CAPITULO 3: LOS ACTORES DE LAS POLTICAS PBLICAS

Entendemos las polticas pblicas como un conjunto encadenado de decisiones y de

acciones resultado de las interacciones estructuradas y repetidas entre diferentes
actores, pblicos y privados, que estn implicados en el surgimiento, la formacin y
la resolucin de un problema polticamente definido como pblico.
3.1 Actores empricos
Con el concepto de actor designamos tanto a un individuo (ministro, diputado,
periodista), como varios individuos (por ejemplo los que forman una seccin
de las administracin), o tambin una persona jurdica (empresa privada,
asociacin, sindicato), o incluso un grupo social (agricultores,
drogodependientes). Un conjunto de individuos solo constituir un actor
unitario siempre y cuando se presente y acte con homogeneidad interna
respecto a los intereses que defiende y los objetivos que persigue, un
ayuntamiento por ejemplo no sera un actor pblico si tenemos en cuenta sus
divisiones internas sobre los problemas y soluciones que adoptan los distintos
concejales.
Segn Parsons para analizar una accin social es necesario llegar hasta la
unidad mnima que revista sentido uni-act (actos elemental) que debe ser
llevado a cabo al menos por un actor en busca de un objetivo a travs de
distintos medios. La alusin de actor har alusin a un individuo, a un grupo
de individuos (o varios), o a una organizacin definiendo la fusin de las ideas
que comparten o el inters comn que los une.
Todos los que se consideran actores lo hacen desde el momento en que el solo
hecho de existir les lleva a un campo social pertinente para el anlisis. En
este sentido todos los actores implicados en el problema colectivo que origina
la poltica pblica se considera un actor potencial que podra formar parte del
espacio de la mencionada poltica, el comportamiento del actor influir en la
manera que se conciba y se lleve a la prctica la intervencin pblica en
cuestin.
Desde esta perspectiva se integra el hecho de que no todos los actores
pblicos y privados intervienen de una manera activa y visible en todas y cada
una de las etapas de la poltica pblica, a veces su intervencin es directa y
otras indirecta y a veces su incorporacin es tarda. En otras ocasiones la
implicacin de los actores es inconstante, ello depender de lo consciente
que sea el actor de sus propios intereses, de su capacidad para movilizar
recursos y hacer colaciones que le permitan defender sus derechos.
El concepto de actores empricos propuesto por Friedberg, rechaza la
distincin entre agentes pasivos cuyo comportamiento lo determina la
sistema en el que se mueven, y actores verdaderos que son los activos y
autnomos respecto a su propio contexto institucional y social.
Tambin este concepto rechaza la oposicin formar entre actor y no
actor, sosteniendo que todo individuo o grupo social afectado por el
problema colectivo al que la poltica pblica pretende dar solucin es un
actor (al menos potencial) aunque (momentneamente) pueda ser incapaz de
emprender actividades concretas durante el proceso.
La pasividad de un actor constituye un factor explicativo de por qu una
poltica pblica es puesta en marcha en detrimento de otra. Hay actores que
se oponen tardamente a una poltica pblica manifestndose slo en la
ltima fase de su puesta en prctica: ya sea en el momento de las
negociaciones con los responsables de la implementacin o utilizando
instrumentos jurdicos para oponerse a una accin determinada, o llegando a
tratar de paralizar en el ltimo momento unas obras una vez agotados los
cursos legales.
Si el analista toma en consideracin solo los actores activos este corre el
riesgo de ocultar o de no tener en cuenta ciertos factores explicativos del
proceso y del contenido final de una poltica pblica determinada. Al no tener
en cuenta los actores pasivos no tiene en cuenta sus efectos y esto podra ser
lo que pretenden otros actores interesados.
Por la aproximacin emprica el analista tiende a focalizar su trabajo en el
comportamiento de los actores ms activos al ser ms fcil identificarlos ya
que con los recursos necesarios, participan de forma continua en la
formacin, adopcin y puesta en prctica de una poltica pblica.
