1

UMA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO

SOCIAL
PRESIDNCIA DA REPBLICA
Governo Fernando Henrique Cardoso
Braslia - 1996
Sumrio
INTRODUO
O Sistema de Proteo Social Existente
O Desafio Demogrfico
Poltica Social e Consolidao Democrtica
A Poltica Social Brasileira no Governo FHC
I - CONDIES NECESSRIAS
Estabilidade Macroeconmica
Reforma do Estado
Um Federalismo Renovado
A Reforma dos Servios Sociais Bsicos
Ineficincia e Injustia Social
A Reestruturao em Andamento
II - OS GRANDES DESAFIOS
Crescimento Econmico
Emprego
Distribuio de Renda
III - A POLTICA DE INVESTIMENTOS
Recursos Fsicos
Recursos Humanos
IV - PROGRAMAS BSICOS
1. Educao
1.1 Plano de Valorizao do Ensino Fundamental e do
Magistrio
1.1.1 Criao do Fundo de
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
Valorizao do Professor 1.1.2 Educao
Distncia: TV Escola e Treinamento de
Professor
1.1.3 Programa Nacional do Livro Didtico
- PNLD
1.1.4 Programa de Repasse de Recursos
para a Manuteno das Escolas Pblicas
do Ensino Fundamental
1.1.5 Avaliao Educacional
2
1.1.6 Definio dos Contedos Curriculares
Nacionais de 1 a 4 srie
1.2 Alfabetizao para Todos
1.3 Democratizao e Expanso do Ensino Profissional
1.4 Esporte Solidrio
1.5 Parceria com a Sociedade Civil
2. Trabalho, Emprego e Renda
2.1 Gerao de Oportunidades de Trabalho e Renda
2.1.1 Proger Rural
2.1.2 Proger Urbano
2.1.3 Proemprego
2.1.4 Sistema Nacional de Emprego - SINE
2.1.5 Abono Salarial
2.1.6 Programa de Crdito Produtivo
Popular
2.2 Qualificao e Requalificao de Trabalhadores
2.2.1 Programa Nacional de Qualificao
Profissional
2.2.2 Protocolo do Emprego
2.3 Reforma Agrria
2.3.1 Programa de Assentamento de
Trabalhadores Rurais
2.3.2 Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar - PRONAF
3. Sade, Alimentao e Nutrio
3.1 Sade
3.1.1 Reduo da Mortalidade na Infncia
3.1.2 Reforma do Setor Sade -
REFORSUS
3.1.3 Controle da Febre Amarela e da
Dengue no Brasil
3.1.4 Eliminao da Hansenase
3.1.5 Modernizao da Vigilncia Sanitria
3.1.6 Vida Ativa
3.2 Alimentao e Nutrio
3.2.1 Programa Nacional de Alimentao
Escolar
3.2.2 Programa de Distribuio
Emergencial de Alimentos - PRODEA
4. Saneamento Bsico e Habitao
4.1 Pr-Saneamento
4.2 Programa de Ao Social em Saneamento - PASS
4.3 Programa de Ao Social em Saneamento - PROSEGE
4.4 Pr-Moradia
4.5 Carta de Crdito
4.6 Crdito Direto ao Consumidor para a Compra de
3
Material de Construo - CREDMAC e para Aquisio de
Imvel - CRED-CASA
4.7 Programa Habitar Brasil
5. Justia, Previdncia e Assistncia Social
5.1 Justia
5.1.1 Combate ao Trabalho Escravo,
Infantil e Degradante
5.2 Defesa dos Direitos
5.2.1 Melhoria das Condies e dos
Ambientes de Trabalho
5.2.2 Combate Discriminao
5.2.3 Reabilitao Integral da Pessoa
Portadora de Deficincia
5.2.4 Integrao Scio-Laboral de
Portadores de Deficincia
5.3 Previdncia Social
5.3.1 Melhoria do Atendimento ao Cidado
5.4 Assistncia Social
5.4.1 Renda Mnima para Idosos e
Deficientes
5.4.2 Brasil Criana-Cidad
V - O FORTALECIMENTO E AMPLIAO DO PROGRAMA
COMUNIDADE SOLIDRIA
Um Novo Mecanismo de Coordenao, Focalizao e Parceria
O Conselho do Programa Comunidade Solidria
A Secretaria Executiva do Programa Comunidade Solidria

PLANO REAL E A ESTRATGIA
DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Para enfrentar os antigos, graves e complexos problemas sociais brasileiros e caminhar na
direo de uma sociedade de bem-estar, aumentando a igualdade de oportunidades,
proporcionando proteo contra as situaes estruturais de risco, combatendo a pobreza e a
desigualdade e eliminando todas as formas de discriminao social (especialmente de gnero e
de raa)
A Poltica Social do Presidente Fernando Henrique Cardoso compreende,
1. Como condies necessrias:
Consolidar e garantir a estabilidade macroeconmica
Promover a Reforma do Estado, da Administrao e a Reforma Tributria e a
Reestruturao dos Servios Sociais Bsicos
4
[Sendo servios sociais bsicos de responsabilidade pblica: Previdncia Social, Sade,
Educao, Habitao e Saneamento Bsico, Trabalho e Assistncia Social]
Universalizando o acesso a esses servios
Aumentando sua eficincia e sua eficcia
Melhorando a qualidade dos servios prestados
Promovendo a descentralizao, a participao e as parcerias
Aumentando seu papel redistributivo
[Objetivos que se materializam nos Planos de Ao Setoriais voltados para oferecer mais e
melhores servios por unidade de gasto: volumes anuais de recursos federais da ordem de
R$100 bilhes]
2. Como grandes desafios:
Retomar o crescimento econmico sustentado
Garantir a gerao de mais e melhores empregos e oportunidade de obteno de renda
Melhorar a distribuio de renda.
Aumentando os nveis educacionais do conjunto da populao
Oferecendo alternativas diversas de capacitao e recapacitao profissional
Articulando o Seguro-Desemprego com Programas de Qualificao e de Requalificao
Aumentando a Poupana e a taxa de investimento
Atraindo investimentos que impliquem maior produtividade do trabalho
Apoiando os setores (competitivos) mais intensivos em mo-de-obra
Promovendo maior autonomia e independncia das organizaes sindicais
[Buscando conseguir que a oferta de melhores empregos cresa a taxas compatveis com o
crescimento da populao economicamente ativa]
3. Como Poltica de Investimentos:
Reforar a participao do BNDES, das empresas estatais, da indstria automobilstica e
das reas de habitao, saneamento e desenvolvimento urbano Intensificar a formao e
reciclagem profissional Apoiar os programas de gerao de emprego e renda
4. Como Programas Bsicos:
[Destacados dos Planos de Ao Setoriais e que contaro com prioridade no financiamento,
garantia de regularidade dos fluxos financeiros, apoio para gerenciamento dinmico e adequado,
monitoramento regular da implementao e avaliao peridica do cumprimento das metas
preestabelecidas]
Educao
Melhoria do Ensino Fundamental e Valorizao do Professor
Combate ao Analfabetismo Adulto e Funcional
Melhoria do Ensino Profissional
Esporte Solidrio
Parceria com a Sociedade Civil
Trabalho, Emprego e Renda
Criao de Oportunidades de Trabalho e de Gerao de Renda:
PROGER Rural
PROGER Urbano
PROEMPREGO
Sistema Nacional de Emprego - SINE
Abono Salarial
Programa de Crdito Produtivo Popular
Qualificao e Requalificao de Trabalhadores:
Programa Nacional de Qualificao Profissional
5
Protocolo do Emprego
Reforma Agrria:
Assentamento de Trabalhadores Rurais
Apoio Agricultura Familiar (PRONAF)
Sade, Alimentao e Nutrio
Reduo da Mortalidade na Infncia e da Mortalidade Materna
Reequipamento do Sistema Pblico de Sade (REFORSUS)
Controle da Febre Amarela e da Dengue
Eliminao da Hansenase
Modernizao da Vigilncia Sanitria
Vida Ativa
Alimentao e Nutrio:
Programa Nacional de Alimentao Escolar
Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos - PRODEA
Saneamento Bsico e Habitao
Pr-Saneamento
Programas de Ao Social em Saneamento - PASS e PROSEGE
Pr-Moradia
Carta de Crdito
Crdito Direto ao Consumidor para Compra de Material de Construo - CREDMAC e para
Aquisio de Imvel - CRED-CASA
Programa Habitar Brasil
Justia, Previdncia e Assistncia Social
Combate ao Trabalho Escravo, Infantil e Degradante
Melhoria das Condies e dos Ambientes de Trabalho Reabilitao Integral da Pessoa
Portadora de Deficincia Integrao Scio-Laboral aos Portadores de Deficincia
Melhoria do Atendimento ao Cidado
Renda Mnima para Idosos e Deficientes Apoio Escolar Criana Carente (Brasil Criana-
Cidad)
5. Como compromisso inadivel:
O Fortalecimento e a Ampliao do Programa Comunidade Solidria, para:
Desenvolver e aprimorar mecanismos geis e eficazes de combate s situaes agudas de
pobreza, indigncia e fome
Fortalecer as atividades voltadas para a extenso dos servios pblicos e para o
fornecimento de proteo social adequada aos segmentos e grupos sociais em situaes
e reas mais vulnerveis
Desenvolver formas inovadoras de articulao entre os diferentes nveis de governo na
luta contra a fome e a misria
Consolidar e apoiar as atividades voltadas para fortalecer o controle pblico, aumentar a
participao, desenvolver novas parcerias com a sociedade civil e realizar experincias
inovadoras

PRESIDNCIA DA REPBLICA
Secretaria de Comunicao Social
Subsecretaria de Imprensa e Divulgao
Apoio Institucional
Cmara de Poltica Social







6
UMA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO
SOCIAL

INTRODUO

Este documento tem por objetivo sistematizar as diretrizes bsicas do governo do Presidente Fernando
Henrique Cardoso para a rea social e apresentar, de forma sucinta, suas principais polticas e programas.
No se trata, entretanto, de uma anlise exaustiva de todas as polticas e programas com contedo ou
impacto social
(1)
. Procura-se examinar, apenas, as polticas, programas e aes que promovam, consolidem
ou garantam direitos sociais bsicos e a igualdade de oportunidades, ofeream defesa contra situaes
recorrentes de risco e dem proteo social a grupos vulnerveis.
O Presidente Fernando Henrique Cardoso assumiu o Governo Federal num momento particularmente
grave, no que diz respeito situao social do pas: no s ainda grande o contingente de brasileiros
vivendo em situao de pobreza e indigncia, como tambm as desigualdades de riqueza e de renda
atingiram patamares imoralmente elevados. Pobreza e desigualdade, cujas razes remontam ao nosso
passado histrico, mas cujas causas mais imediatas se encontram nas limitaes do processo de
desenvolvimento com base na substituio de importaes conduzido pelo Estado; na crise desse padro
de desenvolvimento; nas incertezas dos processos anteriores de ajuste econmico e nas conseqncias
ainda incipientes do processo de reestruturao econmica imposto pela globalizao.
O padro de crescimento econmico baseado na industrializao protegida foi, sem dvida, responsvel
pelo surgimento de uma economia urbano-industrial, diversificada e complexa, de consumo e de massa, na
periferia do capitalismo. Esse padro de crescimento, contudo, no foi capaz de eliminar a pobreza e a
misria, muito embora tenha contribudo para reduzi-las nos momentos mais dinmicos de seu ciclo.
Tampouco foi capaz de reduzir as desigualdades de riqueza e de renda, tendendo mesmo a acentu-las, no
perodo mais recente. Alguns grupos sociais permaneceram totalmente margem de seus benefcios,
como, por exemplo, massas de trabalhadores rurais sem-terra, micro-proprietrios rurais crescentemente
empobrecidos e endividados e contingentes de trabalhadores urbanos marginais.
O progressivo esgotamento desse padro de crescimento econmico acentuou-se ao longo dos anos 80,
marcados pela crise da dvida, pela crescente perda de dinamismo, pelo progressivo dficit pblico e
conseqente crise do Estado e da Administrao Pblica, pela inflao recorrente e pelas vicissitudes e
incertezas das tentativas mal-sucedidas de estabilizao. Agravaram-se, naquele perodo, nossos
problemas sociais: voltou a crescer o contingente de pobres e indigentes, acentuou-se a desigualdade e se
tornaram mais vulnerveis alguns segmentos de classe mdia e de classe mdia baixa particularmente
aqueles depen-dentes do Estado e de sua ao.
A experincia recente e bem-sucedida de estabilizao econmica, representada pelo Plano Real e por
seus efeitos positivos inquestionveis e expressivos especialmente para os segmentos mais pobres da
populao significa uma inflexo nessa tendncia. Contudo, com o fim da inflao, alguns segmentos da
populao sentem-se mais vulnerveis e algumas medidas que integram a estratgia de estabilizao,
como os juros elevados, afetam negativamente alguns setores do comrcio e da indstria.
Finalmente, mas no menos importante, o profundo processo de reestruturao da economia brasileira
(modernizao tecnolgica e gerencial, abertura comercial, competio mais acirrada, retirada do Estado,
etc.) j afeta, e afetar de forma ainda mais profunda, no futuro, novos segmentos ocupacionais e sociais,
principalmente, aqueles mais diretamente ligados ao padro fordista-perifrico de organizao industrial. As
modificaes estruturais na economia tiveram e seguiro tendo impacto negativo sobre a elasticidade
emprego-produto: para segmentos no desprezveis da populao brasileira o problema do emprego ser
mais agudo no futuro do que j foi no passado.
De todos esses processos e de sua combinao resulta uma estrutura complexa e diferenciada de
excluses e vulnerabilidades sociais que precisam ser enfrentadas por uma gama igualmente diferenciada
de polticas pblicas e de polticas de governo (ver Tabela 1).
O Sistema de Proteo Social Existente
O padro de crescimento de industrializao protegida, conduzido pelo Estado e baseado na
substituio de importaes, tambm deixou como legado um complexo sistema de proteo social. Esse
sistema, contudo, especialmente com o esgotamento do padro de crescimento, mais do que parte da
soluo parte do problema a ser enfrentado pela poltica social brasileira, no futuro prximo.
Avaliaes feitas tanto por pesquisadores brasileiros como por analistas estrangeiros, e que levam em
conta definies e padres comparativos internacionais, so unnimes em considerar que o sistema
7
brasileiro de proteo social grande e complexo, se comparado com o de pases com o mesmo nvel de
renda per capita e taxas semelhantes de urbanizao.
Estruturado com base na incorporao progressiva e desigual de diferentes corporaes profissionais e
segmentos sociais, bem como expandindo-se, sobretudo, durante perodos de recrudescimento autoritrio,
o sistema terminou por caracterizar-se por um esforo de gasto relativamente elevado (cerca de 18% do
PIB), grande centralizao administrativa, escasso controle democrtico, grandes ineficincias operacionais
e por uma estrutura de benefcios com baixo contedo redistributivo (ver Tabela 2). Alm disso, uma rede
complexa de interesses e de direitos adquiridos envolvendo polticos, funcionrios, fornecedores e
beneficirios privilegiados dificulta a reestruturao do sistema.
O esgotamento do padro anterior de crescimento apenas agravou as disfuncionalidades desse sistema,
muito embora sua existncia tenha, comprovadamente, minorado os efeitos perversos da crise. Impe-se
como um grande desafio para a poltica social brasileira a profunda reestruturao desse sistema visando:
a) descentralizar a execuo; b) elevar a participao e o controle pblicos; c) racionalizar gastos; d)
aumentar a eficincia alocativa; e) eliminar desperdcios; f) melhorar a qualidade dos servios prestados; g)
ampliar a cobertura universalizando os servios e, sobretudo, h) aumentar o seu impacto redistributivo.
Tarefa urgente, difcil e longa, mas que constitui o cerne da poltica social do Governo do Presidente
Fernando Henrique Cardoso.
O Desafio Demogrfico
Outra dimenso do grande desafio que representa a poltica social brasileira reside nas transformaes
demogrficas em curso, no Brasil, nos ltimos trinta anos. Acelerou-se, nesse perodo, a transio
demogrfica no pas, fruto combinado da diminuio lenta, mas progressiva, das taxas de mortalidade
tanto infantil quanto adulta e da drstica reduo nas taxas de fecundidade, alm de importantes
mudanas nos valores e comportamentos que se refletem na estrutura da famlia e na dinmica de sua
constituio.
Pelo menos quatro aspectos dessa transio so relevantes e constituem desafios adicionais para a
poltica social brasileira. Em primeiro lugar, embora generalizada, diferentes regies e estratos sociais se
encontram em fases diferentes dessa transio. Essa "heterogeneidade" demogrfica exige diferentes
combinaes de programas e polticas.
Em segundo lugar, a transio demogrfica vem acarretando e vai acarretar, no futuro prximo,
importantes mudanas na estrutura por idades da populao brasileira. O aspecto estrutural mais
importante dessas mudanas, mas no o nico, refere-se ao progressivo "envelhecimento" da nossa
populao. A diminuio do tamanho relativo e, hoje, at mesmo do tamanho absoluto da populao
infantil e o crescimento absoluto e relativo da populao idosa alteram a natureza das presses sobre os
programas sociais, aumentando considervel e progressivamente a demanda sobre os sistemas
previdencirio e de sade, por um lado, mas abrindo novas possibilidades para a expanso qualitativa do
ensino fundamental.
Em terceiro lugar, o ritmo e o carter recente da transio demogrfica, aliados a mudanas scio-
econmicas e culturais, mantero forte presso sobre os mercados de trabalho nos prximos dez ou quinze
anos. Grandes cortes nas faixas de idade mais jovens (nascidas quando o regime de fecundidade ainda era
relativamente alto) e para as quais prevalecero taxas relativamente elevadas de participao das mulheres
no mercado de trabalho, exigiro a criao de um volume considervel de novos postos de trabalho, num
contexto desfavorvel do ponto de vista econmico, organizacional e tecnolgico.
Em quarto lugar, as transformaes scio-culturais, em curso no mundo contemporneo, vm alterando
valores, normas, atitudes e comportamentos que modificam o papel da mulher na sociedade com
repercusses sobre sua participao no mercado de trabalho e sobre a famlia. Fenmenos como a
feminizao da pobreza, o aumento da gravidez precoce, a questo da discriminao do aborto, o aumento
nas taxas de separao e divrcio e o crescente nmero de famlias em que falta um dos cnjuges
elevando, especialmente, o nmero de famlias chefiadas por mulheres colocam novas exigncias a
serem enfrentadas pelos programas de proteo social.
Poltica Social e Consolidao Democrtica
Finalmente, compromisso de honra do Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso trabalhar
para a consolidao da democracia. Neste sentido, a reestruturao, expanso e aprimoramento do sistema
brasileiro de proteo social deve enfrentar o desafio de realizar essas transformaes, no s respeitando
as instituies democrticas, mas, alm disso, dando s polticas sociais de seu governo, no contedo e na
forma, um papel coadjutor no processo de consolidao da democracia. E da derivam, pelo menos, trs
importantes compromissos.
A reestruturao e a reforma do sistema de proteo social devem ser feitas por meio do dilogo com os
demais poderes da Repblica, respeitando seus procedimentos e decises. Isso significa, muitas vezes, que
as transformaes no ocorrero no ritmo desejado pelo Executivo e nem sempre ser possvel realizar,
integralmente, as mudanas necessrias, em virtude do poder relativo dos interesses que a elas se opem.
8
No desenho das polticas, nos processos de sua implementao e nos procedimentos de sua avaliao e
controle, devem estar presentes mecanismos de participao democrtica e controle pblico, coibindo-se a
apropriao privada e corporativa desses espaos.
Por ltimo e mais importante , na reestruturao das polticas existentes e na proposta de novas
polticas, devem ser considerados seu impacto democratizante, seu papel como agente promotor da
cidadania. Nesse sentido, assume especial significado a necessidade de dotar o pas de sistemas pblicos
de ensino fundamental e de sade de boa qualidade e de carter universal, isto , acessvel e atraente para
todos. Nesses espaos, pessoas diferentes podero interagir como iguais, fortalecendo o ideal cidado e
consolidando a idia de espao pblico.
A Poltica Social Brasileira no Governo FHC
Como se pode concluir, dotar o pas de um sistema eficiente e democrtico de proteo social tarefa
complexa e difcil. No se esgota nas responsabilidades fundamentais do Governo Federal e no se
realiza de uma hora para outra. Exige a ao responsvel dos trs poderes da Repblica, o envolvimento
empenhado dos demais nveis de governo, a participao ativa e responsvel da sociedade civil e de suas
organizaes, a colaborao de empresas, universidades, igrejas e sindicatos. Sobretudo, no tarefa de
um governo, mas de todos.
Passado um ano e meio de administrao, o Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso,
reiterando seus compromissos de campanha e incorporando a experincia adquirida, reafirma seu empenho
em dotar o pas de um sistema de proteo social capaz no s de eliminar, no curto prazo, a misria e a
indigncia, como tambm de reduzir substancialmente, no mdio prazo, os ndices de pobreza, melhorar a
distribuio de renda e promover a integrao do conjunto da populao brasileira nos direitos bsicos da
cidadania moderna, sem discriminaes nem excluses de qualquer natureza.
De inspirao nitidamente social-democrata e em que pesem os modismos contemporneos a
poltica social proposta pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso tem como objetivo caminhar tanto
quanto possvel, na direo dos ideais de uma sociedade de bem-estar.
Nas condies atuais (bastante adversas, quer do ponto de vista ideolgico, quer do ponto de vista
econmico, quer do ponto de vista fiscal) e para enfrentar os mltiplos desafios que se acabam de esboar,
o Executivo entende ser necessrio, por um lado, promover uma maior integrao entre as vrias polticas
de governo, emprestando a todas elas marcada preocupao social; por outro lado, desenvolver com
determinao quatro subconjuntos de aes ou polticas, todos eles indispensveis para que se alcancem,
no mdio prazo, os objetivos desejados.
Em primeiro lugar, preciso realizar um conjunto de aes que, no s por seus efeitos diretos mas,
sobretudo, por seus efeitos indiretos, constituem condies necessrias embora no suficientes, para se
promover a melhoria do padro de vida dos brasileiros. Neste sentido, absolutamente indispensvel
assegurar as condies de estabilidade macroeconmica, realizar a reforma do Estado (a compreendidas
as reformas administrativa, fiscal e tributria e outras medidas exigidas para a implantao de um novo e
sadio federalismo) e retomar o crescimento econmico (sob as novas condies de abertura da economia e
elevada competio).
Em segundo lugar, preciso, por um lado, concentrar todo o esforo e toda a ateno nos servios
sociais bsicos de vocao universal: educao, sade, previdncia social, habitao e saneamento bsico,
trabalho e assistncia social. Os servios prestados por estes setores, de oferta rotineira e continuada,
constituem o ncleo de qualquer poltica social e compreendem mais de 90% do gasto pblico na rea
social. O Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso est comprometido com a reestruturao e a
reforma profunda desses setores com o objetivo de eliminar os desperdcios e aumentar a eficincia desses
setores, promover a descentralizao, universalizar, sempre que necessrio e legtimo, sua cobertura,
melhorar a qualidade e, sobretudo, reestruturar benefcios e servios para aumentar o seu impacto
redistributivo. Por outro lado, preciso articular o conjunto da poltica de governo e desenvolver polticas
especficas para incentivar a gerao de novos empregos, aumentar as oportunidades de trabalho e de
gerao de renda.
certo que a garantia das condies necessrias (mas no suficientes), a reforma e reestruturao dos
servios sociais bsicos e polticas de gerao de empregos, trabalho e renda constituem tarefa abrangente
e ampla e, mesmo se perseguidas com determinao e firmeza, como esto sendo no governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso, s traro benefcios para a populao, no mdio e longo prazos.
No obstante, a urgncia e a gravidade da situao social brasileira exigem programas e medidas cujo
impacto se d no curto prazo. Por isso, o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso se props, em
terceiro lugar, a selecionar um conjunto de aes e programas considerados particularmente relevantes,
para enfrentar pontos de estrangulamento mais dramticos (como a Reforma Agrria), para acelerar o
processo de reforma e reestruturao de servios sociais (como a melhoria do ensino fundamental) e para
proporcionar ateno a grupos sociais que requerem ao imediata e inadivel (a reduo da mortalidade
na infncia, a capacitao de jovens e a renda mnima para idosos e deficientes). Essas aes e programas
9
merecero ateno prioritria e esforo concentrado de articulao, financiamento, gerenciamento e
avaliao.
Inspirado, sobretudo, na experincia bem-sucedida da Campanha da Cidadania e nas aes do antigo
CONSEA, o Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso continua empenhado em experimentar um
novo mecanismo para coordenar as polticas voltadas para o enfrentamento de situaes agudas de fome e
de misria, de situaes sociais de emergncia e de calamidade pblica por meio da Secretaria Executiva
do Programa Comunidade Solidria, cuja funo bsica deve ser aprimorar os programas federais
diretamente voltados para combater a fome, coordenar e focalizar suas aes com base em critrios
tcnicos de necessidade e eficcia, diminuindo os riscos de pulverizao e clientelismo, e promover a
descentralizao dos servios e uma adequada articulao entre os diferentes nveis de Governo.
Em quarto lugar, mas da maior importncia para o modelo de poltica social que o Governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso vem desenvolvendo, a experincia do Conselho da Comunidade
Solidria, constitudo pelos ministros da rea econmica e da rea social do Governo e por pessoas
representativas da sociedade civil, cuja funo essencial alm de acompanhar a ao social da
Administrao Federal, propondo medidas e sugerindo modificaes de rumo consiste em articular
formas de parceria entre o Governo e a Sociedade Civil e suas diversas organizaes, mobilizando
empresas, universidades, igrejas, sindicatos e outras organizaes no-governamentais para colaborar no
enfrentamento da questo social, inovando e experimentando.
Como se pode observar pelas consideraes expostas acima, a poltica social do Governo do Presidente
Fernando Henrique Cardoso abarca um conjunto amplo, heterogneo e complexo de polticas especficas,
aes e iniciativas, que hoje se encontram em estgios diferentes de elaborao e realizao. As seces
subseqentes deste documento procuram oferecer um resumo desse conjunto, subdividido nos quatro
subconjuntos mencionados: I) criar e garantir as condies necessrias; II) reestruturar e reformar os
servios sociais bsicos e promover polticas de emprego e gerao de oportunidades de trabalho e renda;
III) implementar aes prioritrias e IV) desenvolver um novo mecanismo de coordenao de polticas
focalizadas de combate fome e misria e de mobilizao, participao e parcerias com a sociedade civil.
Este documento tambm chama a ateno para algumas das inmeras dificuldades existentes para o
desenvolvimento desse ambicioso programa. Seu objetivo no arrazoar justificativas para a inrcia e o
desnimo. Ao contrrio, tem o propsito de chamar a ateno para o tamanho da tarefa e para a
imprescindvel necessidade do apoio e da colaborao de todos.
Tabela 1
Indicadores de indigncia enquanto insuficincia de renda,
segundo unidades da Federao e estratos - 1990
Brasil
Nmero de
indigentes
Proporo de
indigentes (%)
Norte(1)
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1.952.578
9.089.059
4.035.814
1.622.909
820.344
38,0
22,0
6,6
7,5
8,2
Metropolitano
Urbano
Rural
3.414.801
6.102.073
7.009.248
8,0
9,3
22,5
Total 16.526.122 11,9
Fonte: IBGE/PNAD, 1990 (Tabulaes Especiais)
(1) Exceto estrato rural, no investigado pela PNAD, e Estado de Tocantins,
ainda incluindo em Gois no desenho amostral da PNAD.

