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TRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN

ENJEU DE DMOCRATIE
Etat des lieux citoyen sur le lobbying en France


Transparency International France
est la section franaise de Transparency International, la principale organisation de
la socit civile qui se consacre la transparence et lintgrit de la vie publique
et conomique.
A travers laction de plus dune centaine de sections affilies rparties dans le
monde, ainsi que de son secrtariat international bas Berlin, en Allemagne,
Transparency International sensibilise lopinion aux ravages de la corruption et
travaille de concert avec les dcideurs publics, le secteur priv et la socit civile
dans le but de la combattre.




Transparency International France
14 passage Dubail
75010 Paris
www.transparency-france.org

Photo de couverture : Shutterstock.com
Ce projet a t financ avec le soutien de la Commission europenne. Cette publication
n'engage que son auteur et la Commission n'est pas responsable de l'usage qui pourrait
tre fait des informations qui y sont contenues.
Nous nous sommes efforcs de vrifier lexactitude des informations figurant dans cette
publication. A notre connaissance, ces informations taient correctes en septembre 2014.
Transparency France ne peut tre tenu responsable de lutilisation de ces informations
d'autres fins ou dans d'autres contextes.

Dpt lgal : Octobre 2014

2014 Transparency International France. Tous droits rservs.



Co-funded by the Prevention of and Fight against Crime Programme of the European Union

3 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
TABLE DES MATIRES

I. RSUM EXCUTIF ET RECOMMANDATIONS 4
II. INTRODUCTION ET MTHODOLOGIE 10
III. TAT DES LIEUX DU LOBBYING EN FRANCE 13
A. UN CONTEXTE NATIONAL PARTICULIER 13
B. LE LOBBYING, UNE ACTIVIT EN PLEIN ESSOR 19
C. UNE ACTIVIT MAL PERUE OU MAL COMPRISE ? 27
D. UNE PROFESSION QUI PROMEUT LAUTORGULATION 32
E. CONTRLE DU LOBBYING : QUEL RLE POUR LES MEDIAS ET LES ONG ? 37
IV. TRANSPARENCE, INTGRIT ET QUIT DACCS : POUR UN ENCADREMENT EN TROIS
DIMENSIONS 39
A. TRAABILIT DE LA DCISION PUBLIQUE, O EN EST-ON ? 39
B. INTGRIT DES CHANGES, QUEL DISPOSITIF ? 44
C. LES PROCDURES DE CONSULTATION CRENT-ELLES LES CONDITIONS DUNE EXPRESSION PLUS
QUITABLE DES ACTEURS DE LA SOCIT ? 51
ANNEXE QUESTIONNAIRE 54




ETUDES DE CAS
LOI DE SPARATION DES ACTIVITS BANCAIRES : UNE COUTE DSQUILIBRE DES ACTEURS, UN LOBBYING
CONNECT AU PANTOUFLAGE 23
LINFLUENCE DE LINDUSTRIE DU TABAC EN FRANCE SUR LES POLITIQUES DE SANT PUBLIQUE 30
PARTENARIAT ORIGINAL DE TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE AVEC LAGENCE EUROPENNE DE
NOTATION EXTRA-FINANCIRE VIGEO 35
AFFAIRE DU MEDIATOR : UN LOBBYING EFFECTU POUR DES INTRTS PRIVS AU DTRIMENT DE LINTRT
GNRAL ET DE LA SANT PUBLIQUE 46



4 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

I. RSUM EXCUTIF ET
RECOMMANDATIONS
Le lobbying ou reprsentation des intrts joue un rle croissant dans llaboration de la
dcision publique. Les organisations y consacrent du temps et des budgets croissants, ce qui,
notamment en priode de crise, tmoigne demble de limportance de cet enjeu. Lorsque son
usage est rendu clair et transparent, il peut contribuer apporter aux dcideurs publics des
lments dinformation et de comprhension sur des questions toujours plus complexes. Cela est
dautant plus vrai dans un contexte dinflation lgislative, avec des lois souvent labores dans
lurgence. A contrario, un lobbying non rgul peut entraner des abus, dont il peut rsulter des
dcisions rpondant plus des intrts particuliers privs qu lintrt gnral, des cots indus
pour la collectivit et une altration grave de la confiance des citoyens envers leurs lus et leurs
institutions. Laffaire du Mediator est, par exemple, rvlatrice des graves consquences que
peuvent avoir un lobbying exerc pour des intrts contraires lintrt gnral et une expertise
non indpendante du fait dexperts en situations de conflits dintrts (cf. tude de cas).
Lencadrement des relations entre dcideurs publics et reprsentants dintrts constitue donc un
enjeu dmocratique. En France, cette question a pourtant longtemps t ignore. Depuis la fin des
annes 2000, le sujet commence merger, notamment au Parlement. Il se rsume cependant
encore trop une question de scurit et daccs certains espaces, et non aux enjeux de
confiance dans laction publique. Par ailleurs, trop souvent, ne sont viss que les lobbyistes et non
les dcideurs publics dans lexercice de leur mandat public. Depuis 2008, Transparency France
contribue la requalification de cet enjeu dans sa dimension dmocratique et pour tous les acteurs
impliqus.
Au sein du Parlement, un embryon normatif existe depuis 2009, les deux assembles ayant
cependant choisi davoir des dispositifs distincts. Le cadre est pratiquement absent de tous les
autres lieux de la dcision publique (services de llyse et cabinets ministriels, autorits
administratives indpendantes, lieux dexpertise, collectivits locales...) alors mme quils jouent
un rle aussi important.
Pour Transparency France, le lobbying doit tre clairement situ dans une relation associant
dcideurs publics, reprsentants dintrts et citoyens. En effet, un cadre adapt doit tre dessin
pour clarifier les relations entre les dcideurs publics et les reprsentants dintrts, au regard de la
socit, et crer ainsi les conditions de la confiance des citoyens dans la dcision publique. Ce
cadre doit tre notamment inspir par trois principes : lquit daccs aux dcideurs publics,
lintgrit des changes et la traabilit de la dcision publique adosse une plus grande
transparence. Des rgles doivent tre adoptes tant pour les reprsentants dintrts que pour
lensemble des acteurs participant la dcision publique.
Traabilit
Les dcisions publiques tant prises en leur nom, les citoyens doivent pouvoir savoir comment
leurs reprsentants fondent leurs dcisions : quelles sont les personnes et organisations quils ont
rencontres, quelles sont les positions ou arguments qui leur ont t prsents, quels arbitrages
ont t oprs ? Organiser la traabilit renforce la lgitimit et la crdibilit de laction publique,
dans une socit o la confiance, tant dans les acteurs publics que les acteurs conomiques, est
fortement dgrade.

5 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
Intgrit
Pour Transparency France, le lobbying existe de fait et nest pas condamnable en soi. Cependant,
des scandales, par exemple rcemment au sein du Parlement europen, montrent tous que des
drives existent ou sont possibles. Organiser lintgrit du lobbying permet den prvenir les
drives (opacit, conflits dintrts, pantouflage, trafic dinfluence, corruption) qui sont alors dune
autre nature.
- Opacit des dcisions : aucune information disponible sur les lments dinformation
pris en compte par le dcideur pour llaboration dune dcision publique
- Pantouflage : passage du secteur public au secteur priv sans respecter le dlai de
carence prvu par larticle 432-13 du Code pnal, relatif la prise illgale dintrt
- Conflits dintrts : toute situation dinterfrence entre un intrt public et des
intrts publics ou privs qui est de nature influencer ou paratre influencer
lexercice indpendant, impartial et objectif dune fonction
1

- Trafic dinfluence : fait pour une personne de recevoir ou de solliciter des dons
dans le but dabuser de son influence, relle ou suppose, sur un tiers (autorit
publique) afin quil prenne une dcision dans un sens favorable aux intrts de la
personne bnficiaire
2

- Corruption : fait pour une personne investie dune fonction dtermine publique
ou prive de solliciter ou daccepter un don ou un avantage quelconque en vue
daccomplir, ou de sabstenir daccomplir, un acte entrant dans le cadre de ses
fonctions
3

quit
Si les lobbyistes ont pour activit de dfendre des intrts ou de promouvoir des causes, les
dcideurs publics doivent, pour leur part, consulter de manire quilibre les diffrents groupes
dintrts concerns par un sujet en dbat afin de bnficier dinformations, de points de vues
pluriels, voire contradictoires. Dans un second temps, les dcideurs publics doivent arbitrer et
fonder leurs dcisions en fonction de lintrt gnral. Permettre, par un cadre adapt, lquit
daccs aux dcideurs, cest sorganiser pour que la dcision publique ne soit pas lexpression
dintrts particuliers prdominants.
Aujourdhui cependant, ces trois principes ne sont pas garantis. Pour la traabilit,
lintgrit ou lquit daccs, la France obtient des notes mdiocres dans lvaluation
ralise par Transparency France (voir ci-dessous).
VALUATION DE LA FRANCE
En matire dencadrement du lobbying, la France se caractrise trangement par lexistence de
deux dispositifs diffrents au Parlement lun lAssemble nationale, lautre au Snat
4
et par la

1
Article 2 de la LOI n 2013-907 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique
2
Articles 432-11, 433-1 433-3 du Code pnal
3
Articles 432-11 et suivants et 445-1 et suivants du Code pnal
4
Cette voie est de plus contradictoire avec la trajectoire actuellement en cours au sein des institutions europennes visant
lunicit des rgles et dispositifs en vigueur.


6 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

quasi absence de rgles dans les autres lieux de la dcision publique. Par ailleurs, les cadres
dintgrit sont diffrents dune catgorie dacteurs publics une autre. Du fait de la sparation
des pouvoirs, les rgles de conduite applicables aux agents publics dpendent de lois et rglements
diffrents de ceux applicables aux parlementaires.
Afin de prendre en compte cette htrognit, les notes ci-dessous ont t attribues pour trois
catgories : Assemble nationale, Snat et autres institutions publiques. Par autres institutions
publiques , on entend lensemble des lieux qui participent llaboration des dcisions publiques
et qui nont, pour linstant, presque aucune rgle spcifiquement ddie au lobbying
(administrations centrales, ministres, cabinets ministriels, conseillers du Prsident de la
Rpublique, agences dexpertise, autorit publiques indpendantes, collectivits locales).
Voir aussi la Mthodologie et le Questionnaire utiliss.

NOTE GLOBALE : 27%
Dfinitions & Transparence

Note globale
Assemble
nationale
Snat
Autres institutions
publiques
24% 33% 24% 15%
Accs l'information 33% 33% 33% 33%
Registre et informations publies par les
lobbyistes Financement politique
30% 47% 30% 13%
Contrle, vrification et sanctions 10% 25% 6% 0%
Empreinte lgislative 21% 25% 25% 13%
Intgrit

Note globale
Assemble
nationale
Snat
Autres institutions
publiques
30% 25% 25% 40%
Restrictions d'emploi (avant et aprs) 22% 0% 0% 67%
Codes de conduite pour dcideurs publics 42% 42% 42% 42%
Codes de conduite pour lobbyistes 7% 10% 10% 0%
Autorgulation par les lobbyistes 50% 50% 50% 50%
quit d'accs

Note globale
Assemble
nationale
Snat
Autres institutions
publiques
27% 25% 25% 30%
Consultation et participation aux processus
de dcision
33% 25% 25% 50%
Composition des commissions consultatives
/ groupes d'experts
10% NA NA 10%

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ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
Globalement, la France satisfait 27% des lments valus par Transparency International. Si les
questions dencadrement du lobbying et de transparence de la vie publique commencent
merger, les rgles restent encore trs htrognes dune institution lautre. Ainsi, pour chacun
des principes valus, aucune institution ne se dtache.
Avec une note de 24% (ou 24 sur 100), lvaluation montre que la traabilit des dcisions
publiques nest pas possible aujourd'hui en France. Aucune loi ne dfinit ni ne rglemente les
activits de lobbying en France. Lempreinte lgislative
5
indispensable pour comprendre sur la
base de quels arguments et informations les dcisions ont t prises nest pas non plus une
pratique rpandue au sein des institutions franaises (21%). Les donnes accessibles et rutilisables
manquent malgr les engagements franais relatifs lopen data.
Si des rgles relatives au lobbying existent lAssemble nationale et au Snat qui obtiennent des
notes bien suprieures aux autres institutions (respectivement 47% et 30% contre 13%) , elles ne
portent que sur une petite part des relations entre les reprsentants dintrts et les
parlementaires. Plus important encore, le contrle du respect effectif de ces rgles est suivre
dans sa ralit (25% lAssemble nationale et 6% au Snat) et aucun mcanisme de saisine,
pouvant tre actionn par les citoyens, na t instaur.
En matire daccs linformation, une loi prvoit, depuis 1978, le droit daccs aux documents
administratifs, mais elle reste mconnue et mal applique comme le rappelle un rcent rapport du
Snat (33%)
6
. Cette loi ne sapplique par ailleurs pas aux documents lgislatifs et autres travaux
parlementaires (33%). Les sites de lAssemble nationale et du Snat permettent nanmoins de
suivre de plus en plus les travaux parlementaires (agendas des sances et des runions des
commissions, liste des amendements, comptes-rendus des dbats, vidos). Un effort doit encore
tre fait pour publier ces informations dans un format ouvert, facilitant leur rutilisation, et en
temps rel.
La France se distingue en revanche en matire de financement de la vie politique
7
dans la mesure
o le financement des partis politiques et des campagnes lectorales par des personnes morales
est interdit. Bien que cette lgislation soit imparfaite, le financement de la vie politique par des
intrts conomiques privs constitue moins en France que dans dautres pays une source de
risques, sauf dans le cas de violations de la loi.
Bien que renforc en 2013 avec ladoption des lois sur la transparence cest dailleurs ce critre
qui obtient le score le plus lev , le cadre dintgrit franais peut progresser (30%). La France
se caractrise par des rgles en matire dintgrit plus avances pour les agents publics (dont les
conseillers prsidentiels et ministriels), les membres du gouvernement et les principaux excutifs
locaux (40%) que pour les parlementaires (25%). A cet gard, lexamen des rgles est rvlateur.
Les parlementaires ne sont viss par aucune rgle daprs-mandat. Ils peuvent mme continuer
exercer des activits de conseil (et donc de lobbying) pendant leur mandat partir du moment o
ils les exeraient avant le dbut de leur mandat ou, par exemple, devenir avocat daffaires
pendant leur mandat.
Pour les autres responsables publics en revanche, il existe un cadre rgissant le passage des agents

5
Fait pour un dcideur public dindiquer les personnes et organisations quil a consultes et les contributions reues de
leur part.
6
Refonder le droit l'information publique l'heure du numrique : un enjeu citoyen, une opportunit stratgique, Rapport
d'information de la snatrice Corinne BOUCHOUX, Juin 2014
7
Les deux questions poses sur ce thme, classes dans la catgorie Registres et informations publies par les
lobbyistes , concernent la publication des dons et avantages en nature verss par des lobbyistes aux partis politiques. Ces
contributions tant interdites en France, nous avons accord la note maximale, ce qui nous parait le plus juste par rapport
lobjectif de raliser une analyse compare.


8 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

publics dans le secteur priv (67%). La lgislation sur la prise illgale dintrts prvoit ainsi un dlai
de trois ans entre la fin dune fonction publique et le passage dans une entreprise que la personne
avait, auparavant, la charge de surveiller ou de contrler. Cette interdiction sapplique tous les
agents publics dont les conseillers des cabinets ministriels et de llyse et, depuis la loi sur la
transparence, aux membres du gouvernement et aux principaux excutifs locaux. Cependant, dans
la pratique, elle nest pas toujours respecte, son application tant relativement complexe.
Pour leur part, les reprsentants dintrts sont, en rgle gnrale, plutt favorables
lautorgulation (50%). Au cours des vingt dernires annes, ils se sont dots de leurs propres
codes de conduite via notamment leurs associations professionnelles. Les entreprises commencent
elles aussi se doter et rendre publiques des chartes de lobbying responsable, encourages dans
cette voie par Transparency France.
Enfin, sur les questions dquit daccs, la France a, avec une note de 25%, encore beaucoup de
chemin parcourir. Des procdures formelles de consultation existent, mais elles sont trs
htrognes par exemple dun ministre lautre et complexes. Plusieurs lois et dcrets
prvoient lorganisation de consultations par les autorits administratives ou via des commissions
consultatives et des consultations publiques sur Internet. Les principales faiblesses releves par le
Conseil dtat sont que ces consultations interviennent souvent trop tard, sans aucun dlai de
rponse et avec des avis souvent peu pris en compte. Les contributions reues ne sont souvent pas
rendues publiques. Ladministration et les autres initiateurs de consultations nont pas lobligation
de dire quels arguments ont t ou nont pas t pris en compte (aucun droit de suite), ce qui
peut dcourager les acteurs participer des processus consultatifs ou participatifs. Enfin, lorsque
des consultations sont organises, lquilibre des intrts reprsents nest pas suffisamment
garanti (10%).
Au Parlement, des consultations sont la plupart du temps organises sur les textes en prparation.
Cependant, aucune procdure ntant formalise, les conditions de consultation ne sont pas
claires, ce qui rend difficile une vritable participation dun grand nombre dacteurs de la socit
civile ou de citoyens llaboration des lois et des politiques publiques (25%).

Au regard de ces rsultats, une rflexion globale, incluant toutes les institutions o
se forgent les dcisions publiques, doit tre engage. La Haute autorit pour la
transparence de la vie publique sen est dailleurs vu confier la charge par la loi sur la
transparence du 11 octobre 2013
8
. Transparency International France linvite se saisir de
ce sujet en sinspirant des recommandations portes par lassociation depuis prs de six
ans afin que des rgles ambitieuses soient fixes tant pour les reprsentants d'intrts
que pour les dcideurs publics.


8
La Haute Autorit dfinit, ce titre, des recommandations portant sur les relations avec les reprsentants d'intrts et la
pratique des libralits et avantages donns et reus dans l'exercice des fonctions et mandats mentionns aux articles 4 et
11 , article 20 de la LOI n 2013-907 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique.

9 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU

PRINCIPALES RECOMMANDATIONS

Pour chacun des trois principes traabilit, intgrit, quit daccs , des recommandations
complmentaires sont dtailles dans le chapitre
IV. Transparence, intgrit et quit daccs : pour un encadrement en trois dimensions

Rgles dfinir pour les dcideurs publics et les lieux de dcision et dexpertise
publique
- Systmatiser lorganisation de processus transparents et harmoniss de consultation publique,
favorisant laccs de la socit civile
- Publier les positions, argumentaires et autres lments dinformation reus par les dcideurs publics
- Rendre publique la liste de lensemble des personnes et organisations consultes pour la rdaction
dun rapport ou la prparation dun texte
- Mettre en ligne lagenda des rencontres entre dcideurs publics et reprsentants dintrts
- Veiller lapplication effective des rgles sur le pantouflage et ltendre de manire adapte aux
parlementaires.
- Instaurer un organe de contrle commun pouvant tre saisi par les citoyens, notamment en cas de
fausse dclaration sur le registre ou de drives, linstar du mcanisme de plainte du registre europen

Rgles spcifiques au Parlement
- Inscrire des rgles relatives au lobbying, communes aux deux assembles, dans les Rglements
- Accrotre la transparence des clubs parlementaires, ainsi que celle des colloques dits
parlementaires , par une obligation d'information sur les activits conduites et les sources de
financement
- Crer un statut pour les collaborateurs parlementaires et les soumettre aux mmes rgles de
dontologie que les parlementaires, notamment linterdiction de recevoir une rmunration ou
avantages par des tiers pour des activits de lobbying, de conseil ou de veille parlementaire

Rgles dfinir pour les reprsentants dintrts
- Inscrire ses engagements, pratiques et processus de lobbying dans sa politique de responsabilit
socitale ; conduire ses actions de lobbying en cohrence avec les engagements pris au titre de la RSE
et lgard des autres parties prenantes
- Adopter et rendre publique une charte de lobbying responsable, applicable lensemble des
collaborateurs et aux tiers exerant des activits de lobbying pour le compte dune organisation
- Rendre publiques les principales positions communiques aux dcideurs publics
- Sabstenir de tout mandat politique national ou europen et de toute fonction de collaborateur
parlementaire, de conseiller ministriel, de fonctionnaire national ou international, en parallle dune
mission de reprsentation dintrts
- Sinterdire de recruter des anciens dcideurs publics avant la fin du dlai de carence prvue, de
mandater ou de rmunrer des personnes exerant des responsabilits publiques pour reprsenter ou
favoriser ses intrts
- Ne pas diffuser dinformations dlibrment biaises et assurer aux dcideurs publics des informations
ou arguments fiables, vrifiables et actualiss
- Assurer la transparence financire sur ses activits de lobbying


10 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

II. INTRODUCTION ET MTHODOLOGIE
Le rapport de Transparency International Argent, pouvoir et politique : les risques de corruption
en Europe
9
, publi en 2012, a montr que, dans la plupart des pays europens, le lobbying reste
entour de secret et constitue une cause majeure de proccupation. LEurobaromtre, publi en
2014 par la Commission europenne, a rvl que 81% des Europens considraient que, dans leur
pays, les liens trop troits entre le monde des affaires et le monde politique pouvaient tre source
de corruption. Au-del de cette perception, les activits dinfluence exerces auprs des dcideurs
publics font lobjet de rcits inquitants dans les mdias, de controverses rgulires et souvent de
positions trs tranches, parfois empreintes didologie.
Lorsquil est conduit avec intgrit et transparence, le lobbying constitue une forme de
participation des groupes d'intrts une prise de dcision qui pourrait les affecter. Il peut
contribuer apporter aux dcideurs publics des lments dinformation et de comprhension sur
des questions toujours plus complexes. Mais lorsque le lobbying est exerc dans lopacit, en
dehors de toute rgulation, et quun accs privilgi est accord certains groupes dintrts, il
peut en rsulter des dcisions rpondant plus des intrts particuliers privs qu lintrt
gnral, des cots indus pour la collectivit et une altration grave de la confiance des citoyens
envers leurs lus et leurs institutions.
Depuis six ans, tape par tape, Transparency International France (Transparency France) s'efforce
de documenter et d'analyser les enjeux du lobbying dans le secteur public et priv afin dalimenter
le dbat par des lments objectifs (dfinitions, observations, donnes chiffres) sur lesquels se
basent ses recommandations et actions. Le lobbying est en effet un phnomne difficile
quantifier du fait des diverses formes ou voies quil peut suivre (discussions informelles, runions
en tte--tte, changes de mails, invitations, auditions, suggestions d'amendement...) et du peu
de travaux qui lui ont t jusque l consacrs. Transparency France rassemble ici un ensemble de
donnes visant proposer aux citoyens un tat des lieux objectif sur le lobbying en France.
UNE MTHODOLOGIE COMMUNE
Cet tat des lieux 2014 est la premire tape dun projet Lifting the Lid on Lobbying , financ
par la Commission europenne, rassemblant 19 sections de Transparency International, le bureau
europen Bruxelles et le secrtariat international, dans une valuation du lobbying et de sa
rglementation dans chacun des 19 pays valus
10
. Un rapport rgional europen, compilant et
comparant les rsultats des tudes nationales, sera publi dbut 2015 par le secrtariat
international de Transparency International.
Ce premier rapport, centr sur la France et ralis par Transparency France, vise :
valuer les rgles, politiques et pratiques existant en matire de lobbying en France
Compiler des lments sur les risques de corruption et les incidences lies l'absence de
rgulation du lobbying
Valoriser les initiatives intressantes en matire de lobbying

9
Money, politics, power: corruption risks in Europe, Transparency International, 2012,
10
Allemagne, Autriche, Bulgarie, Chypre, Espagne, Estonie, France, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Pologne,
Portugal, Pays-Bas, Slovaquie, Slovnie, Rpublique tchque et Royaume-Uni.

11 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
Formuler des recommandations et fournir des solutions aux dcideurs publics et aux
reprsentants d'intrts
Pour comprendre la ralit du lobbying en France, le rapport commence par une analyse
contextuelle de la situation historique, sociopolitique et juridique nationale. Le chapitre III prsente
les formes et les acteurs du lobbying ainsi que les diffrentes perceptions culturelles du terme
lobbying et des pratiques associes. D'autres questions telles que l'autorgulation des activits
de lobbying, le rle des mdias et de la socit civile en tant que garde-fou sont galement
abordes. Enfin, le chapitre IV value dans quelle mesure la rglementation nationale (lgislation
et autorgulation) encourage la traabilit de la dcision publique, des pratiques de lobbying
responsables, une conduite exemplaire des dcideurs publics et lquit d'accs aux processus de
dcision publique. A la fin de chaque sous-partie, des recommandations prcises sont formules
destination des dcideurs publics et des reprsentants dintrts. Trois tudes de cas sont
galement incluses afin dillustrer les drives potentielles dun lobbying non rgul et les risques
quelles reprsentent pour la socit (exemples du lobbying exerc autour de la loi de sparation
des activits bancaires, de certaines pratiques de lobbying dans le secteur du tabac et du lobbying
autour du Mediator). Afin de valoriser les meilleures pratiques, le rapport prsente galement des
exemples dinitiatives prometteuses comme le fait dinscrire le lobbying dans les politiques de
responsabilit socitale.
DFINITIONS
La dfinition du lobbying adopte pour ce projet est toute communication directe ou indirecte
avec des responsables publics, des dcideurs politiques ou des lus aux fins d'influencer la dcision
publique effectue par ou au nom dun groupe organis.
11

En France, comme il nexiste pas de dfinition officielle du lobbying, Transparency France propose
depuis 2008 une dfinition similaire, issue de la loi sur le lobbyisme du Qubec, qui dfinit le
lobbying comme toute communication, crite ou orale, entre un reprsentant ou un groupe
dintrts et un dcideur public dans le but dinfluencer une prise de dcision . Transparency
International souhaite privilgier une dfinition simple, courte et englobante.
Par dcideur public , on entend lensemble des personnes jouant un rle dans le processus de
dcision ou dans la dfinition des politiques publiques. Il sagit ainsi des lus (locaux et nationaux)
et de leurs collaborateurs, des membres du gouvernement et de leurs conseillers, des conseillers
du Prsident de la Rpublique, des membres de la haute administration, des personnels des
institutions publiques pouvant influer sur la prise de dcision (autorits administratives
indpendantes notamment) et, enfin, des personnels des lieux dexpertise publique.
Le terme lobbyiste recouvre tant les consultants indpendants, les membres de cabinets de
conseil en lobbying et de cabinets davocats (reprsentation externe dintrts) que les
reprsentants dentreprises, dassociations, dONG, de think tanks, de syndicats, de fdrations
professionnelles et dassociations dentreprises ainsi que dorganisations confessionnelles et
universitaires (reprsentation interne ou in-house)
12
.
Pour Transparency International, lencadrement doit inclure tous ceux qui font du plaidoyer ou du
lobbying de manire professionnelle pour le compte dune organisation. Notre dfinition ne traite

11
Cette dfinition sinspire fortement des recommandations sur le lobbying de la Sunlight Foundation, du Progress Report
on implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying et de la Recommandation 1908 (2010) de
lAssemble Parlementaire du Conseil de lEurope sur le lobbying dans une socit dmocratique.
12
Regional Policy Paper Lobbying in the European Union: Levelling the Playing Field, Transparency International, 2012


12 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

pas le champ des citoyens qui font de linfluence personnelle, pour diffrentes motivations.
RECHERCHE ET NOTATION
Le rapport a t labor par Myriam Savy pendant la priode davril septembre 2014 avec lappui
dAnthony Ikni et de Julian Nvo et en relation, au sein du Conseil dadministration, avec Anne-
Marie Ducroux. De nombreuses sources ont t utilises, provenant notamment dtudes
antrieures inities ou ralises par Transparency International France (bilans annuels
mthodiques des dispositifs de lAssemble nationale et du Snat, veille continue de la presse,
tude sur linfluence lAssemble nationale ralise avec Regards citoyens, tude sur le lobbying
command des tudiants de Sciences Po, premire tude sur les pratiques de lobbying des
entreprises ralise par lagence de notation indpendante Vigeo, sondage ralis avec le journal
Contexte) et dautres sources externes rfrences en notes de bas de page.
Afin de pouvoir effectuer des comparaisons entre pays
13
, un systme de notation a t dvelopp
par le secrtariat international de Transparency International travers un ensemble de 65
indicateurs. Pour chaque indicateur, trois notes sont possibles (score minimum de 0, score
intermdiaire de 1 et score maximum de 2)
14
. Un score global (sous forme de pourcentage) a
ensuite t calcul pour chacune des trois dimensions : traabilit, intgrit et quit daccs. Le
questionnaire rempli et les scores sont inclus en annexe du prsent rapport (cf. Questionnaire).