3.2 Actores intencionales
Un esquema de carcter actuacional reconoce la intencionalidad de la
accin individual. Esta accin se desarrolla en un mbito social que se
considera como un sistema de interdependencia como una situacin
circunstancial. La conducta de un actor no puede reducirse a una funcin o a
un rol, un actor tiene siempre su propio margen de maniobra, no hay ningn
campo que este perfectamente estructurado, controlado o regulado, los
actores individuales y colectivos explotan conscientemente zonas de
incertidumbre inherentes al funcionamiento interno de las organizaciones
poltico-administrativo, a las reglas formales y a las normas social, para
promover sus propios valores, ideas e intereses. Disponen de un espacio de
libertad y de recursos para elaborar estrategias (comportamientos referibles a
fines).
La accin de los actores tiene influencia sobre las decisiones, aunque esas
acciones institucionales o sociales no determinan de manera absoluta y lineal
las apreciaciones, decisiones y conductas de los actores pblicos y privados.
No decimos que las polticas pblicas posean una naturaleza y leyes que hace
que los individuos realicen una accin y no otra. Al contrario, se interpretan
las polticas pblicas como el resultado de la conducta de actores
(parcialmente) autnomos.
Ante el impacto de casos extremos (accidente de una central nuclear,
catstrofes naturales, etc.) los actores en el terreno reaccionan sin
sistema, las acciones difieren en cada uno de los colectivos involucrados e
incluso en el interior de los mismos colectivos.
Esto no significa que los actores sean perfectamente racionales, motivados
slo por la maximizacin de su utilidad personal, tanto material como
abstracta y totalmente informados. La racionalidad de los individuos y de los
grupos sociales se encuentra limitada por razones de orden cognitivo,
afectivo, cultural, etc. El comportamiento de un actor nunca podr reducirse
al logro de un objetivo definido ante una decisin basada en la reflexin y en
la eleccin perfecta de la mejor alternativa de accin posible. Los actores son
en parte calculadores y se interesan por la satisfaccin de sus necesidades
personales (racionalidad teleolgica o utilitaria).
Los actores son racionales ya que se preocupan por las consecuencias de sus
propias decisiones y acciones aunque no sean capaces de controlar los
efectos, sobre todo los negativos provocados por la agregacin de conductas
individuales.
Las motivaciones de un actor son mltiples, porque dependen de la biografa
del individuo o del grupo social en cuestin y porque cada situacin genera
lmites y oportunidades para la accin (racionalidad situada).
El analista debe interpretar las acciones individuales y colectivas en funcin
de los razonamientos y las anticipaciones que resultan de clculos
estratgicos pero tambin en funcin de la situacin de ignorancia o del grado
de intuicin de los actores, de sus emociones o sentimientos e incluso del
peso de los factores histricos en ciertos casos.
El perfil de un actor de una poltica pblica sera:
Los actores normalmente no definen bien sus objetivos por lo que una
vez iniciada la accin stos pueden cambiar ya que las consecuencias
no anticipadas le obligan a reconsiderar su posicin, lo que se
consideraba un medio se convierte en objetivo y viceversa.
El comportamiento del actor debe tratar de descifrarlo el analista. Los
limites y oportunidades de una situacin ayudan a explicar actitudes e
iniciativas de los actores que se alejan de sus estrategias previsibles.
Cada actor adapta su comportamiento para poder participar en el
proceso de una poltica pblica y ser reconocido por los actores
implicados, lo que conlleva a que a veces se generan coaliciones
extraas.
Dos aspectos complementarios caracterizan el instinto estratgico de
un actor. Por un lado su posicin es ofensiva cuan trata de aprovechar
oportunidades para mejorar su propia posicin y hacer vales sus
intereses inmediatos (juego directo sobre el contenido sustancial de la
poltica pblica). Por otro lado su proceder es defensivo cuanto trata
de mantener o ampliar su margen de libertad, su capacidad de actuar
ms tarde si as le interesa (juego indirecto sobre el contenido
institucional de una poltica pblica). Todo actor pondera ganancia a
corto plazo y los beneficios de una inversin a largo plazo lo que le
inclina a actuar o jugar en una o varias fases de una poltica pblica.
3.3 Tipos de actores
Podemos distinguir a los actores de las polticas pblicas en funcin de su
carcter pblico, es decir los actores poltico-administrativos, o de su
carcter no pblico, es decir, los actores que pertenecen a esferas socio-
econmicas y socio-culturales. Los actores privados pueden disociarse en
grupos-objetivo (actores cuyo comportamiento es definido como la causa
(in)directa del problema), beneficiarios finales de una poltica pblica
(actores que sufren las consecuencias negativas de un problema y cuya
situacin pretende mejorarse a travs de la intervencin pblica) y grupos
terceros afectados de forma indirecta por la poltica pblica positiva
(beneficiarios) o negativa (afectados). Ambas categoras rene a todos los
actores cuya situacin cambia por una poltica pblica aun cuando esta no los
hubiera identificado ni como grupo-objetivo ni como beneficiarios finales.
