do
Welfare State brasileiro apoiou-se numa estreita parceira entre o Estado e o
setor privado, o primeiro credenciando mdicos e contratando junto ao
segundo servios hospitalares, clnicos, laboratoriais (p.29).
Neste ltimo caso, observa-se que os recursos pblicos financiaram a constituio e
o fortalecimento do setor privado.
Nos anos 1980, quando a universalizao se efetiva, fica evidente a incapacidade do
Estado de financiar a todo o sistema, levando a um recuo na oferta do setor
privado
132
e certa estatizao o estado assumindo o papel de ofertante de
servios mdicos. Neste processo de mudana se altera tambm a estratgia de
interveno, destacando a ateno primria a sade, at ento relegada. O novo
modelo assistencial, que tambm se caracteriza pela descentralizao e
municipalizao, comeou a ser implantado ainda em 1987, antes da promulgao
da nova Constituio.
Na sade, um dos pilares da seguridade social, o principio da universalizao da
cobertura e do atendimento estabelecido pela Constituio de 1988, representa uma
grande diferena em relao ao perodo anterior, pois se deixa de distinguir entre
contribuinte e no-contribuinte, garantindo o acesso igualitrio de toda a populao.
A nova Carta Magna reserva rede privada um papel complementar e a nova
estrutura organizacional definida em termos de uma rede integrada,

132
Face a restrio de recursos o setor privado passa a atuar de forma mais autnoma em relao ao
sistema e refora canais prprios, como por exemplo convnios com empresas.
203
descentralizada, regionalizada e hierarquizada e constitui um Sistema nico de
Sade (SUS) em cada nvel de governo. O funcionamento desse sistema, o SUS, foi
definido atravs de leis complementares e regulamentadoras. O foco na preveno
constitui tambm uma importante mudana. sob sua gide que se institui o
Programa de Sade da Famlia. No que se refere ao financiamento, a Unio est
encarregada do mesmo, assim como da formulao da poltica e da coordenao
das aes intergovernamentais. A existncia de tais instrumentos institucionais,
especialmente a relao de dependncia financeira das transferncias federais,
garante a influncia do nvel federal sobre o municipal (ARRETCHE, 2004, p.22).
IV. POLTICA ASSISTENCIAL E OS PROGRAMAS DE ALIMENTAO E NUTRIO
A exemplo de outros pases, os programas de assistncia no Brasil eram de carter
assistencialista
133
, espordico e emergencial. De base no contributiva (no esto
condicionados a contribuio prvia), estes programas eram seletivamente dirigidos
populao carente e seus critrios de elegibilidade, em geral, envolviam algum tipo
de identificao da renda e/ou faixas etrias e grupos especficos. Criada em 1942,
a Legio Brasileira de Assistncia LBA integrada ao sistema previdencirio em
1969. Os programas tinham como pblico as crianas (guarda e alimentao), as
mes e nutrizes, os idosos e os deficientes. Os menores carentes, abandonados e
julgados infratores passaram a ser atendidos pela Fundao Nacional de Bem Estar
do Menor FUNABEM, que se integrou ao sistema previdencirio em 1974.
Uma outra rea de poltica assistencial que tomou corpo a partir dos anos 1970 foi a
dos programas de alimentao e nutrio realizados pelo Instituto Nacional de
Alimentao e Nutrio INAN, criado em 1972. Tendo como alvo prioritrio o grupo
materno-infantil adotava como linha bsica a suplementao alimentar (Programa de
Nutrio em Sade, Programa de Merenda Escolar, Programa de Complementao
Alimentar e Programa de Alimentao do Trabalhador
134
), atuando tambm sobre

133
Segundo Cardoso, o assistencialismo um estilo, um modo de fazer, que tem como
consequncia criar uma relao de submisso e no oferecer instrumentos para a superao das
carncias que esto sendo minoradas (2004, p.42).
134
Diferentemente dos demais o Programa de Alimentao do Trabalhador organizado pela
empresa atravs de incentivo fiscal e supe contribuio proporcional dos empregados.
204
sistemas de produo e comercializao de alimentos bsicos e atividades
nutricionais.
Na assistncia social, o avano promovido pela Constituio de 1988 acentuado. A
assistncia social passa a figurar como direito e caracterizada como um dos
pilares da seguridade social. Supe universalidade de cobertura e acesso aos
servios, independente de contribuies, ou seja, independe do vnculo contributivo.
Concebida sob uma viso mais contempornea de garantia de mnimos sociais, a
assistncia social prev: a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e
velhice; o amparo a crianas e adolescentes carentes; a promoo da integrao ao
mercado de trabalho; e, a habilitao e reabilitao de pessoas portadoras de
deficincias fsicas, integrando-as comunidade.
135
Segundo Yazbek (2001) se, em
conformidade com seu marco legal, a assistncia social visa preveno ou
superao de diferentes formas de excluso social e garantia de padres de
cidadania e qualidade de vida, o desafio que se coloca para sua implementao a
anlise de sua relao com as outras polticas.
A constituio do Sistema nico de Assistncia Social SUAS implica em um
desafio maior do que o empreendido pela sade para constituio do SUS, dado o
estgio precrio de maturao das polticas de assistncia social antes de 1988. S
em 2004, com a instituio da Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS e da
Norma Operacional Bsica NOB SUAS que se tem um contorno mais claro do
projeto sobre o qual esta temtica pretende se consolidar como direito social. A
exemplo da sade ela resgata a matricialidade familiar, assume uma postura
preventiva e organiza sua ao de forma territorializada.
V. POLTICA HABITACIONAL
At 1964 as aes da rea habitacional eram conduzidas pelos Institutos de
Aposentadoria e Penso e pela Fundao da Casa Popular. Neste ano, criado o
Servio Federal de Habitao e Urbanismo, o Banco Nacional de Habitao e o
Plano Nacional de Habitao, definindo os pilares da poltica habitacional para o
pas. Nasce assim o Sistema Nacional de Habitao, de corte nacional e apoiado

135
Artigo 203 da Constituio de 1988.
205
por mecanismos de financiamento. A base financeira do sistema se assentava nas
aplicaes do FGTS e depsitos na caderneta de poupana. O acesso casa
prpria foi concebido para atender a trs estratos da populao (popular, econmico
e mdio) sendo a classificao nestas classes definida a partir da renda. No entanto,
gradualmente o sistema afastou-se das camadas populares, privilegiando o acesso
da classe mdia. Os dficits financeiros consecutivos levaram ao colapso desse
sistema, culminando com a extino do BNH em 1986.
Ao longo dos anos 80, novas iniciativas foram encaminhadas pelos governos
estaduais e municipais, mas com resultados modestos, especialmente devido
escassez de recursos alternativos ao FGTS, que se constitua como a base nica de
financiamento de poltica habitacional.
A Constituio de 1988, pela primeira vez, dedica um captulo especifico poltica
urbana,
136
o qual inclui habitao, saneamento bsico e transporte urbano. Arretche
afirma que as reformas institucionais realizadas nos dcadas de 80 e 90 no
modificaram a estrutura bsica da distribuio federativa de funes. O governo
federal arrecada e redistribui, por meio de emprstimos, os recursos da principal
fonte de financiamento destas polticas [...] o FGTS (2004, p.23). Mesmo que o
municpio figure como o responsvel pela execuo da poltica de desenvolvimento
urbano de acordo com o estabelecido no artigo 182, a Unio continua encarregada
das funes de financiamento e formulao da poltica nacional a exemplo da sade.

136
Refere-se ao Captulo II Da poltica urbana, no Ttulo VII Da ordem economica e financeira, da
Constituio Brasileira de 1988.
206
APNDICE D - A Organizao da Gesto Social na Prefeitura Municipal de Belo
Horizonte em 2006
Com a reforma administrativa realizada em 2005 a estrutura organizacional da PBH
foi alterada. A gesto social na Prefeitura de Belo Horizonte encontra-se hoje
concentrada em oito rgos centrais e nas nove Regionais, sendo todos membros
da Cmara Intersetorial de Polticas Sociais - CIPS. A Secretaria Municipal de
Polticas Sociais, antiga SCOMPS, rene sob sua estrutura as secretarias adjuntas
de Abastecimento, Assistncia Social, Direitos de Cidadania e Esportes. A elas se
somam na CIPS, alm das Secretarias Municipais de Administrao Regional, as
Secretarias Municipais de Educao e Sade e a Fundao Municipal de Cultura.
Para que se possa entender melhor o objeto de trabalho de cada temtica, faremos
uma breve apresentao de cada uma delas.
I. SECRETARIA MUNICIPAL DE POLTICAS SOCIAIS
A Secretaria Municipal de Polticas Sociais foi reestruturada na pela reforma
administrativa de 2005. Tem como objetivo maior articular a definio e
implementao das polticas sociais do municpio de forma integrada e intersetorial
atuando dentro dos princpios definidos na descentralizao e pautada pela
territorialidade. Alm de seu trabalho de coordenao que exerce junto s suas
secretarias adjuntas (abastecimento, assistncia social, direitos de cidadania e
esportes) potencializando suas aes a partir do conhecimento mtuo, do
compartilhamento de recursos, da complementaridade de aes e da eliminao do
retrabalho, coordena a Cmara Intersetorial de Polticas Sociais onde tem
consolidado seu papel estratgico. Responsvel por programas estruturantes das
polticas sociais a SMPS viu crescer desde 2005 suas responsabilidades na
execuo, gesto e implementao de projetos sociais marcados pela
transversalidade sendo desafiada a por em prtica a conciliao das estruturas
territoriais e setoriais de oferta de servios tpicas da lgica de centralizao-
descentralizao adotada pela gesto municipal.
Os programas sob responsabilidade da SMPS so:
207
1. BH Cidadania: FILGUEIRAS (2005) cita este programa como fruto da primeira
reforma administrativa. Lanado em 2002, inaugurou em Belo Horizonte um novo
modelo de gesto das Polticas Sociais, uma proposta de um novo formato
poltico, institucional e gerencial capaz de articular a elaborao e a gesto de
polticas pblicas no Municpio, estruturada a partir dos princpios da
descentralizao, intersetorialidade, territorialidade e participao cidad. Tendo
como foco a famlia busca promover a incluso social de residentes em reas
socialmente crticas, garantindo o acesso aos bens e servios pblicos para a
populao de baixa renda e consolidando modelos integrados de atuao na
rea social. Integra hoje aes das secretarias de Assistncia, Abastecimento,
Cultura, Direitos de Cidadania, Educao, Esportes e Sade estando implantado
nas nove regionais da cidade em 15 reas de grande vulnerabilidade social
(NAHAS, 2007, p.5)
137
, identificadas por meio de diversos indicadores sociais,
entre os quais o IQVU (ndice de Qualidade de Vida Urbana) e o IVS (ndice de
Vulnerabilidade Social, que gerou o Mapa da Excluso Social). Destaca-se
tambm sua integrao com a rea urbana, seja no levantamento de
informaes, no OP, ou na conjugao de esforos em reas que previam
interveno urbana, que no tinham uma ao social planejada sob uma matriz
intersetorial.
2. Bolsa Famlia: O Programa Bolsa Famlia uma ao prioritria do Programa
Fome Zero e foi institudo pelo governo federal.
138
O programa visa enfrentar a
fome e a misria, e promover a emancipao das famlias mais pobres do pas.
Auxiliando no combate pobreza, atravs da transferncia de renda e da oferta
articulada de bens e servios pblicos, pretende promover a incluso social
contribuindo para a emancipao das famlias beneficirias, dando meios e
condies para que elas possam sair da situao de vulnerabilidade em que se