13
Un rapport rgional compilant et comparant les rsultats nationaux sera publi dbut 2015.
14
Pour un nombre limit de cas, quand il ny a pas de position intermdiaire logique, les seules possibilits de rponse
sont 0 ou 2.

13 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
III. TAT DES LIEUX DU LOBBYING EN
FRANCE
A. UN CONTEXTE NATIONAL PARTICULIER
Un systme politique de tradition rousseauiste
De par son origine, le modle rpublicain franais sappuie notamment sur la pense de
Rousseau
15
. Toute dcision doit tre prise en vertu de la volont gnrale. Cette volont gnrale
ou intrt gnral nest pas la somme de volonts particulires ou dintrts particuliers, mais les
transcende. Lexistence et la manifestation dintrts particuliers ne pouvant, dans cette
conception, que nuire lintrt gnral, aucun corps intermdiaire ne doit exister entre ltat et
les citoyens. Les rvolutionnaires franais, sinspirant de cette conception, cherchent donc
supprimer toutes les associations, comprises dans un sens trs large comme tout regroupement.
Les privilges sont abolis dans la nuit du 4 aot 1789. Le dcret dAllarde du 2 mars 1791 dissout
toutes les corporations et la loi Le Chapelier du 14 Juin 1791 interdit toutes les coalitions de
patrons ou douvriers. Dans le mme esprit, les congrgations religieuses sont supprimes le 18
aot 1792. Les rpublicains, notamment ceux de la III
me
Rpublique, revendiquant lhritage des
rvolutionnaires, conservent une certaine hostilit lendroit des associations. Si la libert
syndicale est accorde en 1884, il faut attendre 1901 pour quune loi sur la libert dassociation
soit vote.
Au cours du XX
me
sicle, certains acteurs du monde politique sont peu peu gagns par les ides
no-corporatistes
16
. A la recherche dune reprsentation de la socit, douard Herriot dcide ainsi
en 1924 de crer un Conseil national conomique (CNE) qui verra son rle voluer en 1936. Au
sortir de la Seconde Guerre mondiale, les mouvements de rsistance appellent de leurs vux une
refondation de la dmocratie sociale et le Conseil conomique (CE) connat une conscration par
son inscription dans la Constitution. En 1958, sous limpulsion du Gnral de Gaulle, la nouvelle
Constitution instaure le Conseil conomique et Social (CES). Reprsentatif des diffrentes
catgories socioprofessionnelles et caractre consultatif, le CES est charg de conseiller les
pouvoirs excutif et lgislatif et de formuler des propositions dintrt gnral
17
. Des institutions
similaires existent au niveau des rgions (Conseils conomiques et sociaux rgionaux). Depuis
2008, les questions et les acteurs environnementaux sont intgrs leur mandat et leur
composition (CESE et CESER). Les citoyens peuvent le saisir par ptition.
Par ailleurs, sur les questions conomiques et sociales notamment, les syndicats (salariaux et
patronaux) sont des interlocuteurs privilgis en tant quorganisations reprsentatives du dialogue
social.
Cependant, encore aujourdhui, lide dun tat expert de lintrt gnral ou lincarnant seul
demeure trs prsente chez certains. Cette vision a pendant longtemps frein les procdures de

15
Du Contrat Social ou Principes du droit politique, 1762
16
Le no-corporatisme renvoie lorganisation des diffrents secteurs de la vie conomique par des corporations peu
nombreuses et non concurrentielles en collaboration avec ltat (cf. dfinition de Philippe C. Schmitter).
17
http://www.lecese.fr/content/quelles-sont-les-missions-du-cese


14 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

consultation de la socit civile et na pas permis den prciser les modalits. La promotion
dintrts spcifiques pour ltat a galement pu tre constate. La socit montre dsormais
dautres aspirations, plus participatives. La progression du niveau dinformation et de formation,
les nouveaux outils de linformation, lmergence de rseaux sociaux et, plus gnralement,
lvolution de la socit favorisent des modes dorganisation sociale plus horizontaux. De plus, la
capacit de prise de parole directe de groupes ou individus peut influencer la dcision publique
sans passer par les canaux traditionnels de la dmocratie.
Historique de lencadrement du lobbying en France
Pendant longtemps, laction des lobbies ou groupes dintrts, souvent identifis aux seuls
dfenseurs dintrts conomiques, na eu aucun caractre officiel. Aucun cadre de rgulation
ntait prvu. A noter galement que nombre dacteurs, qui ont des relations de dialogue et
dinfluence avec des dcideurs publics, ne se reconnaissent pas toujours dans le terme de
lobbyistes .
Des premires rgles lAssemble nationale et au Snat en 2009
Il faut attendre la fin des annes 2000 pour que lAssemble nationale et le Snat se saisissent de la
question. Le processus commence en octobre 2006 avec la prsentation, par les dputs Arlette
Grosskost et Patrick Beaudouin, co-prsidents du groupe dtude Pouvoirs publics et groupes
dintrts , dune proposition de rsolution. Celle-ci vise modifier le Rglement de lAssemble
afin de mettre en place un registre pour contrler la circulation des reprsentants dintrts dans
les locaux de lAssemble, assorti dun code de conduite. Elle fait suite lirruption en dcembre
2005, lors des discussions sur le projet de loi DADVSI
18
, de personnes portant des badges du
ministre de la Culture qui faisaient, la sortie de lhmicycle, des dmonstrations de
tlchargement. Ces personnes, qui avaient un discours trs commercial, staient avres tre en
ralit des employs du groupe Virgin. Cette proposition de rsolution, bien que rejete, prfigure
linspiration des premires modalits dencadrement des reprsentants dintrts lAssemble
nationale.
En juin 2007, le nouveau prsident de l'Assemble nationale, Bernard Accoyer, indique quil
observe, malheureusement, l'affaiblissement du sentiment de l'intrt gnral face aux intrts
particuliers et fait officiellement part de son intention de mieux organiser la place et les
mthodes du lobbying parlementaire afin de le rendre plus transparent et thique. Cette annonce
est suivie de diverses initiatives : une seconde proposition de rsolution en septembre 2007 par
Mme Grosskost et M. Beaudouin, un rapport dinformation sur le lobbying par le dput Jean-Paul
Charri en juillet 2008, la publication par Transparency France de recommandations en fvrier
2009 et la cration par le bureau de lAssemble dune dlgation spciale charge de la question
des reprsentants dintrts, prside par Marc le Fur, vice-prsident de lAssemble. Celle-ci fait
adopter par le Bureau en juillet 2009 des rgles de transparence et dthique applicables
lactivit des reprsentants dintrts lAssemble nationale . Un registre volontaire des
reprsentants dintrts est instaur. En contrepartie de leur inscription sur le registre et de leur
engagement respecter un code de conduite, les reprsentants dintrts disposent dun badge
leur donnant accs certaines salles de lAssemble.
Paralllement lAssemble nationale, le Snat engage lui aussi en 2009 une rflexion sur le sujet.
En avril 2009, un groupe de travail est cr, prsid par Jean-Lonce Dupont, vice-prsident du
Snat. En octobre 2009, le Snat adopte son dispositif. Entres en vigueur au 1
er
janvier 2010, ces

18
Projet de loi relatif au droit dauteur et aux droits voisins dans la socit de linformation

15 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
rgles sont sensiblement les mmes qu lAssemble, si ce nest que linscription sur le registre est
thoriquement obligatoire. Thoriquement car si linscription est ncessaire pour accder
certaines salles du Snat, elle nest pas obligatoire pour rencontrer des snateurs. La Direction de
lAccueil et de la Scurit est charge de grer les inscriptions sur le registre. Cest galement elle
qui peut dcider dune sanction (radiation du registre) en cas de manquement ce jour, aucune
sanction na t prononce. Les reprsentants dintrts sont galement tenus de dclarer les
invitations des dplacements ltranger qu'ils adressent aux snateurs, leurs collaborateurs et
aux fonctionnaires et instances du Snat. Mais depuis lentre en vigueur du dispositif, moins dune
dizaine dinvitations a t rendue publique.
Transparency France a publi en 2010 et 2011 des bilans de ces dispositifs qui ont montr quils
taient loin dtre satisfaisants : inscrits diffrents dun registre lautre, nombre dinscrits trs
faible (seulement 176 lAssemble nationale et 114 au Snat la fin 2013), inscription possible
seulement pour une personne par organisation, typologie dacteurs inadapte, statistiques en ligne
inexistantes contrairement au Registre de transparence europen , possibilit de rencontrer les
parlementaires sans tre inscrit, opacit concernant ladministration du registre, parlementaires
nen connaissant pas lexistence, contrle et sanctions inexistants, etc. Selon un lobbyiste interrog
par Transparency France, le badge daccs permet, en pratique, leurs dtenteurs de circuler
librement partout.
Plus grave, la rglementation du lobbying est rduite un enjeu daccs et de
scurit et non de transparence de la dcision publique.
Deux manques majeurs peuvent en outre tre souligns : les rgles visent uniquement les
reprsentants dintrts et non les dcideurs publics. Par ailleurs, aucune disposition nest prvue
pour faire la transparence sur les informations et argumentaires transmis aux parlementaires. Il est
ds lors impossible davoir une ide prcise des influences rellement exerces auprs des
parlementaires et des moyens financiers et humains mis en uvre par les acteurs du lobbying.
Suite au changement de majorit lAssemble nationale, un nouveau dispositif a t mis en place
en octobre 2013 l'Assemble, reprenant plusieurs recommandations de Transparency France,
active alors sur ces enjeux depuis plusieurs annes. Ce nouveau dispositif est dvelopp dans la
partie IV. Traabilit de la dcision publique, o en est-on ?
Aucun cadre relatif au lobbying dans les autres lieux de la dcision publique
Alors que les actions de lobbying seffectuent tout au long du processus de construction de textes
de rfrences publics ou de lois en amont lors de la phase de prparation des textes, en aval lors
de la phase rglementaire et, bien sr, pendant les discussions au Parlement sur les projets et
propositions de loi , la question de lencadrement du lobbying est aborde uniquement au
Parlement.
Les autres lieux o se forgent les dcisions publiques (services de llyse et
cabinets ministriels, autorits administratives indpendantes, lieux dexpertise,
collectivits locales...) sont pour linstant oublis alors mme quils peuvent jouer un rle
aussi important dans llaboration des politiques.
Si rien nest prvu spcifiquement sur le lobbying, les membres de la fonction publique, les lus
locaux et les membres du gouvernement doivent nanmoins respecter certaines rgles en matire
dincompatibilits, de prvention des conflits dintrts et de pantouflage notamment. Ces rgles
sont dveloppes dans la partie IV. La dontologie des acteurs publics.


16 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

Le lobbying peut-il tre assimil au trafic dinfluence ?...
Le trafic dinfluence est une infraction punie par le Code pnal (articles 432-11 et suivants
jusquaux articles 435-10 et suivants). Il dsigne le fait pour une personne de recevoir ou de
solliciter des dons dans le but dabuser de son influence, relle ou suppose, sur un tiers afin quil
prenne une dcision favorable. Il implique ainsi trois acteurs : le bnficiaire (celui qui fournit des
avantages, dons, offres ou promesses), lintermdiaire (celui qui utilise le crdit qu'il possde du
fait de sa position) et la personne cible qui dtient le pouvoir de dcision (autorit ou
administration publique, magistrat, expert, etc.). Le droit pnal distingue le trafic dinfluence actif
(du ct du bnficiaire) et le trafic dinfluence passif (du ct de lintermdiaire). Les
condamnations pour ce type de dlit restent rares.
Selon le Service central de prvention de la corruption (SCPC), les condamnations pour trafic
dinfluence reprsentent moins de 7% de lensemble des condamnations prononces en 2011 pour
manquement la probit (19 sur 275 condamnations au total)
19
. Pour le SCPC, le trafic dinfluence
est difficile dtecter dans la mesure o il a lapparence de la lgalit : il est ainsi souvent dissimul
sous des contrats (assistance technique, conseil). Cependant, lexamen des obligations des
parties la convention permet de vrifier si les vides lemportent sur le contenu
20
. Linfraction de
trafic dinfluence rpond ainsi des lments constitutifs particuliers qui permettent de la
distinguer de laction de lobbying. La jurisprudence rcente retient notamment trois critres :
- labsence de transparence dans la dfinition et ltendue de la mission de lagent ;
- labsence de comptences suffisantes de lagent pour accomplir sa mission ;
- une disproportion entre la mission effectue et la rmunration de lagent. Le niveau de
rmunration de lagent doit pouvoir tre justifi.
Par ailleurs, pour que linfraction de trafic dinfluence puisse tre constitue, il faut que la personne
cible (autorit publique) soit clairement identifie.
Le lobbying exerc par un intermdiaire par exemple, un consultant en lobbying ne peut tre
assimil du trafic dinfluence partir du moment o :
- sa mission est clairement dfinie et il peut en faire tat aux personnes quil rencontre. Si
lopration est occulte, les tribunaux auront tendance la qualifier de trafic dinfluence ;
- il a les comptences requises : cest un professionnel du lobbying ;
- pour la mission pour laquelle il a t mandat, sa rmunration est en adquation avec les prix du
march.
Par ailleurs, la plupart des condamnations pour trafic dinfluence intervenues ce jour concernent
les cas dans lesquels lintermdiaire est une personne publique
21
.
Rappelons aussi que, tandis que le trafic dinfluence implique trois acteurs, laction
de lobbying nest pas exclusivement exerce par la voie dun intermdiaire. Un groupe
dintrts peut exercer, directement, une action dinfluence auprs dune autorit
publique.

19
Rapport 2012 du Service central de prvention de la corruption, juin 2013, p.33. Les autres infractions tant la corruption
(58%), la prise illgale dintrts (18%), le favoritisme (12%), la concussion (3%) et le recel (2%).
20
Ibid., p.104
21
Ibid.

17 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
et la corruption ?
La corruption entendue dans son sens strict est une infraction rprime aux articles 432-11 et
suivants et 445-1 et suivants du code pnal. Elle dsigne le fait pour une personne investie dune
fonction dtermine publique ou prive de solliciter ou daccepter un don ou un avantage
quelconque en vue daccomplir, ou de sabstenir daccomplir, un acte entrant dans le cadre de ses
fonctions. Elle implique deux acteurs : le corrupteur (celui qui propose ou cde aux sollicitations) et
le corrompu (celui qui sollicite une contrepartie afin daccomplir ou sabstenir daccomplir un acte
li sa fonction). On parle de corruption active dans le cas du corrupteur et de corruption passive
dans le cas du corrompu.
Au regard de la jurisprudence, deux critres distinguent clairement le lobbying de la corruption :
- La personne corrompue reoit des avantages ou des dons quelconques sans droit , c'est--dire
en dehors de la rtribution normale du corrompu. Linfraction est constitue ds lors quune telle
contrepartie est exige (par le corrompu) ou propose (par le corrupteur) et mme si, au final,
aucune contribution nest effectivement verse. A titre dexemple, un lu local qui bnficierait
dun voyage gratuit ltranger en contrepartie dinformations privilgies sur une procdure de
marchs publics se rendrait coupable de corruption. Pour sa part, laction dinfluence sur un
dcideur public nimplique pas la rception par celui-ci dune contrepartie.
- La corruption nest constitue que si le corrompu est prcisment identifi. Un groupe dintrts
peut, par exemple, tre condamn pour corruption si un parlementaire prcisment identifi (un
parmi 577 dputs ou 348 snateurs) accepte damender un projet de loi en change dune somme
dargent. Le lobbying ayant pour objet dinfluencer le processus de dcision, plusieurs personnes et
institutions peuvent faire lobjet dune mme dmarche. Laction dinfluence ne vise donc pas
ncessairement une personne en particulier.
Le lobbying ne peut donc tre assimil la corruption. Reste que les frontires sont
parfois minces au regard de certaines pratiques (invitations, cadeaux, etc.). Un devoir de
vigilance simpose donc.
Le droit daccs linformation
La loi du 17 juillet 1978 relative au droit daccs aux documents administratifs reconnat toute
personne le droit d'obtenir communication des documents dtenus, dans le cadre de leur mission
de service public, par ltat, les collectivits territoriales et les autres personnes de droit public ou
les personnes de droit priv charges dune telle mission (dossier mdical ou fiscal, courrier,
dlibration, enqute publique, budgets locaux, dossier de permis de construire, passation de
march, rapport danalyse sur lenvironnement). La Commission daccs aux documents
administratifs (CADA), garante de lapplication de cette loi, constitue une instance de recours pour
les citoyens. Les avis quelle rend suite ces saisines ne sont cependant pas contraignants. En cas
de persistance du refus de communication, le demandeur doit alors sadresser au juge
administratif.
Dans la pratique, les administrations rpondent rarement aux demandes dinformation. Le
rapport de la mission commune dinformation du Snat sur laccs aux documents administratifs et
aux donnes publiques, publi le 5 juin 2014, voque ainsi des administrations souvent peu


18 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

diligentes, frileuses, voire de mauvaise volont
22
. Par ailleurs, le droit linformation reste
mconnu en France et la socit civile ny a que trs rarement recours pour soutenir ses actions.
Quelques exceptions signaler nanmoins : au cours des deux dernires annes, ce droit a t mis
en uvre par des associations et citoyens pour obtenir la publication de lusage des 134 millions
d'euros de la rserve parlementaire 2012
23
ou encore pour avoir accs aux informations lorigine
de laffaire des sondages de llyse
24
.
En parallle de ce droit daccs aux documents administratifs, le mouvement douverture des
donnes publiques se dveloppe en France depuis quelques annes. En fvrier 2011, la mission
Etalab, place auprs du Premier ministre, a t cre pour soutenir et dvelopper louverture des
donnes publiques par les administrations et les autres entits dotes dune mission de service
public. La mission gre la plateforme nationale data.gouv.fr qui peut hberger toutes les donnes
publiques produites notamment par les administrations, les tablissements publics ou les
collectivits locales. Etalab a galement pour mission dencourager la rutilisation de ces donnes
par ladministration elle-mme comme par les acteurs conomiques. En fvrier 2013, le
gouvernement a adopt une feuille de route qui raffirme son engagement en faveur de la
transparence de laction publique et de louverture des donnes. Ce mouvement tant
international, la France a sign, en juin 2013, la charte du G8 sur louverture des donnes publiques
et a annonc en avril 2014 son adhsion l'Open Gouvernement Partnership. Par ailleurs, en avril
2014, la CADA a, elle aussi, annonc la publication en open data de ses avis
25
.
A noter que, dans le domaine environnemental, la France a sign la Convention europenne
dAarhus, effective dans le droit franais depuis octobre 2002, qui permet aux citoyens daccder
linformation environnementale. De plus, cet accs est inscrit dans la Constitution depuis 2005
larticle 7 de la Charte de lenvironnement : toute personne a le droit, dans les conditions et les
limites dfinies par la loi, d'accder aux informations relatives l'environnement dtenues par les
autorits publiques et de participer l'laboration des dcisions publiques ayant une incidence sur
l'environnement.
Le financement de la vie politique
26

Depuis 1988, plusieurs lois ont t adoptes sur le financement de la vie politique afin dassurer sa
transparence et limiter les risques de corruption.
Dune part, la lgislation franaise organise la transparence et le contrle des comptes via une
autorit administrative indpendante, la Commission nationale des comptes de campagne et des
financements politiques (CNCCFP). Ce contrle sexerce selon des modalits diffrentes pour ce
qui concerne les comptes des partis et les comptes de campagne. Au printemps 2014, laffaire dite
Bygmalion , mettant en cause des surfacturations au sein du parti de lUMP, a mis au jour
linsuffisance du contrle exerc sur les comptes des partis, notamment du fait de labsence de
moyens dinvestigation dont dispose la CNCCFP. Par ailleurs, le financement des groupes
parlementaires (de 600 000 euros pour les plus petits groupes 4,5 millions pour les plus gros)
constitue une autre zone de risque comme lont aussi rvl laffaire Bygmalion ainsi que les

22
Refonder le droit l'information publique l'heure du numrique : un enjeu citoyen, une opportunit stratgique,
Rapport d'information de la snatrice Corinne BOUCHOUX, Juin 2014
23
Action mene par lassociation pour une dmocratie directe : http://paris.tribunal-
administratif.fr/media/document/TA_PARIS/1120921_-association_-pour_-une_-democratie_-directe.pdf
24
L'affaire des sondages de l'lyse refait surface, LExpress.fr, 30/04/2012
25
http://www.modernisation.gouv.fr/laction-publique-se-transforme/en-ouvrant-les-donnees-publiques/open-data-les-
avis-de-la-cada-disponibles-sur-datagouvfr
26
Financement de la vie politique : tat des lieux et recommandations, Transparency France, Juin 2014

19 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
soupons de fonds dtourns au Snat. Ces groupes, nayant ni le statut de parti ni dassociation,
nont pas lobligation de publier leurs comptes, ni de les faire certifier. Une rsolution adopte
lunanimit en septembre 2014 par le Bureau de lAssemble nationale vise obliger les groupes
parlementaires se constituer en association. Elle doit encore tre examine par le Conseil
constitutionnel.
Dautre part, la loi encadre strictement le financement priv. Le financement de la vie politique
par les personnes morales est par exemple interdit. Le financement par les personnes physiques
est autoris mais limit. Pour les campagnes lectorales, il ne peut dpasser 4 600 euros pour un
ou plusieurs candidats lors de la mme lection. Concernant les dons aux partis politiques, une
mme personne ne peut verser plus de 7 500 euros des partis politiques diffrents. En cas de
manquement cette rgle, la sanction est de 3 750 euros et/ou d'un an d'emprisonnement. Pour
compenser ce manque gagner pour les partis, un systme de financement public important a
t cr, proportionnel au nombre de voix obtenues lors des lections. Les dpenses lectorales
sont en outre plafonnes. Enfin, les lus sont soumis lobligation de dclarer leur patrimoine et
leurs intrts en dbut et en fin de mandat ; des dclarations qui sont contrles par la Haute
autorit pour la transparence de la vie publique cre par la loi du 11 octobre 2013.
Bien que cette lgislation soit imparfaite, le financement de la vie politique par des intrts
conomiques privs constitue, moins en France que dans dautres pays, une source de risques, sauf
dans le cas de violations de la loi.
B. LE LOBBYING, UNE ACTIVIT EN PLEIN ESSOR
Panorama des lobbyistes franais
Dune manire gnrale, on constate un manque dinformations quantitatives ou qualitatives
disponibles sur les acteurs du lobbying en France, y compris au sein des tudes de sciences
politiques.
Contrairement une ide largement rpandue, les lobbyistes ou reprsentants dintrts,
groupes dintrts, groupes de pression, groupes dinfluence, ne reprsentent pas uniquement
les intrts conomiques privs. Selon la dfinition adopte par Transparency France, un
lobbyiste dsigne toute personne ou organisation visant influencer la prise de dcision dans un
sens favorable aux intrts ou aux causes quelle promeut. Ainsi, toute organisation, quelle que
soit sa taille, peut tre amene conduire, rgulirement ou ponctuellement, des actions de
lobbying. Ces actions peuvent tre menes directement in house entreprises, associations,
ONG, tats trangers, etc. ou par un tiers consultants indpendants, cabinets de conseil en
lobbying, cabinets davocats, fdrations professionnelles, think tanks, etc.
Les registres parlementaires ainsi que la liste des membres des associations de lobbyistes
Association Franaise des Cabinets de Lobbying (AFCL), rseau BASE (Business Action et Stratgie
Europenne), Association professionnelle des Responsables des relations avec les Pouvoirs publics
(ARPP), Association des Avocats Lobbyistes (AAL) permettent de runir quelques informations.
Cependant, il est aujourdhui impossible de quantifier avec exactitude le nombre rel de
reprsentants dintrts exerant une activit en France.
Le nouveau registre de lAssemble nationale, mis en ligne le 1
er
janvier 2014, recense, au 1
er
septembre 2014, 162 organisations rparties, selon la typologie dveloppe par Transparency


20 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

France
27
, ainsi : 40 entreprises, 37 associations d'entreprises
28
, 27 cabinets de conseil, 28
organisations reprsentatives
29
, 17 organisations de la socit civile
30
, 7 organismes publics ou
parapublics, 5 entreprises publiques et un think tank. Cette typologie est prsente dans la partie
III.C. Des acteurs trs varis.

Rpartition des acteurs inscrits sur le registre de lAssemble Typologie de Transparency France
Le total des budgets dclars par ces organisations est compris entre 14 et 18,2 millions deuros.
Au total, 733 personnes sont titulaires dune carte de reprsentant dintrts ou participent aux
activits qui relvent du champ d'application du registre.
Au Snat, seulement 97 reprsentants dintrts sont inscrits en septembre 2014. Linscription sy
fait sur une base annuelle, mais rien nest prvu pour rappeler aux reprsentants dintrts que
leur inscription doit tre renouvele. Sur ces 97 inscrits, 44 ne sont pas inscrits sur le registre de
lAssemble, dont 23 organisations reprsentatives (notamment des associations dlus et des
fdrations professionnelles), 8 organismes publics, 9 entreprises, 3 socits de conseil et une
association.
Ces chiffres trs faibles doivent tre mis en perspective avec une tude originale publie en mars
2011 par Transparency France et Regards Citoyens, qui portait sur les rapports publis par
lAssemble entre 2007 et 2010
31
. Elle avait permis didentifier 4 635 organisations, reprsentes
par 15 447 personnes, mentionnes en annexe des rapports parlementaires. Prs de la moiti des
auditions organises par des dputs concernaient des acteurs publics ou parapublics (48,3%). Or
ceux-ci ne sont pas tenus de sinscrire sur les registres. Dans la mesure o 62% des rapports
identifis ne comportaient pas de liste des personnes auditionnes, on peut galement imaginer,
de ce seul point de vue, que leur nombre est considrablement plus lev. Dautant que les
auditions ne sont quune partie des voies que peut prendre le lobbying.
Une autre tude ralise en 2011 par des tudiants de Sciences Po pour Transparency France avait

27
www.regardscitoyens.org/transparence-france/etude-lobbying/typologie.php
28
Dans le graphique ci-aprs, les entreprises et associations dentreprises sont regroupes dans la catgorie Secteur
conomique priv .
29
Cette catgorie fait une distinction entre les syndicats reprsentatifs du dialogue social, les associations d'lus, les
chambres consulaires et les associations ou organisations professionnelles reprsentant des intrts catgoriels
d'individus, de mtiers, etc.
30
Le terme association reprsente souvent, pour lopinion, un rassemblement dindividus ou dacteurs avec un but non
lucratif. Dans les faits, le mme statut juridique (loi 1901) peut rassembler des acteurs qui dfendent, par exemple, des
intrts professionnels ou des lus. Ces associations poursuivant des objectifs trs diffrents, Transparency France
recommande de les distinguer dans lanalyse et les statistiques.
31
Influence l'Assemble nationale Amliorer la transparence du lobbying, tude de Transparency France et de Regards
Citoyens, Mars 2011


48%
17%
17%
10%
7%
1%
Secteur conomique priv
Organisations reprsentatives
Conseils privs
Organisations de la socit civile
Secteur public et parapublic
Think tanks

21 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
galement permis de recenser, sur la base des informations donnes sur les sites des associations
de lobbyistes, 47 cabinets de conseil. A ces 47 cabinets spcialiss sajoutent certains cabinets de
relations publiques qui ont souvent un dpartement ddi aux affaires publiques, ainsi que les
cabinets davocats, de plus en plus nombreux exercer des activits de lobbying. En 2014,
lAssociation des avocats lobbyistes, cre en 2011, compte ainsi 21 membres (cabinets ou
avocats). Pour ce qui concerne les reprsentants dintrts in house , lARPP comptait, en 2011,
58 entreprises et 56 organisations professionnelles.
Catgories dacteurs engags dans des activits de lobbying Les
enseignements de notre tude sur linfluence lAssemble nationale
Du fait de labsence dinformations exhaustives sur les acteurs du lobbying, il est difficile dtablir
prcisment linfluence relle ou suppose des diffrentes catgories dacteurs sur llaboration
des politiques publiques. Ltude, ralise par Transparency France avec Regards citoyens sur
linfluence lAssemble nationale, permet de dgager certaines tendances, mme si elle ne rvle
qu'une partie merge des nombreuses formes que prend le lobbying. Elle ne concerne que
lAssemble nationale.
Selon cette tude, prs de la moiti (48,3%) des 9302 auditions identifies concerne des
reprsentants du secteur public ou parapublic. Parmi eux, la moiti (44,8%) appartient aux
diffrentes fonctions publiques (nationales, territoriales ou trangres), consultes en tant
quexperts de ladministration. Les fonctionnaires reprsentent ainsi 21,6 % de lensemble des
auditions. Suivent ensuite les organisations reprsentatives (associations professionnelles,
syndicats, chambres consulaires, associations dlus...), puis le secteur conomique priv compos
des entreprises, associations dentreprises (20,9%). Sy ajoutent aussi les entreprises publiques
(2,9%). Compares la proportion dautres organisations de la socit civile (associations but non
lucratif et fondations, soit 7,5%), les positions des entreprises semblent donc tre plus entendues
par les parlementaires.

coute des acteurs : quelle quit ? Les enseignements de notre tude sur
linfluence lAssemble nationale
En fonction du secteur concern, les catgories dacteurs consults par les dcideurs publics
peuvent varier. Ltude sur linfluence lAssemble nationale rvle que les organismes publics
sont le premier type dacteur auditionn par les dputs et ce, pour la plupart des 30 thmatiques
abordes dans les rapports de lAssemble nationale.
48%
21%
16%
8%
5%
1%
1%
Secteur public ou parapublic
Organisations reprsentatives
Secteur conomique priv
Organisations de la socit civile
Experts individuels
Conseils privs
Think tanks et organisations
religieuses
Rpartition des acteurs mentionns par les dputs - Typologie de Transparency


22 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

Pour certaines thmatiques, des catgories dacteurs se distinguent nanmoins. Les organisations
reprsentatives sont majoritaires pour les thmes : ducation (53,2%), fonction publique (45,6%,
galit avec les organismes publics), sport (45,5%) et femmes (39,4%). Par rapport la moyenne
globale, le secteur conomique priv est en proportion plus prsent dans les rapports traitant
d'Internet (44,6%), de l'conomie (37,8%), de l'nergie (34,3%), de l'environnement (29,7%), des
mdias (29,2%), de la culture (28%) et des transports (25,5%). Sur les deux premiers thmes, le
secteur conomique priv arrive en premire position.
Les organisations de la socit civile sont plus prsentes dans les rapports portant sur les anciens
combattants (31,6%), les aides au dveloppement (27,6%), la socit (18,5%) et les femmes
(15,2%). En comparaison, elles ne reprsentent que 9,3% des acteurs auditionns pour les rapports
relatifs lenvironnement. Elles sont encore moins entendues sur les questions relatives
lagriculture (5,8%), lconomie (5,1%), la dfense (2%), aux transports (2,8%), au travail et
lemploi (2,8%) ou la recherche (2,1%).
Cette tude comporte galement une tude de cas consacre au projet de loi Grenelle II
32
, suite
de la loi Grenelle I
33
, qui vise complter et mettre en uvre les engagements pris au titre du
Grenelle de l'Environnement. Le Grenelle de lenvironnement a constitu, en effet, un rendez-vous
politique singulier, mobilisant tous les acteurs, et a dbouch sur des lois aux thmatiques trs
transversales, avec plus dune centaine darticles et plus de 200 dcrets. Un rapport et deux avis
ont t labors sur ces textes lAssemble nationale et ils ont suscit sur la priode examine le
plus grand nombre dauditions. Sur les 288 auditions organises, les entreprises (prives et
publiques) sont majoritaires (45%). Les reprsentants du service public (hors entreprises capitaux
publics) ne reprsentent que 19%, ce qui est trs infrieur la proportion du secteur public dans
ltude. Les organisations de la socit civile reprsentent, pour leur part seulement, 11%, un
chiffre qui contredit lide dassociations environnementales surreprsentes lors des dbats.



