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Master 2 Gestion publique

Promotion Esther DUFLO, 2013 - 2014


Conduite du changement l'IGN
Introduction de missions de service public gratuites auprs
d'agents chargs de ventes



Gilles BONNEAU


Octobre 2014

Module 3 : Stratgie, GRH et organisation publiques
Professeur rfrent : Renaud Dorandeu
2
Prambule
J'ai pris mes fonctions l'Institut national de l'information gographique et forestire (IGN) au mois
de dcembre 2009 pour les achever en juin 2014, priode durant laquelle est intervenue la
transformation du modle conomique tabli depuis plus de quarante ans.
LIGN avait dj connu cette date des rvolutions conceptuelles, notamment lors du passage au
numrique dans les annes 80
1
.
La transformation conomique intervenue ces dernires annes, et encore inacheve, est le fruit de
nombreux facteurs, encore difficiles dterminer.
Il sagit ici daborder une des facettes de ce changement telle que j'ai pu l'observer dans un premier
temps en tant que spectateur, puis en tant qu'acteur, ces rles successifs m'ayant permis d'apprcier
les diffrents enjeux de cette rvolution culturelle.
Ainsi, j'ai d'abord assist aux annonces tendant au changement de paradigme tarifaire, puis, en tant
que chef de march web services
2
, ai pleinement particip lvolution de loutil informatique qui
s'en est suivie ; cela m'a permis de deviner les contours et la porte du processus de conduite du
changement mis en uvre l'IGN, que le prsent rapport cherche reconstituer.

1
Dautres changements majeurs peuvent tre ci ts, notamment :
- l es dparts successi fs des l ocaux parisiens vers Sai nt-Mand (i mpri meri e, si ge soci al, bouti que grand publ i c)
- l es sujets densei gnement (dpl acement de l col e de Sai nt-Mand Marne-l a-Val l e, mutual i sation avec
dautres tabl i ssements et fermeture de cycl es de formati on)
- l es sauts de technol ogi e (satel l ite& avi on pui s drone, thodol i tes pui s GPS, papi er, numri que pui s i nternet)
- l es changements de di recteurs et di verses rorgani sations i nternes
2
Poste au sei n du servi ce marketi ng de l a di recti on commerci al e
3
Introduction
L'Institut national de l'information gographique et forestire (IGN
3
) est un tablissement public
administratif (EPA) cr par dcret en 2012
4
. Ses missions sont historiquement de dcrire, dun point
de vue gomtrique et physique, la surface du territoire national et loccupation de son sol. LIGN est
autoris depuis les annes 60, titre subsidiaire, commerci aliser auprs du grand public des cartes
topographiques qui lui valent sa renomme. Toutefois, cette activit pour le grand public a longtemps
concerne moins de 20% de ses recettes propres. En effet, la mme logique commerciale sappliquait
pour lensemble des produits professionnels de lIGN. Ainsi, les collectivits et ministres achetaient
auprs de lIGN des bases de donnes et des prestations au mme titre quune entreprise prive. La
dotation attribue annuellement correspondait uniquement aux activi ts de recherche et
enseignement, et quelques missions spcifiques telles que lentretien du rseau godsique et rseau
de nivellement.
Une importante rforme politique a t mise en place partir de 2010. Lensemble des crdits
ministriels ddis lachat de donnes gographiques ont t regroups au sein du programme 154
de la loi de finance, programme ayant pour seule action la dotation de fonctionnement de lIGN. Ce
regroupement a t mis en place afin que lIGN distribue gratuitement une liste de produits pour les
besoins du service public.
Il convient ds lors d'examiner quels acteurs ont t sollicits, de quelle faon a t gre la conduite
du changement, et quelles consquences cela a induit.
Le bouleversement
Au fil des ans et des volutions technologiques, lIGN a dvelopp une gamme de produits
gographiques permettant un usage numrique des informations golocalises. Cette volution sest
faite progressivement au fur et mesure que les structures publiques squipaient dun parc
informatique adquat. Selon un usage ancien, la dotation de fonctionnement ne couvrant pas les
cots de production, lIGN facturait les ralisations aux usagers, quils soient ou non chargs dune
mission de service public.
Lorsque des entreprises prives ont pu galement produire des donnes gographiques numriques,
lIGN a d faire en sorte que sa dotation de fonctionnement ne subventionne pas les activits entrant
dans le champ concurrentiel. Cette proccupation s'est traduite par une comptabilit analytique
pousse et un renforcement du service commercial, permettant de remporter des marchs publics.
Ce dernier point a ncessit de recruter des contractuels qui il a fallu donner une prime individuelle
indexe sur les ventes. Or la rforme de 2010 a profondment modifi cette approche.
Le dfi et les contraintes budgtaires
Comment faire en sorte de passer dun paradigme de conseils et ventes celui de seuls conseils, pour
certains produits et certains usagers, tout en conservant celui de conseils et ventes pour dautres
produits ou usagers ?