137
Nestes territrios foi desenvolvido o conceito de Espao BH Cidadania, um dos vrios
equipamentos dedicados integrao das polticas pblicas, instalado dentro de reas consideradas
pela PBH como de grande vulnerabilidade.
138
Foi Institudo pela Medida Provisria n 132, de 20 de outubro de 2003, posteriormente convertida
na Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, pelo Governo Federal, e dirigido s famlias em situao
de extrema pobreza, ou, pobreza, com critrios de renda per capita definidos em R$50,00 e R$100,00
reais, respectivamente, com acesso a benefcios monetrios, e a servios e bens pblicos.
208
encontram. Tem como diretrizes: a matricialidade scio-familiar, a autonomia das
famlias beneficirias, o acompanhamento das condicionalidades, a
descentralizao, a intersetorialidade das polticas pblicas e o monitoramento e
a avaliao das aes. A Prefeitura responsvel por: planejar e executar o
cadastramento das famlias residentes em Belo Horizonte; digitar e transmitir os
dados para o Governo Federal; manter a base de dados atualizada; monitorar e
informar a incluso ou excluso de beneficirios e, ainda, as alteraes de
quaisquer dados anteriormente informados; acompanhar o cumprimento das
condicionalidades. Hoje o repasse de recursos ao municpio reflete seu
desempenho medido atravs do IGD ndice de Gesto Descentralizada. As
competncias atribudas ao municpio exigem, a exemplo de outros programas, o
aprimoramento da gesto especialmente nos aspectos relativos a gesto da
informao, a intersetorialidade e a participao social.
139

3. Farmcia Popular do Brasil: Programa federal concebido para disponibilizar
medicamentos a baixo custo para os cidados. A expectativa do programa
ampliar o acesso ao medicamento e reduzir as despesas com sade das famlias
de baixa renda atuando, portanto, com uma lgica redistributiva de incluso. O
projeto de implantao das unidades
140
segue a lgica da descentralizao e
conta com o apoio das Secretarias Municipais de Administrao Regional.
4. Gerao de Emprego e Qualificao: Esta temtica foi incorporada a SMPS em
2005. Desde ento a secretaria tem por competncia a gesto e execuo de
programas de intermediao e qualificao. Suas aes esto estruturadas em
trs eixos: qualificao, intermediao de mo de obra e organizao e
desenvolvimento da economia popular solidria. Seu pblico prioritrio o
beneficirio de programas sociais da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.
Destaca-se tambm o desafio da articulao de todas as atividades desta
natureza desenvolvidas no municpio. Enfrent-lo essencial para que se
cumpra o objetivo de construir o Sistema Pblico de Emprego Municipal,

139
Atendendo a legislao em vigor foi criado em 2005 o Conselho Municipal de Controle Social do
Programa Bolsa Familia, composto por 24 representantes do poder pblico e da sociedade civil.
140
Em maio/2007 contava com 3 unidades instaladas em Belo Horizonte (Centro, Barreiro e Venda
Nova).
209
superando a fragmentao das aes nesta temtica e consolidando uma poltica
municipal de gerao de emprego, trabalho e renda. A fragmentao constitui um
grande desafio. A coordenao ainda no superou a ausncia de uma poltica
municipal nos anos anteriores. Sendo esta uma rea em consolidao os
avanos no sentido da descentralizao e da construo da intersetorialidade
ainda so tmidos. No entanto, elas figuram como princpio deste programa.
5. Modernizao da Gesto das Polticas Sociais: Ciente da necessidade de
investimento na inovao e no fortalecimento dos processos de informatizao
para garantir o fluxo de informao entre os vrios atores envolvidos na gesto
da oferta de servios sociais, especialmente em um contexto de promoo da
intersetorialidade, a Secretaria Municipal de Polticas Sociais est implementando
um sistema de informaes gerenciais nico que, alm de atender a sua
estrutura e de suas adjuntas (Abastecimento, Assistncia Social, Direitos de
Cidadania e Esportes), conta com parceria das Secretarias Municipais de Sade
e de Educao e da Fundao Municipal de Cultura. A concepo deste sistema
envolve grandes esforos e resultou na proposio do desenvolvimento de
soluo tecnolgica baseada no conceito de Pronturio Eletrnico do
Usurio/grupo familiar e destinado a viabilizar o registro e anlise dos
atendimentos aos usurios das polticas sociais. Reflete o esforo do nvel central
em consolidar seu papel como formulador e coordenador de polticas pblicas.
6. Prefeito Amigo da Criana: Ao aderir ao Programa Prefeito Amigo da Criana
2005/2008, iniciativa da Fundao ABRINQ em parceira com o Governo Federal,
Belo Horizonte se comprometeu no s com as crianas e adolescentes mas
tambm com o desafio de avanar no processo de qualificao da participao
social. O programa implica em criar uma matriz de leitura do oramento
permitindo a identificao dos gastos que beneficiam este grupo da populao
em toda a prefeitura. Viabilizar, portanto o monitoramento e avaliao dos
mesmos e das metas fsicas correlatas. No se sabe como este novo fluxo de
informaes ser incorporado na relao Estado sociedade civil. A exemplo do
OP, para estabelec-lo a administrao municipal precisar superar dificuldades
tcnico-gerenciais, aprimorando seus processos de trabalho, capacitando sua
equipe e melhorando sua a capacidade de produo e entrega de informao e
210
de interao com os representantes da sociedade civil, especialmente dos
conselhos.
II. SECRETARIA MUNICIPAL ADJUNTA DE ABASTECIMENTO
Na histria das polticas sociais as aes desta natureza encontravam-se vinculadas
aos eixos sade e assistncia. Nos dois casos, o tema central era a nutrio e tinha
como alvo grupos populacionais especficos, como por exemplo, mes-nutrizes e
crianas. O conceito de segurana alimentar e nutricional
141
o principal norteador
das aes da Secretaria Municipal Adjunta de Abastecimento. Para garantir o
acesso da populao alimentao a SMAAB organiza sua atuao em seis eixos
de trabalho:
1. Fomento Agricultura Urbana: Visa promover e ampliar a produo
agroalimentar urbana, atravs da implementao de projetos participativos de
produo de alimentos e insumos agrcolas em bases agroecolgicas
sustentveis. A organizao de hortas comunitrias tambm tem se revelado
como uma estratgia de trabalho e renda para as famlias beneficiadas pelo
programa.
2. Comercializao Subsidiada de Alimentos: Tem como objetivo promover o
acesso da populao a uma alimentao saudvel, de baixo custo e em
quantidade suficiente atravs da comercializao a preos subsidiados de
refeies prontas (Restaurantes e Refeitrios Populares)
142
ou de gneros
alimentcios no perecveis e produtos de higiene e limpeza (Cesto Popular). O
programa tem alcanado seu objetivo proporcionando benefcios nutricionais e
financeiros para um nmero cada vez maior de pessoas. Atravs da oferta de
refeio a baixo custo ele: cria a perspectiva da incluso daqueles que no
teriam como se alimentar por no dispor de dinheiro suficiente; possibilita a
melhoria na distribuio dos gastos do oramento familiar, possibilitando que o

141
SAN - Segurana Alimentar e Nutricional a garantia do direito a todos ao acesso a alimentos de
qualidade, em quantidade suficiente, de modo permanente, com base em prticas alimentares
saudveis e sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais e nem o sistema alimentar
futuro, devendo se realizar em bases sustentveis.
142
Em maio/2007 a PBH contava com 2 Restaurantes Populares e 2 refeitrios.
211
custo da alimentao demande uma parcela menor do mesmo; o preo adotado
pelos restaurantes e refeitrios populares exerce uma presso para baixo nos
restaurantes privados no entorno dos mesmos.
3. Assistncia Alimentar e Nutricional: Procura assegurar a assistncia alimentar
promovendo o acesso a uma alimentao saudvel: aos alunos matriculados na
Rede Municipal de Ensino e em entidades conveniadas; e, aos segmentos
populacionais biologicamente vulnerveis desnutrio (crianas, idosos,
gestantes, nutrizes e desabrigados) atendidos nos diversos programas sociais da
PBH. Atua: (a) disponibilizando refeies balanceadas para os alunos
matriculados na Rede Municipal de Ensino e em entidades conveniadas
(merenda escolar); (b) fornecendo gneros alimentcios perecveis e no-
perecveis, suplemento alimentar e, emergencialmente, cestas bsicas aos
segmentos populacionais biologicamente vulnerveis desnutrio (crianas,
idosos, gestantes, nutrizes e desabrigados) atendidos nos diversos programas
sociais da PBH; e (c) executando aes de combate ao desperdcio de alimentos.
Atende 100% dos alunos da rede municipal de ensino com merenda escolar e
100% dos beneficirios das entidades conveniadas. Em 2006 eram
aproximadamente 200 mil pessoas recebendo diariamente com algum tipo de
alimentao, isto equivale a 9% da populao de BH
143
ou a 32% da populao
do municpio que mora em reas prioritrias para incluso social
144
. Estes dados
deixam clara a importncia desta atividade no combate fome, na promoo da
sade e no desenvolvimento humano. Alm do expressivo nmero de
beneficiados importante destacar o aumento no nmero de refeies. Isto se
deve elevao do perodo de permanncia em algumas instituies, como por
exemplo, a escola.
4. Abastecimento e Regulao do Mercado de Alimentos: Visa garantir e
ampliar a toda a populao o acesso a alimentos e gneros de primeira
necessidade (higiene e limpeza) em condies apropriadas em termos de