Tabela 2
Gasto Social, Distribuio Relativa e Proporo do PIB (1985-1990)

Distribuio
relativa
Proporo do
PIB (em %)
10
1985 1990 1985 1990
Alimento e nutrio
Educao e cultura
Saneamento
Habitao
Trabalho
Assistncia social
Seguridade social
Sade
1.24
21.98
5.02
8.79
0.34
1.71
44.52
16.40
1.36
22.20
4.25
7.15
5.11
2.34
41.14
16.45
0.17
2.92
0.67
1.17
0.05
0.23
5.92
2.18
0.26
4.21
0.80
1.36
0.97
0.44
7.80
3.12
Total
100.0
0
100.0
0
13.3 18.96
Fonte: Nos clculos foram usados dados de Piola et. al., 1994.
Nota: Os recursos aplicados na rea social compreendem a soma dos gastos federal, estadual e municipal em sade, educao, seguridade
social, assistncia social, habitao, servios urbanos, saneamento, trabalho e nutrio.
(1) A preocupao com o bem-estar da populao brasileira constitui preocupao central do conjunto das polticas de governo do
Presidente Fernando Henrique. Para os propsitos desse documento, contudo, entende-se por "includas na rea social" aquelas voltadas mais
diretamente para polticas de bem-estar e promoo social que so - seguindo a tradio internacional - as reas de educao e desporto,
sade e nutrio, previdncia social e seguro desemprego, trabalho, habito e sanemento.

I - CONDIES NECESSRIAS

Estabilidade Macroeconmica

J no cabem dvidas sobre o sucesso do plano de estabilizao monetria, adotado a partir de meados
de 1993, e que ficou conhecido como Plano Real. Suas conquistas ainda no so irreversveis, mas a
amplitude e extenso temporal da baixa de preos permitem dizer que, efetivamente, est-se longe da
situao de inflao crnica que perdurou por tantos anos, na economia brasileira. O grfico 2 mostra as
variaes mensais do ndice de Preos ao Consumidor (IPC) FIPE, a partir de janeiro de 1994,
observando-se a dramtica queda e a manuteno da taxa a nveis baixos para os padres histricos do
Brasil: cerca de 50%, em maio de 1994, para menos de 2%, nos ltimos meses.
Grfico 1