32
LOI n 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement : loi de mise en uvre de la loi
Grenelle I
33
LOI n 2009-967 du 3 aot 2009 de programmation relative la mise en uvre du Grenelle de l'environnement : loi
dorientation se fixant la volont et l'ambition de rpondre au constat partag et proccupant d'une urgence cologique.
Elle fixe les objectifs et, ce titre, dfinit le cadre d'action, organise la gouvernance long terme et nonce les instruments
de la politique mise en uvre pour lutter contre le changement climatique et s'y adapter, prserver la biodiversit ainsi
que les services qui y sont associs, contribuer un environnement respectueux de la sant, prserver et mettre en valeur
les paysages. Elle assure un nouveau modle de dveloppement durable qui respecte l'environnement et se combine avec
une diminution des consommations en nergie, en eau et autres ressources naturelles. Elle assure une croissance durable
sans compromettre les besoins des gnrations futures.
45%
4%
19%
15%
11%
4%
2%
Entreprises et associations d'entreprises
Conseils privs
Secteur public (hors entreprises publiques)
Organisations reprsentatives
Organisations de la socit civile
Organisation d'lus
Elus, h/f politiques
Rpartition des auditions des rapports Grenelle II par type dacteur

23 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
LOI DE SPARATION DES ACTIVITS BANCAIRES : UNE COUTE
DSQUILIBRE DES ACTEURS, UN LOBBYING CONNECT AU
PANTOUFLAGE

LE 18 JUILLET 2013, LA LOI DE SPARATION ET DE RGULATION DES ACTIVITS BANCAIRES EST ADOPTE PAR LE PARLEMENT.
LE TEXTE FINAL SE RVLE TRS LOIGN DES INTENTIONS DE DPART. LORS DE LA PRSENTATION DU PROJET DE LOI EN
CONSEIL DES MINISTRES EN DCEMBRE 2012, LE MINISTRE DE LCONOMIE INDIQUAIT VOULOIR TIRER LES LEONS DE LA
CRISE FINANCIRE EN SPARANT LES ACTIVITS DES BANQUES POUR LIMITER LES RISQUES POUR LES DPOSANTS. EN EFFET, LA
CRISE A MONTR LES RISQUES TRS LEVS QUE PRSENTENT LES OPRATIONS QUE LES BANQUES MNENT SUR LES MARCHS
FINANCIERS POUR LEUR PROPRE COMPTE ET POUR LEUR SEUL PROFIT, EN METTANT EN RISQUE LES DPTS DE LEURS CLIENTS.
LE PROJET DE LOI PRVOIT DE CANTONNER CES ACTIVITS DANS UNE FILIALE SPARE POUR PROTGER LA BANQUE EN CAS DE
PROBLME.
34
ENTRE CETTE DATE ET LE VOTE DU PROJET DE LOI, LES GRANDES BANQUES FRANAISES SE SONT FORTEMENT
MOBILISES AFIN DE MODIFIER LES ASPECTS DE LA LOI CONCERNANT NOTAMMENT LA SPARATION DES ACTIVITS DE BANQUE
DE DPT ET LES ACTIVITS DE MARCH.
LES BANQUES TANT LES PREMIRES CONCERNES, LEUR ACTION DE LOBBYING TAIT LOGIQUE ET ATTENDUE. CE QUE NOUS
CONSTATONS TRAVERS CETTE TUDE DE CAS, CEST QUE LA STRATGIE DINFLUENCE DES BANQUES A T EN PARTIE
FAVORISE PAR LEURS LIENS TROITS AVEC LA HAUTE FONCTION PUBLIQUE NOTAMMENT LADMINISTRATION DU TRSOR
35

QUI SEMBLE AVOIR T PLUS LCOUTE DES POSITIONS DFENDUES PAR LE SECTEUR FINANCIER QUE DE CELLES
DFENDUES PAR DAUTRES ACTEURS, FAVORABLES UNE STRICTE SPARATION.
SOULIGNONS NANMOINS QUE CERTAINS ACTEURS DU SECTEUR BANCAIRE ET FINANCIER ONT, NOTAMMENT DEPUIS LA CRISE
FINANCIRE, COMMENC PRENDRE CONSCIENCE DES RISQUES DUN LOBBYING NON RGUL ET ENGAG UNE RFLEXION
SUR LEURS PRATIQUES. PLUSIEURS BANQUES ONT AINSI ADOPT DEPUIS 2012 DES CHARTES DE LOBBYING RESPONSABLE
(BNP PARIBAS, CRDIT AGRICOLE SA, SOCIT GNRALE). EN FVRIER 2014, ELLES ONT GALEMENT SIGN LA
DCLARATION COMMUNE DE TRANSPARENCY FRANCE, SENGAGEANT AINSI INSCRIRE LEURS ACTIONS DE LOBBYING DANS
LES PRINCIPES PROMUS PAR LASSOCIATION.

***
Aprs la crise financire de 2008, la sparation des activits bancaires qui avait t instaure aux
tats-Unis avec le Glass-Steagall Act aprs la crise de 1929 revient lordre de jour. Des projets de
sparation sont envisags dans de nombreux pays, comme aux tats-Unis (rgle Volcker), au Royaume-
Uni (rgle Vickers) ou au niveau de lUnion europenne (proposition Liikanen ). En France, lobjectif
inscrit dans le programme de Franois Hollande (engagement n7), affirm lors de son meeting du
Bourget le 22 janvier 2012
36
, tait de sparer les activits des banques qui sont utiles
linvestissement et lemploi, de leurs oprations spculatives . Lide sous-jacente est de mettre les
activits spculatives les plus risques hors de la protection publique
37
. Cette sparation est largement
soutenue par les Franais. Un sondage IFOP de juillet 2012 montre que 84% des personnes interroges
sont favorables une telle sparation
38
. Lenjeu est de taille. Selon la liste tablie par le Conseil de
stabilit financire du G20, quatre banques universelles franaises (BNP Paribas, Crdit agricole,
Natixis-BCPE, Socit gnrale) figurent parmi les 29 tablissements prsentant un risque systmique
en raison de leur taille et de linterconnexion de leurs activits de march. Ces banques ont des bilans
quivalents trois fois le PIB franais.


34
http://www.assemblee-nationale.fr/14/dossiers/separation_regulation_activites_bancaires.asp#ECRCM
35
Ces liens sont dtaills dans le livre Mon amie cest la finance, publi en janvier 2014 aux ditions Bayard par Mathias
Thpot, Franck Dedieu et Adrien De Tricornot.
36
L'intgralit du discours de Franois Hollande au Bourget, Le Nouvel Observateur, 26/01/2012
37
Les banques de dpt bnficient de la garantie publique sur les dpts des pargnants. Par ricochet, les activits de
marchs dune banque universelle bnficient aussi de la garantie - implicite - de ltat.
38
Les banques, responsables de la crise : pourquoi la question de la sparation des activits de dpt et de spculation est
un faux dbat, Atlantico, 27/07/12


24 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

Un lobbying trs en amont
Ds le lendemain du discours du Bourget, le secteur bancaire sactive pour dmontrer lentourage de
Franois Hollande, notamment lconomiste Karine Berger, quil ne faut pas renverser le modle des
banques universelles . Le principal argument avanc est que la sparation nuirait la comptitivit
des banques et la souverainet de la France
39
. Devenues trop petites et prives de la garantie de
ltat sur les dpts, les banques franaises ne pourraient plus faire concurrence leurs homologues
amricaines, qui viendront imposer leur loi en France. Dans le Monde du 4 avril 2012, Ariane Obolenski,
directrice gnrale de la Fdration bancaire franaise (FBF), dclare la banque de march est aussi
importante pour le bon fonctionnement de lconomie dun pays que pour sa souverainet conomique
. Pour lancien Prsident du Crdit Lyonnais Jean Peyrelevade, si cet argument a fait mouche, cest
parce que ltat franais est trop endett pour tre indpendant du systme bancaire. Pouvez-vous
vous appuyer toute la journe sur le systme bancaire pour placer votre dette et ensuite lui taper
dessus ? Ltat est juge et partie. Il craint de payer un taux plus lev.
En juillet 2012, une consultation est lance au ministre de lconomie par le biais du Conseil de
rgulation financire et du risque systmique (Corefris)
40
. Officiellement, des rgulateurs, des banques,
des fdrations dentreprises, des syndicats et des associations de consommateurs sont entendues,
mais la liste complte des personnes consultes nest pas rendue publique. Le 16 juillet, Bercy et le
Trsor dclarent que la rforme ne portera pas atteinte au modle franais de banque universelle.
Selon un membre de la Cofreris, il est de notorit publique que la FBF et la banque de France ont
convaincu le Trsor et Bercy de faire une rforme a minima sur le volet sparation, quitte renforcer le
pouvoir du superviseur
41
. Le 8 octobre, Pierre Moscovici dclare sur France 3 que la sparation
risquerait de fragiliser les deux activits. Le 8 novembre, lors de la prsentation des rsultats du
troisime trimestre de la Socit gnrale, Frdric Ouda se flicite de la bonne comprhension du
gouvernement.
La loi prsente le 19 dcembre 2012
Prsent en Conseil des ministres le 19 dcembre 2012, le projet de loi est moins ambitieux que ses
quivalents britannique, amricain ou du rapport Liikanen
42
. Si le projet de loi impose la cration dune
filiale pour accueillir les activits de march exerces pour le compte propre de la banque, la maison
mre peut nanmoins conserver un grand nombre dactivits spculatives, notamment dans les
relations avec les hedge funds, les activits de tenue de march, le trading haute frquence ou encore
la spculation sur les matires premires.
Sur le premier point, le projet de loi prvoit de sparer le crdit non garanti aux hedge funds et fonds
spculatifs . Mais, comme le souligne Thierry Philipponnat, alors secrtaire gnral de lONG Finance
Watch, les prts aux hedge funds sont toujours monts avec des garanties. Cela revient donc
sparer une activit qui nexiste pas ! En effet, aprs ladoption de la loi, Alain Papiasse, directeur
gnral adjoint charg de la banque de financement et d'investissement chez BNP Paribas, prcise que
lactivit avec les hedge funds ne sera pas spare puisque ces oprations sont garanties
43
.
Concernant la tenue de march (market making), les banques ont convaincu le gouvernement que
cette activit tait utile au financement de lconomie afin dempcher leur filialisation. Le terme
utiles lconomie remplace dailleurs celui plus prcis dactivits de crdit pour dterminer le
type dactivit pouvant rester dans la maison mre. Selon Finance Watch, dans une lettre adresse

39
Projet de loi de sparation et de rgulation des activits bancaires : Aller au-del menacerait le financement de
lconomie franaise, Position de la Fdration bancaire franaise, Janvier 2013
40
Cr fin 2010, le Corefris est compos du ministre de lconomie, du gouverneur de la banque de France, du vice-
prsident de lautorit de contrle prudentiel (ACP), du prsident de lAutorit des marchs financiers (AMF), du prsident
de lAutorit des normes comptables ainsi que de 3 personnalits qualifies (Florence Lustman, inspectrice gnrale des
finances, Jacques de Larosire, ex-directeur gnral du FMI et ancien conseiller de Michel Pbereau BNP Paribas et Jean-
Franois Lepetit, autre conseiller de Michel Pbereau).
41
Rforme bancaire: des lobbys trs investis, LExpansion, 05/12/2012
42
Mon amie cest la finance, Mathias Thpot, Franck Dedieu et Adrien De Tricornot, Bayard, Janvier 2014, p.84
43
BNP Paribas dvoile les contours de sa nouvelle filiale pour compte propre, Les Echos, 9/10/2013

25 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
Pierre Moscovici le 11 dcembre 2012
44
, cette notion est trs subjective et permet des interprtations
qui vont lencontre des objectifs initiaux . Pour lONG bruxelloise, la banque commerciale doit
conserver uniquement les activits indispensables au fonctionnement de l'conomie telles que les
crdits, les dpts, la circulation des fonds et le change. Le reste doit faire partie de la banque de
march.
De mme, la loi interdit le trading haute frquence, mais cette interdiction ne concerne que les
oprations taxables
45
. Selon Finance Watch, les activits conduites sous couvert de tenue de march ne
sont pas concernes. La filiale banque de march peut en outre continuer modifier ou annuler 80%
de ses ordres intervalle de quelques millisecondes
46
. Enfin, si le projet de loi interdit aux banques de
spculer pour leur compte propre sur les drivs de matires premires agricoles, il les autorise avoir
des oprations de couverture sur les matires premires agricoles, qui peuvent ensuite tre revendues
un tiers qui peut tre un spculateur.
Consquences, selon lancien banquier Christophe Nijdam, analyste du cabinet Alphavalue, environ
0,8% des activits de la Socit gnrale et 0,5% de celles de BNP Paribas, du Crdit agricole et de
Natixis sont concernes. A titre de comparaison, la proposition europenne Liikanen , prsente en
octobre 2012, si elle ne remet pas non plus en cause le modle de banque universelle, concerne 20
50 fois plus dactivits de march que la loi franaise, soit au minimum 13% du produit net bancaire de
BNP Paribas, 14% du Crdit agricole, 16% de la Socit gnrale et 18% de Natixis.
Les autres titres de la loi font davantage consensus. Ils renforcent le pouvoir des autorits de
rgulation : lAutorit de contrle prudentiel (ACP) se voit dote dun collge de rsolution (ACP-R)
charg dimposer des rsolutions lorsquune banque se trouve en difficult financire. Ce collge peut
galement suspendre ou interdire la commercialisation de produits financiers toxiques et de
certaines activits juges dangereuses . Le rle punitif de lAMF pour manipulations de march est
galement renforc.
Les dbats parlementaires
Karine Berger, lue dpute en 2012, est nomme rapporteur du projet de loi. Elle indique : cest un
texte prcurseur sur la scne europenne. Ce projet de loi prvoit la sparation des activits des
banques qui passeront par lobligation de crer des filiales pour leurs activits les plus spculatives. Il
sagit bien l dviter une nouvelle crise financire, comme celle qui a touch les usagers de plein fouet
avec la crise des subprimes. Par ce dispositif, les filiales seront coupes des dpts des pargnants. Je
suis vraiment satisfaite de porter ce texte et de toutes les avances obtenues. Cette loi sera un excellent
outil de rgulation contre la finance folle. Et cest le premier.
47

Si, en vingt jours, elle reoit individuellement 40 experts
48
, seules 5 auditions sont menes par la
Commission des finances, pour 10 personnes auditionnes au total. Parmi elles, six se sont dj
exprimes contre une sparation (les dirigeants de la Socit gnrale, de BNP Paribas et du Crdit
Agricole, la secrtaire gnrale de lACP, le gouverneur de la Banque de France et le ministre de
lconomie). Trois dentre elles sont, en revanche, partisans de changements profonds (Laurence
Scialom, Jean-Paul Pollin et Thierry Philipponnat). A titre de comparaison, 185 auditions publiques ont
t menes au Parlement britannique par la commission Vickers.
Auditionn le 30 janvier 2013, Frdric Ouda confirme que la part des activits spculatives qui
devrait tre cantonne dans une filiale serait trs faible : 0,75% de lactivit de la Socit gnrale. En
novembre 2012, Alain Papiasse, directeur gnral adjoint de BNP Paribas charg de la banque de
financement et dinvestissement, avait lui aussi annonc que seulement 0,5% de lactivit de la banque
serait concern. Lors de son audition, le gouverneur de la Banque de France Christian Noyer, grand

44
Loi bancaire : une retouche cosmtique?, Communiqu de presse de Finance Watch, 12/12/2012
45
Sont concernes les oprations annules ou modifies dans un intervalle dune demi-seconde ds lors que leur
proportion par rapport au total des ordres introduits sur une journe dpasse 80%.
46
Analyse du projet remis par le gouvernement franais et propositions damendements, Finance Watch, Janvier 2013
47
Lettre de compte rendu de mandat, Karine Berger, Mai 2013
48
Mon amie cest la finance, Mathias Thpot, Franck Dedieu et Adrien De Tricornot, Bayard, Janvier 2014, p.84


26 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

dfendeur du modle des banques universelles
49
, justifie ces chiffres par le fait qu il y a de bonnes
raisons de laisser le market making dans la banque, par exemple ne pas casser le financement de
l'conomie, qui devrait tre le but atteindre, et ne pas livrer l'tat franais, dont les banques tiennent
le march de la dette, pieds et poings lis aux quatre grandes maisons de Wall Street
50
.
Afin que le projet de loi ait un minimum dimpact, les dputs PS dposent le 2 fvrier prs de 220
amendements. Un amendement du dput Laurent Baumel vise dfinir par des critres objectifs
lactivit de tenue de march afin que les banques ny dissimulent pas des oprations spculatives
effectues pour compte propre. Un autre amendement de Karine Berger prvoit que le ministre de
lEconomie fixe par arrt un seuil au-del duquel les activits de tenue de march doivent tre
cantonnes. Le 5 fvrier, le secrtaire gnral adjoint de llyse demande Karine Berger de ne pas
dposer les amendements relatifs la tenue de march
51
. Karine Berger refuse. Les amendements sont
adopts. En conditionnant la fixation dun seuil ladoption dun arrt, ils ne font cependant que
reporter plus tard la dcision sur le cur de la loi
52
. Ainsi, si BNP Paribas et Socit gnrale ont
annonc la cration dune filiale avant le 1
er
juillet 2015, BCPE et Crdit Agricole SA nenvisagent pas de
le faire. Une porte-parole de la BFI de Crdit agricole prcise : telle que la loi est rdige, le groupe
Crdit Agricole SA na pas besoin de crer une filiale de cantonnement.
A noter que, sur un autre point de la loi, de relles avances ont eu lieu lors du passage du projet de loi
au Parlement. Des amendements relatifs la transparence bancaire vis--vis des paradis fiscaux ont en
effet t adopts. Ceux-ci obligent les tablissements financiers faire la transparence sur leurs
activits pays par pays, en publiant la liste de leurs filiales ainsi que le chiffre d'affaires et les effectifs
affrents avant le 30 juin 2014. Le Parlement europen ayant vot entre temps la publication
galement des profits raliss, des impts pays et des subventions, un amendement adopt au Snat
ajoute ces critres aux lments publier.
La question du pantouflage
Selon les partisans dune stricte sparation des activits bancaires, la proximit entre le monde de la
finance et ladministration du Trsor est la principale explication du dcalage entre lobjectif affich et
la loi finalement vote
53
. Dans lorganigramme des grandes banques franaises, on trouve en effet de
nombreux anciens hauts fonctionnaires, souvent passs par la direction du Trsor :
- Xavier Musca (narque - Inspection gnrale des finances, ex-directeur du Trsor et secrtaire gnral
de l'lyse) a t recrut l't 2013 par le Crdit agricole en tant que directeur gnral dlgu.
- Gilles Briatta (narque - Diplomatie, ancien conseiller technique de Michel Barnier et conseiller
Europe de Franois Fillon Matignon) est entr la Socit gnrale en novembre 2011.
- Franois Prol (narque - Inspection gnrale des finances, ancien de la Direction du Trsor) est
nomm en 2009 la tte de la BPCE alors quil vient de quitter sa fonction de secrtaire gnral adjoint
de llyse, charg notamment des dossiers conomiques. Il a dailleurs t mis en examen en fvrier
2014 pour prise illgale dintrt
54
.
- Michel Pbereau (polytechnicien et narque - Inspection gnrale des finances, ancien de la Direction
gnrale du Trsor) a prsid BNP Paribas jusquen dcembre 2011.
- Enfin, l'ancien conseiller de Jean-Marc Ayrault pour le financement de l'conomie, Nicolas Namias
(narque, ancien de la Direction gnrale du Trsor) a t nomm en juillet 2014 la tte de la
stratgie de Natixis
55
. A Matignon, il tait conseiller rfrent du Premier ministre lors des discussions
sur la loi de sparation des activits bancaires.

49
Rforme bancaire europenne : les propos de Christian Noyer font des vagues, La Tribune, 5/02/2014
50
http://www.nosdeputes.fr/14/seance/794
51
http://www.lenouveleconomiste.fr/a-la-une/mon-amie-cest-la-finance-22131/
52
Larrt a t adopt le 9 septembre 2014.
53
Mon amie cest la finance, Mathias Thpot, Franck Dedieu et Adrien De Tricornot, Bayard, Janvier 2014
54
Franois Prol, prsident de Banque populaire-Caisse d'pargne, mis en examen, LeMonde.fr, 06/02/2014
55
Nominations au Comit excutif de Natixis, 11 juillet 2014

27 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
En rejoignant le secteur bancaire priv, un haut fonctionnaire franais peut esprer augmenter
significativement ses revenus. Lancien conomiste en chef du Trsor, Philippe Gudin de Vallerin, pass
la banque Barclays, indique avoir doubl son salaire hors bonus par rapport sa rmunration au
Trsor
56
. Cette perspective dvolution peut inciter le fonctionnaire tre complaisant avec ses futurs
employeurs potentiels. Mme si cela nest pas toujours le cas dans la ralit, cette proximit entretient
une suspicion qui nuit la crdibilit des dcisions publiques.
Un devoir de vigilance accru simpose donc quant au respect effectif et dans le temps des avis,
souvent assortis de rserves, dlivrs pas la Commission de dontologie de la fonction publique
charge de contrler les passages entre une fonction publique et une fonction prive. Un encadrement
des activits de lobbying est par ailleurs ncessaire dans la haute fonction publique et les cabinets
ministriels afin de garantir une coute quitable des acteurs et sassurer ainsi que, lors des
consultations conduites dans le cadre dun processus dcisionnel, lensemble des acteurs concerns
ont pu faire part de leurs positions.

C. UNE ACTIVIT MAL PERUE OU MAL COMPRISE ?
Une image ngative en France et en Europe, mais qui tend voluer
Encore aujourd'hui, le lobbying garde une connotation trs ngative en France. Ce terme est
souvent remplac par des termes plus neutres tels que : reprsentation des intrts, relations
institutionnelles, affaires publiques, plaidoyer, influence Selon un sondage ralis par TNS Sofres
pour le collectif EU Citizens en janvier 2013
57
, 78% des Franais interrogs considrent que le
lobbying exerc par le secteur conomique priv a trop dinfluence sur le processus dcisionnel
europen. Pour 81% dentre eux, le lobbying exerc par ces intrts conomiques peut conduire
des dcisions correspondant plus des intrts particuliers qu lintrt gnral.
Diffrents arguments apports au dbat, dont ceux de Transparency France ainsi que le rapport de
Christophe Sirugue, vice-prsident de lAssemble nationale, sur les lobbies lAssemble
nationale
58
publi en fvrier 2013, marquent un changement dans la manire de considrer le rle
des reprsentants dintrts. Sur le site de lAssemble nationale, il est dsormais crit que les
reprsentants dintrts sont un moyen pour le lgislateur de sinformer sur la manire dont la loi
est applique et sur les moyens de lamliorer. Ces informations sont, par nature, orientes
puisquelles dfendent un objectif particulier. Mais il revient au parlementaire de faire lanalyse des
donnes qui lui sont transmises et de les confronter dautres pour en vrifier la vracit et la
cohrence. Lactivit des reprsentants dintrts est galement utile pour permettre au dcideur
public de mieux connatre les attentes de la socit civile .
59

Une enqute ralise en 2013 auprs des Premiers ministres, eurodputs et personnalits
politiques de 19 pays europens
60
tmoigne galement de ce changement de perception. Parmi les
personnalits franaises interroges, prs de 70% pensent quun lobbying thique et transparent
favorise le bon droulement du processus politique. La participation des acteurs conomiques,
sociaux et des citoyens au processus dmocratique ainsi que lapport dinformations utiles et
temps sont considrs comme les principaux aspects positifs du lobbying. Parmi diffrentes

56
Mon amie cest la finance, Mathias Thpot, Franck Dedieu et Adrien De Tricornot, Bayard, Janvier 2014
57
http://www.eu-citizens.org/FR/files/France%20FOTE%20tables%2025012013.pdf
58
http://www.assemblee-nationale.fr/representants-interets/rapport_bureau_2013.pdf, Fvrier 2013
59
http://www2.assemblee-nationale.fr/14/representant-d-interets/repre_interet
60
Lefficacit du lobbying en France et en Europe, enqute ralise par TNS Sofres pour Burson-Marsteller, Juin 2013


28 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

catgories dacteurs, les organisations professionnelles sont considres, dans cette tude, comme
les plus transparentes, suivies des syndicats, des entreprises et des ONG. Nanmoins, pour 67% des
personnes interroges, le lobbying nest pas suffisamment rglement en France. Le manque de
transparence et le caractre subjectif des informations apportes constituent les aspects les plus
ngatifs du lobbying. Parmi les mauvaises pratiques identifies, 60% pointent le manque de
transparence sur les intrts reprsents et 45% loffre davantages non thiques. Ltude montre
galement que 69% des sonds franais ont dj refus un rendez-vous avec un lobbyiste, un
pourcentage bien au-dessus de la moyenne europenne (50%).
Les principales formes du lobbying en France
Le lobbying a pour finalit linfluence de la dcision publique. Alors que dans limaginaire collectif le
lobbying se rsume souvent du copinage, lentretien de rseaux ou des cadeaux et invitations
adresss aux dcideurs publics pour les convaincre dadopter tel amendement ou tel dcret, la
ralit est plus complexe. Si ce type de pratique peut effectivement tre observ (cf. encadr ci-
dessous), il correspond une forme de lobbying lancienne , diffrent de la communication
dinfluence enseigne aujourd'hui dans les coles et les universits. Celles-ci sont en effet de plus
en plus nombreuses proposer des masters ddis aux affaires publiques et la reprsentation
des intrts. Le lobbying repose ainsi aujourd'hui dabord sur la transmission aux dcideurs
publics dinformations et dexpertises dans un objectif de conviction.
Selon le rapport de Christophe Sirugue, le lobbying dsigne notamment deux activits
complmentaires. Dune part, le dmarchage politique qui consiste crer des rseaux de
contacts en vue de favoriser une issue favorable dans une ngociation politique en cours :
rencontres avec des dcideurs publics, transmission danalyse et dexpertise, participation des
auditions/concertations ou des comits d'experts, ngociation avec les pouvoirs publics et
d'autres groupes d'intrts afin de crer des coalitions plus influentes, cration de rseaux de
rencontres (clubs parlementaires, dners-dbats). Dautre part, la veille informationnelle qui
consiste surveiller un secteur politique donn, afin de pouvoir ragir prparer une position,
une contre-expertise, une mobilisation dans des dlais aussi brefs que possible, ds lors que les
intrts du groupe sont en jeu. A noter que le travail dinfluence, exerc par rencontre directe
dans lenceinte physique des institutions publiques, peut aussi dsormais se faire aisment
distance, avec un simple email.
A ct de ces voies traditionnelles, de nouveaux modes daction se dveloppent, qui prennent
notamment appui sur la mobilisation des citoyens et des mdias et leur expression directe. Cest
ce que les anglo-saxons appellent le grassroots lobbying . Lobjectif est de faire pression sur les
dcideurs travers diffrents moyens : ptitions, lettres au gouvernement ou aux parlementaires,
dbats publics, tracts, marches La mobilisation peut aller jusqu lappel la dsobissance civile.
Pour cette recherche dinfluence, les outils numriques offrent, l aussi, de multiples modalits de
communication et dintervention. La pratique se retrouve ainsi frquemment chez les associations
ou les citoyens qui se mobilisent pour interpeller directement les pouvoirs publics, mais aussi,
ponctuellement, chez dautres acteurs comme les entreprises ou les collectivits territoriales. On
la vu par exemple rcemment avec les stratgies dinfluence menes sur Internet par les
Pigeons
61
ou encore les Poussins
62
pour gagner le soutien de lopinion. Certains groupes
dintrts peuvent aussi parfois financer des think tanks, fondations ou associations, dont les

61
Mouvement lanc par de jeunes entrepreneurs de start-up et des entreprises high tech visant bloquer la taxation des
plus-values issues de la revente de parts de socit, cf. "Pigeons" : gense d'une mobilisation efficace, Le Monde, 04/10/12
62
Mouvement des auto-entrepreneurs opposs une rforme du rgime d'auto-entrepreneur, cf. Aprs les Pigeons, les
Poussins: le gouvernement face la grogne des auto-entrepreneurs, LExpress.fr, 30/05/13

29 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
rapports et analyses que lon peut croire indpendants vont servir la dfense de leurs
intrts. Par exemple, la fondation Prometheus se prsente comme un think tank franais
consacr la mondialisation
63
. Cr par deux anciens dputs et une dizaine de grands groupes
franais du secteur de la dfense et de la sant notamment, la fondation publie rgulirement des
articles trs critiques lgard des ONG, travers notamment son Baromtre de transparence
des ONG . Or comme le note le magazine Diplomatie, parmi les socits qui financent
Prometheus, la plupart d'entre elles figurent parmi les mauvais lves des ONG
environnementales
64
.
Enfin, une autre modalit de linfluence rside dans la construction de coalitions entre diffrents
acteurs, parfois de catgories diffrentes (ONG et entreprises, associations et collectivits) qui
dcident de former un front commun (solidarit de profession, de filire ou dintrts) pour peser
davantage et pour rduire les cots. Sur les questions de lutte contre les paradis fiscaux par
exemple, la cration de la Plateforme Paradis fiscaux et judiciaires
65
, qui runit 18 organisations
de la socit civile franaise (syndicats, ONG de dveloppement, associations de lutte contre la
corruption, associations confessionnelles ou encore organisations environnementales), a permis un
travail collectif dexpertise et de plaidoyer, ce qui a contribu donner toute sa place aux
recommandations de la socit civile dans le dbat public.
Ces nouvelles formes du lobbying accrditent le constat de Transparency France
selon lequel lencadrement de linfluence ne peut se rsumer la cration dun registre et
de badges des reprsentants dintrts.





