Conduite du changement l'IGN Introduction de missions de service public gratuites auprs d'agents chargs de ventes
Gilles BONNEAU
Octobre 2014
Module 3 : Stratgie, GRH et organisation publiques Professeur rfrent : Renaud Dorandeu 2 Prambule J'ai pris mes fonctions l'Institut national de l'information gographique et forestire (IGN) au mois de dcembre 2009 pour les achever en juin 2014, priode durant laquelle est intervenue la transformation du modle conomique tabli depuis plus de quarante ans. LIGN avait dj connu cette date des rvolutions conceptuelles, notamment lors du passage au numrique dans les annes 80 1 . La transformation conomique intervenue ces dernires annes, et encore inacheve, est le fruit de nombreux facteurs, encore difficiles dterminer. Il sagit ici daborder une des facettes de ce changement telle que j'ai pu l'observer dans un premier temps en tant que spectateur, puis en tant qu'acteur, ces rles successifs m'ayant permis d'apprcier les diffrents enjeux de cette rvolution culturelle. Ainsi, j'ai d'abord assist aux annonces tendant au changement de paradigme tarifaire, puis, en tant que chef de march web services 2 , ai pleinement particip lvolution de loutil informatique qui s'en est suivie ; cela m'a permis de deviner les contours et la porte du processus de conduite du changement mis en uvre l'IGN, que le prsent rapport cherche reconstituer.
1 Dautres changements majeurs peuvent tre ci ts, notamment : - l es dparts successi fs des l ocaux parisiens vers Sai nt-Mand (i mpri meri e, si ge soci al, bouti que grand publ i c) - l es sujets densei gnement (dpl acement de l col e de Sai nt-Mand Marne-l a-Val l e, mutual i sation avec dautres tabl i ssements et fermeture de cycl es de formati on) - l es sauts de technol ogi e (satel l ite& avi on pui s drone, thodol i tes pui s GPS, papi er, numri que pui s i nternet) - l es changements de di recteurs et di verses rorgani sations i nternes 2 Poste au sei n du servi ce marketi ng de l a di recti on commerci al e 3 Introduction L'Institut national de l'information gographique et forestire (IGN 3 ) est un tablissement public administratif (EPA) cr par dcret en 2012 4 . Ses missions sont historiquement de dcrire, dun point de vue gomtrique et physique, la surface du territoire national et loccupation de son sol. LIGN est autoris depuis les annes 60, titre subsidiaire, commerci aliser auprs du grand public des cartes topographiques qui lui valent sa renomme. Toutefois, cette activit pour le grand public a longtemps concerne moins de 20% de ses recettes propres. En effet, la mme logique commerciale sappliquait pour lensemble des produits professionnels de lIGN. Ainsi, les collectivits et ministres achetaient auprs de lIGN des bases de donnes et des prestations au mme titre quune entreprise prive. La dotation attribue annuellement correspondait uniquement aux activi ts de recherche et enseignement, et quelques missions spcifiques telles que lentretien du rseau godsique et rseau de nivellement. Une importante rforme politique a t mise en place partir de 2010. Lensemble des crdits ministriels ddis lachat de donnes gographiques ont t regroups au sein du programme 154 de la loi de finance, programme ayant pour seule action la dotation de fonctionnement de lIGN. Ce regroupement a t mis en place afin que lIGN distribue gratuitement une liste de produits pour les besoins du service public. Il convient ds lors d'examiner quels acteurs ont t sollicits, de quelle faon a t gre la conduite du changement, et quelles consquences cela a induit. Le bouleversement Au fil des ans et des volutions technologiques, lIGN a dvelopp une gamme de produits gographiques permettant un usage numrique des informations golocalises. Cette volution sest faite progressivement au fur et mesure que les structures publiques squipaient dun parc informatique adquat. Selon un usage ancien, la dotation de fonctionnement ne couvrant pas les cots de production, lIGN facturait les ralisations aux usagers, quils soient ou non chargs dune mission de service public. Lorsque des entreprises prives ont pu galement produire des donnes gographiques numriques, lIGN a d faire en sorte que sa dotation de fonctionnement ne subventionne pas les activits entrant dans le champ concurrentiel. Cette proccupation s'est traduite par une comptabilit analytique pousse et un renforcement du service commercial, permettant de remporter des marchs publics. Ce dernier point a ncessit de recruter des contractuels qui il a fallu donner une prime individuelle indexe sur les ventes. Or la rforme de 2010 a profondment modifi cette approche. Le dfi et les contraintes budgtaires Comment faire en sorte de passer dun paradigme de conseils et ventes celui de seuls conseils, pour certains produits et certains usagers, tout en conservant celui de conseils et ventes pour dautres produits ou usagers ?