143
A populao de Belo Horizonte segundo o Censo do IBGE em 2000 era de 2.238.526 pessoas.
144
Estudos feitos pela PBH a partir do Censo do IBGE de 2000 indicam que a populao da cidade
em reas prioritrias para incluso social era de 636.737 pessoas.
212
quantidade, preo e qualidade. Opera em parceria com produtores autnomos e
parceria com a iniciativa privada visando venda de alimentos a baixo custo.
Para isto montou em rede que em 2006 contava com mais de 140 pontos de
comercializao (Abastecer, feiras e mercados).
5. Educao para o Consumo Alimentar: Estimular a sociedade, por meio de
aes educativas e de comunicao, a adotar hbitos alimentares saudveis,
alm de formar agentes pblicos na rea de alimentos.
6. Gerao de Emprego e Renda, incluindo Qualificao Profissional: Tem por
objetivo qualificar profissionalmente na rea de alimentos pessoas que precisam
melhorar suas oportunidades de incluso produtiva. Os cursos da cozinha
pedaggica e da padaria escola so oferecidos em parceria com o setor privado
e so pagos, adotando uma lgica de relacionamento pblico-privado no
verificada em outros programas desta ou de outras secretarias. J o Programa
Po Escola mantido pelo municpio e destina-se especificamente aos alunos da
rede de ensino municipal.
Os eixos de ao revelam uma ao cada vez mais intersetorial do Abastecimento.
A execuo de vrios programas implica em uma relao de interdependncia com
as secretarias que os executam, especialmente, educao, assistncia social, sade
e esportes. Tem um impacto cada vez maior na vida de cada beneficirio medida
que o nmero de refeies fornecidas por dia aumenta. Alm de refletir na qualidade
nutricional da alimentao suprindo dficits, afeta tambm o oramento domstico
reduzindo o impacto da alimentao no gasto familiar assumido uma lgica
caracteristicamente redistributiva.
III. SECRETARIA MUNICIPAL ADJUNTA DE ASSISTNCIA SOCIAL
A Secretaria Municipal de Assistncia Social o rgo da PBH Prefeitura de Belo
Horizonte - responsvel pela formulao, implementao, monitoramento da Poltica
de Assistncia Social, a qual executa em parceria com as Secretarias de
Administrao Regional do municpio. A execuo assegurada atravs do
atendimento direto e de uma poltica de convnios com entidades comunitrias e
sem fins lucrativos.
213
A Poltica Municipal de Assistncia Social se traduz em programas, projetos,
servios e benefcios que visam o enfrentamento da pobreza e a garantia dos
direitos sociais. Tendo a assistncia social sido garantida como direito do cidado na
constituio de 1988, passou por longo processo de definio da forma como iria
estruturar. S em 2004 e 2005 com a publicao do Plano Nacional e da Norma
Operacional Bsica NOB que se define de forma mais clara a construo do
SUAS Sistema nico de Assistncia Social. Portanto, desde 2005, quando o
municpio habilitou-se na Gesto Plena do SUAS, a SMAAS tem procurado
aprimorar e aprofundar a oferta de servios socioassistenciais. Suas aes tm
como foco prioritrio famlia, seus membros e indivduos, e como base de
organizao, o territrio. Os servios ofertados afianam duas protees, a bsica e
a especial, e est hierarquizado de acordo com os nveis de complexidade do
processo de proteo. Esta hierarquizao decorre do impacto dos riscos no
indivduo e em sua famlia. A organizao da rede de servios ainda est se
consolidando, razo pela qual observamos que nas descries programas e
equipamentos ainda se confundem.
145
A noo de risco se mostra essencial na
organizao do trabalho na Assistncia Social.
a partir do conceito de proteo que a SMAAS organiza sua atuao em dois
grandes eixos de trabalho:
1. Proteo Social Bsica: Compreende aes destinadas preveno de
situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies,
e o fortalecimento de vnculos familiares comunitrios. Destina-se populao
em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, da privao
(ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, dentre outros)
e/ou da fragilizao de vnculo afetivos relacionais de pertencimento social
(discriminaes etrias, de gnero ou por deficincias). Para apoiar e orientar as
famlias no cuidado com suas crianas, adolescentes, jovens, idosos e pessoas
com deficincia e qualificar profissionalmente seus integrantes, foram

145
Esta relao dificulta que separemos os equipamentos dos programas, como se observa na
pesquisa.
214
implantados servios que podem ser de execuo direta
146
ou indireta
147
.
Geralmente, a oferta destes servios local. Segundo a NOB/SUAS, a rede
socioassistencial, com base no territrio, constitui um dos caminhos para superar
a fragmentao na prtica dessa poltica, o que supe constituir ou redirecionar
essa rede, na perspectiva da diversidade, complexidade, cobertura,
financiamento e do nmero potencial de usurios que dela possam necessitar
(MDS/SNAS, 2005, p. 91). Esta rede encontra-se em construo.
148

2. Proteo Social Especial: Destina-se a famlias e indivduos que se encontram
em situao de risco pessoal e social por ocorrncia de violao de direitos.
Servios de proteo especial de mdia e alta complexidade. No primeiro caso,
atendem as pessoas que esto expostas violao de direitos (violncia
domstica, abuso e explorao sexual, negligncia, maus-tratos, etc), mas cujos
vnculos familiares e comunitrios no foram rompidos. Visa orientao e
convvio sociofamiliar e comunitrio. Neste eixo a oferta de servios em sua
maioria de abrangncia territorial regional ou municipal. Na alta complexidade,
por sua vez, oferece proteo integral s famlias e indivduos que se encontram
sem referncia familiar e/ou em situao de ameaa, necessitando ser retirados
de seu ncleo familiar e/ou comunitrio (so pessoas com envolvimento com
trfico de drogas, dificuldade de subsistncia, deficincia fsica, dependncia
qumica, moradores de rua etc.). Garante o atendimento integral como moradia,
alimentao, vesturio, cuidados com a sade, lazer e cultura ou trabalho
protegido. Os servios de proteo especial de alta complexidade tm
abrangncia territorial municipal. Muitos o identificam com os equipamentos em
que os servios so prestados, como exemplo os abrigos.