63
http://www.fondation-prometheus.org/wsite/presentation/presentation-generale/
64
Baromtre de transparence des ONG : Le monde vu par les ONG , Diplomatie, n10 hors-srie, dcembre 2009-janvier
2010, pp. 84-85
65
http://www.stopparadisfiscaux.fr/


30 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

LINFLUENCE DE LINDUSTRIE DU TABAC EN FRANCE SUR LES
POLITIQUES DE SANT PUBLIQUE

Extrait dune tude du Comit national contre le tabac
66


CETTE TUDE, PUBLIE LE 22 MAI 2014 PAR LE COMIT NATIONAL CONTRE LE TABAC (CNCT), RVLE CERTAINES
PRATIQUES DINFLUENCE OBSERVES CHEZ DES INDUSTRIELS DU TABAC. CES PRATIQUES CORRESPONDENT LA VISION QUEN
A SOUVENT LE GRAND PUBLIC, QUALIFI PAR CERTAINS DE LOBBYING LA PAPA . CET EXTRAIT EST CONSACR AUX
CADEAUX ET INVITATIONS ADRESSS AUX RESPONSABLES PUBLICS OU PROGRAMMES DHOSPITALIT . CE TYPE DE
PRATIQUE A GALEMENT T POINT DU DOIGT EN JUIN 2013 PAR LE MAGAZINE CASH INVESTIGATION QUI STAIT
INTRODUIT UN DNER ORGANIS POUR LE CLUB DES PARLEMENTAIRES AMATEURS DE HAVANE ET PAY PAR BRITISH
AMERICAN TOBACCO.

***
Loges au Stade de France
Les fabricants Philip Morris International et British American Tobacco y louent lanne des loges. Le
cot annuel de location est estim 170 000 pour 22 manifestations, soit 650 par personne. Japan
Tobacco International, qui ne dispose pas dune loge lanne, achte rgulirement des places VIP en
"Sige Premier". Le cot de la place est de 500 en moyenne.
Loges Roland-Garros
Philip Morris International (PMI), British American Tobacco (BAT) et Japan Tobacco International (JTI)
louent l'anne des loges Roland-Garros. Une loge de 4 places pour BAT, une loge de 8 places pour
JTI, et un salon privatif pour PMI. Cot moyen de la place : 1200 .
Le 2 juin 2013, le journal Le Journal du Dimanche abordait notamment la location par les dirigeants
de British American Tobacco dune loge (pour plus de 50 000 ) Roland Garros o taient convis le
numro deux des Douanes, Henri Havard, ainsi que plusieurs membres de cabinet des ministres de
lconomie, Pierre Moscovici, et de lIntrieur, Manuel Valls.
Un constat du CNCT, intervenu pendant les internationaux de Roland Garros de 2013, fait tat dun
soutien de plusieurs fabricants de tabac la Fdration Franaise de Tennis (FFT) loccasion de cet
vnement. Lassociation sest rendue sur place et a pu relever quil existait bien des relations
contractuelles entre la FFT et les socits Philip Morris dune part, et British American Tobacco dautre
part . Elle a galement not lexistence dune tente loue dans le Village la socit Davidoff.
Lassociation a pu obtenir les contrats passs entre la FFT et les divers fabricants de tabac, et a constat
que la FFT a fourni aux socits Davidoff, Philip Morris France et BAT France, des espaces de relations
publiques leur permettant de faire de la propagande en faveur du tabac, en contrepartie de
versements dont le total slve 1 099 173 HT.
Ces oprations constituent une forme de propagande en faveur du tabac et de parrainage illicites dune
comptition sportive par des fabricants de tabac. Il sagit de pratiques qui vont donc clairement
lencontre des dispositions du trait
67
dans le domaine de la non ingrence de lindustrie du tabac au
travers de cadeaux raliss en direction de dcideurs et de leaders dopinion influents, mais galement
au regard des dispositions dinterdiction de toute forme de publicit, promotion et parrainage en
faveur du tabac.
Soires Cinma
Japan Tobacco International organise plusieurs fois par an des "soires cinma". Le cot moyen de la

66
http://www.cnct.fr/pression-sur-la-decision-politique-69/1-les-programmes-d-hospitalite-1-115.html
67
Convention-cadre de lOMS pour la lutte antitabac, adopte par la Confrence des Parties la Convention-cadre de
l'OMS pour la lutte antitabac, 2003


31 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
place est de 150 . A titre dexemple, une invitation lavant-premire du film de Woody Allen
Midnight in Paris tait envoye en mai 2011 par le Prsident, Daniel Sciamma, et Denis Fichot, le
Directeur des Relations Extrieures, aux membres de Cabinets du Gouvernement, notamment du
Ministre de la Sant.
Parc des Princes
British American Tobacco possde quatre abonnements au Parc des Princes, en Tribune D Rouge,
tribune la plus chre. Le cot unitaire annuel de l'abonnement est de 2300 .
Rencontres avec des collaborateurs d'lus
Seita-Imperial Tobacco invite rgulirement les collaborateurs d'lus, notamment les assistants
parlementaires. Le cot moyen est de 50 100 par personne. Ce point est dvelopp dans la suite du
rapport.
Toutes ces pratiques qui sapparentent des cadeaux offerts aux lus sont totalement contraires au
trait de lOMS que la France a ratifi. Par ailleurs, les cots de ces initiatives pour la majorit
dpassent trs largement les seuils fixs par le code de dontologie.
A cela sajoutent toutes les manifestations festives conues dans le cadre de clubs daffinits (le club
des Parlementaires Amateurs de Havanes) et de rflexion (le cas du Networking Business Club).
Des acteurs trs varis
Un sondage ViaVoice-Contexte-Transparency International France, publi en mai 2014, rvle que
les Franais nont pas une vision claire des acteurs du lobbying. Si 61% des cadres identifient les
cabinets de conseil comme faisant du lobbying, ce chiffre tombe 43% pour lensemble des
personnes interroges. En outre, 24% dclarent ne pas savoir. Si lon observe cependant la
hirarchie des rponses, les Franais identifient dabord comme faisant du lobbying des acteurs
connus pour leur fonction de reprsentation (associations professionnelles, syndicats, associations
dlus), ce qui peut amener sous estimer linfluence passant par dautres acteurs moins visibles
ou moins identifis dans ce rle.

Les responsables publics interrogs dans ltude de Burson-Marsteller ont, pour leur part, une
vision plus prcise. Ainsi, ils citent massivement les agences de relations publiques (93%), les
organisations professionnelles (83%), les fdrations dentreprises (81%) et les entreprises (76%).
Arrivent ensuite les cabinets davocats (69%), les ONG (64%), les syndicats (60%) et les think tanks
(57%). Les ambassades, universitaires, journalistes et citoyens, avec moins de 40%, ont moins
Organisations reprsentatives
Socits de conseil
Entreprises et associations dentreprises
Secteur public ou parapublic
Associations de la socit civile
Experts individuels
Organisations religieuses
Think tanks, cercles dexperts
Ne sait pas
46%
43%
42%
35%
34%
34%
29%
26%
24%


32 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

tendance tre considrs comme des lobbyistes par les dcideurs publics.
Typologie dveloppe par Transparency France
Pour favoriser une vision plus prcise des acteurs concerns, Transparency France a dvelopp une
typologie qui permet de runir les acteurs par finalit et pas seulement par statut juridique. Elle
permet ainsi de faire une analyse plus prcise des acteurs inscrits sur les registres que celles
fournies aujourd'hui par lAssemble nationale et le Snat.
Le cas par exemple des associations mrite de distinguer beaucoup plus clairement
les associations composes de personnes morales, dlus ou de citoyens, alors que les
typologies des registres parlementaires les amalgament.




Secteur public ou parapublic
Services publics ou administratifs Recherche
Agences, autorits et organisations autonomes Institutions
Excutifs Entreprises capitaux publics, EPIC, ...
Organisations reprsentatives Secteur conomique priv
Associations professionnelles Entreprises
Syndicats salariaux Associations d'entreprises
Organisation d'lus Conseils privs
Chambres consulaires Cabinets juridiques
Syndicats patronaux Agences de lobbying
Organisations de la socit civile Experts individuels
Associations, ONG lus, h/f politiques
Fondations Journalistes
Think-tanks Artistes
Organisations religieuses Autres


D. UNE PROFESSION QUI PROMEUT LAUTORGULATION
Les chartes de dontologie des associations de lobbyistes
Plusieurs associations de lobbyistes se sont constitues depuis le dbut des annes 1990.
LAssociation Franaise des Cabinets de Lobbying (AFCL)
68
a t cre en 1991 et regroupe les
principaux cabinets de conseil en lobbying. Le rseau BASE (Business, Affaires publiques, Stratgie
et thique)
69
, cr en 2004, est compos de spcialistes du lobbying issus dunivers diffrents
(entreprises, cabinets de conseil, avocats, ONG). LAssociation professionnelle des Responsables
des Relations avec les Pouvoirs publics (ARPP)
70
est compose de responsables des affaires
publiques de certaines entreprises et organisations professionnelles. Enfin, lAssociation des

68
Charte de dontologie professionnelle de lAFCL : http://www.afcl.net/deontologie/
69
Charte du lobbyiste de BASE : http://www.reseaubase.fr/membres/charte-du-lobbyiste/
70
Charte de dontologie de lARPP : http://www.arpp.net/charte/default.asp (site en maintenance, charte non accessible)

33 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
Avocats Lobbyistes (AAL)
71
, plus rcente, vise promouvoir le rle des avocats dans la
reprsentation d'intrts, une activit qui se dveloppe de plus en plus.
Ces associations ont vocation dvelopper et structurer la profession et reprsenter leurs
intrts. Chacune dentre elles affirme dsormais des principes dontologiques dans une charte
de dontologie que les adhrents sengagent respecter. Laffirmation de ces rgles constitue
une recherche de reconnaissance de la profession par les tiers et permet dapporter une garantie
leurs clients. Elle est cependant aussi parfois vue comme une tentative de prvenir ladoption de
toute lgislation contraignante.
Ces chartes comportent des rgles similaires : incompatibilits professionnelles, respect des
rglementations (registres), transparence sur les intrts reprsents ou encore interdiction de
conflit dintrts entre ses diffrents clients pour les cabinets de conseil. En cas de non-respect du
code de dontologie, lexclusion est la rgle. Le doute subsiste nanmoins sur l'effectivit de cette
sanction en labsence de tout mcanisme de contrle.
Des initiatives de lobbying responsable accompagnes par Transparency
International France
Outre cette dmarche collective dautorgulation, sous leffet conjugu dun encadrement du
lobbying qui se prcise en Europe et en France et de laction dassociations et dONG, des
entreprises prennent individuellement conscience de la ncessit de rendre leurs pratiques plus
transparentes. On peut remarquer que celles qui avaient dj travaill llaboration de
meilleurs standards en matire de prvention de la corruption sont plus facilement enclines
cette amlioration.
Transparency France travaille mettre cette question lagenda public depuis 2008, ce qui la
amen changer rgulirement avec des organisations, puis les aider adapter leurs pratiques
de lobbying aux meilleurs standards. L'association a ainsi contribu l'laboration de la charte de
lobbying de plusieurs entreprises
72
. La premire exprience fut conduite avec le groupe Lafarge
qui a t la premire entreprise franaise laborer puis rendre publique, en avril 2010, sa charte
de lobbying. Cette charte fixe un cadre gnral l'exercice des activits de lobbying tous les
niveaux de l'entreprise et sapplique aux relations avec lensemble des dcideurs publics
(associations professionnelles, parlementaires, fonctionnaires, think tanks etc.). En parallle de la
publication de cette charte, Transparency France a rendu public un commentaire rendant compte
du travail conduit avec Lafarge
73
. Les deux partenaires ont ainsi rendu apparent le dialogue
instaur sur cet enjeu.
En fvrier 2014, sept entreprises membres de Transparency France
74
se sont par ailleurs
engages, dans une dclaration commune, promouvoir un lobbying transparent et intgre et
tenir compte des principes recommands par Transparency France dans leurs dmarches de
lobbying
75
. Depuis, d'autres entreprises les signataires ont un chiffre daffaires cumul mondial
de 266 milliards deuros ont sign cette dclaration qui est ouverte toutes les organisations
(membres et non membres de Transparency France) qui souhaitent avancer sur ce sujet et ouvrir
des voies, en lien avec leurs engagements de responsabilit socitale.

71
Rglement de lAssociation des Avocats Lobbyistes : http://www.avocats-lobbying.com/Notre-deontologie-
professionnelle_a20.html
72
Exemples de chartes de lobbying adoptes par des entreprises franaises : http://www.transparency-
france.org/ewb_pages/div/Lobbying_actions_entreprises.php
73
Commentaires de Transparence International France sur la Charte de lobbying de Lafarge, Mai 2010
74
BNP Paribas, Crdit Agricole SA, LOral, Lafarge, La Franaise des Jeux, La Poste, Pernod Ricard et Tilder
75
Dclaration commune des entreprises membres de Transparency International France sur le lobbying, Fvrier 2014


34 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

Pour Transparency France, l'intgrit des pratiques de lobbying doit faire partie
intgrante de la politique de RSE.
Enfin, dans le cadre de cette volont daccompagnement des entreprises pionnires, Transparency
France a mis au point une formation ddie aux bonnes pratiques de lobbying destination des
collaborateurs des entreprises qui souhaitent diffuser en interne les principes promus par
lassociation. Par un rappel des principes et des recommandations de lassociation ainsi que par
une sensibilisation aux risques juridiques et dimage, lobjectif est de conduire les collaborateurs de
lentreprise sinterroger sur leurs pratiques. Des mises en situation permettent par ailleurs de
leur donner les outils pour les aider grer les situations difficiles, par exemple, les
comportements adopter en matire de cadeaux et invitations adresses aux dcideurs publics.


35 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
PARTENARIAT ORIGINAL DE TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE
AVEC LAGENCE EUROPENNE DE NOTATION EXTRA-FINANCIRE VIGEO
Une structuration nouvelle du lobbying dans la RSE,
instaure par Transparency France

CETTE TUDE DE CAS ILLUSTRE LEFFET MOTEUR ET VERTUEUX DU PARTENARIAT ORIGINAL INITI PAR TRANSPARENCY
FRANCE AVEC VIGEO
76
: EN MOBILISANT UN PARTENAIRE QUALIFI ET INTERNATIONAL, EN FAISANT ENTRER UN NOUVEAU
CRITRE DANS LANALYSE DE RESPONSABILIT ET DE PERFORMANCE, EN DOCUMENTANT OBJECTIVEMENT ET EN QUALIFIANT
LES PRATIQUES, EN CONSTITUANT UN SYSTME DE VALORISATION DES MEILLEURES ET, ENFIN, EN CRANT UNE DYNAMIQUE
DENTRAINEMENT DES ACTEURS. DE NOMBREUSES ENTREPRISES FRANAISES RECONNAISSENT DAILLEURS AUJOURD'HUI QUE
LA RFLEXION QUELLES ONT INITIE OU QUI EST EN COURS SUR LEURS PRATIQUES DE LOBBYING A LARGEMENT T
FAVORISE PAR LLABORATION DE CE NOUVEAU CRITRE DVALUATION.

***

En juillet 2009, Transparency France et lagence europenne de notation extra-financire Vigeo ont
conclu un accord de partenariat
77
qui a abouti lintgration en juillet 2010, pour la premire fois dans
la notation extra-financire en gnral, dun critre sur la transparence et lintgrit des pratiques
dinfluence dans le rfrentiel de notation de la responsabilit sociale des entreprises de Vigeo.
Ce nouveau critre permet dsormais aux analystes de mesurer comment les entreprises prennent des
engagements et en rendent publiquement compte, les dispositifs et les ressources quelles mobilisent
pour dployer leur stratgie en interne ou par appel des organismes spcialiss (cabinets de
lobbying, associations professionnelles...) pour prendre part aux expertises et aux processus lgislatifs
et rglementaires susceptibles daffecter leurs intrts. Le critre permet aussi le suivi des outils mis en
place et des controverses qui peuvent tre releves quant leurs pratiques de lobbying.
Cette prise en compte du lobbying est une vritable avance dans la mesure o elle conduit les
entreprises prendre des engagements publics pour dvelopper des stratgies dinfluence plus
transparentes, intgres et responsables, quobservateurs et socit peuvent suivre. Par ailleurs,
prendre en compte ce critre dans une notation extra-financire permet de valoriser les entreprises qui
ont les meilleures pratiques et indiquent ainsi la voie dautres, avec lobjectif de crer une dynamique
dentranement collectif.
Enfin, alors quon manque dinformations objectives sur le sujet, Transparency France, par ce
partenariat, fournit tant aux entreprises quaux dcideurs publics et la socit, des informations
indpendantes sur les pratiques des entreprises et permet ainsi de mieux documenter la question, ce
qui est lun des objectifs que sest donn lassociation.
Origine du partenariat
A lorigine de ce partenariat, Transparency France, reprsent au Conseil dadministration de Vigeo, la
convaincue que la question du lobbying tait un enjeu fort de gouvernance et de dmocratie, qui
devait faire partie intgrante de lvaluation des politiques de responsabilit sociale des acteurs
conomiques. Lune des principales recommandations de lassociation est daffirmer aux reprsentants
dintrts la ncessit de conduire leur dmarche de lobbying en cohrence avec leurs engagements
pris au titre de la RSE alors mme que, trs souvent, ces deux fonctions (RSE / Affaires publiques ou
institutionnelles) ont dans lentreprise des managements distincts. En effet, une entreprise ne peut,
dun ct, afficher des engagements forts pour leur responsabilit socitale, par exemple, en matire
de respect de lenvironnement ou de lutte contre les discriminations et, de lautre, dfendre auprs des

76
Vigeo fournit des analyses Investissement Socialement Responsable (ISR) aux investisseurs et gestionnaires d'actifs sur
2700 metteurs europens, asiatiques et amricains dans le but de les aider dans le choix de leurs portefeuilles. Lagence
effectue galement des audits en responsabilit sociale. Le suivi de Vigeo nourrit la notation de socits dans les indices
ESG NYSE-Euronext et Vigeo : Europe, Monde, France, UK (crs en 2012), Bnlux 20, Eurozone 120 et US 50.
77
Vigeo va noter les pratiques de lobbying, communiqu de presse de Vigeo et Transparency France, 18/06/2010


36 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

pouvoirs publics, des positions contre la rduction des missions de CO ou contre la parit. Dautre
part, lentreprise ne peut afficher une politique de responsabilit lgard de diverses parties
prenantes, sans indiquer que les autorits publiques sont des parties prenantes majeures, et ce qui
inspire la relation avec elles.
Vigeo et Transparency France ont coopr pour dvelopper ce nouveau critre. Lassociation, par ses
analyses et son exprience du sujet, a conseill Vigeo tout au long du processus. Une fois le critre
tabli, Transparency France a galement contribu sa prsentation aux quipes de Vigeo travers un
sminaire de prsentation gnrale en amont et une rencontre de lensemble des quipes
internationales en 2010, puis par des formations destination des analystes et des auditeurs.
Une premire tude comparative publie en 2013
Sur la base de ce critre, Vigeo a pass en revue et compar, de 2010 2013, 745 entreprises dEurope
et dAmrique du Nord, ce qui a conduit la publication dune premire tude comparative en juin
2013
78
. Il ressort de cette premire tude que les entreprises values ont encore de vrais efforts
fournir pour convaincre du caractre responsable de leurs relations avec les dcideurs publics. Ltude
a galement permis de montrer que les dpenses de lobbying avaient augment de plus de 100% en 14
ans aux tats-Unis, confirmant ainsi lanalyse de Transparency France selon laquelle beaucoup de
moyens sont mobiliss pour linfluence dans une tendance croissante.
Les performances des entreprises sont globalement faibles : la moyenne des notes obtenues est de 20
sur 100. Ltude rvle nanmoins un degr de maturit plus lev des entreprises dAmrique du
Nord 24% dclarent ne publier aucune information sur leurs activits de lobbying par rapport aux
entreprises europennes pour qui cette proportion slve 54%. Concernant la transparence
financire, seulement 10% des entreprises amricaines et 2% des europennes communiquent leurs
dpenses de lobbying.

Ltude montre par ailleurs que, dans la plupart des entreprises, la mise en cohrence de la stratgie de
lobbying avec la politique RSE nest pas assure. Aucune entreprise ne rend public un engagement
explicite garantissant la conformit de sa stratgie de lobbying avec les standards internationaux ou
avec sa propre politique de RSE. Pour Vigeo, ce dcalage constitue clairement un risque, notamment en
termes de rputation et, en particulier, pour les entreprises dont les engagements en matire de
responsabilit sociale sont les plus avancs. En effet, une entreprise soucieuse de sa politique RSE ne
peut plus aujourdhui ignorer la question de la transparence et de lintgrit de ses pratiques de
lobbying. Ltude ralise avec le concours de Transparency France a t cite dans le rapport
dactivit 2013 fourni par Vigeo ses actionnaires et toutes ses parties prenantes.
79

Un effet dentrainement sur diffrents secteurs dactivit
Cette tude a constitu un point zro permettant de savoir do lon part afin, lors de prochaines

78
Transparence et intgrit des pratiques de Lobbying : Un nouvel enjeu pour la RSE, tude Vigeo, Juin 2013
79
Rapport dactivit de Vigeo, 2013

37 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
ditons, de constater les progrs accomplis ou non. Depuis lannonce de la cration de ce critre dans
la notation extra-financire, de plus en plus dentreprises sinterrogent et ont engag une rflexion sur
leurs pratiques de lobbying. Des entreprises pionnires, pour la plupart membres ou accompagnes par
Transparency France, se sont ainsi dotes de chartes de lobbying ou ont pris des engagements publics.
En tmoigne la signature rcente de la dclaration commune des entreprises membres de
Transparency France
80
, venant en soutien aux principes noncs par lassociation. Une deuxime tude
devrait tre publie en 2015.
E. CONTRLE DU LOBBYING : QUEL RLE POUR LES MEDIAS
ET LES ONG ?
Situation et rle de la presse dinvestigation
Selon Reporters sans frontires (RSF), la France est un pays traditionnellement respectueux de la
libert de la presse
81
. Le paysage mdiatique franais se caractrise par une grande pluralit des
organes de presse et de radios, au nombre de 1200 depuis la fin du monopole tatique en 1982. Si
lindpendance des mdias est garantie en thorie, des exceptions ont toutefois t introduites
dans le droit franais pour protger la rputation ou les droits dune tierce partie (diffamation par
exemple). L'accs aux sources et l'indpendance ditoriale sont par ailleurs parfois mis mal.
Comme le souligne lONG Freedom House, les mdias franais sont majoritairement dtenus par
des intrts conomiques privs, parfois proches de personnalits politiques
82
. Pour RSF, lanne
2013 a par ailleurs t entache par la dcision de faire retirer des sites de Mediapart et du Point
les enregistrements clandestins du majordome lorigine de laffaire Bettencourt, une atteinte
grave libert de la presse selon lONG
83
. Au-del, la principale menace qui pse aujourd'hui sur
lindpendance de la presse concerne sa situation financire. Le dveloppement d'Internet et de
linformation gratuite bouleverse le modle conomique de la presse traditionnelle, notamment la
presse crite gnraliste, dont les recettes publicitaires s'effondrent. Cette crise de la presse
conduit une baisse constante des budgets, en premier ceux consacrs linvestigation.
Dans le mme temps, Internet offre un nouveau support pour linvestigation. Ainsi, la cration fin
2007 du site dinformation Mediapart a permis de mettre au jour plusieurs affaires politico-
financires dont la justice sest ensuite saisie (affaires Karachi, Woerth-Bettencourt ou Cahuzac).
Paralllement, on assiste un nouvel engouement de la tlvision pour linvestigation qui a
multipli, ces deux dernires annes, les missions et reportages sur ces mmes affaires : diffusion
sur Arte des documentaires L'argent, le sang et la dmocratie sur l'affaire Karachi, Goldman
Sachs, la banque qui dirige le monde , vasion fiscale, le hold-up du sicle ; magazine Cash
Investigation lanc sur France 2 en 2012 ; documentaire sur France 5 sur la Grande vasion
fiscale , etc. Cash investigation est par exemple lorigine dune controverse sur le lobby du tabac
en juin 2013. Dans lune de ses missions, la journaliste Elise Lucet avait fait irruption lors dun
djeuner organis entre des industriels du tabac et des lus membres du Club des parlementaires
amateurs de havane . Estim 10 000 euros, ce repas avait t pay par le fabricant de cigarettes
British American Tobacco. Repris par de nombreux mdias, ce djeuner, qui rvle un mlange des

80
Des entreprises membres de Transparency International France sengagent en faveur de la transparence du lobbying,
communiqu de presse de Transparency France, 25 fvrier 2014
81
Classement mondial de la libert de la presse 2014 : http://rsf.org/index2014/fr-index2014.php
82
http://www.freedomhouse.org/report/freedom-press/2013/france#.U3NH7nZEli8
83
http://rsf.org/index2014/fr-union-europeenne-et-balkans.php


38 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

genres, illustre la forme que peut prendre un lobbying opaque et insidieux.
Cest dailleurs souvent sous cet angle simplificateur que le sujet du lobbying est abord dans les
mdias franais. Les articles consacrs au sujet sattachent souvent dnoncer laction des lobbies
puissants de certains secteurs (industrie pharmaceutique, tabac, nuclaire, agroalimentaire,
produits phytosanitaires, banques et assurances), les multinationales les incarnant plus
spontanment dans les mdias et auprs des citoyens que dautres acteurs. Ce traitement
mdiatique, sil a le mrite de mettre en lumire les pressions effectues et les drives qui peuvent
exister, oublie, trop souvent, lautre dimension du sujet, savoir le cadre et les rgles de
comportement que doivent se fixer les dcideurs publics.
Les dcideurs publics sont moins souvent interrogs sur leurs responsabilits alors
mme que leur mandat seffectue sur fonds publics et au nom des citoyens.
A noter que les journalistes franais, contrairement leurs homologues anglo-saxons, nont encore
jamais rendu publique dopration visant piger des acteurs publics en se faisant passer pour
des lobbyistes. Cest ce type de technique denqute qui avait t lorigine, en 2011, du scandale
Cash for amendments , mettant en cause quatre dputs europens ayant accept des pots-de-
vin pour faire passer des amendements.
Le rle des organisations de la socit civile
Sil intresse les mdias, le sujet du lobbying fait galement lobjet dun intrt croissant de la part
des associations, notamment celles engages sur les questions de transparence ou de dmocratie.
Pionnire en 2008, en parallle de lassociation Adquations, Transparency France a t rejoint par
dautres organisations comme Anticor et Regards citoyens. Toutes nont pas le mme
positionnement. Certaines souhaitent interdire le lobbying exerc notamment par les grands
intrts conomiques. Transparency France sattache, pour sa part, promouvoir et encourager
un encadrement pour des pratiques transparentes et responsables.
Ces dernires annes, plusieurs actions novatrices ont t menes pour permettre aux citoyens
davoir un regard clair sur laction de leurs reprsentants et de ceux qui les conseillent. En 2011,
Regards Citoyens et Transparency France ont coopr pour livrer au dbat public des
informations nouvelles sur les rencontres entre dputs et acteurs publics et privs (tude sur
linfluence lAssemble nationale cite prcdemment)
84
. Cette tude correspond lun des
objectifs de Transparency France de mieux documenter le sujet alors que trop peu dinformations
objectives sont disponibles et, ainsi, de faciliter une analyse moins teinte didologie ou da priori.
En mai 2014, Contexte, journal en ligne sur les politiques publiques franaises et europennes, et
Transparency France ont lanc une base de donnes appele Positions
85
, qui recense les
prises de parole des reprsentants dintrts (entreprises, fdrations professionnelles, syndicats,
think tanks, associations) dans le dbat public. Ce projet sinspire des recommandations de
Transparency France qui prconise la publication des positions et des arguments transmis aux
dcideurs publics. Ainsi, Transparency France, aprs avoir port la recommandation, a contribu
la cration dun outil permettant de la rendre oprationnelle.
Enfin, il faut noter que plusieurs associations sont trs engages en faveur de lopen data : LiberTic,
Regards citoyens ou encore Open Data France qui rassemble des collectivits locales, pour nen
citer que quelques unes.