3 Si gl e conserv car ayant une val eur de marque 4 Hri ti er de l i nsti tut gographi que nati onal (IGN) cr en 1940, l ui -mme hri ti er du Servi ce gographi que des armes cr au dbut de l a troi si me rpubl i que ; voi r annexe 3. 4 Conscutivement ce changement de paradigme, le volume global de ventes a diminu mcaniquement, ainsi que les primes de vente qui en taient le corollaire. Dans ce contexte, comment satisfaire les besoins pcuniaires des agents ? Il convient de prciser que la rforme de l'IGN est intervenue dans un contexte de restriction gnrale, conscutivement la crise de 2008.
Sommaire Les faits vus par le directeur commercial ........................................................................................ 5 Anne 2010, surprise ................................................................................................................. 6 Anne 2011, ngociation ........................................................................................................... 7 Anne 2012, concrtisation........................................................................................................ 8 Influence de lEurope ? .............................................................................................................10 Approche technique de la conduite du changement ...................................................................10 Satisfactions personnelles de M. Sandrin ...................................................................................11 Analyses ......................................................................................................................................12 volution des opinions des diffrents acteurs concernant la gratuit ...........................................12 Facteurs de russite ..................................................................................................................14 Faiblesses de la transformation .................................................................................................15 Conclusion ...................................................................................................................................16
5 Les faits vus par le directeur commercial 5
Patrice Paris, directeur gnral (DG) de lIGN de 2008 2012 fut lacteur cl de cette rforme, russie grce son perfectionnisme. Il arrive lIGN en mai 2008, soit six mois aprs Marc Sandrin, directeur commercial (DC) de lIGN de 2007 2013. D'emble, il constate un nombre important de rcriminations envers lIGN dues son activit commerciale. Au vu du budget contraint, le directeur adjoint, Franois Brun, ne voit pas les difficults que pose le maintien des activits commerciales datant des annes 60 pour les utilisateurs privs qui constituent plus dun tiers des fonds propres 6 . Il convient au premier chef de souligner les effets dltres de l'application continue de prix levs des clients captifs, tels que ltat et ses services. Ce constat connat son apoge durant la direction de Nathalie Marthe-Bismuth, directrice commerciale de 2005 2007 ; en effet, cette priode a vu crotre rapidement le chiffre daffaire de lIGN sans que cela ne puisse tre uniquement li lapparition de nouveaux produits. Cela dnote une hausse des prix pratiqus et du volume de vente. En effet, ces annes sont celles de lquipement rapide des collectivits locales en outils dinformation gographique, et dun besoin par consquent croissant en bases de donnes de lIGN. Ainsi, de plus en plus de personnes constataient des prix levs, jusqu devenir une proccupation majeure des associations de collectivits 7 . Paralllement, diffrents services de ltat mettaient en place leur propre structure dinformation gographique, redondants avec lIGN 8 . Le jugement du DG est indniablement quune partie des activits commerciales sont contraires au service public. Ds dcembre 2008, le DC estime que la gratuit de certains produits pourrait tre partiellement finance par un gain de productivit. Le DG profite dun cadrage politique imprcis, et prudemment essaye de ne pas affecter les ventes en cours par des annonces. Lanne 2009 est lanne de maturation du projet, et lanne 2010 voit souvrir les ngociations avec les ministres de tutelle pour un contrat dObjectif de Performance 2010-2013 9 . Le premier janvier 2011 voit natre la premire gratuit limite lenseignement et la recherche ; de nombreuses discussions sensuivent au sein de la direction commerciale. Budgets annuels 10