3
Si gl e conserv car ayant une val eur de marque
4
Hri ti er de l i nsti tut gographi que nati onal (IGN) cr en 1940, l ui -mme hri ti er du Servi ce gographi que des
armes cr au dbut de l a troi si me rpubl i que ; voi r annexe 3.
4
Conscutivement ce changement de paradigme, le volume global de ventes a diminu
mcaniquement, ainsi que les primes de vente qui en taient le corollaire. Dans ce contexte,
comment satisfaire les besoins pcuniaires des agents ?
Il convient de prciser que la rforme de l'IGN est intervenue dans un contexte de restriction
gnrale, conscutivement la crise de 2008.





Sommaire
Les faits vus par le directeur commercial ........................................................................................ 5
Anne 2010, surprise ................................................................................................................. 6
Anne 2011, ngociation ........................................................................................................... 7
Anne 2012, concrtisation........................................................................................................ 8
Influence de lEurope ? .............................................................................................................10
Approche technique de la conduite du changement ...................................................................10
Satisfactions personnelles de M. Sandrin ...................................................................................11
Analyses ......................................................................................................................................12
volution des opinions des diffrents acteurs concernant la gratuit ...........................................12
Facteurs de russite ..................................................................................................................14
Faiblesses de la transformation .................................................................................................15
Conclusion ...................................................................................................................................16


5
Les faits vus par le directeur commercial
5

Patrice Paris, directeur gnral (DG) de lIGN de 2008 2012 fut lacteur cl de cette rforme,
russie grce son perfectionnisme. Il arrive lIGN en mai 2008, soit six mois aprs Marc Sandrin,
directeur commercial (DC) de lIGN de 2007 2013. D'emble, il constate un nombre important de
rcriminations envers lIGN dues son activit commerciale. Au vu du budget contraint, le directeur
adjoint, Franois Brun, ne voit pas les difficults que pose le maintien des activits commerciales
datant des annes 60 pour les utilisateurs privs qui constituent plus dun tiers des fonds propres
6
.
Il convient au premier chef de souligner les effets dltres de l'application continue de prix levs
des clients captifs, tels que ltat et ses services. Ce constat connat son apoge durant la direction de
Nathalie Marthe-Bismuth, directrice commerciale de 2005 2007 ; en effet, cette priode a vu crotre
rapidement le chiffre daffaire de lIGN sans que cela ne puisse tre uniquement li lapparition de
nouveaux produits. Cela dnote une hausse des prix pratiqus et du volume de vente. En effet, ces
annes sont celles de lquipement rapide des collectivits locales en outils dinformation
gographique, et dun besoin par consquent croissant en bases de donnes de lIGN.
Ainsi, de plus en plus de personnes constataient des prix levs, jusqu devenir une proccupation
majeure des associations de collectivits
7
. Paralllement, diffrents services de ltat mettaient en
place leur propre structure dinformation gographique, redondants avec lIGN
8
.
Le jugement du DG est indniablement quune partie des activits commerciales sont contraires au
service public. Ds dcembre 2008, le DC estime que la gratuit de certains produits pourrait tre
partiellement finance par un gain de productivit. Le DG profite dun cadrage politique imprcis, et
prudemment essaye de ne pas affecter les ventes en cours par des annonces. Lanne 2009 est
lanne de maturation du projet, et lanne 2010 voit souvrir les ngociations avec les ministres de
tutelle pour un contrat dObjectif de Performance 2010-2013
9
. Le premier janvier 2011 voit natre la
premire gratuit limite lenseignement et la recherche ; de nombreuses discussions sensuivent
au sein de la direction commerciale.
Budgets annuels
10


