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Extranjeros.
El empleo de trabajadores extranjeros

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Extranjeros.
El empleo de trabajadores extranjeros.
DOC\2003\70
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- . Cuadro general y rgimen jurdico

- . Concepto y clases de trabajador extranjero
- . La poltica comunitaria de inmigracin y de mercado interior
- . La legislacin nacional: el eje y los complementos
- . El papel de las Comunidades Autnomas y otras Administraciones pblicas
- . Los tratados y acuerdos bilaterales
- . Las normas y convenios internacionales
- . Extranjeros no comunitarios
- . El acceso del extranjero no comunitario al territorio espaol con fines de trabajo
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- . Situaciones del extranjero y posibilidades de trabajo

- . Ayudas para el retorno voluntario a su pas de origen
- . La autorizacin inicial: referencia a la situacin nacional de empleo
- . Procedimiento de solicitud, tramitacin y resolucin de la autorizacin de trabajo
- . mbito, duracin, renovacin, modificacin y extincin de la autorizacin de trabajo
- . Autorizaciones especiales en atencin al tipo de actividad o de trabajador
- . Autorizaciones especiales por circunstancias excepcionales
- . Otras autorizaciones especiales
- . Procedimientos especiales de autorizacin para trabajar
- . Procesos de regularizacin o normalizacin
- . Gestin colectiva de contrataciones en origen (antiguo contingente)

- . Estatuto laboral del trabajador extranjero
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- . Un requisito inicial (entrada regular) y un documento bsico (el visado)
- . Autorizaciones especiales y procedimientos especiales para su solicitud y tramitacin
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- . La autorizacin de trabajo: sentido y alcance personal y funcional
- . La autorizacin para trabajar por cuenta ajena: rgimen ordinario
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- . La nacionalidad como factor diferencial
- . Autorizacin para trabajar y contrato de trabajo

- . Igualdad y no discriminacin
- . Inscripcin como demandantes de empleo
- . Autorizacin de trabajo por cuenta propia; compatibilidad y transformacin de autorizaciones

- . Reagrupacin familiar (y autorizaciones para trabajar derivadas de la misma)
- . Infracciones y sanciones
- . Competencias administrativas y jurisdiccionales
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- . rganos de direccin, gestin y vigilancia

- . rganos de coordinacin administrativa
- . rganos de participacin y asesoramiento
- . Centros y servicios especializados
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21 de octubre de 2013
Thomson Aranzadi
Extranjeros. El empleo de trabajadores extranjeros

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- . Trabajadores comunitarios y asimilados

- . El principio de libre circulacin
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- . Libre circulacin de trabajadores y de personas
- . El principio de no discriminacin por razn de nacionalidad en la colocacin, el empleo y las

condiciones de trabajo
- . La vertiente social y asistencial de la libre circulacin de trabajadores: familia, residencia y

beneficios sociales
- . Derechos de entrada y residencia de trabajadores, pensionistas y familiares en el territorio nacional

de ubicacin del empleo
- . Los derechos de circulacin y residencia en el espacio europeo: el estatuto de ciudadana

europea
- . Regulacin interna de la libre circulacin de trabajadores y de personas
- . La libre circulacin como principio y objetivo comunitario

- . La libre circulacin como derecho subjetivo de los trabajadores asalariados: titularidad y contenido
bsico
- . Las limitaciones a la libertad de circulacin en el TFUE

- . Las restricciones por razones de orden pblico, seguridad y salud pblica
- . Las limitaciones en el acceso a empleos en la Administracin Pblica
- . Trabajadores asimilados a los comunitarios
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- . Normativa reguladora de la libre circulacin de trabajadores y de personas
- . Lmites y restricciones al principio de libre circulacin
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- . Jurisdiccin
- . Trabajadores completamente asimilados

- . Trabajadores parcialmente asimilados
- . Entrada, residencia y trabajo de nacionales de terceros pases
- . Trabajadores desplazados en el marco de una prestacin transnacional de servicios

- . Desplazamiento de trabajadores comunitarios (o asimilados)
- . Desplazamiento de trabajadores extracomunitarios por empresas extracomunitarias
- . Desplazamiento de trabajadores extracomunitarios por empresas comunitarias
1. Cuadro general y rgimen jurdico
1.1. Concepto y clases de trabajador extranjero

Para la legislacin espaola es extranjero el que carece de la nacionalidad espaola ( art.1.1
LO 4/2000), que se adquiere de acuerdo con lo previsto en el art. 11 de la CE y el art. 17 del CC.
Es extranjero, as pues, el que tiene otra nacionalidad (y que, en los casos en que ello sea
compatible, no haya adquirido la doble nacionalidad: la de su pas de origen y la espaola) y el
que carece de nacionalidad alguna (aptrida).
Desde el punto de vista laboral, se considera extranjero a toda persona fsica que, en tales
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condiciones, trate de ejercer o ejerza en Espaa una actividad lucrativa, laboral o profesional,
que puede ser por cuenta propia o por cuenta ajena.
Hace falta, por lo tanto, que concurran tres circunstancias: carencia de nacionalidad espaola,
ejercicio de actividad laboral o profesional (o cuando menos, bsqueda de empleo), y realizacin
de dicha actividad en territorio espaol. No son extranjeros a estos efectos, en consecuencia,
quienes no siendo espaoles entran en nuestro pas con otros fines (turismo, educacin,
asistencia, etc.), y tampoco lo son quienes realizan actividades laborales o profesionales fuera
de nuestro pas, aunque sea para una empresa espaola (teletrabajo, por ejemplo), a raz de un
encargo procedente de Espaa o para el aprovechamiento lucrativo en Espaa del
correspondiente producto o servicio.
De acuerdo con nuestra tradicin y con la legislacin vigente, condensada en la LO 4/2000,
de 11 de enero (RCL 2000, 72) (LOEx), y el RD 557/2011, de 20 de abril (RCL 2011, 811) (REx),
el trabajador extranjero en Espaa debe contar como regla general con las correspondientes
autorizaciones de entrada, estancia y trabajo. Pero es necesario distinguir a este respecto entre
cuatro grandes grupos de personas:
a) Trabajadores comunitarios, que no deben considerarse trabajadores extranjeros en
sentido jurdico estricto, aun cuando carezcan de la nacionalidad espaola. El principio delibre
circulacin sobre el que se asienta la construccin europea, el mercado comn y el Derecho
comunitario les garantiza igualdad de derechos y, en particular, el acceso al empleo en iguales
condiciones que los trabajadores de nuestro pas.
Este principio se aplica a los nacionales de todos los pases que forman parte de la Unin
Europea, y se aplicar a los nacionales de los Estados que se incorporen en el futuro, aunque
suele someterse a reglas transitorias y progresivas para evitar un impacto inadecuado en los
mercados nacionales.
Los trabajadores comunitarios no se rigen en principio por la legislacin sobre trabajo de
extranjeros, sino por las normas de la Unin Europea sobre libre circulacin y las
correspondientes normas nacionales de transposicin y aplicacin ( RD 240/2007, de 16 de
febrero [RCL 2007, 407] , en el caso de Espaa). La legislacin espaola de extranjeros slo se
les aplica en lo que pudiera serles ms favorable: art. 1.3 LOEx y artculo nico REx.
b) trabajadores asimilados a comunitarios , esto es, trabajadores que proceden de terceros
pases pero a los que se aplica el principio de libre circulacin en virtud de algn acuerdo con la
Unin Europea (normalmente fundado en razones de proximidad geogrfica, econmica y
cultural). El ejemplo ms significativo a estos efectos -aunque no el nico- es el Acuerdo sobre el
Espacio Econmico Europeo celebrado con los pases de la Asociacin Europea de Libre
Comercio. Otro ejemplo de relevancia es el de la Confederacin Suiza.
c) trabajadores no comunitarios pero en situacin de desplazamiento temporal a Espaa por
decisin de una empresa establecida en un pas miembro de la Unin Europea. Tales
trabajadores no tienen derecho de libre circulacin, pero el derecho a la libre prestacin de
servicios que tiene su empresa en el mbito comunitario ( arts. 56 y siguientes del TFUE) puede
determinar una alteracin del rgimen ordinario de exigencias para el trabajo dispuesto por las
legislaciones nacionales, segn jurisprudencia comunitaria.
d) Trabajadores extracomunitarios o de terceros pases, que son los trabajadores
extranjeros en su sentido ms estricto, y los que estn sujetos ms propiamente a las reglas de
control y restriccin establecidas en la legislacin espaola sobre esta materia.
Como regla general, este ltimo grupo requiere autorizacin de entrada, autorizacin de
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estancia o residencia y autorizacin de trabajo. Pero se trata de un grupo muy amplio y

heterogneo, en el que cabe distinguir situaciones especiales , para las que o bien no se exigen
todos esos requisitos, o bien se exigen de una manera ms matizada:
En primer lugar, la situacin de quienes realizan cometidos laborales pero de carcter poltico
o diplomtico , que estn excluidos de la legislacin de extranjera y sometidos a las reglas
especiales que rigen las relaciones entre pases o entre stos y las organizaciones
internacionales (reglas comprendidas en la correspondiente normativa internacional o en
acuerdos bilaterales o multilaterales).
En segundo lugar, la de quienes vienen a Espaa por motivos humanitarios o por razones
deasiloo refugio poltico, a los que se aplican antes que nada las normas especiales sobre la
materia, sin perjuicio de que con carcter supletorio o por remisin les sean aplicables tambin
las normas generales sobre extranjeros.
En tercer lugar, los extranjeros que por la ndole de su actividad (tcnica, artstica,
representativa, etc.), o por su conexin con Espaa, estn exceptuados de la autorizacin de
trabajo.
En cuarto lugar, los extranjeros que por sus lazos con Espaa o con personas de nacionalidad
espaola, o por la actividad que desempean, tienen ms facilidades para la obtencin de
autorizaciones de trabajo, en cuanto que no se somete su concesin a la situacin nacional del
empleo.
Por ltimo, los extranjeros que vienen a Espaa en condiciones o por razones especiales, ya
sea a trabajar (transfronterizos, temporeros, etc.), ya sea para estudiar, investigar o formacin
(incluida la formacin sanitaria especializada), ya sea para prcticas no laborales o servicios de
voluntariado, que pueden contar con reglas o autorizaciones tambin especiales. Tngase en
cuenta, a estos efectos, que las reformas que se introducen peridicamente en la legislacin de
extranjera suelen aadir o distinguir otros supuestos ms singulares u ocasionales, unas veces
con el fin de facilitar su entrada en Espaa (vctimas de violencia de gnero, extranjeros que se
incorporen a sociedades laborales o cooperativas de trabajo, etc.), y otras para imponerles
mayores obstculos (extranjeros acogidos a programas de retorno, por ejemplo).
1.2. La poltica comunitaria de inmigracin y de mercado interior
Uno de los principios rectores de la poltica comunitaria en materia de trabajo y empleo es el
delibre circulacin, reconocido en el art. 45 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unin
Europea (TFUE) y regulado por diversas Directivas y Reglamentos comunitarios; la libre
circulacin forma parte adems de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores
( arts. 1 a 3 de la Carta de 1989 ) y de los derechos fundamentales de los ciudadanos ( art. 45
de la Carta del ao 2000). Pero si ese principio juega hacia el interior, esto es, en relacin con
los nacionales de pases miembros (o de pases asimilados en virtud de convenio), hacia el
exterior la Comunidad Europea acta como una frontera comn, que permite a los Estados
miembros imponer trabas o controles a la entrada de trabajadores extranjeros.
De esta otra dimensin se ocupa tambin el Ttulo IV del TFE, en el que se acota un espacio
de libertad, de seguridad y de justicia de mbito comunitario, y en el que se atribuyen a la
Comunidad importantes competencias en materia de visados, asilo, inmigracin y otras polticas
relacionadas con la libre circulacin de personas (incluida la cooperacin en materia
administrativa, policial y judicial, tanto en el plano civil como en el penal).
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Estas competencias permiten a la Comunidad adoptar medidas relativas no slo a la

circulacin de personas en el interior del territorio comunitario, sino tambin a la entrada y
estancia de nacionales de terceros pases (incluidas personas en rgimen de asilo o con la
condicin de refugiado poltico), respecto de los que se viene adoptando una poltica
comunitaria de doble signo: por un lado, de control y vigilancia, con el fin especial de evitar y
reprimir la inmigracin ilegal y, al mismo tiempo, facilitar la entrada de personas cuando ello
contribuya al progreso econmico de la Comunidad; por otro, de proteccin y tutela, para
procurar la progresiva integracin de esas personas y, a la postre, tras el correspondiente
periodo de residencia legal, su equiparacin con los ciudadanos comunitarios (lo que supone,
entre otras muchas consecuencias, la concesin de derechos de movilidad y circulacin dentro
del espacio europeo y facilidades para la reagrupacin familiar).
Al amparo de las mismas las instituciones de la Unin Europea (o de la Comunidad Europea
en su momento) han aprobado ya buen nmero de disposiciones, unas veces con forma de
reglamento y otras en forma de directiva.
El Reglamento nm. 539/2001, del Consejo, de 15 de marzo de 2001 (LCEur 2001, 1016) ,
establece la lista de terceros pases cuyos nacionales estn sometidos a la obligacin de visado
para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros pases cuyos nacionales estn exentos
de esa obligacin. Desde su publicacin, ha sido modificado por varios reglamentos.
El Reglamento (CE) n 1030/2002 del Consejo de 13 de junio de 2002 (LCEur 2002, 1681)
establece un modelo uniforme de permiso de residencia para nacionales de terceros pases y
las condiciones a las que ha de ajustarse la denominada tarjeta azul.
La Decisin 2002/946 de 28 de noviembre (LCEur 2002, 3418) y la Directiva 2003/90 de 28 de
noviembre se dirigen a reforzar el marco penal para la represin de la ayuda a la entrada, a la
circulacin y a la estancia irregulares.
La Directiva 2003/9 de 27 de enero (LCEur 2003, 263) aprueba normas mnimas para la
acogida de solicitantes de asilo en alguno de los Estados miembros de la Comunidad Europea.
La Directiva 2003/86 de 22 de septiembre (LCEur 2003, 3124) regula el derecho al
reagrupamiento familiar de los nacionales de terceros pases que residan legalmente en alguno
de los Estados miembros de la Comunidad Europea.
La Directiva 2003/109/CE, de 25 noviembre (LCEur 2004, 155) , sobre el estatuto de los
nacionales de terceros pases residentes de larga duracin, que reconoce derechos de
residencia, de circulacin, de igualdad de trato, de acceso al empleo y a las actividades
econmicas, y de reagrupacin familiar.
La Directiva 2004/81/CE, de 19 abril (LCEur 2004, 2637) , sobre expedicin de permisos de
residencia a nacionales de terceros pases que sean vctimas de la trata de seres humanos o
hayan sido objeto de una accin de ayuda a la inmigracin ilegal, que cooperen con las
autoridades competentes.
La Directiva 2004/82/CE, de 19 abril (LCEur 2004, 2638) , sobre la obligacin de los
transportistas de comunicar los datos de las personas transportadas, a fin de combatir la
inmigracin ilegal.
La Directiva 2004/83/CE, de 29 abril (LCEur 2004, 3082) , establece normas mnimas relativas
a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros pases o aptridas
como refugiados o personas que necesitan otro tipo de proteccin internacional y al contenido
de la proteccin concedida.
La Directiva 2004/114/CE, (LCEur 2004, 3586) de 13 de diciembre de 2004, sobre requisitos
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de admisin de los nacionales de terceros pases a efectos de estudios, intercambio de

alumnos, prcticas no remuneradas o servicios de voluntariado.
La Directiva 2005/71/CE, de 12 de octubre de 2005 (LCEur 2005, 2463) , sobre admisin de
nacionales de terceros pases a efectos de investigacin cientfica (completada por
Recomendacin 2005/762/CE [LCEur 2005, 2465] , de la misma fecha).
La Directiva 2009/50/CE del Consejo de 25 de mayo de 2009 (LCEur 2009, 871) regula las
condiciones de entrada y residencia de los nacionales de terceros pases para fines de empleo
altamente cualificado (entendido como empleo acogido a la proteccin de la legislacin laboral,
relativo a una cualificacin profesional superior y con vistas a una estancia superior a tres
meses en el territorio comunitario, ya sea en un solo pas, denominado primer Estado
miembro, ya sea mediante su desplazamiento por varios Estados miembros). La Directiva, que
trata de fomentar la llegada y la integracin econmica y social de ese tipo de profesionales (sin
descuidar los principios ticos de contratacin para no daar a los pases en desarrollo),
establece las condiciones de admisin (requisitos formales y de fondo), el procedimiento
administrativo pertinente (con las consiguientes garantas procesales), la documentacin de
referencia (la llamada tarjeta azul, con su duracin y sus beneficios), los derechos del
inmigrante (en el mbito del empleo, la seguridad social, la poltica social y la reagrupacin de
familiares), y las condiciones de movilidad y traslado a otro Estado miembro (conjuntamente con
sus familiares). Se fija la fecha tope de 19 de junio de 2011 para la adopcin de las pertinentes
medidas de transposicin.
El Reglamento 2009/810/CE, de 13 julio (LCEur 2009, 1324) , de Cdigo comunitario sobre
visados, modificado por Reglamento 610/2013/UE, de 26 de junio , en el que se establecen los
procedimientos y las condiciones para la expedicin de visados de trnsito aeroportuario o para
estancias previstas en el territorio de los Estados miembros inferiores a tres meses en un
perodo de seis meses , aplicable a los nacionales de terceros pases sometidos a la obligacin
de obtener un visado para cruzar las fronteras de los estado miembros, de conformidad con el
Reglamento nm. 539/2001, del Consejo, de 15 de marzo de 2001 (LCEur 2001, 1016) , sin
perjuicio de los derechos de libre circulacin de los familiares de ciudadanos de el UE que sean
nacionales de un tercer pas y de los derechos de libre circulacin equivalente que disfruten los
nacionales de terceros pases y sus familiares al amparo de acuerdos entre la CE y estos
pases.
Espaa se adhiri al Convenio de Aplicacin del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985
(RCL 1991, 1911) , relativo a la supresin gradual de controles en las fronteras comunes,
mediante Instrumento de 19 de junio de 1990 (BOE 5 de abril de 1994).
Espaa tambin ha ratificado el Convenio (RCL 2006, 2286) relativo a la profundizacin de la
cooperacin transfronteriza , en particular en materia de lucha contra el terrorismo, la
delincuencia transfronteriza y la migracin ilegal, hecho en Prm el 27 de mayo de 2005, abierto
a la adhesin de cualquier Estado miembro de la Unin Europea, del que cabe destacar las
medidas para la lucha contra la migracin ilegal , reguladas en el Captulo IV,
fundamentalmente, la cooperacin en el asesoramiento y formacin para el reconocimiento de
pasaportes, visados y otros documentos falsos o manipulados y el apoyo en casos de
repatriacin. El instrumento de ratificacin por Espaa lleva fecha de 18 de julio de 2006 (BOE
25 diciembre 2006).
El Reglamento (CE) 562/2006, de 15 de marzo (LCEur 2006, 817) , establece un cdigo
comunitario de normas para el cruce de fronteras (Cdigo de Fronteras Schengen).
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El Reglamento (UE) 265/2010, de 25 de marzo (LCEur 2010, 411) , modifica el Convenio de

Aplicacin del Acuerdo de Schengen y el Reglamento (CE) 562/2006 (LCEur 2006, 817) .
1.3. La legislacin nacional: el eje y los complementos
Los Estados nacionales siguen teniendo, no obstante, las competencias ms directas para la
ordenacin y gestin de todo lo relativo a la entrada, estancia y trabajo de extranjeros. Por lo
que se refiere a Espaa, tales competencias parten sobre todo de dos preceptos de la
Constitucin: el art. 13 , que reconoce a los extranjeros las libertades pblicas en los trminos
que establezcan los tratados y la ley, y el art. 149.1.2 , que confiere al Estado competencia
exclusiva en materia de nacionalidad, inmigracin emigracin, extranjera y derecho de asilo.
Otros pasajes constitucionales pueden incidir en este terreno, como el relativo a la legislacin
laboral ( art.149.1.7 CE), que permite a las Comunidades Autnomas asumir competencias de
ejecucin en ciertos aspectos, o los relativos a asistencia social y sanidad ( art.148.1.20 y 21
CE), que abren posibilidades de intervencin de los distintos poderes pblicos.
En desarrollo del art. 13 CE, la regulacin de la entrada, la estancia y el trabajo de los
extranjeros en Espaa se encuentra bsicamente en la LO 4/2000, de 11 de enero (RCL 2000,
72) , de derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, modificada
por la LO 8/2000, de 22 de diciembre (RCL 2000, 2963) (LOEx), que procedi a una revisin
inmediata y muy profunda de su contenido, y por otras disposiciones legales posteriores:
- LO 11/2003, de 29 de septiembre (RCL 2003, 2332) , de medidas concretas en materia de
seguridad ciudadana, violencia domstica e integracin social de los extranjeros (que afect
sobre todo al sistema de sanciones y responsabilidades en materia de inmigracin y extranjera).
- LO 14/2003, de 20 de noviembre (RCL 2003, 2711) , aprobada principalmente con el fin de
incorporar nuevas directrices comunitarias en materia de inmigracin, visados y entrada ilegal
de extranjeros, y de dar cobertura legal a ciertas previsiones de carcter reglamentario anuladas
por STS 20-3-03 (RJ 2003, 2422) .
- LO 2/2009, de 11 de diciembre (RCL 2009, 2428) , que se ha procedido a la reforma de la
LO 4/2000 con objeto de completar y precisar la transposicin de directivas comunitarias,
adaptar el texto legal a la jurisprudencia constitucional, hacerse cargo de la nueva realidad
migratoria y dar cobertura legal especfica a las competencias asumidas por algunas
Comunidades Autnomas y adelantadas por el RD 1162/2009 (RCL 2009, 1468) .
- LO 10/2011, de 27 julio (RCL 2011, 1477) , por la que se modifica los arts. 31 bis y 59 bis ,
para ampliar la proteccin social de las mujeres extranjeras vctimas de violencia de gnero en
situacin irregular as como de las personas vctimas de trata de seres humanos.
Las leyes sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa han contado siempre con
desarrollo reglamentario. Hasta 1 de julio de 2011 ha estado vigente el RD 2393/2004 (RCL
2005, 29) , con sucesivas reformas, pero a partir de esa fecha se aplica el Reglamento de
Extranjera aprobado por RD 557/2011, de 20 abril (RCL 2011, 811) . Este nuevo texto - que
puede aplicarse a las solicitudes presentadas con anterioridad pendientes de resolucin, a
peticin del interesado - ha incorporado las ltimas reformas legales y las correspondientes
directrices comunitarias, y ha tratado de proporcionar una regulacin ms clara y sistemtica de
los procedimientos pertinentes, con una pretensin explcita de fomentar el uso de aplicaciones
informticas y de mejorar la coordinacin entre las diferentes Administraciones implicadas. El
RD 557/2011 (RCL 2011, 811) tambin ha querido contribuir a la consolidacin de un modelo
basado en la regularidad y vinculado al mercado de trabajo, a la difusin de determinados
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valores en este contexto (integracin, igualdad de derechos y deberes, cohesin social en un

contexto de diversidad cultural), al fomento de la movilidad y el retorno voluntario de los
inmigrantes, y a la preferencia por la incorporacin a nuestro mercado de trabajo de
investigadores y personal altamente cualificado.
Determinados preceptos del Reglamento de extranjera ha sido anulados por STS 12-3-2013
(PROV 2013, 98666) . La declaracin de nulidad afecta a los siguientes:
-- artculo 88.5, prrafo 4 , el inciso "los plazos para la interposicin de los recursos que
procedan sern computados a partir de la fecha de notificacin al empleador o empresario"
-- artculo 128.4 , referido a la posibilidad de requerir la comparecencia del solicitante y
mantener con l una entrevista personal", en los procedimientos para obtener la autorizacin de
residencia temporal por circunstancias excepcionales, sin necesidad de visado.
-- DA 1, apartado primero y segundo , as como el inciso "o en su caso resolver la
inadmisin a trmite" que contiene el artculo 106.3, prrafo primero con el alcance que se
determina en el fallo de la sentencia.
La Ley 14/2013, de 27 de septiembre (RCL 2013, 1422) , de apoyo a los emprendedores y su
internacionalizacin, contiene reglas especiales para facilitar la entrada y estancia en Espaa de
inversores, emprendedores, profesionales altamente cualificados, investigadores y trabajadores
que efecten movimientos intraempresariales dentro de la misma empresa o grupo de
empresas. Prev, siempre que se cumplan determinadas condiciones, la concesin de visados
de estancia y residencia y autorizaciones de residencia tanto para esas personas como para el
cnyuge e hijos menores de 28 aos o con discapacidad ( arts. 61 a 74 ), e insiste en la validez
en todo el territorio nacional de los visados y las autorizaciones que contempla. La tramitacin
de estos visados de estancia y residencia se atribuye a las misiones diplomticas y oficinas
consulares y se rige por lo dispuesto en los Reglamentos 810/2009 (LCEur 2009, 1324) y
265/2010 (LCEur 2010, 411) de la Unin Europea ( art. 75 ). La tramitacin de las autorizaciones
de residencia se atribuye a la Unidad de Grandes Empresas y Colectivos Estratgicos y a la
Direccin General de Migraciones ( art. 76 ). Las condiciones exigidas para la concesin de
visados y autorizaciones deben mantenerse durante todo el periodo de vigencia ( DA 7 ).
Las situaciones especiales de asilo o refugio por razones polticas o humanitarias estn
reguladas por la Ley 12/2009, de 30 de octubre (RCL 2009, 2051) . En tanto no se desarrolle
reglamentariamente esa nueva disposicin legal pueden seguir en vigor, siempre que no
resulten contrarios a la misma el RD 203/1995, de 10 de febrero (RCL 1995, 741) , el RD
865/2001, de 20 de julio (RCL 2001, 1809) , que aprueba el Estatuto Jurdico del Aptrida y el
RD 1325/2003, de 24 de octubre (RCL 2003, 2543) , sobre rgimen de proteccin temporal en
caso de afluencia masiva de personas desplazadas.
A travs de la Ley 12/2009, de 30 de octubre (RCL 2009, 2051) , reguladora del derecho de
asilo y de la proteccin subsidiaria, se incorpora al Derecho espaol la Directiva 2003/86/CE
(LCEur 2003, 3124) , relativa al derecho a la reagrupacin familiar; la Directiva 2004/83/CE, de
29 abril (LCEur 2004, 3082) , que establece las normas mnimas relativas a los requisitos para el
reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros pases o aptridas como refugiados o
personas que necesiten otro tipo de proteccin internacional, y al contenido de la proteccin
concedida y la Directiva 2005/85/CE, de 1 noviembre (LCEur 2005, 2815) , sobre normas
mnimas para los procedimientos que deben aplicar los estados miembros para conceder o
retirar la condicin de refugiado. Debe tenerse en cuenta que esta ltima norma ha sido
derogada con efectos de 21 de julio de 2015 por la Directiva 2013/32/UE, de 26 de junio (LCEur
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2013, 959) , sobre procedimientos comunes para la concesin o la retirada de la proteccin

internacional.
1.4. El papel de las Comunidades Autnomas y otras Administraciones pblicas
Aunque el papel protagonista pertenece al Estado en sentido estricto, el sistema espaol
tambin abre la posibilidad de que en materia de inmigracin y extranjera intervengan otras
instancias pblicas y, en especial, las Comunidades Autnomas . El reparto de competencias
entre las autoridades estatales y autonmicas en este terreno debe partir del art. 149.1.2 CE,
que atribuye al Estado competencia exclusiva en relacin con todo lo relativo a nacionalidad,
inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo. Todos estos trminos remiten
globalmente a una realidad comn, pero cada uno de ellos, al mismo tiempo, tiene un sentido
particular: nacionalidad remite a la pertenencia formal o no a un determinado grupo social desde
el punto de vista de su estancia y su relacin con el Estado y con el resto de ciudadanos;
extranjera remite a ese mismo hecho pero desde la perspectiva contraria, esto es, desde la
exclusin del grupo de referencia (perspectiva que cabe apreciar, por ejemplo, en el art. 13.1
CE, cuando traslada a los extranjeros derechos que en principio se asignan a los nacionales);
inmigracin remite a la entrada y en su caso estancia de personas en un pas extrao, pero
especialmente cuando esa prctica se realiza con fines de trabajo y en flujos o corrientes de
personas; emigracin remite al fenmeno inverso, esto es, a la salida de espaoles hacia otro
pas, normalmente con esos mismos fines de trabajo; asilo , en fin, remite a la entrada y estancia
de extranjeros por razones de ndole poltica o ideolgica. Dada la existencia de un espacio
europeo de libre circulacin y derechos de ciudadana, las nociones de inmigracin y asilo
corresponden esencialmente a quienes proceden de terceros Estados.
Tanto las cuestiones relativas a la nacionalidad como las que se refieren en sentido estricto a
la extranjera son de exclusiva competencia del Estado, en todos sus aspectos. Pero en el
terreno de la inmigracin, que ofrece mayor complejidad (tanto por su dimensin subjetiva
como por las necesidades de asistencia que suelen mostrar los inmigrantes), cabe cierta
intervencin de las Comunidades Autnomas, fundamentalmente por dos vas (a sabiendas de
que siempre habr de respetarse el mbito reservado al Estado por el art. 149.1.2 CE). La
principal de esas vas es la relativa a la proteccin social , y respecto de ella el art. 148.1 CE, en
sus reglas 20 y 21, permite a las Comunidades Autnomas asumir facultades de regulacin y
ejecucin en el terreno de la asistencia y la integracin social. La segunda va, ms estricta y
limitada, es la relativa al trabajo, y respecto de ella el art. 149.1.7 CE permitira a dichas
Comunidades asumir competencias de ejecucin de la legislacin correspondiente, siempre que
se tratase de legislacin laboral.
Segn sentencia TC 31/2010 (RTC 2010, 31) , la evolucin del fenmeno inmigratorio en
Espaa impide configurar la competencia estatal ex art.149.1.2 CE como un ttulo horizontal de
alcance ilimitado que enerve los ttulos competenciales de las Comunidades Autnomas de
carcter sectorial con evidente incidencia en la poblacin migratoria ( f.j.83 [RTC 2010, 31] ).
Los Estatutos de Autonoma ms modernos reconocen un amplio elenco de competencias en
la materia, en algunos casos con inclusin de esa competencia de dictar autorizaciones de
trabajo:
--para la Comunidad Valenciana, la LO 1/2006, de 10 de abril, incluye la atencin social a los
inmigrantes con residencia en su territorio entre los objetivos de su poltica social ( art. 13.3 ), y
declara de forma expresa la disposicin de la Generalitat a colaborar con el Gobierno de Espaa
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en lo referente a polticas de inmigracin, aunque sin mayor concrecin ( art. 65.5 ).