5 Intervi ew du di recteur commerci al mene en mars 2014, compl te par l i ntervi ew du chef du servi ce marketi ng en avri l 2014 6 Cette posi ti on fut dfendue face l a vague Open Data, promue par l admi ni stration de Barack Obama 7 Des communes, des dpartements, des rgi ons 8 La concurrence dans l e secteur pri v peut permettre une sai ne mul ati on ; en revanche dans l e secteur publ i c, mme l es mauvai ses i des peuvent rester subventi onnes perte. Une concentrati on de l a producti on peut permettre des gai ns dchel l e. 9 http://www.i gn.fr/publ i cati ons-de-l -i gn/Institut/Publ icati ons/COP/COP2010_2013.pdf 10 Extrai t du rapport dacti vi t 208, http://www.i gn.fr/i nsti tut/rapports-dacti vi te-l i gn 6 Anne 2010, surprise Paralllement la rflexion sur la vocation dun service public tel que lIGN, ont lieu dimportantes ngociations. Dune part, avec lentreprise Google pour une vente globale des donnes IGN 11 , dautre part, avec les services techniques de lIGN pour la mise en place dun nouveau Goportail 12
lhorizon 2012 ; ces deux sujets occupent une part importante du temps du DC. La ngociation avec le ministre de tutelle commence sur la piste dune gratuit des cartes (produits SCAN 13 ) et des petites chelles. Les ventes seraient compenses par une dotation du ministre plus importante.
Limprobable se produit. Le ministre de lcologie (MEDDE) prfre renoncer entirement sa ligne budgtaire produits cartographiques en change du RGE 14 plutt que de compenser les ventes selon la proposition initiale. Et le ministre ne sintresse pas la moyenne chelle pourtant beaucoup utilise par ses services 15 . Lhypothse imprvue simpose sans avoir t pense, ni envisage. Demeure un manque de vision sur ce que pourrait tre lavenir de lIGN. En dcoule alors le dbat relatif au champ de la gratuit. La gratuit pour ltat et lensemble de ses oprateurs 16 est dcide ; mais quid des collectivits ? En effet, celles-ci sont soit prtes payer lIGN, soit farouchement opposes lIGN (et lEtat). Dans ce second cas, elles ont engag dimportants moyens et dvelopp leurs propres donnes. Lide dimposer un partage rciproque des donnes entre lIGN et les collectivits est mal apprci, laisse envisager quun autre rfrentiel que lIGN est possible, et entrane des contraintes juridiques. Il est dcid doctroyer un accs gratuit aux RGE pour les collectivits 17 sans aucune contrepartie pour lIGN.
11 Un succs majeur en cette anne 2010 pour l es comptes publ i cs. 12 Li nfrastructure en cours devenant vi eil lissante, et l a concl usi on d'un march publi c prenant deux ans , il est apparu ncessai re anti ciper. 13 Image i ssue de http://professi onnel s.i gn.fr 14 Rfrenti el Grande Echel l e, ensembl e de quatre produi ts IGN, prci s moi ns d'un mtre 15 Les produi ts de moyenne chel l e sont jugs dusage anci en ; en l es l ai ssant payant, l e MEDDE i nci te ses servi ces changer l eurs habi tudes vers l es produi ts gratui ts jugs dusage pl us effi cace. Ai nsi , paradoxalement, une gratui t ci bl e doi t permettre au ni veau de l ensembl e du mi ni stre une conomi e. 16 Le terme nest pas encore empl oy mai s l e pri mtre y correspond. 17 Et tous l es organismes di vers dadmi nistrati on l ocal e pour l eurs missi ons de servi ce publi c sans caractre i ndustri el ni commerci al 7 La prsidente du conseil dadministration 18 de lIGN, Maryvonne de Saint Pulgent, soutient le DC pour interdire lusage commercial ou industriel 19 des donnes dlivres gratuitement par l'IGN. Anne 2011, ngociation Lanne 2011 dbute ds le 3 janvier par un essai de gratuit restreinte au secteur de lenseignement et de la recherche 20 ; ce test permet de roder linfrastructure informatique 21 . Paralllement, il faudra une anne de cadrage budgtaire pour que lensemble des services du ministre de lcologie perdent les sommes dvolues lachat de donnes gographiques au profit de lIGN qui dlivre gratuitement le RGE. Cette approche par ligne budgtaire stend aux ministres concerns, hormis une difficult. Le ministre de lagriculture est li par un contrat de longue dure avec lIGN pour lacquisition de la base de donnes BD Parcellaire, composante du RGE. De fait, celui -ci se retrouve payer jusqu' la fin de son contrat pour un produit devenu gratuit 22 .