84
http://www.transparency-france.org/ewb_pages/div/Etude_TI_France_Regards_citoyens.php
85
https://positions.contexte.com/

39 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
IV. TRANSPARENCE, INTGRIT ET
QUIT DACCS : POUR UN
ENCADREMENT EN TROIS DIMENSIONS
A. TRAABILIT DE LA DCISION PUBLIQUE, O EN EST-ON ?
Une transparence renforce lAssemble nationale depuis 2013
Suite au changement de majorit en 2012, Christophe Sirugue, vice-prsident de lAssemble
nationale, est nomm la tte de la Dlgation charge des reprsentants dintrts, succdant
Marc Le Fur qui avait institu le premier dispositif (cf. III. Historique de l'encadrement du lobbying
en France). A ce titre, Christophe Sirugue est charg de piloter un groupe de travail sur la
prsence et lorganisation du lobbying lAssemble pour lequel Transparency France est
auditionn en dcembre 2012. En fvrier 2013, il prsente un rapport et 15 propositions pour
rformer le dispositif d'encadrement du lobbying. En juin 2013, le Bureau de l'Assemble adopte
une partie de ces propositions. Ces nouvelles rgles entrent en vigueur le 1
er
octobre 2013.
Le nouvel encadrement ne figure cependant toujours pas dans le Rglement de
lAssemble nationale et linscription sur le registre est toujours volontaire.
Alors quauparavant lattention tait uniquement porte sur les reprsentants dintrts, le
nouveau dispositif prvoit quelques rgles pour les dputs cependant, en labsence
dinformation et de sanction en cas de manquement, il est difficile aujourd'hui de savoir dans
quelle mesure elles sont effectivement respectes. Une instruction gnrale du bureau adopte en
octobre 2013 instaure une empreinte lgislative
86
. Les dputs ont dsormais lobligation de
mentionner, la fin des rapports parlementaires, la liste de lensemble des organisations
auditionnes et de distinguer, le cas chant, celles qui sont inscrites sur le registre. Si aucune
audition na t ralise, le rapport doit le signaler. Cette obligation dcoule directement de lun
des constats de ltude de Transparency France sur linfluence lAssemble nationale et de sa
recommandation : 62% des rapports analyss ne comportent pas de liste des personnes et
organisations auditionnes. Lobjectif de lassociation visant documenter la question du lobbying
a donc permis de donner une base solide cette recommandation et de la voir adopte. Cette
rgle ne sapplique cependant qu lAssemble et ne permet daccder linformation quune fois
le rapport publi. Il nest pas possible de connatre, en temps rel, les contacts organiss.
Autre rgle applicable aux dputs, le nombre de badges de collaborateurs bnvoles est limit
deux par dput, avec des critres prcis dattribution
87
, afin dempcher que certains
reprsentants dintrts ne bnficient de badges permanents.
Rappelons aussi quun dontologue indpendant a t instaur en 2011. Si sa mission premire est
dabord la prvention des conflits dintrts, il peut tre amen travailler en collaboration avec la

86
http://www.assemblee-nationale.fr/representants-interets/igb.asp
87
Toute demande de badge de collaborateur bnvole nest autorise que pour des raisons familiales, pour des
stagiaires ou, ventuellement, en lien avec un mandat local ou une responsabilit dans un organisme extrieur.


40 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

Dlgation charge des reprsentants dintrts.
Concernant les reprsentants dintrts, un nouveau registre a t mis en ligne le 1
er
janvier
2014. Pour sinscrire, les reprsentants dintrts doivent complter des formulaires, directement
inspirs de ceux en vigueur au sein des institutions europennes. Ces formulaires sont diffrents
selon la catgorie dacteurs : socits de conseil, entreprises prives, organisations
professionnelles et syndicats, ONG et associations, groupes de rflexion, organismes de recherche
ou universitaires, autorits administratives et organismes publics. Linscription, sur une base
volontaire, est automatique. Linscription est dsormais automatique ; le filtre exerc par la
prcdente Dlgation, qui se caractrisait par une opacit des dcisions, est supprim.
Dans un souci dexemplarit, Transparency France a fait en sorte dtre lune des
toutes premires associations inscrites.
Afin dinciter les reprsentants dintrts senregistrer, lAssemble essaie galement de
valoriser ceux qui font la transparence. Dune part, un systme dalerte est cr ainsi que la
possibilit de mettre en ligne sa contribution sur un portail Internet ddi et de voir son nom
distingu dans les rapports parlementaires
88
. Dautre part, ce nouveau registre permet de valoriser
les bonnes pratiques dj adoptes par certains acteurs. Par exemple, la demande de
Transparency France, les entreprises qui se sont dotes dune charte de lobbying peuvent y faire
rfrence dans le registre.
Des informations prcises sur les activits conduites annuellement en matire de lobbying sont
demandes : dossiers lgislatifs concerns, participation des auditions, runions, colloques,
rdactions dargumentaires, etc. Dsormais, lorganisation doit indiquer le nombre total de
personnes qui participent la reprsentation de ses dintrts, mais cinq personnes, au maximum,
peuvent bnficier dune carte de reprsentant dintrts.
Des informations sont galement demandes sur les budgets. Les cabinets de consultants, les
cabinets davocats et les consultants indpendants doivent indiquer les noms de tous les clients
pour lesquels ils exercent une activit de reprsentation dintrts auprs du Parlement ainsi que
le chiffre daffaires par secteur ou domaine dactivit (agriculture, dfense, finances,
gouvernance). Les autres catgories dacteurs doivent dclarer une estimation des cots associs
leurs activits de lobbying (cots salariaux, de secrtariat ou dimmobilier, honoraires verss
des socits de conseils). Les associations et ONG, les organismes publics et autorits
administratives, les organisations professionnelles et syndicats ainsi que les groupes de rflexion et
organismes de recherche doivent aussi prciser leurs sources de financement. Les budgets dclars
ne se rapportent cependant quaux activits conduites auprs de lAssemble nationale. Ils
nincluent pas lensemble du budget consacr par lorganisation ses diffrentes activits de
lobbying, ni les contributions verses aux associations professionnelles et autres organisations. Par
ailleurs, les chiffres sont donns de manire agglomre rendant impossible les vrifications. Selon
de nombreuses entreprises et organisations, ce focus sur les activits conduites auprs de
lAssemble nationale rend complexe la dtermination du montant dclarer dans la mesure o il
est souvent difficile de dcomposer une action de lobbying mene auprs de diffrentes
institutions.
Enfin, il est dsormais interdit aux groupes dintrts dorganiser des colloques lAssemble
dans lesquels une participation financire est demande aux intervenants.

88
Exemple de mention trouve dans un rapport de lAssemble : Ces reprsentants dintrts ont procd leur
inscription sur le registre de lAssemble nationale, sengageant ainsi dans une dmarche de transparence et de respect du
code de conduite tabli par le Bureau de lAssemble nationale.

41 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
Des efforts poursuivre
Le nouveau dispositif de lAssemble constitue une relle avance dans la mesure o, en
demandant plus dinformations, il permet de mieux cerner lidentit et lactivit des diffrents
groupes dintrts qui souhaitent rencontrer les dputs. Ainsi que Transparency France lavait
recommand, Christophe Sirugue a annonc quil ferait, chaque anne, une valuation du
dispositif, ce qui devrait permettre de le renforcer au regard des pratiques constates. Plusieurs
axes damlioration sont en effet souhaitables.
Tout dabord, sur un plan technique, les informations rendues publiques sont encore difficilement
exploitables. Linterface ne permet pas une visualisation dynamique des donnes (statistiques), ni
la possibilit de faire des extractions.
Par ailleurs, le nombre dinscrits est encore faible. Au 1
er
septembre 2014, le nouveau registre
comprend seulement 162 organisations, ce qui tmoigne de la frilosit des acteurs franais se
dclarer comme lobbyistes. A titre de comparaison, au niveau europen, plus de 6600
organisations sont enregistres
89
. Aujourd'hui, les organisations non inscrites sont autant voire
mme davantage auditionnes que celles inscrites sur le registre. Par exemple, pour llaboration
de leur rapport, les rapporteurs de la Commission spciale pour l'examen du projet de loi relatif la
transition nergtique pour la croissance verte ont auditionn au total 64 organisations (hors
auditions publiques)
90
. Dans la liste des personnes auditionnes prsente en annexe du rapport,
seulement 7 organisations soit un peu moins de 11% portent la mention signalant quelles sont
inscrites sur le registre de lAssemble nationale.
Il est ncessaire de renforcer le caractre incitatif du registre, notamment en incitant
les dputs baser leur travail dcoute des acteurs sur la consultation du registre.
La typologie des acteurs enregistrs, mme si elle se veut plus fine, entretient encore la confusion
entre certaines catgories, notamment concernant les associations et organisations
professionnelles (ONG, associations professionnelles, associations dentreprises, associations
dlus). Ce nest pas le statut juridique qui doit orienter la typologie mais la finalit et la
composition des organisations (cf. Des acteurs trs varis).
Concernant les budgets, les sommes dclares par les organisations sont trs htrognes :
certaines grandes entreprises dclarent entre 0 et 10 000 (Sony, MBDA France, Safran, Casino,
LOral) alors que dautres dclarent 200 000 ou plus (Airbus, La Poste, SFR, SNCF). Ds lors,
soit chaque organisation ne prend pas en compte les mmes lments, soit certains budgets sont
sous-estims. Un guide labor avec les diffrents acteurs concerns pourrait tre utile pour
harmoniser les lments pris en compte pour le calcul des budgets.
Enfin, le systme de publication par les reprsentants dintrts de leurs contributions ne
fonctionne pas en ltat. Il est aujourd'hui impossible de copier son argumentaire dans le
formulaire mis disposition ou de mettre sa contribution en pice jointe. Il est donc ncessaire de
rendre le systme oprationnel et de llargir aux reprsentants dintrts non inscrits sur le
registre afin que les citoyens puissent avoir accs toutes les contributions transmises aux
parlementaires.
Dans le mme souci de transparence vis--vis des citoyens, Transparency France recommande
depuis longtemps que les parlementaires publient leur agenda de rencontres avec des

89
http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/statistics.do?action=prepareView
90
Rapport n 2188 fait au nom de la Commission spciale pour l'examen du projet de loi relatif la transition nergtique pour la
croissance verte, 27/09/2014, p. 763 777.


42 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

reprsentants dintrts. Dans la mesure o cette mesure semble rencontrer une certaine frilosit,
Transparency France suggre de mettre en place un groupe pilote de parlementaires volontaires
afin de dmontrer lutilit et la simplicit de cette mesure.
Au Snat, le statu quo
Au Snat en revanche, aucune action na, pour linstant, t engage pour rformer un dispositif,
aujourd'hui totalement obsolte. A ce jour, le registre ne compte que 97 inscrits.
A minima, un dispositif commun lAssemble et au Snat devrait tre adopt.
Cette recommandation de longue date de Transparency France est dsormais aussi formule par
certains parlementaires
91
. Il ne parait en effet pas normal davoir, en France, des rgles diffrentes
dune assemble lautre. Le respect de ce dispositif commun devrait tre garanti par une
instance unique, charge dadministrer le registre des reprsentants dintrts. Cette instance
disposerait de pouvoirs dinspection et denqute et pourrait tre saisie par tout dcideur public,
lobbyiste ou citoyen.
Signalons en revanche que le Bureau du Snat a adopt, le 25 juin 2014, des rgles en matire de
prvention et de traitement des conflits d'intrts
92
, conformment aux exigences de la loi sur la
transparence du 11 octobre 2013. Parmi les nouvelles rgles, un guide pratique a t institu. Lune
des trois mesures que contient, pour linstant, ce guide est lobligation de publier les auditions et
contacts des rapporteurs. Le rapporteur dun texte doit ainsi informer ses collgues de tous les avis
recueillis dans le cadre de son rapport et rendre publique la liste complte des personnes ayant t
entendues en audition collective par la commission ou la mission. Cette liste doit galement faire
apparatre les personnes entendues titre individuel par le rapporteur ainsi que, le cas chant, les
contacts informels que le rapporteur estime utile de faire figurer sur cette liste. Avec cette
disposition, le Snat saligne donc sur lAssemble nationale.
Une question absente des autres lieux de la dcision publique
A ce jour, la question de lencadrement du lobbying a uniquement t envisage au Parlement.
Pour Transparency France, les mmes rgles de transparence et dintgrit du lobbying doivent
tre adoptes dans tous les lieux de la dcision publique. La majorit des lois tant dorigine
gouvernementale, les services de llyse et les cabinets ministriels sont, par exemple, une cible
privilgie par les lobbyistes. La phase rglementaire donne galement lieu des actions de
lobbying dont lopacit est trs forte. Au-del de lExcutif et du Parlement, les actions de lobbying
seffectuent aussi auprs des autorits administratives indpendantes (AAI), des lieux dexpertise
et des collectivits locales qui jouent, eux aussi, un rle important dans llaboration des politiques.
La loi sur la transparence de la vie publique du 11 octobre 2013 prvoit que la Haute autorit pour
la transparence de la vie publique (HATVP) tablisse, pour lensemble des responsables publics
soumis son contrle (hors parlementaires), des lignes directrices encadrant les relations avec les
reprsentants dintrts
93
.
Alors que la HATVP na pas encore engag cette rflexion, Transparency France
lappelle dfinir des lignes directrices ambitieuses destination tant des reprsentants
d'intrts que des dcideurs publics.

91
Article 20 de la LOI n 2013-907 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique
92
Chapitre XX bis de lInstruction gnrale du Bureau
93
Article 20 de la LOI n 2013-907 du 11 octobre 2013 relative la transparence de la vie publique

43 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU

RECOMMANDATIONS DE TRANSPARENCY FRANCE

Rgles de transparence pour les dcideurs publics
Transparence et traabilit de la dcision publique
- Publier les positions, argumentaires et autres lments dinformation reus par les dcideurs publics
- Rendre publique la liste de lensemble des personnes et organisations consultes pour la rdaction dun
rapport ou la prparation dun texte (empreinte lgislative collective)
- Rendre public le nom des personnes et organisations consultes par les dcideurs publics. Cela pourrait
passer par la mise en ligne de leur agenda (empreinte lgislative individuelle)
- Instaurer la transparence des votes au Snat et encadrer strictement les dlgations de votes
Registre unique et prcis des reprsentants dintrts
- Instaurer, au niveau national, un registre unique prcis et obligatoire des reprsentants dintrts, et dans
chaque assemble rgionale. Linscription de plusieurs lobbyistes par entreprises serait autorise
- Adopter une typologie dacteurs plus informative, en sinspirant par exemple de notre typologie
- Publier une liste et un dcompte quotidien publics, dats, ainsi que des statistiques dtaillant lvolution
mensuelle des inscriptions et la rpartition entre les diffrentes catgories de reprsentants dintrts en
prenant exemple sur le Registre de transparence europen
- Instaurer un organe de contrle commun pouvant tre saisi par les citoyens, notamment en cas de fausse
dclaration sur le registre ou de drives, linstar du mcanisme de plainte du registre europen

Rgles spcifiques au Parlement
- Inscrire des rgles relatives au lobbying, communes aux deux assembles, dans les Rglements
- Renforcer la transparence entourant les voyages des parlementaires et limiter la participation des
parlementaires 3 groupes dtude et 1 groupe damiti ; publier sur le site Internet des assembles les
comptes-rendus de dbats et activits de ces groupes
- Accrotre la transparence des clubs parlementaires, ainsi que celle des colloques dits parlementaires ,
par une obligation d'information sur les activits conduites et les sources de financement
- Ouvrir la possibilit la socit civile de saisir linstance charge de lapplication des rgles adoptes

Rgles de transparence pour les reprsentants dintrts
Transparence des activits et des positions
- Se dclarer auprs des institutions auprs desquelles le lobbying est exerc (registres) et respecter les
codes de conduite et rglements de ces institutions,
- Rendre publiques les principales positions communiques aux dcideurs publics, en amont et pendant le
temps du dbat, sur son site Internet et dans son rapport de dveloppement durable ou de RSE,
Transparence financire
- Pour les groupes dintrts reprsentant eux-mmes leurs intrts, indiquer le budget consacr au lobbying
in house et les budgets verss aux cabinets daffaires publiques et aux associations professionnelles
- Pour les organisations mandates, indiquer les intrts reprsents ainsi que le budget par client ou, si cela
est impossible pour des raisons de confidentialit, regrouper les budgets par secteur dactivit
- Rendre publiques les contributions aux partis politiques (lorsque cela est permis par les juridictions)



44 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

B. INTGRIT DES CHANGES, QUEL DISPOSITIF ?
Codes de conduite applicables aux reprsentants dintrts
En sinscrivant sur les registres de lAssemble nationale
94
et du Snat
95
, les reprsentants
dintrts sengagent respecter un code de bonne conduite. Ces codes, trs courts, diffrents
dune assemble lautre, dictent un certain nombre dobligations et dinterdictions. On y trouve
notamment :
- lobligation de faire la transparence sur les intrts reprsents
- linterdiction dobtenir des informations ou des dcisions par des moyens frauduleux
- linterdiction de transmettre des lments volontairement inexacts visant induire les dputs en
erreur
- linterdiction dutiliser du papier en-tte ou le logo de lassemble
- linterdiction de se prvaloir de son inscription sur les registres des fins commerciales ou
publicitaires
Au Snat, les reprsentants dintrts sont galement tenus de dclarer les invitations des
dplacements ltranger qu'ils adressent aux snateurs, leurs collaborateurs et aux
fonctionnaires parlementaires. Depuis que le dispositif existe, moins dune dizaine dinvitations ont
t rendues publiques.
Ces codes nont aucune valeur lgale. La seule sanction prvue est lexclusion, temporaire ou
dfinitive, du registre. Ni lAssemble nationale, ni le Snat nont instaur dorgane de contrle
indpendant. A lAssemble nationale, la Dlgation charge des reprsentants dintrts na
aucun pouvoir denqute ni de sanction. En cas de manquement au code de conduite, la Dlgation
saisit le Bureau de lAssemble qui peut dcider de la suspension ou radiation du registre et de la
publication, ou non, de cette sanction. Les conditions de cette dcision ne sont pas connues.
Depuis 2009, seules deux sanctions ont t prononces. Le 12 octobre 2011, la reprsentante des
laboratoires Servier a t exclue de la liste des reprsentants dintrts, soit plus de 10 mois aprs
le scandale du Mediator et la rvlation de la tentative dinfluence sur le rapport dinformation du
Snat (cf. encadr ci-dessous). Par ailleurs, en fvrier 2012, le Bureau de lAssemble nationale a
retir son badge daccs un collaborateur bnvole exerant de faon notoire une activit
parallle de lobbyiste
96
. Au Snat, aucune sanction nest intervenue ce jour. Un reprsentant de
Servier Monde y est en outre enregistr, ce qui montre lincohrence de deux registres distincts.

Outre ces codes officiels , les diffrentes associations de lobbyistes (AFCL, BASE, ARPP) ont
dvelopp leurs propres codes de conduite et un certain nombre dentreprises commencent
galement se doter de chartes de lobbying (cf. Une profession qui promeut l'autorgulation).
Mais ce jour, les modalits de contrle ne sont pas prcises et les sanctions peu dissuasives
(seule la radiation est prvue).


94
http://www2.assemblee-nationale.fr/14/representant-d-interets/repre_interet
95
Code de conduite applicable aux groupes d'intrts au Snat
96
http://www.assemblee-nationale.fr/13/agendas/cr-bureau.asp#22022012

45 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
RECOMMANDATIONS DE TRANSPARENCY FRANCE

Lutilit du droit souple est aujourd'hui reconnue par le Conseil dtat pour qui il permet dorienter les
comportements de leurs destinataires en suscitant, dans la mesure du possible, leur adhsion et si bien
utilis, de contribuer lutter contre linflation normative
97
.
Cohrence des engagements RSE
- Inscrire ses engagements, pratiques et processus de lobbying dans sa politique de responsabilit socitale.
Conduire ses actions de lobbying en cohrence avec les engagements pris au titre de la RSE et lgard des
autres parties prenantes
- Adopter et rendre publique une charte de lobbying responsable applicable lensemble de ses
collaborateurs et aux tiers exerant des activits de lobbying pour le compte de lorganisation
Intgrit dans les relations avec les dcideurs publics
- Sabstenir de tout mandat politique national ou europen et de toute fonction de collaborateur parlementaire,
de conseiller ministriel, de fonctionnaire national ou international, en parallle dune mission de
reprsentation dintrts
- Sinterdire de recruter des anciens dcideurs publics avant la fin du dlai de carence prvue, de mandater
ou de rmunrer des personnes exerant des responsabilits publiques pour reprsenter ou favoriser ses
intrts
- Ne pas diffuser dinformations dlibrment biaises et assurer aux dcideurs publics des informations ou
arguments fiables, vrifiables et actualiss
- S'abstenir de toute dmarche visant obtenir des informations ou dcisions par des moyens illgaux
- Rendre publique la liste des cadeaux, avantages, invitations, etc. adresss aux dcideurs publics ; sabstenir
doffrir de tels avantages dans le simple but dinfluencer les dcideurs publics et de compromettre leur
impartialit
Relations avec les parties prenantes
- Publier la liste des think tanks et associations professionnelles auxquels lorganisation adhre ou quelle
finance
- Sabstenir de faire dfendre par des organisations tierces des positions que lorganisation ne souhaite pas
assumer en son nom
- Respecter le principe de pluralit et reconnatre que dautres parties prenantes peuvent avoir des positions
divergentes



97
Le droit souple - tude annuelle 2013, Conseil dtat, Octobre 2013


46 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

AFFAIRE DU MEDIATOR : UN LOBBYING EFFECTU POUR DES INTRTS
PRIVS AU DTRIMENT DE LINTRT GNRAL ET DE LA SANT
PUBLIQUE
CETTE TUDE DE CAS SINTRESSE LAFFAIRE DU MEDIATOR QUI EST RVLATRICE DES GRAVES CONSQUENCES QUE
PEUVENT AVOIR UN LOBBYING EXERC POUR DES INTRTS CONTRAIRES LINTRT GNRAL ET UNE EXPERTISE NON
INDPENDANTE DU FAIT DEXPERTS EN SITUATIONS DE CONFLITS DINTRTS. CETTE AFFAIRE, SYMPTOMATIQUE DE CERTAINS
DYSFONCTIONNEMENTS DU SYSTME DE SANT ET DE PHARMACOVIGILANCE, MET EN CAUSE LE LABORATOIRE SERVIER ET SES
MTHODES DE LOBBYING AGRESSIF. CES MTHODES NE PEUVENT CEPENDANT TRE GNRALISES LENSEMBLE DU
SECTEUR, PAR NATURE, TRS HTROGNE.
A NOTER QUE LE GROUPE SERVIER A PUBLI SA PROPRE VERSION DES FAITS
98
. LE GROUPE NAFFICHE PAS DENGAGEMENTS
DE RESPONSABILIT SOCITALE LISIBLES SUR SON SITE INTERNET, MAIS AFFICHE DES LIENS AVEC LES PROFESSIONNELS DE
SANT CONFORMMENT LOBLIGATION ISSUE DE LA LOI DE 2011
99
.
***
Le scandale du Mediator porte le nom du mdicament mis au point et commercialis en France par le
laboratoire Servier
100
. Initialement conu comme un antidiabtique, le Mediator a t prescrit comme
coupe-faim 5 millions de patients entre 1976 et 2009. Son utilisation serait, selon une expertise
judiciaire
101
, lorigine du dcs de 220 300 personnes. En 2011, le scandale clate, suite aux
rvlations de la pneumologue Irne Frachon qui, sur la base de recherches menes dans les annes
2000, dmontre la corrlation entre lhypertension pulmonaire artrielle, maladie rare mais mortelle,
et la consommation du Mediator. Des alertes extrieures au dispositif national de gestion du
mdicament avaient galement t lances : articles parus dans la revue Prescrire de Catherine Hill
et du Dr Alain Weil pour ce qui concerne la dangerosit du mdicament ou encore de Flore Michelet et
du Dr Grard Bapt pour ce qui concerne limpact en termes de mortalit.
Une mission denqute est confie par le ministre de la Sant lInspection gnrale des affaires
sociales (IGAS) le 29 novembre 2010. Ses conclusions sont sans appel : les risques de toxicit du
Mediator et de sa principale molcule, le benfluorex, ont t ngligs tant par le laboratoire Servier
que par les autorits de sant, au mpris de la scurit des patients
102
.
La stratgie commerciale du laboratoire Servier
Selon le rapport de lIGAS, le laboratoire Servier a, ds lorigine, occult les composants molculaires
dangereux du mdicament en dveloppant une stratgie de positionnement du Mediator en dcalage
avec la ralit pharmacologique de ce mdicament
103
. En tronquant parfois les rsultats de ses
tudes, le laboratoire a fait en sorte que le benfluorex ne soit pas class parmi les anorexignes,
substances dont la dangerosit tait dj avre
104
. Il a par la suite men un lobbying intense auprs
des dcideurs publics et des experts sanitaires. Selon lIGAS, il serait intervenu sans relche auprs
des acteurs de la chane du mdicament pour pouvoir poursuivre la commercialisation du Mediator et
pour en obtenir la reconnaissance en qualit de mdicament antidiabtique.
105

Des coutes judiciaires, conduites aprs le scandale, rvlent que le laboratoire Servier a galement
tent dinfluencer les lus afin de minimiser sa responsabilit dans laffaire il aurait tent de modifier

98
http://medicaments.servier.fr/sites/default/files/MEDIATOR_les_faits_0.pdf
99
http://groupe.servier.fr/content/transparence-des-liens-avec-les-professionnels-de-sant%C3%A9
100
Selon son site Internet, le Groupe Servier est le premier laboratoire pharmaceutique franais indpendant avec un
chiffre d'affaires de 4,2 milliards d'euros en 2013. Il regroupe plus de 21 000 collaborateurs travers 140 pays.
101
Le Mediator aurait fait jusqu' 1 800 morts, Le Monde, 12/04/2013
102
Synthse du rapport de lInspection gnrale des affaires sociales, Janvier 2011
103
Ibid., p. 2
104
Dcision de la Commission Nationale de Pharmacovigilance (CNPV) du 3 mai 1995
105
Synthse du rapport de lInspection gnrale des affaires sociales, p.15

47 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
les conclusions du rapport de la mission dinformation du Snat
106
et dinflchir la rforme engage
par le ministre de la Sant Xavier Bertrand
107
. La rapporteur de la mission, la snatrice Marie-Thrse
Hermange, suspecte davoir fait appel un expert proche de Servier pour relire le rapport, a t mise
en examen pour trafic dinfluence en avril 2014.
108

La complaisance de lAgence du mdicament
109

Mais le laboratoire nest pas le seul tre point du doigt. Selon lIGAS, lAgence du mdicament aurait
montr une incomprhensible tolrance
110
en maintenant le Mediator sur le march en dpit des
preuves de son efficacit thrapeutique relle et de la multiplication des alertes sur sa dangerosit.
Pour les inspecteurs, le Mediator aurait d tre retir du march ds 1999. LAgence a par ailleurs t
incapable danalyser les risques graves apparus en termes de cardiotoxicit. Entre 1995 et 2005, la
Commission Nationale de Pharmacovigilance na pas inscrit une seule fois ce sujet lordre du jour
alors mme que les signalements se multipliaient :
- depuis 1995, le benfluorex faisait lobjet dune enqute mene au sein des comits techniques de
pharmacovigilance compte tenu de sa dangerosit potentielle ;
- entre 1997 et 1998, trois courriers dalerte sont envoys par des mdecins-conseil nationaux de
lassurance maladie ;
- en 1999, deux cas graves sont dclars en France et un rapport ralis par des experts italiens la
demande de l'Agence europenne du mdicament souligne la similitude entre l'isomeride
(mdicament interdit en 1997) et le benfluorex ;
- la commercialisation du mdicament est arrte en Espagne (2005) et en Italie (2004).
Des experts sanitaires en situation de conflit dintrts
Dans son rapport, lIGAS pointe les graves dfaillances des autorits publiques dans leur rle de
vigilance et de contrle qui remettent en cause lindpendance de lexpertise. Ces dfaillances seraient
largement imputables lexistence de liens financiers troits entre les experts publics et le laboratoire.
Les auditions menes dans le cadre des enqutes administratives et parlementaires ont confirm
lexistence de liens dintrts, potentiellement sources de conflits.
Plusieurs acteurs de lAgence du mdicament sont aujourdhui mis en examen en raison des liens
dintrts quils entretenaient avec le laboratoire Servier aux moments des faits
111
:
- Le docteur Jean-Pierre Alexandre, ex-directeur de l'valuation des mdicaments au sein de lAgence,
aurait gagn prs d'un million d'euros pour ses conseils dispenss au laboratoire aprs avoir quitt son
poste. Mentionn de nombreuses reprises dans le rapport de lIGAS, il lui est reproch dtre rest
silencieux en 1999 alors que lalerte sur la dangerosit du benfluorex tait son plus haut niveau.
- Quatre mdecins, anciens membres de la Commission dautorisation de mise sur le march
112
,
auraient t consultants pour Servier en contrepartie de rtributions financires, soit pendant leur
mandat, soit ds leur dpart de la Commission.
- Le docteur Eric Abadie, qui a longtemps t conseiller scientifique auprs du directeur gnral de
lAgence du mdicament, est souponn de prise illgale d'intrt. Son pouse qui a t pendant six
ans l'avocate de l'industriel, a t mise en examen pour recel de ce dlit.