--para Catalua, la LO 6/2006, de 19 de julio, prev dentro de la poltica de cohesin y
bienestar social la tarea de emprender las acciones necesarias para establecer un rgimen de
acogida de las personas inmigradas y promover medidas que garanticen el reconocimiento y la
efectividad de los derechos y deberes de las personas inmigradas, la igualdad de
oportunidades, las prestaciones y las ayudas que permitan su plena acomodacin social y
econmica y la participacin en asuntos pblicos ( art. 42.6 ), y atribuye tres tipos de
competencias en relacin con la inmigracin ( art. 138 ): a) competencia exclusiva en materia
de primera acogida de las personas inmigradas, acompaada de acciones y medidas de
integracin social; b) competencia ejecutiva en materia de autorizacin de trabajo de los
extranjeros cuya relacin laboral se desarrolle en Catalua, plasmada en particular en la
tramitacin y resolucin de autorizaciones iniciales, en la tramitacin y resolucin de los
pertinentes recursos, y en el rgimen de inspeccin y sancin, siempre en coordinacin con las
correspondientes competencias estatales; c) competencia de participacin en las decisiones
del Estado sobre inmigracin con especial trascendencia para Catalua, con referencia
particular a la participacin preceptiva en la determinacin del contingente de trabajadores
extranjeros.
Con efectos de 1 de octubre de 2009, se traspasaron las siguientes funciones y servicios en
materia de inmigracin, sobre autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de
los extranjeros ( RD 1463/2009, de 18 septiembre [RCL 2009,1807] ):
a) Las relativas a la iniciacin, instruccin y resolucin de procedimientos y notificacin de
resoluciones, as como los procedimientos de recurso administrativo, en su caso, sobre los tipos
de autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de los extranjeros cuya relacin
laboral se desarrolle en Catalua, y que se relacionan en el anexo del citado RD.
b) Las relativas a la gestin del contingente de trabajadores extranjeros en lo que se refiere a
trmites de carcter laboral, que comprenden:
Recepcin de solicitudes de ofertas de trabajo y, en su caso, solicitud a la Direccin General
de Inmigracin de modificacin o reasignacin de contingente.
Verificacin de las ofertas.
Verificaciones de las obligaciones tributarias y Seguridad Social.
Comprobacin de que las ofertas se corresponden con las ocupaciones indicadas en el
contingente.
Valoracin de los expedientes y emisin, en su caso, de informe favorable.
Traslado del expediente a la Administracin General del Estado para proseguir su
tramitacin.
Resolucin de la autorizacin inicial de trabajo, que se dictar de forma conjunta y
coordinada con la resolucin sobre la autorizacin de residencia de la autoridad competente de
la Administracin General del Estado.
Notificacin a los interesados del procedimiento, incluida la organizacin o la empresa
solicitante y los rganos indicados en la normativa vigente, con excepcin de la notificacin a los
propios trabajadores extranjeros en sus respectivos pases.
Tramitacin y resolucin del procedimiento de recurso administrativo en su mbito de
competencias, que se resolver conjunta y coordinadamente con la Administracin General del
Estado.
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c) Las referidas a trmites de carcter laboral respecto de las autorizaciones mediante los
visados de bsqueda de empleo, que comprenden:
Recepcin de solicitudes y de los contratos de trabajo.
Resolucin sobre las autorizaciones de trabajo.
Notificacin al solicitante y al trabajador.
--para Andaluca, la LO 2/2007, de 19 de marzo, incluye entre los objetivos bsicos de la
Comunidad Autnoma el de integracin social, econmica, laboral y cultural de los inmigrantes
en Andaluca ( art. 10.17 ), y le atribuye bajo el ttulo general de inmigracin tres tipos de
competencias ( art. 62 ): a) una competencia general en relacin con las polticas de integracin
y participacin social, econmica y cultural de los inmigrantes; b) una competencia ejecutiva
en materia de autorizaciones de trabajo de los extranjeros cuya relacin laboral se desarrolle en
Andaluca (coordinada con la competencia estatal en materia de entrada y residencia de
extranjeros, de acuerdo con lo que establezca la legislacin del Estado, y desglosada en las
facultades de tramitacin y resolucin de las autorizaciones iniciales de trabajo, tramitacin y
resolucin de los recursos presentados contra dichas resoluciones, y aplicacin del rgimen de
inspeccin y sancin; c) una competencia genrica de participacin en las decisiones del
Estado sobre inmigracin con especial trascendencia para Andaluca, con aplicacin particular,
y con carcter preceptivo, en la fijacin del contingente de trabajadores extranjeros.
--para las Islas Baleares, la LO 1/2007, de 28 de febrero, asigna a las Administraciones
pblicas autonmicas la tarea general de atencin social a los inmigrantes ( art. 16 ), reconoce
una competencia exclusiva a dicha Comunidad Autnoma en materia de integracin social y
econmica de los inmigrantes ( art. 30.50 ), y le atribuye competencias ejecutivas en materia de
inmigracin en los trminos previstos en la Constitucin y en la legislacin del Estado ( art.
32.18 ).
--para Aragn, la LO 5/2007, de 20 de abril, proclama que los poderes pblicos de dicha
Comunidad promovern las polticas necesarias para la integracin socioeconmica de las
personas inmigrantes, la efectividad de sus derechos y deberes, su integracin en el mundo
educativo y su participacin en la vida pblica ( art. 29 ), y prev la participacin y colaboracin
con el Estado en la poltica de inmigracin y, en particular, en la determinacin en su caso del
contingente de trabajadores extranjeros ( art. 75 ).
--para Castilla y Len, el Estatuto de Autonoma, reformado por LO 14/2007, de 30 de
noviembre (RCL 2007, 2179) , establece que los derechos reconocidos a los ciudadanos de
Castilla y Len se extendern a los extranjeros con vecindad administrativa en la Comunidad
Autnoma y que los poderes pblicos de la comunidad promovern la integracin social,
econmica, laboral y cultural de los inmigrantes ( art. 10 ), siendo competencia exclusiva de esta
comunidad la regulacin del rgimen de acogida e integracin econmica, social y cultural de
los inmigrantes en la sociedad de Castilla y Len.
En desarrollo de estas previsiones estatutarias, se ha aprobada en esta comunidad Ley
3/2013, de 28 de mayo (LCyL 2013, 167) , de integracin de inmigrantes en Castilla y Len.
Desde su versin original la legislacin sobre derechos y libertades de los extranjeros en
Espaa conceda a las Comunidades Autnomas ciertas posibilidades de participacin en esta
materia (a propsito del contingente anual, de la elaboracin de planes, programas y
directrices para la Inspeccin de Trabajo, o de la proteccin e integracin social de extranjeros),
pero todo ello ha sido ampliado notablemente con la LO 2/2009 (RCL 2009, 2428) . Tras esta
disposicin legal se establece con carcter general que la definicin, planificacin, regulacin y
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desarrollo de la poltica de inmigracin son tareas que corresponden al Gobierno en virtud del
art. 149.1.2 CE y que, no obstante, han de llevarse a cabo respetando las competencias que
puedan ser asumidas por las Comunidades Autnomas, as como por las Entidades Locales
( art. 2 bis LOEx). Tambin se dice que las Comunidades Autnomas deben coadyuvar a la
integracin social de los inmigrantes y cooperar con la Administracin del Estado en la
consecucin de dicho objetivo mediante los correspondientes planes y programas de accin
( art. 2 ter LOEx).
En un plano ms concreto, y en relacin con el trabajo de extranjeros (sin perjuicio, por lo
tanto, de sus competencias en otras materias, como tutela de menores), las competencias
atribuidas por la LOEx a las Comunidades Autnomas en esta materia se pueden sintetizar as:
- recepcin y gestin de las autorizaciones iniciales de trabajo (por cuenta ajena y por cuenta
propia), coordinada con el Estado ( art. 37 LOEx).
- contribucin informativa para la elaboracin del Catlogo de Ocupaciones de Difcil
Cobertura, como plasmacin formal de la situacin nacional de empleo ( art. 38.2 LOEx).
- intervencin, coordinada con el Estado, en la gestin colectiva de autorizaciones en origen
( art. 39.2 LOEx), a cuyo efecto podrn establecer servicios que faciliten la tramitacin de los
correspondientes visados ante los consulados espaoles ( disposicin adicional novena LOEx).
- contribucin informativa para la regulacin reglamentaria de las autorizaciones de residencia
y trabajo para campaas o actividades de temporada y participacin en la promocin de
circuitos que permitan la concatenacin de los trabajadores de temporada ( art. 42 LOEx).
- devengo de las tasas por autorizaciones de trabajo cuando intervengan en ellas ( art. 45
LOEx).
- imposicin de sanciones administrativas en los supuestos en que tengan competencias para
conceder autorizaciones de trabajo ( art. 55.2 LOEx).
- emisin de informe previo a la concesin de autorizaciones por arraigo ( art. 68.3 LOEx).
- aportacin de informe en materia de orden pblico en los procedimientos de concesin o
renovacin de autorizaciones de residencia, cuando la Comunidad Autnoma haya creado
polica propia ( art. 68.4 LOEx).
El ejercicio efectivo de estas competencias debe llevarse a cabo en necesaria coordinacin
con el Estado, para garantizar la igualdad en la aplicacin de las normas sobre extranjeros ( art.
68.2 LOEx). Tal coordinacin se asegurar, en especial, a travs de la Conferencia Sectorial de
Inmigracin , en la que participan todas las Administraciones Pblicas con competencias en la
materia ( art. 68.1 LOEx), e implica en particular la necesidad de seguir los estndares comunes
en las correspondientes aplicaciones informticas ( disposicin adicional quinta LOEx). Las
Comunidades Autnomas tambin participan en el Foro para la Integracin Social de los
Inmigrantes ( art. 70.1 LOEx). A su vez, los rganos e instituciones del Estado implicados en la
poltica de inmigracin tienen la obligacin de facilitar a las Comunidades Autnomas la
informacin necesaria para la gestin de las autorizaciones de trabajo ( disposicin adicional
quinta LOEx).
El nuevo Reglamento de extranjera, articula especficamente la intervencin de las
Comunidades Autnomas en los trmites de concesin inicial o renovacin de autorizaciones de
trabajo por cuenta ajena ( art. 68 REx) y trabajo por cuenta propia ( art. 107 REx), autorizaciones
de trabajo para la investigacin ( art. 78 REx) y de profesionales altamente cualificados, as
como el procedimiento de autorizaciones de trabajo por cuenta ajena en la gestin colectiva de
contrataciones en origen ( art. 171 REx), referidas a su territorio, siempre que hubieran asumido
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tal competencia mediante el correspondiente Estatuto de Autonoma, y siempre limitadas a su

territorio. La intervencin autonmica, en todo caso, no supone la abstencin completa del
Estado, que slo deja de decidir en lo relativo al trabajo y que mantiene ntegras sus
competencias tradicionales en lo relativo a la tramitacin de las autorizaciones de residencia ,
por ser sta una materia de competencia exclusivamente estatal conforme al art. 149.1.2 CE.
La articulacin entre una y otra Administracin supone, en sntesis, que la autoridad autonmica
acta como rgano competente para la recepcin, tramitacin y decisin de las
correspondientes solicitudes, y que la autoridad pertinente del Estado emite informe preceptivo
y vinculante sobre la concurrencia o no de las causas que impiden la concesin de autorizacin
de residencia.
En la poltica de inmigracin tambin intervienen las Entidades Locales , a las que se tiene en
cuenta a propsito de la definicin, planificacin regulacin y desarrollo de la poltica de
inmigracin ( art. 2 bis.1 LOEx), y que tienen presencia en la Conferencia Sectorial de
Inmigracin, que ha de garantizar la adecuada coordinacin entre todas las Administraciones
Pblicas ( art. 68.1 LOEx); tambin tienen competencias de informe previo en las autorizaciones
por arraigo, y participan en el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes ( arts. 68.3 y
70.1 LOEx). Sin perjuicio de las reglas insertas en la legislacin de Rgimen Local ( Ley de
Bases 7/1985 [RCL 1985, 799] , modificada por Ley 57/2003 [RCL 2003, 2936] ) y de sus
competencias generales en materia de prestacin de los servicios sociales y de promocin y
reinsercin social, los Ayuntamientos tienen la obligacin de incorporar al padrn municipal y de
mantener actualizada la informacin relativa a los extranjeros que tengan su domicilio habitual
en el municipio ( art. 6.3 LOEx), y est prevista su intervencin en ciertos trmites ligados a la
insercin laboral del extranjero por razones de arraigo ( art. 124.2 Rex).
Los agentes sociales (ms concretamente, las organizaciones sindicales y empresariales ms
representativas) participan en la Comisin Laboral tripartita, adscrita al MTIN y con funciones de
informacin y consulta sobre evolucin de los movimientos migratorios, elaboracin del Catlogo
de Ocupaciones de Difcil Cobertura, gestin colectiva de las contrataciones en origen y
contratacin de trabajadores de temporada ( art. 72 LOEx).
1.5. Los tratados y acuerdos bilaterales
Como dice el art. 13 de la CE, las libertades pblicas y los derechos de los extranjeros (y
entre ellos, el de acceso a nuestro mercado de trabajo) tambin dependen de lo previsto en los
tratados o acuerdos internacionales celebrados por Espaa. Estos acuerdos tienen especial
relevancia para la ordenacin de losflujos migratoriosy, en particular, la fijacin de
contingentes (gestin colectiva de contrataciones en origen) y la concesin de autorizaciones de
entrada y trabajo (segn se desprende de algunos pasajes legales, como el art. 20 de la LOEx).
En general, el principio de reciprocidad implantado mediante ese tipo de acuerdos puede
significar la aplicacin de criterios especiales en la concesin de autorizaciones ( art. 36.6
LOEx) o la ampliacin del radio de accin de las correspondientes autorizaciones ( art. 38.5
LOEx). Tambin pueden ser importantes estos acuerdos en materia de proteccin social y de
asistencia sanitaria (como prev la DA 7 del REx). En todo caso, los acuerdos y tratados
bilaterales han de ser compatibles con la pertenencia de Espaa a la Unin Europea.
Los acuerdos sobre flujos migratorios suscritos por Espaa son:
- Acuerdo de 21 mayo de 2001 (RCL 2001, 1613) , suscrito con Colombia, vigente a partir del
11 de marzo de 2002.
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- Acuerdo de 25 julio 2001 (RCL 2001, 2362) de aplicacin provisional del Acuerdo sobre
mano de obra con el Reino de Marruecos , en vigor a partir del 1 de septiembre de 2005.
- Acuerdo de 17 diciembre 2001 (RCL 2002, 356) , de aplicacin provisional del Acuerdo con
la Repblica Dominicana relativo a la regulacin y ordenacin de los flujos migratorios laborales,
hecho en Madrid el 17 de diciembre de 200, en vigor a partir del 1 de mayo de 2007.
- Acuerdo de 29 mayo 2001 (RCL 2001, 1678) , de aplicacin provisional del Acuerdo con
Ecuador de regulacin y ordenacin de los flujos migratorios.
- Acuerdo de 25 de julio de 2007 (RCL 2007, 1952) , de aplicacin provisional del Acuerdo
entre el Reino de Espaa y la Repblica Islmica de Mauritania relativo a la regulacin de los
flujos migratorios laborales entre ambos Estados.
- Acuerdo de 12 mayo 2009 (RCL 2011, 2574) , suscrito con Ucrania, en vigor a partir del 28
de julio de 2011.
En materia de inmigracin se han suscrito los siguientes: Acuerdo de 1 julio 2003 (RCL 2003,
2017) , con la Repblica Islmica de Mauritania , hecho en Madrid el 1 de julio de 2003; Acuerdo
de 7 febrero 2003 (RCL 2003, 829) con la Repblica de Guinea-Bissau , hecho en Madrid el 7
de febrero de 2003; Acuerdo de 6 de julio de 2004 (RCL 2004, 2110) , con la Repblica del
Per , hecho en Madrid el 6 de julio de 2004, cuya entrada en vigor se produjo el 31 de mayo de
2005; Acuerdo Marco de cooperacin (RCL 2006, 2312) con la Repblica de Gambia, hecho ad
referendum en Banjul el 9 de octubre de 2006; Acuerdo de 9-10-2006 (RCL 2007, 155) con la
Repblica de Guinea , hecho ad referndum en Conakry el 9 de octubre de 2006; Acuerdo de
20-3-2007 (RCL 2008, 377) con la Repblica de Cabo Verde ; Acuerdo de 23 de enero de 2007
(RCL 2008, 1142) con la Repblica de Mali ; y Acuerdo de 10-5-2008 (RCL 2008, 1309) suscrito
con la Repblica de Nger .
Al lado de estos acuerdos de inmigracin adoptados para canalizar la llegada de inmigrantes,
estn surgiendo otros en el marco de la prevencin de las migraciones clandestinas, para poder
repatriar a los emigrantes que entran irregularmente en territorio nacional. En este marco cabe
citar el Acuerdo de 17 de noviembre de 2003 (RCL 2005, 116) entre Espaa y Suiza o el
Acuerdo suscrito con Macedonia de 6 de febrero de 2006 (RCL 2006, 2096) , ambos relativos a
la Readmisin de Personas en Situacin Irregular o el Acuerdo de 5 de diciembre de 2006 (RCL
2008, 1384) , suscrito con la Repblica de Senegal para la prevencin de la emigracin de
menores de edad no acompaados, su proteccin, repatriacin y reinsercin, vigente desde el 1
de julio de 2008.
Por ltimo, no cabe olvidarse de los acuerdos en los que se reconoce el derecho al libre
ejercicio de actividades remuneradas para los familiares del personal diplomtico, consular,
administrativo y tcnico de Misiones Diplomticas y Oficinas Consulares. Espaa ha firmado
Acuerdos con Canad (RCL 1990, 1629) , Estados Unidos de Amrica (RCL 1990, 1700) ,
Venezuela (RCL 2000, 2979) , Per (RCL 2000, 2980) , Ecuador (RCL 2001, 2834) , Uruguay
(RCL 2001, 868) , Australia (RCL 2001, 1414) , Argentina (RCL 2002, 641) , Chile (RCL 2003,
2260) la Repblica Dominicana (RCL 2003, 2519) , Costa Rica (RCL 2004, 1990) , Bolivia (RCL
2004, 2180) , Colombia (RCL 2007, 1429) , Nueva Zelanda (RCL 2008, 258) , Israel (RCL 2009,
976) , Paraguay (RCL 2009, 1126) , Mjico (RCL 2009, 1438) , Brasil (RCL 2009, 1866) ,
Filipinas (RCL 2010, 513) , Serbia (RCL 2011, 997) , Panam (RCL 2011, 1335) , Guatemala
(RCL 2011, 1363) , Turqua (RCL 2011, 1228) , Jamaica (RCL 2011, 1578) , Albania (RCL 2012,
1187) y Mal (RCL 2013, 1265) .
La Resolucin de 24 de junio de 2003 (RCL 2003, 1694) contiene el Acuerdo con el
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Principado de Andorra sobre el rgimen de circulacin de personas, que supone la terminacin

del periodo de aplicacin provisional del Canje de Notas, de fechas 25 mayo y 17 de junio de
1994 (RCL 1994, 2284) .
1.6. Las normas y convenios internacionales
La normativa internacional establece grandes pautas y criterios para la regulacin y gestin de
las migraciones laborales. Bsicamente se preocupa de reconocer el derecho de emigrar o
desplazarse a otro pas con fines de trabajo, y el derecho a la igualdad de trato y no
discriminacin respecto de los nacionales del pas de referencia.
En este contexto cabe citar en primer trmino los Convenios OIT: nm. 19 de 1925 sobre
igualdad de trato entre espaoles y extranjeros en materia de indemnizacin por accidentes de
trabajo ( Instrumento de ratificacin de 24-5-1928; nm. 97 de 1949 sobre trabajadores
migrantes [RCL 1967, 1093] ); nm.97 de 1949 sobre trabajadores migrantes (Instrumento de
ratificacin de 23-2-1967) y nm. 143 de 1975, sobre disposiciones complementarias en esa
materia.
En segundo lugar, los Convenios aprobados en el seno del Consejo de Europa,
especialmente el Estatuto Jurdico del Trabajador Migrante de 24 de noviembre de 1977 (RCL
1983, 1249) (Instrumento de ratificacin de 29 de abril de 1980).
Por ltimo, las Convenciones de la ONU: Convencin sobre el Estatuto de los Aptridas de 28
de septiembre de 1954 (RCL 1997, 1709) (Instrumento de ratificacin de 24 de abril de 1997), la
Convencin Internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores
migrantes y sus familias de 18 de diciembre de 1990 y los Protocolos contra el trfico ilcito de
migrantes y para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas de 15 de noviembre de 2000
(RCL 2003, 2864) (Instrumentos de ratificacin de 21 de febrero de 2002).
2. Extranjeros no comunitarios
2.1. El acceso del extranjero no comunitario al territorio espaol con fines de trabajo
2.1.1. La nacionalidad como factor diferencial

Segn el art. 13 de la CE, los extranjeros gozarn en Espaa de las libertades pblicas en
los trminos que establezcan los tratados y la ley. Esta clusula es aplicable al derecho al
trabajo que reconoce el art. 35.1 de la CE (que adems se cie expresamente a los
espaoles), y permite hacer distinciones en razn de la nacionalidad en relacin con
determinados derechos y libertades (que no seran contrarias al art. 14 de la CE), salvo que
mediante tratado o compromiso internacional se dispusiera otra cosa, o se reconociera igualdad
de trato (como ocurre en el mbito comunitario mediante el derecho a la libre circulacin).
Segn sentencia TC 107/1984, de 3 de noviembre (RTC 1984, 107) , ello no implica que
desaparezca la dimensin constitucional de estos derechos y libertades cuando se trata de un
extranjero, pero s que las posibilidades de su ejercicio quedan supeditadas al rgimen que
establezca el legislador, o que se disponga en acuerdo internacional. La ley podr, por tanto,
establecer diferencias de trato en el ejercicio de tales derechos, con excepcin de aquellos que
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resultan imprescindibles para la garanta de la dignidad humana, respecto de los cuales