Le rfrentiel grande chelle (RGE) est au cur de la mission de service public de lIGN, dont il constitue la production phare. Il dcrit le territoire national et l'occupation de son sol de faon prcise, complte et homogne. 23
Une nouvelle tape de conduite du changement commence au sein de lIGN. LIGN compte trois organisations syndicales : la CFDT, et la CGT scinde en un ple ouvrier et un ple fonctionnaire. La crainte de voir lIGN dpendre de la dotation de ltat et non de ses ventes fait craindre une rduction future de celle qui est accorde court terme. La CGT, historiquement contre la notion dactivit commerciale lIGN sannonce contre le projet de gratuit. De plus, les agents commerciaux mettent en avant la perte de rmunration puisque leur prime annuelle est lie au volume de vente.
18 Si ge au conseil dadmi nistrati on de l IGN, par nombre dcroi ssant de voi x, des reprsentants de mi nistres (col ogi e, dfense, recherche, i ntri eur, budget, et depui s 2012 agri cul ture), des reprsentant du personnel , des personnali ts quali fi es (gomtres experts et coll ecti vi t l ocal e), et depui s 2012 des reprsentants de la fi l i re foresti re ; cf. http://www.i gn.fr/i nsti tut/i nsti tut/consei l -dadmi nistrati on 19 Cette noti on sera repri se pour l a retranscription en franai s de l a di r ecti ve europenne INSPIRE. 20 Une stratgi e de sducti on des futurs cl i ents se dessi ne l . 21 Nouvel l e i nfrastructure qui doi t permettre de di mi nuer l e cot de di ffusi on, source deffi ci ence compensant la perte de revenu 22 Ce poi nt gnra des ngoci ati ons l orsquau premi er janvi er 2012 l IGN absorba l Inventai re Foresti er Nati onal sous tutel l e du mi ni stre de l agri cul ture. 23 Image et texte i ssus de http://professi onnel s.i gn.fr 8 Cette prime commerciale est par ailleurs source de fantasme par les agents nen bnficiant pas. Lide de prime variable nest pas culturellement envisageable pour beaucoup dagents publics. Lensemble de lIGN se positionne ainsi globalement contre la notion dactivit commerciale, et favorablement pour une gratuit, tout en doutant de la prennit de la subvention gouvernementale. La direction met en avant une scurisation du budget de lIGN accorde par le ministre de lcologie pour trois ans 24 , laquelle ne croit pas un lu CGT, manifestant son scepticisme au cours de l'un des trois sminaires annuels de la direction commerciale. Prosaquement, la direction sengage maintenir la prime commerciale au niveau en cours pour les agents qui restent concerns par la prime. Ce maintien s'avrera possible grce deux dmarches parallles : dabord, en prenant en compte comme rfrence lanne 2011, et en excluant 2010 cause du contrat exceptionnel conclu avec Google, au moment o la future gratuit sbruite et fait diminuer les ventes en fin danne 25 . ensuite, via une rorganisation de lIGN en fin danne 2012, de nature entraner la diminution du nombre de personnes bnfici ant de la prime 26 , et permettant en consquence de maintenir un niveau stable ; un volume moindre tant dsormais galement partag entre moins de personnes. Quasiment aucune opposition ne se manifestera plus aprs le sminaire doctobre 2011. Cela est majoritairement d un bouleversement des agences locales, engendr par la fusion de lIGN avec lIFN, celle-ci ayant t annonce tardivement pour lanne 2012.