3.3.1 El espacio de una poltica pblica
Los elementos clave conectan un problema resoluble en el mbito
pblico con la accin de los poderes pblicos y otros actores implicados
en el problema, interactan en el interior del espacio de una poltica.
La estructura de este espacio produce efectos tanto en el
comportamiento de los actores como en las acciones elegidas a la hora
de la intervencin pblica. El espacio de una poltica pblica se
determina por la propia lgica del estado de derecho. Si los actores
pblicos del sistema poltico-administrativo son los que gestionan y/o
representan la cosa pblica, ello no impide la intervencin de otros
actores.
El espacio pblico de una poltica pblica es el marco estructurado y
poblado por actores pblicos donde interactan con actores no pblicos
posibilitando estrategias de accin alternativas.
Una poltica pblica se concibe y gestiona por actores pblicos y
privados que constituyen una red compleja de interacciones, que
presenta problemas de interaccin horizontales (relacin entre actores
de un mismo nivel) y verticales (relacin entre actores que operan en
escenarios europeos, estatales, subestatales y locales). Esta
multiplicidad de actores forma lo que llamamos espacios de
interaccin. Las fronteras son difciles de delimitar para determinar
quines son los actores perifricos. Ello es pertinente en las fases
iniciales del surgimiento de nuevas polticas pblicas.
Se identifica en el espacio de una poltica pblica un ncleo de actores
que al margen de los conflictos tienen un inters (quasi) vital en no
perder su posicin, lo que hacen es controlar y limitar el acceso a ese
espacio a nuevos actores. Esta comunidad poltica se subdivide en
diferentes coaliciones que lucha para hacer valer sus propios intereses
o ideas y se quieren diferenciar de grupos que operan en el exterior de
ese espacio, en ocasiones desarrollan un lenguaje propio coherente con
su poltica, controlando la informacin o intentando evitar una
politizacin de esa poltica que podra sobrepoblar su espacio.
Por regla general los espacios de las polticas pblicas cambian poco en
su composicin, a veces una coalicin minoritaria puede volverse
dominante o la relacin de poder entre actores centrales y locales
puede modificar pero es raro que su composicin y diferenciacin del
resto del sistema se modifique de manera fundamental.
Los cambios de actores en el espacio de las polticas pblicas pueden
estar relacionados con:
Un cambio radical en la percepcin de un problema como cuando
la droga dej de ser visto como un simple problema de represin
penal y pas a ser un asunto que implicaba mecanismos de apoyo
a los afectados.
Una fuerte oposicin de parte de determinados actores como el
caso de la construccin de infraestructuras ferroviarias donde la
oposicin ecologista ha sido incluida de manera sistemtica en el
espacio de poltica de transportes ferroviarios.
3.3.2 Los actores pblicos
El denominador comn de las polticas pblicas es que son un conjunto
de actividades llevadas a cabo por actores pblicos. Hay que distinguir
entre actores pblicos y actores privados y entre una poltica pblica y
polticas corporativas o privadas.
Es escaso definir los actores pblicos por la forma jurdica de los actos
que producen. Los actos administrativos son los elementos bsicos que
definen la actividad pblica como la declaracin de impuestos. Estos
actos deben ser conformes a la ley y son objeto de control judicial por
parte de un tribunal administrativo, aunque puede ocurrir que de forma
legal escapen a ese control.
El Estado al actuar en la esfera del derecho privado se sustrae a los
lmites que impone el respeto a los principios de actuacin
administrativa (igualdad de trato, proporcionalidad) y del derecho
pblico que rigen. Esta actuacin lleva al Estado y a las instituciones
pblica a adquirir acciones en sociedades annimas, a crear
fundaciones regidas por lo privado o a sociedades de economa mixta
asocindose con actores privados. Cada vez ms ejemplos de llevar a
cabo funciones pblicas usando las vas del derecho privado que
generan bienes o servicios para la poblacin o las empresas en los
sectores de energa, transportes, sanidadEn un mbito ms local
algunas proveen servicios ambientales, transportes, etc.