espaoles y extranjeros habrn de ser tratados en condiciones de igualdad por exigencia
constitucional.
En ese grupo de derechos no considera incluido el TC el derecho al trabajo, de modo que la
ley puede introducir diferencias fundadas en la nacionalidad del trabajador, si as lo considera
conveniente, siempre y cuando con ello no altere el contenido del propio derecho ( STC
115/1987, 7-7-1987 [RTC 1987, 115] ) y no exista otra norma que le imponga el trato igual. As,
las diferencias, como ocurre con la exigencia de una autorizacin para ser contratado
laboralmente, no pueden ser reprochadas, puesto que de la Constitucin no deriva la exigencia
de que el derecho al trabajo haya de ser ejercitado en iguales condiciones por el trabajador
extranjero que por el nacional (o comunitario, habra que aadir).
La distincin por razn de nacionalidad en el mbito del empleo est permitida tambin por el
Derecho comunitario en relacin con quienes no tienen el derecho de libre circulacin. Sin
perjuicio de lo dispuesto en el art. 21 de la Carta de Derechos Fundamentales, el art. 3.2 de la
Directiva 2000/78/CE de 27 de noviembre de 2000, que establece un marco general para la
igualdad de trato en el empleo y la ocupacin, dispone que sus reglas no afectarn a la
diferencia de trato por motivos de nacionalidad y se entender sin perjuicio de las disposiciones
y condiciones por las que se regulan la entrada y residencia de nacionales de terceros pases y
de aptridas en el territorio de los Estados miembros y del trato que se derive de la situacin
jurdica de los nacionales de terceros pases y de los aptridas. En igual sentido se pronuncia la
Directiva 2000/43/CE de 29 de junio de 2000 (LCEur 2000, 1850) , sobre igualdad de trato de
las personas independientemente de su origen racial o tnico ( art. 3.2 ).
En todo caso, la diferencia slo puede estar en la entrada al mercado de trabajo. Una vez
autorizado el extranjero a residir y trabajar en Espaa, tiene igualdad de derechos en relacin
con los trabajadores espaoles, sin que pueda sufrir diferencias de trato (discriminacin) por el
solo hecho de su nacionalidad (tampoco por su origen racial o tnico, o por su religin o
creencias). As se dispone, entre otros, en los arts. 3 y 23 LOEx.
2.1.2. La autorizacin de trabajo: sentido y alcance personal y funcional
La diferencia de trato de los extranjeros en relacin con los espaoles en el acceso al empleo
se plasma en la exigencia de autorizacin para trabajar (adems de regularidad en la entrada,
estancia y residencia). Esta exigencia, tradicional en nuestro ordenamiento, y conocida
habitualmente como permiso de trabajo (hasta que la DA LO 14/2003 sustituy esa expresin
tradicional por la de autorizacin), arranca en la actualidad del art. 10 LOEx, que reconoce a
los extranjeros el derecho a ejercer una actividad remunerada (por cuenta propia o ajena) pero
siempre y cuando renan los requisitos que dispone la propia norma; e incluso el derecho a
acceder como personal laboral en las Administraciones Pblicas en igualdad de condiciones con
los espaoles y comunitarios si cuentan con residencia legal, en los trminos previstos en la Ley
7/2007 (RCL 2007, 768) del Estatuto Bsico del Empleado Pblico ( art. 10.2 LOEx).
Ms concretamente, los extranjeros mayores de diecisis aos para ejercer cualquier
actividad lucrativa, laboral o profesional o investigadora, precisarn de la correspondiente
autorizacin administrativa para residir y trabajar, sea trabajo por cuenta ajena, sea trabajo por
cuenta propia ( art. 36.1 , art. 37 , art. 38 , art. 38 bis y art. 38 ter LOEx). Con algunas
excepciones, as pues, la autorizacin para trabajar deber solicitarse y obtenerse
conjuntamente con la de residencia, y su concesin queda condicionada, en su caso, a la
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tenencia u homologacin del ttulo necesario para ejercer la correspondiente profesin y, si las
leyes as lo exigiesen, a la colegiacin del interesado ( art. 36.1 y 3 LOEx). La eficacia de la
autorizacin se condiciona adems al alta del trabajador en la seguridad social, a cuyo efecto la
Entidad Gestora del sistema deber comprobar la previa habilitacin del extranjero ( art. 36.2
LOEx).
La obtencin de tal autorizacin requiere, por otra parte, que el extranjero acceda y se
encuentre legalmente en Espaa, para lo cual han de cumplirse determinados requisitos
relativos a la entrada y estancia (entre ellos, el de tenencia de visado, una de cuyas
modalidades habilita para trabajar y residir, segn el art. 25.bis d) LOEx). Para la solicitud y
restantes trmites relativos a la autorizacin de entrada, estancia, residencia o trabajo de
extranjeros en Espaa han de seguirse las reglas previstas en la legislacin de extranjera
(desarrolladas en especial por el REx) y supletoriamente por lo dispuesto en la DA. 19 Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y
Procedimiento Administrativo Comn).
La autorizacin para trabajar puede tramitarse de forma individualizada o en el marco de una
planificacin previa (gestin colectiva de contrataciones en origen), que normalmente es de
periodicidad anual ( art. 39 LOEx). Tambin puede obtenerse con ocasin de procesos
especiales deregularizacino normalizacin. Es posible asimismo obtener autorizacin para
realizar simultneamente actividades lucrativas por cuenta ajena y cuenta propia, previa
acreditacin de la compatibilidad del ejercicio de ambas actividades lucrativas, en relacin con
su objeto y caractersticas, duracin y jornada laboral ( art. 201 REx).
La autorizacin para trabajar es ante todo un instrumento de control y proteccin del mercado
nacional, que a la postre da preferencia a quienes tienen la nacionalidad espaola (u otros
derechos equiparables en materia de trabajo, como el de libre circulacin). Por ello no se exige
en aquellos supuestos en los que se presupone que no existe presin ni amenaza alguna para
dicho mercado.
Esta consideracin puede aplicarse, por supuesto, a quienes realizan misiones polticas o
diplomticas, que se excluyen directamente del mbito de aplicacin de la legislacin de
extranjera ( art. 2 LOEx):
agentes diplomticos y funcionarios consulares acreditados en Espaa, miembros de
misiones diplomticas y de las oficinas consulares que, por disposicin de Derecho
internacional, estn exentos de inscribirse como extranjeros y de obtener el autorizacin de
residencia.
representantes, delegados y dems miembros de las Misiones permanentes o de las
Delegaciones ante los Organismos Gubernamentales con sede en Espaa o en Conferencias
internacionales que se celebren aqu.
funcionarios destinados en Organizaciones internacionales o intergubernamentales con sede
en Espaa, eximidos por las obligaciones de inscripcin como extranjeros y obtencin del
autorizacin de residencia.
Pero tambin afecta a otras personas en razn de su actividad o de su conexin con Espaa,
que no estn excluidas de las normas de extranjera pero s de la necesidad de aportar
autorizacin de trabajo ( art. 41 LOEx, especificado por el art. 117 REx):
Tcnicos, investigadores y cientficos extranjeros invitados o contratados por las distintas
Administraciones.
Profesores, tcnicos, investigadores y cientficos extranjeros invitados o contratados por la
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Universidad espaola.
Profesores extranjeros y personal directivo de instituciones culturales o docentes de otros
Estados, oficialmente reconocidas en Espaa, siempre que su estancia se limite a ejecutar
programas culturales o docentes de sus respectivos pases.
Funcionarios civiles o militares de Administraciones extranjeras que desarrollen actividades
objeto de acuerdos de cooperacin con la espaola.
Corresponsales de medios de comunicacin debidamente acreditados, para el ejercicio de
su actividad informativa.
Miembros de misiones cientficas internacionales para realizar trabajos de investigacin
autorizados por el Estado.
Artistas para realizar actuaciones concretas que no supongan actividad continuada.
Ministros religiosos o representantes de confesiones inscritas en el Registro de Entidades
Religiosas, cuya actividad se limite a funciones de tal naturaleza.
Miembros de rganos de representacin de sindicatos y organizaciones empresariales
internacionalmente homologados, cuando limiten su actividad a funciones estrictamente
sindicales.
Menores extranjeros en edad laboral tutelados por la entidad de proteccin de menores
competente para las actividades que favorezcan su integracin laboral.
Estas personas, de todas formas, habrn de acreditar los requisitos de entrada, estancia o
residencia que se establezcan reglamentariamente ( arts. 118 y art. 119 REx).
Por razones parecidas, en un buen nmero de supuestos la concesin o denegacin de la
autorizacin para trabajar no se hace depender del requisito general relativo a la situacin
nacional de empleo ( art. 40 LOEx).
2.1.3. Un requisito inicial (entrada regular) y un documento bsico (el visado)
Para que su situacin sea regular el extranjero debe acceder al territorio espaol por los
puestos habilitados al efecto, salvo en los casos expresamente exceptuados por la norma ( art.
25 LOEx; arts. 1 y sig. REx), y teniendo en cuenta siempre que puede haber extranjeros sujetos
a prohibicin de entrada ( art. 26 LOEx y art. 11 REx). Asimismo (y salvo que concurran razones
excepcionales de carcter humanitario, orden pblico o compromisos internacionales), debe
cumplir los siguientes requisitos ( art. 4 Rex):
titularidad de pasaporte individual u otro documento de viaje (pasaporte colectivo o familiar,
ttulo de viaje, documento de identidad, etc.) que acredite su identidad en los trminos
dispuestos en el ( art. 6 REx).
titularidad del correspondiente visado ( art. 7 REx).
justificacin del objeto y las condiciones de la estancia ( art. 8 REx).
acreditacin de medios econmicos suficientes para el tiempo que pretenda permanecer en
Espaa, o de estar en condiciones de obtenerlos legalmente ( art. 9 REx), en las condiciones y
trminos regulados en la O. 1282/2007, de 10 de mayo (RCL 2007, 929) .
La acreditacin deber efectuarse en el control de entrada cuando sean requerido por el
funcionario correspondiente y comprende: a) la cuanta mnima de la que se dispone para su
sostenimiento, que debe alcanzar el 10% del salario mnimo interprofesional bruto o su
equivalente legal en moneda extranjera multiplicada por el nmero de das de permanencia en
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Espaa y por el de personas que viajen a su cargo. En todo caso, como mnimo, deber
acreditarse el 90% del salario mnimo interprofesional o su equivalente en moneda extranjera
por persona, con independencia del tiempo de estancia previsto; b) el billete para regresar el
pas de procedencia o trasladarse en trnsito a un tercer pas, que ser nominativo,
intransferible y cerrado.
Si los recursos econmicos no alcanzan las cuantas mnimas, excepcionalmente, podr
permitirse la entrada reduciendo el tiempo de estancia en proporcin a la cuanta de los
recursos, advirtindolo mediante diligencia en el pasaporte o documento anlogo de la fecha
lmite para abandonar el territorio espaol.
La disponibilidad de medios econmicos puede acreditarse mediante dinero efectivo, cheques
certificados, de viaje, cartas de pago o tarjetas de crdito acompaadas de un extracto bancario
o cualquier medio que acredite fehacientemente dicha disponibilidad.
No estn obligados a acreditar la suficiencia de recursos econmicos los extranjeros que
tengan el pasaporte en vigor y estn en posesin de alguno de los siguientes documentos: a)
autorizacin o tarjeta de residencia o de estancia por estudios en Espaa, Estados miembros de
la UE o Andorra, o tarjeta de acreditacin diplomtica o de trabajador transfronterizo; b) visado
de residencia, de residencia y trabajo o estudios; c) autorizacin de regreso expedida segn los
art. 5 del reglamento de extranjera.
presentacin, en su caso, de los certificados mdicos pertinentes ( art. 10 REx).
no suponer un peligro para la salud pblica, el orden pblico, la seguridad nacional o las
relaciones internacionales.
El documento de mayor inters desde el punto de vista laboral es el visado, que es exigible
salvo en los supuestos expresamente exceptuados ( art. 7.2 REx), y que puede ser de distintos
tipos ( art. 25 bis LOEx):
visado de trnsito, que habilita a transitar por la zona de trnsito internacional de un
aeropuerto espaol o atravesar el territorio nacional, y no exigible en los casos de repatriacin o
alejamiento por va area solicitado por un Estado comunitario o un tercer Estado con acuerdo
con Espaa ( arts. 25 y ss REx).
visado de estancia, que habilita para una estancia ininterrumpida o estancias sucesivas por
un periodo o suma de periodos hasta un total de tres meses por semestre a partir de la fecha de
la primera entrada ( arts. 29 y ss REx).
visado de residencia, que habilita para residir sin ejercer actividad laboral o profesional ( arts.
46 y ss REx).
visado de residencia y trabajo, que habilita para la entrada y estancia por un periodo mximo
de tres meses y para ejercer en ese tiempo la actividad laboral o profesional para la que
previamente hubiera sido autorizado el extranjero, condicionado todo ello al alta en la seguridad
social ( arts. 70 , 91 , 108 , 114 REx ).
visado de residencia y trabajo de temporada, que habilita para trabajar por cuenta ajena
hasta nueve meses en un periodo de doce meses consecutivos ( art. 101 REx).
visado de estudios, que habilita a permanecer en Espaa para la realizacin de cursos,
estudios, trabajos de investigacin o formacin, intercambio de alumnos o prcticas no
laborales. Tambin habilita para trabajos de voluntariado no remunerados ( arts. 37 y ss. REx ).
visado de investigacin, que habilita para realizar en Espaa proyectos de investigacin en
el marco de un convenio de acogida firmado con un organismo de investigacin ( art. 80 REx).
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El visado se solicitar y expedir en las Misiones Diplomticas y Oficinas Consulares de

Espaa (salvo los supuestos excepcionales que se prevean reglamentariamente, y conforme, en
su caso, a lo dispuesto en convenios y normas internacionales; especficamente en el Acuerdo
sobre el Espacio Schengen de 19 de junio de 1990 (LCEur 2000, 2452) ; art. 27 y disposicin
adicional 7 LOEx, y DA. 9 REx). Habilita al extranjero para presentarse en el puesto fronterizo
espaol y solicitar su entrada, y para permanecer en Espaa en la situacin para la que
hubiese sido expedido ( art. 27 LOEx), esto es, para trabajar si se fuera el caso. La OM
PRE/237/2002, de 8 de febrero (RCL 2002, 434) regula el nmero NEV de enlace de visado en
materia de extranjera, y la PRE/1803/2011, de 30 de junio (RCL 2011, 1265) las tasas
correspondientes.
Una vez en territorio espaol, los extranjeros tienen el derecho y el deber de conservar y
presentar la documentacin de entrada y de identificacin, y en las condiciones
reglamentariamente previstas contarn con un NIE, o nmero de identidad del extranjero ( art. 4
LOEx y art. 205 y ss. REx). Todos los extranjeros a los que se expida un visado o una
autorizacin para permanecer en Espaa por un periodo superior a seis meses tienen el
derecho y la obligacin de obtener la tarjeta de identidad de extranjero , de la que se excluyen
quienes tengan autorizacin de residencia y trabajo de temporada y que puede tener
condiciones especiales cuando se trate de extranjeros con permanencia no superior a seis
meses, de trabajadores transfronterizos y estudiantes o personal investigador ( arts. 46.8 , 114.3
39.7 y 81.3 REx). Vas especiales de documentacin existen para quienes no puedan serlo por
ningn pas (aptridas, por ejemplo), y en todo caso los extranjeros indocumentados podrn
solicitar documentacin en los trminos establecidos reglamentariamente ( art. 34 LOEx y art.
211 ). Reglas especiales se aplican a las situaciones de trnsito ( art. 25 y ss. REx) y a la salida
del territorio nacional, que en principio es libre ( art. 19 y ss. REx).
Un procedimiento especial se sigue para los extranjeros que soliciten acogerse al derecho de
asilo ( art. 25.3 LOEx), con arreglo a lo dispuesto en la normativa especfica ( Ley 12/2009 [RCL
2009, 2051] ; RD 203/1995 (RCL 1995, 741) , modificado por el RD 865/2001, de 20 de julio
[RCL 2001, 1809] y RD 2393/2004 [RCL 2005, 29] ).
La entrada de extranjeros a los que no sea de aplicacin el rgimen comunitario podr ser
objeto de registro por las autoridades espaolas a efectos de control de su periodo de
permanencia en Espaa, conforme a la LO 15/1999 (RCL 1999, 3058) de proteccin de datos de
carcter personal ( art. 25.5 LOEx y 14 REx ).
2.1.4. Situaciones del extranjero y posibilidades de trabajo
Los extranjeros pueden encontrarse en Espaa en situacin de estancia (que puede ser de
corta duracin o superior a noventa das) o, residencia (que a su vez puede ser de corta o
larga duracin); una situacin muy particular es la de los trabajadores transfronterizos . Para
cada una de ellas se prev un determinado tipo de documentacin ( arts. 207 y sig. REx), y en
cada una de ellas varan las posibilidades legales de bsqueda o realizacin de trabajo. Quienes
carezcan de la oportuna documentacin podrn ser considerados indocumentados ( art. 34
LOEx y art. 211 REx).
a) Laestancia de corta duracines la situacin del extranjero que sin ser titular de una
autorizacin de residencia, se encuentra autorizado para permanecer en Espaa por un perodo
ininterrumpido o suma de periodos sucesivos no superior a noventa das por semestre ( art. 30.1
LOEx; arts. 28 y ss. REx). Puede serprorrogadacuando la entrada en Espaa no sea por
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motivos de trabajo (salvo si se tiene visado de bsqueda de empleo) o de residencia ( arts. 32 a

33 REx ). No habilita a trabajar, aunque puede permitir la bsqueda de empleo si el visado tiene
esa finalidad ( art. 25 bis LOEx y 175 REx).
Como regla general exigevisado de estanciade corta duracin, que puede ser uniforme ,
vlido para trnsito y estancia por el Espacio Schengen hasta un mximo de 90 das por
semestre, o de validez territorial limitada , vlido para trnsito o estancia en uno o ms Estados (
arts. 25 y 25 bis LOEx y arts.29 y sig. REx). Excepcionalmente, y por razones humanitarias o de
inters pblico, o por obligaciones contradas mediante acuerdos internacionales, puede
exceptuarse este requisito ( art. 25 LOEx y art. 36 REx ); el visado de estancia de corta duracin
tambin puede ser objeto de anulacin o retirada ( art. 35 REx).
b) La estancia superior a noventa das es la situacin de quien est habilitado para
permanecer en Espaa por ese tiempo con el fin nico o principal de realizar o ampliar estudios,
realizar actividades de investigacin o formacin , participar en programas de movilidad de
alumnos de enseanza secundaria o bachillerato, realizar prcticas no laborales o prestar
servicios de voluntariado ( art. 33.4 LOEx y arts. 37 y sig. REx .
Esta situacin requiere como regla general visado (salvo el extranjero admitido en otro Estado
de la UE), as como el cumplimiento de determinados requisitos ( arts. 38 y 39 REx); puede
prorrogarse por periodos anuales, y puede permitir la estancia de familiares ( arts. 40 y 41 REx).
Los titulares de esta autorizacin de estancia pueden ser autorizados a realizar actividades
laborales , por cuenta ajena o por cuenta propia, siempre que sean compatibles con el objeto de
tal situacin, en rgimen de trabajo a tiempo parcial o por periodos no superiores a tres meses
en rgimen de jornada completa ( art. 42 REx).
Un rgimen particular se aplica a los extranjeros con ttulo espaol u homologado en Espaa
que superen las pruebas selectivas de acceso a la actividad de residencia con vistas a la
obtencin de una especialidad sanitaria ( art. 33.8 LOEx en relacin con Ley 44/2003 de 21 de
noviembre (RCL 2003, 2724) , y art. 43 REx.
c) La situacin deresidencia temporalpermite la permanencia en el pas por un perodo
superior a noventa das hasta cinco aos, con posibilidad de renovacin mientras no agoten
dicho plazo mximo ( art. 31.1 LOEx y art. 45 REx). Se extingue por transcurso del plazo y por
otras variadas causas ( arts. 162 y ss. REx).
La residencia temporal puede estar vinculada o no a la realizacin de actividades laborales
( art. 45 REx): al segundo caso pertenece la residencia temporal no lucrativa y la residencia
temporal por reagrupacin familiar ; al primer caso pertenece la residencia temporal para trabajo
por cuenta ajena , la residencia temporal para trabajo de investigacin, la residencia temporal
para profesionales altamente cualificados , la residencia temporal para trabajo de duracin
determinada, la residencia temporal para trabajo por cuenta propia , y la residencia temporal
para trabajar en el marco de prestaciones trasnacionales de servicios .
Pueden distinguirse, adems, otras situaciones singulares de residencia temporal que
habilitan directamente para trabajar o que permiten la solicitud de una autorizacin para trabajar.
Al primer caso pertenece la residencia temporal de aquellos extranjeros que pretenden realizar
trabajos exceptuados de autorizacin ( art. 117 REx). Al segundo pertenecen los supuestos de
residencia temporal de extranjeros retornados voluntariamente a su pas ( art. 120 REx),
residencia temporal por motivo de violencia de gnero ( art. 131 REx), residencia temporal por
colaboracin contra redes organizadas ( art. 135 REx), residencia temporal por ser vctima de
trata de seres humanos ( art. 140 REx), y residencia temporal por circunstancias excepcionales,
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entre las que se encuentran el arraigo, la proteccin internacional, las razones humanitarias, la
colaboracin con autoridades, y la seguridad nacional o el inters pblico ( art. 123 REx).
Existe por otra parte un procedimiento especial para la concesin de autorizaciones de
residencia temporal y trabajo a favor de extranjeros en cuya actividad concurran razones de
inters econmico, social o laboral , o que realicen trabajos de investigacin desarrollo o
docencia de alta cualificacin, o actuaciones artsticas de especial inters cultural ( arts. 178 y ss
REx).
Como regla general, en todas estas situaciones de residencia temporal el extranjero necesita
visado de entrada y autorizacin de residencia. Cuando la residencia est conectada al trabajo
tambin necesita autorizacin para trabajar, salvo que se trate de trabajos exceptuados de esta
otra autorizacin. La autorizacin de trabajo se tramita de forma conjunta con la autorizacin de
residencia, salvo que con carcter previo se obtenga solamente la de residencia y a partir de
ella, en un momento determinado, se pida autorizacin para trabajar.
d) La situacin deresidencia de larga duracinautoriza a residir en Espaa indefinidamente
y a trabajar en igualdad de condiciones que los espaoles ( art. 32 LOEx y arts. 147 y ss. REx).
Tienen derecho a obtener una autorizacin de este tipo quienes acrediten residencia legal y de
forma continuada en Espaa durante cinco aos, o en la UE como titulares de una Tarjeta-azulUE, siempre que los dos ltimos aos la residencia se hubiera producido en Espaa y quienes
se encuentren en alguno de los supuestos especiales previstos reglamentariamente: residentes
pensionistas de jubilacin o incapacidad permanente, residentes nacidos en Espaa, espaoles
de origen que hubieran perdido la nacionalidad, residentes tutelados por entidades pblicas
espaolas antes de su mayora de edad, aptridas, refugiados o beneficiarios de proteccin
subsidiaria, o extranjeros con notoria contribucin al progreso econmico, cientfico o cultural de
Espaa ( art. 147.3 REx).Tambin pueden obtener esta autorizacin los extranjeros que estn
en Espaa y tengan reconocida la proteccin internacional por este mismo Estado o por
cualquier otro, miembro de la UE ( art. 32.3 bis LOEx, aadido por LO 4/2013, de 28 junio ).
Para obtener esta autorizacin deben cumplirse los trmites previstos reglamentariamente
( art. 149 REx). Debe renovarse cada cinco aos ( art. 150 REx), y se extingue por diversas
causas, entre ellas la permanencia fuera de Espaa durante un determinado perodo ( art. 32.5
LOEx y art. 166 REx); tambin puede recuperarse mediante un procedimiento especial ( art.
32.6 LOEx y art. 158 REx).
Dentro de la situacin de larga duracin se distingue la modalidad especial de residencia de
larga duracin-UE , prevista para los extranjeros que se beneficien del estatuto de nacionales
de terceros pases regulado en la Directiva 2003/109/CE (LCEur 2004, 155) ( art. 32.2 LOEx y
arts. 151 y ss. REx). Ello entraa, bsicamente, la posibilidad de acceder a esta situacin
mediante el cmputo del tiempo de residencia en otros pases miembros de la UE y la
posibilidad de residir en Espaa de quienes hayan adquirido este tipo de autorizacin en otro
pas miembro de la UE; tambin proporciona un rgimen ms beneficioso para las ausencias
del territorio nacional o comunitario.
e) La situacin de trabajador transfronterizo corresponde a quien se encuentre autorizado
para desarrollar actividades lucrativas, laborales o profesionales, por cuenta ajena o por cuenta
propia, en las zonas fronterizas del territorio espaol, siempre que resida en la zona fronteriza
de un Estado limtrofe y regrese al mismo diariamente ( art. 43.1 LOEx y arts. 182 y ss. REx).
2.1.5. Ayudas para el retorno voluntario a su pas de origen
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Con la finalidad de facilitar el retorno voluntario a su pas de origen el RDLey 4/2008, de 19 de

septiembre (RCL 2008, 1625) , desarrollado por RD 1800/2008, de 3 noviembre (RCL 2008,
1879) -vigente desde el 11 de noviembre de 2008-, reconoce a los trabajadores extranjeros no
comunitarios que se encuentren en situacin de desempleo, el derecho a cobrar
anticipadamente y de forma acumulada la prestacin por desempleo en dos plazos: el 40% en
Espaa, una vez reconocido el derecho y el 60% en el pas de origen, transcurridos treinta das
naturales desde el primer pago.
En principio, este derecho slo se reconoce a los nacionales de pases que tengan suscrito
con Espaa convenio bilateral en materia de seguridad social (Andorra, Argentina, Australia,
Brasil, Canad, Chile, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, Rusia, Filipinas, Marruecos, Mxico,
Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Tnez, Ucrania, Uruguay y Venezuela), quedando
excluidos expresamente los trabajadores extranjeros comunitarios. No obstante, se prev la
posibilidad de ampliarlo a extranjeros de pases con los que Espaa no tenga suscrito convenio
bilateral de Seguridad Social, siempre que estos pases cuenten con mecanismos de proteccin
social que garanticen la dispensa de una cobertura adecuada o en atencin a otras
circunstancias especficas que puedan concurrir en los pases de origen o en los solicitantes.
El abono anticipado de la prestacin no conllevar cotizacin alguna a la Seguridad Social. Su
importe ser equivalente a la cuanta que corresponda a los trabajadores, en funcin del nmero
de das de prestacin reconocidos en la fecha de nacimiento del derecho, o que les reste por
percibir hasta su agotamiento desde la fecha de reanudacin de la prestacin o desde la fecha
de solicitud de esta modalidad de abono.
Para poder ser beneficiario de este derecho el trabajador extranjero deber comprometerse a
retornar a su pas de origen en el plazo de treinta das naturales y no retornar a Espaa en el
plazo de tres aos.
Pueden ver esta informacin ampliada en el tema Desempleo: nivel contributivo, apartado:
Modalidades de pago nico: pago a extranjeros que retornan a su pas de origen .
2.2. La autorizacin para trabajar por cuenta ajena: rgimen ordinario
2.2.1. La autorizacin inicial: referencia a la situacin nacional de empleo

La autorizacin de trabajo es necesaria como regla general para trabajar por cuenta ajena en
Espaa. Generalmente, tal autorizacin es un ingrediente complementario de la residencia
temporal y forma parte de la misma documentacin que sta. Pero la autorizacin para trabajar
tambin puede obtenerse desde algunas situaciones de estancia (estudios, investigacin, etc.),
y desde una situacin de residencia temporal previamente adquirida. No requieren autorizacin
de trabajo los extranjeros que se encuentren en situacin de residencia de larga duracin , que
por s misma autoriza directa e indefinidamente a trabajar en Espaa, ni los extranjeros que
pretendan realizar en Espaa los trabajos expresamente excluidos de ese requisito (tcnicos,
profesores, personal directivo, corresponsales, artistas, etc., siempre que se den las condiciones
legal y reglamentariamente dispuestas).
Para el extranjero que no se encuentre en nuestro pas o que no tenga una experiencia
laboral previa que pueda dar lugar a otro tipo de autorizaciones, se requiere autorizacin inicial .
Salvo las excepciones legalmente contempladas, esta clase de autorizacin est supeditada a la
situacin nacional de empleo ( art. 38 LOEx), lo cual significa, en esencia, que no podr
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obtenerse si en el mercado nacional existen personas suficientes para acometer los trabajos en
cuestin.
La situacin nacional de empleo es un concepto general que han de interpretar en cada caso
las autoridades competentes (administrativas o judiciales). Segn la jurisprudencia, la situacin
nacional de empleo como factor limitativo o condicionante ha de ser enjuiciado caso por caso
( STS 10-6-2003 [RJ 2003, 4211] ), no puede entenderse que concurre por el solo hecho de que
existan espaoles desempleados en el sector de que se trate, pues ha de demostrarse que
renen la aptitud suficiente ( STS 13-2-2003 [RJ 2003, 2234] ; STS 20-12-2002 [RJ 2003, 711] ),
y pierde fuerza cuando se trata de extranjeros con especiales conocimientos o cualidades de
adecuacin al puesto de trabajo ( STS 6-5-2003 [RJ 2003, 4713] ). No obstante, faculta a la
Administracin a denegar la solicitud de autorizacin cuando en el sector y en la zona
geogrfica de referencia (que no debe entenderse limitada a un municipio) existan trabajadores
espaoles con capacidad y disposicin para ocupar el empleo de que se trate ( STS 25-3-2003
[RJ 2003, 3012] ; STS 1-4-2003 [RJ 2003, 4161] ). Por ello, si existe un nmero importante de
demandantes de empleo espaoles mozos de almacn en la provincia donde se pretende la
solicitud, la denegacin es justificada sin que pueda entenderse que dicha categora profesional
pueda considerarse como puesto de confianza pensado para la alta direccin- que exima del
requisito de atender a la situacin nacional de empleo ( STS 21-3-2007 [RJ 2007, 1936] ).
Para hacer ms comprensible y operativa esa condicin bsica y general relativa a la
situacin nacional de empleo, el servicio pblico de empleo estatal debe elaborar
trimestralmente, con la informacin proporcionada por los servicios de empleo autonmicos y
previa consulta a la Comisin Laboral Tripartita de Inmigracin, un catlogo de ocupaciones de
difcil cobertura para cada provincia o ciudad autnoma (o, en su caso, para cada demarcacin
territorial que establezca la correspondiente Comunidad Autnoma); en las provincias insulares
podr establecerse para cada isla o agrupacin de ellas, de acuerdo con la informacin
proporcionada por los servicios de empleo autonmicos. En ese catlogo se habr de incluir una
relacin de empleos susceptibles de ser cubiertos a travs de la contratacin de trabajadores
extranjeros, de modo que la calificacin de una ocupacin como de difcil cobertura implica la
posibilidad de tramitar la pertinente autorizacin ( art. 65 REx).
El procedimiento de elaboracin de dicho Catlogo, que habr de tomar como referencia la
Clasificacin Nacional de Ocupaciones y habr de atender al grado de especializacin requerida
para cada actividad, se regula en Resolucin de 14-11-2005 (RCL 2005, 2391) .
La Resolucin de 26 de junio de 2013, del SPEE (BOE 01/08/2013), publica el catlogo de
ocupaciones de difcil cobertura para el tercer trimestre de 2013. Se encuentra disponible en la
pgina Web del Servicio Pblico de Empleo Estatal.
En todo caso, tambin puede ser viable la solicitud de autorizacin para empleos no
contemplados en dicho catlogo cuando el empresario acredite la dificultad de cobertura de un
determinado puesto de trabajo con trabajadores ya incorporados al mercado interior ( art. 38.2
LOEx y art. 65.2 REx). En tal supuesto el empresario deber presentar una certificacin del
correspondiente servicio pblico de empleo .
Segn la Orden 1745/2005, de 3 junio (RCL 2005, 1201) , se han de seguir los siguientes
trmites para ello:
El empresario o empleador deber presentar ante el Servicio Pblico de Empleo una oferta
de empleo formulada de manera precisa y ajustada a los requerimientos del puesto de trabajo.
Mantenida la entrevista con los demandantes de empleo que, en su caso, pudieren resultar
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adecuados para aceptar la oferta, el empleador o empresario, comunicar al citado organismo el

resultado de la seleccin y solicitar la emisin de la certificacin de insuficiencia de
demandantes de empleo adecuados.
De proceder sta, el Servicio Pblico de Empleo la emitir en el plazo mximo de quince
das a contar desde el da siguiente al de la comunicacin; contendr la siguiente informacin
( Punto 2 Orden 1745/2005):
a) Servicio Pblico de Empleo que la emite.
b) Identificacin del responsable del Servicio Pblico de Empleo.
c) Identificacin de la empresa: razn social e identificacin fiscal.
d) Los datos de la oferta de empleo referidos a la identificacin de la misma, fecha de su
presentacin, nmero de puestos de trabajo, localidad del puesto de trabajo y ocupacin.
Junto con la certificacin negativa, el empleador deber presentar copia de la oferta de
empleo y de la comunicacin sobre el resultado de la seleccin, en el caso de que se hubiera
celebrado.
La situacin nacional de empleo tambin es objeto de una cierta programacin mediante el
procedimiento de gestin colectiva de contrataciones en origen (antiguo contingente) que el
Ministerio competente en materia laboral debe aprobar para cada ejercicio anual, que permite
asimismo solicitar las pertinentes autorizaciones para la contratacin de trabajadores extranjeros
para el periodo correspondiente. Por otra parte, no juega el requisito general de la situacin
nacional de empleo en ciertos supuestos ( art. 64.4 REx):
A) Cuando se hubiera establecido otra cosa mediante acuerdo o norma internacional
(mediante el uso del principio de reciprocidad , por ejemplo)
B) Cuando el contrato de trabajo se refiera a supuestos directamente exceptuados por
indicacin legal ( art. 40.1 LOEx):
familiares reagrupados en edad laboral, o el cnyuge o hijo de extranjero residente cuyo
permiso de trabajo ya haya sido renovado, as como hijo de espaol nacionalizado o comunitario
con un ao al menos de residencia en el pas.
renovacin de la autorizacin de trabajo.
trabajadores de montaje por renovacin de instalaciones y equipos productivos.
quienes gocen de la condicin de refugiados durante el ao siguiente a la aplicacin del
Estatuto correspondiente y siempre que renan ciertas condiciones.
aptridas (incluido el ao siguiente a la terminacin de dicha condicin).
quienes tienen a su cargo ascendientes o descendientes de nacionalidad espaola.
nacidos y residentes en Espaa.
hijos o nietos de espaol de origen.
menores en edad laboral con permiso de residencia tutelados por la entidad competente,
respecto de aquellas actividades que, a criterio de aqulla, favorezcan su integracin social, tras
acreditarse la imposibilidad de retorno al pas de origen.
quienes obtengan autorizacin de residencia por circunstancias excepcionales en los
supuestos que se determinen reglamentariamente y, en todo caso, vctimas de violencia de
gnero o de trata de seres humanos.
titulares de autorizaciones de trabajo para actividades de temporada durante dos aos
naturales y hayan retornado a su pas.
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-quienes hayan renunciado a su autorizacin de residencia y trabajo en virtud de un programa