Image i ssue du si te de l a CGT des ouvri ers dtat de l IGN 27
Pendant l anne 2011, l es agents ont eu dautres sujets de proccupati on, i ci dbat sur l es jours de carence Anne 2012, concrtisation Bien que la presse spcialise ait voqu lide diverses reprises au dernier trimestre 2011, lincrdulit continue de rgner dbut 2012 face un tel changement de politique tarifaire. Certains clients publics ne peuvent se rsoudre y croire. Dailleurs le processus retenu afin de bnficier de cette gratuit est assez complexe 28 . En effet, la notion discriminante est celle de missions de service
24 Non respect en 2013 grce l a fusi on entre l IGN et l IFN 25 Lessenti el des ventes de l IGN se fai t en fi n danne pri nci pal ement, pri ode o l es cli ents fi ni ssent de consommer l es budgets 26 Les personnes affectes dautres mi ssi ons auront un mai nti en de rmunrati on prise sur un autre budget que l a pri me 27 http://cgtgeo.wordpress.com 28 Hors propos i ci , se rfrer au si te http://professi onnel s.i gn.fr 9 public sans caractre industriel ni commercial ; or de nombreux EPCI ou syndicats locaux ont des activits mixtes. Le directeur commercial adjoint assist de la mission juridique doit dcider au cas par cas, tout en sollicitant les agents commerciaux. Ceux-ci, bien quen conflit dintrt - leur objectif tant a priori dexclure un maximum de bnficiaires de gratuit - , jouent leur rle dinformation sans chercher maintenir leur portefeuille clientle. Un sentiment de diversion par la fusion IGN-IFN effleure un peu les esprits. La rigueur dattribution des gratuits sexplique galement par une peur du contentieux au sommet de lIGN. Deux sources de contestation sont viter, dune part celle de potentiels organismes ligibles la gratuit, mais surtout celle manant dautres producteurs de donnes gographiques pour distorsion de la concurrence, notamment tous les producteurs dimages ortho-rectifies dont le march seffondre subitement. Cette source externe dopposition au changement tarifaire de lIGN est rapidement neutralise par lannonce aux termes de laquelle, dsormais, lIGN produirait une partie des ortho-images 20cm en sous-traitance 29 . Ds mars 2012, le directeur gnral de lIGN est remplac par le directeur de cabinet de la Ministre de lcologie, do une continuit de stratgie entre les deux mandatures. Paralllement, lIGN modernise son outil informatique de diffusion de donnes par une nouvelle version du Goportail le 10 juillet 2012. En fin danne 2012, le bilan de la gratuit nouvelle dresse le constat dune baisse plus importante que prvue des ventes des donnes de moyenne chelle et des donnes cartographiques 30 . LIGN conserve une stratgie de valorisation des donnes prcises et spcifiques en rajustant ses ventes vers le priv et en adaptant son offre. Ce dernier point passe par trois axes : nouveaux produits (ortho 20cm, plan IGN), couplage donnes/ logiciels 31 , et cration de produits sur-mesure 32 . Toutefois, le chiffre daffaire de lIGN ne se maintient un niveau stable que par un march de prestation pass avec le ministre de la dfense.
29 Ce qui vaudra une cri ti que de la part des syndicats IGN contre l a perte du savoi r-faire publi c ; ell e-mme contrecarre en l i mi tant la sous-trai tance aux i mages dau moi ns 20 cm (l IGN produisant essenti ell ement des i mages de 50 cm) 30 Les donnes gographi ques sont des bases de donnes numri ques vecteur (et l es ortho-i mages), l es donnes cartographi ques sont une reprsentati on numri que des donnes gographi ques (et l es cartes scannes). 31 Offres packages 32 Exempl e crati on du produi t EduGo sur demande du mi nistre de l ducati on nati onal qui pourtant bnfi ci e de toutes l es donnes gratui tement depui s 2010. 10
Influence de lEurope ? La directive INSPIRE dont les travaux ont commenc en 2004, et adopte en 2007, a t transpose en droit franais en octobre 2010. Cette directive vise faciliter laccs aux donnes gographiques entre administrations publiques au sein de lUnion. Cela passe entre autres par la cration du cadre missions de service public sans caractre industriel ni commercial . Toutefois, le directeur commercial estime que ce cadre ne correspond pas une demande des clients publics de lIGN ; cette position est relativement corrobore par le faible usage des web services en 2012 qui sont pourtant lossature de la directive. Il estime que la gratuit correspond une dmarche entirement politique sans influence externe majeure.