A partir do sucesso do Plano Real, pde ficar claro quais so os benefcios da estabilidade
macroeconmica, a qual, embora no seja um fim em si mesma, constitui condio necessria para a
retomada plena do desenvolvimento econmico e social.
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Graas a sua implantao bem-sucedida, at aqui, adicionou-se realidade econmica do pas a
dimenso da estabilidade de preos. O controle da inflao gerou transparncia de custos para as
empresas e maiores rendimentos, em termos reais, para os trabalhadores. A eliminao do imposto
inflacionrio beneficiou, especialmente, os mais pobres e transferiu renda dos segmentos mais altos da
populao para os que se encontravam nos estratos mais baixos da distribuio de renda.
Em primeiro lugar, portanto, essencial consolidar o Plano Real. O crescimento econmico, sem o
qual no possvel gerar empregos, exige a estabilidade de preos. A mdio e longo prazos, a estabilidade
monetria restaura as condies prvias ao crescimento econmico: elimina as incertezas, propiciando o
ambiente requerido para novas inverses antes inibidas, e alarga os mercados, rompendo o crculo vicioso
da estagnao, que tanto puniu a economia brasileira, em anos recentes. o que tem sido feito, nos ltimos
dois anos, com o crescimento econmico sendo cuidadosamente monitorado, para no se recair num
recrudescimento inflacionrio, que poria a perder as conquistas recentes.
Paralelamente, o Governo tem-se empenhado em alterar, profundamente, o formato do Estado,
providncia indispensvel para tornar definitiva a estabilidade. As diversas reformas que o Congresso
Nacional vem apreciando, desde o ano passado, visam dotar o pas de ambiente institucional que favorea
o crescimento econmico duradouro, em um contexto no-inflacionrio e permita ao Estado desempenhar
melhor as funes que agora lhe cabem. Em particular, enfatiza-se a necessidade de eliminar o dficit
pblico, por meio do equacionamento da questo fiscal. Isto retirar o peso do programa de estabilizao
das polticas monetria e cambial. J a continuidade do programa de privatizaes dever aliviar os
problemas de financiamento do setor pblico e conferir maior eficincia alocativa economia.
O sucesso do programa de reformas ir criando as condies para que a economia brasileira melhore
seu desempenho e obtenha vantagens do processo de globalizao competitiva.
Reforma do Estado
inegvel que se esgotou o modelo de crescimento apoiado no Estado como promotor direto da
industrializao e do desenvolvimento econmico. Esta ao, predominantemente por meio de empresas
estatais, muitas delas criadas nos anos 70 e atuando, especificamente, na rea de infra-estrutura, viabilizou-
se a partir de determinadas condies, nos mercados de crdito externo (abundncia de crditos, devido
recesso mundial e necessidade de reciclar petrodlares) e de determinadas decises, na rea fiscal do
Governo: negligncia em relao a gastos na rea social, sobretudo aquela dirigida aos mais pobres. Esse
descaso agravou a situao de profunda desigualdade social, com o prprio Estado gastando mais com os
mais ricos.
Os dados da tabela abaixo ilustram esse aspecto perverso do gasto social brasileiro. Enquanto o Chile
destina 36,3% do gasto em sade, educao e habitao aos 20% mais pobres e apenas 4% aos 20% mais
ricos, no Brasil, apenas 15,5% do gasto vo para os 20% mais pobres e 20,9%, para os mais ricos.
Tabela 3
Distribuio de benefcios dos gastos pblicos na rea social:
Chile e Brasil*
Quintil
Chile
(1992)
Brasil
(1990)
1 36.3 15.5
2 27.2 19.9
3 20.1 22.0
4 12.4 21.7
5 4.0 20.9
(*) Inclui gastos em sade, educao e habitao
Fonte: Banco Mundial, 1994
Este quadro, sozinho, j justificaria o empenho de todos sociedade e governo por reformas
profundas, diante do consenso de que a rea social no pode mais ser negligenciada. No entanto, h outras
duas razes importantes: o Estado perdeu capacidade fiscal e os crditos externos, como se sabe,
tornaram-se escassos. Com isso, acentuou-se a crise do Estado, agravada pelas mudanas ocorridas na
economia internacional, em que acirrou-se a competio. A exigncia de maior eficincia produtiva, colocou
a nu, dilemas antes encobertos por questes polticas e pela prpria inflao crnica e ascendente: o que
deve produzir o Estado? Insumos bsicos ou servios sociais? Ao ou sade, petrleo ou educao?
Energia ou habitao? A Constituio de 1988 no respondeu a essas perguntas e deixa, em seu texto, a
impresso de que os recursos do Estado so infinitos, ou quase. A realidade, porm, bem outra.
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A reformulao do papel do Estado, portanto, deixou de ser questo ideolgica, visto que afeta o
desempenho macroeconmico do pas e, sobretudo, a rea social. Se no contar com recursos
governamentais, sua oferta ser sempre insuficiente, pois no h poder aquisitivo na populao que a torne
atraente ao setor privado, o que significaria condenar geraes misria e falta de perspectivas. No caso
dos insumos bsicos, as condies da economia brasileira j tornam dispensvel a presena do Estado, por
se tratar de rea interessante iniciativa privada. , assim, bastante desejvel a sada do Estado de certas
reas, o que configura uma tendncia mundial e vem sendo feita de forma cuidadosa e programada, no
Brasil.
Esse processo de privatizao insere-se num amplo contexto de poltica econmica: alvio fiscal do
governo, polticas sociais, poltica de comrcio exterior e de abertura de mercados. Com ele, por exemplo,
cancela-se parcela importante da dvida pblica, possibilitando que recursos hoje consumidos no
pagamento de juros sejam alocados na rea social. A sada do Estado da rea diretamente produtiva
tambm permite que recursos adicionais sejam investidos nos setores sociais, que tm carter muito mais
redistributivo do que os de insumos bsicos.
No a privatizao, porm, a nica faceta da reforma do Estado. A prpria consecuo do objetivo de
justia social exige o desaparecimento de "cartrios", isto , de situaes privilegiadas de mercado, que
permitem ganhos extraordinrios de natureza parasitria, sem relao com o desempenho da economia ou
com os nveis de produtividade. Requer-se, para tal, um Estado gil e leve, racionalizando-se suas funes,
sem que desaparea, entre elas, a reguladora. A prpria justia fiscal um exemplo de funo de carter
redistributivo, entre outras propriedades. A modernizao do Estado , na verdade, um requisito para a
permanncia do crescimento econmico, num ambiente competitivo, com estabilidade e eqidade.
Um Federalismo Renovado
O Estado no dever mais ser grande produtor de bens de servios; usar seu poder de sinalizao e de
regulamentao, e sua capacidade de investir, para tornar viveis empreendimentos de outras instituies
que se considerem desejveis: esferas subnacionais de governo (estados e municpios), empresas privadas
e entidades da sociedade civil e das comunidades. Com isso, aproxima-se o poder pblico do cidado, que
deixar de ser um objeto passivo da ao pblica, passando a ter papel ativo na concepo e execuo das
iniciativas que lhe parecerem mais desejveis.
Ao mesmo tempo, a descentralizao da tomada de decises - e no apenas da aplicao dos recursos
- permitir que, alm de orientar a sua ao para o controle fsico-contbil dos meios e recursos utilizados, o
referencial do governo sejam os resultados finais, isto , os benefcios para a populao envolvida, que ter,
ela mesma, tido um papel ativo, na escolha de alternativas.
Com isso, em vez de se definir, a portas fechadas e por meio de pequenos grupos, quais devem ser as
prioridades do dispndio governamental, os usurios dos servios que definiro, pelo menos, as grandes
linhas. Fica ntida, assim, a importncia do regime de concesso dos servios pblicos, que aproxima o
produtor do usurio.
O planejamento participativo e a tomada descentralizada de decises so uma forma eficiente de gerir o
gasto pblico e que pressupe a descentralizao de encargos. A proximidade do usurio permite, com
maior segurana, que as diversas esferas de governo participem da oferta dos servios, evitando possveis
desequilbrios entre oferta e procura, causados por desconhecimento das demandas dos usurios.
Nesse sentido, sabe-se que a Constituio de 1988 consagrou o mais elevado grau de descentralizao
j ocorrido no pas, no s no que toca aos estados, mas tambm, aos municpios, cujo status de membros
integrantes da Federao pode ser considerado sem precedentes no mundo. Os governos subnacionais
recebem mais de um tero da receita tributria total do pas, alm das transferncias constitucionais dos
impostos federais. Ao contrrio do que ocorria antes, a Unio no pode interferir na legislao relativa aos
tributos estaduais e municipais, nem sobre os nveis de endividamento de estados e municpios (que
necessitam, no entanto, de autorizao do Senado), e no pode fiscalizar suas contas.
No se prope o governo a rever esse grau de descentralizao; deve-se, entretanto, organizar o
processo de maneira mais racional. redistribuio de receitas que ocorreu no correspondeu, to
nitidamente, uma redistribuio de encargos, o que, de certa forma, explica a insuficincia de oferta, em
alguns setores sociais, como a sade, tornando-se necessrio um amplo acordo entre o Governo Federal e
demais esferas, para que no haja uma descontinuidade, na prestao de servios. Da mesma forma,
preciso estabelecer regras para a evoluo do endividamento, de maneira a que no fiquem prejudicadas
futuras administra-es, eventualmente imobilizadas, devido a decises passadas, notoriamente
indesejveis, do ponto de vista da boa gesto pblica.
Uma ordenao desse processo de descentralizao exige, entre outras medidas: a) evitar a duplicidade
de aes das esferas de governo, extinguindo rgos federais e procurando eliminar programaes
oramentrias, em reas nas quais a presena da Unio tornou-se suprflua ou inadequada; e b)
regularizar e dar transparncia s transferncias voluntrias, notadamente, no que diz respeito aos setores
de educao e sade, condicionando-as melhoria do esforo prprio de estados e municpios e efetiva
assuno dos encargos e responsabilidades que, antes da redistribuio de receitas, competiam Unio.
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No se deve esquecer, porm, que as profundas desigualdades inter e intra-regionais apontam para a
necessidade de se implementar uma transferncia diferenciada de encargos, segundo a capacidade
financeira e administrativa das unidades, ainda que em carter estritamente temporrio. Em outras palavras,
deveriam existir competncias supletivas para a Unio e os estados, quando o municpio no dispusesse,
objetivamente, de condies para prestar um servio tipicamente municipal, mas tomando as necessrias
medidas, para que tal situao no se perpetuasse.
Alm da reforma funcional do Estado, por meio da qual se redefinem as funes do setor pblico,
redistribuem-se essas funes entre os diferentes nveis de governo e aumenta-se a participao cidad
nos processos decisrios, condio necessria a reforma da administrao pblica, para a execuo de
um conjunto eficiente de polticas de proteo social.
Finalmente, tambm so indispensveis mudanas no financiamento do gasto pblico, para instaurar
uma nova solidariedade tributria, avanos significativos nos sistemas de arrecadao para eliminar a
fraude e a sonegao fiscais e melhoria substancial na gesto do gasto, para aumentar sua eficincia e
eficcia. Em outras palavras, fundamental uma reforma fiscal e tributria.
Esse conjunto de reformas visa a fortalecer as estruturas estatais necessrias, eliminar as obsoletas e
permitir a consolidao de um novo federalismo, condio indispensvel para o bom funcionamento de um
sistema eficiente, moderno e democrtico de proteo social.
A Reforma dos Servios Sociais Bsicos
A partir de algumas informaes bsicas sobre o gasto social, ser mais fcil entender porque o
financiamento, a reestruturao, a reforma e o funcionamento adequado desses servios constituem o fator
central da poltica social do Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso.
O comprometimento do Governo Federal, na proviso dos servios sociais bsicos, pode ser sintetizado
segundo diversos indicadores:
a) 55,7% da despesa estimada no oramento de 1996, excluindo-se aquelas relativas dvida, destinam-
se a esses servios;
b) do gasto social nas trs esferas do governo, 57% foram aportados pelo Oramento Geral da Unio;
c) 18% das receitas provenientes de tributos tm como destino, por dispositivo constitucional, a
educao.
Na distribuio desses recursos rea social, destacam-se os benefcios previdencirios (62%), sade,
saneamento e proteo do meioambiente (15%) e educao e cultura (9%). Essa importncia dos
benefcios previdencirios, nos gastos sociais, determina que, apesar da crescente participao dos estados
e municpios, nas receitas de impostos, a Unio continue sendo a principal fonte de financiamento, nessa
rea.
A importncia social dos benefcios previdencirios (aposentadorias e penses) pode ser dimensionada
a partir da extenso do universo de beneficiados: 15,8 milhes de pessoas (10 milhes nas reas urbanas e
5,8 milhes no meio rural), sendo que 72% do pblico coberto recebem um valor mensal de at um salrio
mnimo. Alm disso, o sistema previdencirio brasileiro concede diversos benefcios, no diretamente
proporcionais s contribuies, sendo os dois mais relevantes, por sua importncia social, a aposentadoria
concedida ao homem do campo e a renda mnima vitalcia.
Outra transferncia direta de renda, cuja capacidade de cobertura vem-se ampliando, o seguro-
desemprego, que beneficia 4 milhes de pessoas por ano (40% dos desligados do mercado formal de
trabalho), com um valor mdio de 1,5 salrio mnimo.
Em 1996, o pblico beneficiado por essas transferncias diretas de renda est sendo ampliado, devido
aplicao da Lei Orgnica da Assistncia Social, que determina o pagamento de uma renda mensal, no
valor de um salrio mnimo, para idosos e deficientes carentes. Este benefcio, cujo pblico-alvo est
estimado em 447 mil pessoas, representa um passo importante para a universalizao do sistema de
seguridade social.
Ineficincia e Injustia Social
Os servios sociais, no pas, ainda esto longe de superar seus dois grandes problemas: um elevado
grau de ineficincia e ineficcia e um baixo impacto redistributivo, alm de excluses na universalidade do
acesso.
A instabilidade das despesas, presente nas trs esferas de governo, alimenta a ineficincia do sistema,
compromete a continuidade dos programas, prejudica a prestao de servios e chega a inibir uma maior
agilidade, no processo de descentralizao. A frgil articulao entre os rgos encarregados dos
programas e a excessiva fragmentao e superposio de aes continuam sendo uma caracterstica da
rea social que, associada mencionada instabilidade no financiamento, dificultam elevar o grau de eficcia
e eficincia dos recursos alocados.
A persistncia de algumas das caractersticas do sistema mantm um mecanismo perverso, onde as
classes sociais mais privilegiadas e as regies mais desenvolvidas so, paradoxalmente, as mais
beneficiadas pelos servios sociais. Um dos exemplos mais ilustrativos a Previdncia Social, onde 72%
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dos beneficirios, que recebem at um salrio mnimo, concentram, apenas, 43% do total de benefcios
pagos. A aposentadoria por tempo de servio que, em princpio, deveria beneficiar os mais pobres (os que,
tradicionalmente, comeam a trabalhar mais cedo), termina por favorecer a populao de salrios mais
elevados, com vida profissional mais estvel e com maior possibilidade de reinsero no mercado de
trabalho.
Essa dinmica concentradora, no entanto, no est limitada Previdncia Social. Na sade, incentivos
fiscais no imposto de renda resultam em subsdios ao atendimento mdico-hospitalar das classes de renda
mais alta. Enquanto isso, o SUS, que dispe de recursos insuficientes, ainda subsidia, indiretamente, os
vrios planos de sade. Isso porque, respeitando o princpio da universalidade, acaba atendendo alta
complexidade de tratamentos que so, habitualmente, excludos dos planos privados de sade. O SUS no
impediu, por outra parte, o florescimento, altamente subsidiado, de sistemas diferenciados de atendimento
mdico burocracia nos trs nveis de governo.
Na educao, a universidade pblica e gratuita, em geral, de melhor qualidade, mais acessvel aos
estudantes de renda familiar mais elevada, porque a m qualidade do ensino pblico bsico torna difcil a
seus alunos, com nvel de renda menor, conseguir uma vaga no ensino superior pblico e gratuito.
Paradoxalmente, esses estudantes, se quiserem continuar os estudos, devem buscar a universidade
particular, paga e nem sempre de boa qualidade. Tambm evidente a reduzida capacidade do sistema de
diminuir os hiatos regionais, uma vez que os gastos municipais variam, em valores por aluno/ano, de um
mnimo de R$ 80,00 (no Maranho) a um mximo de R$ 1.156,00 (em So Paulo), enquanto as despesas
estaduais variam entre um mnimo de R$ 220,00 (no Par) e um mximo de R$ 830,00 (no Rio de Janeiro).
A baixa capacidade redistributiva do gasto pblico social fica clara, tambm, nas diferenas de acesso
moradia e aos servios de saneamento. Em relao habitao, 55% das 3,3 milhes de novas moradias
necessrias na rea urbana esto concentrados em famlias cujos chefes recebem at dois salrios
mnimos. Por sua vez, 59% dos domiclios cujos chefes de famlia recebem at um salrio mnimo no so
servidos por rede coletora de esgoto ou fossa sptica, enquanto essa proporo reduz-se a 9%, no caso
dos domiclios de famlias com renda superior a 20 salrios mnimos.
Medidas destinadas a elevar a eficincia e eficcia, nos gastos sociais, envolvem mltiplas providncias,
muitas das quais j comearam a ser desenvolvidas. Mudar as formas de organizao e gerenciamento, na
rea social, incentivando a descentralizao, a parceria com a sociedade civil e a transparncia, so linhas
de ao que gozam de um certo consenso e uma estratgia que j vem sendo adotada, no pas, h alguns
anos e que est sendo reforada pelo atual governo.
Trata-se de um processo pue exige o comprometimento de todos os atores que atuam na rea (governo
federal, estados, municpios e sociedade civil), sendo uma tarefa impossvel de ser executada por um s
dos participantes. Alm disso, dada a heterogeneidade que caracteriza o Brasil e a multiplicidade de atores
envolvidos, de se esperar que o processo desenvolva-se de forma desigual entre as diferentes regies e
reas.
Do lado da despesa, combater a instabilidade requer um processo de amplo consenso, que passa pela
redefinio das responsabilidades entre as trs esferas de governo. A polmica e as resistncias em torno
das reformas fiscal e tributria do uma idia da complexidade dessa tarefa. difcil imaginar, porm, um
maior planejamento na rea social, que permita elevar a eficcia e eficincia dos recursos, sem essa
redefinio das fontes de receitas e gastos do setor pblico.
Uma poltica que pretenda modificar essa perversidade do atual sistema certamente encontra ampla
resistncia, nos setores que sero prejudicados pela reforma. Aqui, no estamos na presena de um
problema "tcnico", capaz de ser solucionado, unicamente, a partir de mudanas no gerenciamento e
formas de organizao do sistema. Rediscutir o impacto distributivo dos gastos sociais e desenhar
alternativas constituem um problema essencialmente poltico, que exige enfrentar um histrico conflito
distributivo. As resistncias s mudanas na Previdncia Social so um claro exemplo desse processo, cujo
resultado ser o produto do poder de barganha de cada classe, setor ou regio.
A Reestruturao em Andamento
O financiamento e a responsabilidade de gerenciamento so exclusivos da Unio, no que se refere aos
benefcios previdencirios, pagamento do seguro-desemprego e das penses para idosos e deficientes
carentes. Nos outros servios sociais (sade, educao, saneamento, etc.), devido ao processo de
descentralizao que vem ocorrendo, o financiamento e gerenciamento so compartilhados pelas diversas
esferas de governo (Unio, estados e municpios), fato que, apesar dos potenciais ganhos, em termos de
eficincia e controle social, tende a tornar mais complexa a implementao dos programas. Nesse contexto,
num primeiro momento, a delimitao das responsabilidades pela lentido, falta de eficincia e, mesmo,
fracasso de certos projetos mais difcil de ser estabelecida. Ainda assim, preciso persistir e aprofundar o
processo de descentralizao, porque o modelo centralizado comprovou-se esgotado.
Na rea da sade, a descentralizao resultou em um aumento da participao da rede municipal, no
total de estabelecimentos pblicos, permanecendo, no entanto, o Governo Federal como principal
responsvel pelo custeio dos servios (2/3 do gasto pblico das trs esferas de governo so sustentados
15
pelas receitas da Unio). Alm da participao no financiamento dessa rea, o Governo Federal tem
empreendido um esforo, no sentido de reduzir as desigualdades no acesso e estimular aes de
preveno e promoo da sade, que se traduziu em: a) incorporao tabela de procedimentos pagos
pelo SUS de aes de vigilncia sanitria e epidemiolgica; b) expanso do Programa de Sade da Famlia;
c) expanso do Programa de Agentes Comunitrios de Sade; d) aumento da oferta de servios financiados
pelo SUS, nas regies mais carentes; e) implantao do programa de reduo da mortalidade na infncia.
Na rea da educao, a Unio tem sido, tradicionalmente, responsvel pelo ensino superior, destinando
60% do oramento do MEC manuteno da rede de instituies federais, que responde por 21% das
matrculas nesse nvel, e financiando o Programa de Crdito Educativo. Estados e municpios respondem,
concorrentemente, pelo atendimento dos demais nveis, contando com a assistncia financeira da Unio.
Tambm mantida pela Unio uma boa rede de escolas tcnicas e agrotcnicas, cuja oferta de vagas, no
entanto, est longe de atender demanda existente. Por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao, o MEC emprega 21% de seu oramento na assistncia financeira s redes estaduais e
municipais de ensino fundamental, sendo que 2/3 da arrecadao do salrio-educao constituem a cota
estadual, transferida, automaticamente, aos governos dos estados. Quanto ao tero restante (a cota
federal), eliminou-se o carter clientelista na eleio das prioridades de aplicao, adotando-se o repasse
direto s escolas pblicas, com base no nmero de alunos, e reservando-se, ainda, uma parcela para o
financiamento de projetos de inovao e aperfeioamento educacional, como a aquisio de kits
tecnolgicos bsicos pelas escolas.
Na rea de habitao e saneamento, a principal fonte de recursos pblicos o FGTS que, nos ltimos
dez anos, financiou cerca de 67% dos investimentos geridos pelo Governo Federal no setor de saneamento
e 90% dos investimentos em habitao popular (at 12 salrios mnimos). Em 1996, aps uma interrupo
nas contrataes, que prolongou-se de 1991 a novembro de 1995, o FGTS destinou R$ 4,2 bilhes para
novas contrataes, sendo 61% alocados para a rea de habitao popular. Novos programas habitacionais
e de saneamento, voltados, prioritariamente, para a populao de baixa renda, foram implantados,
norteados pelos princpios bsicos da descentralizao, transparncia na alocao de recursos, flexibilidade
de solues e parceria com a sociedade. Da mesma forma, importantes modificaes foram feitas, no
processo de viabilidade dos projetos, para garantir melhores condies de retorno das operaes
contratadas. Foi eliminado o carter clientelista e fisiolgico que sempre caracterizou o setor de habitao e
saneamento no pas, e corrigidas as distores que permitiam a gesto irresponsvel dos recursos do
FGTS. Com a criao da Secretaria de Poltica Urbana, vinculada ao Ministrio do Planejamento e
Oramento, o Governo Federal est promovendo ampla reestruturao de todo o setor, inclusive lanando
sua base jurdico-institucional, mediante projeto de lei dispondo sobre os objetivos, princpios e diretrizes da
poltica urbana e instituindo o Conselho Nacional de Poltica Urbana.
Na rea de assistncia social, o governo tambm iniciou um processo de mudanas organizacionais e
de gerenciamento. O antigo Ministrio do Bem-Estar Social, a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e o
Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia (CBIA) foram substitudos pela Secretaria de Assistncia
Social, vinculada ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Essas transformaes no representam
uma simples mudana burocrtica, dado que visam a implementar a descentralizao, evitar o clientelismo
e incentivar o controle da sociedade. O Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), regulamentado em
agosto de 1995, s pode transferir recursos aos estados e municpios, para o financiamento das aes
nessa rea, aps a instituio e funcionamento dos seus respectivos conselhos, fundos e planos de
assistncia social. Apesar dessas novas formas de gerenciamento e organizao, para evitar a
descontinuidade dos programas, foram renovados, durante 1995, 8.600 convnios relativos ao atendimento
de creches, idosos e portadores de deficincia, alm de ter-se dado incio a 400 novos convnios. O
programa da ex-CBIA foi garantido, por meio do repasse de recursos aos estados e municpios para os
convnios j assinados.
Na rea da previdncia social, a correo do desequilbrio estrutural requer medidas especficas de
maior profundidade, ainda que com efeitos a mdio e longo prazos. Esse o sentido da reforma que est
no Congresso Nacional - um primeiro passo para as mudanas que, obrigatoriamente, devero exigir novos
projetos, ainda durante este governo. No mbito do Ministrio da Previdncia, est sendo adotado um
conjunto de programas e aes voltado para combater a sonegao, a evaso e as fraudes, tanto na
arrecadao quanto na concesso e pagamento de benefcios. As medidas que esto sendo tomadas
compreendem a reviso da estrutura organizacional e institucional, a moder-nizao gerencial, a
reestruturao dos sistemas de informaes e a implantao do Cadastro Nacional de Informaes Sociais
(CNIS). Este cadastro permitir tanto um maior controle da arrecadao e da concesso de benefcios,
quanto a melhoria do atendimento, no apenas no mbito previdencirio, mas tambm, nos outros fundos e
benefcios sociais, como o FGTS e o seguro-desemprego.

II - OS GRANDES DESAFIOS
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Crescimento Econmico

A retomada do crescimento econmico, por meio de um processo sustentado, essencial para a
reduo das desigualdades e a promoo das melhorias sociais. Sem crescimento econmico, no h como
compreender polticas sociais ativas: no h gerao de empregos, reduzindo-se a renda per capita e a
prpria receita do governo, inibindo aes diretas de promoo social.
O passado recente comprova. Os anos 80 e parte dos anos 90 viram a pior combinao de
caractersticas que uma economia pode abrigar: ausncia de crescimento econmico e inflao crnica, em
alguns momentos. Durante esse perodo, esgotou-se o padro de crescimento at ento vigente, apoiado
na liderana do Estado, com macios investimentos diretos e farta distribuio de benesses ao capital
nacional e estrangeiro, por meio de polticas protecionistas, reservas de mercado, administrao de preos,
etc. Embora se tenha logrado elevar o standard mdio de vida da populao brasileira, o modelo era
concentrador: as desigualdades sociais aumentaram e no se conseguiu eliminar a indigncia e a pobreza
de contingentes demogrficos significativos.
A estagnao econmica que se seguiu, impediu a elevao do padro de vida mdio e a reduo das
desigualdades, acirrando-se a disputa inter-classes e, no por acaso, elevando-se a taxa de inflao a
patamares sucessivamente rompidos, frustrando todas as tentativas de elimin-la. Esses quase 15 anos de
estagnao com inflao refletem, entre outras coisas, a incapacidade de adaptao s novas
caractersticas da economia, visto que essa readaptao implicava, naturalmente, nova correlao de
foras, polticas e econmicas, despertando reaes, por vezes vigorosas, nos perdedores potenciais.
As condies prevalecentes nos anos 90, contudo, no mais permitiram a postergao dessas questes:
a integrao crescente da economia mundial, o fim do bloco socialista e a adoo de prticas capitalistas
at em pases que, formalmente, no abandonaram, sequer, a planificao central, apressaram a tomada
de medidas que permitissem, a um s tempo, o fim da inflao crnica, a recuperao do crescimento
econmico e a elevao dos nveis de produtividade. Tais medidas refletem, em poucas palavras, as nicas
opes de que dispem as economias contemporneas, se desejam, de fato, elevar, sustentadamente, a
oferta interna de bens e servios: a) estmulos s inverses do setor privado e b) indues ao aumento de
produtividade, por meio da exposio dos setores domsticos concorrncia internacional.
A opo pelos investimentos privados decorrncia das prprias condies da economia nacional e
internacional. Os recursos do Estado j no so fartos, como h 20 anos, quando condies
especialssimas da economia mundial permitiram a tomada de crditos fceis, sem que se atentasse para
as consequncias de longo prazo, afinal sentidas, brutalmente, ao longo dos anos 80. Assim, no obstante
uma carga tributria de quase um tero do PIB, no possvel atender, simultaneamente, s demandas
tpicas de um setor estatal semi-privado e quelas tpicas do Estado de bem-estar, em que sade, educao
e previdncia tm bvia prioridade. Por isso, praticamente obsoleta a controvrsia acerca da capacidade
empresarial do Estado; no h recursos expressivos para serem alocados s empresas estatais. Ao mesmo
tempo, a oferta de educao e sade, por exemplo, notoriamente deficiente, seja em termos de
quantidade, seja no que tange qualidade.
Por outro lado, preciso acompanhar o ritmo vertiginoso da economia internacional, no que diz respeito
s elevaes de produtividade e ao prprio aumento da competitividade, o que supe agilidade,
investimentos em pesquisas e na qualificao da mo-de-obra, informao, etc. Trata-se de uma exigncia
incontornvel, j que as utopias autrquicas desapareceram. preciso, portanto, integrar-se economia
internacional, o que requer elevar a quantidade de bens e servios comercializados com outros pases e
oferecer produtos de preos e qualidade competitivos, nica maneira de encontrar compradores e, assim,
tambm poder comprar. Ou seja, a integrao economia mundial no , propriamente, uma opo poltica,
visto que inexiste outra possibilidade para os pases que no desejem permanecer em um nvel de vida
incompatvel com os anseios de toda a populao. O que no significa, porm, uma insero passiva no
processo de globalizao. Lembre-se que o Estado brasileiro continuar cumprindo seus papis
fundamentais, inclusive, coordenando os investimentos pblicos e privados. O Plano Plurianual de
Investimentos (PPA) um poderoso instrumento de que dispe o governo, no s para executar suas aes
diretas, mas tambm, para orientar e induzir o setor privado a realizar inverses. Da mesma forma, o papel
do BNDES, como grande financiador dos projetos industriais e de infra-estrutura, assegura ao Estado um
papel-chave, no processo de retomada do desenvolvimento econmico.
Durante esse processo ocorrero perdas de postos de trabalho e, mesmo, desemprego, de um lado; de
outro, algumas empresas e, por vezes, boa parte de um ramo inteiro da indstria podero no se adaptar
concorrncia internacional e desaparecer. Isso, no entanto, deve ser analisado do ponto de vista do
conjunto da economia.
Em primeiro lugar, preciso estabelecer uma distino entre perdas agregadas; o fechamento de uma
fbrica que leve algumas centenas de trabalhadores ao desemprego, ainda que temporrio, certamente
17
uma ocorrncia indesejvel, mas que no permite a ilao de que a economia ou a sociedade estaro,
globalmente, piores, em termos de bem-estar. Ao contrrio, o evento mais provvel que a fbrica fechada,
devido concorrncia, estar permitindo que milhares de consumidores comprem o mesmo produto a
preos mais baixos, elevando sua renda real, permitindo que outros bens de consumo sejam adquiridos
(dado o excedente que se materializou) e contribuindo, assim, para um aumento global do prprio emprego.
Ao nvel agregado, portanto, os efeitos so incertos, sendo mais provvel a manuteno do nvel de
emprego, dados os efeitos positivos da concorrncia sobre o poder aquisitivo da populao.
Em segundo lugar, a adaptao setorial concorrncia internacional no significa sucateamento da
indstria, como querem alguns, relembrando experincias ultraliberais na Amrica Latina, em meados da
dcada de 70. quela poca, o mundo capitalista era bastante menos aberto e a ausncia de certas
defesas poderia ser, efetivamente, desastrosa. Hoje, possvel que alguns setores venham a ter sua
importncia relativa diminuda, enquanto outros j esto respondendo ao desafio da concorrncia e,
certamente, crescero, voltando a frequentar a pauta do comrcio exterior.
Uma vez mais, o que importa o comportamento dos valores agregados; as dificuldades setoriais ou
regionais no sendo resolvidas via mercado podero ser objeto de polticas compensatrias por parte do
Estado, o qual, livre das amarras de inverses improdutivas e dos antolhos representados pela inflao
crnica, ser capaz de dedicar-se s tarefas de cunho social e de programar, realisticamente, seus
dispndios. Em outras palavras, ser capaz de exercer tarefas de planejamento em pases capitalistas:
planificao de despesas do governo e planejamento indutivo.
precisamente por isso que a abertura da economia vem-se fazendo com cautela, a passos medidos,
com o governo sempre pronto a reavaliar as medidas tomadas, como exemplo a questo do regime
automotivo. Essa estratgia de retomada da coordenao de investimentos, j delineada no Plano
Plurianual, dever articular-se em trs eixos de atuao:
1) Uma poltica de reestruturao industrial para ramos nos quais possvel restaurar ou adquirir
competitividade no novo contexto de globalizao.
2) Uma estratgia de privatizao da infra-estrutura, que defina prioridades, abra possibilidades para
complementariedades entre o setor pblico e o setor privado, estabelea regulamentao adequada e
oferea apoio institucional.
3) Uma poltica que examine alternativas e condies para o desenvolvimento de reas estratgicas de
up-grading tecnolgico do setor industrial.
O ponto de partida dessa retomada vem sendo, e continuar a ser, o estabelecimento de polticas para
reas e setores que tero funo estratgica no desenvolvimento do pas: o setor automobilstico; alguns
corredores de exportao, inclusive, baseados no transporte intermodal, vinculados produo
agroindustrial e de commodities; setores txtil, de calados, da construo civil e do turismo (por sua
importncia para a gerao de empregos); e as reas de energia e de telecomunicaes.
No h dvidas, por outro lado, de que as opes acima descritas s fazem ressaltar a necessidade de
um Estado voltado para os dispndios na rea social. Com a estabilidade monetria e a abertura da
economia, certo que boa parte do desemprego que ocorrer e vem ocorrendo, deve-se a questes
tecnolgicas e relativas ao aumento da produtividade, o que no significa, necessariamente, que vamos ser
obrigados a conviver, permanentemente, com elevados nveis de desemprego. As prprias caractersticas
desse desemprego permitem uma ao no sentido de readaptao, em que nem todos sero beneficiados,
mas que poder reduzir o desemprego, agregadamente.
Nesse sentido, a educao desempenha um papel fundamental, tanto para os que esto ingressando no
mercado de trabalho, quanto para aqueles que vm sendo deslocados, involuntariamente. bvio que o
setor privado, por si s, no far esse trabalho de readaptao, sendo essencial a atuao do setor pblico,
por meio de programas de educao para adultos, educao distncia, etc. Para as novas geraes,
tambm evidente a necessidade de uma forte presena do Estado, de modo a assegurar a universalidade
do ensino fundamental e a elevao de seu nvel de qualidade, para que aqueles que ingressarem no
mercado de trabalho, daqui a uma dcada, estejam preparados para os desafios de modernizao de todos
os setores produtivos, mesmo aqueles no diretamente expostos concorrncia internacional.
Por isso mesmo, o cerne da poltica social do Governo Fernando Henrique Cardoso estrutura-se em
torno de dois objetivos: oferecer mais e melhores servios sociais bsicos e atuar para aumentar as
oportunidades de trabalho e renda.
Volta-se, enfim, para a conjuno dos dois fenmenos que devero nortear a ao da economia e do
setor pblico: crescimento econmico, de modo a assegurar a criao de empregos, a eliminao da
pobreza e a elevao do nvel de renda da populao, e prioridade governamental rea social, de
modo a garantir a distribuio justa dos frutos desse crescimento e a preparar as geraes futuras para um
pas moderno e exigente quanto qualificao intelectual de seus habitantes ativos.