de retorno voluntario
C) Cuando se den las condiciones que se determinen reglamentariamente en relacin con
determinados tipos de trabajo ( art. 40.2 LOEx):
puestos de confianza y directivos de empresas ( art. 178 y DA 15 REx)
--profesionales altamente cualificados, incluidos tcnicos o cientficos contratados por
entidades pblicas o privadas ( arts. 85 y 178 REx)
-trabajadores de plantilla de una empresa o grupo de empresas en otro pas que pretendan
desarrollar su actividad para la misma empresa o el mismo grupo en Espaa
-artistas de reconocido prestigio ( art.178 REx)
D) En particular, no se atender a la situacin nacional de empleo cuando se trate de
personas que, aun no perteneciendo a la Unin Europea ni al espacio Econmico Europeo,
estuvieran enroladas en buques espaoles en virtud de acuerdos internacionales de pesca
martima , en cuyo caso se conceder validez de autorizacin al duplicado de la notificacin de
embarque o renovacin del contrato de tripulantes extranjeros ( art. 64.4 REx).
2.2.2. Procedimiento de solicitud, tramitacin y resolucin de la autorizacin de trabajo
La solicitud de autorizacin inicial para trabajar normalmente tendr que comprender tambin
la solicitud de autorizacin de residencia ; son dos aspectos que debern ser atendidos y
resueltos conjuntamente. Normalmente el extranjero se encontrar fuera de nuestro territorio ,
por lo que junto a esas autorizaciones tendr que cumplimentar los pertinentes trmites de
entrada en Espaa (el visado entre ellos, salvo las excepciones legales, segn art. 25 LOEx y
art. 7 REx). No obstante, cabe que el extranjero cuente previamente con autorizacin de
residencia, y que tan slo tenga que solicitar autorizacin para trabajar ( art. 200 REx). Es
posible tambin que la autorizacin de trabajo se solicite a partir de otras circunstancias o
situaciones: desde una situacin de estancia ( art. 42 REx), con base en un visado de bsqueda
de empleo o de residencia y trabajo ( art. 25 bis LOEx), o a favor de familiares previamente
reagrupados ( art. 59 REx).
Salvo que se haya previsto otra cosa, la solicitud de autorizacin inicial de residencia y trabajo
por cuenta ajena ha de presentarla el empresario que pretenda emplear al extranjero ante el
rgano competente para su tramitacin, en la provincia en la que se vaya a ejercer la actividad
laboral ( art. 68 REx). La legislacin exige para el ello el cumplimiento de una serie de requisitos,
ligados a la empresa, al trabajador o a la propia actividad laboral.
A) En relacin con el empresario se debe aportar NIF de la empresa, documento que acredite
la representacin en caso de que se trate de una empresa con forma de persona jurdica,
original y copia del contrato de trabajo en el modelo oficial establecido, certificado del SPEE
sobre insuficiencia de demandantes para cubrir el puesto de trabajo salvo los casos
exceptuados de tal exigencia, documentacin acreditativa de medios econmicos, materiales o
personales necesarios para el proyecto empresarial o para hacer frente a sus obligaciones (o
incluso para mantener a su familia, de ser persona fsica), copia del pasaporte o documento
personal del extranjero, acreditacin de la cualificacin o capacitacin profesional del extranjero
y, en su caso, los documentos que acrediten que no se ha de tener en cuenta la situacin
nacional de empleo ( arts. 66 y 67.2 REx).
B) En relacin con el trabajador se ha de acreditar que no se encuentra en situacin irregular
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en Espaa, que carece de antecedentes penales (tanto en Espaa como en los pases de
residencia en los cinco aos previos), que no figura como rechazable en el espacio territorial
de pases con los que Espaa tiene convenio en ese sentido, que haya transcurrido en su caso
el plazo de no regreso a Espaa tras retorno voluntario, y que se haya abonado la tasa de
tramitacin de la autorizacin de residencia ( art. 64.2 REx).
C) En relacin con la actividad laboral es necesario que se presente contrato de trabajo
firmado por trabajador y empresario, que se garantice al trabajador actividad continuada durante
el tiempo de residencia, que las condiciones de trabajo se ajusten a lo exigido legal o
convencionalmente (con garanta en todo caso del salario mnimo interprofesional, aun cuando
se trate de trabajo a tiempo parcial), que el empresario haya formalizado su inscripcin en la
seguridad social y que se encuentre al corriente en el pago de sus obligaciones tributarias y de
seguridad social, adems de los requisitos anteriormente mencionados que tienen que ver con
la parte empresarial ( art. 64.3 REx).
Admitida a trmite la solicitud tras la pertinente comprobacin, se proceder a la instruccin
del procedimiento , y tras su insercin en la aplicacin informtica correspondiente y las
comprobaciones oportunas, se deber resolver en el plazo mximo de tres meses de forma
motivada, aunque tambin cabe inadmisin, desistimiento o archivo de actuaciones, segn las
circunstancias concurrentes. La resolucin de concesin quedar en suspenso hasta la
obtencin de visado conforme a los pertinentes cauces reglamentarios ( art. 70 REx), salvo las
situaciones excluidas o de rgimen especial 8 art. 63.2 y 3 REx), y posterior alta en la seguridad
social del trabajador, en el plazo de tres meses desde su entrada en Espaa ( art. 67 REx ). El
trabajador deber solicitar asimismo una Tarjeta de Identidad de Extranjero en el plazo de un
mes desde su alta en la seguridad social ( arts. 63.4 y 210 REx).
Previsiones especiales existen para los supuestos de fallecimiento o desaparicin del
empresario , o para el caso de que comunique la imposibilidad de inicio de la relacin laboral
( art. 67.8 y 9 REx).
La autoridad competente podr proceder a la denegacin de la solicitud por las causas
reglamentariamente previstas, que tienen que ver con la situacin nacional de empleo, con las
caractersticas del trabajador extranjero, con la situacin de la empresa solicitante, o con las
condiciones laborales ofertadas: amortizacin de puestos de trabajo en los 12 meses anteriores
por parte de la empresa solicitante, imposicin de ciertas sanciones administrativas a la
empresa en ese mismo periodo previo, condena de la empresa por delitos laborales salvo
cancelacin de antecedentes, presentacin de documentos falsos, constancia de informe policial
desfavorable, situacin de suspensin de los contratos de trabajo, etc. La denegacin habr de
ser motivada y habr de expresar los recursos administrativos y judiciales que contra la misma
pudieran interponerse as como el rgano competente y el plazo hbil para ello ( art. 69 REx).
No se puede denegar la solicitud de permiso de residencia sin alegar ninguna causa cuando
el extranjero presenta la solicitud acompaada de toda la documentacin requerida ( STS 12-42007 [RJ 2007, 2405] ).La jurisprudencia ha admitido una cierta discrecionalidad o margen de
actuacin de la Administracin en el otorgamiento o denegacin del permiso de que se trata, en
el ejercicio de una potestad legalmente reconocida, pero sta no puede actuar de modo
arbitrario sino que ha de valorar las circunstancias y preferencias previstas en las disposiciones
legales y exponer los motivos que conducen a la denegacin; es una potestad atribuida bajo la
tcnica de los conceptos jurdicos indeterminados, que incluye la valoracin de las distintas
previsiones de la norma, como la situacin nacional de empleo, economa nacional,
reciprocidad, preferencias o causa de expulsin; por ello, la Administracin puede quedar
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sujeta a responsabilidad patrimonial si con su denegacin injustificada causa daos y perjuicios

al interesado ( TS cont.-admva. de 7 de julio de 2003 [RJ 2003, 4791] ).
La solicitud ha de presentarse como regla general ante el rgano competente de la provincia
donde se vaya a ejercer la actividad laboral ( art. 67 REx), que como regla general es la oficina
de extranjera de dicho mbito ( arts. 259 y ss. REx). Cuando la solicitud se refiera al territorio de
una Comunidad Autnoma con competencias en la materia habr de presentarse ante el rgano
designado por la correspondiente normativa autonmica ( art. 38.8 LOEx y art. 68 REx). Dado
que en todo caso la autorizacin de residencia ser competencia del Estado, la normativa hace
hincapi en que en el supuesto de intervencin de las autoridades autonmicas deber dictarse
de forma coordinada y concordante una resolucin conjunta de concesin o denegacin de la
solicitud ( art. 68.5 REx).
2.2.3. mbito, duracin, renovacin, modificacin y extincin de la autorizacin de trabajo
La autorizacin inicial permite al extranjero residir y trabajar por cuenta ajena en Espaa
siempre que se cumplan las condiciones expuestas. Salvo que no concurra el requisito de
situacin nacional de empleo (en cuyo caso tan slo se limita al tipo de relacin laboral para el
que hubiera sido concedida), la autorizacin se limitar a un mbito geogrfico provincial y a una
ocupacin ; si la competencia fuese de la Comunidad Autnoma ser sta la que fije el mbito
geogrfico de validez dentro de su territorio ( art. 63.1 y 5 REx). La autorizacin tendr una
duracin de un ao ( art. 63.5 REx).
Procede la renovacin de la autorizacin de residencia y trabajo cuando concurran
determinadas circunstancias ( art. 38.6 LOEx y art.71.2 REx):
-- cuando se acredite la continuidad de la relacin laboral que dio lugar a la concesin inicial
-- cuando se acredite la realizacin habitual de la actividad laboral para la que se concedi la
autorizacin inicial durante un mnimo de seis meses al ao, siempre que el trabajador haya
suscrito un nuevo contrato de trabajo con un nuevo empleador y figure en alta o asimilado al
alta, o disponga de un nuevo contrato condicionado a la renovacin.
-- cuando el trabajador haya tenido un periodo de actividad de al menos tres meses por ao,
siempre que la relacin laboral inicial se hubiera interrumpido por causas ajenas, hubiera
buscado activamente empleo mediante inscripcin en el servicio pblico de empleo o tuviera
contrato de trabajo en vigor.
-- cuando se hubiera otorgado al trabajador una prestacin contributiva de desempleo o una
prestacin econmica asistencial de carcter pblica destinada a su insercin social o laboral.
cuando el contrato de trabajo se hubiera extinguido o suspendido como consecuencia de
ser vctima de violencia de gnero
-- cuando el extranjero acredite que se ha encontrado trabajando y en alta en la seguridad
social durante un mnimo de nueve meses en un periodo de doce o de dieciocho en un periodo
de veinticuatro, siempre que la interrupcin del trabajo anterior hubiese sido por causas ajenas a
su voluntad y hubiese buscado activamente empleo.
-- cuando el cnyuge (o persona con relacin de anloga afectividad) cumpliera con los
requisitos econmicos para reagrupar al extranjero.
La renovacin debe solicitarse con la documentacin pertinente en el plazo de sesenta das
naturales previos a la extincin de la autorizacin inicial, en cuyo caso se prorroga la validez de
la anterior autorizacin hasta la resolucin del procedimiento; si se hace dentro de los tres
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meses siguientes a la prdida de vigencia de la anterior, goza de ese mismo efecto, pero
conlleva la incoacin de procedimiento sancionador por incumplimiento de plazo ( art. 71.1 REx).
Para la renovacin se habr de valorar la situacin del extranjero, el cumplimiento de sus
obligaciones tributarias y de seguridad social y su esfuerzo de integracin ( art. 71.5 y 6 REx).
Salvo que corresponda residencia de larga duracin, la renovacin entraa autorizacin de
residencia y trabajo por dos aos , y permite el ejercicio de actividad laboral en todo el territorio
nacional ( art. 72 REx).
A partir del 18 de junio de 2012, existe la posibilidad de presentar por va telemtica las
solicitudes de renovacin de autorizaciones de residencia y trabajo. A partir de mayo de 2013,
se ha ampliado la posibilidad de utilizar esta tramitacin telemtica a las siguientes
renovaciones:
--Solicitud de Autorizacin de Residencia de Larga Duracin por supuesto general de 5 aos
de residencia continuada en Espaa.
--Renovaciones de autorizacin de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena.
--Renovaciones de autorizacin de residencia temporal y trabajo por cuenta propia.
--Renovaciones de autorizacin de residencia no lucrativa.
--Renovaciones de autorizacin de residencia por reagrupacin familiar.
--Renovaciones de autorizacin de residencia y trabajo como trabajador altamente cualificado
(Tarjeta azul).
--Renovaciones de autorizacin de residencia y trabajo para investigadores.
--Renovaciones de autorizacin de residencia con exceptuacin a la autorizacin de trabajo.
--Modificacin de autorizacin de residencia por circunstancias excepcionales por razones de
arraigo laboral, social con habilitacin para trabajar, y familiar, o cualquier otro caso en el que el
titular haya obtenido autorizacin para trabajar, a autorizacin de residencia y trabajo por cuenta
ajena o por cuenta propia.
La renovacin puede realizarse enlazando con la pgina de la Secretaria de Estado de
Administraciones Pblicas dedicada a la Renovacin Telemtica de Autorizaciones de
Extranjera.
http://https://sede.mpt.gob.es/pagina/index/directorio/renovacion_telematica_ext ranjeria
La autorizacin se extingue sin necesidad de pronunciamiento administrativo por transcurso
de plazo, por falta de renovacin o por prohibicin de entrada ( art. 162.1 REx). Tambin se
puede extinguir por resolucin del rgano competente para su concesin por cambio o prdida
de nacionalidad, por desaparicin de circunstancias que motivaron su concesin, por inexactitud
de alegaciones o documentos, por prdida de vigencia de los documentos personales, o por
permanencia en Espaa durante ms de seis meses en un periodo de un ao, salvo los casos
exceptuados ( art. 162.2 REx).
La autorizacin de trabajo por cuenta ajena puede ser objeto de modificacin en cuanto a la
ocupacin, sector de actividad y/o mbito territorial de limitacin a peticin del titular y mediante
resolucin del rgano competente, teniendo en cuenta en su caso la situacin nacional de
empleo ( arts. 203 y 204 REx). Puede solicitarse tambin la compatibilidad de trabajo por cuenta
ajena y trabajo por cuenta propia ( art. 201 REx).
El importe de las tasas por la concesin de cualquier autorizacin inicial de trabajo, de su
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renovacin o prrroga se regulan en la Orden PRE/1803/2011, de 30 de junio (RCL 2011, 1265)

. Estas cuantas experimentarn anualmente los incrementos que se establezcan en las
correspondientes leyes de presupuestos. Estn exentos de las tasas relativas a procedimientos
sobre autorizaciones de trabajo los nacionales iberoamericanos, filipinos, andorranos,
ecuatoguineanos, sefardes, hijos y nietos de espaol o espaola de origen, y los extranjeros
nacidos en Espaa ( art. 47 LO 4/2000, de 11 enero). La gestin y recaudacin de las tasas
corresponde al Ministerio del Interior, de Empleo y Seguridad Social, y de Administraciones
Pblicas.
La Resolucin de 11-9-2008 (RCL 2008, 1600) establece un procedimiento telemtico para
que el sujeto pasivo (persona fsica o jurdica a cuyo favor se realice la actividad lucrativa,
laboral o profesional por parte del extranjero) pueda proceder a la liquidacin y pago de esta
tasa. Se requiere los siguientes requisitos: a) Disponer de nmero de identificacin fiscal (NIF) o
nmero de identificacin de extranjero (NIE), segn corresponda. b) Disponer de firma
electrnica avanzada basada en un certificado de usuario que sea admitido por la Agencia
Tributaria como medio de identificacin y autenticacin en sus relaciones telemticas con los
contribuyentes. c) Tener una cuenta abierta en una entidad colaboradora en la gestin
recaudatoria que se haya adherido al sistema previsto en la Resolucin de 26 de julio de 2006
(RCL 2006, 1580) , de la Direccin General de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria,
sobre asistencia a los obligados tributarios y ciudadanos en su identificacin telemtica ante las
entidades colaboradoras con ocasin de la tramitacin de procedimientos tributarios, y aparezca
en la relacin de entidades que se muestre en la opcin de pago de la oficina virtual de la
pgina web de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria.
2.3. Autorizaciones especiales y procedimientos especiales para su solicitud y
tramitacin
2.3.1. Autorizaciones especiales en atencin al tipo de actividad o de trabajador

A) Estudio e investigacin
Ya sabemos que la autorizacin de estancia por estudios, investigacin o formacin ( art. 37
REx), que debe ir acompaada como regla general del visado para estudios ( art. 38 REx),
puede servir para obtener autorizacin de trabajo, siempre que la actividad laboral sea
compatible con el objeto de dicha estancia y que su duracin no la supere ( arts. 25 bis.2.f y 33
LOEx y art. 42 REx). En estos casos se admite el contrato a tiempo parcial, o el contrato a
tiempo completo que no supere los tres meses y no coincida con periodos lectivos, y la
autorizacin de trabajo podr ser renovada hasta la duracin del visado o autorizacin de
estudios; su mbito geogrfico coincidir con el mbito de la estancia, pero puede variarse o
ampliarse en ciertas condiciones, y su tramitacin corresponder a la Comunidad Autnoma
cuando hubiera asumido competencias en materia de autorizaciones de trabajo ( art. 42 REx ).
Caso particular dentro de estas autorizaciones es el que permite realizar actividades de
residencia para obtener una especialidad sanitaria ( art. 43 REx).
Por otra parte, los extranjeros que se encuentren en situacin de estancia por estudios
pueden acceder a una situacin de residencia y trabajo sin necesidad de visado, siempre que,
como regla general, se acredite un tiempo de permanencia en Espaa de al menos tres aos,
haber realizado los estudios con aprovechamiento y no haber sido becado por organismos de
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cooperacin o desarrollo de su pas de origen ( art. 199 REx).

Adems de esa va, existe una especfica autorizacin de trabajo para investigacin, (de
residencia y trabajo) para quienes deseen permanecer en Espaa con el nico o principal fin de
realizar proyectos de investigacin en el marco de un convenio de acogida firmado con un
organismo de investigacin ( arts. 73 y 75 REx). La solicitud debe ser presentada por el
organismo de investigacin implicado, que deber aportar copia del correspondiente convenio
de acogida, junto a otros documentos, y su tramitacin y resolucin corresponder a los rganos
estatales o autonmicos competentes en la materia ( arts. 76 y sig. REx). Su duracin puede
oscilar de tres meses a cinco aos, segn la duracin del proyecto; puede ser renovada por
periodos anuales ( arts. 74 y 82 REx), y se extingue por diversas causas ( art. 163 REx).
Requiere visado, y puede amparar la autorizacin de residencia a favor de familiares ( arts. 80 y
83 REx). Los investigadores extranjeros admitidos en un Estado miembro de la UE podrn
continuar su labor en Espaa ( art. 84 REx).
De este rgimen queda excluido el trabajo realizado en una familia espaola para compensar
la estancia y mantenimiento durante el tiempo en que el extranjero mejora sus conocimientos
profesionales o lingsticos y que, lgicamente, no celebra con dicha familia ningn contrato de
trabajo para el que deba obtener autorizacin ( art. 33.5 LOEx). Se trata del denominado trabajo
au pair , que se somete a lo dispuesto en los acuerdos internacionales al respecto (Convenio
Europeo del Consejo de Europa), de 24 de noviembre de 1969 (RCL 1988, 1847) , ratificado por
Espaa en 1988.
B) Profesionales altamente cualificados titulares de Tarjeta azul-UE
Esta autorizacin especial (de residencia y trabajo) est prevista para quienes cuenten con
cualificacin de enseanza superior enseanza superior de tres aos al menos) o,
excepcionalmente, acrediten un mnimo de cinco aos de experiencia profesional que pueda
considerarse equiparable (relacionada con la actividad objeto de la autorizacin), conforme a lo
dispuesto en la Directiva 2009/50/CE [LCEur 2009, 871] ) ( art. 38 ter LOEx y art. 85 REx). La
solicitud deber ser presentada por el empleador con la documentacin pertinente ante el
rgano competente de la provincia donde se vaya a ejercer la actividad laboral ( arts. 86 , 87 y
88 REx), y su duracin inicial ser de un ao, renovable por periodos bianuales ( arts. 86 y 93
REx), y se extingue por diversas causas ( art. 164 REx). El rgano competente resolver de
forma motivada en el plazo de cuarenta y cinco das desde la presentacin de la solicitud y ser
notificada al empleador y comunicada al trabajador extranjero, quienes podrn impugnarla a
partir de la fecha en que se les notifique o comunique; respectivamente, la resolucin ( art. 88.5
REx). Requiere visado, y puede amparar la autorizacin de residencia a favor de familiares
( arts. 91 , 94 y 96 REx). En su Tarjeta de Identidad deber figurar la leyenda Tarjeta azul-UE
( art. 92 REx). Los titulares de este tipo de Tarjeta en otros Estados de la UE durante un mnimo
de dieciocho meses podrn trasladarse a Espaa para ejercer un empleo altamente cualificado,
en las condiciones reglamentariamente previstas ( art. 95 REx).
El inciso del ltimo prrafo del apartado 5 del art. 88 REX, referido a la fecha a partir de la
cual puede ser impugnada la resolucin autorizando o denegando la solicitud a partir de la
fecha de notificacin al empleador o empresario ha sido anulado por STS 12-3-2013 (PROV
2013, 98666) , por entender que el trabajador tiene legitimacin para impugnar la resolucin a
partir de la fecha en que misma le sea comunicada.
C) Trabajos de duracin determinada
Esta autorizacin especial (de residencia y trabajo) est prevista para cuatro tipos de tareas
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( art. 42 LOEx y art. 98 REx):

--de temporada o campaa
--obras o servicios, como montaje de plantas industriales o elctricas, construccin de
infraestructuras, edificaciones o redes de suministro elctrico, telefnico, de gas o de
ferrocarriles, e instalacin y mantenimiento de equipos productivos, as como su puesta en
marcha y reparaciones
--actividades de carcter temporal del personal de alta direccin, deportistas profesionales,
artistas, as como de otros colectivos que se determinen mediante orden ministerial
--actividades de formacin y realizacin de prcticas profesionales
Para facilitar la contratacin de deportistas profesionales extranjeros, el Consejo de Ministros,
al amparo de la autorizacin concedida por la DA 1 del Reglamento de Extranjera, ha dictado
el Acuerdo de 15-7-2005 (RCL 2005, 1728) , por el que se aprueba un procedimiento especfico
para la concesin de autorizaciones de trabajo a deportistas profesionales que estn en
posesin de una licencia deportiva que les habilite para participar en competiciones deportivas
oficiales o actividades deportivas organizadas por federaciones deportivas, Ligas profesionales
o entidades similares.
La duracin de esta autorizacin temporal ha de coincidir con la del contrato de trabajo o con
la duracin prevista de la actividad correspondiente, prorrogable hasta alcanzar el mximo de
doce meses, salvo supuestos excepcionales ( arts. 98 y 102 REx). El procedimiento de solicitud
y concesin se asemeja al de la autorizacin ordinaria, aunque con requisitos adicionales o ms
especficos (arts.99 y sig.REx).
Cabe sealar que el Gobierno subvenciona actuaciones tendentes a ordenar los flujos
migratorios laborales y la insercin sociolaboral de los trabajadores migrantes que realicen
trabajos de campaa o de temporada. A estos efectos se consideran trabajadores migrantes a
espaoles, comunitarios, extranjeros residentes y extranjeros no residentes contratados en sus
pases de origen, en puestos previamente ofertados, que deban desplazarse para realizar los
trabajos de temporada o de campaa, ms de 100 Km. desde su residencia habitual o desde el
lugar de residencia del ltimo empleo ( O. 1763/2007, de 11 junio [RCL 2007, 1170] ). Las
ofertas de empleo de temporada se orientarn preferentemente a los pases con los que Espaa
haya firmado Acuerdos sobre regulacin de flujos migratorios, y las Comunidades Autnomas y
los Ayuntamientos colaborarn en la programacin de las campaas de temporada ( art. 42
LOEx).
Como caso particular de autorizacin para trabajo temporal, se prev la posibilidad de que los
trabajadores de una empresa o grupo de empresas de otro pas se trasladen a Espaa para
trabajar temporalmente en la misma empresa o grupo, en las condiciones que se establezcan
por va reglamentaria ( art. 42.6 LOEx).
D) Prestaciones transnacionales de servicios
Est prevista esta autorizacin especial (de residencia y trabajo) para la realizacin de una
actividad laboral por cuenta de una empresa establecida en un Estado no perteneciente a la
Unin Europea ni al Espacio Econmico Europeo ( art. 43.2 LOEx), en alguno de los casos
siguientes ( art. 110 REx):
desplazamiento temporal en ejecucin de un contrato celebrado con un destinatario
establecido o que ejerza su actividad en Espaa (segn lo dispuesto en la disposicin adicional
cuarta de la Ley 45/1999 (RCL 1999, 2950) , sobre desplazamiento temporal de trabajadores).
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desplazamiento temporal de trabajadores desde empresas o centros de trabajo establecidos

fuera de Espaa a centros de trabajo en Espaa de la misma empresa o de una empresa del
mismo grupo.
desplazamiento temporal de trabajadores altamente cualificados para la supervisin o
asesoramiento de obras o servicios que empresas radicadas en Espaa vayan a realizar en el
exterior.
Un caso particularmente incluido es el de los trabajadores de temporada o campaa que sean
trasladados a Espaa por cuenta de su empresa en determinadas condiciones ( art. 116 REx).
Se excluyen los desplazamientos para actividades formativas y los del personal navegante en el
mbito de la marina mercante.
Para la obtencin de esta autorizacin, que debe acompaarse de visado de residencia y
trabajo, habr de seguirse el procedimiento ordinario con algunos requisitos adicionales ( arts.
111 y sig. REx). Su validez se limita a una actividad y mbito territorial concreto, y su duracin
coincidir con las necesidades del desplazamiento, con el lmite de un ao, con posibilidad de
prrroga por otro si se acreditan idnticas condiciones que las previstas para su concesin
( arts. 110.3 y 115 REx).
La prestacin de servicios trasnacionales por cuenta de una empresa establecida en un
Estado miembro de la Unin Europea, a diferencia del supuesto que se acaba de contemplar, se
enmarca en el principio de libertad de establecimiento ( art. 43 TCE), y habr de ajustarse a la
normativa y jurisprudencia comunitarias (entre otras normas, a la Directiva 96/71/CE, de 16 de
diciembre de 1996 [LCEur 1997, 105] , y, en el territorio espaol, a la Ley 45/1999, de 29 de
noviembre [RCL 1999, 2950] ).
E) Trabajadores transfronterizos
Est prevista para los trabajadores extranjeros que, residiendo en zona fronteriza de un
Estado limtrofe a la que regresen diariamente, desarrollen su actividad laboral, por cuenta
propia o ajena, en las zonas fronterizas del territorio espaol; su validez se limita al mbito
territorial de la Comunidad o Ciudad Autnoma en cuya zona limtrofe resida el trabajador, y se
extiende desde tres meses a un ao, prorrogable por periodos anuales en tanto subsistan las
circunstancias de base ( art. 43.1 LOEx y arts.182 y sig. REx). El procedimiento es similar al
ordinario, con algunos requisitos especiales ( art. 183 REx).
2.3.2. Autorizaciones especiales por circunstancias excepcionales
A) Arraigo
Entre las circunstancias excepcionales que pueden justificar la concesin de una
autorizacin de residencia temporal, que a su vez puede ser fundamento para una autorizacin
de trabajo, se encuentra en primer trmino el arraigo ( art. 31.3 LOEx), que presenta tres
modalidades ( art. 124 REx):
-- arraigo laboral , que exige, entre otros requisitos, acreditacin de permanencia en Espaa
por un mnimo de dos aos y de relacin laboral durante al menos seis meses, entre otros
requisitos, mediante resolucin judicial o resolucin administrativa confirmatoria de acta de
infraccin levantada por la Inspeccin de Trabajo
-- arraigo social , que exige acreditar la permanencia en Espaa por un mnimo de tres aos y
presentar un contrato de trabajo firmado por trabajador y empresario, entre otros requisitos
-- arraigo familiar , que corresponde a la situacin de padre o madre de menor de
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nacionalidad espaola que est a su cargo, o la situacin de hijos de padre o madre

originariamente espaoles
La solicitud de autorizacin de residencia temporal deber ser presentada directamente por el
extranjero o su representante legal en caso de menores o incapaces, con la documentacin
reglamentariamente establecida ( art.128 REx), y su concesin llevar aparejada la autorizacin
para trabajar ( art. 129.1 REx).
A efectos de acreditar el arraigo laboral no es suficiente una mera oferta de trabajo, sta en s
misma no denota una vinculacin laboral, pues el arraigo ya es expresin de una vinculacin,
an fctica con el mercado de trabajo, y la oferta en s misma solo es denotativa de una
vocacin futura de vinculacin de llegar a materializarse la misma, que, en su caso, debe
utilizarse para la obtencin del permiso de trabajo. Por otro lado, el perodo permanencia
mnimo exigido para adquirir la autorizacin de residencia temporal es un requisito ineludible, y
no puede acreditase mediante un certificado de empadronamiento en el que no coste su fecha
( STS 21-3-2007 [RJ 2007, 3704] ).
B) Proteccin internacional y asilo
Son beneficiarias de autorizacin de residencia temporal las personas a las que se haya
autorizado la permanencia en Espaa conforme a la Ley 12/2009, de 30 de octubre (RCL 2009,
2051) y los extranjeros desplazados a Espaa en el sentido regulado en la normativa sobre
proteccin temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas ( art. 125 REx). El
extranjero que solicite dicha autorizacin tiene derecho a entrar en Espaa sin necesidad de
visado ( art. 25.3 LOEx), y si la obtiene tiene derecho a residir en Espaa y a realizar actividades
laborales [ art. 34.3 LOEx y art. 36.1 c) Ley 12/2009]. En particular, tiene derecho a obtener
autorizacin de trabajo sin atender a la situacin nacional de empleo ( art. 40.1.d LOEx y
art.129.1 REx), e incluso a trabajar una vez transcurridos seis meses desde la presentacin de
la solicitud de asilo ( DA 21 REx).
Dentro de ese marco legal, la condicin de asilado y refugiado se rige por el RD 203/1995, de
10 de febrero (RCL 1995, 741) , completado por el RD 1325/2003, de 24 de octubre (RCL 2003,
2543) , sobre proteccin temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas, y, en
el plano internacional, por el Estatuto de los Refugiados hecho en Ginebra con fecha 28 de julio
de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967 (RCL 1978, 2290) . Similares
derechos se reconocen a los desplazados . Procede otorgar la condicin de refugiado y el
consiguiente derecho de asilo a quien tiene fundados temores de ser perseguido en su pas
por motivos de raza, religin, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones
polticas, cuando tal persecucin provenga de sectores de la poblacin cuya conducta sea
deliberadamente tolerada por las autoridades o stas se muestren incapaces de proporcionarla
una proteccin eficaz ( STS 22-6-2004 [RJ 2004, 6034] ).
C) Razones humanitarias
La autorizacin de residencia temporal por razones humanitarias, legalmente prevista ( arts.
25.4 y 31.3 LOEx), se puede conceder a vctimas de determinados delitos en los que concurra
algn tipo de discriminacin o violencia en el entorno familiar, a quienes acrediten una
enfermedad grave que requiera atencin sanitaria especializada no accesible en su pas de
origen, y a quienes acrediten que su traslado a su pas de origen implica peligro para su
seguridad o la de su familia. La solicitud de autorizacin de residencia temporal deber ser
presentada directamente por el extranjero, o su representante legal en caso de menores o
incapaces, con la documentacin reglamentariamente establecida ( art.128 REx); el extranjero
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tambin podr solicitar autorizacin para trabajar ( art.129.2 REx).