Approche technique de la conduite du changement De quelle manire lIGN est-il parvenu absorber une trs importante augmentation du nombre de sollicitations, sans surcharger pour autant les anciens agents commerciaux ? Une condition ncessaire la russite de la diffusion gratuite de certains produits pour un public prcis consiste en ladaptation de loutil informatique de diffusion des donnes. En effet, les estimations 33 du nombre de bnficiaires de la gratuit est denviron cent fois le nombre usuel de clients et des personnes qui utilisent des fichiers informatiques de taille plus importante sans retenue (puisque gratuit). Trois acteurs saffrontent sur la matrise de ce sujet. La direction de la matrise douvrage dlgue du service public (DMOSP) argue que la diffusion gratuite fait partie de son primtre, lquipe informatique en charge du Goportail essaye de faire valoir son exprience, la direction commerciale (DC) demande prendre en main la diffusion pour les clients payants en gnral et pour les bnficiaires de la gratuit qui sont de potentiels clients 34 . Le directeur gnral estime partiellement dconsidre lexprience passe de lquipe Goportail et choisit dattribuer le budget consenti la DMOSP la DC pour amliorer son projet, qui par la mme occasion est renomme en Direction de la diffusion [gratuite] et de la valorisation [commerciale] (DDV). Toutefois, rtrospectivement, la sparation de la gestion du client par la DDV dune part, de la gestion des donnes sources par lquipe Goportail dautre part, a entran un nombre certain de contretemps 35 .
33 Esti mati on fai te parti r de la constatati on de l effet de l a gratui t l i mi t au secteur de l ensei gnement et de la recherche en janvi er 2010 34 Stratgi e de cross-selling et de up-selling 35 Ces surcots ont t absorbs par l e prestatai re CapGemi ni tenu par la bonne formul ati on du cahi er des charges. Ce poi nt mri terai t pl us de ci nq pages pour ill ustrer l a ngociati on entre une admi nistrati on et son fourni sseur. 11 Satisfactions personnelles de M. Sandrin volution de la direction commerciale vers une direction de la valorisation et de la diffusion Fin de la dichotomie entre direction commerciale (DC) et la direction de la matrise douvrage dlgue du service public (DMOSP) 36
Mise en place de loutil de diffusion informatique Partenariat denvergure avec le ministre de lducation nationale Gain dexpertise lIGN qui pourra tre rutilis par lensemble de la sphre publique (si dautres administrations venaient demander lIGN dassurer la diffusion restreinte au secteur public ou commercial)
36 Cel a fut l es prmi ces de la rorganisati on fi n 2013 de la directi on commerci al e en di recti on des programmes ci vi l s (et dpart de M. Sandri n) Rtrospectivement, M. Sandrin remet en cause la gratuit du RGE [Rfrentiel Grande Echelle, ensemble de quatre produits IGN, prcis moins d'un mtre] ; il aurait prfr commencer par la moyenne chelle (prcision au mieux 25m) et mener une rflexion plus large sur la sparation du gratuit et du payant, ainsi que sur limpact sur les produits trs grande chelle (prcision dcacentimtrique). Par ailleurs, il reproche Herv Le Men, directeur de la matrise douvrage dlgue du service public (DMOSP), davoir impos le nom RGE Alti un produit de prcision dcacentimtrique. L'utilisation d'un mme nom pour un degr de prcision diffrent induit l'ide de gratuit, de sorte qu' terme la gratuit sentendra des produits plus prcis par simple extension de vocable. 12 Analyses volution des opinions des diffrents acteurs concernant la gratuit