18
II - OS GRANDES DESAFIOS

Emprego

O problema do emprego, tanto no que se refere oferta quantitativa de postos de trabalho, quanto,
sobretudo, no que se refere qualidade dos postos de trabalho, constitui o mais grave desafio a ser
enfrentado pelo governo e pela sociedade brasileira, como, alis, por todos os pases do mundo.
Grfico 2

Fonte: Organizao Internacional do Trbalho, 1996
As razes desse desafio relacionam-se no apenas a fatores associados oferta de mo-de-obra
quantidade e qualidade da mo-de-obra como a fatores associados demanda por mo-de-obra,
aumento das exigncias de capacitao, dualizao e precarizao dos mercados de trabalho.
No Brasil, especificamente, a gerao de empregos depende do crescimento econmico sustentado.
Este, por sua vez, s pode ocorrer no contexto da estabilidade de preos. A melhor poltica de emprego ,
por conseguinte, o desenvolvimento econmico em um ambiente no-inflacionrio e institucionalmente
favorvel expanso dos investimentos pblicos e privados. Todavia, o mercado no pode fazer tudo
sozinho. A prosperidade econmica condio essencial, mas no suficiente, para se obter o pleno
emprego. Governo e sociedade, em parceria, podem conceber e implementar polticas que gerem estmulos
criao de empregos, permitam aos trabalhadores empregados manterem-se nos seus postos de trabalho
e protejam a mo-de-obra desempregada.
O carter estrutural do problema do emprego e seus componentes
1. Do lado da fora de trabalho:
a) o componente demogrfico: contnua presso sobre o mercado de trabalho, nos prximos 15 anos,
quando alguns segmentos da populao em idade ativa (os segmentos mais velhos) estaro crescendo a
taxas ligeiramente superiores a dois por cento ao ano, mais altas do que o crescimento da populao como
um todo, exigindo a criao de mais de um milho de novos empregos por ano, como se pode observar na
tabela abaixo.
Tabela 4
Taxas de crescimento da populao e da PEA no Brasil
estimadas e projetadas - 1980-2000 (em %)
1980/1990 1990/2000 2000/2010 2010/2020
Populao
total
2.0 1.6 1.2 1.0
Populao em
Idade Ativa (PIA)
2.5 1.9 1.6 1.1
Populao
Economicamente
Ativa (PEA)
3.0 2.7 1.9 1.4
19
PEA
masculina
2.5 2.2 1.6 1.1
PEA feminina 4.3 3.4 2.4 1.7
PEA 10 a 24
anos
1.4 1.9 -0.2 0.6
PEA de 25 a
49 anos
4.2 3.0 2.4 1.6
PEA de 50
anos e +
3.3 3.4 3.7 3.1
OBS: Projees de PEA realizadas com base nas informaes dos censos demogrficos de 1980 e 1991, PNAD's de 1976/90 e projees
populacionais de Machado (1993)
Nota: As tabelas do texto foram apresentadas pela Prof Simone Wajaman, em seminrio realizado no Ministrio do Trabalho e gentilmente
cedidas.
b) o componente scio-cultural: aumento nas taxas de participao das mulheres na fora de trabalho,
em virtude no s dos nveis baixos da renda das famlias, mas, tambm, das importantes transformaes
scio-culturais que vm ocorrendo no papel da mulher e na estrutura da famlia.
2. Do lado da oferta de postos de trabalho:
a) abertura da economia e competio: qual ser a composio setorial de uma economia industrial
perifrica, integrada na nova diviso internacional do trabalho? A resposta a essa pergunta ainda necessita
de pesquisa e reflexo mais profundas. Contudo, existem indicaes de que, pelo menos, a curto prazo,
essa composio implicar menor oferta de postos de trabalho e maiores exigncias de qualificao, tanto
por razes de ordem tecnolgica, quanto por razes de ordem organizacional e gerencial.
b) o componente tecnolgico (reestruturao produtiva) e as mudanas na composio de capacitaes
certamente exigiro maior capacitao da fora de trabalho, o desenvolvimento de habilidades novas e mais
flexveis e acarretaro a desvalorizao do trabalho manual no-qualificado.
c) a reestruturao organizacional tem levado abolio de categorias intermedirias de ocupaes, por
meio dos processos de trimming e downsizing, assim como o aumento da competio e a estabilidade
macroeconmica tm forado alguns setores como o bancrio a diminuir seus contingentes de
empregados.
Grfico 3

Fonte: CAGED - MTb
d) a reestruturao produtiva e organizacional levam ao fenmeno da "terceirizao", o que contribui
para crescente informalizao de alguns segmentos ocupacionais.
Grfico 4
20

Fonte: PME/IBGE
Nota: O grau de informalizao corresponde ao quociente entre a soma dos ocupados
sem carteira e conta prpria sobre o total dos ocupados.
Tudo parece indicar, portanto, que, no futuro prximo, as economias geraro um nmero menor de
postos de trabalho, maior instabilidade ocupacional para importantes segmentos do mercado de trabalho e,
provavelmente, mais desigualdade. So necessrias, assim, medidas ativas para a gerao de mais e
melhores postos de trabalho, por meio da coordenao de um conjunto variado de polticas gerais e
especficas, que resultem em solues criativas e inovadoras. Isso constitui um dos objetivos centrais da
poltica do governo Fernando Henrique Cardoso.
preciso ter presente que a capacidade do mercado de trabalho de gerar empregos depende no
apenas da expanso econmica, mas tambm, das instituies que regulam o seu funcionamento e da
maturidade das relaes de trabalho. O grau e a natureza da regulao do mercado podem facilitar ou
dificultar a capacidade de resposta do emprego ao crescimento econmico e atenuar ou agravar os conflitos
entre capital e trabalho.
As propostas que o governo est apresentando sociedade devem colocar-se nessa perspectiva.
Constituem um conjunto amplo de medidas que, acordadas com a sociedade, visam: a) criar ambiente
institucional favorvel para que a retomada do crescimento econmico conduza o pas a uma trajetria de
emprego mais elevada do que aquela que seria obtida em um contexto altamente regulado e inibidor da
criao de empregos e b) instituir um moderno sistema de relaes do trabalho, que encontre, no
fortalecimento sindical e na livre negociao coletiva, os meios para a resoluo dos conflitos de interesse.
Um conjunto de aes j em andamento objetiva reduzir os custos no-salariais do trabalho e introduzir
novas formas de contratao. Para diminuir os custos de admisso e de demisso, o governo est
negociando com os atores sociais relevantes formas de reduzir os encargos sociais, especialmente, a
"cunha fiscal" incidente sobre a folha salarial. Para contratos por prazo determinado, o governo j submeteu
ao Congresso Nacional projeto de lei que reduz alguns encargos, mudando a natureza desses contratos. A
reduo dos encargos sociais contribuir para diminuir o "custo Brasil", estimular as empresas a gerar mais
empregos e, sobretudo, a formalizar as relaes de trabalho, colocando o trabalhador na rede de proteo
social.
Uma comisso foi instalada, no mbito do Ministrio do Trabalho, com representantes das centrais
sindicais de trabalhadores, das entidades patronais e do governo, para negociar uma reduo mais
generalizada dos encargos sociais. As negociaes centram-se na busca de uma forma alternativa de
financiamento desses encargos, que devem ser deslocados da folha de pagamento para outras bases de
incidncia (faturamento, lucro lquido, valor agregado).
Outra iniciativa governamental para reduzir custos foi a instituio do Programa de Desregulamentao
das Normas Administrativas do Trabalho, que visa a racionalizar e extinguir antigos e burocratizados
procedimentos de controle interno das empresas quanto s relaes contratuais de trabalho.
Em resumo: as aes do governo federal, para fomentar o emprego, proteger o trabalhador e
estabelecer, em novas bases, as relaes entre capital e trabalho visam:
a) ampliar o espao de negociao entre capital e trabalho, reduzindo o grau de conflito entre as partes;
b) fortalecer os sindicatos na sua capacidade de manter os empregos dos seus afiliados ou de minimizar
o desemprego decorrente dos aumentos de produtividade ditados pela globalizao;
c) gerar empregos por meio do apoio s micro, pequenas, mdias e grandes empresas e canalizar
recursos para investimentos em infra-estrutura econmica e social, tanto por intermdio do FAT quanto do
FGTS, de forma a maximizar os efeitos positivos da globalizao e amparar os setores que esto se
ajustando, estruturalmente, a este processo;
d) aumentar a parcela do emprego de boa qualidade, amparado pela rede de proteo social e
trabalhista, no total da ocupao;
21
e) aumentar a empregabilidade da fora de trabalho brasileira face aos novos paradigmas tecnolgicos,
organizacionais e gerenciais que so intensivos em conhecimentos, por meio da educao profissional, e
promover a reconverso laboral, nos setores sujeitos reestruturao produtiva;
f) proteger os grupos mais vulnerveis da fora de trabalho (sujeitos a trabalho forado, trabalho infantil,
etc.) e assegurar que os direitos dos trabalhadores, constantes da legislao e dos acordos e convenes
coletivas, sejam respeitados;
g) melhorar o bem-estar dos trabalhadores, garantindo a sua sade e segurana no ambiente de
trabalho;
h) reduzir os custos no-salariais do trabalho por meio da diminuio dos encargos sociais;
i) aumentar a flexibilidade da legislao trabalhista, para acomodar novas formas de contrato de trabalho
e para abrigar o que for livremente negociado entre as partes;
j) integrar as aes de intermediao da mo-de-obra com a requalificao profissional e com o seguro-
desemprego, de forma a instituir um eficiente Sistema Pblico de Emprego.
A necessidade imperiosa de gerar mais e melhores oportunidades de trabalho e de obteno de renda
justifica outra prioridade fundamental do Governo Fernando Henrique Cardoso: um programa audacioso e
integrado de reforma agrria e desenvolvimento rural. Neste programa destaca-se, entre outras iniciativas, a
meta de se assentar 280.000 famlias das quais 60.000 j foram assentadas nos primeiros dezoito meses
de governo e um amplo programa de apoio agricultura familiar. A urgncia desses programas alm
de medida inadivel de justia social se faz necessria como fator de desacelerao do crescimento
urbano e de uma melhor distribuio da populao pelo territrio nacional.
Ao buscar esses objetivos, o governo federal, em parceria com os demais nveis de governo e com a
sociedade civil, tem certeza de que ser possvel mudar para melhor os rumos do trabalho, no pas.

II - OS GRANDES DESAFIOS

Distribuio de Renda

conhecida a triste liderana brasileira, no que se refere s desigualdades sociais. Possumos, sem
dvida, uma das piores seno a pior distribuio de renda do mundo, por razes que tm razes no
nosso passado histrico e que tambm derivam dos aspectos perversos do padro de crescimento baseado
na industrializao substitutiva de importaes.
Tomando como base as experincias de abertura das economias e de reestruturao produtiva, tanto no
mundo desenvolvido como no mundo em desenvolvimento, a tendncia desses processos, quando no
contrabalanados por enrgica ao do governo, tem sido aumentar a desigualdade na distribuio de
renda. Pela situao anteriormente existente e dados os limites impostos pela necessidade praticamente
inexorvel da abertura econmica e da reestruturao produtiva, fundamental incorporar a preocupao
com a distribuio de renda, nas polticas de governo.
Contudo, ainda menos do que na rea do emprego, no possvel enfrentar o problema, apenas, por
meio de polticas especficas, voltadas para promover a distribuio direta da renda, em que pese o papel
importante e inovador que possam ter, por exemplo, programas de renda mnima. De novo, o enfrentamento
dessa questo, que afeta, inclusive, a eficcia das polticas sociais, se faz por meio do sentido do conjunto
das polticas de governo.
O crescimento econmico ps-Real a melhor demonstrao dessa lio: gerou postos de trabalho
(tabela 5) e elevou o consumo (tabela 6), alm de ter permitido um aumento dos gastos sociais do governo
(grfico 5).
Tabela 5
Crescimento e emprego - 1990/1995
Ano
Taxa de
crescimento PIB
Novos postos
de trabalho geral
Taxa de
crescimento da
indstria
Novos postos
de trabalho na
indstria
1990 -4,3 531.538 -8,90 -11.592
1991 0,3 -1.785.888 -2,61 -663.396
1992 0,8 -89.123 -3,73 -269.854
22
1993 4,2 210.603 -7,25 -8.126
1994 5,8 369.387 7,93 7.084
1995 4,0 411.734 2,9 54.395
Fonte: IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego e Contas Nacionais
Tabela 6
Vendas no comrcio varejista de So PauloTaxa de Crescimento Anual
Ano
Consumo
geral
Bens
durveis
Veculos
Total
Bens
semidurveis
No-
durveis
1990 -24,1 -20,5 -22,9 -32,3 -24,2
1991 -28,8 -13,1 -37,3 -34,4 -27,7
1992 -12,3 5,6 -29,9 -30,0 -4,2
1993 15,3 25,7 17,0 17,6 5,3
1994 16,3 10,8 35,8 14,1 8,2
1995 3,2 11,9 14,2 19,2 5,3
Fonte: FCESP
Elaborao: IPEA/DIPES
Grfico 5

Por outro lado, nunca demais colocar nfase nos benefcios da estabilidade, seja atuando diretamente
na questo social, seja indiretamente, por meio de oferecimento das condies favorveis ao crescimento
econmico. Em termos de curto prazo, o resultado imediato da queda da inflao pde ser visto,
claramente: aumento do poder aquisitivo da populao de mais baixo nvel de renda, aquela que possui
menos defesas contra a corroso inflacionria, e restaurao dos mecanismos de crdito, permitindo a
ampliao do mercado de bens durveis. Em outras palavras, ocorreu um primeiro passo, na desejada
distribuio de renda, evidenciado por diversos indicadores, tais como o consumo de alimentos e aquisio
de bens durveis, entre outros, como se pode ver pela tabela 6.
Pode-se afirmar, assim, que o combate hiperinflao constitui, por si mesmo, uma poltica antipobreza,
visto que procura eliminar todas as perdas que a inflao inflige aos mais pobres. Recente pesquisa do
SEADE/DIEESE mostra que, entre junho de 1994 e setembro de 1995, o rendimento real mdio dos 10%
ocupados de menor renda cresceu 14%, evidenciando o fenmeno acima descrito. Para demonstrar esse
23
comportamento, destacamos a anlise recente publicada na Carta de Conjuntura do IPEA, baseada nos
dados da Pesquisa Mensal de Emprego - PME/IBGE, cujos principais resultados esto apresentados na
tabela 7 e no grfico 6.
Tabela 7
Decis da distribuio de renda domiciliar per capita (%)
2 3 4 5 6 7 8 9 10
12m
pr-real
(1)
-
24.37
-
11.75
-8.92 -7.59 -6,02 -4.17 -2,00 3.92 9.67
Transi
o (2)
33.1
4
24.0
6
23.8
8
23.6
4
24.4
2
23.9
1
23.7
5
22.9
4
19.4
0
12m
ps-real
(3)
29.7
0
29.8
0
26.5
7
25.2
8
22.1
0
19.1
4
18.0
4
17.4
6
7.32
Fonte: PME - IBGE
Notas:(1) Junho de 1993 a junho de 1994.
(2) Junho de 1994 a setembro de 1994.
(3) Setembro de 1994 a setembro de 1995.
Conforme possvel observar, na tabela 7, a renda real (do trabalho) domiciliar per capita de quase
todos os decis de renda diminuiu, entre junho de 1993 e junho de 1994, sendo progressivamente mais
fortes nos decis mais pobres (2, 3, 4 e 5), chegando a uma perda superior a 20% no decil 2. Entre julho e
setembro de 1994, no entanto, a renda real (do trabalho) domiciliar per capita cresceu em todos os decis,
chegando esse ganho a ser superior a 30% para o decil 2 e em torno de 20% para os demais. Finalmente, a
renda real (do trabalho) domiciliar per capita tambm cresceu em todos os decis, entre setembro de 1994 e
setembro de 1995, chegando esse ganho a ser, tambm, de cerca de 30% para os decis mais pobres (2 e
3) e acima de 20% para os decis 4, 5 e 6. O grfico 6 sintetiza de forma exemplar essas informaes.
Grfico 6

Fonte: IPEA, Baseado em Dados de Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE
Para aumentar os ganhos obtidos at agora e aprofundar uma poltica de efetiva distribuio de renda,
convm mencionar alguns aspectos da preocupao do Governo, neste momento:
24
a) investir nos fatores que contribuem para melhorar a igualdade de oportunidades, o que papel do
conjunto das polticas sociais;
b) proporcionar proteo contra situaes estruturais de risco: papel da seguridade social;
c) proteger os mais fracos, no conflito distributivo: criar condies para facilitar a negociao, proteger,
institucionalmente, a capacidade dos diferentes segmentos para a reivindicao e eliminar situaes de alta
vulnerabilidade;
d) buscar maior solidariedade tributria;
e) negociar e implementar uma proposta bsica: criar as condies para uma repartio marcadamente
redistributiva dos resultados do novo surto de crescimento.