El actuar con el derecho privado el Estado y las instituciones pblicas
pueden esquivar los controles administrativo y judicial, sin embargo no
dejan de intervenir en calidad de poder pblico las polticas
paraestatales que se efectan en este marco seguirn siendo policas
pblicas y la administracin actuar en ellas como acto pblico.
Al salir del mbito del derecho pblico se crea un problema de control
poltico relacionados con la actuacin de los poderes pblicos. Las
decisiones administrativas regidas por el derecho pblico pueden ser
objeto de debates parlamentarios aunque sean competencia del
Ejecutivo, en cambio los actos de autoridades pblicas que no son
decisiones pblicas, son controlables por el Legislativo. Por esta razn
el grado de control poltico efectivo no resulta un criterio suficiente
para definir un actor como pblico o privado
Para los actores pblicos la frontera entre actores pblicos y privados
es importante para la elaboracin de sus estrategias, frente a un
problema social no asumido aun por el Estado los actores pblicos
puede proponer la introduccin de una nueva poltica pblica o la
puesta en prctica de una poltica corporativa o privada, como por
ejemplo la poltica salarial.
La definicin de Easton de los actores pblicos es:
El sistema poltico-administrativo comprende el conjunto de
instituciones gubernamentales, administrativa y judiciales de
un pas, que disponen de la capacidad, aparentemente
legitimada por el orden jurdico, de estructurar cualquier
sector de la sociedad a travs de decisiones dotadas de
autoridad. Estas decisiones son el producto de procesos
poltico-administrativos que se realizan de acuerdo con reglas
procedimentales que fijan las interacciones internas y externas
de manera precisa.
Algunas dimensiones de esta definicin del sistema poltico-
administrativo as como de los actores pblicos constituyen los
siguientes elementos fundamentales:
El elemento clsico de la definicin es la soberana de los
actores pblicos, se supone que el Estado es el nico que goza
de poder de coercin sobre todos los otros subsistemas de
sociedad y sobre los ciudadanos.
Las organizaciones administrativas del sistema poltico
administrativo es el centro de gravedad independiente en el
conjunto de las instituciones de un Estado.
La interaccin es la existencia de relaciones recprocas entre los
subsistemas, el subsistema poltico-administrativo transforma las
demandas sociales (inputs) en acciones estatales obligatorias
(outputs).
Distingue entre interacciones externas (entre el sistema poltico
y su entorno) e interacciones internas del sector pblico
(interministeriales por ejemplo), para cada tipo de interaccin
existen normas precisas definidas en leyes y reglamentos.
Algunos actores privados en los que el Estado delega pertenecen
indirectamente al sistema poltico-administrativo, se les designa con el
trmino administraciones parapblicas (o paraestatales), stas
pueden ser:
Entes pblicos creados por ley y que gozan de una cierta
autonoma y libertad de iniciativa (universidades,
radiotelevisin, etc.)
Organizaciones de economa mixta y privada como sociedades
locales de promocin econmica o de construccin de vivienda.
Organizaciones privadas siempre y cuando estn bajo el control
de actores poltico-administrativos (cajas de ahorros, empresas
de servicios)
Organizaciones sociales dependientes de organismos pblicos
pero sin nimo de lucro como fundaciones.
La nocin de acuerdo poltico-administrativo entiende los actores
pblicos como un conjunto estructurado por las reglas de derecho que
rigen las competencias y los procesos administrativos as como por otras
reglas instituciones ms informales, implicados en la elaboracin y
ejecucin de una poltica pblica. Esta definicin se basa en la
existencia de una responsabilidad pblica y control gubernamental
directo sobre tales actores sin incluir a los actores privados.
El entramado o acuerdo poltico-administrativo se analiza en funcin de
su impacto sobre el proceso de polticas pblicas analizada y no en si
mismo.
Si el elemento definitorio es el control gubernamental, la investigacin
acerca de los actores pblicos debe partir de la idea de que los
objetivos y procesos internos explican el comportamiento de esos
actores y la forma en la que se elaboran e implementan las polticas
pblicas. Las reglas procedimentales impiden que un actor individual
acte de manera autnoma. El principio democrtico y el del estado de
derecho exigen que los actores pblicos se subordinen a los mbitos de
direccin que son polticamente responsables. Dichos actores pueden
tratar de liberarse de esa tutela, creando coaliciones poltico-
administrativas en el exterior de su organizacin formal creando nuevas
(para) estructuras y organizaciones que por ejemplo hacen posible una
colaboracin ms estrecha con los actores privados de las polticas
pblicas.