D) Colaboracin con autoridades pblicas, seguridad nacional o inters pblico
Se podr conceder autorizacin de residencia temporal a las personas que colaboren con las
autoridades administrativas, policiales, fiscales o judiciales en cuestiones ajenas a la lucha
contra redes organizadas, o cuando concurran razones de seguridad nacional o inters pblico
que lo aconsejen ( art. 31.3 LOEx y art. 127 REx). El beneficiario podr solicitar autorizacin de
trabajo (art. 129.2 REx).
Debe tenerse en cuenta en relacin con el procedimiento a seguir para obtener la autorizacin
de residencia temporal por las circunstancias anteriores que la STS 12-3-2013 (PROV 2013,
98666) , ha anulado el apartado 4 del art. 128 REx relativo a la posibilidad de requerir la
comparecencia del solicitante y mantener con l una entrevista personal, en cuanto infringe el
principio de reserva de ley contenido en el art. 40.1 Ley 30/1992, siendo que en el mbito de
extranjera la nica posibilidad de exigir comparecencia personal se limita a los supuestos de la
DA 3 LO 4/2000.
E) Vctimas de violencia de gnero
La mujer extranjera en situacin irregular que se encuentre afectada por violencia de gnero
podr solicitar autorizacin de residencia y trabajo desde el momento de dictarse la
correspondiente orden de proteccin o de emitirse informe del ministerio fiscal en el que se
aprecien indicios de ello ( art. 31 bis LOEx y arts.131 y 132 REx). Presentada la solicitud, se
conceder de oficio una autorizacin provisional ( art. 133 REx). La autorizacin se consolidar
o se extinguir en funcin del contenido de la resolucin judicial que ponga fin al proceso por
violencia de gnero ( art.134 REx).
F) Colaboracin con redes organizadas
El extranjero en situacin irregular que sea vctima, perjudicado o testigo de actos de trfico
ilcito de seres humanos, inmigracin ilegal, explotacin laboral o de trfico ilcito de mano de
obra o de explotacin en la prostitucin abusando de situacin de necesidad, que colabore con
la autoridad competente y que quede exento de responsabilidad por esos hechos, podr
presentar solicitud de autorizacin de residencia y trabajo ( art. 59 LOEx y arts. 135 , 136 , 137 ,
138 y 139 REx).
G) Vctimas de trata de seres humanos
La vctima de trata de seres humanos que colabore en la investigacin de los hechos y quede
exenta de responsabilidad podr presentar solicitud de autorizacin de residencia y trabajo ( art.
59 bis LOEx y arts.140 y sig. REx). Durante el perodo de tramitacin de las autorizaciones
anteriores, se les puede facilitar una autorizacin provisional de residencia y trabajo ( art. 144.4
REx).
2.3.3. Otras autorizaciones especiales
A) Retornados voluntariamente a su pas de origen
El extranjero que retorne voluntariamente a su pas de origen podr solicitar, al finalizar el
periodo de no regreso a Espaa, o al cabo de tres aos en todo caso, una autorizacin de
residencia temporal y trabajo con algunas condiciones especiales ( arts. 120 , 121 y 122 REx).
B) Menores no acompaados
Una vez determinada la edad del menor extranjero no acompaado, las Administraciones
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pblicas competentes (entre ellas las Comunidades Autnomas) habrn de adoptar las
pertinentes medidas de asistencia, permanencia en Espaa o repatriacin a su pas ( art. 35
LOEx). Si no fuera posible su retorno, y en todo caso a partir de nueve meses desde su puesta a
disposicin de los servicios competentes, el menor tendr derecho a autorizacin de residencia,
que puede ir acompaada de autorizacin de trabajo ( art. 40.1.i LOEx y arts.196 y sig. REx).
Los menores extranjeros tutelados por un servicio de proteccin pueden desarrollar sin
necesidad de autorizacin las actividades laborales que a juicio de la entidad competente
favorezcan su integracin social ( art. 117.j REx).
C) Aptridas e indocumentados
La condicin de aptrida puede reconocerse conforme a lo establecido en la Convencin
sobre el Estatuto de los Aptridas de 28 de septiembre de 1954 (RCL 1997, 1709) ( art. 34.1
LOEx). Estas personas pueden obtener autorizacin de trabajo sin atender a la situacin
nacional de empleo ( art. 40.1.e LOEx). En general, los extranjeros que por una causa
insuperable no puedan ser documentados por las autoridades de ningn pas, podrn obtener
excepcionalmente un documento de identificacin que les permite en su caso solicitar
autorizacin de residencia y trabajo ( art. 34.2 LOEx y art. 211 REx).
D) Documentos con valor de autorizacin de trabajo
Tiene validez de autorizacin de trabajo el duplicado de la notificacin de embarque o
renovacin del contrato de tripulantes extranjeros en buques espaoles ( art. 64.4 REx en
conexin con art. 20 Ley 55/1999, de 29 de diciembre, y los convenios internacionales en la
materia).
El Acuerdo de 29 de junio de 2007, publicado por Resolucin de 2 de julio de 2007 (RCL
2007, 1431) , aprob Instrucciones para la tramitacin de solicitudes de autorizacin de
residencia y trabajo de extranjeros no comunitarios enrolados en buques que enarbolen
pabelln espaol y estn inscritos en el registro especial de buques de empresas navieras
(REBECA). Segn estas instrucciones los trabajadores extranjeros podrn iniciar su actividad
laboral con una autorizacin de trabajo de carcter provisional, a travs del certificado de enrole
emitido por la Capitana Martima, o por el capitn del buque en caso de autodespacho o
embarque en el extranjero, hasta que sea notificada la resolucin definitiva sobre la concesin
de la autorizacin de residencia y trabajo solicitada, precisamente, mediante la presentacin de
este certificado por la empresa naviera ante el rgano competente para su tramitacin, junto con
la documentacin relacionada en la instruccin tercera. En todo caso, la ocupacin a desarrollar
por el trabajador extranjero no comunitario deber estar calificada en el momento de la solicitud
dentro del Catlogo de Ocupaciones de Difcil Cobertura.
Ese mismo efecto se ha dado a la tarjeta de estadstica en el mbito de Ceuta y Melilla ( STC
150/1994, 23-5-1994 [RTC 1994, 150] ).
2.3.4. Procedimientos especiales de autorizacin para trabajar
Las razones de inters econmico, social o laboral , o la especial o alta cualificacin del
trabajador extranjero, conducen en determinados supuestos a la aplicacin de un rgimen
especial de entrada, residencia y autorizacin de trabajo en el que no se tiene en cuenta la
situacin nacional de empleo, y al amparo del cual puede tambin tramitarse autorizacin de
residencia y trabajo para familiares ( art. 40.2 LOEx y arts.178 y ss REx). Se trata de los
siguientes supuestos :
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- personal directivo o altamente cualificado de empresas que cumplan determinadas

condiciones de dimensin o volumen de negocios, o que pertenezcan a determinados sectores
econmicos ( art. 178.1.a) REx).
- tcnicos y cientficos extranjeros contratados por entidades pblicas de desarrollo y
promocin de la investigacin ( art. 178.1.b REx).
- profesores extranjeros contratados por universidades espaolas ( art. 178.1.c REx).
- tcnicos o cientficos contratados para trabajos de investigacin o desarrollo en centros
pblicos o entidades empresariales ( art. 178.1.d REx).
- artistas o grupos de artistas de reconocido prestigio internacional o de relevante contribucin
cultural ( art. 178.1.e REx).
- personal directivo o altamente cualificado de proyectos empresariales de inters pblico por
su contribucin al empleo, al desarrollo econmico o a la innovacin cientfica y tecnolgica ( art.
178.1.f REx).
Con fines similares, y al amparo de la Directiva 2005/71/CE (LCEur 2005, 2463) , fueron
aprobados en su momento el Acuerdo de 15 de julio de 2005 ( Resolucin de 12 de agosto de
2005 (RCL 2005, 1728) , BOE 22 de agosto de 2005), para la contratacin de deportistas
profesionales extranjeros as como entrenadores y restantes colectivos equiparados a los
deportistas profesionales, y el Acuerdo de 16 de febrero de 2007 (RCL 2007, 527) , para la
contratacin de extranjeros por razones de inters econmico, social o laboral, por realizacin
de trabajos de investigacin y desarrollo o docentes de alta cualificacin, o por actuaciones
artsticas de especial inters cultural (parcialmente anulado por sentencia TS de 14 de mayo de
2010 (RJ 2010, 3642) . La Resolucin de 28 de febrero de 2007 (RCL 2007, 527) , que mand
publicar este segundo Acuerdo, ha sido derogada por RD 557/2011 (RCL 2011, 811) .
2.3.5. Procesos de regularizacin o normalizacin
En diversas ocasiones se han puesto en marcha en Espaa procesos especiales de
regularizacin o normalizacin de extranjeros indocumentados o en situacin irregular, con la
condicin de que acreditaran un tiempo mnimo de residencia y trabajo en Espaa con
anterioridad a una determinada fecha, y normalmente con ocasin de reformas legales. Esta
prctica de regularizacin (prohibida ya por la Unin Europea cuando tiene carcter masivo)
implica la concesin al extranjero de una autorizacin inicial de trabajo y residencia (o slo de
residencia), de duracin variable en funcin de sus antecedentes laborales y del tipo de
actividad que pretendan desarrollar. La situacin de arraigo puede conducir a una regularizacin
individualizada.
La regularizacin requiere la aportacin por parte del interesado de pruebas suficientes de su
situacin y de sus antecedentes en Espaa (sentencia TS de 18 de marzo de 2003 [RJ 2003,
3009] ). En estos procesos de regularizacin o normalizacin se exige prueba de residencia
continuada en Espaa que demuestre el arraigo de forma fehaciente y no con base meramente
en testimonios de amigos o familiares, o en datos de dudosa veracidad [ STS (cont-adm.) 27-42007 (RJ 2007, 3708) ].
El ltimo proceso de normalizacin fue puesto en marcha por el RD 2393/2004 ( DT 3 ) y
desarrollado por Orden PRE 140/2005, de 2 de febrero (RCL 2005, 219) , y permiti conceder
autorizacin inicial de residencia y trabajo por cuenta ajena a quienes, encontrndose en
Espaa en el momento de la solicitud, acreditaran En el en el plazo de tres meses siguientes a
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su entrada en vigor su empadronamiento en un municipio espaol durante un mnimo de seis

meses antes de esa fecha, y aportaran un contrato de trabajo (a tiempo completo o a tiempo
parcial) en el que el empleador garantizara un mnimo de actividad de seis meses (tres en el
sector agrario; dentro de un periodo de doce meses en los sectores de construccin y
hostelera). La Resolucin de 15-4-2005 (RCL 2005, 773) complet y flexibiliz esos trmites.
2.4. Gestin colectiva de contrataciones en origen (antiguo contingente)
Teniendo en cuenta la situacin nacional de empleo, podr aprobarse una previsin anual de
las ocupaciones y, en su caso, de las cifras previstas de empleos que se pueden cubrir a travs
de un procedimiento singular, denominado gestin colectiva de contrataciones en origen
(antiguo contingente). El objetivo de esta frmula es la contratacin programada de
trabajadores extranjeros en su lugar de origen , para planificar y ordenar adecuadamente su
acceso al mercado de trabajo espaol ( art. 39 LOEx y arts.167 y sig. REx). Por ello, a esta va
slo tienen acceso las personas que no se hallen o residan en Espaa; implica un proceso de
preseleccin y contratacin en el pas de origen.
En todo caso, esta programacin anual no impide el uso de la va general de entrada y
contratacin de extranjeros ( SSTS de 6 abril de 2004 [RJ 2004, 3288] y 12 de abril de 2004 [RJ
2004, 3361] ).
Corresponde al MESS tal programacin, a partir de las propuestas de las Comunidades
Autnomas y las organizaciones sindicales, a la vista de la situacin de empleo y de las
posibilidades de integracin social de los inmigrantes, y previa consulta de la Comisin Laboral
Tripartita de Inmigracin ( art. 39 LOEx y art.168 REx). En este marco de contratacin pueden
hacerse ofertas de empleo globales , que se orientarn preferentemente hacia los pases con
los que Espaa haya firmado acuerdos de regulacin de flujos ( art. 39.3 LOEx), pero tambin
ofertas nominativas . A lo largo del ao se podr revisar el nmero y la distribucin de ofertas de
empleo, para adaptarlo a la evolucin del mercado de trabajo ( art. 169.4 REx).
La solicitud y tramitacin de las autorizaciones de trabajo en el marco de este procedimiento
debe ajustarse a las especialidades legal y reglamentariamente previstas, con las
especificaciones de la norma que a tal efecto se apruebe cada ao. Presentada la solicitud
correspondiente por parte de los empresarios interesados, se proceder a la seleccin de
trabajadores y podrn organizarse cursos de formacin. Concedida la autorizacin de residencia
y trabajo se habr de proceder a la solicitud de visado para la entrada en Espaa; el alta en la
seguridad social dotar de eficacia a la autorizacin para el inicio del trabajo ( arts. 172 , 173 y
174 REx). Los contratos de trabajo debern cumplimentar las exigencias del RD 1659/1998, de
24 de julio (RCL 1998, 2062) , sobre derechos de informacin del trabajador de los elementos
esenciales de su contrato de trabajo ( art. 170 REx).
Dentro de ese marco tambin puede fijarse un nmero de visados de bsqueda de empleo ,
en especial para hijos o nietos de espaoles de origen, o para reclutar trabajadores para
determinados sectores de actividad u ocupaciones ( arts. 175 , 176 y 177 REx). Autorizan a
desplazarse a territorio espaol por un periodo de tres meses para buscar trabajo, con la
posibilidad de solicitar la inscripcin en los servicios de empleo correspondientes. Si transcurrido
dicho plazo el extranjero no encontrara empleo queda obligado a salir del territorio, incurriendo
en caso contrario en infraccin.
Las normas que anualmente pongan en marcha este procedimiento debern respetar las
competencias autonmicas en relacin con las autorizaciones iniciales de trabajo ( arts.171 y
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175.3 REx). Las Comunidades Autnomas podrn establecer servicios que faciliten la
tramitacin de los correspondientes visados en los consulados espaoles y promover programas
de acogida de los inmigrantes ( DA 9 LOEx).
Para el ao 2013, ha sido prorrogada la vigencia de la Orden ESS/1/2012, de 5 enero (RCL
2012, 23) , por la que se regula la gestin colectiva de contrataciones en origen para 2012,
limitndola solamente a la contratacin de trabajadores para campaas agrcolas de temporada
( O. 2825/2012, de 27 de diciembre [RCL 2013, 1] ). En las citadas disposiciones se prev, dado
el carcter provisional de las cifras manejadas, la posibilidad de reasignar puestos a escala
nacional y de introducir modificaciones. Para este ao no se prev ofertas de empleo de
carcter estable (con una duracin mnima no inferior a un ao) ni la concesin de visados de
bsqueda de empleo para hijos o nietos de espaol de origen. S admite ofertas de carcter
temporal exclusivamente para actividades de campaas agrcolas de temporada ( art. nico O.
2825/2012), que podrn formularse de forma genrica (la regla general) o de forma nominativa
(en los casos previstos en el art. 14 de dicha Orden).
Las ofertas podrn formularse con una duracin mxima de nueve meses dentro de un
perodo de doce consecutivos. Para actividades del sector agrcola las ofertas podrn formularse
para atender campaas concatenadas o para desarrollar una misma actividad [ art. 3.2 a) O.
ESS/1/2012].
Estn legitimados para solicitar la gestin de ofertas de empleo las empresas y las
organizaciones empresariales, a las que se concede, a estos efectos, la pertinente
representacin legal. La correspondiente solicitud debe ajustarse a estos trmites especiales
( arts. 7 y sig. de la citada Orden), y las ofertas sern remitidas a los rganos del pas de origen
encargados del proceso de preseleccin de trabajadores. El resultado de dicho proceso se
trasladar de inmediato a las instancias competentes para la obtencin de las correspondientes
autorizaciones de residencia y trabajo y del pertinente visado. Las autorizaciones de residencia
y trabajo que se concedan al amparo de esta regulacin podrn ser ampliadas si contina la
actividad o prorrogadas si se inicia otra temporada sin solucin de continuidad. El
incumplimiento de las condiciones reglamentariamente dispuestas puede ser causa de
denegacin de posteriores solicitudes.
La O. ESS/1708/2012, de 20 de julio (RCL 2012, 1102) , establece las bases reguladoras para
la concesin de subvenciones pblicas para la ordenacin de los flujos migratorios laborales de
trabajadores migrantes para campaas agrcolas de temporada y su insercin laboral.
2.5. Estatuto laboral del trabajador extranjero
2.5.1. Autorizacin para trabajar y contrato de trabajo

Si la autorizacin es necesaria para trabajar en Espaa, parece lgico que tambin sea una
condicin para la validez y efectividad delcontrato de trabajo. As se deduce del art. 7 ET,
segn el cual los extranjeros podrn contratar su prestacin de trabajo de acuerdo con lo
dispuesto en la legislacin especfica sobre la materia. Aunque este precepto formalmente
alude a la capacidad para contratar, parece referirse, no ya a las reglas de capacidad jurdica
y capacidad de obrar (que sern las que resulten de las correspondientes normas sobre ley
aplicable al contrato de trabajo), sino a las normas sobre entrada y trabajo de extranjeros en
Espaa. En todo caso, la relacin entre autorizacin de trabajo y contrato de trabajo ofrece
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varias dimensiones.
La autorizacin puede tener alguna influencia sobre lamodalidad del contrato, aunque no la
predetermina de manera absoluta. Por supuesto, el extranjero que cuenta con autorizacin de
residencia de larga duracin puede celebrar toda clase de contratos de trabajo (indefinidos o
temporales, a tiempo completo o a tiempo parcial, etc.), siempre conforme a la legislacin
laboral. Tambin puede hacerlo, en principio, quien tiene autorizacin de carcter temporal,
aunque con la advertencia de que si el contrato es de mayor duracin est pendiente de una
especie de condicin resolutoria, que sera la extincin de la autorizacin sin renovacin de la
misma; la solicitud de renovacin entraa prorroga de la autorizacin ( art. 71 REx), aunque
tambin puede perder valor la autorizacin por otras razones, como la falta de afiliacin y alta
del trabajador en la seguridad social ( art. 63.1 REx). La conexin entre duracin de la
autorizacin y duracin del contrato es mayor en las autorizaciones de duracin determinada,
aunque tampoco completamente ajustada ( art. 98 REx). Se admite el contrato a tiempo parcial
en ciertos casos, a veces con la condicin de que se abone al menos la cuanta proporcional del
SMI ( arts. 42.2 y 64.3 REx).
Segn la jurisprudencia tradicional, el contrato de trabajo del extranjero pende de una especie
de condicin resolutoria ligada a la autorizacin de trabajo (sentencias TS 27 de noviembre de
1989 [RJ 1989, 8257] y 29 de enero de 1990 [RJ 1990, 228] ). Tambin se ha sostenido
reiteradamente que el contrato tiene validez en tanto no se resuelve la solicitud (sentencia TS 15
de marzo de 1989 [RJ 1989,2414] ).
2.5.2. Igualdad y no discriminacin
Los contratos de trabajo de los trabajadores extranjeros deben respetarse lascondiciones de
trabajolegal o convencionalmente establecidas para el correspondiente trabajo o sector de
actividad, en funcin de la categora profesional o el nivel asignado al trabajador ( arts. 64.3 y 69
REx). Una vez empleado, el extranjero tiene derecho a lano discriminacinen el trabajo,
conforme a lo establecido en el art. 23 LOEx. Es un derecho reiterado por las normas
internacionales en la materia, siempre que se encuentre legalmente o con las pertinentes
autorizaciones en el pas de referencia (Convenio OIT nm. 97; art. 16 Convenio Europeo sobre
el Estatuto Jurdico del Trabajador migrante). La igualdad de trato se deriva tambin del Derecho
comunitario ( Directiva 2000/78/CE , sin perjuicio de las condiciones especiales de entrada,
residencia o acceso al empleo; en igual sentido, Directiva 2000/43/CE ), que incluso reconoce a
los nacionales de terceros pases el derecho a unas condiciones laborales equivalentes a la de
los trabajadores comunitarios ( art. 15.3 Carta de Derechos Fundamentales).
As pues, una vez incorporado al mercado espaol de trabajo, el trabajador extranjero goza de
los derechos laborales en igualdad de condiciones que los espaoles. Goza tambin de
derechos de educacin, asistencia sanitaria y seguridad social ( arts. 9 , 10 , 12 y 14 LOEx y art.
3 Ley 16/2003), de derecho de reagrupacin familiar ( arts. 16 - 19 LOEx) y de ciertas garantas
jurdicas y de tutela judicial ( arts. 20 a 22 LOEx; STC 95/2003, de 22-5-2003 ). El trabajador
extranjero tiene asimismo derecho de reunin, libertad de asociacin, libertad de sindicacin y
derecho de huelga, en las mismas condiciones que los espaoles ( arts. 7 , 8 y 11 LOEx).
La anterior exigencia de que los trabajadores extranjeros se encuentren en situacin de
legalidad en territorio espaol, para ejercer los derechos de reunin, manifestacin, asociacin,
libertad de sindicacin y derecho de huelga, ( arts. 7.1 , 8 y 11 de la LO 4/2000, en la redaccin
dada por la Ley 8/2000 [RCL 2000, 2963] ) ha sido declarada inconstitucional por el TC, al
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suponer una negacin o exclusin de dichos derechos reconocidos con carcter general a todo
extranjero, sin perjuicio de que el legislador pueda establecer limitaciones o restricciones a su
ejercicio siempre que se respete el contenido constitucionalmente declarado. ( SSTC 236/2007,
de 7 noviembre [RTC 2007, 236] y 259/2007, de 19 diciembre [PROV 2008, 47] ). La redaccin
actual de los correspondientes pasajes legales no prejuzga ni precisa ni especifica.
En relacin con los derechos fundamentales y libertades pblicas a los que se refiere al art.
13 de la CE la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha distinguido dos tipos de derechos
titularizados por los extranjeros, segn que su configuracin legal pueda introducir o no
diferencias respecto de los espaoles. As, cabe distinguir, por un lado, los derechos que
corresponden a los extranjeros por propio mandato constitucional, y no resulta posible un
tratamiento desigual respecto de los espaoles . Se trata de los derechos que son inherentes a
la dignidad humana, que pertenecen a la persona en cuanto tal y no como ciudadanos ( STC
107/1984 [RTC 1984, 107] ), entre los que se encuentran (sin que esta relacin constituya una
lista cerrada o exhaustiva,): el derecho a la vida , a la integridad fsica y moral , a la intimidad , a
la libertad ideolgica ( STC 107/1984 [RTC 1984, 107] ), el derecho a la tutela judicial efectiva
( STC 99/1985 [RTC 1985, 99] ), a la asistencia jurdica gratuita ( STC 95/2003 [RTC 2003, 95]
),a la libertad y a la seguridad ( STC 144/1990, de 26 septiembre [RTC 1990, 144] ), el derecho
a no ser discriminado por razn de nacimiento, raza, sexo, religin, o cualquier otra condicin o
circunstancia personal o social ( STC 137/2000, de 29 de mayo [RTC 2000, 137] ).
Junto a estos derechos, existen otros derechos dentro del Ttulo I de la CE los derechos de
los que son titulares los extranjeros en la medida y condiciones que se establezcan en los
tratados y en las leyes , respecto de los que el legislador puede modular las condiciones de su
ejercicio, introduciendo tratamientos desiguales entre espaoles y extranjeros, pero respetando,
en todo caso, la garanta de la dignidad humana y el contenido que del propio derecho realice
la Constitucin y los Tratados Internacionales suscritos por Espaa. Segn la jurisprudencia del
TC, en esta categora se encuentra el derecho al trabajo ( STC 107/1984 [RTC 1984, 107] ), a la
salud ( STC 95/2000, de 10 abril [RTC 2000, 95] ), a percibir una prestacin por desempleo
( STC 130/1995, de 11 de septiembre [RTC 1995, 130] ) y tambin, con matizaciones, el
derecho de residencia y desplazamiento en Espaa ( STC 24/2000, de 31 enero [RTC 2000, 24]
).
El mayor problema lo plantea la realizacin detrabajo sin autorizacin, a sabiendas de que,
conforme a la regla general del art. 8.1 ET, tambin nace una relacin laboral, aunque no est
formalizada (ni dada de alta en la seguridad social).
Antes de la modificacin introducida en el art. 36 de la LO 4/2000, por las leyes orgnicas
8/2000 (RCL 2000, 2963) y 14/2003 (RCL 2003, 2711) , la jurisprudencia vino manteniendo
tradicionalmente que el contrato de trabajo realizado por un extranjero sin el pertinente permiso
de trabajo era nulo de pleno derecho por lo que slo caba exigir del empleador la retribucin
correspondiente al tiempo trabajado ( art. 9.2 ET), admitindose tambin por parte de algunos
tribunales superiores de justicia, la responsabilidad del FOGASA o los salarios de tramitacin.
Tras las reformas introducidas en el apartado 3 del art. 36 , que qued redactado de la
siguiente manera la carencia de la correspondiente autorizacin por parte del empleador, sin
perjuicio de las responsabilidades a que d lugar, no invalidar el contrato de trabajo respecto a
los derechos del trabajador extranjero, ni ser obstculo para la obtencin de las prestaciones
que pudieran corresponderle, la doctrina judicial entendi que conforme a la nueva legislacin
el contrato de trabajo del extranjero no autorizado no produca los efectos de la nulidad del
contrato sino que el trabajador devengaba por su prestacin de servicios las prestaciones y
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derechos propios del contrato de trabajo, as como las prestaciones de seguridad social, de las
que ser responsable el empleador a falta de afiliacin, alta o cotizacin ( STS 9-6-2003 [RJ
2003, 3936] ), reconocindose incluso, con discrepancias, la prestacin por desempleo.
La STS de 18-3-2008 (RJ 2008, 2065) , surgida de esta nueva interpretacin, delimita el
alcance de las prestaciones sociales y de seguridad social del trabajador extranjero, en funcin
de la situacin administrativa del trabajador extranjero, de conformidad con los derechos
reconocidos en el art. 14 LOEx. De esta doctrina surge la actual redaccin dada al art. 36.5 de la
LOEx, por la LO 2/2009 (RCL 2009, 2428) .
En este sentido la nueva redaccin del art. 36.5 LO 4/2000, en vigor desde el 13-12-2009,
establece que la carencia de la autorizacin de residencia y trabajo, sin perjuicio de las
responsabilidades del empresario a que d lugar, incluidas las de Seguridad Social, no
invalidar el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero , ni ser
obstculo para la obtencin de las prestaciones derivadas de supuestos contemplados por los
convenios internacionales de proteccin a los trabajadores u otras que pudieran corresponderle,
siempre que sean compatibles con su situacin. En todo caso, el trabajador que carezca de
autorizacin de residencia y trabajo no podr obtener prestaciones por desempleo.
En virtud de esta regla legal que, aunque alude formalmente a la autorizacin del empleador,
no puede referirse ms que a la nica autorizacin existente, que vale para empleador y
trabajador cabe entender, de acuerdo con las interpretaciones realizadas por el TS que el
contrato de trabajo del extranjero no autorizado no es un contrato nulo, por lo que el trabajador
devenga, por la prestacin de servicios, los derechos propios del contrato de trabajo y genera la
correspondiente responsabilidad empresarial, incluida la de Seguridad Social ( STS 9-6-2003
[RJ 2003, 3936] ), con las matizaciones que se derivan de la STS 18-3-2008 (RJ 2008, 2065) ,
en lo que respecta a la prestacin por desempleo).
Los extranjeros que se encuentren en Espaa sin haber obtenido las pertinentes
autorizaciones quedan excluidos en principio del derecho a la seguridad social (incluidas
prestaciones no contributivas), segn se deduce de los arts. 7.1 LGSS y 10.1 y 14.1 LO 4/2000,
que exigen en todo caso residencia legal para que el extranjero quede equiparado a los
espaoles. Los extranjeros en situacin irregular, as pues, tan slo pueden acceder a los
servicios y prestaciones sociales bsicas, dado que tal derecho se reconoce legalmente
cualquiera que sea su situacin administrativa ( art. 14.3 LO 4/2000). Por servicios y
prestaciones sociales bsicas pueden entenderse los servicios sociales aludidos en el art. 53
LGSS, la asistencia social externa a la seguridad social (por ejemplo, la que dispensen las
comunidades autnomas en virtud de sus competencias) y la asistencia en la modalidad de
urgencia por enfermedad grave o accidente, hasta la fecha del alta mdica, y de asistencia al
embarazo, parto y postparto ( art. 3 quater Ley 16/2003). No cabe, en especial, reconocer a los
trabajadores extranjeros en situacin irregular prestaciones de desempleo ( STS de 18-3-2008
[RJ 2008, 2065] ), mxime cuando el acceso a tal prestacin se condiciona a una serie de
requisitos que en ningn caso pueden cumplir esas personas: poder trabajar ( art. 203.1 LGSS),
inscripcin como desempleado y disponibilidad para la bsqueda de un empleo o para aceptar
una colocacin adecuada ( art. 207 LGSS). En particular, los extranjeros con discapacidad ,
menores de dieciocho aos, que tengan su domicilio social en Espaa, tendrn derecho a recibir
el tratamiento, servicios y cuidados especiales que exija su estado fsico o psquico ( art. 14.2
LOEx).
2.5.3. Inscripcin como demandantes de empleo
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Teniendo en cuenta que la inscripcin de un trabajador como demandante de empleo en la