Grille de lecture du graphique Le mi nistre des finances (Bercy) est pass dune opposition la mise en place de gratuits en 2009 une position indiffrente en 2010, puis l grement favorable en 2012. 2009, au sein de lIGN Le directeur commercial (DC) et le directeur de la matrise douvrage dlgue du service public (DMOSP) ont en 2009 des visions lgrement antagonistes quant aux missions de lIGN, do une 13 apprciation diffrente de lide de gratuit des donnes. Leurs positions convergent au fur et mesure que saffine lanalyse de la situation 37 . 2010, entre acteurs institutionnels Le ministre de lcologie (MEDDE) et le conseil dadministration (CA) adhrent progressivement au projet, tant que celui-ci ne pse pas sur les finances. Le ministre des finances (Bercy) demeure a priori sceptique tout changement de modle et doute de labsence de rpercussions financires. Lors de la rflexion amorce en octobre 2010, les syndicats convergent progressivement entre eux vers une position de soutien vigilant la stratgie de la direction. Les agents IGN non impacts par la prime commerciale sont a priori favorables cette stratgie oriente service public. Les agents de la direction commerciale voient surtout la diminution de leur revenu annuel (de 8 13%). 2011, dminage au sein de la direction commerciale Au premier semestre, le chef du service des ventes rassure ses agents vendeurs ; les agents des autres services de la direction commerciale se savent moindrement impacts. La revalorisation triennale des salaires de la majorit des agents contractuels est essentiellement lie aux ventes. Lintroduction de missions de service public sur leur temps auparavant ddi la vente et la rduction de leur champ de chalandise sont mal perues. Quelques garanties sont donnes sans prcision concrte quant leur modalit dapplication. Ces incertitudes incitent les agents concerns redoubler dardeur la vente ; si la prime venait tre prennise autant quelle soit importante. Au second semestre, un sujet proccupe beaucoup les agents des ventes en agence rgionale 38 . La fusion de lIGN avec lIFN 39 est annonce pour le premier janvier 2012, et une fusion des agences rgionales. Or, les bureaux de chacun des deux organismes sont trop petits pour accueillir lensemble des personnels des deux. La question de savoir o seront implants les bureaux aprs fusion prdomine et dpasse la question salariale, dans la mesure o elle influence directement le cadre de vie quotidien 40 . 2012, les clients Les agents IGN rassurs par le rsultat de la fusion avec lIFN soutiennent la mise en place de la gratuit. Cela ncessite paralllement de nombreuses explications auprs des clients publics bnficiant de la gratuit, qui en sont ravis. En revanche, des structures parapubliques trouvent les critres dapprciation flous et sopposent cette gratuit slective lorsquils dcouvrent quils nen sont pas bnficiaires. Les entreprises prives, ayant craint de supporter un surcot en raison de la gratuit accorde certains bnficiaires, constatent avec plaisir que les prix ne progressent pas, voire quils diminuent partiellement.
37 Dvel oppement des contre-projets di nformati ons gographi ques nui sant l aveni r de l IGN 38 60% des agents des ventes sont dans une di recti on rgi onal e, l es autres au si ge Sai nt-Mand. 39 Inventai re foresti er nati onal 40 Moi ns du ti ers des agences rgi onal es de l IGN ont t dpl aces (certes au sei n de la mme zone mtropol i tai ne mai s pl us de 20 mi nutes) ; l es agents de l IFN ont subi l es pl us grosses modi fi cati ons 14 En fvrier, le nouveau directeur gnral, issu du cabinet du ministre du MEDDE, ayant soutenu le projet au sein de ce cabinet, maintient la stratgie de recentrage de lIGN dans la sphre du service public. Il lance un vaste chantier de rflexion et de rorganisation. , Devant les incertitudes que cela engendre, personne ne conteste la gratuit ni ne la revendique trop. Les nouveaux ministres (MEDDE, MAAF, finances) acceptent la situation telle quelle se prsente, tout en manifestant une lgre dfiance quant la prennit financire du dispositif 41 , et demandent daugmenter le taux de revenus propres.