5
Intervi ew du di recteur commerci al mene en mars 2014, compl te par l i ntervi ew du chef du servi ce
marketi ng en avri l 2014
6
Cette posi ti on fut dfendue face l a vague Open Data, promue par l admi ni stration de Barack Obama
7
Des communes, des dpartements, des rgi ons
8
La concurrence dans l e secteur pri v peut permettre une sai ne mul ati on ; en revanche dans l e secteur publ i c,
mme l es mauvai ses i des peuvent rester subventi onnes perte. Une concentrati on de l a producti on peut
permettre des gai ns dchel l e.
9
http://www.i gn.fr/publ i cati ons-de-l -i gn/Institut/Publ icati ons/COP/COP2010_2013.pdf
10
Extrai t du rapport dacti vi t 208, http://www.i gn.fr/i nsti tut/rapports-dacti vi te-l i gn
6
Anne 2010, surprise
Paralllement la rflexion sur la vocation dun service public tel que lIGN, ont lieu dimportantes
ngociations. Dune part, avec lentreprise Google pour une vente globale des donnes IGN
11
, dautre
part, avec les services techniques de lIGN pour la mise en place dun nouveau Goportail
12

lhorizon 2012 ; ces deux sujets occupent une part importante du temps du DC. La ngociation avec le
ministre de tutelle commence sur la piste dune gratuit des cartes (produits SCAN
13
) et des petites
chelles. Les ventes seraient compenses par une dotation du ministre plus importante.

Limprobable se produit. Le ministre de lcologie (MEDDE) prfre renoncer entirement sa ligne
budgtaire produits cartographiques en change du RGE
14
plutt que de compenser les ventes
selon la proposition initiale. Et le ministre ne sintresse pas la moyenne chelle pourtant
beaucoup utilise par ses services
15
. Lhypothse imprvue simpose sans avoir t pense, ni
envisage. Demeure un manque de vision sur ce que pourrait tre lavenir de lIGN.
En dcoule alors le dbat relatif au champ de la gratuit. La gratuit pour ltat et lensemble de ses
oprateurs
16
est dcide ; mais quid des collectivits ? En effet, celles-ci sont soit prtes payer lIGN,
soit farouchement opposes lIGN (et lEtat). Dans ce second cas, elles ont engag dimportants
moyens et dvelopp leurs propres donnes. Lide dimposer un partage rciproque des donnes
entre lIGN et les collectivits est mal apprci, laisse envisager quun autre rfrentiel que lIGN est
possible, et entrane des contraintes juridiques. Il est dcid doctroyer un accs gratuit aux RGE pour
les collectivits
17
sans aucune contrepartie pour lIGN.

11
Un succs majeur en cette anne 2010 pour l es comptes publ i cs.
12
Li nfrastructure en cours devenant vi eil lissante, et l a concl usi on d'un march publi c prenant deux ans , il est
apparu ncessai re anti ciper.
13
Image i ssue de http://professi onnel s.i gn.fr
14
Rfrenti el Grande Echel l e, ensembl e de quatre produi ts IGN, prci s moi ns d'un mtre
15
Les produi ts de moyenne chel l e sont jugs dusage anci en ; en l es l ai ssant payant, l e MEDDE i nci te ses
servi ces changer l eurs habi tudes vers l es produi ts gratui ts jugs dusage pl us effi cace. Ai nsi , paradoxalement,
une gratui t ci bl e doi t permettre au ni veau de l ensembl e du mi ni stre une conomi e.
16
Le terme nest pas encore empl oy mai s l e pri mtre y correspond.
17
Et tous l es organismes di vers dadmi nistrati on l ocal e pour l eurs missi ons de servi ce publi c sans caractre
i ndustri el ni commerci al
7
La prsidente du conseil dadministration
18
de lIGN, Maryvonne de Saint Pulgent, soutient le DC pour
interdire lusage commercial ou industriel
19
des donnes dlivres gratuitement par l'IGN.
Anne 2011, ngociation
Lanne 2011 dbute ds le 3 janvier par un essai de gratuit restreinte au secteur de lenseignement
et de la recherche
20
; ce test permet de roder linfrastructure informatique
21
. Paralllement, il faudra
une anne de cadrage budgtaire pour que lensemble des services du ministre de lcologie
perdent les sommes dvolues lachat de donnes gographiques au profit de lIGN qui dlivre
gratuitement le RGE. Cette approche par ligne budgtaire stend aux ministres concerns, hormis
une difficult. Le ministre de lagriculture est li par un contrat de longue dure avec lIGN pour
lacquisition de la base de donnes BD Parcellaire, composante du RGE. De fait, celui -ci se retrouve
payer jusqu' la fin de son contrat pour un produit devenu gratuit
22
.