pertinente oficina de los servicios pblicos de empleo o agencias de colocacin es,
prcticamente un requisito bsico para acceder al mercado laboral, la acceso a la ocupabilidad
y, en su caso, a las prestaciones por desempleo, la Orden TAS/3698/2006, de 22 noviembre
(RCL 2006, 2161) se encarga de regular los trmites precisos que deben seguir los trabajadores
extranjeros no comunitarios, en cada una de las situaciones en que pueden encontrarse para
cumplir con este requisito y facilitar de esta manera su acceso al mercado laboral y prestacional.
Pueden inscribirse como demandantes de empleo los extranjeros no comunitarios, ni
pertenecientes a pases que forman parte del Acuerdo Schengen, mayores de 16 aos que
tengan reconocido el derecho de acceso al mercado de trabajo de acuerdo con la normativa
sobre permanencia y trabajo de los extranjeros en Espaa y ejerzan o pretendan ejercer en
Espaa una actividad lucrativa, laboral o profesional por cuenta propia o ajena.
Los documentos que acreditan el derecho a la inscripcin varan en funcin de la situacin en
que se encuentre el extranjero en Espaa:
1) Autorizacin de residencia permanente, acreditada con la tarjeta de identidad de extranjero
o con la resolucin por la que se conceda dicha autorizacin. Tambin puede servir para
acreditar la inscripcin las tarjetas de identidad caducadas siempre que se acredite haber
solicitado la renovacin [ art. 2.2 a) y 3 O. TAS/3698/2006, modificado por O. TAS/711/2008, de
7 marzo (RCL 2008, 725) ].
2) Autorizacin de residencia temporal que lleven al menos 1 ao de residencia legal [ art. 2.2
b) y 4 O. TAS/3698/2006]. En estos casos se acreditada con a) con la tarjeta de identidad; b)
resolucin concedindola.
3) Autorizacin de residencia temporal en virtud de reagrupacin familiar, aunque llevan
menos de un ao de residencia [ art. 2.2 c) y 5 O. TAS/3698/2006, modificado por O.
TAS/711/2008, de 7 marzo (RCL 2008, 725) ].
4) Autorizacin de residencia temporal por circunstancias excepcionales: por razones
humanitarias, por colaboracin con las autoridades administrativas, policiales, fiscales o
judiciales, o por razones de inters pblico o de seguridad nacional [ art. 2.2 d) y 6 O.
TAS/3698/2006, modificado por O. TAS/711/2008, de 7 marzo (RCL 2008, 725) ].
5) Autorizacin de residencia temporal por circunstancias excepcionales por razones de
arraigo y por razones de proteccin internacional, acreditada con la tarjeta de identidad de
extranjero o con la resolucin por la que se conceda dicha autorizacin [ art. 2.2 e) y 7 O.
TAS/3698/2006].
6) Autorizacin de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena, acreditada con la tarjeta de
identidad de extranjero o con la resolucin por la que se conceda dicha autorizacin [ art. 2.2 f) y
8 O. TAS/3698/2006].
7) Autorizacin de residencia temporal y trabajo por cuenta propia, acreditada con la tarjeta de
identidad de extranjero o con la resolucin por la que se conceda dicha autorizacin [ art. 2.2 g)
y 9 O. TAS/3698/2006].
8) Autorizacin de residencia temporal a favor de un menor extranjero no acompaado, en
edad laboral, acreditada con la tarjeta de identidad de extranjero o con la resolucin por la que
se conceda dicha autorizacin, o acreditacin de los servicios de proteccin de menores de la
Comunidad Autnoma [ art. 2.2 h) y 10 O. TAS/3698/2006].
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9) Visado para la bsqueda de empleo dirigido a hijo o nieto de espaol de origen, o visado
para la bsqueda de empleo para determinados sectores de actividad u ocupaciones [ art. 2.2 i)
y 11 O. TAS/3698/2006].
10) Autorizacin para investigacin y estudios acreditada con el visado de estancia por
estudios o con la tarjeta de identidad de extranjero [ art. 2.2 j) y 12 O. TAS/3698/2006].
11) Autorizacin de residencia temporal con excepcin a la autorizacin de trabajo, acreditada
con la tarjeta de identidad de extranjero o con la resolucin por la que se conceda dicha
autorizacin [ art. 2.2 k) y disp. adic. 1 O. TAS/3698/2006].
12) Documento de solicitante de asilo en el que conste la inscripcin autoriza a trabajar
[ art. 2.2 l) y 13 O. TAS/3698/2006].
13) Documento de identidad de los refugiados y de los familiares a quienes se haya
reconocido la extensin familiar para residir en Espaa [ art. 2.2 m) y 14 O. TAS/3698/2006].
14) Documento de identidad de los aptridas [ art. 2.2 n) y 15 O. TAS/3698/2006].
15) Extranjeros solicitantes de prestaciones de desempleo a los que se les haya concedido la
excepcin exceptuados a la autorizacin de trabajo y durante la vigencia de la excepcin. En
este caso, la inscripcin tendr validez temporal que coincidir con el perodo de tiempo en que
mantengan su condicin de beneficiario de prestaciones o hasta la resolucin denegatoria de la
prestacin [ disp. adic. 1 O. TAS/3698/2006].
16) Certificaciones expedidas por las oficinas de extranjeros, o en su defecto, por las reas o
dependencias de Trabajo, para los extranjeros en situacin de estancia o residencia durante los
tres meses anteriores a la inscripcin. A estos efectos se podrn inscribir en los servicios
pblicos de empleo y en las agencias de colocacin los extranjeros en situacin de estancia o
residencia que aporten tales certificaciones, cuando acrediten que se encuentran en alguno de
los siguientes supuestos [ art. 2.2 ) y disp. adic. 2 O. TAS/3698/2006, en la redaccin dada por
la O. TAS 711/2008, de 7 de marzo (RCL 2008, 725) ]:
a) Ser cnyuge o hijo de extranjero residente en Espaa con una autorizacin renovada.
b) Tener a su cargo ascendientes o descendientes de nacionalidad espaola.
c) Haber nacido y ser residente en Espaa.
d) Ser hijo o nieto de espaol de origen.
e) Los extranjeros nacionales de pases con los que Espaa tenga suscrito un acuerdo
internacional en virtud del cual no se considere la situacin nacional de empleo para la
concesin del permiso de trabajo.
f) Los espaoles de origen que hubieran perdido la nacionalidad espaola.
g) Haber gozado de la condicin de refugiado durante el ao siguiente a la cesacin del
estatuto.
h) Haber sido reconocido como aptrida y haber perdido tal condicin, siempre que se
encuentren en territorio nacional.
i) Ser solicitante de asilo, de conformidad con las normas especficas de esta situacin
especial.
j) Otros supuestos en los que proceda la expedicin de las certificaciones, previa
determinacin de los mismos por la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin en el
desempeo de sus competencias.
En los supuestos contemplados en los nmeros 1) a 7) y 10) tambin pueden solicitar la
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inscripcin los titulares de las respectivas autorizaciones aunque estuvieran caducadas, siempre
que las renovaciones se hubieran realizado dentro de los plazos autorizados por la Ley, en estos
casos el documento que acredita la inscripcin ser la solicitud de renovacin junto con el
certificado que acredita en su caso la obtencin por silencio administrativo.
La inscripcin como demandantes de empleo de trabajadores extranjeros supondr su
equiparacin en rgimen de igualdad con el resto de demandantes, tanto en la intermediacin
laboral como en relacin con las medidas de fomento de empleo y los servicios para la mejora
de la ocupabilidad de los demandantes de empleo, teniendo en cuenta la situacin o
circunstancia por la que se gener su inscripcin ( art. 17 O. TAS/3698/2006, de 22 noviembre).
2.6. Autorizacin de trabajo por cuenta propia; compatibilidad y transformacin de
autorizaciones
La solicitud de autorizacin de residencia y trabajo por cuenta propia debe seguir el
procedimiento reglamentariamente previsto, y debe ir acompaada, entre otros documentos, de
un proyecto de establecimiento o actividad, de la acreditacin de que la inversin prevista sea
suficiente (y de su incidencia, en su caso, en la creacin de empleo), y de la acreditacin, en su
caso, de titulacin y dems requisitos profesionales necesarios para el correspondiente ejercicio
(como puede ser el de colegiacin); su duracin inicial es de un ao, y puede ser renovada
cuando se acredite continuidad en la actividad ( arts. 103 y sig. REx).
Tambin aqu se distingue entre el mbito de la residencia y el mbito de trabajo, se da
entrada a la aplicacin informtica correspondiente aludida con anterioridad en la tramitacin
de los expedientes administrativos, se contempla la intervencin, en el segundo de ellos, de las
Comunidades Autnomas que hayan asumido competencias en la materia, y se dispone que, en
tal hiptesis, la actuacin de una y otra Administracin pblica habr de desarrollarse de manera
coordinada y concordante, que la respuesta a las solicitudes se plasme en una resolucin
conjunta de ambas, y que el mbito geogrfico de la autorizacin habr de ceirse al territorio
de la correspondiente Comunidad Autnoma ( arts. 106 y 107 REx).
En relacin con la intervencin de las oficinas consulares o diplomticas en el procedimiento
para obtener la autorizacin de trabajo, la STS 12-3-2013 (PROV 2013, 98666) , anula el inciso
o en su caso resolver la inadmisin a trmite por resultar contra legen dado que la DA 4 LO
4/2000, atribuye la competencia para inadmitir la solicitudes a la Autoridad laboral competente
para resolver.
La autorizacin para el trabajo por cuenta propia podr ser objeto de renovacin cuando se
acredite tanto la continuidad de la pertinente actividad como el cumplimiento de las obligaciones
tributarias y de seguridad social; cuando el cnyuge cumpla con los requisitos econmicos para
reagrupar al trabajador y cuando tenga reconocida la prestacin por cese de actividad y durante
el periodo de su percepcin ( art. 109 REx).
Tambin es posible su modificacin en cuanto a la actividad laboral y mbito territorial
autorizados, en las mismas condiciones que la autorizacin para trabajar por cuenta ajena ( arts.
203 REx). Cabe autorizacin para trabajo transfronterizo por cuenta propia ( art. 182 REx).
Son compatibles en principio las situaciones de trabajo por cuenta ajena y el trabajo por
cuenta propia, aunque habr de contarse con las correspondientes autorizaciones y habr de
acreditarse la compatibilidad del ejercicio de ambas actividades lucrativas ( art. 201 REx).
Tambin es posible la transformacin de una en otra, a peticin del interesado, bien tras la
obtencin de una autorizacin inicial, bien con ocasin de solicitar la renovacin, bien por
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circunstancias sobrevenidas que afecten a la subsistencia del extranjero; para ese cambio
habrn de acreditarse los requisitos reglamentarios ( art. 203 REx).
2.7. Reagrupacin familiar (y autorizaciones para trabajar derivadas de la misma)
Los extranjeros residentes en Espaa, incluidos los que lo hacen por motivos de trabajo,
tienen derecho a la reagrupacin familiar ( arts. 16 y 17 LOEx, y arts. 52 y ss. Rex). Este
derecho alcanza al cnyuge (slo uno, y siempre que no se encuentre separado de hecho o de
derecho, o que el matrimonio no se hubiera celebrado en fraude de ley), a la persona con una
relacin de afectividad anloga a la conyugal (con aquella misma condicin, y siempre que el
reagrupante no tenga matrimonio con otra persona), a los hijos del residente menores de
dieciocho aos o incapacitados (incluidos los adoptados), a los hijos de su cnyuge en esas
mismas condiciones (siempre que ste mantenga la patria potestad en solitario, o se le hubiera
otorgado la custodia y estn efectivamente a su cargo), a los menores de dieciocho aos o
incapacitados de los que el residente sea representante legal, y a los ascendientes en primer
grado del reagrupante o de su cnyuge, siempre que estn a su cargo , sean mayores de
sesenta y cinco aos y existan razones que justifiquen la necesidad de autorizar su residencia
en Espaa. Se entiende que tales familiares estn a cargo del residente cuando ste hubiera
transferido fondos o soportado gastos que indiquen dependencia econmica de aqullos ( art.
53 Rex).
Como regla general, la reagrupacin podr solicitarse a partir de la renovacin de una
autorizacin de residencia inicial, aunque en algn caso se requiere residencia de larga duracin
y en otros puede instarse desde que el reagrupante solicita su autorizacin de residencia ( art.
18.1 LOEx y art. 56 REx). El reagrupante debe cumplir ciertos requisitos de tipo econmico y
logstico ( art. 18.2 LOEx y arts. 54 y 55 REx), y debe seguir el procedimiento especfico
establecido a estos efectos ( art. 18 bis LOEx y arts. 56 y sig. REx).
La autorizacin de residencia de los familiares reagrupados tendr una duracin equivalente
al periodo de validez de la autorizacin del residente inicial, es renovable ( art. 61 Rex), y puede
generar a su vez el derecho a reagrupar a familiares del reagrupado ( art. 17.2 Lex), lo cual
puede lograrse cuando el reagrupado cuente con autorizacin propia de residencia y trabajo, o
cuando posea autorizacin de residencia permanente, sin perjuicio de algn otro supuesto
excepcional ( art. 17.2 y art. 60 Rex). Tanto el cnyuge como los hijos reagrupados podrn
obtener una autorizacin de residencia independiente (temporal o de larga duracin) si acreditan
medios econmicos suficientes para sus propias necesidades ( art. 19 LOEx y art. 59 Rex). La
autorizacin de residencia por reagrupacin familiar del cnyuge y de los hijos reagrupados que
alcancen la edad laboral vale automticamente como autorizacin de trabajo, pues habilita para
trabajar sin necesidad de ningn otro trmite administrativo ( art. 19.1 LOEx). En caso de que el
derecho de reagrupacin se ejerza por residentes de larga duracin en otro Estado miembro de
la UE que residan en Espaa, la solicitud puede ser presentada directamente por los familiares
reagrupables ( art. 18 bis.2 LOEx).
Las autoridades competentes debern facilitar la obtencin del visado de residencia o, en su
caso, la autorizacin de residencia por circunstancias excepcionales, a familiares ciudadanos
de pases de la Unin Europea o del Espacio Econmico Europeo no comprendidos en las
normas especficas sobre el derecho de libre circulacin, siempre que se trate de parientes
hasta el segundo grado que dependan econmica o vitalmente de aqul, o de pareja estable. La
entrada de familiares de ciudadanos espaoles (a los que se aade de nuevo la pareja estable),
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cualquiera que sea su nacionalidad, se regir por las normas especficas sobre libre circulacin (
disposicin adicional vigsimo tercera Rex).
Los procedimientos de solicitud y concesin de autorizaciones especiales de residencia
temporal y trabajo tambin suelen prever la autorizacin para estancia o residencia de
familiares.
2.8. Infracciones y sanciones
El incumplimiento de las normas sobre trabajo de extranjeros puede originar
responsabilidades y sanciones de diverso tipo. Las ms especficas son las de carcter pblico
(administrativas y penales), pero tambin pueden surgir responsabilidades de seguridad social o
de contenido patrimonial.
Laresponsabilidad administrativaaparece consignada en dos segmentos normativos no del
todo armonizados. Por un lado, la propia legislacin de extranjera tipifica, junto a una gran
variedad de infracciones, algunas referidas expresamente al trabajo, tanto en lo que afecta al
trabajador (por cuenta propia) como en lo que se refiere al empleador:
trabajar en Espaa sin autorizacin de trabajo por cuenta propia, pero s de residencia
temporal [infraccin leve segn el art. 52.c) LOEx].
-trabajar en una ocupacin, sector de actividad o mbito geogrfico no contemplado por la
autorizacin de residencia y trabajo [infraccin leve segn art. 52.d) LOEx].
-la contratacin de trabajadores cuya autorizacin no les habilite para la ocupacin o mbito
de que se trate [infraccin leve por cada trabajador contratado segn art. 52.e) LOEx].
trabajar en Espaa sin autorizacin de trabajo (parece que tambin por cuenta propia) y sin
la de residencia [infraccin grave segn el art. 53.b) LOEx].
-no dar de alta en seguridad social al trabajador extranjero respecto del que hubiera solicitado
autorizacin de residencia y trabajo o no registrar el contrato de trabajo cuando el trabajador se
halla legalmente en Espaa, salvo impedimento causado por razones sobrevenidas
(infracciones graves segn el art. 53.2 LOEx).
contratacin de trabajadores extranjeros sin autorizacin de trabajo, salvo que el hecho
constituya delito [infraccin muy grave, una por cada trabajador ocupado, segn el art. 54.1.d)
LOEx].
-simular la relacin laboral del extranjero con nimo de lucro o con el propsito de obtener
indebidamente derechos reconocidos en esta legislacin, salvo que los hechos constituyan
delito [infraccin muy grave segn el art. 54.f) LOEx].
Estas infracciones se sancionan con multa y, en su caso, con clausura temporal del
establecimiento o local e incluso con expulsin ( arts. 55 y 57 LOEx), mediante los oportunos
procedimientos administrativos, clasificados en ordinario, preferente y simplificado, y con reglas
especiales para la imposicin de las sanciones de expulsin y multa ( arts. 216 y sig. REx). .
Dentro de estos procedimientos se contemplan asimismo reglas particulares para aquellas
acciones u omisiones tipificadas en la legislacin sobre extranjeros pero consideradas
infracciones y sanciones en materia social , cuya vigilancia se encomienda a la Inspeccin de
Trabajo y Seguridad Social o, en su caso, a las instancias autonmicas competentes ( arts. 253
y sig. REx).
La constitucionalidad de la sancin de expulsin contemplada en el art. 57 de la LO previa
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tramitacin del correspondiente expediente administrativo, as como de otra medidas cautelares

(residencia obligatoria en un determinado lugar art. 61.b) LO- o el internamiento hasta
cuarenta das art. 62 LO-, ambas durante la tramitacin de un expediente sancionador) ha sido
declarada, entre otras, por STC 260/2007, de 22-12-2007 (RTC 2007, 260) .
Sin embargo en lo que respecta a los efectos de la expulsin y devolucin , regulados en el
art. 58 LO 4/2000, la STC 17/2013, de 31/1/2013 (RTC 2013, 17) ha declarado inconstitucional y
nulo el inciso contenido en el apartado 6, en la redaccin dada por la LO 14/2003, de 20 de
noviembre (RCL 2003, 2711) . Asimismo, toda devolucin acordada en aplicacin del prrafo b)
del mismo apartado de este artculo llevar consigo la prohibicin de entrada en territorio
espaol por un plazo mximo de tres aos
Por otro lado, el art. 37 LISOS tipifica como infraccin muy grave diversas conductas en
materia de autorizaciones de trabajo de extranjeros:
la utilizacin de trabajadores extranjeros sin previa autorizacin
el ejercicio de actividades lucrativas, profesionales o laborales por trabajadores por cuenta
propia
la actividad de promocin, mediacin o amparo del trabajo de extranjeros sin autorizacin de
trabajo
Las sanciones previstas son igualmente multa y otras accesorias, como prdida de
bonificaciones u otros beneficios y devolucin de cantidades obtenidas en su caso ( arts. 40.1 y
46 LISOS, RD 306/2007, de 2 marzo [RCL 2007, 531] ), y se imponen previa instruccin del
procedimiento sancionador correspondiente ( arts. 51 y sig. LISOS y RD 928/1998 ). La cuanta
de las multas ha sido actualizada por RD 306/2007, de 2 de marzo (RCL 2007, 541) .
Por su parte, los arts. 34 , 35 y 36 LISOS (modificados por Ley 40/2006 [RCL 2006, 2227] )
tipifican las infracciones (leves, graves y muy graves, respectivamente) en materia de
movimientos migratorios, esto es, en relacin con las oferta u operaciones para el
desplazamiento de personas al exterior de Espaa con fines de trabajo.
Una circunstancia que agrava la infraccin y que puede entraar la aplicacin de medidas
policiales, incluida la expulsin, es la alteracin delorden o seguridad pblica, aunque este
concepto es interpretado de forma restrictiva por la jurisprudencia ( STS 28-9-2004 ), como
afectacin a los derechos bsicos de las personas y a la convivencia ciudadana ( STS 24-32003 ). Segn la jurisprudencia, no es conforme a derecho la ejecucin de la orden de expulsin
o la obligacin de salida del territorio espaol mientras la Administracin no ha resuelto la
solicitud de permiso de residencia, de trabajo o de regularizacin oportunamente presentada
( STS 18-3-2003 ).
La responsabilidad penal est acotada por el Cdigo Penal, se exige a travs de la
jurisdiccin penal y conlleva penas de privacin de libertad, multa o accesorias (o de expulsin
del pas, si el autor es extranjero: art. 108 CP). Los tipos penales que directamente se ocupan
de los movimientos migratorios o el trabajo de extranjeros son los siguientes:
-- art. 312 CP, que sanciona a quienes trafiquen de manera ilegal con mano de obra (ap.1), a
quienes recluten personas o las determinen a abandonar su puesto de trabajo ofreciendo
empleo o condiciones de trabajo engaosas o falsas (ap. 2), y a quienes empleen a sbditos
extranjeros sin permiso de trabajo en condiciones que perjudiquen, supriman o restrinjan los
derechos que tuviesen reconocidos por disposiciones legales, convenios colectivos o contrato
individual (ap. 3).
Traficar ilegalmente es negociar o comerciar al margen de la ley, y para incurrir en tal
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conducta no importa que el contrato de trabajo sea vlido o nulo, ni que el trabajador est en
situacin legal o irregular, pues lo decisivo es el nimo de explotar al trabajador ( STS 8-3-2004
[RJ 2004, 2678] , STS 10-5-2005 [RJ 2005, 4045] ).
-- art. 313 CP, modificado por LO 5/2010 (RCL 2010, 1658) , que sanciona a quien, simulando
contrato o colocacin, o usando de otro engao semejante, determinare o favoreciere la
emigracin de alguna persona a otro pas.
-- art. 318 bis CP, modificado por LO 5/2010 (RCL 2010, 1658) , que castiga a quien, directa o
indirectamente, promueva, favorezca o facilite el trfico ilegal o la inmigracin clandestina de
personas desde, en trnsito o con destino a Espaa o a otro pas de la Unin Europea (ap.1),
con ms pena, si concurre nimo de lucro, se emplea violencia, intimidacin o engao, o se
abusa de una situacin de superioridad o de especial vulnerabilidad de la vctima o poniendo en
peligro la vida, la salud o la integridad de las personas y en un grado superior si la vctima es
menor de edad o incapaz (ap. 2), si el autor de los hechos se vale de su condicin de autoridad,
agente de sta o funcionario pblico (ap.3), o si el culpable pertenece a organizacin o
asociacin dedicada a tales actividades (ap. 4).
La LO 5/2010, de 22 junio (RCL 2010, 1658) , ha derogado el tipo penal que se contemplada
en el art. 313.1 CP, relativo a la inmigracin clandestina de personas por estar subsumido en la
figura tipificada en el art. 318 bis CP, al tener siempre el delito de inmigracin clandestina un
carcter trasnacional, por lo que resulta aplicable a este precepto la jurisprudencia dictada en
relacin con la inmigracin clandestina aludida en el derogado art. 313.1 CP. As, por
inmigracin clandestina se entiende el hecho de facilitar la llegada a Espaa de una persona de
modo secreto, oculto, subrepticio o ilegal, y puede consumarse mediante el transporte, la
organizacin del viaje, su realizacin o la posterior acogida en connivencia con quienes
prepararon o realizaron la operacin; es la que se efecta al margen de la normativa sobre
entrada de extranjeros ( STS 10-3-2005 [RJ 2005, 4045] ); es la que se oculta a las autoridades
competentes o la que se reviste de una apariencia de legalidad, y puede afectar tanto a
trabajadores ya contratados como a personas que pretenden obtener un puesto de trabajo,
aunque no lo tengan an ( STS 1-10-2004 [RJ 2004, 7000] ). Es indiferente el lugar de destino
del trabajador inducido a emigrar, que no necesariamente tiene que ser Espaa ( STS 24-22005 [RJ 2005, 4109] ).
La conducta tipificada en el art. 318.1 bis CP se describe de forma abierta y progresiva, e
incluye cualquier accin prestada al inicio o durante el desarrollo del ciclo emigratorio o
inmigratorio y que auxilie a su produccin en condiciones de ilegalidad, siempre que haya
trfico de personas al margen de los cauces legales, ya sea de forma clandestina, ya sea
utilizando frmulas indirectas como el visado turstico ( STS 28-9-2005 [RJ 2005, 6957] ). El art.
318.1 bis CP define un delito de mera actividad que se consuma con la ejecucin de los verbos
que lo vertebran: promover, favorecer o facilitar ( STS 25-4-2005 [RJ 2005, 4380] ), y que
comprende tanto el movimiento de personas desde el extranjero hacia Espaa como la salida de
Espaa al extranjero o el trnsito dentro de Espaa de un punto a otro, con independencia de
que se intervenga directamente en ello o se efecte mediante comportamientos indirectos, sin
relacin inmediata con esos hechos pero dirigidos a esa misma finalidad ( STS 13-7-2005 [RJ
2005, 5564] ).
Adems, est el art. 177 bis , aadido por la LO 5/2010, que sanciona la trata de seres
humanos, incluidas, por tanto, las personas extranjeras. Comete este delito quien, en territorio
Espaol o desde Espaa, sea en trnsito o con destino a ella, empleando violencia, intimidacin
o engao, o abusando de una situacin de superioridad o de necesidad o de vulnerabilidad de la
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vctima, la captare, transportare, trasladare, acogiere, recibiere o alojare con la finalidad de

imponerle trabajo o servicios forzados, esclavitud o prcticas similares o a la servidumbre o
mendicidad; para la explotacin sexual, incluida la pornografa; o para la extraccin de rganos
corporales. Si se trata de un menor de edad se incurre en este delito cuando se de que concurre
alguna de las acciones sealadas aun cuando no se utilice ninguno de los medios enunciados.
LO 5/2010, de 22 junio (RCL 2010, 1658) , ha separado el tratamiento penal de los delitos de
trata de seres humanos e inmigracin clandestina que vena unificado en el art. 318 bis . A estos
efectos se ha derogado la norma contenida en el apartado 2 de este artculo y se ha integrado
en el nuevo art. 177 bis dedicado a la trata de seres humanos.
Laresponsabilidad de seguridad socialsurge con carcter general cuando se incumplen las
obligaciones de afiliacin, alta y cotizacin ( arts. 126 y 127 LGSS). En particular, el art. 48 de la
Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales administrativas y del orden social, impone
un incremento de la multa a quien emplee a trabajadores extranjeros sin la preceptiva
autorizacin de trabajo, consistente en el importe resultante de las cotizaciones sociales que
hubiera debido abonar el empleador desde el comienzo de la prestacin hasta el ltimo da en
que se constate la prestacin de servicios, que se har efectivo en la TGSS a travs del
procedimiento regulado en la ley de extranjera.
El art. 15.3 de la Ley 3/1991 consideracompetencia deslealdel empresario la contratacin de
extranjeros sin la pertinente autorizacin.
2.9. Competencias administrativas y jurisdiccionales
2.9.1. rganos de direccin, gestin y vigilancia