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Facteurs de russite Lanne 2010, durant laquelle le MEDDE, sous expertise financire du ministre des finances, a accept le changement de politique commerciale, est suffisamment loin de la crise de 2008 et des lections de 2012. Les contre-projets de cration de structure dinformations gographiques (au sein de ministres et dans certaines rgions) ont rendu ncessaire un repositionnement de lIGN. o Ces projets ont permis la convergence de perception du rle de lIGN entre la DMOSP et la DC. Les quipes locales de lIGN ont soutenu le changement tant que la rorganisation avec lIFN maintenait leurs emplois (les contractuels craignant la perspective du chmage). o Diversion par rapport au sujet de transformation de missions et pertes de rmunration
41 La garanti e de dotati on l IGN disparai t avec l a fusi on (Lex-budget IGN a l a garanti e mai s pas l e budget ex- IFN, l a part correspondant derni er dcroi t fortement). 42 Extrai t du rapport dacti vi t 2013, http://www.i gn.fr/i nsti tut/publ i cati ons/rapport-dacti vite-2013-lign 15 Faiblesses de la transformation Equilibre financier prcaire de lIGN o Equilibre maintenu par un contrat avec le ministre de la Dfense 43
o Le passage dune logique dachat unique une logique dabonnement ncessite une trsorerie pour les annes de bascule Or les fruits des ventes des deux locaux parisiens de lIGN sont conservs par le ministre de tutelle De nombreux dparts et peu de candidatures o Les salaires des contractuels sont gels depuis 2012, pas de revalorisation du point dindice des fonctionnaires o Suite la rorganisation, beaucoup dagents ont saisi loccasion de quitter leur poste titre dillustration, il convient de noter que le service marketing de lIGN a un tiers de ses postes non pourvus Des projets parapublics concurrents o Le projet dOSM 44 soutenu par Etalab 45
o Un nombre important de collectivits ne partagent pas leurs donnes avec lIGN, deux ans aprs la mise en place de la gratuit 46
La multiplicit des autres transformations de lIGN en cours garent les agents 47 et les clients 48 .
43 Le Mi nistre de l a Dfense n'a pl us de capaci t gographi que autonome de cel l e des ci vils, ce qui parat de nature assurer une prenni t du contrat concl u avec l 'IGN. 44 Open Street Map, associati on pour crer une base de donnes gographi ques mondial e en l icence ODBL (li bre et contami nante) ; l associ ati on franaise est trs acti ve sur dautre projet, notamment une base adresses libre 45 Structure du SGMAP (dpendant du premi er mi ni stre) pour l ouverture des donnes publ i ques 46 Beaucoup de col l ecti vits ont mai ntenu une producti on l ocal e de donnes gographi ques, do une redondance et perte soci al e 47 Le pl an dobjecti fs de performance 2013-2016 est trs ambi ti eux, voi r http://www.i gn.fr/i nsti tut/publ i cati ons/contrat-dobjecti fs-performance 48 Beaucoup de cl i ents publ i cs prfrent payer pour des produi ts IGN pl utt que changer l eurs habi tudes de travai l en passant aux produi ts gratui ts. 16 Conclusion La fusion de l'IGN et de l'IFN, et la rorganisation de cette nouvelle structure a permis d'amoindrir les dbats autour du changement de paradigme imposs aux agents. Lessentiel du travail de transformation est dordre institutionnel (accord des divers ministres et du conseil dadministration, procdure dinformation des reprsentants syndicaux). Les agents se sont avrs extrmement flexibles face aux modifications apportes. Le changement dactivit sest fait naturellement ds qu'ils ont pu obtenir des rponses leurs attentes et craintes individuelles, tenant principalement au maintien de leur cadre de vie et un moindre gard leur rmunration, l'exclusion de toute crainte concernant la teneur de leurs missions. Toutefois, cette rsilience apparat de courte dure, et un mcontentement grandissant se fait sentir, se traduisant en partie par des dparts de l'Institut. On peut identifier trois sources de mcontentement que sont les rmunrations, la perte de repre (quelle stratgie pour lIGN ?) et le cadre de travail (lieu dimplantation des bureaux et sous-effectifs). Ainsi, alors que la conjoncture se durcit, l'IGN se trouve ainsi confronte de nouveaux dfis, et doit encore faire preuve d'innovation et dadaptation afin d'y faire face.
17 Annexe 1 : rorganisation Organigramme 2005 Commerce et service public spars en deux directions o DMOSP et DC
Organigramme 2012 La DMOSP pert des activits au profit de la DC Le directeur de la DMOSP est issu de lIFN o DMOSP est renomme DPSP et forets La DC est renomme DDV
Organigramme 2013 La DPSP disparait profit de la DDV o DPSP devient une mission forets DDV est renomme DPC