Le rfrentiel
grande chelle
(RGE) est au cur
de la mission de
service public de
lIGN, dont il
constitue la
production phare. Il
dcrit le territoire
national et
l'occupation de son
sol de faon prcise,
complte et
homogne.
23

Une nouvelle tape de conduite du changement commence au sein de lIGN. LIGN compte trois
organisations syndicales : la CFDT, et la CGT scinde en un ple ouvrier et un ple fonctionnaire. La
crainte de voir lIGN dpendre de la dotation de ltat et non de ses ventes fait craindre une rduction
future de celle qui est accorde court terme.
La CGT, historiquement contre la notion dactivit commerciale lIGN sannonce contre le projet de
gratuit. De plus, les agents commerciaux mettent en avant la perte de rmunration puisque leur
prime annuelle est lie au volume de vente.

18
Si ge au conseil dadmi nistrati on de l IGN, par nombre dcroi ssant de voi x, des reprsentants de mi nistres
(col ogi e, dfense, recherche, i ntri eur, budget, et depui s 2012 agri cul ture), des reprsentant du personnel ,
des personnali ts quali fi es (gomtres experts et coll ecti vi t l ocal e), et depui s 2012 des reprsentants de la
fi l i re foresti re ; cf. http://www.i gn.fr/i nsti tut/i nsti tut/consei l -dadmi nistrati on
19
Cette noti on sera repri se pour l a retranscription en franai s de l a di r ecti ve europenne INSPIRE.
20
Une stratgi e de sducti on des futurs cl i ents se dessi ne l .
21
Nouvel l e i nfrastructure qui doi t permettre de di mi nuer l e cot de di ffusi on, source deffi ci ence compensant la
perte de revenu
22
Ce poi nt gnra des ngoci ati ons l orsquau premi er janvi er 2012 l IGN absorba l Inventai re Foresti er Nati onal
sous tutel l e du mi ni stre de l agri cul ture.
23
Image et texte i ssus de http://professi onnel s.i gn.fr
8
Cette prime commerciale est par ailleurs source de fantasme par les agents nen bnficiant pas.
Lide de prime variable nest pas culturellement envisageable pour beaucoup dagents publics.
Lensemble de lIGN se positionne ainsi globalement contre la notion dactivit commerciale, et
favorablement pour une gratuit, tout en doutant de la prennit de la subvention gouvernementale.
La direction met en avant une scurisation du budget de lIGN accorde par le ministre de lcologie
pour trois ans
24
, laquelle ne croit pas un lu CGT, manifestant son scepticisme au cours de l'un des
trois sminaires annuels de la direction commerciale.
Prosaquement, la direction sengage maintenir la prime commerciale au niveau en cours pour les
agents qui restent concerns par la prime. Ce maintien s'avrera possible grce deux dmarches
parallles :
dabord, en prenant en compte comme rfrence lanne 2011, et en excluant 2010 cause
du contrat exceptionnel conclu avec Google, au moment o la future gratuit sbruite et fait
diminuer les ventes en fin danne
25
.
ensuite, via une rorganisation de lIGN en fin danne 2012, de nature entraner la
diminution du nombre de personnes bnfici ant de la prime
26
, et permettant en
consquence de maintenir un niveau stable ; un volume moindre tant dsormais galement
partag entre moins de personnes.
Quasiment aucune opposition ne se manifestera plus aprs le sminaire doctobre 2011. Cela est
majoritairement d un bouleversement des agences locales, engendr par la fusion de lIGN avec
lIFN, celle-ci ayant t annonce tardivement pour lanne 2012.