106
Mediator : comment Servier a corrig le rapport du Snat, Le Figaro, 13/09/2013
107
Mediator : le lobbying de Servier pour minimiser ses responsabilits, Le Figaro, 26/09/2013
108
Mediator : une ex-snatrice UMP mise en examen, Le Figaro 27/04/2014
109
Agence du mdicament de 1993 1999, elle devient lAgence franaise de scurit sanitaire des produits de sant
(AFSSAPS) de 1999 2012 puis Agence nationale de scurit du mdicament et des produits de sant (ANSM) en 2012.
Pour faciliter la comprhension nous utilisons uniquement le terme Agence du mdicament .
110
Synthse du rapport de lInspection gnrale des affaires sociales, p.9
111
Cinq nouvelles mises en examen dans le dossier du Mediator, Le Monde, 22/07/2013. Le procs verra sa date fixe en
dcembre 2014.
112
Structure charge de donner un avis au directeur gnral de l'Agence du mdicament, concernant les demandes
d'autorisation de mise sur le march d'un mdicament ou leurs renouvellements.


48 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

Au-del de ces conflits dintrts personnels et financiers, le rapport de lIGAS signale galement que
lAgence du mdicament est structurellement et culturellement en situation de conflit dintrts de
par une coopration institutionnelle avec lindustrie pharmaceutique, ce qui aboutit une forme de
coproduction des expertises et des dcisions qui en dcoulent
113
. En cause notamment, le mode de
financement de la recherche et le poids de lindustrie pharmaceutique.
Une transparence des liens dintrts encore insuffisante
Laffaire du Mediator a illustr des pratiques de lobbying irresponsables et opaques, niant intrt
gnral et sant publique, ainsi que les drives du lobbying quil convient de prvenir par un cadre
suffisant. Elle a rvl galement linsuffisance du systme de prvention des conflits dintrts au sein
des autorits sanitaires et a conduit ladoption, le 29 dcembre 2011, dune loi sur le renforcement
de la scurit sanitaire du mdicament et des produits de sant. Cette loi rorganise lAgence de
mdicament et renforce la transparence des liens d'intrts de lensemble des intervenants de la
scurit sanitaire ainsi que la publication des avantages ventuellement consentis par les entreprises
pharmaceutiques.
Si cette loi est relativement exigeante dans son esprit, les dcrets dapplication, publis plus de 18 mois
aprs ladoption de la loi, ont fait lobjet dun lobbying intense. Si les avantages dune valeur suprieure
ou gale 10 euros doivent tre publis, ces informations ne sont pas accessibles depuis un moteur de
recherche. Plus grave, le dtail des conventions passes entre professionnels de sant et entreprises
pour des montants souvent trs importants ne font pas lobjet de publication au nom du secret des
affaires. Cette drogation a t dplore par le Conseil national de lordre des mdecins qui a dpos
un recours devant le Conseil dtat contre le dcret dapplication
114
.

Rgles dontologiques relatives aux acteurs publics (parlementaires,
fonctionnaires et hauts responsables publics)
A ce jour, ni le statut gnral de la fonction publique, ni les rglements et codes de
dontologie des assembles, ni la charte de dontologie du gouvernement ne traitent des
relations avec les reprsentants dintrts.
Les lois sur la transparence de la vie publique du 11 octobre 2013
115
ont en revanche introduit un
rel progrs sur le plan de la dontologie de la vie publique, notamment en matire de prvention
des conflits dintrts. Elles ont instaur des dclarations dintrts et de patrimoine pour les
principaux responsables publics
116
. Une Haute autorit pour la transparence de la vie publique a
t cre. Disposant de pouvoirs de contrle largis, notamment dans ses relations avec
ladministration fiscale, elle peut tre saisie par le Premier ministre, les prsidents de lAssemble
nationale et du Snat ainsi que les associations anti-corruption agres
117
. Les modalits de
publication des dclarations ne sont cependant pas satisfaisantes. Si les dclarations dintrts des
parlementaires, des ministres et des principaux excutifs locaux ont vocation tre rendues
publiques, seules les dclarations de patrimoine des ministres sont publies. Celles des

113
Synthse du rapport de lInspection gnrale des affaires sociales, p.15
114
Communiqu de presse du Conseil National de lOrdre des Mdecins, 23 mai 2013
115
Loi ordinaire et loi organique
116
Personnes vises : parlementaires, dputs europens, excutifs locaux, collaborateurs du Prsident de la Rpublique
et des prsidents de lAssemble nationale et du Snat, membres des cabinets ministriels, membres des collges des AAI,
prsidents et directeurs gnraux des entreprises et offices publics, toute autre personne exerant un emploi ou des
fonctions la dcision du Gouvernement nomme en conseil des ministres
117
Depuis le 5 juin 2014, Transparency France est la premire association agre par la HATVP

49 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
parlementaires sont uniquement consultables en prfecture, sans possibilit de reproduction
118
.
Par ailleurs, suite une dcision du Conseil constitutionnel, les dclarations dintrts des
personnes non lues ne sont pas rendues publiques, rendant impossible lexercice dun contrle
citoyen.
En parallle de ces dclarations, une obligation de dport est prvue en cas de conflit dintrts.
Du fait de la sparation des pouvoirs, cette obligation ne concerne pas les parlementaires. Au
cours des dbats, ces derniers staient engags faire adopter par les Bureaux des assembles
des rgles en matire de prvention et de traitement des conflits d'intrts. Cela na cependant
toujours pas t effectu lAssemble.
Le Bureau du Snat a, pour sa part, adopt en juin 2014 des rgles visant renforcer le dispositif
de prvention et de traitement des conflits dintrts. Entres en vigueur le 1
er
octobre, elles
instaurent une dfinition du conflit dintrts diffrente de celle de la loi du 11 octobre 2013 et
lobligation de dclarer les invitations des dplacements ainsi que les cadeaux, dons et avantages
en nature dune valeur suprieure 150 euros lexception des invitations des manifestations
culturelles ou sportives en mtropole et des cadeaux dusage. Seules les invitations sont rendues
publiques. Le Bureau est le garant de lapplication de ces rgles. Par exemple, sil constate une
situation de conflit dintrts, il peut demander lintress de faire cesser cette situation. Un
guide de bonnes pratiques a par ailleurs t institu. Contenant aujourd'hui seulement trois
recommandations, il a vocation tre enrichi et complt en fonction des situations futures. Outre
la publication par les rapporteurs de la liste des personnes consultes, ce guide recommande aux
snateurs, lors dun dbat en commission, de faire une dclaration orale des intrts quils
dtiennent ayant un lien avec lobjet du dbat. Par ailleurs, il propose, quavant dtre investi de la
fonction de rapporteur, le snateur apprcie si les intrts privs quil dtient lui paraissent de
nature le placer dans une situation de conflit dintrts. Ces recommandations nont cependant
aucune valeur contraignante.
En 2011, lAssemble nationale et le Snat se sont par ailleurs dots de codes de dontologie
119
.
Comme le souligne le GRECO dans son rapport sur la prvention de la corruption des
parlementaires
120
, ces codes sen tiennent des principes gnraux, sans spcifier les rgles
prcises et comportements adopter. Pour conseiller sur lapplication de ce code, une fonction de
dontologue, attribue une personnalit indpendante, a t cre lAssemble. Au Snat, un
Comit de dontologie, compos uniquement de snateurs, peut tre consult sur toute question
dthique concernant les conditions dexercice du mandat des Snateurs et le fonctionnement du
Snat. Il ne peut cependant sautosaisir et ses avis ne sont rendus publics que sur autorisation du
Bureau. Les parlementaires doivent par ailleurs dclarer les cadeaux suprieurs 150 euros. Mais
la liste ntant pas rendue publique, il est difficile de savoir si lensemble des parlementaires se
conforment cette obligation. Selon le rapport 2013 de la dontologue de lAssemble
121
, 12
dclarations de cadeaux ont t enregistres en 2013 lAssemble, dont 5 effectues par un
mme dput.
Concernant les agents publics, un projet de loi sur la dontologie des fonctionnaires les
fonctionnaires des assembles, soumis un statut particulier, ne sont pas concerns , est en cours
de discussion au Parlement
122
. Ce projet de loi, qui rappelle les grands principes dontologiques,

118
La loi prvoit une sanction de 45 000 d'amende en cas de publication ou de divulgation
119
Comme le relve le GRECO, au Snat, il sagit en ralit, de six principes directeurs trs gnraux destins en premier
lieu guider les activits du comit de dontologie.
120
Rapport dvaluation sur la prvention de la corruption des parlementaires, des juges et des procureurs, GRECO,
Dcembre 2013
121
Rapport public annuel, Nolle Lenoir, Novembre 2013
122
http://www.assemblee-nationale.fr/14/dossiers/deontologie_droits_obligations_fonctionnaires.asp


50 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

prvoit des dclarations dintrts et de patrimoine pour les fonctionnaires les plus exposs ainsi
quune obligation de dport pour tous les agents publics en situation de conflit dintrts. La
question se pose nanmoins du contrle de ces dclarations qui ne seront pas publiques. Des
codes de dontologie pour les fonctionnaires des assembles ainsi que pour les collaborateurs
parlementaires ont galement t annoncs plusieurs reprises, mais nont toujours pas t
adopts.
En matire de cumuls dactivit, un certain nombre de rgles existent tant pour les lus que pour
les fonctionnaires. Cependant, aucune ne vise explicitement lexercice dune activit de lobbying.
La possibilit de cumul pour les parlementaires a t conforte par une dcision du conseil
constitutionnel qui a censur les dispositions de la loi sur la transparence relatives lexercice
dactivits de conseil
123
. Les parlementaires peuvent ainsi continuer exercer des activits de
conseil quils exeraient avant le dbut de leur mandat et devenir avocat daffaires pendant leur
mandat. Pour leur part, les agents publics peuvent exercer des activits accessoires dont des
activits de conseil mais doivent auparavant obtenir lautorisation de leur administration. Si le
projet de loi sur la dontologie des fonctionnaires prvoit de renforcer les interdictions de cumul,
les agents publics auront toujours la possibilit de demander un temps partiel pour exercer une
autre activit.
Enfin, en matire de pantouflage, la lgislation sur la prise illgale dintrts prvoit un dlai de
carence de trois ans entre la fin dune fonction publique et le passage dans une entreprise que la
personne avait, auparavant, la charge de surveiller ou de contrler. Cette interdiction sapplique
tous les agents publics dont les conseillers des cabinets ministriels et de llyse et, depuis la
loi sur la transparence, aux membres du gouvernement et aux principaux excutifs locaux. La
Commission de dontologie de la fonction publique et la Haute autorit pour la transparence de la
vie publique sont charges den contrler lapplication. Cependant, dans les faits, ce contrle
savre complexe. Si ces deux institutions sont indpendantes, la question se pose des moyens
dont elles disposent par rapport ltendue de leurs missions. La Commission de dontologie de la
fonction publique est par exemple comptente pour lensemble des agents publics, soit 5,5 millions
au 31 dcembre 2012. Par ailleurs, les avis quelle rend ne lient ladministration quen cas davis
dincompatibilit. En cas davis avec rserve qui reprsentent, par exemple, prs de 42% des avis
rendus pour la fonction publique dtat
124
, la commission na aucun moyen de contrler la suite
donne.
A noter que ce dlai de carence ne concerne pas les parlementaires et quil ne vise
pas explicitement lexercice dune activit de lobbying.
Ds lors, les exemples de passage dune activit publique une activit de lobbying sont nombreux
en particulier, parmi les parlementaires et les conseillers ministriels.


123
Dcision n 2013-675 DC du 09 octobre 2013
124
Rapport d'activit 2013, Commission de dontologie, p.15

51 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU

RECOMMANDATIONS DE TRANSPARENCY FRANCE

Intgrit des dcideurs publics
- Dclarer sur un registre public tous les cadeaux, dons, avantages en nature et invitations reus de
reprsentants dintrts
- Respecter la rgle du dport en cas de conflit dintrts
- Veiller lapplication de larticle 432-13 du Code pnal visant interdire le pantouflage et tendre, de
manire adapte, cette rgle aux parlementaires

Intgrit des collaborateurs parlementaires
- Crer un statut pour les collaborateurs parlementaires et les soumettre aux mmes rgles de dontologie
que les parlementaires
- Interdire aux collaborateurs parlementaires de recevoir une rmunration ou des avantages par des tiers
pour des activits de lobbying, de conseil ou de veille parlementaire, pendant leur fonction au Parlement.

C. LES PROCDURES DE CONSULTATION CRENT-ELLES LES
CONDITIONS DUNE EXPRESSION PLUS QUITABLE DES
ACTEURS DE LA SOCIT ?
En vertu de larticle 4 de la Constitution, la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et
la participation quitable des partis et groupements politiques la vie dmocratique de la Nation .
Plusieurs dispositions lgales et rglementaires prvoient ainsi des mcanismes de consultation.
Tout dabord, la Constitution de 1958 cre un Conseil conomique et social, devenu Conseil
conomique, social et environnemental (CESE) en 2008. Assemble consultative, elle est charge
de conseiller le Gouvernement et le Parlement et de participer llaboration de la politique
conomique, sociale et environnementale. Ce conseil se veut reprsentatif des diffrentes
catgories socioprofessionnelles (233 conseillers rpartis en 18 groupes de reprsentation). Son
rle, de mme que sa composition, sont cependant controverss, ses rapports et avis ntant pas
toujours pris en compte. Et quand ils le sont, la manire dont les destinataires les utilisent nest
pas toujours rendue explicite.
L'diction par les autorits administratives (tat, collectivits territoriales, tablissements publics)
de textes lgislatifs et rglementaires ou de dcisions administratives individuelles est par ailleurs
souvent prcde de la consultation de commissions cres cet effet ou dont c'est l'une des
missions ou de processus phmres (processus ad hoc). Cette consultation peut tre facultative
ou obligatoire. En 2013, on recensait 594 commissions et instances consultatives ou dlibratives
places directement auprs du Premier ministre ou des ministres ou de la Banque de France
125
. La

125
http://www.performance-
publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2013/pap/pdf/Jaune2013_liste_des_co
mmissions.pdf


52 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

composition de ces commissions relve de chaque texte rglementaire qui les institue. Les rgles
de leur composition ne sont pas toujours lisibles. Selon une enqute de lOCDE
126
, la composition
quilibre de ces commissions nest pas garantie. Dans de nombreux cas, elles sont composes en
majorit dagents publics. Selon lOCDE, la transparence de ces commissions est loin dtre la
rgle : le plus souvent, les informations, ordres du jour, compte-rendus et contributions des
participants ne sont pas rendus publics. Cependant, bien quimparfaites, certaines de ces
commissions constituent de relles instances de dialogue entre acteurs de la socit et
permettent lapprentissage de points de vue pluriels, le rapprochement des positions et la
formulation de propositions de consensus.
De nouvelles formes de consultation ont merg plus rcemment. Depuis la loi du 17 mai 2011 de
simplification et damlioration de la qualit du droit, la consultation via des commissions
consultatives peut tre remplace par des consultations publiques sur Internet, ouvertes toutes
les parties prenantes. Ces consultations doivent se drouler dans un dlai suprieur quinze jours
et donnent lieu une synthse publique des observations recueillies. Un site gouvernemental
127

recense l'ensemble des consultations organises sur les projets de textes lgislatifs et
rglementaires nationaux. Mais l aussi, aucune garantie nest donne pour que ces processus de
consultation soient quitables. Si la loi rend obligatoire la publication dune synthse des
observations recueillies, celles-ci ne sont pas publies dans leur intgralit, les critres qui
prvalent au choix de ce qui est retenu ou cart ne sont pas rendus transparents, de mme que
lentit charge du dpouillement et de son analyse. Les dlais de traitement par ladministration
ne sont pas adapts dans les cas de rponse en nombre et aucun droit de suite nest prvu. Les
pratiques sont par ailleurs trs variables dun ministre lautre, voire dune consultation une
autre. Si, en thorie, les outils comme Internet facilitent lexpression dun plus grand nombre
dacteurs, dans la ralit, ils sont souvent investis par les mmes acteurs que ceux reprsents
dans les instances de consultation. Ainsi, les consultations publiques, censes amliorer la
participation ou llargir, sont opaques et souvent rptitives. De plus, ces outils favorisent aussi
des consultations fictives effectues dans des dlais trs courts (quelques jours) et sans
publicit, ce qui ne permet pas de nourrir de rels dbats.
Dans son rapport public 2011
128
, le Conseil dtat dresse des constats similaires et propose de
rformer les procdures de consultation afin que les avis des acteurs de la socit soient mieux
pris en compte. Il sagit aussi de rpondre la demande croissante de participation des citoyens
la prise de dcision publique. Les Franais souhaitent en effet tre plus impliqus dans llaboration
des dcisions qui les concernent.
Un sondage TNS Sofres publi en juin 2014 pour la Commission nationale du dbat
public rvle que 44% des personnes interroges estiment ainsi que demander
directement lavis des citoyens avant de prendre des dcisions serait, de loin, la meilleure
solution pour amliorer le fonctionnement de notre dmocratie. Ils sont galement 66%
souhaiter que les citoyens soient directement consults sur les dcisions
129
.
Du ct du Parlement, la lgislation franaise ne prvoit pas explicitement la consultation par les
parlementaires des diffrentes parties prenantes concernes par un dbat lgislatif. La Constitution
prcise que les parlementaires nont pas de mandat impratif (article 27), y compris des lecteurs
de leur circonscription. Dans les faits cependant, comme la montr ltude sur linfluence

126
Survey on lobbying rules and guidelines, OCDE 2013
127
http://www.vie-publique.fr
128
Consulter autrement, participer effectivement, Rapport public 2011 du Conseil dtat
129
Les Franais veulent que leur avis pse davantage dans le dbat public, Le Monde, 16/06/2014

53 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
lAssemble
130
, les parlementaires consultent et reoivent beaucoup de demandes de rendez-vous.
Entre juillet 2007 et juillet 2010, 9 300 auditions, de prs de 5000 organismes, ont ainsi t
recenses. Cette tude rvle galement que les dputs consultent dabord les acteurs publics,
puis les organisations reprsentatives et le secteur conomique priv.
Les dcideurs publics ont donc lhabitude de consulter des acteurs de la socit. Beaucoup
reconnaissent dailleurs quils ne peuvent tout connatre des sujets sur lesquels ils sont amens
se prononcer. La consultation leur permet de recueillir information et expertise. Cependant,
aujourd'hui, lquit entre les diffrents intrts concerns par un sujet en dbat nest garantie ni
dans la loi, ni dans la pratique. Cela entretient une certaine dfiance des citoyens lgard des
dcisions publiques quils peuvent considrer prises plus en fonction dintrts particuliers que de
lintrt gnral.
Lorsque lon interroge les Franais, ils sont 82% souhaiter une rglementation du
lobbying visant permettre une participation quitable des diffrents intrts aux
processus dcisionnels
131
.


RECOMMANDATIONS DE TRANSPARENCY FRANCE

quit des procdures de consultation publique
- Systmatiser lorganisation de processus transparents et harmoniss de consultation publique,
favorisant laccs de la socit civile, lors de la prparation de textes par le gouvernement, les
administrations et les deux assembles. Les personnes inscrites sur le registre seraient informes de
lorganisation de ces consultations
- Harmoniser les modalits des procdures de consultation : dlais suffisamment longs et hors des
priodes estivales, publication de lensemble des contributions reues et de la liste des organisations
ayant particip la consultation, critres de choix pour le dpouillement rendus transparents


130
http://www.transparency-france.org/ewb_pages/div/Etude_TI_France_Regards_citoyens.php
131
http://www.eu-citizens.org/FR/files/France%20FOTE%20tables%2025012013.pdf


54 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

ANNEXE QUESTIONNAIRE
Le systme de notation ci-dessous a t dvelopp par le secrtariat international de Transparency
International travers un ensemble de 65 indicateurs. Pour chaque indicateur, trois notes sont
possibles (score minimum de 0, score intermdiaire de 1 et score maximum de 2)
132
avec des
rponses gnriques dveloppes par le secrtariat international (en bleu) visant permettre la
comparaison de systmes politiques et de cadres juridiques trs diffrents
133
. Un score global (sous
forme de pourcentage) a t calcul pour chacune des trois dimensions : traabilit, intgrit et
quit daccs. Pour chacune des questions, des rponses labores par Transparency France
expliquent la note attribue aux institutions franaises (en noir).
Du fait de lhtrognit des rgles au sein des institutions franaises, les notes ont t attribues
pour trois catgories : Assemble nationale, Snat et autres institutions publiques. Par autres
institutions publiques , on entend lensemble des lieux qui participent llaboration des dcisions
publiques et qui nont, pour linstant, presque aucune rgle spcifiquement ddie au lobbying
(administrations centrales, ministres, cabinets ministriels, conseillers du Prsident de la
Rpublique, agences dexpertise, autorit publiques indpendantes, collectivits locales).
DFINITIONS & TRANSPARENCE
Accs linformation
Assemble nationale : 2 sur 6
Snat : 2 sur 6
Autres institutions publiques : 2 sur 6

1. Dans quelle mesure existe-t-il une loi complte garantissant le droit linformation des citoyens
et laccs aux donnes publiques ?

Assemble nationale : 0 - Absence de loi sur le droit daccs aux informations lgislatives
Snat : 0 - Absence de loi sur le droit daccs aux informations lgislatives
Autres institutions publiques: 1 - Une loi existe mais avec des insuffisances

La loi du 17 juillet 1978 relative au droit daccs aux documents administratifs reconnat toute
personne le droit d'obtenir communication des documents dtenus, dans le cadre de leur mission de
service public, par ltat, les collectivits territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public
ou les personnes de droit priv charges dune telle mission (dossier mdical ou fiscal, courrier,
dlibration, enqute publique, budgets locaux, dossier de permis de construire, passation de march,
rapport danalyse sur lenvironnement). Ce droit ne sapplique cependant pas aux documents se
rattachant directement au Gouvernement, au pouvoir juridictionnel ou au pouvoir lgislatif. La
Commission daccs aux documents administratifs (CADA), garante de lapplication de cette loi,
constitue une instance de recours pour les citoyens, mais les avis quelle rend ne sont pas contraignants.
En cas de persistance du refus de communication, le demandeur doit alors sadresser au juge
administratif.


132
Pour un nombre limit de cas, quand il ny a pas de position intermdiaire logique, les seules possibilits de rponse
sont 0 ou 2.
133
Un rapport rgional compilant et comparant les rsultats nationaux sera publi dbut 2015.

55 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
2. Dans la pratique, dans quelle mesure les citoyens ont-ils un accs effectif aux informations
relatives au secteur public et aux donnes publiques ?

Assemble nationale : 2 - Dans la pratique, les citoyens ont facilement accs linformation relative aux
activits du Parlement
Snat : 2 - Dans la pratique, les citoyens ont facilement accs linformation relative aux activits du
Parlement
Autres institutions publiques: 1 - Dans la pratique, laccs nest pas toujours garanti/les citoyens
rencontrent des obstacles

Dans la pratique, les administrations rpondent rarement aux demandes dinformation. Le rapport de la
mission commune dinformation du Snat sur laccs aux documents administratifs et aux donnes
publiques, publi le 5 juin 2014, voque ainsi des administrations souvent peu diligentes, frileuses,
voire de mauvaise volont . Par ailleurs, le droit linformation reste mconnu en France et la socit
civile ny a que trs rarement recours pour soutenir ses actions.
Bien quaucune loi ne garantisse le droit daccs aux informations relatives au processus lgislatif, les
sites de lAssemble nationale et du Snat permettent de suivre en temps rel une part substantielle
des travaux parlementaires (volution des propositions et projets de loi, rapports lgislatifs,
amendements dposs, compte rendus des dbats, vidos des sances de commissions). La prochaine
tape sera de mettre ces informations dans un format respectant les principes de lopen data.

3. Est-ce que le droit daccs linformation sapplique aux donnes relatives au lobbying ?

Assemble nationale : 0 - Aucune loi nexiste
Snat : 0 - Aucune loi nexiste
Autres institutions publiques: 0 - La loi ne sapplique pas aux donnes de lobbying

Aucune loi nexiste en France sur le lobbying. La loi de 1978 ne vise pas expressment ce type de
donnes.
Registre et informations rendues publiques par les reprsentants dintrts
Financement de la vie politique

Assemble nationale : 14 sur 32
Snat : 9 sur 32
Autres institutions publiques : 4 sur 32

4. Dans quelle mesure la loi dfinit-elle de manire claire et sans ambigit le terme lobbyiste
afin denglober tous ceux qui font du lobbying de manire professionnelle, savoir les lobbyistes
professionnels, les cabinets daffaires publiques et les reprsentants dONG, dentreprises,
dassociations professionnelles, de syndicats, de think tanks, de cabinets davocat,
dorganisations religieuses et duniversitaires ?