3.3.3 Los actores privados
Participan en la constitucin y estructuracin del espacio de una
poltica pblica, existen dos grandes posiciones: los pro-control que
defienden la necesidad de reforzar las intervenciones estatales en
beneficio de los actores que padecen los efectos negativos del
problema que la poltica pblica intenta resolver y los anti-control
que defienden aquellos cuya libertad de accin e intereses pueden
verse limitados por la aplicacin de las medidas que prev la poltica
pbica en cuestin.
Adems de los dos grupos de actores privados (grupos-objetivo y
beneficiarios finales), existe el grupo terceros.
Los grupos-objetivo estn compuestos por personas (fsicas o jurdicas)
y organizaciones cuya conducta se considera polticamente como causa
directa o indirecta del problema colectivo que se intenta resolver, las
decisiones y acciones de estos grupos son el destino final de una
intervencin concreta por parte de los poderes pblicos. La poltica
pblica les impone obligaciones o les da derechos, considerando el
legislador que con esas medidas los grupos-objeto cambiaran su
conducta y el problema colectivo podr resolverse o mejorar.
Los beneficiarios finales son personas (fsicas o jurdicas) y
organizaciones a quienes el problema colectivo afecta directamente
sufriendo sus efectos negativos. Tales actores esperan la ejecucin de
una poltica pblica que mejore su condicin econmica, social,
profesional Son los actores que pueden beneficiarse de la
modificacin en la conducta de los grupos-objetivo. Este grupo es ms
numeroso y difcil de movilizar y organizar ya que las consecuencias de
una poltica o no se han alcanzado todava o se difuminan entre
colectivos muy amplios.
Los grupos terceros son el conjunto de personas (fsicas o jurdicas) y
las organizaciones a quienes la poltica no est destinada, pero ven
como su situacin, colectiva o individual, cambia. Este cambio puede
ser positivo o negativo, si es positivo las personas son beneficiarias y si
es negativo las personas son afectadas. Estas dos subcategoras tienden
a apoyar o a oponerse a la poltica pblica que modifica su situacin, lo
que puede llevar a formar coaliciones con los beneficiarios finales (en
el caso de los beneficiarios) o con los grupos-objetivo (en el caso de los
afectados).
Ejemplo de tipo de actores de polticas pblicas: En la poltica de la
lucha contra el paro los grupos-objetivo son las empresas que deben
contratar; los beneficiarios finales son los desempleados susceptibles
de ser contratados; los beneficiarios (grupos tercero) son las agencias o
empresas de empleo que intervienen como intermediarios en el
mercado de trabajo; los afectados (grupos tercero) son aquellos que
ven sus ingreso limitados por las alzas en los impuesto que financia, las
medidas de lucha contra el desempleo.
3.4 El tringulo de actores de una poltica pblica
El tringulo lo forman los tres tipos de actores: autoridades poltico-
administrativas (pblicos), los grupos objetivo y los beneficiarios finales
(privados), el grupo terceros (afectados y beneficiarios) estn en la periferia
de los tres polos.
El analista debe identificar a los actores reales a quienes el problema
colectivo les afecta directa o indirectamente y las hiptesis (implcitas) en las
que se basa la accin pblica.
Toda poltica pblica puede interpretarse como una construccin terica
cuya coherencia y racionalidad est en cuestin, a esta construccin terica
podemos llamarla modelo causal o teora del cambio social. Incluye una
hiptesis causal y una hiptesis de intervencin cuyo anlisis permite
identificar los nexos entre los diferentes actores y la manera en que pueden
modificarse tras una intervencin pblica.
La hiptesis causal responde polticamente a saber quin o qu es culpable
u objetivamente responsable del problema colectivo a resolver. Esta
hiptesis designa los grupos-objetivo y los beneficiarios finales. Esta
imputacin se da en funcin de juicios de valor polticos, parte de una
definicin del problema y pone de relieve como se percibe le problema en un
momento y lugar determinado. Adems las certidumbres cientficas de cmo
va a ser e funcionamiento efectivo (objeto) del problema y del sector donde
interviene pueden limitar la posibilidad de identificar correctamente a los
grupos-objetivos que estn en la base del problema, por ejemplo la teora
econmica no dice nada definitivo sobre las causas macroeconmicas e
individuales del desempleo.