Image i ssue du si te de l a CGT des ouvri ers dtat de l IGN
27

Pendant l anne 2011, l es agents ont eu dautres sujets de
proccupati on, i ci dbat sur l es jours de carence
Anne 2012, concrtisation
Bien que la presse spcialise ait voqu lide diverses reprises au dernier trimestre 2011,
lincrdulit continue de rgner dbut 2012 face un tel changement de politique tarifaire. Certains
clients publics ne peuvent se rsoudre y croire. Dailleurs le processus retenu afin de bnficier de
cette gratuit est assez complexe
28
. En effet, la notion discriminante est celle de missions de service

24
Non respect en 2013 grce l a fusi on entre l IGN et l IFN
25
Lessenti el des ventes de l IGN se fai t en fi n danne pri nci pal ement, pri ode o l es cli ents fi ni ssent de
consommer l es budgets
26
Les personnes affectes dautres mi ssi ons auront un mai nti en de rmunrati on prise sur un autre budget
que l a pri me
27
http://cgtgeo.wordpress.com
28
Hors propos i ci , se rfrer au si te http://professi onnel s.i gn.fr
9
public sans caractre industriel ni commercial ; or de nombreux EPCI ou syndicats locaux ont des
activits mixtes. Le directeur commercial adjoint assist de la mission juridique doit dcider au cas
par cas, tout en sollicitant les agents commerciaux. Ceux-ci, bien quen conflit dintrt - leur objectif
tant a priori dexclure un maximum de bnficiaires de gratuit - , jouent leur rle dinformation
sans chercher maintenir leur portefeuille clientle. Un sentiment de diversion par la fusion IGN-IFN
effleure un peu les esprits.
La rigueur dattribution des gratuits sexplique galement par une peur du contentieux au sommet
de lIGN. Deux sources de contestation sont viter, dune part celle de potentiels organismes
ligibles la gratuit, mais surtout celle manant dautres producteurs de donnes gographiques
pour distorsion de la concurrence, notamment tous les producteurs dimages ortho-rectifies dont le
march seffondre subitement. Cette source externe dopposition au changement tarifaire de lIGN
est rapidement neutralise par lannonce aux termes de laquelle, dsormais, lIGN produirait une
partie des ortho-images 20cm en sous-traitance
29
.
Ds mars 2012, le directeur gnral de lIGN est remplac par le directeur de cabinet de la Ministre
de lcologie, do une continuit de stratgie entre les deux mandatures. Paralllement, lIGN
modernise son outil informatique de diffusion de donnes par une nouvelle version du Goportail le
10 juillet 2012.
En fin danne 2012, le bilan de la gratuit nouvelle dresse le constat dune baisse plus importante
que prvue des ventes des donnes de moyenne chelle et des donnes cartographiques
30
. LIGN
conserve une stratgie de valorisation des donnes prcises et spcifiques en rajustant ses ventes
vers le priv et en adaptant son offre.
Ce dernier point passe par trois axes : nouveaux produits (ortho 20cm, plan IGN), couplage donnes/
logiciels
31
, et cration de produits sur-mesure
32
. Toutefois, le chiffre daffaire de lIGN ne se maintient
un niveau stable que par un march de prestation pass avec le ministre de la dfense.


29
Ce qui vaudra une cri ti que de la part des syndicats IGN contre l a perte du savoi r-faire publi c ; ell e-mme
contrecarre en l i mi tant la sous-trai tance aux i mages dau moi ns 20 cm (l IGN produisant essenti ell ement des
i mages de 50 cm)
30
Les donnes gographi ques sont des bases de donnes numri ques vecteur (et l es ortho-i mages), l es
donnes cartographi ques sont une reprsentati on numri que des donnes gographi ques (et l es cartes
scannes).
31
Offres packages
32
Exempl e crati on du produi t EduGo sur demande du mi nistre de l ducati on nati onal qui pourtant
bnfi ci e de toutes l es donnes gratui tement depui s 2010.
10

Influence de lEurope ?
La directive INSPIRE dont les travaux ont commenc en 2004, et adopte en 2007, a t transpose
en droit franais en octobre 2010. Cette directive vise faciliter laccs aux donnes gographiques
entre administrations publiques au sein de lUnion. Cela passe entre autres par la cration du cadre
missions de service public sans caractre industriel ni commercial . Toutefois, le directeur
commercial estime que ce cadre ne correspond pas une demande des clients publics de lIGN ; cette
position est relativement corrobore par le faible usage des web services en 2012 qui sont
pourtant lossature de la directive. Il estime que la gratuit correspond une dmarche entirement
politique sans influence externe majeure.