III - POLTICA DE INVESTIMENTOS

O Presidente Fernando Henrique definiu, desde a campanha eleitoral, que os objetivos de seu governo,
em matria social, seriam diminuir a indigncia e a pobreza e reduzir a desigualdade na distribuio de
renda. Dentro dessa estratgia de governo, a poltica econmica tem sido um dos instrumentos utilizados
para atingir a esses objetivos. Nessa perspectiva, o Governo vem implementando um conjunto de polticas
de investimento e emprego, que busca incorporar a dimenso social, nas aes que desenvolve na rea
econmica. difcil imaginar um eficaz e eficiente combate pobreza em uma sociedade incapaz de
oferecer a sua populao postos de trabalho em quantidade e qualidade suficientes.
Gerar esses postos de trabalho e assegurar sua qualidade no , porm, um problema que pode ser
resolvido a partir de solues mgicas. Consciente da magnitude do desafio, o Governo est
desenvolvendo uma poltica que aborda a gerao de postos de trabalho a partir de dois eixos: uma
agressiva poltica de investimentos e medidas voltadas, especificamente, ao mercado de trabalho. A seguir,
algumas das principais aes programadas para este ano.
Recursos Fsicos
BNDES
O oramento de investimentos do BNDES para 1996 de R$ 11,3 bilhes, 59% superior ao realizado
em 1995. Os principais setores a receber financiamento do Banco, este ano, sero: Transportes (18,9%),
Servios Industriais de Utilidade Pblica (17,1%) e Agroindstria (11,6%). No total, os investimentos
viabilizados com esses recursos ocuparo 4.541 mil trabalhadores, sendo os financiamentos do BNDES
responsveis, diretamente, por 2.435 mil empregos e a contrapartida dos tomadores dos recursos pelos
outros 2.006 mil empregos. Desse total de empregos, 3.564 mil sero gerados pela execuo dos
investimentos (construo civil, produo de mquinas e equipamentos, etc.), representando um acrscimo
de 1.426 mil empregos, em relao ao observado em 1995. A isso acrescenta-se a criao de 978 mil
postos de trabalho, nos setores contemplados com recursos do BNDES.
Alm disso, o Banco tambm ser o agente executor do Proemprego - Programa de Expanso do
Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador. Esse programa prev a realizao, no perodo
de 1996 a 1998, de investimentos em infra-estrutura econmica e social, no valor global de R$ 9 bilhes,
nos segmentos de transporte coletivo de massa, saneamento ambiental, infra-estrutura turstica e projetos
de infra-estrutura em geral, com vistas melhoria da competitividade do pas, particularmente, no segmento
de transporte de cargas e revitalizao de subsetores industriais.
Para operar o Proemprego, o BNDES estar recebendo recursos adicionais do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), j aprovados pelo CODEFAT, no valor de R$ 3,5 bilhes, acrescidos do aporte de outros
recursos administrados pelo Banco, no valor de R$ 2,5 bilhes, alm de R$ 3 bilhes, na forma de
contrapartida.
O Proemprego contribuir, significativamente, para a soluo de pontos de estrangulamento setoriais e
proporcionar expressivo volume de novos empregos, j a partir da etapa de implantao dos projetos. No
total, os investimentos representaro a ocupao de 2.735 mil trabalhadores. O programa influir, ainda,
na reduo do chamado "custo Brasil", por meio de externalidades produtivas s empresas instaladas no
pas, tanto as voltadas ao mercado interno quanto ao externo, alm da melhoria da qualidade de vida da
populao, especialmente, a de menor nvel de renda.
Empresas Estatais
Como de amplo conhecimento, as estatais tm constitudo importante instrumento de induo do
crescimento econmico brasileiro, exercendo, ainda, papel primordial na correo de desequilbrios
regionais e sociais e na gerao de empregos. Para 1996, os investimentos previstos para o conjunto das
empresas estatais (suas aplicaes no ativo imobilizado) chegam a R$ 11,8 bilhes. Sero R$ 3,4 bilhes a
mais do que os investimentos realizados em 1995, o que significa um incremento real de 24%. O setor de
Telecomunicaes responde por metade desse incremento, enquanto o setor Eltrico participa com 20%.
25
De acordo com estimativa feita pelo BNDES, esse acrscimo nos investimentos dever gerar, na
economia brasileira, cerca de 600 mil empregos diretos e indiretos, sendo 371 mil durante a fase de
implantao dos projetos e 239 mil a partir da operao, o que, certamente, representar significativa
contribuio melhoria do nvel de emprego, no pas.
Saneamento, Habitao e Desenvolvimento Urbano
Nessas trs reas sero investidos, mediante programas articulados pelo Governo Federal, recursos
totais de cerca de R$ 34 bilhes. Desse montante, R$ 8,6 bilhes provm do Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (FGTS), o que, por si s, constitui uma tima notcia, tendo em vista que esta fonte de
financiamento havia deixado de contratar novas operaes entre 1991 e novembro de 1995. O restante vir
das disponibilidades provenientes do Oramento Geral da Unio (OGU), do Sistema Brasileiro de Poupana
e Emprstimo, de fontes externas, de contrapartidas de estados e municpios e da iniciativa privada.
A estimativa de que os R$ 21 bilhes, alocados em habitao, gerem mais de 2 milhes de empregos
e os R$ 12,4 bilhes, alocados em saneamento, cerca de 2,5 milhes de empregos, ao longo do perodo.
Com os investimentos em habitao, devero ser beneficiadas 6,5 milhes de pessoas com novos ou
melhores imveis. As obras de saneamento, por sua vez, beneficiaro cerca de 30 milhes de pessoas,
em todo o pas, com gua tratada, recolhimento de resduos slidos e sistema de esgotamento sanitrio,
alm de vias de acesso, conteno de encostas e dragagem de reas de risco ou insalubres. Tudo isso vai
assegurar uma significativa melhoria na qualidade de vida da populao, em particular, da parcela de mais
baixa renda, alm de efeitos multiplicadores, nas reas de proteo ambiental e de sade pblica.
Indstria Automobilstica
Em todo o mundo, a indstria automobilstica vem passando por fortes ajustes, dentro da estratgia de
produo globalizada. Esses ajustes envolvem no apenas a terceirizao de atividades, direta ou
indiretamente relacionadas com o processo de produo, mas tambm, a relocalizao de investimentos
voltados para a fabricao de produtos, para atender ao mercado mundial.
As novas formas de produo implicam o aumento da automao e a reduo estrutural de empregos,
no setor. No entanto, por seus fortes elos com inmeras reas da economia, o setor impacta de forma
significativa o produto, a balana comercial e o emprego.
Para permitir a manuteno e ampliao da produo e da competitividade das empresas j instaladas,
no pas, bem como atrair investimentos de novas empresas para o setor, o Governo implementou o regime
automotivo. Sob a gide desse regime, j foram firmados compromissos de investimentos pelas empresas
montadoras (j instaladas ou novas) estimados em US$ 12,8 bilhes, at o final da dcada.
A tais investimentos somam-se, tambm, os das empresas de autopeas - US$ 1,7 bilhes - totalizando,
assim, US$ 14,5 bilhes. importante destacar, neste total, as compras de mquinas e equipamentos
nacionais, no valor de US$ 4,6 bilhes. Dessa forma, com o regime automotivo, espera-se que a tendncia
de reduo do emprego, no setor, seja revertida, possibilitando a sua manuteno e at expanso.
Plano Plurianual - PPA
A preocupao do Governo Federal com a gerao de emprego e renda tambm est refletida em seu
Plano Plurianual (PPA), aprovado pelo Congresso Nacional. Tal prioridade no se restringe a programas
especficos, definidos no Plano e voltados para esse fim , mas est presente no conjunto das aes
propostas, tanto na rea social, como em outras reas da ao governamental.
Nesse sentido, cabe mencionar o volume de investimentos previstos no PPA, notadamente, nas reas
de infra-estrutura econmica, recursos hdricos, irrigao, turismo, saneamento e habitao, somando mais
de R$ 100 bilhes, cujo impacto, na gerao de empregos, diretos e indiretos, significativo.
Alm disso, o PPA prev importantes aes no campo do treinamento, reciclagem e elevao do nvel
de escolaridade mdia do trabalhador, com a finalidade de aumentar as oportunidades de acesso ao
mercado de trabalho, cada vez mais exigente, em termos da qualificao da mo-de-obra.
Recursos Humanos
Educao Bsica, Formao e Reciclagem Profissional
O investimento em recursos humanos um instrumento que permite democratizar as oportunidades de
ocupao dos postos de trabalho, criados no processo de desenvolvimento. Em um mundo no qual as
rpidas inovaes tecnolgicas requerem um trabalhador cada vez mais qualificado, os investimentos em
capital humano complementam a poltica de investimentos em capital fsico.
O Governo, com recursos do FAT, vem ampliando o nmero de profissionais treinados pelos programas
de formao e reciclagem, que passou de 60 mil trabalhadores, em 1994, para 150 mil, em 1995 e sero
750 mil, em 1996. Essa ampliao ser viabilizada por um aumento dos recursos alocados a esse fim, que
foram de R$ 20 milhes, em 1994, R$ 60 milhes, em 1995, e atingiro a R$ 290 milhes, em 1996.
Programa de Gerao de Emprego e Renda - PROGER
Financiado com recursos do FAT, uma estratgia que visa a ter um impacto direto e imediato, nas
oportunidades de trabalho proporcionadas pelas micro e pequenas empresas. Esse programa combina uma
26
linha de financiamento com assistncia tcnica e gerencial aos beneficiados. A descentralizao e o
controle social, por meio dos Conselhos Estaduais e Municipais de Trabalho, so caractersticas que
singularizam o PROGER. O Banco do Brasil e o Banco do Nordeste so as instituies que gerenciam este
programa. O BB aplicou, entre janeiro de 1995 e fevereiro de 1996, R$ 73 milhes. O montante aplicado
pelo Banco do Nordeste atinge a R$ 134 milhes. Por solicitao do BNB, o Conselho Deliberativo do FAT
j autorizou um suplemento de crdito, no total de R$ 280 milhes.
Programa do Seguro-Desemprego
Complementa essas medidas, cujo eixo o mercado de trabalho. Durante 1995, 4.732.791
trabalhadores foram contemplados, resultando em uma cobertura de 60% dos desligados do mercado
formal de trabalho. Com isto, o Governo oferece uma proteo financeira ao trabalhador desempregado, em
particular, queles de mais baixos salrios. O Governo vem trabalhando, ainda, para aperfeioar esse
programa, a partir da prestao de servios de intermediao e reciclagem do trabalhador, associada
concesso do benefcio.
rea de Desenvolvimento Regional e Social
A partir da orientao geral do governo, foi criada, no BNDES, a rea de Desenvolvimento Regional e
Social. Na sua estrutura, o Departamento do Trabalho tem como atribuio tratar das questes relacionadas
ao mercado de trabalho, de acordo com as seguintes linhas de atuao: promoo do emprego, melhoria
das relaes capital-trabalho e da qualidade dos postos de trabalho, apoio capacitao dos trabalhadores,
aos microempreendimentos e a mecanismos de gesto por trabalhadores. A seguir, so destacadas
algumas aes que j vm sendo desempenhadas por essa nova rea.
Gesto por Trabalhadores
Nos ltimos dois anos, surgiu, no Brasil, um movimento de trabalhadores visando a assumir o controle
(autogesto) e compartilhar a gesto de empresas (co-gesto). Com mais nfase, ainda, aps a criao de
sua rea Social, o BNDES vem incentivando e apoiando, financeiramente, essas iniciativas. Ademais, ao
estabelecer critrios de apoio, em funo de sua larga experincia, na avaliao de empresas, o Banco
colabora no estabelecimento de diretrizes, que nortearo o novo relacionamento dos trabalhadores com o
negcio, tanto do ponto de vista de sua participao na gesto, como nos seus resultados. At agora, foram
realizadas quatro operaes e encontram-se em processo de anlise mais seis, alm de outros cinco casos
de consulta prvia.
Reestruturao produtiva
O BNDES, nas suas polticas operacionais, incluiu exigncias adicionais, referentes assuno, por
parte das empresas, do custo social decorrente de investimentos voltados para a reestruturao
empresarial, capacitao tecnolgica e para programas de qualidade e produtividade, que impliquem um
processo de demisso coletiva. O objetivo da nova poltica operacional melhorar as condies de
insero, no mercado de trabalho, dos empregados demitidos, exigindo a incluso de um programa de
apoio e reciclagem profissional, no projeto a ser financiado pelo Banco, bem como estimulando a adoo de
indenizaes e benefcios complementares s obrigaes trabalhistas.
Privatizao
Nos projetos de privatizao, o BNDES vem implementando aes, no sentido de articular as instituies
envolvidas na operacionalizao da poltica pblica de emprego, com o objetivo de facilitar o acesso aos
instrumentos de assistncia aos trabalhadores demitidos, como seguro-desemprego, intermediao,
requalificao e crdito assistido.
Para a realizao de aes no mbito da requalificao profissional e demais instrumentos de
assistncia aos desempregados, foi assinado o Protocolo do Trabalho, que representa um Termo de
Cooperao Tcnica entre o BNDES e o Ministrio do Trabalho. Entende-se que, por meio desses
programas de requalificao profissional, o BNDES e o MTb possam contribuir para minimizar os efeitos
decorrentes dos processos de reestruturao produtiva e privatizao.
O caso da Rede Ferroviria vem a ser um primeiro exemplo desta atuao conjunta. A Rede Ferroviria,
em uma iniciativa sem precedentes, obteve do Banco Mundial a aprovao de um emprstimo no valor de
US$ 350 milhes, destinado ao projeto de reestruturao prvia privatizao, notadamente, para o
programa de demisso voluntria. Este programa inclui a requalificao, o pagamento de auxlio financeiro,
alm das indenizaes previstas em lei, aos empregados da Rede.
Crdito Assistido
Est em fase final de formulao um programa de financiamento e de capacitao para os
microempreendimentos, artesos, prestadores de servios, cooperativas e formas associativas de
produo, com o objetivo de gerar emprego e renda.

IV - PROGRAMAS BSICOS
27

Como parte de sua estratgia de desenvolvimento social, o Governo selecionou um conjunto de
programas e aes que merecem ateno especial e prioritria, por sua importncia e impacto imediato nas
condies de vida de amplos setores da populao, especialmente, das camadas mais pobres.
Os recursos envolvidos, em 1996, chegam a R$ 85 bilhes, correspondendo a cerca de 55% do gasto
federal, neste ano. A Cmara de Poltica Social da Casa Civil da Presidncia da Repblica, que a
instncia superior de coordenao da poltica social do governo, ter a responsabilidade de assegurar as
condies necessrias para a execuo desses programas, tanto em relao garantia do fluxo de
financiamento e qualidade do gerenciamento, quanto no acompanhamento, avaliao e reviso das aes
propostas, quando o resultado for considerado insatisfatrio.
A ao social dos diversos ministrios foi agrupada com base em quatro critrios principais:
programas voltados a alterar, imediatamente, o modo rotineiro de funcionamento de servios sociais
bsicos, como o caso da valorizao do ensino fundamental;
programas que enfrentem situaes graves e emergenciais de segmentos sociais em situao de
extrema dificuldade, como no caso da populao empobrecida do campo e dos idosos e deficientes fsicos;
aes especficas destinadas a reduzir ou eliminar a fome, como os programas de alimentao e
nutrio;
programas que envolvam tarefas urgentes ditadas pelo novo padro de crescimento econmico e
sua exigncia de se aumentar a empregabilidade de importantes segmentos da fora de trabalho, casos do
Proemprego (investimentos de R$ 6 bilhes em infra-estrutura, no perodo 96/98) e dos programas de
capacitao profissional.
A deciso de recriar o Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria tambm atende estratgia do
Governo de promover uma melhor articulao da rea social, para evitar que aes isoladas de cada
ministrio e de diferentes rgos, passadas de forma fragmentada sociedade, impeam a correta viso de
conjunto.
As aes relacionadas a seguir definem, claramente, os compromissos do Governo, as propostas de
todos os ministrios envolvidos nesse esforo e as metas estabelecidas. Quer-se, com isso, reforar os
princpios de transparncia, assegurando sociedade as informaes necessrias para que acompanhe as
atividades do Governo e cobre, com energia e responsabilidade, o cumprimento desses objetivos. O
Governo, por sua parte, compromete-se a fornecer, regularmente, uma prestao de contas da execuo
das metas aqui firmadas.
Tabela 8
Gasto Social Federal 1996
reas R$ Milhes % Despesas % PIB
Previdncia social 60.751 39,5 7,45
Sade 9.194 6,0 1,13
Educao 8.035 5,2 0,98
Trabalho 3.831 2,5 0,47
Saneamento e
habitao
1.685 1,1 0,20
Assistncia social 583 0,4 0,07
Subtotal 84.079 54,7 10,13
Outros 1.491 1,0 0,19
Total 85.570 55,7 10,49
Fonte: IPEA, SOF/MPO.