146
Servios, programas e projetos realizados diretamente pelo rgo gestor da PMAS ou atravs das
Secretarias Regionais.
147
Servios, programas e projetos realizados por entidades conveniadas com a PBH/SMAAS.
148
Em 2006 o MDS instituiu o conceito de CRASS Centro de Referncia da Assistncia Social,
tambm chamado de Casa das Famlias. Ele equipamento que forma a rede de atendimento da
assistncia social na proteo social bsica. Em Belo Horizonte, so chamados de NAF - Ncleo de
Apoio Famlia, somavam 15 equipamentos em maio/2007.
215
Em todo o trabalho da Assistncia Social destaca-se a importncia dos grupos
etrios e grupos de referncia, especialmente, os deficientes e a populao de rua.
Eles so muitas vezes a referncia na organizao da oferta de servios, seja na
proteo bsica ou na especial. A centralidade da famlia tambm um fator
primordial na organizao da oferta de servios.
IV. SECRETARIA MUNICIPAL ADJUNTA DE DIREITOS DE CIDADANIA
A SMADC - Secretaria Municipal Adjunta de Direitos de Cidadania tem como
finalidade elaborar polticas pblicas voltadas para a propagao e garantia dos
direitos humanos. Sua criao e estruturao revelam o esforo da gesto municipal
em no deixar de contemplar todo o conjunto e direitos, especialmente, a questo do
reconhecimento.
Sua ao organizada atravs de 06 Coordenadorias que refletem seus objetos de
sua interveno social, so elas: de Direitos Humanos, dos Assuntos da
Comunidade Negra, dos Direitos da Mulher, de Direitos das Pessoas Portadoras de
Deficincia, de Direitos de Pessoa Idosa, e de Proteo e Defesa do Consumidor
PROCON/BH. Vrios desses eixos caracterizam-se pela relao estreita com a
sociedade, explicitada na constituio de Conselhos Municipais: Conselho Municipal
dos Direitos da Mulher, Conselho Municipal das Pessoas com Deficincia, Conselho
Municipal de Defesa do Consumidor, Conselho Municipal Antidrogas e Conselho
Municipal do Idoso.
Se orienta pelos princpios preconizados pela Reforma Administrativa, quais sejam:
a descentralizao de seus programas, servios e aes; a intersetorialidade; e, a
participao popular na definio de suas diretrizes de trabalho. nesse sentido que
est organizado o trabalho em seus trs eixos estruturadores:
1. Atendimento Integrado ao Cidado: Tem por objetivo realizar o acolhimento, a
escuta e a orientao s pessoas que tiveram seus direitos violados, ou que
foram vitimadas pela discriminao social, racial, tnica, de gnero, de gerao,
de orientao sexual, etc. Envolve um conjunto de procedimentos como
acolhimento inicial, atendimento psicossocial interdisciplinar, orientao e
encaminhamentos. Alm disso, busca garantir a construo de registros que
possibilitem no s o acompanhamento e o monitoramento dos casos atendidos,
mas em especial a construo de bancos de dados que dem sustentao s
216
proposies de aes de carter preventivo e sistmico, que fortaleam a
formulao da Poltica Municipal de Direitos Humanos e Cidadania. Para a
eficcia do Atendimento Integrado, torna-se fundamental um amplo trabalho de
articulao poltico-institucional, visando o estabelecimento de redes de parcerias
entre diferentes rgos e esferas do Poder Pblico, organizaes no
governamentais e entidades da sociedade civil organizada, envolvidas de forma
direta ou indireta na defesa e garantia dos direitos humanos e de cidadania.
2. Educao Poltica em Direitos Humanos e Cidadania: Constitui um dos
maiores desafios para a poltica municipal no campo dos direitos humanos e de
cidadania, sendo fundamental para a formao de uma cidadania ativa e
consciente, sustentada no Estado Democrtico de Direito e voltada para a
superao do grave quadro de violaes que ainda caracteriza nossa sociedade.
Desenvolve-se por meio de diferentes estratgias e metodologias de educao
formal e no formal, que objetivam a conscientizao em torno dos direitos
fundamentais e o respeito pluralidade e diversidade cultural, racial, tnica, de
gnero, de orientao sexual, de gerao, etc. Prioriza, atravs de suas aes,
os servidores e outros agentes pblicos municipais, as lideranas comunitrias e
diferentes segmentos da sociedade civil.
3. Promoo de Aes Afirmativas: As aes afirmativas constituem formas de
garantir a igualdade de oportunidades, bem como a reparao de perdas
provocadas pela discriminao e marginalizao decorrentes de motivos raciais,
tnicos, religiosos, de gnero, de classe social e outros. Devem se pautar por
uma concepo emancipatria, superando a dimenso assistencialista. neste
contesto que a SMADC dedica-se a atividades de promoo da Economia
Popular Solidria e de qualificao profissional.
V. SECRETARIA MUNICIPAL ADJUNTA DE ESPORTES
Reconhecendo que todo cidado tem direito ao esporte e ao lazer, as aes da
Secretaria Municipal Adjunta de Esportes - SMAES - so construdas dentro da
perspectiva da participao coletiva e fundadas nos princpios da democracia,
transparncia e qualidade, motivando e incentivando a sua prtica. A poltica de
esportes implementada pela Prefeitura de Belo Horizonte, atravs da SMAES,
baseia-se em trs eixos de trabalho:
217
1. Promoo e democratizao da prtica de esportes: Visa contribuir, por meio
da prtica de atividades esportivas e de lazer, para a formao, incluso social,
promoo da sade e desenvolvimento fsico. Neste eixo, esto as aes que
visam garantir o acesso da populao em especial, de seus membros que esto
nas camadas menos favorecidas aos bens e servios disponveis de esporte e
lazer, de forma integrada com as aes das reas da cultura, sade, educao,
abastecimento e assistncia social. Elas so pautadas pela participao coletiva
e, muitas vezes, compem programas intersetoriais. Motivando e incentivando as
prticas de esporte e lazer, esta iniciativa busca contribuir para o processo de
socializao de crianas e adolescentes, idosos e portadores de deficincia. Ou
seja, neste eixo, a exemplo do que identificamos na Assistncia Social, destaca-
se a importncia dos grupos etrios e grupos de referncia na definio da oferta
de servios. Espera-se que os benefcios da prtica do esporte e do lazer
produzam melhorias na qualidade de vida e favoream o exerccio da cidadania.
2. Apoio, organizao e realizao de eventos esportivos e de lazer: Neste
eixo, esto congregadas as aes destinadas a elaborar, organizar e apoiar
eventos, visando democratizao da prtica da atividade fsica, do esporte e do
lazer para a populao de Belo Horizonte. Alm dos eventos da PBH ou por ela
apoiados, esto includas as aes de apoio a entidades que desenvolvem e
promovem atividades de esporte e lazer para os cidados de Belo Horizonte e
que, de forma geral, envolvem a doao de material esportivo; assim como
patrocnios s mais diferentes entidades que desenvolvem e promovem
atividades de esporte e lazer para os cidados de Belo Horizonte.
3. Implementao de equipamentos esportivos: A PBH considera importante
disponibilizar populao equipamentos e instalaes para a prtica de esporte
e lazer. Isto implica no s na construo, mas tambm na adaptao, reforma,
manuteno e gesto de campos de futebol, quadras, pistas de caminhada e
demais equipamentos e instalaes para a prtica de atividades esportivas e de
lazer, garantindo sua manuteno e conservao em condies adequadas de
utilizao.
Comprometida com intersetorialidade, a SMAES busca a integrao de suas aes
com as reas da cultura, sade, educao, abastecimento e assistncia social,
218
garantindo o acesso da populao em especial, de seus membros que esto nas
camadas menos favorecidas aos bens e servios disponveis.
VI. SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO
As mudanas inseridas na Constituio de 1988, em especial a reafirmao do
direito ao ensino bsico, que no mais prescreve quando se ultrapassa a faixa
etria, e a definio quanto responsabilidade do Municpio na oferta do ensino
infantil e fundamental, refletem na estruturao do Sistema Municipal de Ensino de
Belo Horizonte. Institudo pela lei n 7543, de 30 de junho de 1998, este sistema tem
como objetivo a "aprendizagem, formao integral, cidadania, produo de
conhecimento, pensamento critico e autnomo [...] desenvolvimento, qualidade de
vida, dignidade" (BH.GOV Educao). composto: 1) por instituies mantidas
pelo municpio (educao infantil, fundamental e mdia) ou criadas e mantidas pela
iniciativa privada (educao infantil); e, 2) por rgos municipais de educao
(Secretaria Municipal de Educao e o Conselho Municipal de Educao).
A Secretaria Municipal de Educao tem como funes:
desenvolver, implementar e zelar pela poltica de Educao no Municpio;
desenvolver, promover e apoiar programas e eventos difusores da
Educao; propor, desenvolver, adotar e adaptar mtodos e tcnicas
capazes de fazer da Educao um processo atraente e acessvel a todas as
faixas da populao; propor inovaes e modernizaes de valor
reconhecido na rea da Educao, tornando-a instrumento de
conscientizao e formao de cidadania (BH.GOV Educao).
As funes da secretaria so exercidas a partir da operacionalizao de cinco
modalidades de ensino (primeira escola, ensino fundamental, ensino mdio, jovens e
adultos e educao especial) oferecidas na rede municipal, como mostra o quadro a
seguir. Destacamos abaixo algumas diretrizes destas modalidades:
Primeira Escola
149
: A institucionalizao do direito da criana pequena
educao na constituio refletiu-se em processo lento e gradual de definio e
implementao (FERREIRA, 2002, p.36) de uma poltica municipal de educao
infantil. Os desafios enfrentados consistem na quantidade e qualidade da oferta

149
Compreende o atendimento educacional da criana de zero a cinco anos e oito meses. As
crianas na faixa etria de 6 anos passaram a ser atendidas no primeiro ciclo do ensino fundamental
nas escolas da RME em 1998.
219
de servios. Sob o aspecto quantitativo o municpio deve assegurar o
atendimento a todas as crianas cujas famlias optarem por educ-las em
instituies educacionais. A ampliao do espao da educao infantil na
estrutura de educao do municpio passou pela reviso da relao com as
creches conveniadas em parceira com a Secretaria Municipal Adjunta de
Assistncia Social. Os primeiros resultados deste processo viabilizaram a maior
qualificao do servio, no entanto, a ampliao da oferta tem sido objeto de
aes mais recentes. O atendimento feito em escolas municipais de educao
infantil (UMEIs) e em instituies conveniadas com a PBH.
Ensino Fundamental: A cobertura escolar nesta faixa de idade (6 a 14)
considerada satisfatria (Belo Horizonte, 2006, p.33). O desafio do Municpio
nesta modalidade a melhoria da qualidade do ensino.
Ensino Mdio: Esta modalidade de ensino continua sendo oferecida pela RME
apesar da Constituio de 1988 considerar o nvel estadual - e no o municipal -
o principal responsvel por esta modalidade. A manuteno da oferta do ensino
mdio na rede municipal foi justificada por esta modalidade completar a
educao bsica e pela necessidadede garantir que os alunos que iniciaram a
formao at 1997 pudessem termin-la.
Jovens e Adultos
150
: Educao de jovens e adultos adquire importncia sendo
percebida como uma dvida social. Essa modalidade de ensino, na Rede
Municipal de Ensino de Belo Horizonte, se orienta por quatro princpios
(OLIVEIRA, 2002, p.39): a educao de jovens e adultos no pode ser
considerada educao compensatria; no pode reproduzir outras modalidades
de ensino dadas suas especificidades; deve apresentar tempos pedaggicos
flexveis; e, deve levar em considerao a diversidade sociocultural. Sob esta
tica de fortalecimento do sujeito o programa pretende promover a incluso
social dos alunos.

150
A educao de jovens e adultos atende a populao de analfabetos ou com baixa escolaridade na
faixa etria acima de 15 anos.
220
Ensino Especial: At 1990 o atendimento s pessoas como deficincia era feito
exclusivamente em clinicas escolas especiais conveniadas - mediante a
concesso de bolsas de estudo (Belo Horizonte, 2006, p.34). Apesar ainda ter na
RME manter ainda 3 escolas especiais dedicadas a alunos com deficincias
graves, a maior parte dos alunos com deficincia (1649) encontra-se inserida no
ensino comum. Esta opo revela uma opo inclusiva onde as pessoas com
deficincia so vistas como sujeitos de direitos sociais.
Quadro 20 - Rede Municipal de Educao
Nvel/modalidade de
Ensino
Escolas Municipais Nmero de Alunos