Es importante que las autoridades poltico-administrativas conozcan y
entiendan los factores y los efectos del cambio social y de los problemas
colectivos que surgen del mismo si desean modificarlos. Para ello, a veces el
Estado depende de informaciones que controlan los actores privados sobre
todo los grupos-objetivo del problema social a resolver. Esto permite que en
ocasiones los grupos-objetivo tergiversen la informacin atribuyendo la causa
del problema a otros grupos produciendo una hiptesis causal alternativa.
La ineficacia de ciertas polticas pblicas se origina al establecer hiptesis
causales falsas o parciales. El modelo causal (o definicin del problema),
como ejemplo, en el caso de la poltica de prevencin del SIDA, ste se
atribuyo en un primer momento exclusivamente a los llamados grupos de
riesgo (homosexuales y drogodependientes) para poco a poco plantearse
como un problema de salud pblica general.
La hiptesis de intervencin trata de establecer cmo podra resolverse el
problema colectivo a travs de una poltica pblica determinada. Define las
modalidades de intervencin estatal que influirn en las acciones y decisiones
de los grupos-objetivo designados, para que sean compatibles con los
objetivos polticamente planteados. Los poderes pblicos pueden obligar a
estos grupos a modificar su conducta de manera coercitiva (prohibiciones,
obligaciones, autorizaciones), inducirla con incentivos econmicos positivos
o negativos (impuestos, subvenciones) o incluso mediante el cambio de
referentes, percepciones o modificando-manipulando informacin (campaas
de sensibilidad, programas de formacin). La eficacia de la accin estatal
para solucionar un problema depende de la pertinencia prctica de la
hiptesis de cambio de conducta o behaviorista en la que se sustenta. Por
ejemplo, en la poltica de reduccin de accidentes de trfico, se ha supuesto
que el elemento central era modificar la conducta de aquellos automovilistas
reacios a cumplir con las normas de circulacin, para ello se ha introducido el
carnet por puntos como opcin a otras medidas alternativas que hubieran
afectado a constructores de automviles o al diseo de las carreteras. El
estado est obligado a anticipar las reacciones posibles de los grupos-objetivo
sobre los que se focaliza si se desea modificar la conducta de los mismos de
una forma ms o menos previsible.
Para ello las instituciones pblicas pueden realizar un proceso de consulta y
negociacin (parlamentario) con las partes involucradas y/o poner en marcha
una implementacin participativa de la poltica pblica, estas dos estrategias
tienen como objetivo aumentar la aceptacin y la legitimidad de la
intervencin estatal desde la perspectiva de los grupos-objetivo, de los
beneficiarios finales y de los grupos-terceros. En la prctica se convierte en
una coproduccin de polticas pblicas que a la hora de implementar har
que diversas tareas se deleguen en organizaciones paraestales o privadas,
como ejemplo la ayuda a los enfermos de sida en Espaa.
Una poltica pblica no siempre reposa en un modelo causal, pero aun en el
caso de que una poltica pblica fuera adoptada y ejecutada por razn
diferente a la bsqueda de una solucin a un problema colectivo (imprevisto
que obliga a tomar medidas con rapidez, competencia electoral), los
instrumentos utilizados acaban generando nuevas condiciones-marco para los
actores pblicos y privados, y los efectos pueden acabar influyendo en los
procesos de cambio social.
Toda poltica pblica interviene en la definicin de las relaciones entre los
tres grupos de actores identificados por lo que posee un carcter
redistributivo. La poltica pblica genera en todos los casos un cambio en las
atribuciones materiales y simblicas de las que gozan los diferentes actores,
imponiendo costes (por los cambios de conducta) a los grupos-objetivo
previstos, y otorgando ventajas (mejora de la situacin personal) a los
beneficiarios finales de la accin pblica.
Al convertir en objetivos estos efectos redistributivos entre los individuos y
grupos sociales, el anlisis de polticas pblicas pretende responder a la
clsica pregunta de la ciencia poltica Quin consigue qu y cundo?, dicho
de otra forma: Quin gana y quin pierde?.