Approche technique de la conduite du changement
De quelle manire lIGN est-il parvenu absorber une trs importante augmentation du nombre de
sollicitations, sans surcharger pour autant les anciens agents commerciaux ?
Une condition ncessaire la russite de la diffusion gratuite de certains produits pour un public
prcis consiste en ladaptation de loutil informatique de diffusion des donnes. En effet, les
estimations
33
du nombre de bnficiaires de la gratuit est denviron cent fois le nombre usuel de
clients et des personnes qui utilisent des fichiers informatiques de taille plus importante sans retenue
(puisque gratuit). Trois acteurs saffrontent sur la matrise de ce sujet. La direction de la matrise
douvrage dlgue du service public (DMOSP) argue que la diffusion gratuite fait partie de son
primtre, lquipe informatique en charge du Goportail essaye de faire valoir son exprience, la
direction commerciale (DC) demande prendre en main la diffusion pour les clients payants en
gnral et pour les bnficiaires de la gratuit qui sont de potentiels clients
34
. Le directeur gnral
estime partiellement dconsidre lexprience passe de lquipe Goportail et choisit dattribuer le
budget consenti la DMOSP la DC pour amliorer son projet, qui par la mme occasion est
renomme en Direction de la diffusion [gratuite] et de la valorisation [commerciale] (DDV).
Toutefois, rtrospectivement, la sparation de la gestion du client par la DDV dune part, de la gestion
des donnes sources par lquipe Goportail dautre part, a entran un nombre certain de
contretemps
35
.


33
Esti mati on fai te parti r de la constatati on de l effet de l a gratui t l i mi t au secteur de l ensei gnement et de la
recherche en janvi er 2010
34
Stratgi e de cross-selling et de up-selling
35
Ces surcots ont t absorbs par l e prestatai re CapGemi ni tenu par la bonne formul ati on du cahi er des
charges. Ce poi nt mri terai t pl us de ci nq pages pour ill ustrer l a ngociati on entre une admi nistrati on et son
fourni sseur.
11
Satisfactions personnelles de M. Sandrin
volution de la direction commerciale vers une direction de la valorisation et de la
diffusion
Fin de la dichotomie entre direction commerciale (DC) et la direction de la matrise
douvrage dlgue du service public (DMOSP)
36

Mise en place de loutil de diffusion informatique
Partenariat denvergure
avec le ministre de
lducation nationale
Gain dexpertise lIGN
qui pourra tre rutilis
par lensemble de la
sphre publique (si
dautres administrations
venaient demander
lIGN dassurer la diffusion
restreinte au secteur
public ou commercial)

36
Cel a fut l es prmi ces de la rorganisati on fi n 2013 de la directi on commerci al e en di recti on des programmes
ci vi l s (et dpart de M. Sandri n)
Rtrospectivement, M. Sandrin remet en cause
la gratuit du RGE [Rfrentiel Grande
Echelle, ensemble de quatre produits IGN,
prcis moins d'un mtre] ; il aurait prfr
commencer par la moyenne chelle (prcision
au mieux 25m) et mener une rflexion plus
large sur la sparation du gratuit et du payant,
ainsi que sur limpact sur les produits trs
grande chelle (prcision dcacentimtrique).
Par ailleurs, il reproche Herv Le Men,
directeur de la matrise douvrage dlgue du
service public (DMOSP), davoir impos le nom
RGE Alti un produit de prcision
dcacentimtrique. L'utilisation d'un mme
nom pour un degr de prcision diffrent
induit l'ide de gratuit, de sorte qu' terme la
gratuit sentendra des produits plus prcis
par simple extension de vocable.
12
Analyses
volution des opinions des diffrents acteurs concernant la gratuit