Primeira Escola

*70

Rede Prpria: 12.734
Rede conveniada: 20.244
Total: 32.978

Ensino Fundamental

163

152.764

Ensino Mdio

26

15.993

Jovens e Adultos

43

3.651

Ensino Especial

3

456
Fonte: SMED/INTRANET/set.2006
Notas: * A Educao Infantil engloba as UMEI's, as escolas de educao infantil
e as escolas de ensino fundamental que atendem educao Infantil.
Apesar de constatarmos que as modalidades de ensino constituem os eixos de
organizao da Rede Municipal de Ensino elas no refletem a poltica municipal de
ensino em sua completude. A gesto municipal tem como programa estruturador o
Programa Escola Plural, implantado em 1995 contm a diretriz poltico-pedaggica
da poltica educacional do municpio. Esta opo representou o reconhecimento de
uma nova forma de conduzir o processo de ensino e aprendizagem, a partir das
fases de desenvolvimento pelas quais o ser humano passa: infncia, pr-
adolescncia, adolescncia, juventude e vida adulta. Considera que em cada uma
destas fases a identidade, os interesses, as necessidades de aprendizagem,
socializao e vivncia so especficas. A partir deste pressuposto a Escola Plural
reorganiza os tempos e espaos escolares, o desenvolvimento curricular e as formas
de avaliao. Com a Escola Plural os alunos tornam-se o centro da ao pedaggica
e os princpios do direito educao e incluso passam a ter significados relevantes.
Estes princpios tm sido consolidados em todos os nveis e modalidades de ensino
da Educao Bsica da Rede Municipal de Educao.
221
A partir desta diretriz poltico-pedaggica podemos identificar alguns programas que
se destacam como intervenes estratgicas para garantir a incluso. Neste sentido
merecem destaque: o programa bolsa escola municipal que foi implementado em
1997 com o intuito de garantir o acesso e a permanncia na escola de crianas
adolescentes de famlias de baixa renda; a incluso digital de alunos, servidores e
comunidades; o BH para Crianas que organiza visitas a espaos educativos e
culturais da cidade; o Escola Aberta que mantm as escolas abertas nos finais de
semana para receber a comunidade em diversas atividades; o Pr-jovem que d a
jovens entre 18 e 25 anos a possibilidade de concluir o ensino fundamental e
receber formao profissional; e o BH sem Analfabetos que alm de se constituir
como um programa tambm uma meta. Observamos intervenes voltadas para a
melhoria da qualidade do ensino e da relao com a comunidade. Atua a partir da
tica dos direitos e entende a educao como forma de minimizar os efeitos da
desigualdade social em sua populao (Belo Horizonte, 2006, p.38).
VII. SECRETARIA MUNICIPAL DE SADE
A Secretaria Municipal de Sade (SMSA-BH)
tem por misso institucional estruturar a ateno sade no municpio,
buscando cumprir os princpios do SUS - Sistema nico de Sade. Esses
princpios constitucionais objetivam o atendimento universal, a integralidade
das aes, a garantia de acesso e a equidade na ateno populao
belorizontina (BH.GOV-Sade).
A estruturao do SUS em Belo Horizonte teve incio antes mesmo do incio do
processo de municipalizao da sade iniciado no final dos anos 80. As primeiras
aes avanavam no sentido da estruturao da rede prpria. Com a
municipalizao das unidades de bsicas que estavam sob gesto estadual em
1991 e das unidades secundrias do antigo INAMPS em 1992, o municpio deu
incio a construo do Sistema Municipal de Sade (SMSA/PBH, 2006, p.76) que
culmina em 1994 quando assumiu a gesto semi-plena, estabelecendo-se como
nico gestor municipal. De 1994 a 2002 se deu a expanso da rede bsica, das
unidades especializadas de apoio diagnstico e da rede de urgncia e o
estabelecimento das estruturas necessrias ao controle das redes contratada e
conveniada.
222
Em 2002, o Programa Sade da Famlia - PSF marcou o incio da mudana no
formato organizacional da Ateno Bsica dando conformao inicial primeira
verso de uma nova ao geral de sade na cidade denominada Programa BH Vida
(SMSA/PBH, 2006, p.76). O Programa BH Vida, formulado em 2003, desde ento
o programa geral do SUS-BH.
Este projeto opera sua interveno por meio de equipes de Sade da
Famlia nas unidades bsicas de sade que se responsabilizam por uma
populao adscrita numa rede que se relaciona como outros nveis
hierrquicos do sistema, no sentido de promover o cuidado integral da
populao. Ancorado na ateno primria, articula todos os nveis
assistenciais respeitando a lgica da integralidade. Vale dizer, a ateno
hospitalar, alta tecnologia e urgncia e emergncia. (DIAS; MAGALHES
JNIOR, 2004, p.45)
Ou seja, a oferta de uma assistncia integral exige que a rede assistencial (bsica,
secundria
151
e hospitalar) esteja integrada e oferte todos os recursos (tecnologias
do cuidado) necessrios assistncia ao usurio. Para cumprir seus objetivos o
Programa BH Vida se organiza sobre quatro eixos de ao fundamentais: eixo
assistencial; eixo das redes especializadas; eixo vigilncia em sade; e, eixo da
gesto e controle social.
152
Destacamos abaixo dois destes eixos:
Rede Assistencial BH Vida: Sade Integral: articula de forma transversal todos
aspectos (ou dimenses) do cuidado dispensado ao usurio do sistema de
sade se refletindo em linhas de ateno para grupos populacionais especficos
(idoso, criana, mulher, adulto) ou organizadas de acordo com a especialidade
(sade bucal, sade mental, apoio diagnstico, apoio teraputico) ou a
complexidade (PSF, ateno secundria, ateno hospitalar e urgncia).
Vigilncia em Sade BH Vida: Sade Integral: enfatiza a preveno primordial
e primria, estruturante da promoo da sade contempla aes de imunizao,
vigilncia sanitria, vigilncia epidemiolgica, sade do trabalhador e zoonoses.

151
Compreende o conjunto de atendimentos de carter eletivo, especializados, envolvendo
principalmente consultas e exames especializados, bem como procedimentos cirrgicos realizados
em ambulatrio ou hospital dia (FERREIRA, 2006, p.32).
152
Observa-se que mesmo tendo os nveis de ateno (bsica, secundria e terciria) como
elementos estruturantes na organizao da rede assistencial do SUS-BH, a poltica municipal de
sade no os transporta para seu planejamento como os eixos.
223
As bases operacionais do programa BH Vida so: o foco na famlia e a organizao
territorial. A territorializao uma das idias nucleares da proposta do Programa de
Sade da Famlia (PSF). O espao territorial das reas das Equipes de Sade da
Famlia (ESF)
153
o locus operacional de aes, que tem como objetivo promover e
conservar a sade da populao (SMSA/PBH, 2006, p.47).
A organizao territorial estabelecida na SMSA/PBH d-se de acordo com as
necessidades e possibilidades das prticas de interveno. As subdivises adotadas
so as seguintes: Municpio > Distrito Sanitrio > rea de abrangncia do centro de
sade (estabelecidas com base nos setores censitrios definidos pelo IBGE
154
,
sendo constitudas por um agrupamento de setores contguos, respeitando-se os
seus limites) > rea de equipe PSF > Microrea > Moradia. importante esclarecer
que na implantao do PSF em Belo Horizonte, a composio das reas de equipes,
levou em considerao diversas variveis (quantidade de habitantes e o ndice de
vulnerabilidade sade na rea) orientando uma organizao diferenciada dos
recursos assistenciais. Para organizao do trabalho dos agentes comunitrios de
sade (ACS), as reas das Equipes de Sade da Famlia (ESF) so subdivididas em
microreas.
A organizao administrativo-assistencial da SMSA/PBH se expressa nos nove
Distritos Sanitrios, os quais correspondem s Administraes Regionais da
Prefeitura de Belo Horizonte. Cada um deles tem definido um espao geogrfico,
populacional e administrativo de sua abrangncia. Em mdia, 15 a 20 unidades
ambulatoriais fazem parte de um Distrito, constitudo de unidades bsicas (Centros
de Sade), unidades secundrias como os PAM's (Postos de Assistncia Mdica) e
Cersams (Centros de Referncia em Sade Mental), unidades de

153
Em 2006 o municpio contava com mais de 500 equipes de sade da famlia.
154
A definio dos setores censitrios que formam uma determinada rea feita atravs de
avaliao pelas equipes locais e distritais, considerando a demanda atendida, o perfil epidemiolgico
da regio, o acesso unidade de sade, a existncia de barreiras geogrficas, o tamanho
populacional, o fluxo de transporte etc. Desta forma, tem sido possvel a quantificao e a
classificao socioeconmica da populao adscrita, das condies de infra-estrutura e demais
informaes, disponibilizadas de modo agregado por setor censitrio, nos censos populacionais feitos
pelo IBGE (SMSA/PBH, 2006, p47).
224
urgncia/emergncia (UPAs - unidades de Pronto-atendimento), alm da rede
hospitalar pblica e contratada, como mostra o quadro a seguir.
Quadro 21 - Distribuio das unidades assistenciais do SUS-BH - 2005
Tipo de Unidade Prpria Setor
Contratado/conveniado
Bsica 139 0
Referncia secundria 6 28
C. de Referncia em Sade do Trabalhador CERSAT 1 0
C. de Referncia em Sade Mental CERSAM 7 0
Centro de Convivncia CV 8 0
Servio Residencial Teraputico 0 0
C. de Referncia da Infncia e Adolescncia - CRIA 2 0
C. de Referncia em Imunobiolgicos Especiais - CRIE 1 0
Apoio Diagnstico 13 38
Farmcia Distrital 9 0
Unidade de Urgncia 6 8
Hospital 1 50
CREAB - URS Sagrada Famlia 1
Servio de Reabilitao - URS Padre Eustquio 1
Ncleo de Reabilitao Barreiro 1
Ncleo de Sade do Trabalhador 1
Unidade de Ultrassom 1
Total 198 124
Fonte: SMSA/SUS/BH
desta forma, na busca da integralidade, que a sade incorpora o discurso da
intersetorialidade em sua prtica multidimensional destacando-se como elemento de
referncia para as outras polticas, especialmente na identificao, conhecimento e
contato com cidados, a partir do legado que est sendo construdo pelos ACS.
VIII. FUNDAO MUNICIPAL DE CULTURA
A Fundao Municipal de Cultura foi criada com a reforma administrativa de 2005
(Lei Municipal 9.011 de 01/01/2005) substituindo a antiga Secretaria Municipal de
Cultura. Nesta mudana estrutural foram mantidos a Lei Municipal de Incentivo
Cultura assim como todas as aes e projetos de cunho sociocultural. A nova
organizao da cultura na gesto municipal foi formulada para viabilizar uma poltica
cultural mais democrtica e participativa e abrir novas possibilidades de
financiamento para a mesma. Para tanto, criou o Conselho Curador da Fundao
composto por 11 integrantes - representantes da sociedade - e respectivos suplentes
totalizando 22 personalidades ligadas a todos os segmentos culturais (artes cnicas,
artes visuais, artes plsticas, literatura e msica). O Conselho opina sobre a
elaborao e execuo de projetos culturais para a cidade, acompanha a
225
administrao da Fundao e delibera sobre a contratao de emprstimos e
financiamentos (BH.GOV Cultura).
A poltica cultural da Prefeitura continua se orientando pelas quatro diretrizes bsicas
estabelecidas em 1993:
Extenso dos direitos culturais: a percepo da cultura como um direito social
delineou um conjunto de aes com o intuito de viabilizar a concretizao do
mesmo, so elas a ampliao do acesso de toda a populao produo e ao
consumo de cultura, a garantia de preservao da memria social e a criao de
instrumentos que facilitem a participao popular nas decises da poltica
cultural.
Promoo do desenvolvimento integral de crianas e jovens envolvidos
com a ao pblica do municpio: a busca da integralidade exige a articulao
dos programas sociais e culturais da administrao municipal.
Descentralizao da ao cultural: instalao e manuteno de centros
culturais regionais, alm da valorizao das manifestaes culturais locais.
Promoo da qualificao da produo cultural: viabilizao de
empreendimentos culturais estveis e duradouros.
Para colocar em prtica essas diretrizes, a Fundao Municipal de Cultura
estabeleceu cinco programas de ao no Plano de Plurianual de Ao
Governamental (PPAG) que consideramos como sendo seus eixos de ao:
Informao, difuso e intercmbio cultural; Formao cultural; Gesto e dinamizao
dos espaos e servios pblicos de cultura; Identificao, registro e proteo do
patrimnio e das identidades culturais; e, Incentivo leitura em Belo Horizonte. Eles
concentram diversos projetos que contam com a rede de equipamentos de cultura
do municpio para garantir e potencializar sua execuo: o Arquivo Pblico da
Cidade de Belo Horizonte; a Biblioteca Pblica Infantil e Juvenil de Belo Horizonte;
as Bibliotecas Regionais Bairro das Industrias, Bairro Renascena, So Cristvo e
Santa Rita de Cssia; os Centros Culturais Alto Vera Cruz, Pampulha, So
Bernardo, Zilah Spsito e Liberalino Alves de Oliveira; os Centros de Cultura Belo
Horizonte e Lagoa do Nado ; o Centro de Referncia Audiovisual; a Casa do Baile;
226
os Museus de Arte da Pampulha , Histrico Ablio Barreto e o de Mineralogia Prof.
Djalma Guimares e os Teatros Municipais Francisco Nunes e Marlia. desta forma
que a cultura compe o conjunto de polticas sociais do municpio.
227
APNDICE E Questionrio