Assemble nationale : 0 - Aucune dfinition inscrite dans la loi
Snat : 0 - Aucune dfinition inscrite dans la loi
Autres institutions publiques: 0 - Aucune dfinition inscrite dans la loi

Aucune loi nexiste en France sur le lobbying. Il nexiste ds lors aucune dfinition officielle du lobbying
et des lobbyistes.

Cocher toutes les catgories couvertes par la loi :
Lobbyistes professionnels
Reprsentants du secteur priv


56 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

Consultants en affaires publiques
Reprsentants de la socit civile
Reprsentants des associations professionnelles
Reprsentants de fdrations industrielles/professionnelles
Syndicats
Think tanks
Cabinets davocats
Organisations confessionnelles
Universitaires
Autres : ____________________


5. Dans quelle mesure la loi dfinit-elle les cibles de lobbying dune manire suffisamment large
pour englober les membres de parlements et des excutifs nationaux et locaux (dont leurs
conseillers) et les hauts fonctionnaires des administrations locales et nationales, les agences de
rgulation et les organismes privs assurant une mission de service public ?

Assemble nationale : 0 - Les cibles de lobbying ne sont pas dfinies dans la loi
Snat : 0 - Les cibles de lobbying ne sont pas dfinies dans la loi
Autres institutions publiques: 0 - Les cibles de lobbying ne sont pas dfinies dans la loi

Aucune loi nexiste en France sur le lobbying. Il nexiste ds lors aucune dfinition officielle du lobbying
et des lobbyistes.

Cocher toutes les catgories couvertes par la loi :
Membres des parlements nationaux
Membres des parlements territoriaux
Pouvoir excutif
Instances excutives locales
Conseillers ministriels
Hauts fonctionnaires
Autorits de rgulation
Entits prives effectuant une mission de service public
Autres : ___________________________

6. Dans quelle mesure la loi dfinit-elle de manire claire et sans ambigit le terme
lobbying/activits de lobbying afin dinclure tout contact (communication crite ou orale, dont
les communications lectroniques) avec une cible de lobbying dans le but dinfluencer la
formulation, la modification, ladoption ou ladministration dune lgislation, de rgles, de
dcisions en cours ou de tout autre programme ou position publics ?

Assemble nationale : 0 - Aucune dfinition inscrite dans la loi
Snat : 0 - Aucune dfinition inscrite dans la loi
Autres institutions publiques : 0 - Aucune dfinition inscrite dans la loi

Aucune loi nexiste en France sur le lobbying.

7. Existe-t-il un registre des reprsentants dintrts dans le pays ?

Assemble nationale : 1 - Un registre volontaire existe dans une institution particulire mais ne
concerne pas toutes les activits de lobbying
Snat : 1 - Un registre volontaire existe dans une institution particulire mais ne concerne pas toutes les
activits de lobbying
Autres institutions publiques : 0 - Aucun registre nexiste

Des registres volontaires ont t institus lAssemble nationale et au Snat. Ils ne concernent

57 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
cependant pas les autres lieux de la dcision publique.

8. L o un registre existe, dans quelle mesure inclut-il tous ceux qui font du lobbying de manire
professionnelle ?

Assemble nationale : 2 - Le registre englobe de manire claire les lobbyistes professionnels, les
cabinets daffaires publiques et les reprsentants dONG, dentreprises, dassociations professionnelles,
de syndicats, de think tanks, de cabinets davocat, dorganisations religieuses et duniversitaires
Snat : 1 - Le registre englobe plusieurs des catgories ci-dessous mais pas toutes
Autres institutions publiques : 0 - Aucun registre nexiste

Les catgories dacteurs pouvant sinscrire sur le registre du Snat ne sont pas prcises.
A lAssemble nationale, toutes les organisations, entreprises et entits ayant besoin davoir accs la
reprsentation nationale, ainsi que les personnes agissant en qualit dindpendants sont invites
sinscrire sur le registre des reprsentants dintrts. Des formulaires diffrents sont prvus pour les
entreprises, les autorits administratives et les organismes publics, les groupes de rflexion, les
organismes de recherche et les institutions acadmiques, les organisations non gouvernementales et les
associations, les organisations professionnelles et les syndicats, les cabinets de consultants spcialiss,
les cabinets d'avocats et les consultants agissant en qualit d'indpendants . En sont spcifiquement
exclues, les administrations centrales, les collectivits locales en tant que telles, les partis politiques et,
de faon gnrale, les entits sans personnalit juridique.

Cocher toutes les catgories couvertes par la loi :
Lobbyistes professionnels
Reprsentants du secteur priv
Consultants en affaires publiques
Reprsentants de la socit civile
Reprsentants des associations professionnelles
Reprsentants de fdrations industrielles/professionnelles
Syndicats
Think tanks
Cabinets davocats
Organisations confessionnelles
Universitaires
Autres : ____________________

9. Dans quelle mesure les lobbyistes doivent-ils senregistrer en temps rel (dans les 10 jours
suivant le dbut dune activit de lobbying) ?

Assemble nationale : 0 - Linscription nest pas obligatoire
Snat : 0 - Linscription nest pas obligatoire
Autres institutions publiques : 0 - Linscription nest pas obligatoire

Les registres sont volontaires. Il nexiste ds lors aucun dlai dinscription.

10. Dans quelle mesure les lobbyistes doivent-ils dclarer de manire rgulire leurs activits de
lobbying et leurs dpenses en la matire (en temps rel ou, a minima, trimestrielle) ?

Assemble nationale : 0 - Le reporting ne se fait que sur une base annuelle
Snat : 0 - Le reporting ne se fait que sur une base annuelle
Autres institutions publiques : 0 - Aucune obligation de reporting

Linscription sur les deux registres, de lAssemble nationale et du Snat, se fait sur une base annuelle.

11. Dans quelle mesure les lobbyistes et les organisations qui font du lobbying doivent-ils publier des
informations pertinentes sur ceux quils emploient : nom de lorganisation (si applicable), adresse


58 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

et coordonnes, nom de tous les lobbyistes agissant pour le compte de lorganisation (si
applicable) ?

Assemble nationale : 1 - Des informations basiques sont demandes et publies
Snat : 1 - Des informations basiques sont demandes et publies
Autres institutions publiques : 0 - Aucun registre nexiste

Au Snat, seule une personne par organisation peut sinscrire. Sur le registre de lAssemble nationale, il
est possible dinscrire jusqu 5 personnes qui peuvent bnficier dune carte de reprsentant
dintrts. Il nest cependant pas possible denregistrer toutes les personnes faisant du lobbying pour le
compte de lorganisation et dindiquer leur nom (exemple des cabinets de lobbying qui peuvent
employer plus de 5 personnes).

Cocher toutes les catgories couvertes par la loi :

Nom (de lindividu ou de lorganisation)
Adresse et coordonnes
Nom de tous les lobbyistes agissant pour le compte de lorganisation
Autre :

12. Dans quelle mesure les lobbyistes et les organisations qui font du lobbying doivent-ils publier des
informations pertinentes sur leurs objectifs de lobbying et leurs clients : nom des personnes ou
des organisations payant pour les activits de lobbying, noms des clients, sujets ayant fait lobjet
dune action de lobbying ?

Assemble nationale : 2 - Informations suffisantes devant tre renseignes et rendues publiques
Snat : 0 - Les lobbyistes nont aucune obligation de publier des informations sur leurs activits
Autres institutions publiques : 0 - Les lobbyistes nont aucune obligation de publier des informations sur
leurs activits

A lAssemble nationale, les reprsentants dintrts doivent indiquer les dossiers lgislatifs sur lesquels
ils ont travaill et men des activits relevant du registre. Les cabinets de consultants, les cabinets
davocats et les consultants agissant en qualit dindpendants doivent renseigner les noms de tous les
clients pour lesquels ils exercent une activit de reprsentation dintrts auprs du Parlement.
Au Snat, seuls les catgories dintrts reprsents par des organisations mandates doivent tre
dclars.

Cocher toutes les catgories couvertes par la loi uniquement lAssemble nationale :

Nom des personnes ou des organisations payant pour les activits de
lobbying
Noms des clients
Sujets ayant fait lobjet dune action de lobbying
Textes spcifiques (proposition ou projet de loi, rgulation, politique,
subvention, appels doffres)

13. Dans quelle mesure les lobbyistes et les organisations qui font du lobbying doivent-ils publier des
informations pertinentes sur les personnes quelles cherchent influencer et les positions
quelles dfendent : nom des responsables ou des autorits publiques viss, date et type de
laction engage, informations et contributions communiques aux dcideurs publics ?

Assemble nationale : 1 - Des informations basiques doivent tre rendues publiques
Snat : 0 - Aucune obligation de reporting
Autres institutions publiques : 0 - Aucune obligation de reporting

Les reprsentants dintrts doivent dclarer les activits conduites lanne prcdente et indiquer leur

59 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
participation toutes les tapes du processus lgislatif : auditions, rdactions dargumentaires,
runions Cependant, les noms des dputs ou instances de lAssemble nationale viss et le dtail des
actions conduites ne sont pas renseigns. Les reprsentants dintrts inscrits sur le registre ont
galement la possibilit de mettre en ligne leurs contributions, mais le systme nest pas oprationnel.

Cocher toutes les catgories couvertes par la loi uniquement lAssemble nationale:

Nom des responsables ou des autorits publiques viss par les actions de
lobbying
Date de laction de lobbying
Type daction (RDV ponctuel, invitation un vnement, audition
publique...)
Informations et contributions communiques aux dcideurs publics

14. Dans quelle mesure les lobbyistes et les organisations qui font du lobbying doivent-ils publier des
informations sur leurs dpenses de lobbying, de manire dtaille ?

Assemble nationale: 1 - Des informations basiques doivent tre rendues publiques
Snat : 0 - Aucune obligation de publier des informations sur les dpenses de lobbying
Autres institutions publiques : 0 - Aucune obligation de publier des informations sur les dpenses de
lobbying

A lAssemble nationale, des informations financires sont demandes aux organisations qui sinscrivent
sur le registre. Les cabinets de consultants spcialiss/cabinets davocats consultants/consultants
agissant en qualit dindpendants doivent indiquer le chiffre daffaires imputable aux activits de
reprsentation dintrts auprs du Parlement, sur la base des derniers comptes annuels, soit ceux de
lanne n-1. Le chiffre daffaires doit correspondre aux recettes totales ralises avec tous les clients
concerns, mais uniquement pour les activits relevant du champ dapplication direct du registre.

Les entits appartenant aux autres catgories doivent dclarer une estimation des cots associs aux
activits relevant du champ dapplication du registre pour le dernier exercice comptable connu. Cette
estimation doit tre la plus exhaustive possible (cot des salaris se consacrant lactivit de
reprsentation dintrts, cout du secrtariat lorsquil y en a un, valuation du cot immobilier des
locaux lorsquun local spcifique est consacr la reprsentation dintrts, cot des vnements
financs) mais na pas pour autant un caractre juridiquement contraignant. Ces montants
comprennent galement les honoraires verss des socits de conseils ou socits de relations
publiques pour la reprsentation dintrts auprs du Parlement.

Les associations, organismes publics, autorits administratives, organisations non gouvernementales,
organisations professionnelles et syndicats, groupes de rflexion et organismes de recherche doivent
galement prciser leurs sources de financement.

Les budgets dclars se rapportent uniquement aux activits conduites auprs de lAssemble
nationale. Ils nincluent pas lensemble du budget consacr par lorganisation toutes ses activits de
lobbying, ni les contributions verses aux associations professionnelles et autres organisations dont le
dclarant est membre. Par ailleurs, les chiffres sont donnes de manire agglomre rendant impossible
les comparaisons et vrification. Dans la pratique, es budgets dclars par les organisations inscrites
sont trs htrognes.

15. Dans quelle mesure les lobbyistes et les organisations qui font du lobbying doivent-ils publier des
informations sur les dons aux partis politiques et aux campagnes lectorales ?

Assemble nationale : 2
Snat : 2
Autres institutions publiques : 2



60 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

Le financement des partis politiques et des campagnes lectorales par des personnes morales est
interdit.

16. Dans quelle mesure les lobbyistes et les organisations qui font du lobbying doivent-ils publier des
informations sur les contributions en nature (publicit, utilisation dinstallations et
dquipements, design et impression, prt demploys ou de consultants) ?

Assemble nationale : 2
Snat : 2
Autres institutions publiques : 2

Depuis 1995, les personnes morales, quelles quelles soient, ne sont plus autorises verser le moindre
don ni accorder le moindre avantage en nature aux partis politiques.

17. Linformation rendue publique par les lobbyistes est-elle disponible en ligne avec un moteur de
recherche et dans un format ouvert ?

Assemble nationale : 1 - Linformation est disponible en ligne mais sans moteur de recherche ni dans
un format ouvert
Snat : 1 - Linformation est disponible en ligne mais sans moteur de recherche ni dans un format ouvert
Autres institutions publiques : 0 - Aucun registre nexiste

Les interfaces du registre ne permettent pas les extractions, ni une vision dynamique des donnes
(statistiques).

18. Dans quelle mesure les reprsentants dintrts donnent-ils des informations suffisantes et en
temps rel conformment la rglementation ?

Assemble nationale : 1 - Certains lobbyistes se conforment au dispositif de lAssemble nationale, mais
la non-conformit (absence dinscription sur le registre) reste la norme
Snat : 1 - Certains lobbyistes se conforment au dispositif de lAssemble nationale, mais la non-
conformit (absence dinscription sur le registre) reste la norme
Autres institutions publiques : 0 - Aucune obligation
Contrle, vrification et sanctions

Assemble nationale : 4 sur 16
Snat : 1 sur 16
Autres institutions publiques : 0 sur 16

19. Dans quelle mesure existe-t-il un organe de contrle ddi, indpendant et dot de ressources
suffisantes charg de grer le registre, de donner des conseils aux individus et aux organisations,
de contrler les formulaires dinscription et denquter sur dapparents manquements ou
anomalies (cela inclut un pouvoir denqute suite une plainte mais aussi en labsence de plainte
pralable) ?

Assemble nationale : 1 - Un organe de contrle existe mais il na pas les ressources suffisantes et/ou
nest pas suffisamment arm pour exercer un contrle effectif
Snat : 0 - Absence dorgane de contrle
Autres institutions publiques : 0 - Absence dorgane de contrle
Une Dlgation de lAssemble nationale charge des reprsentants dintrts, compose et prside
par des dputs, est charge dadministrer le registre. Cependant, elle na aucun pouvoir denqute ni
de sanction. En cas de manquement au code de conduite, la Dlgation saisit le Bureau de lAssemble
nationale qui peut alors dcider de la suspension ou radiation du registre.

61 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
Aucun organe, spcifiquement charg de la question du lobbying, na t cr au Snat. Cest la
Direction de lAccueil et de la Scurit qui gre les inscriptions sur le registre.

20. Dans quelle mesure existe-t-il un mcanisme de vrification proactive pour auditer les
informations divulgues par les lobbyistes et dtecter dventuelles anomalies?

Assemble nationale : 0 - Absence de mcanisme de vrification
Snat : 0 - Absence de mcanisme de vrification
Autres institutions publiques : 0 - Absence de mcanisme de vrification

21. Dans la pratique, dans quelle mesure les anomalies sont-elles dtectes et prises en
considration par lorgane de contrle ?

Assemble nationale : 0 - Trs peu ou aucune dtection des anomalies
Snat : 0 - Trs peu ou aucune dtection des anomalies
Autres institutions publiques : 0 - Trs peu ou aucune dtection des anomalies

Sans moyens ddis, la vrification des informations publies par les lobbyistes est trs difficile, voire
impossible.

22. Dans la pratique, dans quelle mesure les anomalies dtectes et signales par d'autres (par ex.,
les journalistes d'investigation) sont-elles prises en considration par l'organe de contrle ?

Assemble nationale : 0 - Trs peu ou aucune dtection des anomalies
Snat : 0 - Trs peu ou aucune dtection des anomalies
Autres institutions publiques : 0 - Trs peu ou aucune dtection des anomalies

Par exemple, dans le cadre de laffaire du Mediator, la reprsentante des laboratoires Servier a t
exclue de la liste des reprsentants dintrts de lAssemble nationale plus de 10 mois aprs le
scandale et la rvlation par la presse de la tentative dinfluence sur le rapport dinformation du Snat.

23. Dans quelle mesure la loi prvoit-elle des sanctions pour avoir donn de fausses informations lors
de son inscription sur le registre ou ne pas stre inscrit ?

Assemble nationale : 1 - Des sanctions existent mais elles ne sont pas adaptes
Snat : 1 - Des sanctions existent mais elles ne sont pas adaptes
Autres institutions publiques : 0 - Absence de sanction

La seule sanction qui existe est la suspension ou la radiation du registre en cas de manquement au code
de conduite que les organisations sengagent respecter en sinscrivant sur le registre.

24. Dans la pratique, dans quelle mesure ces sanctions sont-elles mises en uvre ?

Assemble nationale : 0 - Jamais
Snat : 0 - Jamais
Autres institutions publiques : 0 - Jamais

25. Dans quelle mesure les organes de contrle sont-ils tenus de rendre publics les noms des
individus et organisations ayant viol les rgles ?

Assemble nationale : 1 - La divulgation des noms de ceux qui violent les rgles est la discrtion de
l'organisme de contrle
Snat : 0 - Aucune obligation de divulguer publiquement les noms de ceux qui violent les rgles
Autres institutions publiques : 0 - Aucune obligation de divulguer publiquement les noms de ceux qui
violent les rgles



62 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

La dcision de suspension ou de radiation du registre peut tre publie sur le site internet. Cest le
bureau de lAssemble nationale qui dcide de la publicit.

26. Dans la pratique, dans quelle mesure les organes de contrle rendent-ils publics les noms des
individus et organisations ayant viol les rgles ?

Assemble nationale : 1 - Parfois
Snat : 0 - Jamais
Autres institutions publiques : 0 - Jamais

Cela est arriv deux fois lAssemble nationale :
- lexclusion, le 12 octobre 2011, de la lobbyiste des laboratoires Servier de la liste des reprsentants
dintrts.
- le retrait par le Bureau dun badge de collaborateur bnvole attribu un lobbyiste notoirement
connu.
Empreinte lgislative
Assemble nationale : 2 sur 8
Snat : 2 sur 8
Autres institutions publiques : 1 sur 8

27. Dans quelle mesure la loi exige-t-elle la publication d'une empreinte lgislative (document qui
dtaille la date, lvnement, la personne et le sujet abord lors du contact entre un lgislateur
ou haut fonctionnaire et une partie prenante) en annexe de tous les documents
lgislatifs/rglementaires ?

Assemble nationale : 1 - Un embryon de rgle existe demandant dindiquer ceux qui ont cherch
influencer le processus lgislatif
Snat : 1 - Un embryon de rgle existe demandant dindiquer ceux qui ont cherch influencer le
processus lgislatif
Autres institutions publiques : 0 - Aucune empreinte lgislative prvue par la loi

Le Bureau de lAssemble nationale a adopt en octobre 2013 une instruction gnrale obligeant les
dputs publier la liste des auditions et des personnes entendues dans les rapports parlementaires,
ainsi quune mention explicite lorsquaucune audition na t conduite. Cette rgle ne permet daccder
linformation quune fois le rapport publi. Il nest pas possible de connatre, en temps rel, les
contacts organiss.
Le Bureau du Snat a adopt le 25 juin 2014 un guide pratique dont lune des trois dispositions concerne
lobligation, pour les rapporteurs, de publier les auditions organises ainsi que les contacts informels. Il
est cependant relativement difficile de sassurer du respect effectif de cette disposition.

28. Dans la pratique, les lgislateurs et hauts fonctionnaires publient-ils une empreinte lgislative
donnant des dtails sur les dates, les personnes et les sujets abords lors des contacts avec des
parties prenantes ?

Assemble nationale : 1 - Certaines informations sont publies par les dcideurs publics, mais elles
restent insuffisantes.
Snat : 1 - Certaines informations sont publies par les dcideurs publics, mais elles restent
insuffisantes.
Autres institutions publiques : 1 - Certaines informations sont publies par les dcideurs publics, mais
elles restent insuffisantes.

Lempreinte lgislative nest pas systmatique dans lensemble des lieux de la dcision publique.


63 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
29. Dans quelle mesure les hauts fonctionnaires sont-ils tenus de publier les documents relatifs aux
runions : calendriers, ordres du jour, documents reus des lobbyistes, etc. ?

Assemble nationale : 0 - Aucune obligation de rendre publiques les informations relatives aux runions
avec des lobbyistes.
Snat : 0 - Aucune obligation de rendre publiques les informations relatives aux runions avec des
lobbyistes.
Autres institutions publiques : 0 - Aucune obligation de rendre publiques les informations relatives aux
runions avec des lobbyistes.

Cette rgle ne sapplique ni aux fonctionnaires des administrations ni aux fonctionnaires des
assembles.

30. Dans quelle mesure les lus (nationaux et locaux) sont-ils tenus de publier les documents relatifs
aux runions : calendriers, ordres du jour, documents reus des lobbyistes, etc.?

Assemble nationale : 0 - Aucune obligation de rendre publiques les informations relatives aux runions
avec des lobbyistes.
Snat : 0 - Aucune obligation de rendre publiques les informations relatives aux runions avec des
lobbyistes.
Autres institutions publiques : 0 - Aucune obligation de rendre publiques les informations relatives aux
runions avec des lobbyistes.
INTGRIT
Rgles davant- et daprs-emploi

Assemble nationale : 0 sur 12
Snat : 0 sur 12
Autres institutions publiques : 8 sur 12

31. Dans quelle mesure la loi prvoit-elle un dlai de carence avant que danciens parlementaires,
hauts fonctionnaires, ministres et conseillers puissent travailler comme lobbyistes ?

Assemble nationale : 0 - Absence de dlai de carence
Snat : 0 - Absence de dlai de carence
Autres institutions publiques : 2 - Un dlai de carence dau moins deux ans existe

Un dlai de carence de trois ans est prvu par le code pnal relatif la prise illgale dintrts,
concernant lensemble des agents publics et des ministres (seuls les lus ne sont pas concerns). Il vise
le fait de dtenir un intrt quelconque dans une entreprise dont une personne charge dune mission
de service public a, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance. Il ne vise cependant pas
explicitement lexercice dune activit de lobbying.
Les parlementaires ne sont, pour leur part, soumis aucune rgle en matire daprs-mandat.

32. Dans quelle mesure le dlai de carence pour ceux qui souhaitent travailler comme lobbyistes
sapplique-t-il aux anciens membres de parlements (nationaux et locaux), aux hauts
fonctionnaires (autorits de rgulation comprises), les membres des excutifs (nationaux et
locaux) et leurs conseillers ?

Assemble nationale : 0 - Absence de dlai de carence.


64 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

Snat : 0 - Absence de dlai de carence.
Autres institutions publiques : 2 - Un dlai de carence sapplique toutes les catgories ci-dessous.

Cocher les catgories couvertes :

Anciens parlementaires
Anciens membres de parlements rgionaux non applicable
Anciens membres du Gouvernement
Anciens membres dexcutifs locaux
Conseillers
Hauts fonctionnaires
Fonctionnaires au sein dautorits de rgulation
Autre : tous les fonctionnaires sont concerns.

33. Dans quelle mesure les anciens parlementaires, hauts fonctionnaires, membres des excutifs et
leurs conseillers exercent-ils ensuite facilement et directement des activits de lobbying ?

Assemble nationale : 0 - Nombre significatif danciens parlementaires, hauts fonctionnaires, membres
des excutifs ou de conseillers exerant directement des activits de lobbying.
Snat : 0 - Nombre significatif danciens parlementaires, hauts fonctionnaires, membres des excutifs ou
de conseillers exerant directement des activits de lobbying.
Autres institutions publiques : 0 - Nombre significatif danciens parlementaires, hauts fonctionnaires,
membres des excutifs ou de conseillers exerant directement des activits de lobbying.

Les exemples sont nombreux danciens responsables publics recruts pour faire du conseil, faisant ainsi
bnficier de leur carnet dadresse. Il nexiste en effet dans la loi aucune interdiction dexercer une
activit de lobbying lissue dune fonction ou dun mandat public. Par ailleurs, rappelons que les
parlementaires peuvent continuer exercer des activits de conseil partir du moment o ils les
exeraient avant le dbut de leur mandat. Ils peuvent galement devenir avocat pendant leur mandat et
exercer ainsi des activits davocats daffaires (conseil).

34. Dans quelle mesure la loi prvoit-elle que les anciens membres de parlements (nationaux et
locaux), les hauts fonctionnaires (autorits de rgulation comprises), les membres des excutifs
(nationaux et locaux) et leurs conseillers doivent recueillir lautorisation dun organe de
dontologie avant daccepter un poste dans le secteur priv dans lequel ils pourraient tre
amens faire du lobbying auprs de leur ancien employeur ?

Assemble nationale : 0 - Aucune autorisation requise.
Snat : 0 - Aucune autorisation requise.
Autres institutions publiques : 2 - Autorisation requise qui sapplique toutes les catgories ci-dessus.

Pour les fonctionnaires et les conseillers ministriels et prsidentiels, cest la Commission de
dontologie de la fonction publique qui est charge de cette mission. Pour les ministres et les lus
locaux, cest la Haute autorit pour la transparence de la vie publique.

35. Dans la pratique, dans quelle mesure les anciens membres de parlements (nationaux et locaux),
les hauts fonctionnaires (autorits de rgulation comprises), les membres des excutifs
(nationaux et locaux) et leurs conseillers recueillent lautorisation de lorgane de dontologie
avant daccepter un poste dans le secteur priv dans lequel ils pourraient tre amens faire du
lobbying auprs de leur ancien employeur ?

Assemble nationale : 0 - Aucune autorisation requise.
Snat : 0 - Aucune autorisation requise.
Autres institutions publiques : 1 - Parfois.

La saisine intervient la plupart du temps et la Commission peut sautosaisir si ladministration ou lagent

65 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
concern ne lont pas fait eux-mmes. Si les avis sont majoritairement favorables, ils souvent assortis de
rserves
134
. Or aucun droit de suite ntant prvu, lapplication de ces rserves est impossible vrifier.

36. Dans quelle mesure existe-t-il un organe de contrle ddi, indpendant et dot de ressources
suffisantes charg de faire respecter les rgles davant- et daprs-mandat, de donner des conseils
aux individus et organisations et denquter en cas de manquement ou danomalies ?

Assemble nationale : 0 - Absence dorgane de contrle.
Snat : 0 - Absence dorgane de contrle.
Autres institutions publiques : 1 - Un organe de contrle existe mais il na pas les ressources suffisantes
et/ou nest pas suffisamment arm pour exercer un contrle effectif.

Les deux institutions cites plus haut sont indpendantes. La question se pose cependant des moyens
dont elles disposent par rapport ltendue de leur mission. La Commission de dontologie de la
fonction publique le souligne en conclusion de son rapport 2012. Ainsi, elle est comptente pour
lensemble des agents publics (5,5 millions au 31 dcembre 2012
135
). Par ailleurs, les avis quelle rend ne
lient ladministration quen cas davis dincompatibilit. En cas davis avec rserve, la commission na
aucun moyen de contrler la suite donne.
Codes de conduite pour les dcideurs publics

Assemble nationale : 5 sur 12
Snat : 5 sur 12
Autres institutions publiques : 5 sur 12

37. Dans quelle mesure le lobbying thique/responsable est-il vis dans les codes de conduite relatifs
au secteur public (par exemple, spcifient-ils des normes sur la faon dont les responsables
publics doivent communiquer sur leurs relations avec les groupes d'intrts, sur lobligation de
faire tat de ces contacts ou encore dinformer leurs suprieurs des actions de lobbying non
enregistres ou illgales) ?

Assemble nationale : 0 - Le code de conduite nintgre pas de standard en matire de lobbying thique.
Snat : 0 - Le code de conduite nintgre pas de standard en matire de lobbying thique.
Autres institutions publiques : 0 - Le code de conduite nintgre pas de standard en matire de lobbying
thique.

Ni le statut gnral de la fonction publique, ni les rglements ou codes de conduite des assembles, ni la
charte de dontologie du gouvernement ne traitent des relations avec les reprsentants dintrts. La
loi du 11 octobre 2013 sur la transparence de la vie publique prvoit que la Haute autorit pour la
transparence de la vie publique dfinisse des recommandations en la matire.

38. Dans quelle mesure les codes de conduite relatifs au secteur public spcifient-ils des standards
sur la manire dont les responsables publics doivent grer les conflits dintrts ?

Assemble nationale : 1 - Le code de conduite aborde la question des conflits dintrts, mais de
manire embryonnaire ou insuffisante.
Snat : 1 - Le code de conduite aborde la question des conflits dintrts, mais de manire
embryonnaire ou insuffisante.
Autres institutions publiques : 2 - Les codes de conduite abordent de manire exhaustive la question des
conflits dintrts.