1. Educao
2. Trabalho, Emprego e Renda
3. Sade, Alimentao e Nutrio
4. Saneamento Bsico e Habitao
5. Justia, Previdncia e Assistncia Social
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IV - PROGRAMAS BSICOS

1. EDUCAO

A questo da educao bsica constitui, hoje, um dos pontos mais graves a serem enfrentados por uma
poltica responsvel, para que o pas possa desenvolver-se de forma mais rpida e reduzir os desequilbrios
sociais.
Ante as enormes deficincias do sistema educacional, foram estabelecidas prioridades que contemplam
as necessidades da maioria da populao. O problema, entretanto, no de fcil soluo, uma vez que
depende da ao autnoma de estados e municpios, entre os quais existem enormes diferenas.
Para melhorar a qualidade do ensino, imprescindvel aumentar o aporte de recursos pblicos
educao fundamental e valorizar os docentes. Por isso, preciso definir com mais clareza, na prpria
Constituio, as responsabilidades dos estados e municpios, bem como garantir uma distribuio mais
equitativa dos recursos disponveis.
Atualmente, cada estado e cada municpio deve aplicar em educao um mnimo de 25% de suas
receitas de impostos, sendo a metade, pelo menos, no ensino fundamental e na erradicao do
analfabetismo.
A Proposta de Emenda Constitucional que o Governo encaminhou ao Congresso institui um fundo
contbil no mbito de cada estado, composto por 15% da receita de impostos do estado e de todos os seus
municpios. Os recursos deste fundo sero rateados entre o estado e seus municpios, de acordo com a
quantidade de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino de 1 grau. Quando este rateio importar
um gasto mdio por aluno inferior a R$ 300,00/ano, a Unio aportar ao fundo estadual recursos suficientes
para que este patamar seja atingido.
Esta medida complementa-se com a vinculao de 60% destes recursos ao pagamento do salrio dos
professores em efetivo exerccio em sala de aula no 1 grau, o que permitir a superao de situaes de
verdadeira indigncia salarial dos docentes, nas regies mais pobres do pas.
1.1 Plano de Valorizao do Ensino Fundamental e do Magistrio
Objetivos
Adoo de polticas voltadas para a melhoria da qualidade do ensino fundamental e a valorizao do
magistrio, por meio da redistribuio e equidade que tomam o gasto aluno/ano como referncia,
assegurando um investimento mnimo por aluno, beneficiando, sobretudo, as regies mais pobres do pas e
permitindo, de forma gradual, o aumento da remunerao dos professores.
Deste plano derivam os projetos:
1.1.1 Criao do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Professor
Objetivos
a) Fundo de desenvolvimento do ensino fundamental com quatro aspectos bsicos:
vinculao de 15% de toda a arrecadao de estados e municpios ao ensino fundamental,
mediante a criao de um fundo contbil, no mbito de cada unidade da federao.
redistribuio dos recursos do fundo entre o Estado e seus municpios, de acordo com o nmero de
alunos na rede de 1 grau.
garantia pelo Governo Federal de um gasto mnimo por aluno (quando a redistribuio dos recursos
no atingir pelo menos R$ 300,00 por ano).
vinculao de 60% desses recursos ao pagamento do professor em efetivo exerccio em sala de
aula.
Com esse projeto assegura-se uma vinculao permanente de cerca de R$ 12 bilhes por ano ao
ensino fundamental.
b) Valorizao do professor.
apoiar os sistemas de ensino na reorganizao dos estatutos.
implementar novo plano de carreira e salrios.
1.1.2 Educao Distncia: TV Escola e Treinamento de Professor
Objetivos
Melhorar a formao dos professores da rede pblica de ensino e fornecer ferramentas para maior
qualificao do contedo das aulas por meio da montagem de uma rede televisiva de educao.
Metas fsicas
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Em 1996: Treinar 1 milho de professores atingindo 23 milhes de alunos.
Em 1996: Equipar 46 mil escolas pblicas com Kit tecnolgico (TV, vdeo e antena parablica).
Recursos
R$ 71 milhes, provenientes do FNDE, para a aquisio dos equipamentos.
1.1.3 Programa Nacional do Livro Didtico - PNLD
Objetivos
Atender aproximadamente 30 milhes de alunos, garantindo a distribuio de livros de 1 a 8 srie.
Metas fsicas
Entregar 99,1 milhes de livros at o incio do ano letivo de 1997.
Recursos
Em 1996: R$ 292 milhes.
1.1.4 Programa de Repasse de Recursos para a Manuteno das Escolas Pblicas do Ensino
Fundamental
Objetivos
Transferir recursos diretamente para as escolas das redes estaduais e municipais para despesas de
manuteno da escola, aquisio de material didtico e pedaggico.
Metas fsicas
Atender 180.000 escolas.
Beneficiar 27 milhes de alunos.
Recursos
R$ 250 milhes.
OBS: Tais recursos so calculados de acordo com o nmero de alunos matriculados e devem ser
aplicados pela prpria direo da escola, associao de pais e professores, etc.
1.1.5 Avaliao Educacional
Objetivos
Desenvolver instrumentos que possam monitorar a qualidade, equidade e eficincia da educao
brasileira, bem como subsidiar a formulao de polticas pblicas.
Metas fsicas
Em 1996: avaliao de 200 mil alunos do ensino bsico e 66 mil alunos dos cursos de graduao e
nvel superior.
1.1.6 Definio dos Contedos Curriculares Nacionais de 1 a 4 srie
Objetivos
Introduo de parmetros curriculares nacionais, que visam a estabelecer uma poltica de ensino e a
reestruturao de propostas educacionais que preservem as especificidades locais.
1.2 Alfabetizao para Todos
Objetivos
Alfabetizao de jovens e adultos entre 14 e 55 anos, por meio da mobilizao de estados, municpios,
ONGs e iniciativa privada com o intuito de estimular a criao de Programas de Alfabetizao
Descentralizados.
Recursos
R$ 36 milhes, em 1996.
1.3 Democratizao e Expanso do Ensino Profissional
Objetivos
Incrementar a oferta de oportunidades de educao, otimizando a utilizao da infra-estrutura existente
para atender diversidade de demanda de trabalhadores e empregadores, num processo de educao
tecnolgica.
Metas fsicas
Ampliar, em 5 anos, as vagas de 139 mil para 604 mil no ensino tcnico pblico, incluindo cursos de
curta durao e cursos especiais.
Criar, em 5 anos, 1.200 centros de educao profissional por meio das escolas profissionalizantes
existentes.
Ampliar o Telecurso 2000 Profissionalizante de 110 Telecursos com 3.330 aluno em 1996 para 920
Telecursos com 110.400 alunos em 1998.
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Recursos
R$ 1 bilho a partir de 1997, sendo R$ 600 milhes provenientes de negociao com o BID, R$ 200
milhes do FAT e R$ 200 milhes do MEC.
1.4 Esporte Solidrio
Objetivos
Incentivar a prtica do esporte, lazer e recreao, integradas a outras formas de atendimento pessoal e
social de crianas e adolescentes em estado de carncia, em parceria com outros rgos, entidades,
instituies pblicas e privadas.
Metas fsicas
Em 1996: instalao de 300 plos, atendendo 400 crianas/plo (120.000 crianas atendidas).
Recursos
R$ 12 milhes, em 1996.
1.5 Parceria com a Sociedade Civil
Objetivos
Apoio s parcerias com a sociedade civil, por meio de linha de crdito destinada a financiar aes de
organizaes sem fins lucrativos que queiram desenvolver programas de combate misria em favor das
crianas, especialmente quelas em situao de risco, de combate ao analfabetismo e de ajuda para
aquisio e construo de moradias populares.
Recursos

IV - PROGRAMAS BSICOS

2. TRABALHO, EMPREGO E RENDA

2.1 Gerao de Oportunidades de Trabalho e Renda

Nessa rea, a estratgia governamental est centrada em dois eixos: o reordenamento do marco
institucional que regula as relaes capital-trabalho e polticas especficas na promoo de emprego e
assistncia ao trabalhador desempregado.
A reforma e o reordenamento institucional na rea do trabalho visam:
Instituir o contrato coletivo como ncleo central da relao capital-trabalho de forma a ampliar o
espao negocial na resoluo dos conflitos de interesses;
Reestruturar a organizao sindical e o seu mecanismo de financiamento, objetivando o
fortalecimento e a democratizao das representaes dos trabalhadores e dos empregadores;
Modernizar os institutos trabalhistas por meio da reforma da CLT.
Esta reforma permitir induzir o crescimento do nvel de emprego formal, aumentando o nmero de
trabalhadores protegidos pelo sistema de seguridade social, a par de estimular solues especficas, em
face da realidade de cada segmento econmico, para a composio das relaes capital-trabalho.
A atual poltica de emprego e de assistncia ao trabalhador desempregado, custeada com recursos do
Fundo de Amparo ao Trabalhado - FAT, ser aperfeioada pela integrao das aes de qualificao
profissional e de intermediao de mo-de-obra com o provimento do seguro-desemprego, que beneficia o
trabalhador do setor formal, sob certos requisitos, despedido sem justa causa. Estas atividades, hoje,
desenvolvem-se de forma desarticulada, gerando baixa eficincia e permitindo o surgimento de fraudes.
Este novo modelo dever, tambm, aperfeioar as aes de fomento s microempresas e pequenos
empreendimentos.
Esta reforma dever aumentar a eficincia e a eficcia da ao dos SINEs estaduais, cujo desempenho
muito desigual entre as diversas unidades da federao.
As atividades de fomento, atualmente desenvolvidas por meio do PROGER, esto orientadas para o
financiamento de pequenos empreendimentos e de microempresas e para assegurar a prestao de
assistncia tcnico-gerencial aos projetos. Alm disso, esto submetidas ao controle da sociedade civil,
mediante a formao de Conselhos Estaduais, que definem localmente as linhas de ao e exercem o
controle sobre a alocao de recursos.
A reduo da pobreza e da desigualdade poder ser alcanada mediante a gerao de empregos e de
trabalho e a ampliao de oportunidades de renda. A existncia de um tratamento diferenciado e
simplificado para a pequena produo, tanto urbana quanto rural, facilitar o acesso desses grupos ao
31
crdito. Nesse sentido, foram criados programas especficos de gerao de emprego e renda para as reas
urbana e rural.
Ser implementada, tambm, uma poltica objetiva e coordenada que privilegie e apoie programas e
projetos geradores de trabalho, que promovam a melhoria da qualificao profissional e o aprimoramento
das relaes capital-trabalho.
2.1.1 Proger Rural
Objetivos
Gerar emprego e renda por meio do apoio aos pequenos e microempreendedores rurais, suas
cooperativas e formas associativas de produo e aos trabalhadores autnomos, no acesso ao crdito junto
ao Banco do Brasil e ao Banco do Nordeste do Brasil.
Metas fsicas
No perodo de 1995 a 1999: gerar 225 mil empregos diretos.
Nmero de empregos gerados at dezembro de 1995: 88.588.
Recursos
R$ 1.100 milhes, provenientes do FAT (dos quais R$ 200 milhes para o PRONAF).
2.1.2 Proger Urbano
Objetivos
Gerar emprego e renda por meio do apoio aos pequenos e microempreendedores urbanos, suas
cooperativas e formas associativas de produo e s iniciativas do setor informal, no acesso ao crdito junto
ao Banco do Brasil e Banco do Nordeste do Brasil.
Metas fsicas
No perodo de 1995 a 1999: gerar 103 mil empregos diretos.
Nmero de empregos gerados at dezembro de 1995: 60.838.
Recursos
R$ 390 milhes, provenientes do FAT.
OBS.: Os recursos destes programas so retroalimentados. Uma vez solvidos os emprstimos, os
valores sero reaplicados, at a data limite de dezembro 1999.
2.1.3 Proemprego
Objetivos
Apoio a projetos de investimento em infra-estrutura, visando ao aumento de oportunidades e emprego e
melhoria das condies de vida da populao, com a aplicao de recursos nos seguintes segmentos:
transporte coletivo de massa
saneamento ambiental
ferrovias
hidrovias
portos
infra-estrutura turstica.
Recursos
R$ 9 bilhes (no perodo de 1996 a 1998), sendo R$ 3,5 bilhes originrios do FAT, R$ 2,5 bilhes de
outros recursos administrados pelo BNDES (inclusive oriundos de privatizaes) e R$ 3 bilhes de
contrapartida.
OBS: O Programa Proemprego foi lanado pelo CODEFAT em 29/04/1996.
2.1.4 Sistema Nacional de Emprego - SINE
Objetivos
Prestar atendimento integrado ao trabalhador nas reas de intermediao de mo-de-obra, qualificao
profissional e seguro-desemprego.
Metas fsicas
Atender 3,5 milhes de trabalhadores por ano.
Aumentar a eficincia do Sistema Nacional de Emprego.
Viabilizar a integrao entre o Seguro-Desemprego e a requalificao profissional.
Recursos
R$ 68,6 milhes em 1996, sendo R$ 53,2 milhes do FAT e R$ 15,4 milhes de contrapartida dos
Estados.
32
2.1.5 Abono Salarial
Objetivos
Assegurar a destinao de recursos do PIS/PASEP para o pagamento do Abono Salarial aos
trabalhadores de baixa renda.
Metas fsicas
Em 1996: beneficiar 7,5 milhes de trabalhadores.
Recursos
Em 1996: R$ 949 milhes.
2.1.6 Programa de Crdito Produtivo Popular
Objetivos
a) Viabilizar novos mecanismos de financiamento, por meio do BNDES, para gerao de ocupao e
renda que atendam populao de baixa renda, dando acesso, inclusive, aos trabalhadores do setor
informal, seja para o auto-emprego, seja para formao de cooperativas de trabalho, de forma a criar
condies de sobrevivncia, crescimento e formalizao desses negcios.
b) Criar alternativas de investimentos para a gerao de empregos, notadamente nas microempresas.
c) Elevar a produtividade dos empreendimentos apoiados, por meio do incentivo ao investimento fixo
associado capacitao tcnico-gerencial do empreendedor, de forma a minimizar o risco do negcio,
possibilitar seu crescimento e estimular a formalizao da microempresa.
Recursos
R$ 68 milhes, sendo 51 milhes para o BNDES Trabalhador e R$ 17 milhes para o BNDES Solidrio.
2.2 Qualificao e Requalificao de Trabalhadores
A populao economicamente ativa do Brasil tem, em mdia, apenas quatro anos de estudo - o que no
significa, necessariamente, quatro sries completas. Trata-se, ao mesmo tempo, de uma populao
relativamente jovem, com pelo menos 20 anos de vida profissional pela frente, que s ser produtivamente
realizada se adquirir competncias cada vez mais demandadas pelo mercado de trabalho.
Educao bsica e profissional - e esta em bases contnuas - so, cada vez mais, fatores determinantes
de empregabilidade, ou seja, de capacidade no s de se obter um emprego, mas de se manter em um
mercado de trabalho altamente competitivo e seletivo.
2.2.1 Programa Nacional de Qualificao Profissional
Objetivos
Desenvolver aes de qualificao e requalificao profissional, em escala crescente e em bases
contnuas, contemplando a oferta de habilidades bsicas, especficas e de gesto, de modo a beneficiar,
prioritariamente, trabalhadores de baixa escolaridade, desempregados, empregados afetados por processo
de reestruturao produtiva e outros contingentes efetiva ou potencialmente excludos do mercado de
trabalho, sempre com vistas sua empregabilidade.
Metas fsicas
Em 1996: Oferta de programas de educao profissional a pelo menos 750 mil de trabalhadores, com
perspectiva de gerao de emprego, trabalho e renda a pelo menos 70% desse contingente, assim
distribudos:
410 mil trabalhadores em Programas Estaduais, contemplando prioridades e demandas de cada
Estado;
150 mil trabalhadores em Programas Emergenciais, atendendo a segmentos mais afetados por
processos de crise ou reestruturao, como agricultura canavieira e cacaueira, transportes ferrovirios,
servios bancrios e porturios, indstria caladista;
340 mil trabalhadores em Programas Nacionais, em benefcio de segmentos potencialmente
geradores de trabalho tais como turismo, construo civil, servios pessoais, pesca, produo associativa
e artesanal e de clientelas afetadas por processos de excluso econmica e social como jovens de
baixa escolaridade, portadores de deficincias, detentos e egressos do sistema penitencirio, conscritos das
Foras Armadas.
No perodo 1996/1998 estima-se atender 5 milhes de trabalhadores.
Recursos:
R$ 290 milhes, provenientes do FAT.
2.2.2 Protocolo de Emprego
Objetivos
33
a) Incentivar as empresas em processo de reestruturao produtiva ou privatizao a investir na
qualificao e treinamento de trabalhadores que podero vir a ser dispensados nesse processo, por meio
de financiamento junto ao BNDES com juros mais baixos e maior prazo de carncia.
b) Melhorar a qualidade dos empregos, por meio de programas de investimentos na qualificao e
treinamento dos trabalhadores, bem como na criao de estmulos a estratgias empresariais de
valorizao do trabalho, quando da concesso de financiamentos.
c) Aprimorar as relaes entre o capital e o trabalho, mediante a intensificao da ao governamental
em atividades que promovam a modernizao do aparato normativo que regula estas relaes.
OBS: O Protocolo de Emprego foi celebrado no dia 14/02/1996, entre o Ministrio do Planejamento e
Oramento e o Ministrio do Trabalho.
2.3 Reforma Agrria
O padro de crescimento econmico observado nas ltimas dcadas foi incapaz de reduzir as
desigualdades de renda, deixando grupos sociais margem de seus benefcios. Entre esses grupos, esto
massas de trabalhadores rurais sem-terra e microproprietrios rurais empobrecidos. Isso fez com que a
questo agrria brasileira se transformasse em permanente foco de tenses sociais, necessitando de aes
urgentes de democratizao do acesso terra.
Dessa forma, alm de se promover polticas de reforma agrria, deve-se tambm privilegiar a agricultura
de base familiar, como estratgia na garantia de gerao de empregos e aumento da renda para
trabalhadores do campo.
2.3.1 Programa de Assentamento de Trabalhadores Rurais
Objetivos
Assentamento progressivo de famlias de agricultores sem-terra, identificadas, cadastradas e
selecionadas nas diversas unidades da federao.
Metas fsicas
Em 1996: 60.000 famlias assentadas.
Entre 1997/98: 180.000 famlias assentadas.
Recursos
Em 1996: R$ 1,7 bilhes, dos quais R$ 400 milhes em TDAs (Ttulos da Dvida Agrria).
2.3.2 Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF
Objetivos
Apoiar o miniprodutor que explora a propriedade em regime familiar, no sentido de gerar emprego e
renda, ampliar a oferta de alimentos, contemplando trs linhas de ao:
a) crdito;
b) servios de apoio agricultura;
c) reordenamento da infra-estrutura para a agricultura familiar.
Metas fsicas
Em 1996: beneficiar 150.000 famlias de 382 municpios e profissionalizar 54.000 agricultores.
Recursos
Em 1996: Estima-se investimento de R$ 1 bilho, sendo R$ 400 milhes provenientes do PROGER
Rural/FAT, R$ 400 milhes dos fundos constitucionais e R$ 200 milhes de exigibilidades bancrias.
OBS: Este programa realizado por meio de parceria entre os governos federal, estaduais, municipais e
a iniciativa privada, executado descentralizadamente no municpio