228

229

230

231
ANEXO A Organograma da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte

232
ANEXO B Organograma da Secretaria Municipal de Polticas Sociais da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte

233
ANEXO C Mtodo Grade of Membeship - GoM
Henrique Duarte Moura e Ana Paula Salej Gomes
155

A) CONSIDERAES GERAIS
Nos conjuntos discretos, um elemento ou objeto pode pertencer ou no a um
determinado conjunto com caractersticas especficas. Nos conjuntos nebulosos, um
elemento ou objeto pode pertencer parcialmente - ou seja, apresentar graus de
pertinncia ou pertencimento - a mltiplos conjuntos. Estes conjuntos nebulosos
generalizam os modelos estatsticos baseados na lgica discreta, visando
aperfeioar a abordagem da heterogeneidade inerente aos elementos ou objetos a
serem classificados.
Conjuntos nebulosos podem ser empregados em anlises estatsticas, desde que os
princpios dos modelos estatsticos e algoritmos numricos sejam consistentes com
os princpios matemticos dos modelos para conjuntos nebulosos (MANTON,
WOODBURY & TOLLEY, 1994).
Dentro os diversos tratamentos para conjuntos nebulosos, o mtodo Grade of
Membership (GoM) (MANTON, 1994) lida com dois dos maiores problemas na
determinao de uma classificao ou tipologia, que so:
a identificao de grupos; e
a descrio de diferenas entre os mesmos.
Estes fatos representam uma clara vantagem do GoM, pois este no assume
necessariamente que os grupos so fixos. O mtodo constitui um procedimento
multivarivel de reconhecimento de padres, fazendo atribuies a um ou mais
parties ou conjuntos nebulosos (fussy sets). O mtodo tem propriedades
importantes para as anlises em Cincias Sociais: (a) permite que os objetos em

155
Este texto foi elaborado durante esta pesquisa para sistematizar as informaes que reunimos
sobre o mtodo e foi distribudo no curso com o mesmo tema ministrado pela co-autora atravs do
CACS em maio/2007.
234
estudo possam pertencer a mais de um grupo ou perfil, possibilitando que a
heterogeneidade entre os mesmos possa ser expressa como um componente do
modelo, o que leva a descries mais naturais dos grupos a serem gerados; e (b)
possibilita lidar com grande nmero de casos e variveis.
De acordo com WOODBURY e MANTON (1989) um indivduo (elemento da anlise)
pode ser parcialmente designado a um ou mais grupos. O perfil das caractersticas
associadas ao grupo define o tipo das propriedades que o indivduo possui. O
modelo define ainda quanto de cada perfil o indivduo possui. Portanto os conjuntos
nebulosos identificam a heterogeneidade dos grupos e usam as propriedades de
classificaes discretas e contnuas para descrever os elementos que possuem.
MANTON e WOODBURY (1991) destacam que a principal vantagem da
caracterizao pelo mtodo GoM que nenhuma suposio sobre a distribuio das
variveis Y
ij
necessria. Isto ocorre porque os parmetros de pertencimento g
ik
no
so considerados como seguindo uma distribuio ou outra e os parmetros
kjl
so
estimados estimados simultaneamento aos g
ik
. Desta forma as distribuio dos
elementos de anlise so absovidos na estimao de g
ik
sem contaminar ou
influenciar os
kjl
.
B) MTODO GOM
A lgica incorporada na estrutura matemtica do mtodo GoM fundamentalmente
diferente daquelas contidas em outros procedimentos em funo da utilizao de
conjuntos nebulosos e seu clculo baseado em procedimentos de estimao
estatstica de mxima verossimilhana, tendo, portanto o rigor estatstico necessrio
para atender aos objetivos desse estudo. A aplicao do mtodo GoM requer dados
de J variveis-resposta discretas, com um nmero finito (L
j
) de categorias de
respostas para a j-sima varivel. Para variveis de natureza intrinsecamente
discreta (sexo, regio, etc.) a codificao direta. Estes dados podem ser vistos
como consistindo de J variveis multinomiais (Y
ij
) com L
j
nveis de resposta para a j-
sima varivel ou, de forma equivalente, possvel definir um conjunto de variveis
binria (ou dicotmicas) - Y
ijl
sendo que cada uma das l subvariveis pode adotar
somente o valor 0 ou 1 e que somente uma delas pode assumir o valor 1 (ou seja
235
j
L
l
ijl
Y
1
1). Tratando-se de variveis contnuas, estas devem ser recodificadas em
intervalos, de modo a gerar variveis categricas.
Para cada elemento de um conjunto nebuloso existe um escore de pertinncia, grau
de pertencimento ou escore GoM, denotado por g
ik
, o qual indica o grau de
pertencimento do i-simo elemento, ao k-simo conjunto ou perfil. Tais escores
variam no intervalo [0,1], onde o escore 0 (zero) indica que o elemento no pertence
ao perfil de referncia K, enquanto o escore 1 (um) indica que este possui todas as
caractersticas do k-simo perfil. Quanto mais um objeto de estudo i se aproximar
do k-simo perfil extremo, maior seu grau de pertinncia em relao ao mesmo e,
conseqentemente, menor em relao aos demais.
A determinao dos graus de pertencimento para cada unidade de estudo permite a
representao da heterogeneidade entre as mesmas, dentro de cada perfil gerado.
A modelagem desta heterogeneidade consiste em identificar vrias caractersticas
da funo de densidade multivariada que descreve a distribuio dos escores na
populao de interesse. A partir do universo de estudo possvel determinar um
certo nmero de conjuntos chamados de perfis extremos ou puros e um conjunto de
escores para cada unidade, em cada perfil. Na aplicao do mtodo GoM, cabe ao
responsvel pelo estudo definir o nmero de perfis de referncia a serem gerados.
Os escores g
ik
esto sujeitos s seguintes restries:
i) 0 g
ik
1 i, j
ii) g
ik
= 1 i
Para cada questo j referente ao indivduo i seja a resposta representada por um
conjunto de L
j
variveis aleatrias binrias Y
ijl
. A formulao do modelo requer as
seguintes suposies bsicas:
1) As variveis aleatrias Y
ijl
so independentes para diferentes valores de i, ou
seja, as respostas das diferentes unidades de estudo so independentes;
2) Os valores de g
ik
, k = 1, 2,..., K so realizaes das componentes do vetor
aleatrio #
i
= (#
1
, #
2
, #
3
, ... #
k
) com funo de distribuio H(x) = P( #
i
x ).
236
3) Se o grau de pertinncia g
ik
conhecido, as respostas de cada elemento i,
para as vrias questes (Y
ijl
) so independentes para as categorias de cada
varivel;
4) A probabilidade da resposta l, para a j-sima varivel, pelo elemento com k-
simo perfil extremo denotada por "
kjl
. Por pressuposto do modelo, existe
pelo menos um elemento que membro bem definido do k-simo perfil. Este
pressuposto d a probabilidade de resposta, para este elemento, para os
vrios nveis de cada varivel. Os valores de "
kjl
obedecem s seguintes
restries:
iii) 0 "
kjl
1 k, j, l
iv)

i
kjl
j k, 1
O conjunto dos elementos formado pelos perfis
kjl
e escores g
ik
chamado de
partio nebulosa (BERNESTEIN, LACERDA & PREZ, 2006). A forma pela qual
a partio nebulosa descrita impe algumas restries a
kjl
e g
ik
(MANTON &
AL., 1994), representada pelas condies de i a iv acima.
5) A probabilidade de uma resposta l para a j-sima varivel pelo elemento i,
condicionado aos escores g
ik
, dada por:
( )

K
k
kjl ik ijl
g l Y P
1
(1)
Com base nos pressupostos acima, o modelo de probabilidade para estimao de
mxima verossimilhana pode ser formulado. O modelo de probabilidade, para uma
amostra aleatria, o produto do modelo multinomial com a probabilidade de cada
elemento dado por:
( )
K
k
kjl ik ijl
g Y E
1

onde g
ik
e
kjl
satisfazem s restries i, ii, iii e iv (acima).
237
Considerando os pressupostos, o modelo de mxima verossimilhana pode ser
escrito como (WOODBURY & MANTON, 1989):
( )
ijl
j
y
I
i
J
j
L
l
K
k
kjl ik
g Y L

,
_
1 1 1 1
(2)