Grille de lecture du graphique
Le mi nistre des finances (Bercy) est pass dune opposition la mise en place de gratuits en 2009
une position indiffrente en 2010, puis l grement favorable en 2012.
2009, au sein de lIGN
Le directeur commercial (DC) et le directeur de la matrise douvrage dlgue du service public
(DMOSP) ont en 2009 des visions lgrement antagonistes quant aux missions de lIGN, do une
13
apprciation diffrente de lide de gratuit des donnes. Leurs positions convergent au fur et
mesure que saffine lanalyse de la situation
37
.
2010, entre acteurs institutionnels
Le ministre de lcologie (MEDDE) et le conseil dadministration (CA) adhrent progressivement au
projet, tant que celui-ci ne pse pas sur les finances. Le ministre des finances (Bercy) demeure a
priori sceptique tout changement de modle et doute de labsence de rpercussions financires.
Lors de la rflexion amorce en octobre 2010, les syndicats convergent progressivement entre eux
vers une position de soutien vigilant la stratgie de la direction. Les agents IGN non impacts
par la prime commerciale sont a priori favorables cette stratgie oriente service public. Les agents
de la direction commerciale voient surtout la diminution de leur revenu annuel (de 8 13%).
2011, dminage au sein de la direction commerciale
Au premier semestre, le chef du service des ventes rassure ses agents vendeurs ; les agents des
autres services de la direction commerciale se savent moindrement impacts.
La revalorisation triennale des salaires de la majorit des agents contractuels est essentiellement lie
aux ventes. Lintroduction de missions de service public sur leur temps auparavant ddi la vente et
la rduction de leur champ de chalandise sont mal perues. Quelques garanties sont donnes sans
prcision concrte quant leur modalit dapplication. Ces incertitudes incitent les agents concerns
redoubler dardeur la vente ; si la prime venait tre prennise autant quelle soit importante.
Au second semestre, un sujet proccupe beaucoup les agents des ventes en agence rgionale
38
. La
fusion de lIGN avec lIFN
39
est annonce pour le premier janvier 2012, et une fusion des agences
rgionales. Or, les bureaux de chacun des deux organismes sont trop petits pour accueillir lensemble
des personnels des deux. La question de savoir o seront implants les bureaux aprs fusion
prdomine et dpasse la question salariale, dans la mesure o elle influence directement le cadre de
vie quotidien
40
.
2012, les clients
Les agents IGN rassurs par le rsultat de la fusion avec lIFN soutiennent la mise en place de la
gratuit. Cela ncessite paralllement de nombreuses explications auprs des clients publics
bnficiant de la gratuit, qui en sont ravis.
En revanche, des structures parapubliques trouvent les critres dapprciation flous et sopposent
cette gratuit slective lorsquils dcouvrent quils nen sont pas bnficiaires. Les entreprises
prives, ayant craint de supporter un surcot en raison de la gratuit accorde certains
bnficiaires, constatent avec plaisir que les prix ne progressent pas, voire quils diminuent
partiellement.

37
Dvel oppement des contre-projets di nformati ons gographi ques nui sant l aveni r de l IGN
38
60% des agents des ventes sont dans une di recti on rgi onal e, l es autres au si ge Sai nt-Mand.
39
Inventai re foresti er nati onal
40
Moi ns du ti ers des agences rgi onal es de l IGN ont t dpl aces (certes au sei n de la mme zone
mtropol i tai ne mai s pl us de 20 mi nutes) ; l es agents de l IFN ont subi l es pl us grosses modi fi cati ons
14
En fvrier, le nouveau directeur gnral, issu du cabinet du ministre du MEDDE, ayant soutenu le
projet au sein de ce cabinet, maintient la stratgie de recentrage de lIGN dans la sphre du service
public. Il lance un vaste chantier de rflexion et de rorganisation. , Devant les incertitudes que cela
engendre, personne ne conteste la gratuit ni ne la revendique trop.
Les nouveaux ministres (MEDDE, MAAF, finances) acceptent la situation telle quelle se prsente,
tout en manifestant une lgre dfiance quant la prennit financire du dispositif
41
, et demandent
daugmenter le taux de revenus propres.

42


Facteurs de russite
Lanne 2010, durant laquelle le MEDDE, sous expertise financire du ministre des finances,
a accept le changement de politique commerciale, est suffisamment loin de la crise de 2008
et des lections de 2012.
Les contre-projets de cration de structure dinformations gographiques (au sein de
ministres et dans certaines rgions) ont rendu ncessaire un repositionnement de lIGN.
o Ces projets ont permis la convergence de perception du rle de lIGN entre la DMOSP
et la DC.
Les quipes locales de lIGN ont soutenu le changement tant que la rorganisation avec lIFN
maintenait leurs emplois (les contractuels craignant la perspective du chmage).
o Diversion par rapport au sujet de transformation de missions et pertes de
rmunration