IV - PROGRAMAS BSICOS

3. SADE, ALIMENTAO E NUTRIO

3.1 Sade

No obstante as mudanas determinadas pela Constituio Federal de 1988, nos aspectos jurdico-
administrativos e institucionais do setor da Sade, que culminaram com a criao do Sistema nico de
Sade - SUS, observa-se que muito se tem a fazer para equacionar os problemas que impedem a
consolidao do novo modelo de ateno preconizado.
34
Embora se observe uma reduo gradual e progressiva das doenas infecciosas e parasitrias, o
cenrio epidemiolgico do pas mostra a coexistncia com as doenas crnico- degenerativas, em franca
ascenso. A mortalidade infantil encontra-se, ainda, em patamares crticos, especialmente, nos bolses de
pobreza.
No entanto, a rede de servios do setor pblico, que responsvel pelo atendimento de 80% da
populao, tem-se caracterizado, frequentemente, como insuficiente ou incapaz, sendo, por isso, objeto de
discusses permanentes na sociedade, no dispondo de recursos suficientes para suprir as necessidades
de um atendimento, que deve ser universal, integral e equnime.
Para um progressivo aperfeioamento do SUS, obrigatrio um entendimento entre as trs esferas de
governo, o que implica em melhorar a gesto com descentralizao, municipalizao, participao social,
combate s fraudes e irregularidades e o adequado financiamento do Sistema.
Na rea da sade, dois objetivos fundamentais devem ser perseguidos: a melhoria do quadro sanitrio,
com nfase na reduo da taxa de mortalidade infantil, e a reorganizao poltico-institucional do setor.
Para atender ao primeiro objetivo, dar-se- maior ateno ao controle de doenas transmissveis,
preveno e recuperao da desnutrio, s aes de ateno integral sade da mulher e da criana e o
acesso a servios de saneamento bsico.
As principais linhas de ao governamental para assegurar o alcance de metas ligadas reduo da
mortalidade na infncia so:
A ampliao da cobertura vacinal para, no mnimo, 90% da populao menor de cinco anos, com
vacina trplice, BCG, antiplio e anti-sarampo;
A expanso do Programa de Agentes Comunitrios de Sade;
A implementao das aes dos programas de Assistncia Integral Sade da Mulher - PAISM e
da Criana - PAISC;
O fortalecimento das aes de preveno e recuperao da desnutrio de gestantes e crianas;
A melhoria das condies de acesso a servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio,
confluindo os esforos dos orgos governamentais ligados sade e ao saneamento.
A reorganizao poltico-institucional do setor visa a ampliar a capacidade de cobertura e incrementar a
eficincia e a qualidade dos servios. Busca-se, ento, reorientar o modelo de ateno vigente, atuando em
trs campos: o da assistncia individual e coletiva, o das intervenes ambientais e o das polticas extra-
setoriais.
Estratgia importante na reorientao do modelo assistencial e na organizao da gesto da assistncia
a expanso do Programa Sade da Famlia, com previso de implantao de 3.000 equipes at 1998.
A descentralizao da gesto dos servios para as instncias estaduais e municipais e o fortalecimento
do papel regulador e redistributivo do nvel federal so requisitos indispensveis para o alcance dos
objetivos setoriais. A expectativa de que, em 1999, se chegue a 497 municpios com responsabilidade
plena de gesto, 2.984 municpios em condio de gesto parcial e 14 estados com a gesto
descentralizada.
Simultaneamente, no esforo de Reforma do Estado, ser promovida a reorganizao do Ministrio da
Sade, ajustando-o s suas funes no sistema, com aprimoramento da regulao sobre os sistemas
pblico e privado de ateno sade, modernizao da Vigilncia Sanitria e apoio a estados e municpios
mediante cooperao tcnica e financeira.
O objetivo agilizar a reorganizao do setor, acelerando o processo de descentralizao, com apoio
aos estados e municpios na definio de modelos mais eficientes de gesto e estimulando a adoo de
forma mais avanada de gesto municipal e a constituio de consrcios municipais. Nessa direo, sero
implementadas aes visando reforar os processos de planejamento, programao, controle e avaliao. A
implantao de centros de apurao de custos e a melhoria do sistema de informaes, em todas as
esferas de governo, sero instrumentos importantes nesse processo. Destaca-se a implantao de novo
Sistema de Auditoria em 26 estados e 3.481 municpios, at 1999.
Neste processo, uma questo crucial se refere ao financiamento do SUS. fundamental a garantia da
estabilidade dos recursos federais, que permanecero como principal fonte de custeio no longo prazo.
Neste sentido, merece ateno o fato de que mais de 30% do oramento da sade para 1996 resultam de
receitas provenientes da Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras - CPMF.
3.1.1 Reduo da Mortalidade na Infncia
Objetivos
Reduzir o coeficiente de mortalidade infantil para 22,6/1000, at 1998, o que significar uma reduo de
50% do coeficiente registrado no incio desta dcada.
Melhorar a qualidade da assistncia sade da mulher, fortalecendo o Programa de Assistncia Integral
Sade da Mulher - PAISM, pela garantia da execuo de aes nas reas prioritrias: assistncia ao pr-
natal, parto e ps-parto, planejamento familiar e controle das doenas sexualmente transmissveis, com
35
enfoque nos 913 municpios considerados de maior risco de mortalidade na infncia e componentes do
Projeto Reduo da Mortalidade na Infncia - PRMI.
Metas fsicas
Vacinar, segundo o esquema bsico de vacinao, todas as crianas menores de 5 anos e todas as
mulheres em idade frtil.
Ampliar em 20 mil o nmero de Agentes Comunitrios de Sade.
Fixar cerca de 3 mil Equipes de Sade da Famlia em reas carentes.
Implantar o programa de Suplementao Alimentar nos 913 municpios de maior risco do PRMI.
Implantao de sistemas de abastecimento pblico que possibilitem o fornecimento de gua em
quantidade e qualidade aos 913 municpios de maior risco para a mortalidade na infncia.
Fornecer 100% dos medicamentos e contraceptivos necessrios operacionalizao do PAISM
(Programa de Assistncia Integral Sade da Mulher) e PAISC (Programa de Ateno Integral Sade da
Criana).
3.1.2 Reforma do Setor Sade - REFORSUS
Objetivos
Ampliao da capacidade e da eficincia do SUS pela recuperao fsica da rede existente, correo do
hiato tecnolgico dos servios de sade e o desenvolvimento institucional do setor, direcionado para o
incremento da capacidade de gesto do Sistema, em seus diferentes nveis.
Metas fsicas
Recuperao, ampliao e concluso de 355 unidades pblicas de sade, em 1996 e 1.598 no perodo
1996/1998.
Recursos
R$ 750 milhes, para o perodo de 1996 a 1998, provenientes:
R$ 350 milhes do BID, R$ 300 milhes do BIRD e R$ 100 milhes do EXIMBANK (em negociao)
Em 1996: R$ 45 milhes.
No perodo de 1997 a 1998: R$ 705 milhes.
3.1.3 Controle da Febre Amarela e do Dengue no Brasil
Objetivos
Implementao do Plano Diretor de Erradicao do Aedes aegypti, que envolve aes de vrios
ministrios, articulao com governos estaduais e municipais e a sociedade organizada, integrando-se
estratgia continental de erradicao do mosquito transmissor da dengue e da febre amarela.
Metas fsicas
Mobilizao comunitria, envolvendo 5 milhes de escolares do 1 grau.
Implementar trabalho educativo no que se refere s medidas de saneamento domiciliar, peridomiciliar e
preveno do dengue com eliminao de criadouros de mosquitos.
Incrementar a cobertura vacinal contra a Febre Amarela de 50% para 95% nos municpios de risco,
vacinando 4,3 milhes de pessoas maiores de 6 meses.
Realizao de duas pesquisas anuais em 336 municpios sobre o comportamento da populao,
relativo s prticas de saneamento domiciliar e peridomiciliar.
Monitoramento dos ndices de infestao do Aedes aegypti em 3.361 municpios.
Recursos R$ 4,5 bilhes, no perodo 1996-1999.
3.1.4 Eliminao da Hansenase
Objetivos
Reduo da taxa de prevalncia para menos de um caso por 10.000 habitantes at o ano 2.000,
eliminando a hansenase enquanto problema de sade pblica.
Metas fsicas
Reduzir em 10% ao ano a taxa de abandono do tratamento da hansenase.
Garantir a disponibilidade de medicamentos para o tratamento da hansenase em todas as unidades de
sade com aes de controle implantadas.
Detectar e acompanhar os 36.000 casos novos de hansenase esperados, tratando-os segundo o
esquema de polioquimioterapia - PQT/OMS (rifampicina, dapsona e clofazimina) e diagnosticando
precocemente 90% dos mesmos.
Realizar duas campanhas educativas nacionais, anualmente.
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Desenvolver um trabalho integrado com o MEC, em 1996, para incluir aes de educao em sade,
focalizando a hansenase nas grades curriculares das escolas de 1 e 2 graus.
3.1.5 Modernizao da Vigilncia Sanitria
Objetivos
Fortalecimento do controle de aes sanitrias, principalmente as relativas ao uso do mercrio, chumbo,
asbesto, benzeno e agrotxicos, fomentando a vigilncia sanitria e epidemiolgica nas reas de risco.
Inspeo das indstrias produtoras de matria-prima e frmacos, com o respaldo das normas de
fabricao vigentes no pas.
Metas fsicas
Elaborar as normas tcnicas necessrias fabricao e utilizao de Saneantes do Grau II, do benzeno
e para utilizao de agrotxicos e outros poluentes.
Atualizar peridica e sistematicamente o cadastro das indstrias e produtos farmacuticos e
farmoqumicos e dos seus respectivos produtos.
Inspecionar 270 indstrias farmacuticas e 100% das indstrias farmoqumicas, em 1996.
3.1.6 Vida Ativa
Objetivos
Incentivar o indivduo para prtica de atividade fsica como hbito dirio e forma de promoo da sade.
Metas fsicas
Aumentar em 20% o nmero de praticantes de atividade fsica no pas.
OBS: Este programa ser desenvolvido por meio de campanhas de mobilizao, de um sistema de
informao e produo e distribuio de vdeos.
3.2 Alimentao e Nutrio
A questo alimentar e nutricional de parte da sociedade brasileira, especialmente a que vive nos bolses
de pobreza, deve ser objeto de ateno redobrada. Diante da gravidade da situao, programas especficos
so necessrios e urgentes.
Alm disso, grande o nmero de crianas que no tm alimentao adequada dentro de suas casas,
necessitando de uma complementao alimentar. A merenda escolar supre essa deficincia, tornando-se,
alm de um estmulo para a permanncia da criana na escola, uma importante fonte protico-calrica que
permite melhor desempenho por parte do aluno.
3.2.1 Programa Nacional de Alimentao Escolar
Objetivos
Garantir uma refeio diria (suplementao alimentar) durante 180 dias letivos a escolares de primeiro
grau da rede pblica.
Metas fsicas
Distribuio diria de 32,5 milhes de refeies durante 180 dias letivos ao preo de R$ 0,13/dia por
aluno e R$ 0,20/dia no caso dos municpios do Comunidade Solidria.
Recursos
Em 1996: R$ 600 milhes.
OBS: Importante salientar que este programa j est sendo realizado de forma totalmente
descentralizada.
3.2.2 Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos - PRODEA
Objetivos
Promover a distribuio emergencial de gneros de primeira necessidade, oriundos dos estoques
pblicos, a populaes carentes nos municpios dos bolses de pobreza selecionados pelo Comunidade
Solidria, municpios em estado de emergncia e acampamentos dos trabalhadores rurais sem-terra.
Metas fsicas
Em 1996: distribuir 700.000 toneladas de alimentos.
Recursos
Em 1996: estoque fsico de alimentos e R$ 50 milhes para operacionalizao do programa.

IV - PROGRAMAS BSICOS

4. SANEAMENTO BSICO E HABITAO
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As polticas de habitao e de saneamento esto sofrendo alteraes profundas na sua
institucionalizao, concepo e operacionalizao. A extino dos Ministrios do Bem-Estar Social e da
Integrao Regional e sua substituio pela Secretaria de Poltica Urbana, rgo da estrutura do Ministrio
do Planejamento e Oramento, cumpriram duas funes bsicas. A primeira a de resgatar a competncia
da esfera federal nas aes de desenvolvimento urbano, que fundamentalmente normativa, reguladora e
indutora. A segunda a de coordenar as aes dos diversos rgos federais que atuam nesses setores, de
forma a evitar a pulverizao e a reduzida eficcia das aes e dos investimentos pblicos.
Por sua vez, os novos programas definidos pelo Governo para essas duas reas, quer financiados com
recursos do Oramento Geral da Unio, quer por meio do FGTS ou de crditos externos, esto voltados,
prioritariamente, para a populao de baixa renda. No caso especfico do FGTS, a mdia histrica de
aplicaes voltadas para a populao de at 3 salrios-mnimos no ultrapassava 5%. O Oramento do
FGTS para 1995 e as diretrizes oramentrias gerais desse Fundo para o perodo 1996-1999 elevam
substancialmente esse patamar, para percentuais superiores a 30%.
Ademais, os princpios de descentralizao, flexibilidade, transparncia e parceria j foram implantados
na nova sistemtica de aplicao dos recursos do FGTS, principal fonte de financiamento dessas reas,
mediante a participao direta de instncias colegiadas estaduais, constitudas por representantes do
Governo Estadual, dos Governos Municipais e da sociedade civil, no processo de enquadramento,
hierarquizao e seleo das propostas de operaes de crdito com recursos do FGTS.
No exerccio de 1995, os recursos fiscais para as reas de saneamento e habitao foram integralmente
destinados a assegurar a execuo dos compromissos assumidos na administrao anterior. O oramento
aprovado para 1996 prev R$ 381 milhes para habitao e R$ 440 milhes para saneamento, destinados
a programas para populaes de baixa renda.
Os recursos oramentrios para habitao esto alocados ao Programa Habitar Brasil, por meio de
rubricas, Programa de Melhoria das Condies Habitacionais em reas Urbanas e Rurais e ao Fundo de
Custeio de Programas de Habitao Popular. Ambos os programas prevem a utilizao de recursos fiscais,
no onerosos, conjugada aplicao de recursos onerosos (do FGTS e de emprstimos externos),
mediante uma poltica explcita de subsdios de carter temporrio, individual e inversamente relacionado
renda familiar.
Na rea de saneamento, a par do oramento especfico da Fundao Nacional de Sade, os recursos a
serem coordenados pela Secretaria de Poltica Urbana do Ministrio do Planejamento e Oramento sero
aplicados no Programa de Ao Social em Saneamento - PASS, cuja formulao, acompanhamento e
avaliao est a cargo de grupo de trabalho integrado pelo Ministrio do Planejamento e Oramento, pelo
Ministrio da Sade, pela Caixa Econmica Federal e pelo Comunidade Solidria.
Ultrapassada, com xito, a fase de definio de novas formas de aplicao em habitao e saneamento,
a contratao integral dos recursos do FGTS esbarra na baixa capacidade de pagamento de estados e
municpios, de acordo com a metodologia de anlise da Caixa Econmica Federal, Agente Operador do
Fundo. Das 27 Unidades da Federao, que so responsveis pela maior parcela da demanda por recursos
de saneamento, apenas 8 estados possuam, em dezembro de 95, segundo a Central de Risco de Crdito
da CEF, margem normal ou reduzida para contrair e pagar dvidas novas.
Por sua vez, a anlise da capacidade de pagamento da CEF indica que 65% dos municpios analisados
possuam, em dezembro de 95, margem para contratao de operaes de crdito junto ao FGTS. No
obstante, os municpios no aprovados so, em sua maioria, capitais de estado ou cidades de grande e
mdio portes, principais demandantes dos recursos e concentrando os maiores dficits de habitao,
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
O dficit habitacional urbano indica a necessidade de 5 milhes de novas moradias, alm de 3
milhes de domiclios com deficincias na proviso de infra-estrutura, concentrados na faixa de renda
familiar de at dois salrios mnimos (55%).
Na rea de saneamento, verifica-se que cerca de 15 milhes de pessoas residentes nas cidades no
tm acesso gua canalizada, 39 milhes no dispem de adequado esgotamento sanitrio e 6 milhes
de domiclios urbanos no dispem de servios de coleta de lixo.
Para enfrentar essas questes que se prevem aes importantes nas reas de habitao e
saneamento bsico, contando com recursos fiscais, de financiamentos externos e do FGTS, e do setor
privado.
4.1 Pr-Saneamento
Objetivos
Aumentar a cobertura e melhorar a prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio para clientelas urbanas de baixa renda, mediante aes que possibilitem a concluso de obras que
revertam em benefcios imediatos populao, a implantao de novos sistemas e o desenvolvimento
institucional, financeiro e operacional dos prestadores de servio.
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Metas fsicas
Entre 1996/99:
Abastecimento de gua e esgotamento sanitrio: 4,5 milhes de famlias beneficiadas.
Extenso de rede de gua e esgoto: 24 mil Km.
Recursos
R$ 8,1 bilhes, sendo R$ 5,7 bilhes do FGTS e R$ 2,4 bilhes de contrapartida de estados e
municpios.
4.2 Programa de Ao Social em Saneamento - PASS
Objetivos
Universalizar os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e coleta/destinao final de
resduos slidos, nas reas de maior concentrao de pobreza das grandes cidades e nos municpios
(distrito, sede, vilas e povoados) de pequeno e mdio portes, selecionados pelos programas de Reduo da
Mortalidade na Infncia e Comunidade Solidria, visando melhoria da sade e das condies de vida das
populaes beneficiadas.
Metas fsicas
Entre 1996/99:
Abastecimento de gua: 3,2 milhes de famlias atendidas.
Esgotamento Sanitrio: 2,8 milhes de famlias atendidas.
Coleta e tratamento de lixo: 1,7 milho de famlias atendidas.
Recursos
R$ 3 bilhes, sendo R$ 2,5 bilhes oriundos da Unio e R$ 500 milhes da contrapartida de estados e
municpios.
4.3 Programa de Ao Social em Saneamento - PROSEGE
Objetivos
Aumentar a cobertura dos servios de esgotamento sanitrio, reduzindo os nveis de insalubridade
ambiental e melhorando as condies de sade das famlias com rendimentos de at 3 salrios mnimos.
Metas fsicas
Em 1996:
Ligaes de Esgoto: 265,6 mil domiclios beneficiados.
Extenso de redes: 2.095 km.
Recursos
Em 1996: R$ 219,7 milhes, sendo R$ 156,0 milhes de recursos externos (BID) e R$ 63,7 milhes de
contrapartida de estados e municpios.
4.4 Pr-Moradia
Objetivos
Melhoria das condies de moradia de famlias com rendimentos mensais de at trs salrios mnimos,
notadamente as que habitam em reas sujeitas a riscos de desmoronamentos, enchentes, ou ainda em
reas de proteo ambiental, envolvendo aes de produo e aquisio de lotes urbanizados, construo,
aquisio, concluso e reforma de unidades habitacionais e aes complementares de saneamento,
urbanizao e infra-estrutura.
Metas fsicas
Entre 1996/99: 400 mil famlias beneficiadas.
Recursos
R$ 3,4 bilhes, sendo R$ 2,4 bilhes com recursos do FGTS e R$ 1 bilho oriundos da contrapartida de
estados e municpios.
4.5 Carta de Crdito
Objetivos
Melhoria das condies de moradia e reduo do dficit habitacional, por meio de financiamento a
pessoas fsicas, com rendimento de at 12 salrios mnimos, para aquisio de terrenos, moradias novas ou
usadas, construo, reforma ou ampliao de unidades habitacionais.
Metas fsicas
Entre 1996/99: 410 mil famlias beneficirias.
Recursos
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R$ 5,9 bilhes, sendo R$ 5,3 bilhes oriundos do FGTS e R$ 600 milhes de contrapartida dos
beneficirios.
4.6 Crdito Direto ao Consumidor para Compra de Material de Construo - CRED-MAC e para
Aquisio de Imvel - CRED-CASA
Objetivos
Financiar "Kit material" para construo, concluso, ampliao e reforma de unidades habitacionais.
Metas fsicas
Entre 1996/99: 260 mil famlias.
Recursos
Entre 1996/99: R$ 1,5 bilho (recursos alocados para Carta de Crdito).
4.7 Programa Habitar Brasil
Objetivos
Aes integradas para recuperao de reas que no apresentam condies mnimas de habitalidade,
beneficiando populaes de baixa renda.
Metas fsicas
Entre 1996/99: 254 mil famlias.
Recursos
Entre 1996/99: R$ 1,8 bilho, sendo R$ 1,6 bilho do Oramento da Unio e R$ 200 milhes de
contrapartida de estados e municpios.