C) ESTIMAO DOS PARMETROS DO MODELO GOM
Na seo anterior foi apresentada a funo de verossimilhana do modelo GoM,
bem como as suposies bsicas e restries que permitem sua construo. Nesta
seo apresentado o processo de estimao dos parmetros do referido modelo,
que utiliza princpios de mxima verossimilhana, combinados com mtodos
numricos iterativos, uma vez que os estimadores dos referidos parmetros no tm
forma fechada. Maiores detalhes no que toca s propriedades desses estimadores
podem ser encontrados em MANTON (1994).
O mtodo GoM consiste em maximizar a expresso (2), com respeito a cada um dos
conjuntos de parmetros g
ik
e
kjl
, mantendo o outro conjunto constante, de forma
iterativa. O mtodo de resoluo inicialmente busca a forma de uma funo score
(CORDEIRO, 1992) para cada conjunto de parmetros, o que feito igualando as
derivadas parciais da log-verossimilhana, obtida a partir de (2), a zero, sujeitas s
restries i, ii, iii e iv, com o uso de multiplicadores de Lagrange. O conjunto de
funes score resultantes do processo de maximizao da log-verossimilhana
apresentado a seguir.
Cabe recordar que dispe-se de um conjunto de J variveis categricas com
resultados possveis l=1,2,...,L
j
, que so determinados k perfis extremos, que g
ik

denota o grau de pertinncia de cada elemento i a cada perfil extremo k e que
kjl

corresponde probabilidade de se obter a resposta l na j-sima varivel em um perfil
k. A partir da expresso (2), lembrando (1), juntamente com as restries citadas,
pode-se escrever a log-verossimilhana do modelo GOM como:

,
_
+
,
_
+
K
k
J
j
L
l
kjl kj
K
k
K
k
ik i
I
i
J
j
L
l
K
k
kjl ik ijl
j j
g g y L
1 1 1 1 1 1 1 1 1
*
1 1 log (3)
238
Onde
i
e
kj
so os multiplicadores de Lagrange.

D) ESTIMAO DOS PARMETROS g
ik

Para se obter o estimador de mxima verossimilhana dos parmetros g
ik
, busca-se
a funo score correspondente, derivando-se parcialmente a log-verossimilhana do
modelo em (3) com respeito a tais parmetros, obtendo-se:

( )
J
j
L
l
i kjl
K
k
kjl ik
ijl
ik
ik
j
g
y
g
L
g U
1 1
1
*

(4)

Igualando U(g
ik
) a zero e multiplicando-se ambos os lados de (4) por g
ik
e somando-
se em k, obtm-se:

1
1
1
1
]
1
0
1 1 1
1
K
k
ik
J
j
L
l
i kjl ik K
k
kjl ik
ijl
g g
g
y
j

0
1 1 1 1
1
J
j
L
l
K
k
ik i
K
k
kjl ik
K
k
kjl ik
ijl
j
g g
g
y

0
1 1
J
j
L
l
i ijl
j
y
J
j
L
l
ijl i
j
y
1 1
(5)
Substituindo-se 5 em 4 e igualando U(g
ik
) a zero, aps alguma lgebra obtm-se:
239
( ) 0
1 1
1
*
,
_
J
j
L
l
i K
k
kjl ik
kjl
ijl
ik
ik
j
g
y
g
L
g U
(6)

A resoluo de (6) se d de forma iterativa, atravs de mtodos numricos de
obteno de solues aproximadas para equaes algbricas ou transcendentais
como o mtodo da tangente (DEMIDOVICH & MARON, 1987) tambm conhecido
como mtodo de Newton.
O mtodo de Newton, tambm chamado de mtodo de Newton-Raphson
(VANDERGRAFF, 1983), um algoritmo para encontrar a raiz de equaes que
utiliza os primeiros termos da srie de Taylor de uma funo f(x) na proximidade da
raiz. Se f(x) for um polinmio, o mtodo de Newton essencialmente igual ao
mtodo de Horner.
Com uma boa escolha inicial da posio da raiz (x
0
), o algoritmo pode ser aplicado
iterativamente para obter uma nova aproximao para o valor real, utilizando a
relao
156
:
( )
( )
r
r
r r
x f
x f
x x
'
1

+
, r=0, 1, 2, ... n (7)

156
Este procedimento pode ficar instvel prximo de uma assntota horizontal ou um extremo local
(mximo ou mnimo).
240

Figura Exemplo de aproximao sucessiva por Newton: x
0
x
1
x
2

O erro de aproximao dado por
( )
( )
( )
r
r
r r r r r
x f
x f
x x
'
1 1
+
+ +
(8)
Para um r suficientemente grande,
( )
( )
( ) ( ) ( )( )
( ) ( )
( ) ( )( )
( )
1 '
2
1 ' ' 1 '
1 ' ' 1 '
2
1 ' ' 1 ' 1
'
2
1
...
...
2
1
+ +
+ + +
r
r r r r
r r r
r r r r r
r
r
x f
x f x f
x f x f
x f x f x f
x f
x f

( )
( )
( )
( )
( )
2
1 '
1 ' '
'
2
r
r
r
r
r
r
x f
x f
x f
x f

+ (9)
logo substituindo (9) em (8), obtemos
( )
( )
( )
( )
( )
( )
2
1 '
1 ' '
2
1 '
1 ' '
1
2 2
r
r
r
r
r
r
r r r
x f
x f
x f
x f

,
_
+
241
Desta forma podemos ver a vantagem do mtodo, pois quando h convergncia,
esta quadrtica
157
.
A partir da equao de iterao do mtodo de Newton em (7) pode-se obter
estimadores de g
ik
, cuja expresso iterativa pode ser escrita como (WOODBURY &
CLIVE, 1974):
+ +
+
J
j
L
l
K
k
r r
ik
r r
ik
ijl
i
r
ik
j
kjl
kjl
g
g
y
y
g
1 1
1
1
1
(10)
E) ESTIMAO DOS PARMETROS
kjl

A obteno dos estimadores de mxima verossimilhana dos parmetros
kjl

tambm se consegue derivando-se parcialmente a log-verossimilhana do modelo
em (3) com respeito aos parmetros desejados, ou seja:
( )
I
i
kj ik
K
k
kjl ik
ijl
kjl
kjl
g
g
y
L
U
1
1
*
(11)
Multiplicando-se (8) por
kjl
e somando-se em l, obtm-se:

,
_
0
1 1
1
j
L
l
I
i
kj kjl kjl ik K
k
kjl ik
ijl
g
g
y

157
Se a funo f(x) possuir raiz com multiplicidade m em x=p, ento a funo f(x) pode ser expressa
na forma
f(x)=(x-p)
m
q(x), onde q(p)0.
Pode ser provado que neste caso a funo f(x) possui convergncia linear para esta raiz p. possvel
tornar novamente a convergncia quadrtica, realizando a transformao
) (
) (
) (
'
x f
x f
x h
e aplicando o
mtodo de Newton para obter a raiz p de h(x).

242

,
_
0
1 1 1
1
j j
L
l
kj kjl
I
i
L
l
kjl ik K
k
kjl ik
ijl
g
g
y

0
1 1
1
kj
I
i
L
l
K
k
kjl ik
kjl ijl
ik
j
g
y
g
I
i
L
l
K
k
kjl ik
kjl ik
ijl kj
j
g
g
y
1 1
1

(12)
Substituindo (12) em (11) e igualando a derivada zero, aps alguma lgebra, tem-
se:
( ) 0
1
1
1
]
1

+
ik
i
l
kjl ik
ij
k
kjl ik
ijl
kjl
g
g
y
g
y
U

(13)
Aplicando-se o algoritmo numrico chega-se finalmente seguinte expresso que
permite o clculo iterativo dos estimadores de mxima verossimilhana dos
kjl
:

+
+
i l
k
r
kjl
r
ik
r
kjl
r
ik
ij
i
k
r
kjl
r
ik
r
kjl
r
ik
ijl
r
kjl
g
g
y
g
g
y
(14)
Tanto na equao (14) acima quanto na equao (10) o ndice r indica a ordem da
r-sima iterao. Portanto, tais equaes so utilizadas na forma iterativa:
Em primeiro lugar so estabelecidos os valores iniciais para os g
ik
, a partir de
valores iniciais conhecidos, valores estimados pelo pesquisador ou sementes
geradas de forma aleatria por um programa ou tabela de nmeros aleatrios.
Este conjunto de parmetros deve satisfazer s restries i e ii.
243
Considerando tais valores, a distribuio das J variveis via funes de
atribuio ao conjunto I pode ser tabulada para os k perfis e utilizadas para se
obter as estimativas iniciais dos
kjl
, via (14), sujeito s restries iii e iv.
Em seguida, os g
ik
1
so determinados mantendo fixas estas estimativas dos
kjl
e maximizando (2), usando (10). Este conjunto de parmetros deve
satisfazer s restries i e ii.
Novas estimativas dos
kjl
so, ento, obtidas via (14) com estas estimativas
dos g
ik
1
mantidas fixas.
Este processo continua, alternando-se entre a as expresses (10) e (14) at
que haja convergncia no processo e, portanto no haja mais incrementos na
funo de verossimilhana.
Na construo da tipologia da amostra estudada, a tcnica GoM poder ser aplicada
em dois nveis aprofundando um pouco mais a potencialidade do conjunto de
restries impostas pelas equaes descritas no espao de solues do problema,
podem ser utilizados dois conjuntos de variveis o primeiro chamado de variveis
internas e o segundo de variveis externas:
no primeiro, as variveis estruturais, funcionais e de comunidade geraro
perfis extremos e os respectivos os graus de pertinncia g
ik
aos perfis
extremos construdos para cada elemento, gerando uma primeira tipologia.
Esto so as variveis denominadas internas, para as quais as equaes (10)
e (14) so simultaneamente resolvidas.
no segundo nvel, mantendo se esses graus de pertinncia constantes sero
gerados novos
kjl
com as variveis de eficcia, consideradas como variveis
externas, para se determinar possveis associaes entre tais variveis e os
perfis anteriormente determinados. Esto so as variveis denominadas
externas, para as quais so estimados os parmetros
kjl
condicionados aos
graus de pertencimento ( g
ik
) que se mantm fixos a partir dos resultados
obtidos com o conjunto de variveis internas
244
Desse modo, para estimar os parmetros das variveis externas, um procedimento
tipo loop deve ser adicionado ao algoritmo descrito, de tal modo que depois que as
equaes (10) e (14) forem resolvidas para as J variveis internas, as funes score
de ambos os tipos para as variveis J so fixadas e a funo score (11)
maximizada para as JP + P variveis externas. Tal procedimento fornece estimativas
de mxima verossimilhana dos
kj*l
para as variveis externas condicionadas aos g
ik