41
La garanti e de dotati on l IGN disparai t avec l a fusi on (Lex-budget IGN a l a garanti e mai s pas l e budget ex-
IFN, l a part correspondant derni er dcroi t fortement).
42
Extrai t du rapport dacti vi t 2013, http://www.i gn.fr/i nsti tut/publ i cati ons/rapport-dacti vite-2013-lign
15
Faiblesses de la transformation
Equilibre financier prcaire de lIGN
o Equilibre maintenu par un contrat avec le ministre de la Dfense
43

o Le passage dune logique dachat unique une logique dabonnement ncessite une
trsorerie pour les annes de bascule
Or les fruits des ventes des deux locaux parisiens de lIGN sont conservs par
le ministre de tutelle
De nombreux dparts et peu de candidatures
o Les salaires des contractuels sont gels depuis 2012, pas de revalorisation du point
dindice des fonctionnaires
o Suite la rorganisation, beaucoup dagents ont saisi loccasion de quitter leur poste
titre dillustration, il convient de noter que le service marketing de lIGN a
un tiers de ses postes non pourvus
Des projets parapublics concurrents
o Le projet dOSM
44
soutenu par Etalab
45

o Un nombre important de collectivits ne partagent pas leurs donnes avec lIGN,
deux ans aprs la mise en place de la gratuit
46

La multiplicit des autres transformations de lIGN en cours garent les agents
47
et les
clients
48
.

43
Le Mi nistre de l a Dfense n'a pl us de capaci t gographi que autonome de cel l e des ci vils, ce qui parat de
nature assurer une prenni t du contrat concl u avec l 'IGN.
44
Open Street Map, associati on pour crer une base de donnes gographi ques mondial e en l icence ODBL
(li bre et contami nante) ; l associ ati on franaise est trs acti ve sur dautre projet, notamment une base adresses
libre
45
Structure du SGMAP (dpendant du premi er mi ni stre) pour l ouverture des donnes publ i ques
46
Beaucoup de col l ecti vits ont mai ntenu une producti on l ocal e de donnes gographi ques, do une
redondance et perte soci al e
47
Le pl an dobjecti fs de performance 2013-2016 est trs ambi ti eux, voi r
http://www.i gn.fr/i nsti tut/publ i cati ons/contrat-dobjecti fs-performance
48
Beaucoup de cl i ents publ i cs prfrent payer pour des produi ts IGN pl utt que changer l eurs habi tudes de
travai l en passant aux produi ts gratui ts.
16
Conclusion
La fusion de l'IGN et de l'IFN, et la rorganisation de cette nouvelle structure a permis d'amoindrir les
dbats autour du changement de paradigme imposs aux agents. Lessentiel du travail de
transformation est dordre institutionnel (accord des divers ministres et du conseil dadministration,
procdure dinformation des reprsentants syndicaux).
Les agents se sont avrs extrmement flexibles face aux modifications apportes. Le changement
dactivit sest fait naturellement ds qu'ils ont pu obtenir des rponses leurs attentes et craintes
individuelles, tenant principalement au maintien de leur cadre de vie et un moindre gard leur
rmunration, l'exclusion de toute crainte concernant la teneur de leurs missions.
Toutefois, cette rsilience apparat de courte dure, et un mcontentement grandissant se fait sentir,
se traduisant en partie par des dparts de l'Institut. On peut identifier trois sources de
mcontentement que sont les rmunrations, la perte de repre (quelle stratgie pour lIGN ?) et le
cadre de travail (lieu dimplantation des bureaux et sous-effectifs).
Ainsi, alors que la conjoncture se durcit, l'IGN se trouve ainsi confronte de nouveaux dfis, et doit
encore faire preuve d'innovation et dadaptation afin d'y faire face.

17
Annexe 1 : rorganisation
Organigramme 2005
Commerce et service
public spars en deux
directions
o DMOSP et DC

Organigramme 2012
La DMOSP pert des
activits au profit de la
DC
Le directeur de la
DMOSP est issu de lIFN
o DMOSP est
renomme
DPSP et forets
La DC est renomme
DDV

Organigramme 2013
La DPSP disparait profit
de la DDV
o DPSP devient
une mission
forets
DDV est renomme DPC


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Annexe 2 : fusion
8 agences rgionales IGN avant fusion

6 agences rgionales IFN avant fusion

5 agences rgionales IGN aprs fusion

Les principaux centres rgionaux de lIGN demeurent aprs fusion et sont dplacs moins de 20
minutes du prcdent lieu au sein de la mme agglomration.


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Annexe 3 : Dates de lIGN

Extrait du Rapport d'activit 2013 de l'IGN