IV - PROGRAMAS BSICOS

5. JUSTIA, PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL

Nesta rea, a preocupao principal dar continuidade aos esforos j iniciados de operacionalizao
das determinaes da Lei Orgnica da Assistncia Social, sobretudo no que diz respeito descentralizao,
ao controle social e implementao, pelo INSS, dos benefcios assistenciais aos idosos e s pessoas
carentes portadoras de deficincia.
No tocante descentralizao dos servios assistenciais, foi estabelecido um modelo onde ao Ministrio
compete a formulao da poltica pblica de assistncia social e a coordenao e a normatizao das aes
de assistncia social de abrangncia nacional, cabendo aos estados e municpios a coordenao das
atividades no seu mbito de competncia. Foi regulamentado, em agosto de 1995, o Fundo Nacional de
Assistncia Social, base para o funcionamento do sistema descentralizado e participativo, em que a
transferncia de recursos ser feita "fundo a fundo".
Esse procedimento pressupe a existncia de uma rede de fundos estaduais e municipais responsvel
pelos repasses dos recursos federais acrescidos dos complementos financeiros estaduais e municipais.
Esta rede est subordinada aos conselhos estaduais e municipais que, semelhana do Conselho Nacional
da Assistncia Social, constituem as instncias que deliberam acerca da assistncia a ser prestada. A
Secretaria da Assistncia Social em nvel do Governo Federal, juntamente com as secretarias estaduais e
municipais, representam a estrutura operacional responsvel pelos diagnsticos das necessidades, pelas
formulaes de diretrizes e formas de atuao, por implantar avaliaes e acompanhamentos adequados e,
especialmente, dar assessoramento e apoio tcnico s entidades, principais prestadoras dos servios.
O funcionamento apropriado desse sistema requer transformaes que demandam tempo. Desta forma,
enquanto no estiverem existindo e operando adequadamente todos os fundos e conselhos, pretende-se
repassar os recursos para os Fundos Estaduais, via convnios, que, por sua vez, transferiro parte dos
recursos para os municpios com fundos instalados ou diretamente para organizaes pblicas e no
governamentais.
O rompimento do carter clientelista que marcou, no passado, a atuao da assistncia social no pas
fundamental. As providncias at o momento adotadas so imprescindveis mas no suficientes. O xito do
processo de reformas iniciado no setor depende, fundamentalmente, da relao a ser construda entre o
Governo Federal e os governos estaduais e municipais e a sociedade civil.
5.1 Justia
A preveno e o combate ao trabalho escravo, infantil e degradante prioridade do Governo Federal.
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Assim, foi criado pelo Presidente da Repblica um grupo interministerial - GERTRAF (Grupo Executivo
de Represso ao Trabalho Forado) - que demonstra o compromisso do Governo no enfrentamento do
problema.
Esse grupo vem desenvolvendo um programa que visa, alm da fiscalizao e represso, garantir os
direitos constitucionais dos trabalhadores menos organizados e menores de idade em suas relaes
empregatcias.
5.1.1 Combate ao Trabalho Escravo, Infantil e Degradante
Objetivos
Dirigir a fiscalizao para os focos potenciais de trabalho escravo, forado, infantil e outras formas
degradantes de trabalho, por intermdio da organizao de grupos especiais de fiscalizao que podero
atuar em qualquer rea geogrfica, independentemente da circunscrio prevista no Regulamento de
Inspeo do Trabalho.
Organizar e oferecer Fiscalizao do Trabalho instrumentos, cadastros e informaes necessrias ao
combate ao trabalho escravo e infantil, em suas atividades permanentes e especiais de fiscalizao e
autuao, bem como apoiar solues das comunidades locais aos problemas relacionados com esta
realidade social.
Metas fsicas
Reduzir os nveis de explorao de trabalho.
Eliminar o trabalho escravo ou perigoso de at 60 mil crianas nas carvoarias, no sisal e setor sucro-
alcooleiro em 1996.
Apurar as denncias encaminhadas.
Recursos
Em 1996: R$ 6,9 milhes (provenientes do Programa Brasil Criana-Cidad).
5.2 Defesa dos Direitos
5.2.1 Melhoria das Condies e dos Ambientes de Trabalho
Objetivos
Estabelecer, em parceria com empregadores e trabalhadores, um conjunto de aes para melhorar as
condies de sade e segurana nos ambientes de trabalho.
Implementar aes de preveno de acidentes e de doenas ocupacionais.
Revisar e editar normas regulamentadoras sobre sade e segurana no trabalho.
Adotar procedimentos de inspeo das condies e dos ambientes de trabalho.
5.2.2 Combate Discriminao
Objetivos
Um fator de extrema relevncia para qualquer estratgia de desenvolvimento social o combate s
mltiplas situaes de discriminao social que intensifiquem as excluses, desigualdades e carncias j
existentes ou criem novas.
No Brasil, particularmente importante o combate a algumas formas predominantes de discriminao
racial e a discriminao contra minorias e segmentos ocupacionais especficos.
A discriminao por gnero, por seu carter profundo e insidioso, agravada pela crescente feminizao
da pobreza, exige, por um lado, que a preocupao com esse problema esteja presente em todas e em
cada uma das polticas de governo, e, por outro, o fortalecimento daquelas voltadas, especificamente, para
a situao da mulher, como, por exemplo, a revitalizao, no mbito do Ministrio da Sade, do Programa
de Assistncia Integral Sade da Mulher.
No que se refere discriminao racial, alm de se tornar necessrio enfatizar a tolerncia e o
pluralismo racial como valores imperativo reconhecer as mltiplas explcitas ou disfaradas formas
de discriminao social ainda persistentes na sociedade brasileira. Aqui, tambm, necessrio, por um
lado, desenvolver polticas de combate discriminao racial e a valorizao da populao negra e das
minorias e, por outro lado, de impregnar o conjunto das polticas de governo com essa preocupao.
O Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso tem tido um empenho firme e decidido nessa
direo. Prova disso a revalorizao do Conselho de Defesa dos Direitos da Mulher, da Secretaria de
Defesa da Cidadania e da Fundao Palmares e a criao do Grupo de Trabalho para a Valorizao da
Populao Negra. objetivo do Governo que esses rgos tenham papel destacado na formulao e na
implementao das polticas de governo, particularmente, nas polticas da rea social.
5.2.3 Reabilitao Integral da Pessoa Portadora de Deficincia
Objetivos
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Integrar os portadores de deficincia e a sociedade a partir da capacitao de recursos humanos;
conscientizao das comunidades; fortalecimento tcnico e gerencial das ONGs; normalizao dos
espaos, locais e edificaes de uso pblico; bem como da implantao de sistemas de informao.
Metas fsicas
600 mil portadores de deficincia integrados sociedade.
Recursos
R$ 3,6 milhes, em 1996.
5.2.4 Integrao Scio-Laboral de Portadores de Deficincia
Objetivos
Apoiar a implantao de projetos de profissionalizao e elaborar normas para regulamentao do
acesso do portador de deficincia ao mercado de trabalho.
Metas fsicas
750 mil portadores de deficincia integrados.
Recursos
R$ 3,4 milhes, em 1996 e R$ 34 milhes entre 1997/1999.
5.3 Previdncia Social
5.3.1 Melhoria do Atendimento ao Cidado
Objetivos
Implantao de projetos com o propsito de melhorar o atendimento ao pblico, objetivando maior
qualidade e produtividade das diversas unidades do INSS e do seu corpo de funcionrios.
Metas fsicas
Em 1996:
Instalar Postos de Seguro Social em 112 empresas com mais de 4 mil funcionrios.
Diminuir o prazo para autorizao de concesso dos benefcios para at 10 dias, com instalao de
equipamentos de informtica em rede.
Implantar, via telefone, servio de atendimento com hora marcada em 24 Superintendncias do Instituto
Nacional do Seguro Social.
Facilitar a obteno de benefcios por meio de convnio com a ECT, com o Kit segurado.
5.4 Assistncia Social
Reconhecendo a amplitude e diversidade da populao mais carente das polticas assistenciais, o
Governo est aumentando o contingente de pessoas atendidas pelos seus diversos programas.
importante destacar a ampliao dos beneficirios de uma renda mensal por meio da implementao do
benefcio da prestao continuada, programada desde a promulgao da Constituio de 1988. Outro ponto
que merece destaque a expanso e reviso da assistncia prestada criana e ao adolescente em
situao de carncia.
5.4.1 Renda Mnima para Idosos e Deficientes
Objetivos
Contribuir, por meio do pagamento de um salrio-mnimo mensal, para melhoria das condies de vida
de pessoas de 70 anos ou mais e dos portadores de deficincia severa ou profunda pertencentes a famlias
com renda mensal "per capita" de at um salrio mnimo.
Metas fsicas
Atender todos aqueles que tenham direito ao benefcio
Em 1996 estima-se: 350 mil pessoas beneficiadas.
A partir de 1997: 450 mil pessoas beneficiadas.
Recursos
Em 1996: R$ 150 milhes.
Nos anos seguintes: R$ 498 milhes.
5.4.2 Brasil Criana - Cidad
Objetivos
Promover o atendimento scio-educativo de crianas e adolescentes, na faixa de 7 a 14 anos.
Fomentar o desenvolvimento de atividades de iniciao profissional, propiciando ao adolescente, a partir
de 12 anos, a aquisio de conhecimentos sobre o mundo do trabalho.
Incentivar o desenvolvimento de aes de apoio e orientao familiar.
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Viabilizar a erradicao do trabalho infantil por meio da concesso de uma bolsa-cidadania para a
famlia matricular e manter as crianas na escola.
Metas fsicas
Em 1996: 435.5 mil crianas e adolescentes atendidas das quais 20 mil crianas recebendo a bolsa-
cidadania.
Recursos
Em 1996: R$ 105,7 milhes.

V - O FORTALECIMENTO E AMPLIAO DO PROGRAMA
COMUNIDADE SOLIDRIA:

Um Novo Mecanismo de Coordenao, Focalizao e Parceria

Atuar no sentido de garantir as condies necessrias para o estabelecimento, a longo prazo, de uma
sociedade de bem-estar; de proporcionar os recursos e promover as reformas indispensveis para o
adequado funcionamento dos servios sociais bsicos a mdio prazo e realizar, no curto prazo, um conjunto
estratgico de aes na rea social, embora constituam pilares centrais da poltica social do Governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso, no a esgotam. preciso, ainda, atuar rpida e eficientemente no
enfrentamento de situaes graves e agudas de indigncia, de fome e de calamidade pblica. Nesse ltimo
caso, necessrio, tambm, mudar a forma de operar programas sociais do Governo Federal para que eles
beneficiem, de forma integrada, as reas mais distantes do pas e os segmentos sociais mais necessitados.
Anlises crticas do sistema brasileiro de proteo social tm mencionado, como fatores que impedem
seu funcionamento eficiente e eficaz e que reduzem seu papel redistributivo, especialmente, no caso das
polticas sociais sob o controle direto da Unio, a fragmentao das polticas, sua excessiva centralizao
executiva, sua escassa capacidade de atingir as clientelas mais necessitadas e o reduzido grau de controle
pblico e democrtico que se exerce sobre essas polticas.
Com o processo de redemocratizao, apesar da prolongada crise dos anos 80, importantes avanos
foram conseguidos, em particular, no que se refere descentralizao executiva e a mltiplas e bem
sucedidas experincias de participao da populao. Uma prova desses avanos oferecida pela melhoria
de quase todos os indicadores sociais no perodo 1980-1989, contrabalanando os efeitos seguramente
negativos da crise.
Contudo, apesar desses avanos, resta muito por fazer, especialmente, no que se refere coordenao
das polticas sem recorrer centralizao executiva - e adequada focalizao dos benefcios, quando
desejvel, nos segmentos mais carentes da populao sem incorrer nos vcios do clientelismo e da
estigmatizao.
Alm disso, a magnitude dos problemas sociais a serem enfrentados, a manifesta crise da Administrao
Pblica e do Estado e um renovado fortalecimento da sociedade civil tm-se conjugado para mostrar os
limites da ao estatal, a necessidade da criao e fortalecimento de novos espaos pblicos (no
necessariamente estatais) e a urgncia de se incentivar novas formas de mobilizao e parceria entre
diferentes nveis de governo e agncias estatais (Unio, Estados, Municpios, Empresas Pblicas,
Universidades) e entre o Governo e as mltiplas e diferenciadas organizaes da sociedade civil (empresas,
organizaes sindicais, organizaes voluntrias como as ONGs, Igrejas, movimentos sociais, entre
outros). Exemplo marcante das possibilidades dessas formas de parceria foi dada pela campanha
desenvolvida pela Ao da Cidadania contra a Misria e a Fome e a Favor da Vida, a chamada campanha
do Betinho.
atento a esses problemas, procurando evitar os erros que caracterizam algumas experincias de
outros pases que o Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso props e constituiu um novo
mecanismo de coordenao das polticas, de articulao entre os diferentes nveis de governo, de
focalizao dos programas pertinentes em reas e populaes necessitadas, de incentivo a novas formas
de parceria entre os governos (Unio, Estados e Municpios) e as diversas organizaes da sociedade civil
na rea de combate fome e misria e de encaminhamento de situaes agudas de carncia e de
calamidade pblica. Nesse novo mecanismo se d apoio especial s iniciativas voltadas para promover a
solidariedade comunitria e para experimentar solues inovadoras.
este o sentido do Programa Comunidade Solidria, criado pelo Decreto 1.366, de 12 de Janeiro de
1995, e organizado ao longo de duas instncias, articuladas mas independentes: o Conselho da
Comunidade Solidria e a Secretaria Executiva do Programa Comunidade Solidria, ambas subordinadas
Casa Civil da Presidncia da Repblica.
(1)

O Conselho do Programa Comunidade Solidria
43
Na diviso de trabalho existente entre o Conselho e a Secretaria Executiva, cabe ao Conselho, entre
outras, as seguintes atribuies: a) propor e opinar sobre aes prioritrias na rea social, colaborando com
o Governo Federal na formulao de alternativas viveis de atuao na rea social; b) incentivar na
sociedade o desenvolvimento de organizaes e iniciativas que, em parceria com o governo, realizem aes
relevantes para o combate fome e misria e para eliminar a excluso social; c) identificar experincias
inovadoras e bem-sucedidas nesse tipo de ao, promovendo sua divulgao e sua disseminao; d)
propor, a ttulo de experincia, aes inovadoras nessa rea e mobilizar formas de parceria entre diversas
organizaes e atores - governamentais e no-governamentais - para realiz-las; e) promover campanhas
de conscientizao da opinio pblica para combate fome, indigncia, misria e pobreza, visando
integrao de esforos do governo e da sociedade.
A Casa Civil da Presidncia da Repblica d apoio logstico para o funcionamento rotineiro do Conselho
da Comunidade Solidria, que no possui recursos prprios nem controla recursos governamentais de
qualquer natureza, para a realizao de suas aes programticas. Constitui, nesse sentido, um mecanismo
de articulao entre o Governo Federal e a sociedade civil.
Para isso, integram o Conselho, por um lado, 21 membros da sociedade civil de reconhecida atuao na
rea social, dos quais um designado pelo Presidente da Repblica para presidi-lo por perodo
determinado e, por outro lado, dez ministros de Estado das reas econmica (Fazenda, Planejamento e
Agricultura) e social (Educao, Sade, Previdncia e Assistncia Social, Trabalho, Justia, Esportes), alm
do Ministro Chefe da Casa Civil e do titular da Secretaria Executiva do Comunidade Solidria.
O Conselho da Comunidade Solidria, inicialmente, escolheu como temas prioritrios para sua atuao
catalisadora a mobilizao dos jovens para participar da luta contra a fome e a excluso, merecendo
destaque a iniciativa denominada Universidade Solidria; a capacitao profissional dos jovens para os
mercados emergentes de trabalho; experincias inovadoras na rea de sade de crianas e adolescentes e
o incentivo promoo de novas experincias na rea de crdito popular.
O Governo Federal, por meio da participao de muitos de seus ministros no Conselho, tem colaborado
e se compromete a seguir colaborando com todas essas iniciativas. Entretanto, o sucesso delas tem
dependido e seguir dependendo, em larga medida, da mobilizao e da participao da sociedade civil e
de suas mltiplas organizaes.
A Secretaria Executiva do Programa Comunidade Solidria
Evitando criar novas estruturas de execuo, paralelas e centralizadoras, o Governo Federal manteve os
programas de combate fome e misria nos respectivos Ministrios, constituindo uma instncia pequena
e flexvel, mas dotada de autoridade para atuar nessa rea: a Secretaria Executiva do Programa
Comunidade Solidria.
Assim, agindo independentemente, embora de forma articulada, com o Conselho da Comunidade
Solidria, ao qual presta contas e para o qual desempenha funes de apoio tcnico e administrativo, a
Secretaria Executiva responsvel pela coordenao das aes da Administrao Federal escolhidas para
integrar o conjunto de programas de combate fome e misria, consideradas prioritrias e objeto de
ateno especial.
(2)
Nesse papel, cabe Secretaria Executiva a) acompanhar as aes dos rgos da
Administrao Federal encarregados dos programas que integram o Comunidade Solidria, garantindo sua
adequada execuo; b) contribuir para a crescente melhoria desses programas no que se refere
cobertura, eficincia e eficcia; c) articular os diferentes programas a nvel federal, evitando sua
fragmentao e pulverizao; d) promover a colaborao entre os diferentes nveis de governo (Unio,
Estados e Municpios) para a execuo de uma poltica concertada de combate fome e misria; e) definir
procedimentos que maximizem a focalizao dos programas sob sua responsabilidade, garantindo que seus
benefcios atinjam as reas mais carentes do pas e os segmentos mais pobres da populao, buscando a
melhor utilizao dos recursos e a transparncia; e f) incentivar a execuo descentralizada e o controle
pblico e democrtico dos programas por meio de mecanismos adequados de participao.
Em 1995, a Secretaria Executiva definiu como estratgia de ao, alm do acompanhamento da
execuo dos programas a nvel federal, experimentar um procedimento para a implementao integrada e
focalizada dos programas sob sua jurisdio, selecionando, em cada unidade da Federao, um grupo de
municpios para os quais deveriam convergir essas aes. Levando em considerao um conjunto de
indicadores e de situaes agudas de carncia e de calamidade, entre os quais cabe mencionar a
incidncia de situaes de misria, o volume absoluto de famlias carentes e a ocorrncia reconhecida de
calamidade pblica, foram identificados pouco mais de mil municpios reconhecidos como reas de
preocupao prioritria.
Integram esse conjunto municpios muito pobres e pequenos, espalhados pelo interior, e municpios das
grandes reas urbanas (capitais) do pas.
Tm sido especialmente bem sucedidos, na implementao integrada, por um lado, os programas na
rea de alimentao e nutrio (distribuio de cestas bsicas, distribuio de leite e merenda escolar) e por
outro, programas na rea de educao (kits escolares, recursos financeiros para uso direto pelas escolas,
nibus escolar e livro didtico).
44
compromisso do Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso dar continuidade a essa
estratgia, aprimorando esse mecanismo de coordenao, corrigindo eventuais distores, aprendendo com
a experincia e garantindo os recursos possveis para a expanso das reas e segmentos sociais que
possam vir a se beneficiar da implementao integrada e focalizada destes programas.
O aprendizado adquirido com as experincias realizadas ao longo do ano de 1995, tanto no mbito do
Conselho quanto no mbito da Secretaria Executiva, permitir que no futuro estas iniciativas sejam
expandidas e se intensifiquem, buscando desenvolver e aprimorar mecanismos geis e eficazes de
combate a situaes agudas de pobreza, indigncia e fome; formas inovadoras de articulao entre
diferentes nveis de governo na luta contra a fome e a misria e consolidar e apoiar as atividades voltadas
para o fortalecimento do controle pblico, o aumento da participao e o desenvolvimento de novas
parcerias com a sociedade civil.
expectativa do Governo Federal que essa estratgia desperte o interesse de outras entidades
(empresas privadas, organizaes no governamentais, agncias internacionais, universidades, etc.), por
meio, por exemplo, da adoo de reas desse tipo para uma atuao integrada e concentrada, uma vez que
o Governo Federal no dispe dos recursos necessrios para atuar em todas as reas onde h
necessidade e urgncia.
(1) - A importncia e centralidade dessas iniciativas no pode ser minimizada, entre razes pela urgncia e o agravamento dos problemas
agudos e a fome, misria, desemprego crnico resultante da prolongada crise econmica - mitigados mas no resolvidos pelo Plano Real.
Volta ao texto
(2) - No existe um conjunto pr-definido e fixo de programas que integrem o Comunidade Solidria. Contudo, no decreto de sua criao se
deu prioridade a programas nas reas de alimentao e nutrio, servios urbanos, desenvovimento rural, gerao de emprego e renda, defesa
de direitos e promoo social. Ao longo do ano de 1995, cerca de quinze programas pertencentes a essas reas foram objetos de ateno da
Secretaria Executiva.
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Para citar este documento:
FARIA, Vilmar. Uma estratgia de desenvolvimento Social. Presidncia da Repblica. Governo Fernando
Henrique Cardoso. Braslia - 1996.

Outros documentos relevantes para este debate:
Snia Draibe. A poltica social no perodo FHC e o sistema de proteo social
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-20702003000200004&script=sci_arttext
Nilson do Rosrio Costa. Poltica social e ajuste macroeconmico
http://www.scielosp.org/scielo.php?pid=S0102-311X2002000700003&script=sci_arttext
Nilson do Rosrio Costa. A proteo social no Brasil: universalismo e focalizao nos governos FHC e Lula
http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413-81232009000300002
Marketing tucano: FHC amplia ao social a 4 meses da eleio
http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2605200212.htm
Graziano anuncia que PT manter programas sociais de FHC. http://t.co/zVgeGJw747
A origem do Bolsa Famlia, segundo Lula. Sensacional. As verdades da histria. http://t.co/OAadRSUqBq
MINISTRIO DA FAZENDA. Poltica Econmica e Reformas Estruturais. Braslia, abril de 2003.
BRASIL. Lei Federal N 10.836, de 9 de janeiro de 2004 (converso da MPv n 132, de 2003) Cria o
Programa Bolsa Famlia e tem por finalidade a unificao dos procedimentos de gesto e execuo das
aes de transferncia de renda do Governo Federal, especialmente as do Programa Nacional de Renda
Mnima vinculado Educao - Bolsa Escola, institudo pela Lei n 10.219, de 11 de abril de 2001, do
Programa Nacional de Acesso Alimentao - PNAA, criado pela Lei n o 10.689, de 13 de junho de 2003, do
Programa Nacional de Renda Mnima vinculada Sade - Bolsa Alimentao, institudo pela Medida
Provisria n o 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, do Programa Auxlio-Gs, institudo pelo Decreto n 4.102,
de 24 de janeiro de 2002, e do Cadastramento nico do Governo Federal, institudo pelo Decreto n 3.877,
de 24 de julho de 2001. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.836.htm