encontrados a partir apenas das variveis internas.
F) CONVERGNCIA NO PROCESSO DE ESTIMAO
MANTON (1994) discute uma srie de questes ligadas ao processo de estimao
dos parmetros do GoM, dentre as quais a possibilidade do procedimento de
mxima verossimilhana no levar ao mximo global. Este problema pode surgir ao
se tratar com procedimentos de estimao de mxima verossimilhana a partir de
equaes no-lineares (COX & HINKLEY, 1974 apud MANTON,1994). A
convergncia do mtodo depende dos valores iniciais para ambos os conjuntos de
parmetros
kjl
e g
ik
, que podem levar a um mximo local ou no convergir de forma
alguma.
Este problema pode ser abordado via uma anlise de sensibilidade da soluo frente
a diversos valores iniciais. Uma outra abordagem recomendada o usurio
selecionar a priori um conjunto de valores iniciais a serem informados ao algoritmo,
que pode ser feito com base em conhecimento prvio sobre o comportamento das
variveis em questo.
G) DEFINIO DO NMERO DE PERFIS
O mtodo GoM requer a definio do nmero de perfis extremos e a categorizao
das variveis contnuas (internas e externas). O mtodo GoM flexvel o suficiente
para permitir o teste de vrias alternativas na obteno dos perfis extremos, inclusive
quanto ao nmero deles, e para auxiliar na escolha do mais adequado. O nmero de
perfis a ser obtido ao final da investigao depende, em ltima instncia, dos
objetivos da anlise e da capacidade, conhecimentos e deciso do pesquisador. K
deve ser menor que J (nmero de variveis do modelo), o que no uma grande
restrio uma vez que normalmente o nmero de variveis analisadas grande.
245
As estimativas dos perfis extremos e dos graus de pertencimento sero to mais
robustas quanto for maior for o nmero de variveis incorporadas no modelo, para
determinado nmero de indivduos (amostragens). A escolha desse nmero deve ser
balizada, por um lado, pela identificao dos tipos que melhor discriminaram as
caractersticas em estudo e ofeream maior potencial de anlise e, por outro, pela
imposio de um limite ao nmero de perfis, para que se evite a obteno de um
conjunto excessivamente amplo de agrupamentos.
O nmero timo de perfis pode ser determinado tanto por quo interpretvel um
determinado conjunto de K perfis, do ponto de vista terico e conceitual, quanto por
um critrio estatstico o teste da razo de verossimilhana, que mede a variao
no poder explicativo entre os modelos com K e K+1 perfis extremos (DRUMMOND,
MACHADO & FRANA, 2007). O teste da razo de verossimilhana obtido atravs
da comparao entre os modelos com e sem as variveis sendo testadas. Esta
razo segue uma distribuio qui-quadrado, com nmero de graus de liberdade (df)
igual diferena no nmero de parmetros
kjl
e g
ik
a serem estimados entre os
modelos (WOODBURY & MANTON, 1989):

df = (I1) + S
j
L
j

A hiptese nula, ao proceder ao teste da razo de verossimilhana, que o modelo
com K+1 perfis no adiciona poder explicativo a um modelo com K perfis.
A estatstica teste (G) definida abaixo (MANTON e WOODBURY, 1991)

Verossimilhana do modelo sem as variveis
G=
Verossimilhana do modelo com as variveis
~
2

H) PERFIS EXTREMOS, PUROS E MISTOS
246
Em termos bem restritos, apenas indivduos com grau de pertencimento integral (g
ik

= 1) a determinado perfil k poderiam ser classificados como tipo puro. Quando o
grau de pertencimento for inferior a um (g
ik
< 1), as caractersticas do indivduo o
colocam sob influncia de algum outro perfil, por nfima que seja, o que, sob critrios
estritos, impediria que fosse considerado como pertencente ao tipo puro k.
A anlise das tipologias finais do objeto em estudo pressupe uma considerao
mais matizada dos graus de pertencimento, isto , a identificao dos tipos puros e
mistos alcanada mediante uma interpretao dos escores que v alm de
pertencimento integral a determinado perfil (g
ik
= 1) ou no (g
ik
< 1).
Para uma anlise dos dados, considera-se como de perfil puro aquele em que
predominam, de maneira ampla, as caractersticas de determinado perfil extremo. J
os perfis mistos compartilham caractersticas de perfis extremos diferentes em graus
menores.
Uma boa orientao consiste em considerar os perfis mistos como tendo a
predominncia de caractersticas de um determinado perfil extremo, combinado,
secundariamente, com um conjunto relevante de caractersticas de outro perfil
extremo.
Neste estudo, os indivduos associados aos perfis extremos correspondem queles
com grau de pertencimento integral a eles (g
ik
= 1), enquanto que indivduos
associados aos perfis puros podem ter grau de pertencimento no integral ao perfil
extremo dominante.
i) CRITRIO DE CLASSIFICAO NOS PERFIS PUROS E MISTOS
Considerando a existncia de 3 perfis podemos agrupar os dados de acordo com
algumas regras lgicas, como se segue. importante que o pesquisador verifique se
nenhuma faixa de valores est sendo desconsiderada na seleo booleana:
1) A caracterstica do elemento i considerada como pertencente ao perfil puro 1
(PP
1
) quando tiver os seguintes graus de pertencimento g aos perfis extremos 1, 2 e
3:
a) g
i1
$ 0,75; ou
247
b) 0,50 < g
i1
< 0,75, desde que g
i2
0,25 e g
i2
0,25.

2) A caracterstica do elemento i considerada como pertencente ao perfil misto
(PM
12
) de 1 com 2 (em que predominam as caractersticas de 1) aquela cujos graus
de pertencimento aos perfis 1 e 2 so:
a) 0,50 < g
i1
0,75, desde que 0,25 g
i2
< 0,50.
3) A caracterstica do elemento i considerada mista (PM
123
), sem predomnio ou
amorfa, quando possuir os seguintes graus de pertencimento g:
a) g
i1
< 0,50 e g
i2
< 0,50 e g
i3
< 0,50; ou
b) (g
i1
= 0,50 e g
i2
= 0,50) ou (g
i1
= 0,50 e g
i3
= 0,50) ou (g
i2
= 0,50 e g
i3
=
0,50).
As mesmas consideraes devem ser feitas para todas as combinaes possveis:
Perfil Puro Perfil Misto
PP
1
PM
12
PM
123

PP
2
PM
13

PP
3
PM
21

PM
23

PM
31

PM
32

Bibliografia
BERNSTEIN, C. K, LACERDA, M. A., PREZ, E. R. TRABALHO E SADE DOS IDOSOS: UMA
COMPARAO ENTRE BRASIL, MXICO E CHILE. 2006.
CATARI, C. V. AS INTERAES ENTRE O SETOR SADE E A SADE MENTAL A PARTIR DAS
ESTATSTICAS DE CINCIA E TECNOLOGIA. 295f. Tese (doutorado em Economia) Centro
de Desenvolvimento e Planejamento Regional, Universidade Federal de Minas Gerais,
Belo Horizonte, 2005.
248
CERQUEIRA, C. A. TIPOLOGIA E CARACTERSTICAS DOS ESTABELECIMENTOS ESCOLARES
BRASILEIROS. 295f. Tese (doutorado em Demografia) Centro de Desenvolvimento e
Planejamento Regional, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2004.
CORDEIRO, G. M. INTRODUO TEORIA DA VEROSSIMILHANA. So Paulo: Associao
Brasileira de Estatstica, 1992. 174 p.
CORDER, L. S. et al. LONGITUDINAL WEIGHTING AND ANALYSIS ISSUES FOR NATIONALLY
REPRESENTATIVE DATA SETS. Proceedings of the Survey Research Methods Section,
American Statistical Association, DAVID L. BAYLESS (organizador), 1990. p.568-473.
DEMIDOVICH, B. P. & MARON, I. A. COMPUTER MATHEMATICS. Moscow: Mir Publishers, 4a
edio, 1987. 688p.
DRUMOND, E. F., MACHADO, C. J., FRANA, E. BITOS NEONATAIS PRECOCES: ANLISE DE
CAUSAS MLTIPLAS DE MORTE PELO MTODO GRADE OF MEMBERSHIP. Cad. Sade Pblica
vol.23 no.1 Rio de Janeiro Jan. 2007.
MANTON, K. G. et al. SYMPTOM PROFILES OF PSYCHIATRIC DISORDERS BASED ON GRADED
DISEASE CLASSES: AN ILLUSTRATION USING DATA FROM THE WHO INTERNATIONAL PILOT STUDY
OF SCHIZOPHRENIA. Psychological Medicine, v.24, n.1, p.133-144, Feb. 1994.
MANTON, K. G., WOODBURY, M. A. GRADE OF MEMBERSHIP GENERALIZATIONS AND AGING
RESEARCH. Experimental Aging Research, v. 17, n. 7, 1991. p. 217-226.
MANTON, K. G., WOODBURY, M. A., TOLLEY, H. D. STATISTICAL APPLICATIONS USING FUZZY
SETS. New York: John Wiley. 1994. 312 p.
TALBOT, L. M. et al. APPLICATION OF FUZZY GRADE-OF-MEMBERSHIP CLUSTERING TO
ANALYSIS OF REMOTE SENSING DATA. JOURNAL OF CLIMATE, v. 12, p.200-219, 1999.
VANDERGRAFT, J. S. INTRODUCTION TO NUMERICAL COMPUTATIONS. New York: Academic.
1983. 372 p.
WOODBURY, M. A., CLIVE, J. CLINICAL PURE TYPES AS A FUZZY PARTITION. Journal of
Cybernetics, v.4, n.3, p.111-121, 1974.
WOODBURY, M. A., MANTON, K. G. GRADE OF MEMBERSHIP ANALYSIS OF DEPRESSION-RELATED
PSYCHIATRIC DISORDERS. Sociological Methods & Research, v. 18, n. 1, August 1989.
p.127-163.

Apsalej Diss03 PDF

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Apsalej Diss03 PDF

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

Faculdade de Filosofia e Cincias Sociais

Vous aimerez peut-être aussi