134
Quelle dontologie pour les hauts fonctionnaires ?, Intervention de Jean-Marc Sauv lENA, 27 mars 2013, p. 7
135
Le nombre de fonctionnaires a augment en 2012, surtout dans la territoriale, La Tribune, 23/04/2014


66 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

La loi du 11 octobre 2013 sur la transparence de la vie publique introduit une dfinition du conflit
dintrts ainsi quun dispositif de prvention (dclarations dintrts publiques pour les ministres, les
parlementaires et les principaux excutifs locaux). Une obligation de dport est galement prvue pour
les ministres, les principaux excutifs locaux et les membres des AAI et les personnes charges dune
mission de service public.
Concernant les parlementaires, des codes de conduite ont t adopts en 2011, mais comme le souligne
le GRECO dans son rapport sur la prvention de la corruption des parlementaires
136
, ils sen tiennent
des principes gnraux sans spcifier les rgles prcises et comportements adopter. Pour sa part, la loi
sur la transparence ne permet pas, en ltat, de sassurer quun parlementaire en conflits dintrts ne
participe pas une dcision (dport) dans la mesure o la loi renvoie une dcision ultrieure des
Bureaux ladoption de rgles pour la gestion des conflits dintrts. Au Snat, les rgles de mise en
conformit adoptes par le bureau ne sont pas suffisamment contraignantes. Aucune na encore t
adopte lAssemble nationale.
Concernant les fonctionnaires, un projet de loi sur la dontologie des fonctionnaires est en cours de
discussion au Parlement. Ce projet de loi a le mrite de rappeler les grands principes dontologiques, il
ouvre la possibilit dadopter des codes de bonne conduite et instaure une obligation de dport pour
tous les agents publics en conflit dintrts. Cependant, la question se pose du contrle des dclarations
dintrts, de patrimoine et le pantouflage.

39. Dans quelle mesure les codes de conduite relatifs au secteur public spcifient-ils des standards
sur la manire dont les responsables publics doivent grer les cadeaux et invitations ?

Assemble nationale : 1 - Le code de conduite aborde les questions de cadeaux et dinvitations, mais de
manire embryonnaire ou insuffisante.
Snat : 1 - Le code de conduite aborde les questions de cadeaux et dinvitations, mais de manire
embryonnaire ou insuffisante.
Autres institutions publiques : 0 - Les codes de conduite nabordent pas de manire adquate les
questions de cadeaux et dinvitations.

Les parlementaires doivent dclarer les cadeaux suprieurs 150. Dans la mesure o la liste nest pas
rendue publique, il est difficile de savoir si lensemble des parlementaires se conforment cette
obligation. Un amendement au projet de loi sur la transparence de la vie publique prvoyait la
dclaration des cadeaux dans la dclaration dintrts, mais il a t supprim au cours des dbats.
Aucune rgle nest prcise pour les agents publics ( lexception des magistrats, cf. par exemple la
charte du Conseil dtat). Le projet de loi sur la dontologie des fonctionnaires naborde pas non plus ce
point.

40. Dans quelle mesure les codes de conduite relatifs au secteur public comprennent-ils des rgles
adaptes en matire de dclaration dintrts et de patrimoine ?

Assemble nationale : 1 - Les codes de conduite abordent les questions de dclaration de patrimoine,
mais de manire embryonnaire ou insuffisante.
Snat : 1 - Les codes de conduite abordent les questions de dclaration de patrimoine, mais de manire
embryonnaire ou insuffisante.
Autres institutions publiques : 1 - Les codes de conduite abordent les questions de dclaration de
patrimoine, mais de manire embryonnaire ou insuffisante.

Les lois sur la transparence ont introduit des dclarations dintrts et de patrimoine pour les
parlementaires, les ministres, les principaux excutifs locaux et les hauts responsables publics (dont les
conseillers ministriels). Une Haute autorit pour la transparence de la vie publique a t instaure et
dispose de pouvoirs de contrle largis, notamment dans ses relations avec ladministration fiscale.
Cependant, les modalits de publication ne sont pas satisfaisantes. Si les dclarations dintrts des
parlementaires, des ministres et des principaux excutifs locaux sont publiques, seules les dclarations
de patrimoine des ministres sont publies. Celles des parlementaires seront consultables uniquement

136
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/GrecoEval4(2013)3_France_FR.pdf

67 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
en prfecture. Par ailleurs, les dclarations dintrts des personnes non lues ne seront pas rendues
publiques (suite une dcision du Conseil constitutionnel).
Le projet de loi sur la dontologie des fonctionnaires prvoit galement des dclarations dintrts et de
patrimoine pour les fonctionnaires les plus exposs, contrles par la Commission de dontologie de la
fonction publique (dont les moyens ne sont cependant pas renforcs). Cependant, elles ne devraient pas
non plus tre publiques.

41. Dans quelle mesure un mcanisme de plainte existe-t-il permettant un agent public ou un
citoyen dalerter sur des violations du code de conduite ?

Assemble nationale : 2 - Un solide mcanisme de plainte existe.
Snat : 2 - Un solide mcanisme de plainte existe.
Autres institutions publiques : 2 - Un solide mcanisme de plainte.

Les lois sur la transparence prvoient que le Premier ministre, les prsidents de lAssemble nationale et
du Snat ainsi que les associations anti-corruption agres puissent saisir la Haute autorit pour la
transparence de la vie publique pour signaler un manquement aux lois sur la transparence. La HATVP
peut galement sautosaisir. Les citoyens peuvent, pour leur part, lui adresser des observations. Cela
concerne cependant uniquement les personnes vises par les lois sur la transparence (et non les
fonctionnaires par exemple). Concernant les parlementaires, la HATVP peut transmettre des
informations sur des manquements aux bureaux des assembles. Ce sont ceux-ci qui dcident seuls de
la suite donner.

42. Dans quelle mesure des programmes de formation et de sensibilisation aux questions dintgrit,
dont des recommandations en matire de lobbying, sont-ils proposs aux responsables publics ?

Assemble nationale : 0 - Absence de programme de formation et de sensibilisation aux questions
dintgrit.
Snat : 0 - Absence de programme de formation et de sensibilisation aux questions dintgrit.
Autres institutions publiques : 0 - Absence de programme de formation et de sensibilisation aux
questions dintgrit.

Une proposition de loi sur le statut de llu local propose dintgrer une formation la dontologie pour
les lus locaux, mais le sujet du lobbying nest pas explicitement cit.
Codes de conduite pour les lobbyistes

Assemble nationale : 1 sur 10
Snat : 1 sur 10
Autres institutions publiques : 0 sur 10

43. Dans quelle mesure existe-t-il un code de conduite obligatoire pour les lobbyistes, incluant des
sanctions en cas de manquement la rglementation sur le lobbying ?

Assemble nationale : 1 - Un code de conduite existe mais il est inadapt.
Snat : 1 - Un code de conduite existe mais il est inadapt.
Autres institutions publiques : 0 - Absence de code de conduite.

En sinscrivant, de manire volontaire, sur le registre de lAssemble nationale ou du Snat, les
reprsentants dintrts sengagent respecter un code de conduite. Ces codes nont cependant pas de
valeur lgale et la seule sanction prvue est lexclusion, temporaire ou dfinitive, du registre.

44. Dans la pratique, dans quelle mesure les sanctions sont-elles appliques en cas de manquement
la rglementation sur le lobbying ?


68 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE


Assemble nationale : 0 - Des sanctions sont rarement/jamais prononces.
Snat : 0 - Des sanctions sont rarement/jamais prononces.
Autres institutions publiques : 0 - Des sanctions sont rarement/jamais prononces.

Cela est arriv seulement 2 fois lAssemble nationale depuis 2009 :
- lexclusion, le 12 octobre 2011, de la lobbyiste des laboratoires Servier de la liste des reprsentants
dintrts confirmant une suspension dcide le 20 septembre par le prsident de l'Assemble, soit
plus de 10 mois aprs le scandale du Mediator.
- le retrait dun badge de collaborateur bnvole attribu un lobbyiste notoirement connu.

45. Dans quelle mesure la loi et/ou le code de conduite des lobbyistes prvoit-elle/il des restrictions
pour le recrutement de lobbyistes dans des fonctions publiques et exige de le rendre public ?

Assemble nationale : 0 - Aucune rgle de publication ni de restriction.
Snat : 0 - Aucune rgle de publication ni de restriction.
Autres institutions publiques : 0 - Aucune rgle de publication ni de restriction.

Aucune disposition en la matire.

46. Dans quelle mesure la loi et/ou le code de conduite interdit-il le cumul de la fonction de lobbyiste
avec celle de responsable public ?

Assemble nationale : 0 - Aucune mention spcifique visant interdire le cumul de la fonction de
lobbyiste avec celle de responsable public.
Snat : 0 - Aucune mention spcifique visant interdire le cumul de la fonction de lobbyiste avec celle
de responsable public.
Autres institutions publiques : 0 - Aucune mention spcifique visant interdire le cumul de la fonction
de lobbyiste avec celle de responsable public.

Un certain nombre de rgles existent en matire de cumuls dactivit, tant pour les lus que pour les
fonctionnaires. Cependant, aucune ne vise explicitement lexercice dactivit de lobbying paralllement
son mandat ou sa fonction publique. Ainsi, les parlementaires peuvent continuer exercer des
activits de conseil sils les exeraient avant le dbut de leur mandat. Les agents publics peuvent exercer
des activits accessoires, dont des activits de conseil. Ils doivent nanmoins obtenir lautorisation de
leur administration. Le projet de loi sur la dontologie des fonctionnaires prvoit de renforcer les
interdictions de cumul dactivit, mais les agents publics auront toujours la possibilit de demander un
temps partiel pour exercer une autre activit.

47. Dans quelle mesure un mcanisme de plainte existe-t-il permettant un agent public ou un
citoyen dalerter sur des violations de la rglementation sur le lobbying ?

Assemble nationale : 0 - Absence de mcanisme de plainte.
Snat : 0 - Absence de mcanisme de plainte.
Autres institutions publiques : 0 - Absence de mcanisme de plainte.

Aucun mcanisme de plainte nexiste actuellement.
Autorgulation par les lobbyistes

Assemble nationale : 6 sur 12
Snat : 6 sur 12
Autres institutions publiques : 6 sur 12


69 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
Les rponses sont principalement fondes sur ltude des chartes dveloppes par trois associations de
lobbyistes (AFCL, BASE, ARPP) ainsi que par les chartes de lobbying adoptes par certaines entreprises.

48. Dans quelle mesure des codes de dontologie ont-ils t publis par des associations de
lobbyistes ou des entreprises ?

Assemble nationale : 1 - Des codes de dontologie existent mais ils sont inadapts.
Snat : 1 - Des codes de dontologie existent mais ils sont inadapts.
Autres institutions publiques : 1 - Des codes de dontologie existent mais ils sont inadapts.

Les diffrentes associations de lobbyistes (AFCL, BASE, ARPP) ont dvelopp leur propre code de
conduite. Un certain nombre dentreprises commencent galement se doter de chartes de lobbying.
Cependant, ce jour, les modalits de contrle ne sont pas prcises et les sanctions peu dissuasives
(radiation de lassociation par exemple).

49. Dans quelle mesure les codes de dontologie adopts par les lobbyistes incluent-ils des normes
de comportement spcifiques permettant aux lobbyistes de sortir de situations non thiques ?*

Assemble nationale : 2 - Les codes de dontologie incluent des normes de comportement spcifiques
permettant aux lobbyistes de sortir de situations non thiques.
Snat : 2 - Les codes de dontologie incluent des normes de comportement spcifiques permettant aux
lobbyistes de sortir de situations non thiques.
Autres institutions publiques : 2 - Les codes de dontologie incluent des normes de comportement
spcifiques permettant aux lobbyistes de sortir de situations non thiques.

Ces codes peuvent nanmoins encore tre renforcs sur certains points (notamment sur la politique en
matire de cadeaux et invitations).

Cocher toutes les catgories couvertes par le code :
Sassurer de lhonntet et de la vracit des informations fournies aux responsables
publics
Exiger de divulguer lavance aux responsables publics l'identit du client et des intrts
reprsents par les lobbyistes
Sabstenir dutiliser des informations obtenues par des moyens illgaux
Sabstenir dencourager les responsables publics enfreindre la loi
Interdire les cadeaux (au-del dun montant fix), les honoraires, les contrats de travail et
nimporte quelle compensation offerte par un lobbyiste un responsable public
seulement dans la charte de BASE (doivent rester < 150)
Exiger la divulgation rapide de tout conflit d'intrts ainsi que la gestion de ces conflits
d'intrts ou la rcusation mais cela concerne uniquement les conflits dintrts entre
ses propres clients
Rendre obligatoire une formation la dontologie pour pouvoir adhrer lassociation
tablir un mcanisme raisonnablement indpendant de contrle qui veillera au respect du
code d'thique
Autre : interdiction dexercer un mandat national ou europen ou de rmunrer des lus,
collaborateurs ou agents publics, interdiction dobtenir malhonntement des informations
ou des dcisions et obligation de respecter les lois en vigueur (corruption, prise illgale
dintrts, pantouflage)

50. Dans quelle mesure les codes de dontologie adopts par les lobbyistes requirent-ils que les
lobbyistes divulguent lidentit de leurs clients et les objectifs de leurs actions de lobbying ?*

Assemble nationale : 1 - Des informations basiques doivent tre rendues publiques/les informations
qui doivent tre renseignes ne sont pas rendues publiques.
Snat : 1 - Des informations basiques doivent tre rendues publiques/les informations qui doivent tre
renseignes ne sont pas rendues publiques.


70 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

Autres institutions publiques : 1 - Des informations basiques doivent tre rendues publiques/les
informations qui doivent tre renseignes ne sont pas rendues publiques.

La plupart des codes prvoient que lidentit du lobbyiste et le nom des clients reprsents, ainsi que
lobjet de sa dmarche (charte de BASE), soient dclars aux personnes qui font lobjet du lobbying. Ces
informations ne doivent pas toujours tre rendues publiques.

51. Dans quelle mesure les codes de dontologie adopts par les lobbyistes interdisent demployer
comme lobbyiste un responsable public et inversement ?*

Assemble nationale : 2 - Les codes de dontologie interdisent demployer comme lobbyiste un
responsable public et inversement.
Snat : 2 - Les codes de dontologie interdisent demployer comme lobbyiste un responsable public et
inversement.
Autres institutions publiques : 2 - Les codes de dontologie interdisent demployer comme lobbyiste un
responsable public et inversement.

Les trois chartes prvoient linterdiction dexercer tout mandat lectif national ou europen, tout
emploi de collaborateur de parlementaire ou de collaborateur dun membre du gouvernement, tout
emploi salari dans la fonction publique. LARPP tend cette interdiction aux collaborateurs dlus
locaux. BASE tend cette rgle lexercice de fonction dexpert national dtach ou dexpert auprs des
tribunaux.

52. Dans quelle mesure un mcanisme de plainte existe-t-il permettant tout membre et non
membre dune association de signaler des violations du code de dontologie ?*

Assemble nationale : 0 - Aucun mcanisme de plainte.
Snat : 0 - Aucun mcanisme de plainte.
Autres institutions publiques : 0 Aucun mcanisme de plainte.

Aucune de ces chartes ne prcise lexistence dun tel mcanisme de plainte. Cela ne veut cependant pas
dire quil nest pas possible de faire remonter les manquements aux bureaux de ces associations.

53. Dans quelle mesure existe-t-il un mcanisme suffisamment indpendant charg de contrler et
de sassurer du respect du code de dontologie ?*

Assemble nationale : 0 - Absence de mcanisme de contrle et dapplication.
Snat : 0 - Absence de mcanisme de contrle et dapplication.
Autres institutions publiques : 0 - Absence de mcanisme de contrle et dapplication.

Seule la charte de BASE prcise quun Comit thique est le garant du respect des rgles mises dans
la charte . Ce comit napparat cependant pas indpendant dans la mesure o il est compos de
membres de lassociation.
QUIT DACCS - HARMONISER LES RGLES DU JEU (LEVEL
PLAYING FIELD)
Consultation et participation aux processus de dcision

Except pour la premire question, les autres rponses concernent les procdures de consultation
institutionnalises (prvues par des textes rglementaires).


71 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU
Assemble nationale : 3 sur 12
Snat : 3 sur 12
Autres institutions publiques : 5 sur 10

54. Dans quelle mesure la loi prvoit-elle que Parlement autorise les citoyens et le public (entreprises
et organisations de la socit civile) contribuer quitablement aux travaux de ses membres sur
des sujets en examen, avec un niveau dinformation et des dlais suffisants au regard du
processus lgislatif ?

Assemble nationale : 1 - Le cadre lgal autorise en thorie les citoyens et le public (entreprises et
organisations de la socit civile) envoyer des contributions aux parlementaires, mais ne donne
aucune garantie en termes dquit daccs, de niveau dinformation et de dlai.
Snat : 1 - Le cadre lgal autorise en thorie les citoyens et le public (entreprises et organisations de la
socit civile) envoyer des contributions aux parlementaires, mais ne donne aucune garantie en
termes dquit daccs, de niveau dinformation et de dlai.
Autres institutions publiques : NA

La lgislation franaise ne prvoit pas explicitement la consultation par les parlementaires des
diffrentes parties prenantes concernes par un dbat lgislatif. Cependant, elle ne linterdit pas.
Larticle 4 de la Constitution indique que la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la
participation quitable des partis et groupements politiques la vie dmocratique de la Nation .
Cependant, larticle 27 de la Constitution, dispose que tout mandat impratif est nul.

55. Dans quelle mesure le cadre juridique prvoit-il dans une loi ou dans un groupe de lois les
diffrents moyens pour permettre la participation du public la formulation, la mise en uvre et
l'valuation des politiques, dont la publication des calendriers, des mcanismes spcifiques pour
diffuser les informations relatives aux runion publiques, aux taux de prsence et aux rgles de
participation, ainsi que les instruments et les outils pour soumettre des commentaires et des avis
sur des politiques spcifiques ?

Assemble nationale : 1 Certaines dispositions prvoient la publication dinformations sur les moyens
de participation aux politiques, mais elles ne sont spcifiques ou dpendent dautres textes lgislatifs.
Snat : 1 - Certaines dispositions prvoient la publication dinformations sur les moyens de participation
aux politiques, mais elles ne sont spcifiques ou dpendent dautres textes lgislatifs.
Autres institutions publiques : 2 - Le cadre juridique prvoit dans une loi ou dans un groupe de lois
les diffrents moyens pour permettre la participation du public la formulation, la mise en uvre et
l'valuation des politiques, dont la publication des calendriers, des mcanismes spcifiques pour
diffuser les informations relatives aux runion publiques, aux taux de prsence et aux rgles de
participation, ainsi que les instruments et les outils pour soumettre des commentaires et des avis sur
des politiques spcifiques

Plusieurs lois et dcrets prvoient lorganisation de consultations (concertation, dbats publics) par les
dcideurs publics pralablement l'diction d'une loi ou dun acte rglementaire ou dun texte de
rfrence, via des commissions consultatives. Selon un rapport du Conseil dtat, ces commissions
interviennent souvent trop tard, sans aucun dlai de rponse et les avis sont souvent peu pris en
compte
137
.

Depuis la loi du 17 mai 2011 de simplification et damlioration de la qualit du droit, la consultation via
des commissions consultatives peut tre remplace par des consultations publiques sur Internet,
ouvertes toutes les parties prenantes. Ces consultations doivent se drouler dans un dlai suprieur
quinze jours et donnent lieu une synthse publique des observations recueillies sur le site www.vie-
publique.fr, qui recense par ailleurs l'ensemble des consultations organises sur les projets de textes
lgislatifs et rglementaires nationaux. Si la loi rend obligatoire la publication dune synthse des

137
Consulter autrement, participer effectivement , Rapport public du Conseil dtat, 2011


72 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

observations recueillies, celles-ci ne sont pas publies dans leur intgralit, les critres qui prvalent au
choix de ce qui est retenu ou cart ne sont pas rendus transparents, de mme que lentit charge du
dpouillement et de son analyse. Les dlais de traitement par ladministration ne sont pas adapts dans
les cas de rponse en nombre et aucun droit de suite nest prvu. Les pratiques sont par ailleurs trs
variables dun ministre lautre, voire dune consultation une autre.

Au Parlement, des consultations sont la plupart du temps organises sur les textes en discussion.
Cependant, aucune procdure de consultation de la socit civile par les parlementaires nest
formalise dans la loi.

56. Dans quelle mesure le cadre juridique exige-t-il explicitement des pouvoirs publics quils assurent
une participation quitable de tous les groupes et parties prenantes concerns aux processus de
dcision ?

Autres institutions publiques : 0 - Aucune disposition obligatoire relative la consultation quitable des
groupes et parties prenantes concerns par une politique.
Assemble nationale : 0 - Aucune disposition obligatoire relative la consultation quitable des groupes
et parties prenantes concerns par une politique.
Snat : 0 - Aucune disposition obligatoire relative la consultation quitable des groupes et parties
prenantes concerns par une politique.

Lquit des consultations nest pas une obligation prvue par la loi.

57. Dans la pratique, parmi les formes de participation ci-dessous, quelles sont celles habituellement
utilises ?

Consultations informelles avec les groupes slectionns
Large circulation de propositions ouvertes aux commentaires
Avis public et ouvert aux commentaires
Runions publiques (uniquement dans le cadre de la Commission
nationale du dbat public sur des thmes spcifiques)
Diffusion des propositions en ligne
Groupes dexperts
Comits/commissions prparatoires publics
Autre : Consultation formelle du CESE sur des lois de programmation,
confrences de citoyens et de consensus ____________

58. Dans la pratique, dans quelle mesure les consultations sont-elles ouvertes la participation de
tout membre du public ?

Assemble nationale : 1 - Les consultations sont en thorie ouvertes tout membre du public, mais pas
toujours dans la pratique.
Snat : 1 - Les consultations sont en thorie ouvertes tout membre du public, mais pas toujours dans
la pratique.
Autres institutions publiques : 1 Les consultations sont en thorie ouvertes tout membre du public,
mais pas toujours dans la pratique.

Les processus de concertation, les dbats publics ainsi que les nouvelles formes de consultation prvues
dans la loi du 17 mai 2011 sont ouverts toutes les parties prenantes. Cependant, dans la ralit, ils
sont souvent investis par les mmes acteurs.
Au Parlement, aucune procdure de consultation formalise ntant prvue, il est possible, en thorie,
tout le monde denvoyer des contributions aux parlementaires. Ceux-ci reoivent par ailleurs
rgulirement des dolances de la part de leurs lecteurs, notamment en circonscription.

59. Dans la pratique, dans quelle mesure les avis des participants aux processus de consultation sont-
ils rendus publics ?

73 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU

Assemble nationale : 0 - Les avis des participants sont rarement/jamais rendus publics.
Snat : 0 - Les avis des participants sont rarement/jamais rendus publics.
Autres institutions publiques : 1 - Les avis des participants sont parfois, mais pas toujours, rendus
publics.

La loi rend obligatoire la publication dune synthse des observations recueillies. Ces observations ne
sont cependant pas elles-mmes publies dans leur intgralit.

60. Dans quelle mesure le cadre juridique exige-t-il explicitement des pouvoirs publics quils
fournissent une justification dtaille sur la manire dont les diffrentes contributions ont t, ou
nont pas t, prises en considration dans les dcisions prises suite la consultation ?

Assemble nationale : 0 - Aucune disposition noblige les pouvoirs publics expliquer si et comment ils
ont pris en compte la participation / aucune participation possible.
Snat : 0 - Aucune disposition noblige les pouvoirs publics expliquer si et comment ils ont pris en
compte la participation / aucune participation possible.
Autres institutions publiques : 1 - Certains textes prvoient que les autorits publiques expliquent si et
comment elles ont pris en compte les contributions, mais sans en prciser les modalits.

Cependant, comme la soulign le Conseil dtat dans son rapport 2011, aucun droit de suite nexiste.
Ladministration na pas lobligation de dire quels arguments ont t ou nont pas t pris en compte.
Composition des groupes dexperts et comits consultatifs

Assemble nationale : NA
Snat : NA
Autres institutions publiques : 1 sur 10

Aucun comit consultatif ou groupe dexperts, compos de personnes ou organisations extrieures,
nexiste au Parlement. LAssemble nationale et le Snat ne sont donc pas traits dans les questions
suivantes.

61. Dans quelle mesure existe-t-il une obligation lgale davoir une composition quilibre (entre le
secteur priv et la socit civile) des groupes dexperts et comits consultatifs ?

Assemble nationale : NA
Snat : NA
Autres institutions publiques : 0 - Aucune obligation davoir une composition quilibre.

La composition des commissions consultatives relve de chaque texte rglementaire qui les institue.
Selon lenqute de lOCDE conduite en 2013 Survey on lobbying rules and guidelines , il ny a pas
dobligation davoir une composition quilibre des organismes consultatifs. Soulignons nanmoins que
la composition du Conseil conomique, social et environnemental (CESE), qui est une assemble
constitutionnelle consultative, charge de conseiller le Gouvernement et le Parlement et de participer
llaboration de la politique conomique, sociale et environnementale, se veut reprsentative des
diffrentes catgories socioprofessionnelles (233 conseillers rpartis en 18 groupes de reprsentation).
Depuis le Grenelle de lEnvironnement la pratique de constituer les commissions en collges dexperts
se rpand (Comit de rvision de la stratgie nationale de biodiversit, Conseil national de transition
cologique).

62. Dans la pratique, dans quelle mesure une composition quilibre (entre le secteur priv et la
socit civile) des groupes dexperts et comits consultatifs est-elle assure ?



74 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE

Assemble nationale : NA
Snat : NA
Autres institutions publiques : 1 - Les comits consultatifs sont parfois quilibrs, parfois non.

Selon le site Legifrance, quelle que soit sa dnomination (conseil, commission, comit...), un organisme
caractre consultatif a pour but d'clairer l'autorit administrative et d'associer au processus de
dcision tous les services concerns ainsi que, le plus souvent, les reprsentants des diffrents intrts en
prsence : usagers, organisations professionnelles, associations, organisations syndicales...
138
. Dans la
pratique, la plupart des commissions consultatives sont composes principalement dagents publics. Les
disparits sont considrables entre les instances et les processus. Leur vocation plus ou moins technique
dtermine souvent leur composition.

63. Dans quelle mesure est-il interdit aux lobbyistes professionnels de siger dans des groupes
dexperts ou comits consultatifs ?

Assemble nationale : NA
Snat : NA
Autres institutions publiques : 0 - Les lobbyistes professionnels peuvent siger dans un comit
consultatif sils parviennent se faire dsigner.

Selon lenqute de lOCDE conduite en 2013 Survey on lobbying rules and guidelines , les lobbyistes
professionnels (consultants) peuvent siger au sein des organismes consultatifs sils parviennent se
faire dsigner.

64. Dans quelle mesure est-il interdit aux dirigeants dentreprises de siger dans des groupes
dexperts ou comits consultatifs ?

Assemble nationale : NA
Snat : NA
Autres institutions publiques : 0 - Les dirigeants dentreprises peuvent siger dans un comit consultatif.

Selon lenqute de lOCDE conduite en 2013 Survey on lobbying rules and guidelines , les dirigeants
dentreprises peuvent siger au sein des organismes consultatifs.
Soulignons nanmoins que, dans la pratique, les entreprises ne sont pas toujours reprsentes par leurs
dirigeants. Par ailleurs, quand lquilibre est rel, leur prsence se justifie au regard de leur
spcificit/expertise.


65. Au regard des groupes dexperts et comits consultatifs, dans quelle mesure les informations
relatives aux membres de ces instances, les ordres du jour, les comptes-rendus et les
contributions des participants sont-elles rendus publics ?

Assemble nationale : NA
Snat : NA
Autres institutions publiques : 0 - Linformation nest majoritairement pas rendue publique.

Selon lenqute de lOCDE conduite en 2013 Survey on lobbying rules and guidelines , les
informations, ordres du jour, compte-rendu et contributions des participants ces organes consultatifs
ne sont majoritairement pas rendus publics. La plateforme RSE publie par exemple les compte-rendus
de certains de ses groupes de travail.



138
http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Guide-de-legistique/V.-Schemas-logiques-et-cas-pratiques/5.2.-Cas-
pratiques/5.2.2.-Creer-modifier-ou-supprimer-un-organisme-a-caractere-consultatif

75 TRTRANSPARENCE ET INTGRIT DU LOBBYING, UN ENJEU DE DMOCRATIE
ETAT DES LIEUX CITOYEN SUR LE LOBBYING EN FRANCE
ANS TRANSPARENCE ET
INTGRIT DU




76 TRANSPARENCY INTERNATIONAL FRANCE















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