Las competencias administrativas en materia de extranjeros estn distribuidas entre la
autoridad gubernativa (Ministerio del Interior) encargada esencialmente de la entrada, estancia y
residencia en Espaa, y la autoridad laboral , encargada de los aspectos relativos al trabajo.
Dentro de la Administracin laboral la principal instancia administrativa es la Secretara General
de Inmigracin y Emigracin (Ministerio de Empleo y Seguridad Social), a la que corresponde
desarrollar la poltica del Gobierno en materia de extranjera ( art. 8 RD 343/2012, de 10
febrero). Tambin el Ministerio de Asuntos Exteriores tiene algunas competencias en esta
materia, especialmente a travs de sus Oficinas Consulares.
Las Oficinas de Extranjera integran los diferentes servicios de la Administracin General del
Estado en materia de extranjera e inmigracin en el mbito provincial, al objeto de garantizar la
eficacia y coordinacin entre el Ministerio del Interior y el MTIN ( art. 67.2 LOEx). Dependen
funcionalmente de ambos Ministerios ( arts. 259 y sig. REx), y se encargan, entre otras
funciones , de la recepcin de declaraciones de entrada, la tramitacin de prrrogas de
autorizaciones, la recepcin de solicitudes de cdula de inscripcin, la tramitacin de
procedimientos sancionadores, la tramitacin de recursos administrativos, y el control del
mantenimiento de las condiciones justificativas de la concesin de autorizaciones.
En aplicacin de estas previsiones se han aprobado las siguientes normas reglamentarias:
Orden 2277/2002, de 16 septiembre por la que se crea la Oficina de Extranjeros en A Corua, O.
PRE/1700/2002, de 5 de julio (RCL 2002, 1725) , por la que se crea en Albacete, Avila, Badajoz,
Burgos, Cceres, Cdiz, Crdoba, Guadalajara, Huelva, Huesca, Jan, Logroo, Lugo, Mlaga,
Ourense, Oviedo, Palencia, Pontevedra, Santander, Toledo, Valladolid y Zaragoza; Orden de 2
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noviembre 2000 , por la que se crea la Oficina de Extranjeros en Sevilla, Orden de 14

septiembre 2000 , por la que se crea la Oficina de Extranjeros en Valencia, Orden de 11
noviembre 1999 , por la que se crea la Oficina de Extranjeros en Lleida.
Los Delegados y Subdelegados del Gobierno en las provincias son competentes en
cuestiones ms directamente ligadas a la seguridad y orden pblico ( arts. 219 y sig. REx). A la
Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social , adems de sus funciones de vigilancia e instruccin
de expedientes sancionadores, se les encarga una tarea general de preservacin del principio
de igualdad y no discriminacin ( art. 67.3 LOEx y art. 253 REx).
2.9.2. rganos de coordinacin administrativa
Adems de la implicacin de distintos Departamentos ministeriales, debe tenerse en cuenta
que algunas Comunidades Autnomas han asumido en sus normas estatutarias competencias
de recepcin y resolucin de solicitudes de autorizacin inicial de trabajo, que tendrn que
ejercer en coordinacin con las autoridades estatales. En general existe un deber general de
colaboracin de todas las Administraciones pblicas en esta materia ( art. 68 y DA 5 LOEx).
El segundo prrafo de la DA 5 de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, introducido por el
art. 1.40 de la Ley Orgnica 14/2003, de 20 de noviembre, ha sido declarado constitucional
siempre que se interprete en los trminos de la STC 17/2013, de 31 enero 2013 (RTC 2013, 17)
.
A laInspeccin de Trabajo y Seguridad Social, adems de sus funciones de vigilancia e
instruccin de expedientes, se les encarga una tarea general de preservacin del principio de
igualdad y no discriminacin ( art. 67.3 LOEx). Para ello se auxilia de diversas instancias:
Conferencia Sectorial de Inmigracin, como rgano de coordinacin de la poltica
inmigratoria, con participacin de representantes del Estado, las Comunidades Autnomas y las
Corporaciones locales ( art. 68 LOEx).
Comisin Laboral Tripartita de Inmigracin, adscrita al Ministerio de Empleo y Seguridad
Social, con participacin de las organizaciones sindicales y empresariales ms representativas
( art. 72 LOEx). rgano de interlocucin permanente entre la Administracin General del Estado
y las organizaciones sindicales y empresariales ms representativas de carcter estatal en
materia de gestin de flujos migratorios en el mbito laboral. Su composicin, funcionamiento
interno y competencias se encuentran reguladas por la Orden TAS/1713/2005, de junio (RCL
2005, 1177) . Tiene asignada, entre otras, la funcin de informar sobre el procedimiento ordinario
de contratacin de extranjeros no comunitarios, sobre la propuesta trimestral del catlogo de
ocupaciones de difcil cobertura, la propuesta de contingente con carcter previo a su
elaboracin y las propuestas de concesin de autorizaciones de trabajo por cuenta ajena de
duracin determinada para trabajos de temporada o campaa, y de obra o servicios para las
actividades contempladas en el art. 98.2 b) del Reglamento de Extranjera, cuando los puestos
de trabajo ofertados en su conjunto superen los 300 trabajadores.
2.9.3. rganos de participacin y asesoramiento
Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes, regulado por el art. 70 de la LO
4/2000, de 11 enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin
social como un rgano de consulta, informacin y asesoramiento en materia de integracin de
los inmigrantes, adscrito a la Direccin General de Migraciones , de la Secretaria de Estado de
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Inmigracin y Emigracin. Su composicin, competencias y rgimen de funcionamiento se

regula por RD 3/2006, de 16 de enero (RCL 2006, 84) , modificado por RD 1164/2009, de 10
julio (RCL 2009, 1385) . Tiene atribuidas, entre otras funciones, la posibilidad de promover o
elaborar estudios o iniciativas relacionadas con la integracin social de los inmigrantes, elaborar
informes sobre propuestas, planes y programas tanto cuando sea requerido por la propia
Administracin General del Estado, como a iniciativa propia o cooperar con otros rganos
anlogos de diversos mbitos geogrficos en la bsqueda de una mejor coordinacin y mejora
de las actuaciones en beneficio de las personas inmigrantes. Adems, le corresponde
emitirinforme preceptivo, con carcter previo a su aprobacin, sobre los proyectos normativos
de la Administracin General del Estado que afecten a la integracin social de los inmigrantes,
as como los planes y programas de mbito estatal relacionados con dicha materia. Se compone
de representantes de las Administraciones pblicas, las asociaciones de inmigrantes y los
sindicatos y asociaciones empresariales, entre otras organizaciones sociales de apoyo.
La O. TIN/571/2010, de 26 febrero (BOE nm. 61, de 11/37-2010) relaciona las entidades
designadas para representar a las asociaciones de inmigrantes y organizaciones sociales de
apoyo en el Foro para la Integracin Social de Inmigrantes.
- Observatorio Permanente de la Inmigracin , al que compete reunir el conjunto de la
informacin estadstica disponible en materia de extranjera e inmigracin procedente de todas
las Administraciones pblicas ( DA 5.5 LOEx), depende de la Direccin General de Migraciones
( art. 9 RD 343/2012, de 2 febrero).
- Consejo para la Promocin de la Igualdad de Trato y no Discriminacin de las Personas por
el Origen Racial o tnico . Adscrito al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, a
travs de la Direccin General para la Igualdad de Oportunidades ( art. 4.6 RD 200/2012, de 2
enero. Tiene la finalidad de promover la igualdad de trato y no discriminacin de las personas
por razn de su origen racial o tnico, en materia de educacin, sanidad, prestaciones y
servicios sociales, vivienda, y en general, la oferta y el acceso a cualesquiera bienes y servicios
como el acceso al empleo, a la actividad por cuenta propia y al ejercicio profesional, la afiliacin
y la participacin en las organizaciones sindicales y empresariales, las condiciones de trabajo, la
promocin profesional continua y ocupacional. ( art. 33. 2 Ley 62/2003, de 30 diciembre y RD
1262/2007, de 21 septiembre [RCL 2007, 1801] ), por el que se regula su composicin,
competencias y rgimen de funcionamiento, que ha sido adecuado a la nueva organizacin
ministerial por RD 1044/2009, de 29 de junio (RCL 2009, 1470) , al haber quedado afectados
algunos de los ministerios representados en este Consejo, como los de educacin y sanidad y
poltica Social.
2.9.4. Centros y servicios especializados
Los centros de internamiento de extranjeros se destinan a custodiar la estancia de extranjeros
cuando concurren determinadas circunstancias y as lo autoriza el juez de instruccin
competente, con vistas a su expulsin, devolucin o regreso ( art. 258 REx).
Para el cumplimiento de los fines de integracin social (informacin, atencin, acogida,
intervencin social, formacin, etc.) se ha creado en el seno del Ministerio de Trabajo de una red
pblica decentros de migraciones( arts. 264 , 265 y 266 REx) cuyos beneficiarios pueden
acceder a subvenciones destinadas a costear gastos personales de primera necesidad,
transporte, vestuario, ..etc. ( RD 865/2006, de 14 julio [RCL 2006, 1430] ).
Las cuantas mximas de estas ayudas para el 2013, se regulan en Resolucin de 4 de junio
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de 2013 (RCL 2013,1046) .

Tambin se contemplan subvenciones dirigidas a entidades u organizaciones no
gubernamentales que realicen programas para fomentar la integracin sociolaboral, el retorno,
la reagrupacin familiar, los procesos de acogida e integracin ( O. ESS/1423/2012, de 29 de
junio [RCL 2012, 915] ).
Con este mismo fin se vienen firmandoconvenios de colaboracinentre la Administracin del
Estado y las Comunidades Autnomas, que tienen atribuidas diversas competencias de
colaboracin y gestin a lo largo de la LOEx . Los Ayuntamientos tambin asumen determinadas
competencias y obligaciones en relacin con la estancia y situacin de los inmigrantes,
especialmente respecto de la configuracin del padrn de habitantes ( Ley 7/1985, de 2 de abril
LBRL, modificada por LO 14/2003).
Los servicios de proteccin de menores de las Comunidades Autnomas son los encargados
de la tutela transitoria de los menores extranjeros no acompaados ( arts. 189 y ss REx).
El Registro Central de Extranjeros , ubicado en la Direccin General de la Polica y la Guardia
Civil se ocupa de la anotacin de las resoluciones y situaciones relativas a los extranjeros ( arts.
213 y 214 REx). Un Registro de Menores Extranjeros No Acompaados se ocupa de la
identificacin de estas personas ( art. 215 REx).
2.9.5. Jurisdiccin
Lascompetencias jurisdiccionalespara la resolucin de reclamaciones y litigios se dividen
bsicamente entre el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, competente para revisar
los actos administrativos en esta materia (resoluciones sobre solicitud de autorizacin,
impugnacin de sanciones, liquidacin de cuotas de seguridad social, etc.), y el orden
jurisdiccional social, competente para conocer los pleitos entre trabajador y empresario a
resultas del contrato de trabajo, o la reclamacin de prestaciones de seguridad social.
3. Trabajadores comunitarios y asimilados
3.1. El principio de libre circulacin
3.1.1. Libre circulacin de trabajadores y de personas

Muy distinto al de losextranjeros ordinarioses el estatuto de lostrabajadores
comunitarios o de la Unin (y asimilados). Para estas personas la regulacin ordinaria
sobre trabajo de extranjeros se aplica sin perjuicio de lo establecido en (...) los Tratados
Internacionales en los que Espaa sea parte ( art. 1.2 LOEx). De ese modo, la normativa
aplicable en primer lugar a los trabajadores comunitarios y asimilados es precisamente la que
procede de la Unin Europea, con posibilidad de aplicacin de la norma nacional en aquellos
aspectos que pudieran ser ms favorables ( art. 1.3 LOEx).
La principal diferencia que presenta el estatuto jurdico de los trabajadores comunitarios y
asimilados respecto de los simples trabajadores extranjeros radica, por supuesto, en que, a la
hora de trabajar en un pas de la Unin Europea, entre los que se cuenta Espaa, aquellos
trabajadores no estn sometidos a lmites y cortapisas comparables a las que operan para estos
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ltimos (visados, autorizaciones para residir y trabajar, etc.). Sucede as porque,

tendencialmente, el Derecho comunitario europeo busca que los nacionales de cualquiera de los
pases de la Unin (trmino adoptado a partir del Tratado de Lisboa de 13 diciembre de 2007)
estnequiparados en derechosa la hora de desempear actividades econmicas en cualquiera
de los Estados de la Unin Europea, de modo que cuando quieran trabajar o lo estn haciendo
ya de hecho en un pas comunitario distinto al de su nacionalidad se aproximen lo ms posible
en derechos a los que disfrutan los trabajadores que sean nacionales de ese pas. La razn de
esa situacin apenas necesita ser especialmente subrayada: no es otra que el propsito -rasgo
esencial y constitutivo de la Comunidad Europea- de supresin de las fronteras entre los pases
miembros con vistas a la consolidacin de un mercado nico.
Por esa razn, los derechos propios de la libre circulacin se han ido extendiendo
progresivamente a los nacionales de terceros pases con residencia legal estable o prolongada
dentro de algn pas comunitario ( art. 45.2 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin
Europea y Directivas 2003/109/CE [LCEur 2004, 155] y 2009/50/CE [LCEur 2009, 871] ).
El fin y motor primordial de la Comunidad Europea ha sido el establecimiento de unmercado
comnpara todos los Estados integrantes de la misma, como se deduce de la formulacin de
las cuatro libertades bsicas de mercado:libre circulacin de personas, bienes, servicios y
capitales( arts. 45 , 49 , 56 y 63 del TFUE y art. 3 TUE).
Esta dimensin mercantil o productiva de la libre circulacin de personas resulta
particularmente evidente en sus primeros estadios, en los que la libertad comunitaria de
circulacin de personas se presenta como una libertad de actividad profesional sin fronteras,
es decir, como una libertad cuyo ncleo viene constituido por la circulacin sin obstculos por el
mercado comn de un sujeto que presenta la calidad de agente econmico, sea en condicin de
empresario, sea en condicin de autnomo o profesional, sea en condicin de trabajador
asalariado que busca un empleo retribuido a lo largo y ancho del espacio europeo.
Tal situacin experimenta cambios a finales de los aos ochenta, cuando se postula la
construccin de unaEuropa de los ciudadanoscon la consiguiente dimensin social, a partir,
sobre todo, del Acta nica Europea , de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales
Fundamentales y del Tratado de la Unin Europea de Maastricht de 1992 , que dan paso al
principio de libre circulacin de personas como nuevo principio estructural de organizacin de la
Unin Europea conectado al estatuto de ciudadana de la Unin.
La construccin europea ha trado consigo una transformacin en la configuracin del
principio de libre circulacin (de lalibre circulacin de trabajadoresa lalibre circulacin de
personas) determina, si bien se mira, dos efectos bsicos. Por un lado, unaampliacin
subjetivade los migrantes comunitarios que pueden reclamar el derecho a entrar, residir y ser
equiparados en derechos a los nacionales del Estado miembro de acogida. La libre circulacin
deja de reconocerse slo a trabajadores (activos o pasivos) y familiares de stos, pasando a ser
predicada de toda persona fsica, quiera o no trabajar, con slo justificar que no va a suponer
una carga para la asistencia social del pas de destino. Por otra parte, la ampliacin de la libre
circulacin determina tambin unaextensin de los derechosque el migrante comunitario
puede hacer valer en el pas de acogida. Ya no se trata slo de derechos de contenido o
dimensin laboral (vgr., no discriminacin por razn de nacionalidad en las condiciones de
colocacin, empleo y trabajo, igualdad de ventajas sociales y fiscales, derechos de afiliacin y
representacin colectiva, etc.), sino tambin derechos de ciudadana (por ejemplo, derechos
polticos, como los derechos electorales, etc.). La citada transicin se advierte en la evolucin
que ha experimentado el TCE, actualmente denominado Tratado sobre el Funcionamiento de la
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Unin Europea (TFEU), segn el Tratado de Lisboa de 13-12-2007 (RCL 2009, 2300) , que, no
en balde, incorpora hoy en su seno sedimento normativo procedente de ambas pocas (vgr., los
arts. 45 a 48 , sobre libre circulacin de trabajadores, contrastan con los arts. 20 , y siguientes,
en los que se regula el estatuto de ciudadana de la Unin). Como tambin se advierte, por
supuesto, contemplando la evolucin del derecho derivado.
Como se aprecia en la Directiva 2004/38, de 29 de abril (LCEur 2004, 2226) , ya no es lo
prioritario el reconocimiento dela libertad para trabajaren cualquier pas comunitario en
condiciones de igualdad con los nacionales de ese Estado, de modo que losderechos de
entrada y residenciapudieran ser vistos como facultades instrumentales de aquella libertad,
sino todo lo contrario: primariamente se reconoce elderecho de las personasque sean
nacionales de un pas comunitario -comoatributo de la ciudadana de la Unin- a desplazarse
y residir libremente en los distintos Estados miembros, siendo el derecho realizar un trabajo en
un pas comunitario distinto al propio una facultad accesoria o complementaria de aquel derecho
bsico de los ciudadanos comunitarios. Ante todo, la Directiva 2004/38 se ocupa, en efecto, del
derecho de los ciudadanos de la Unin (en abstracto, sin referencia a su condicin de
trabajadores, en activo o retirados), a circular y residir (no propiamente a trabajar), en el
territorio comunitario (no en el del pas en el que hayan trabajado o en el que hayan adquirido la
condicin de pensionistas). Tanto es as que el principio de libre circulacin en su dimensin
laboral sigue siendo regulado por el Reglamento 492/2011, de 5 abril (LCEur 2011, 768) , que
tan slo se ve afectado por esta Directiva en lo que se refiere no ya a los derechos del
trabajador, sino a los de su familia.
3.1.2. Normativa reguladora de la libre circulacin de trabajadores y de personas
El primer conjunto de referencias normativas que deben considerarse cuando se trata de
hacer indicacin de las principales disposiciones reguladoras de la libre circulacin es el de las
contenidas en elnivel del Derecho originario. El TUE, en la redaccin dada por el Tratado de
Lisboa de 13 de diciembre de 2007, establece en ese sentido que la Unin ofrecer a sus
ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores en el que est
garantizada la libre circulacin de personas y en las relaciones con otros pases, indica que
afirmar y promover sus valores y contribuir a la proteccin de sus ciudadanos ( art. 3 ), a
quienes la Unin les reconoce el derecho o principio de igual en todas sus actividades ( art. 9 ).
Ms abundantes son las menciones al principio de libre circulacin contenidas en el actual
Tratado sobre el Funcionamiento de la Unin Europea (TFEU) (RCL 2009, 2300) . El art. 26.2
TFUE establece, en referencia a las Polticas y acciones internas de la Unin, la existencia de
un mercado interior lo que implicar un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre
circulacin de mercancas, personas, servicios y capitales, estar garantizada de acuerdo con
las disposiciones de los Tratados. El art. 18 TFUE dice que se prohibir toda discriminacin
por razn de nacionalidad. El art. 20 TFUE alude a la creacin de una ciudadana de la
Unin, en cuya virtud, segn el art. 21 TFUE, se tendr derecho a circular y residir libremente
en el territorio de los Estados miembros, con sujecin a las limitaciones previstas en el presente
Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicacin. Por supuesto, no cabe omitir en
esta relacin los arts. 45 y siguientes del TFUE, relativos como se sabe a la libre circulacin de
trabajadores por cuenta ajena, autnomos y empresarios. En relacin a los trabajadores por
cuenta ajena, el art. 45.2 TFUE dispone que quedar asegurada la libre circulacin de
trabajadores dentro de la Unin mediante la abolicin de toda discriminacin por razn de
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nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros con respecto al empleo, la
retribucin y las dems condiciones de trabajo. En relacin a los trabajadores por cuenta
propia, el art. 49 TFUE se refiere a la prohibicin de restricciones a la libertad de
establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado (libertad
de establecimiento). Por su parte, el art. 56 TFUE prohbe las restricciones a la libre prestacin
de servicios dentro de la Unin para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un
Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestacin, esto es, prohbe que puedan
establecerse lmites a la exportacin de servicios por las empresas radicadas en un pas
miembro en otro pas de la Unin.
En las previsiones indicadas queda de manifiesto cmo la libre circulacin de trabajadores y
sujetos de la actividad econmica en general ha quedado desbordada por una concepcin ms
amplia de la libertad de circulacin como libre circulacin de personas. La ampliacin de los
sujetos de la libre circulacin (a las personas), as como las dimensiones de esa libertad (los
derechos de ciudadana), determina de paso el salto de la consideracin de la misma como un
criterio econmico de organizacin del mercado comn a su reputacin como autntico derecho
social de los individuos. La prueba ms clara de ello es el revestimiento de la libre circulacin de
personas de la condicin dederecho fundamental, y no tanto en la Carta Comunitaria de los
Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de la CE de 1989 ( art. 1 ), que sigue
pensando slo en los trabajadores como titulares exclusivos del derecho de libre circulacin,
como en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE de 2000 ( arts. 15.2 , 21.2 y 45.1 ).
Debe tenerse en cuenta, en todo caso, que la potenciacin del principio de libre circulacin
dentro de las fronteras de la Comunidad Europea, en la medida en la que supone la supresin
de las barreras internas marcadas por las fronteras de los Estados, determina como
consecuencia lgica inevitable la necesidad de controlar lasfronteras exterioresde la Unin. La
conexin entre la liberalizacin del trfico interno y la uniformacin y fortalecimiento de las
polticas de fronteras exteriores est claramente presente, por ejemplo, en el art. 3.2 TUE, que,
a rengln seguido de formular el objetivo de garantizar la libre circulacin de personas precisa
que ello habr de hacerse conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las
fronteras exteriores, el asilo, la inmigracin y la prevencin y la lucha contra la delincuencia.
Son decisivos a este respecto los arts. 77 a 80 TFUE, dentro de su Ttulo V, y el Acuerdo de
Schengen de 14 de junio de 1985 (LCEur 2000, 2452 1) , completado por el Convenio de 19 de
junio de 1990 (LCEur 2000, 2452 2) , e incorporado en 1997 al acervo comunitario a travs del
correspondiente Protocolo anejo al Tratado de la Unin y la Comunidad Europea.
Situados en la grada normativa delderecho comunitario derivado, creemos que vale la pena
presentar la regulacin de la libertad de circulacin, llevada a cabo, por cierto, tanto a travs de
la figura del reglamento comunitario como de la directiva, diferenciando tres grandes bloques:
normas relativas a libre circulacin de trabajadores por cuenta ajena, normas relativas a la libre
circulacin de trabajadores autnomos y empresarios, y normas relativas tanto a la libre
circulacin de trabajadores asalariados y trabajadores autnomos (o empresas) como a la libre
circulacin de personas en general.
Norma exclusivamente referida a lalibre circulacin de trabajadores por cuenta ajenaes el
Reglamento 492/2011 (LCEur 2011, 768) , relativo a la libre circulacin de los trabajadores
dentro de la Unin (texto codificado), mientras que la Directiva 2004/38, de 29 de abril (LCEur
2004, 2226) referida a la libre circulacin de personas -no ya slo de trabajadores, asalariados o
autnomos-, se encarga de ofrecer una regulacin general sobre el derecho de los ciudadanos
de la Unin y los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los
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Estados miembros.
Por descontado, dada la riqueza de contenidos e implicaciones, por su transversalidad, de
la libre circulacin de personas, sta se refleja tambin en otras muchas disposiciones al
margen de las citadas. Por ejemplo, en tanto que la libre circulacin requiere un sistema
adecuado dereconocimiento de ttulos y diplomas, para evitar que por esa va los Estados
puedan obstaculizar la libre circulacin de profesionales en la Comunidad, han sido dictadas la
Directiva 89/48/CEE de 21 de diciembre de 1988 (LCEur 1989, 52) , relativa a un sistema
general de reconocimiento de ttulos de enseanza superior que sancionan formaciones
profesionales de una duracin mnima de tres aos, y la Directiva 92/51/CEE de 18 de junio de
1992 (LCEur 1992, 2432) , relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de
formaciones profesionales, aunque debe tenerse en cuenta que ambas han sido derogadas, con
efectos a partir del 20 de octubre de 2007, por la Directiva 2005/36/CE, de 7 septiembre (LCEur
2005, 2171) , relativa al reconocimiento de diplomas y ttulos adquiridos en otros Estados
miembros para el acceso y ejercicio de una profesin.
Recientemente, la sentencia TJCE de 29 de abril de 2004 (TJCE 2004, 103) (asunto
Beuttenmller ) ha resuelto que la Directiva 89/48 (LCEur 1989, 52) , relativa a un sistema
general de reconocimiento de ttulos de enseanza superior que sancionan formaciones
profesionales de una duracin mnima de tres aos, debe entenderse aplicable tambin a
tiempos de formacin de dos aos si el Estado en que se obtuvo la formacin certifica que el
diploma as obtenido es equivalente a otro diploma para el que en ese Estado se exigen hoy tres
aos. La sentencia TJCE de 14 de octubre de 2004 (PROV 2004, 270918) ( Comisin contra el
Reino de Espaa ) dice que la normativa espaola sobre reconocimiento de ttulos de
controlador de trnsito areo civil resulta compatible con las directivas comunitarias.
En el marco de nuestro Derecho interno, el RD 652/2005, de 7 junio (RCL 2005, 1223) , y
posteriormente el RD 323/2008, de 29 febrero (RCL 2008, 718) , vuelven a modificar el RD
2062/1999, de 30 de diciembre (RCL 2000, 180) , a fin de adaptarlo tanto a la Directiva
2003/103/CE de 17 de noviembre (LCEur 2003, 4204) por la que se acuerdan los nuevos
requisitos sobre exigencia de lenguas para las comunicaciones entre los buques y las
autoridades de tierra, actualiza los exigibles para la expedicin de los ttulos y los refrendos del
Convenio STCW (RCL 1984, 2586) y regula el procedimiento para el reconocimiento por los
Estados miembros de la UE de ttulos profesionales martimos emitidos por otros Estado, como
a la Directiva 2005/45/CE (LCEur 2005, 2176) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de
septiembre de 2005, sobre el reconocimiento mutuo de los ttulos expedidos por los Estados
miembros a la gente de mar y por la que se modifica la Directiva 2001/25/CE (LCEur 2001,
1659) . Por lo que respecta al reconocimiento de los ttulos expedidos por los Estados miembros
de la UE ( art. 8 ), se otorga a la Direccin general de la Marina Mercante la facultad de
reconocer directamente estos ttulos profesionales conforme a las disposiciones nacionales de
aplicacin; en el caso de que se trate de ciudadanos de la UE no nacionales y posean ttulo
profesional expedido por un Estado miembro, podrn ejercer el mando de determinados buques
una vez superada la prueba sobre reconocimiento de la legislacin martima espaola..
Por otra parte, en tanto que la decisin de circulacin comunitaria puede quedar
negativamente condicionada por el temor a no cumplir los requisitos de cotizacin precisos para
generar prestaciones sociales en ninguno de los Estados implicados, se han dictado normas
para permitir la acumulacin de cotizaciones, el cobro de las prestaciones en el pas en el que
resida el trabajador, etc. Este sistema, conocido comoSeguridad Social de trabajadores
migrantes, y que incluye sobre todo reglas de coordinacin entre los distintos sistemas
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nacionales de Seguridad Social, se encuentra sobre todo en el Reglamento 883/2004, del

Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004 (LCEur 2004, 2229) , sobre
coordinacin de sistemas de Seguridad Social y en el Reglamento (CE) nm. 987/2009, de 169-2009 (LCEur 2009, 1613) , que adopta las normas para la aplicacin del Reglamento anterior.
La sentencia TJCE de 15 de enero de 2002 (TJCE 2002, 9) ( Gottardo , asunto C 55/00) ha
dispuesto que debe concederse a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros las
mismas ventajas de que disfrutan los trabajadores nacionales de un Estado miembro en virtud
de un Convenio bilateral de Seguridad Social que ste haya celebrado con un tercer Estado. En
efecto, en el caso de una persona de nacionalidad francesa que haba trabajado en Francia,
Italia y Suiza, y que solicita su pensin en la Seguridad Social Italiana, la sentencia resuelve que
tambin deben computarse las cotizaciones llevadas a cabo en Suiza, aun cuando este pas no
tuviera convenio bilateral con Francia, sino slo con Italia, pues aunque se carezca de la
nacionalidad Italiana se tiene la de otro pas comunitario, entrando entonces a operar el principio
de igualdad de trato de italianos y franceses ante la Seguridad Social italiana. Sobre la base de
esta sentencia se aprueba la Recomendacin 22 de 18 de junio de 2003 (LCEur 2003, 4206) ,
sobre las ventajas de la jurisprudencia Gottardo. Recientemente, la sentencia TJCE de 8 de julio
de 2004 (TJCE 2004, 181) (asunto Gaumain-Cerri ) ha resuelto que las cotizaciones que, en
virtud de un seguro de dependencia, deben pagarse como prestacin en nombre del trabajador
que est asistiendo a la persona dependiente, quedan dentro del mbito de aplicacin del
Reglamento 1408/71 (LCEur 1997, 199) . Por otra parte, en sentencia TJCE de 16 de
septiembre de 2004 (TJCE 2004, 250) (asunto Baldinger ) se ha resuelto que las prestaciones a
favor de antiguos prisioneros de guerra reconocidas por Austria exclusivamente a sus
nacionales no vulnera la libre circulacin de personas.
De la misma manera, dado que la circulacin por los distintos pases del espacio europeo
puede resultar negativamente condicionada tanto por la inseguridad derivada de la
incertidumbre de la legislacin aplicable cuanto por la que puede producirse como consecuencia
del desconocimiento de lajurisdiccin competentepara resolver un posible litigio, puede
decirse que conectan tambin con el principio de libre circulacin de personas el Convenio de
Roma de 19 de junio de 1980 (LCEur 1980, 398) , sobreley aplicablea las obligaciones
contractuales, y el Reglamento UE/1215/2012, de 12 de diciembre (LCEur 2012, 2110) , sobre
competencia judicial y reconocimiento y ejecucin de sentencias judiciales en materia civil y
mercantil (acompaado, para algn pas, por el Convenio de Bruselas de 27 de septiembre de
1972 [LCEur 1972, 178] , y por el Convenio de Lugano de 16 de septiembre de 1988 [LCEur
1988, 1544] ).
El Convenio de Roma ha sido sustituido en los pases de la UE (con algunas excepciones) por
el Reglamento 593/2008, de 17 de junio (LCEur 2008, 1070) , vigente desde el 24 de julio de
2008, aunque su aplicacin prctica slo afectar a los contratos que se celebren a partir del 17
de diciembre de 2009, con alguna excepcin ( arts. 24 y 29 ).
En todo caso, es conveniente sealar que las normas procedentes de las Instituciones de la
Comunidad Europea no agotan las piezas normativas que se ocupan de la libre circulacin de
trabajadores y personas en el marco de la Unin Europea. Lasnormas internas de cada uno
de los Estadosmiembros siguen teniendo algo que decir al respecto. Bsicamente, porque el
Derecho comunitario no resulta plenamente autosuficiente en este terreno, de modo que los
Estados miembros, descontada su funcin de trasposicin, siguen manteniendo importantes
competencias en lo que se refiere al control de la estancia y la residencia de personas no
nacionales dentro de su territorio, pese a los avances en la eliminacin de fronteras interiores y
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la creacin de la ciudadana comunitaria. Dentro del sistema espaol, esa funcin es

desempeada por el RD 240/2007, de 16 de febrero (RCL 2007, 407) , sobre entrada, libre
circulacin y residencia en Espaa de ciudadanos de los Estados miembros de la Unin
Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo,
modificado por RD 1161/2009, de 10 de julio (RCL 2009, 1467) , que incorpora al Derecho
espaol lo dispuesto en la Directiva 2004/38/CE (LCEur 2004, 2226) , relativa al derecho de los
ciudadanos de la Unin y de los miembros de su familia a circular, residir libremente en el
territorio de los Estados miembros. Hay que precisar, no obstante, que varios preceptos del RD
240/2007 (RCL 2007, 407) , hay sido anulados parcialmente por la STS de 1-6-2010 (RJ 2010,
5470) , por su falta de conformidad con la Directiva a la que pretende trasponer.
Para el acceso a la Funcin Pblica de los ciudadanos comunitarios rigen tambin normas
especiales ( art. 23.2 CE), establecidas en el art. 57 de la Ley 7/2007, de 12 abril (que deroga la
Ley 17/1993, de 23 de diciembre [RCL 1993, 3472] ) en cuanto se reconoce el de acceder en
igualdad de condiciones que los espaoles a todos los empleos pblicos, a excepcin de
aquellos que impliquen una participacin directa o indirecta en el ejercicio del poder pblico y se
trate de funciones que tengan por objeto la salvaguarda de los intereses del Estado o de las
Administraciones pblicas. La determinacin de los cuerpos y escalas as como los puestos
pblicos a los que no pueden acceder los nacionales de otros Estados se contienen en el RD
543/2001, de 18 de mayo (RCL 2001, 1270) , quedando bsicamente centrados en las
actividades investigadoras, docentes, de correos y sanitaria de carcter asistencial, los sectores
a los que pueden acceder en las condiciones, requisitos de documentacin y procedimiento
establecido en el citado RD 543/2001 (RCL 2001, 1270) .
3.1.3. La libre circulacin como principio y objetivo comunitario
La libre circulacin por el espacio comunitario constituye un bien o valor que hace acto de
presencia en el Derecho comunitario, al menos, endos planos o dimensionesbien diferentes:
comoobjetivo de la poltica comunitaria(en cuyo caso la potencia normativa del mismo
aparece por razones obvias bastante desdibujada), y comocomplejo de derechosde los que
pueden servirse efectivamente ciertas personas (en cuyo caso es evidente que el mismo s
disfruta ya de verdadera fuerza jurdica, ya resulte slo obligatorio para los Estados, ya sea
directamente invocable por las personas interesadas). En aquella primera dimensin, se
manifiesta el principio de libre circulacin, por ejemplo, cuando el TUE postula en su art. 3.2 que
la Unin ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras
interiores en el que est garantizada la libre circulacin de personas , o la creacin de una
ciudadana de la Unin ( art. 20.1 TFUE). Tambin se sitan en el mismo plano, desde luego,
las formulaciones programticas o de fines que en torno al principio de libre circulacin hace el
art. 26 TFUE cuando establece dentro de las Polticas y acciones internas de la UE, como uno
de sus objetivos la adopcin de medidas destinadas al establecimiento de un mercado interior
que implicar un espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulacin de mercancas,
personas, servicios y capitales estar garantizada de acuerdo con las disposiciones de los
Tratados.
Presenta igualmente ese mismo valor el principio de libre circulacin cuando el Derecho
comunitario, y particularmente el TFUE, proclama la necesidad de que las Instituciones de la
Unin Europea, ya de modo concreto, lleven a cabo una serie de actuaciones, tanto en forma de
acciones polticas como de acciones legislativas, con el fin de eliminar las trabas que se oponen
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de hecho a la libre circulacin, tales como facilitar el encuentro entre las demandas y ofertas de
trabajo en el mbito europeo, la colaboracin entre las Administraciones de los distintos
Estados, etc. Se presenta con esta dimensin el principio de libre circulacin, por ejemplo, en los
arts. 40 a 48 del TFUE (libre circulacin de trabajadores). Esas disposiciones tienen, en efecto,
valor programtico en materia de libre circulacin, y ello en tanto que encargan ya hic et nunc al
Consejo la adopcin mediante directivas o reglamentos de las medidas necesarias a fin de
hacer efectiva la libre circulacin de trabajadores. Entre tales medidas se cita expresamente:
(1) el aseguramiento de una estrecha colaboracin entre las administraciones nacionales de
trabajo; (2) la eliminacin de procedimientos, prcticas administrativas y plazos de acceso al
empleo disponible que resulten de la legislacin de los Estados cuyo mantenimiento suponga un
obstculo a la libre circulacin; (3) la supresin de toda restriccin prevista en las legislaciones
nacionales que impongan a los extranjeros comunitarios condiciones distintas a las que rigen
para los nacionales; (4) el establecimiento de mecanismos adecuados para poner en relacin
las ofertas y demandas de empleo en todo el mbito comunitario; (5) la coordinacin de la
Seguridad Social en el mbito comunitario con vistas a evitar que la circulacin de trabajadores
no repercuta negativamente sobre los derechos de Seguridad Social; etc.
Una de estas medidas es el programa Tu primer empleo EURES con el que se pretende
impulsar la movilidad laboral juvenil dentro de la Unin Europea reduciendo los obstculos para
trasladarse y contratar en otro Estado miembro y facilitar las transacciones en el mercado
laboral. Se trata de una medida dirigida a proporcionar financiacin a los jvenes que deseen
trabajar en otro Estado miembro de la UE y a las PYMES que pretendan contratarlos
ofrecindoles un programa de integracin. Estas ayudas se concretan y regulan en el RD
1674/2012, de 14 diciembre (RCL 2012, 1697) . Por un lado se subvenciona a jvenes
trabajadores con edad comprendida entre los 18 y 30 aos para asistir a entrevistas de
procesos de seleccin y/o incorporarse a un puesto de trabajo en otro pas de la UE, y por otro
se subvenciona a las Pymes para facilitar el acceso y la integracin de los jvenes en pases
europeos distintos al de su residencia habitual.
Podemos situar a un nivel similar de potencia normativa las formulaciones que, aun cuando
realizadas a propsito de la libre circulacin en disposiciones con formato de normas de
constitucin de autnticos derechos subjetivos, y an fundamentales, no han llegado a adquirir
el estatuto de normas verdaderamente vinculantes. Sucede as porque en tales casos, no
constituyendo los derechos de libre circulacin que se enuncia verdaderos derechos, s pueden
ser considerados como pautas sobre el sentido en que sera deseable que se construyera la
Comunidad europea, e incluso como herramientas interpretativas, de modo que slo adquieren
positividad jurdica en cuanto hayan pasado a formar parte efectivamente de verdaderas normas
comunitarias sobre libre circulacin o en cuanto hayan sido utilizados en la construccin de las
sentencias del TJCE. Son de este tipo, por ejemplo, las menciones a la prohibicin de toda
discriminacin por razn de nacionalidad o al derecho a circular y residir libremente en el
territorio de los Estados miembros que hace la Carta de Derechos Fundamentales UE de 2000
en sus arts. 21.2 y 45.1 . Y lo mismo cabe decir, desde luego, de la regulacin del derecho a la
libre circulacin de trabajadores contenida en la Carta Comunitaria de Derechos Sociales
Fundamentales de los Trabajadores de 1989 ( arts. 1 , 2 y 3 ). Vale la pena indicar, por cierto,
que la definicin y contenido dado al derecho de libre circulacin en estas declaraciones sobre
derechos sociales fundamentales ha sido plenamente incorporada de hecho en las normas
comunitarias que son efectivamente vinculantes.
Por su parte, la Directiva 2004/38 (LCEur 2004, 2226) se declara aplicable a dos tipos de
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personas: los ciudadanos de la Unin y los miembros de su familia. Por los primeros
entiende, simplemente, toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro. En
cambio, la definicin de los segundos es un poco ms compleja. Son miembros de la familia del
ciudadano comunitario los siguientes: (1) el cnyuge; (2) la pareja con la que ciudadano
comunitario haya celebrado una unin registrada, siempre que tales uniones estn
reconocidas en la legislacin del Estado miembro de acogida; (3) los descendientes directos
menores de 21 aos o a cargo del ciudadano comunitario y los del cnyuge o pareja registrada;
(4) los ascendientes directos a cargo del ciudadano comunitario y los del cnyuge o de la pareja
registrada ( art. 2 ). Sin llegar a reconocer propiamente libertad de circulacin y residencia, la
Directiva 2004/38 dice que el Estado miembro de acogida facilitar, de conformidad con su
legislacin nacional, la entrada y residencia de las siguientes personas: (a) cualquier otro
miembro de la familia del ciudadano comunitario que viva o est a cargo del mismo en el pas de
origen o necesite de su ayuda por motivos graves de salud; (b) la pareja con la que el
ciudadano de la Unin mantiene una relacin estable, debidamente probada ( art. 3 ).
3.1.4. La libre circulacin como derecho subjetivo de los trabajadores asalariados:
titularidad y contenido bsico
Para determinar el contenido y las facetas de la libre circulacin debe estarse sobre todo a
lasdisposiciones que regulan esa libertad como autnticamente vinculante, sea porque su
incumplimiento pueda determinar la responsabilidad de los distintos Estados, sea porque las
personas puedan exigir su cumplimiento como un derecho. En ese sentido, debemos sealar
que el TFUE incorpora ya por s mismo un importante conjunto de menciones a la libre
circulacin como verdadero valor vinculante. El art. 18 , por ejemplo, dice que se prohibir toda
discriminacin por razn de nacionalidad. Tambin se formula un autntico derecho subjetivo
de libre circulacin en el art. 21 del TFUE, cuando dispone que todo ciudadano de la Unin
tendr derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con
sujecin a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones
adoptadas para su aplicacin. Ahora bien, sin duda, las previsin ms importante desde el
punto de vista que nos ocupa -reconocimiento de la libertad de circulacin como verdadero
derecho subjetivo- es, en relacin a los trabajadores por cuenta ajena, el art. 45 del TFUE (y los
arts. 49 y 56 en relacin a los trabajos y actividades autnomas).
Conviene sobre todo referirse al derecho delibre circulacin de trabajadores por cuenta
ajenatal y como el mismo resulta formulado en el art. 45 del TFUE. Esta norma, ciertamente
bsica, determina, en su nmero 1, que quedar asegurada la libre circulacin de los
trabajadores dentro de la Unin. En su nmero 2, dice que la libre circulacin supondr la
abolicin de toda discriminacin por razn de nacionalidad entre los trabajadores de los Estados
miembros con respecto al empleo, la retribucin y las dems condiciones de trabajo. En su
nmero 3 establece que sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden
pblico, seguridad y salud pblicas, la libre circulacin de los trabajadores implicar el derecho:
(a) de responder a ofertas efectivas de trabajo; (b) de desplazarse libremente para este fin en el
territorio de los Estados miembros; (c) de residir en uno de los Estados miembros con objeto de
ejercer en l un empleo, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas aplicables al empleo de los trabajadores nacionales; (d) de permanecer en el
territorio de un Estado miembro despus de haber ejercido en l un empleo, en las condiciones
previstas en los reglamentos de aplicacin establecidos por la Comisin. En fin, dice en su
nmero 4 el citado art. 45 TFUE que las disposiciones del presente artculo no sern aplicables
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a los empleos en la Administracin Pblica.

En el marco del TFUE, podemos as sealar que el derecho de los trabajadores a la libre
circulacin dentro de la Comunidad presenta elcontenidosiguiente. En general, la abolicin de
toda discriminacin por razn de nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros
( arts. 21 y 45.2 ). Esta regla se entiende operativa segn el art. 45 del TFUE en tres planos
bsicos de la relacin de trabajo: el empleo, la retribucin y las dems condiciones de trabajo.
En particular: (1) el derecho de responder a ofertas efectivas de trabajo; (2) el derecho de
desplazarse libremente a tal fin en el territorio de los distintos Estados miembros; (3) el derecho
de residir en cualquiera de ellos con el objeto de ejercer un empleo, de conformidad con las
normas aplicables al empleo de los trabajadores nacionales; (4) el derecho de permanecer en
ese Estado despus de haber ejercido el empleo, en las condiciones dispuestas por las normas
comunitarias. Ahora bien, el TFUE precisa que esos derechos no son absolutos, y se refiere
expresamente a doslmitesa los mismos: (1) la posibilidad de disponer limitaciones justificadas
por razones de orden pblico, seguridad y salud pblica; (2) la no aplicacin de la libre
circulacin en los trminos en que ese derecho se reconoce en el art. 39 a los empleos al
servicio de la Administracin Pblica.
Es preciso sealar que las normas indicadas no establecenqu es lo que deba entenderse
por trabajador comunitario, lo que ha determinado la intervencin del TJCE. En relacin a la
cuestin de los requisitos que son necesarios para entender que el trabajador es comunitario,
como esta condicin viene dada en funcin de la posesin de la nacionalidad de uno de los
Estados miembros, el TJCE aclara en sentencia de 7 de julio de 1992 (TJCE 1992, 134) (asunto
Micheletti ) que, en efecto, sern las normas internas las que debern ser tenidas en cuenta
para establecer cuando se tiene la nacionalidad de un Estado miembro, con independencia de
que ello determine que la adquisicin de la condicin de comunitario vare segn el Estado de
pertenencia de cada persona. En relacin a la cuestin de cundo cabe decir que el trabajador
comunitario es trabajador asalariado el TJCE se ha encargado de ofrecer una nocin general
y ms amplia que la dispuesta en el Derecho interno de algunos Estados miembros, cifrada en
esencia en la existencia de una prestacin de servicios con valor econmico bajo la direccin de
otra persona (TJCE de 23 de marzo de 1982, Levin, asunto 53/81; y de 3 de julio de 1983 [TJCE
1986, 108] , Lawrie-Blum , asunto 66/85). No se considera actividad asalariada la desarrollada
para centros reeducativos o de reinsercin ( TJCE de 31 de mayo de 1989 [TJCE 1989, 141] ,
Bettray , asunto 344/87) ni tampoco la que representa una ocupacin de carcter irregular,
temporal, accesoria y marginal ( TJCE de 26 de febrero de 1992 [TJCE 1992, 32] , Raulin ,
asunto C 357/89).
La sentencia TJCE de 6 de noviembre de 2003 [TJCE 2003, 366] ) ( Ninni-Orasche , asunto C
413/2001) ha dispuesto que determinados derechos vinculados a la condicin de trabajador se
garantizan a los trabajadores migrantes aunque stos ya no estn vinculados por un contrato de
trabajo. Ya la sentencia TJCE de 19 de marzo de 1964 ( Unger ) haba dispuesto que las normas
sobre libre circulacin utilizan un concepto amplio de trabajador en el que deben entenderse
incluido todo sujeto con presencia en el mercado de trabajo, incluidos los desocupados o
inactivos. Por su parte, la sentencia TJCE de 12 de mayo de 1998 (TJCE 1998, 92) ( Martnez
Sala , asunto C 85/96) ha establecido que puede entrar dentro del concepto de trabajador
manejado por el Derecho comunitario a efectos del reconocimiento de los derechos de libre
circulacin quien pueda ser considerado como real demandante de empleo en el pas de
destino. La sentencia TJCE de 26 de febrero de 1991 (TJCE 1991, 143) ( Antonissen ) aclara
que la libre circulacin determina el derecho de entrar en un pas de la comunidad a buscar
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ocupacin aunque no haya una previa oferta de colocacin por un empresario del pas de
destino. Sin embargo, con carcter general, no se reconoce los mismos derechos en el pas de
destino a quien ya tiene concertado un contrato de trabajo que a quien simplemente ostenta la
posicin de demandante de empleo ( TJCE de 21 de junio de 1988 [TJCE 1988, 170] , Lair ,
asunto 39/96). Por supuesto, ello debe entenderse sin perjuicio de los derechos de libre
circulacin (residencia, acceso a prestaciones sociales, etc) que quepa reconocer en funcin del
estatuto de ciudadano de la Unin, segn han establecido, por ejemplo (luego se ver), las
sentencias TJCE de 7 de septiembre de 2004 (TJCE 2004, 224) (asunto Trojani ), o de 23 de
marzo de 2004 (TJCE 2004, 73) (asunto Collins ).
3.1.5. El principio de no discriminacin por razn de nacionalidad en la colocacin, el
empleo y las condiciones de trabajo
Tomando en cuenta, desde luego, lo que dice el TFUE, pero atendiendo tambin a lo que
disponen las normas de derecho derivado vigentes en la materia, particularmente el Reglamento
492/2011, de 5 abril (LCEur 2011, 768) , relativo a la libre circulacin de trabajadores dentro de
la Unin, se llega rpidamente a la conclusin de que la libre circulacin se presenta
inicialmente como un derecho exclusivo de los trabajadores, no de las personas en general,
dotado en consecuencia de un contenido que tiene en gran parte que ver conderechos de tipo
laboral. Inicialmente, es el desempeo de una actividad laboral en un pas comunitario distinto
al Estado del trabajador lo que determina el reconocimiento a la libre circulacin, y por tanto
tambin lo que define esencialmente las facultades que integran el contenido de ese derecho.
La cuestin resulta ya clara a nivel terminolgico, pues no puede significar otra cosa el que la
libertad de referencia se denomine originalmente libre circulacin de trabajadores.
La libre circulacin se define originalmente ante todo, en efecto, comoderecho a trabajar en
un pas comunitariodistinto de aquel del que es nacional quien ejercita ese derecho. Dice el
art. 1 del Reglamento 492/2011 que todo nacional de un estado miembro, sea cual fuere su
lugar de residencia, tendr derecho a acceder a una actividad por cuenta ajena y a ejercerla en
el territorio de otro Estado miembro. El ncleo de las facultades que integran ese complejo de
derechos que es la libre circulacin viene constituido as pues por facultades directamente
vinculadas a la actividad laboral. Tales facultades, que en sntesis consisten en un principio de
no discriminacin por razn de nacionalidad ( art. 45.2 TFUE), se materializan en campos
diversos. Uno de ellos es el de lacolocacin. Reflejada en ese campo, la libre circulacin
significa que el intercambio de ofertas y demandas de trabajo debe darse a escala comunitaria,
de manera que la informacin sobre las mismas fluya por encima de las fronteras de los
diversos Estados, suprimindose todos los obstculos y cortapisas que lo impidan [ art. 45.3 a)
TFUE y arts. 1 , 2 , 3 , 4 y 6 Reglamento 492/2011]. Otro campo, sin duda, es el de las
condiciones deacceso al empleo. En ese mbito, la libertad de circulacin determina la
necesidad de que las condiciones de empleabilidad establecidas para los extranjeros
comunitarios no sean distintas de las dispuestas para los nacionales del Estado de acogida. El
Reglamento 492/2011 (LCEur 2011, 768) dispone en ese sentido que el emigrante comunitario
se beneficiar en el territorio de otro Estado miembro de las mismas prioridades que los
nacionales de dicho Estado en el acceso a los empleos disponibles ( art. 2 ), prohbe el
establecimiento de cupos o porcentajes mximos en la contratacin de extranjeros comunitarios
( art. 4 ), establece la necesidad de que la asistencia dada en las oficinas de empleo sea
equivalente a la que disfrutan los nacionales del pas ( art. 5 ) o limita la posibilidad de que los
exmenes mdicos, profesionales o de otro tipo para acceder al empleo puedan resultar
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discriminatorios por razn de nacionalidad ( art. 6 ).

Dando aplicacin a esas reglas, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha
reputado contrarias a la libre circulacin de trabajadores las reservas de cuotas de empleo en un
sector de actividad a favor de los nacionales de un Estado miembro (TJCE de 4 de abril de
1974, Comisin contra Francia , asunto 167/73). En el especfico mbito del deporte profesional,
se ha pronunciado sobre la ilegalidad de algunas de las normas federativas que ponen algn
tipo de obstculo (lmites en las alineaciones, derechos de traspaso, etc.) a los no nacionales
( TJCE 15-12-1995 [TJCE 1995, 240] , asunto Bosman ; TJCE 13-4-2000 [TJCE 2000, 85] ,
asunto Lehtonen ).
Facultades de libre circulacin directamente vinculadas a la actividad laboral son tambin, por
supuesto, los derechos que se reconoce al trabajador en elmarco de la relacin de trabajo,
una vez celebrado el contrato. En este punto, donde la libre circulacin se traduce de nuevo
esencialmente en un principio de no discriminacin por razn de nacionalidad (el art. 45.2 TFUE
dice expresamente que supone no discriminacin en la retribucin y las dems condiciones de
trabajo), la citada libertad presenta el siguiente contenido. Conforme a lo dispuesto en el
Reglamento 492/2011 (LCEur 2011, 768) , supone que el trabajador nacional de un Estado
miembro no podr ser tratado de forma diferente que los trabajadores nacionales en cuanto se
refiere a lascondiciones(...)de trabajo, especialmente en materia de retribucin(y)de
despido ( art. 7 ). Forman parte asimismo de este haz de facultades de la libre circulacin el
derecho del trabajador a acceder a las escuelas deformacin profesionaly a los centros de
readaptacin o de reeducacin en base al mismo derecho y en las mismas condiciones que los
trabajadores nacionales ( art. 7.3 ). Tambin el derecho del trabajador a disfrutar en igualdad
de condiciones los derechos de afiliacin a organizaciones sindicales y ejercicio de
losderechos sindicales, incluyendo el derecho de voto y acceso a los puestos de
administracin o de direccin de una organizacin sindical y la elegibilidad a los rganos de
representacin de los trabajadores en la empresa ( art. 7 ). El Reglamento 492/2011 (LCEur
2011, 768) dice que las clusulas contractuales o convencionales contrarias a estas reglas de
equiparacin en derechos laborales (retribucin, condiciones de trabajo, despido) sern nulas
( art. 7.4 ).
La sentencia TJCE de 1 de julio de 2004 (TJCE 2004, 176) (asunto Wallentin ) declara
contrario a la libre circulacin que un Estado miembro obligue a quienes no tienen su domicilio
fiscal en el mismo pero perciban en l sus rendimientos del trabajo a que tributen mediante una
retencin en la fuente que excluya deducciones vinculadas a la situacin personal del
contribuyente, cuando estas deducciones son reconocidas a los nacionales de ese Estado. La
sentencia TJCE de 16 de septiembre de 2004 (TJCE 2004, 251) (asunto Mrida ) dice que es
contrario a la libre circulacin de trabajadores una prctica de doble imposicin sobre el salario
de un trabajador fronterizo, en la medida en la que se le exija pagar un tributo salarial tanto en el
pas donde efectivamente trabaja y cobra su retribucin (Alemania) como en el pas donde
reside (Francia). No cabe de ese modo que el convenio colectivo de un Estado miembro permita
calcular el salario del trabajador deduciendo el impuesto sobre el salario que ficticiamente habra
de pagarse en ese Estado (Alemania) tratndose de un trabajador fronterizo que por residir en
otro Estado miembro (Francia) est sometido a la obligacin de pagar ese tributo sobre el salario
en este Estado. En materia de derechos de representacin, dice la sentencia TJCE de 16 de
septiembre de 2004 ( Comisin contra la Repblica de Austria ) que, por imperativo de la libre
circulacin de trabajadores, los nacionales de la Unin o del EEE tienen derecho de elegibilidad
en las Cmaras de Trabajadores y Comits de Empresa, sin que quepa alegar que la
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participacin en el ejercicio de potestades pblicas que ello puede representar permita oponer
una excepcin a la libre circulacin de trabajadores.
3.1.6. La vertiente social y asistencial de la libre circulacin de trabajadores: familia,
residencia y beneficios sociales
Ni mucho menos se compone la libre circulacin de trabajadores en exclusiva de derechos
susceptibles de ser ejercitados en el marco de la relacin de trabajo. Forman parte tambin de
esa libertad otras facultades distintas, con independencia de que, a la postre, el sentido y fin de
las mismas siga siendo principalmente la libre circulacin del trabajador. A este bloque de
facultades pertenece, por lo pronto, el derecho del trabajador ahacerse acompaar de sus
familiares. La Directiva 2004/38/CE (LCEur 2004, 2226) , recoge el derecho no slo de los
ciudadanos de la Unin a circular y residir libremente en el territorio de otro Estado, sino tambin
de losmiembros de su familia, cualquiera que sea su nacionalidad. Se entienden incluidos en
este concepto elcnyugeo, en su caso,pareja de hecho registrada(siempre que el Estado de
acogida otorgue a estos un trato equivalente a los matrimonios),descendientesmenores de 21
aos o a su cargo y los del cnyuge o pareja de hecho y losascendientesdel trabajador y de su
cnyuge o pareja de hecho que estn a su cargo ( arts. 2 y 3 Directiva 2004/38/CE). Al margen
de ello, el art. 3.2 de la Directiva establece que el Estado miembro de acogida facilitar la
entrada y residencia deotros familiares, no incluidos en el elenco anterior, cuando stos vivan
con el trabajador o estn a su cargo, o deba atenderles personalmente por motivos graves de
salud. Se asimila a otros familiares la pareja de hecho con la que el trabajador mantenga una
relacin estable debidamente probada. Tambin seala la Directiva que los familiares,
independientemente de la nacionalidad que ostenten y que sean beneficiarios del derecho de
residencia, gozarn de igual trato que los nacionales del Estado respecto de los nacionales del
Estado de acogida, a excepcin de determinados perodos, fundamentalmente vinculados con
los meses de residencia no permanente, y en relacin con personas que no sean trabajadores
por cuenta propia o ajena y sus familiares, en los que Estado de acogida no se encuentra
obligado a conceder prestaciones de asistencia social, ni becas o prstamos de estudios,
incluida la formacin profesional ( art. 24 ). Por otro lado, se reconoce expresamente el derecho
de los familiares, aunque tenga la nacionalidad de un Estado no miembro, a trabajar por cuenta
propia o ajena en el pas de acogida ( art. 23 ).
Forma parte tambin de la libre circulacin de trabajadores el derecho a permanecer en el
territorio de un Estado miembro despus de haber ejercido en l un empleo [ art. 45.3 d)
TFUE]. Esta dimensin de la libre circulacin de trabajadores se regula actualmente en la
Directiva 2004/38/CE. Establece sta que los nacionales de un Estado miembro de la
Comunidad que hayan ejercido una actividad como trabajadores asalariados en el territorio de
otro Estado miembro tienen derecho a residir permanentemente en ste siempre que se den
ciertas condiciones. Tales condiciones son: (1) el cumplimiento de la edad prevista para hacer
valer los derechos de jubilacin, siempre que el trabajador haya ocupado un empleo en dicho
Estado durante los ltimos 12 meses y haya residido en l de manera continuada desde al
menos 3 aos ( art. 17.1 a ); (2) la produccin de una incapacidad laboral permanente, siempre
que el trabajador haya residido sin interrupcin en el Estado de acogida durante ms de 2 aos
(no opera esta exigencia de mnimo periodo de residencia en caso de que la incapacidad haya
sido fruto de contingencias profesionales) ( art. 17.1 b ). En estos casos, los requisitos de
duracin y residencia necesarios para la permanencia no se exigen cuando el cnyuge del
trabajador sea nacional, o lo haya sido, del Estado de acogida ( art. 17.2 ). (3) en los supuesto
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en que se haya ejercido actividad en distintos Estados miembros, se requiere que se haya
trabajado tres aos consecutivos en el pas de acogida, antes de ejercer la actividad en otro
Estado, y conservar la residencia en el pas de acogida, al regresar a ella diariamente o una vez
a la semana ( art. 17.1 c ). El derecho a permanecer se extiende a los familiares a los que alude
el art. 2 de la Directiva (cnyuge, pareja de hecho registrada y descendientes menores de 21
aos y ascendientes a cargo del trabajador, cnyuge pareja de hecho), que incluso pueden
ejercerlo en caso de fallecimiento del causante de tal derecho ( art. 17.4 ).
Con las salvedades a las que ya se ha hecho referencia, relacionadas con el principio de
igualdad de trato, contenidas en el art. 24 de la Directiva, la libre circulacin de trabajadores
determina tambin el reconocimiento de un principio de no discriminacin en eldisfrute de los
beneficios o ventajas socialesque estn vigentes para los nacionales del pas en el que se
presta la actividad laboral. El Reglamento 492/2011 (LCEur 2011, 768) dispone en ese sentido
que los trabajadores comunitarios deben disfrutar en el pas de acogida de las mismas
condiciones que disfrutan los nacionales de ste en materia de reintegracin profesional o de
nuevo empleo en el caso de que el trabajador hubiera visto extinguido su contrato y quedado
en situacin de desempleo ( art. 7.1 ). El art. 7.2 del mismo Reglamento dispone que el
trabajador se beneficiar de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores
nacionales. El art. 7.3 establece que tambin tendr acceso a las escuelas de formacin
profesional y a los centros de readaptacin de enseanza en base al mismo derecho y en las
mismas condiciones que los trabajadores nacionales. Por su parte, el art. 9 del Reglamento
492/2011 determina que el trabajador nacional de un Estado miembro empleado en el territorio
de otro Estado miembro se beneficiar de todos los derechos y ventajas concedidos a los
trabajadores nacionales en materia de alojamiento, incluyendo el acceso a la propiedad de la
vivienda que necesite. La Directiva 77/486/CEE, de 25 de julio (LCEur 1977, 216) , sobre
escolarizacin de los hijos de trabajadores migrantes, establece medidas de garanta de
escolarizacin a favor de los hijos de los trabajadores comunitarios que realizan su actividad y
residen en un pas comunitario distinto del de su nacionalidad (gratuidad, enseanza de la
lengua del pas de acogida, de la del pas de origen).
3.1.7. Derechos de entrada y residencia de trabajadores, pensionistas y familiares en el
territorio nacional de ubicacin del empleo
La libre circulacin de trabajadores, definida como posibilidad de realizacin de trabajo en un
pas miembro de la Comunidad por un nacional de otro Estado de sta, determina
necesariamente el reconocimiento del derecho de entrada del trabajador interesado en el pas
de acogida, y en la mayora de los casos, salvo cuando el trabajo pudiera hacerse sin variacin
de la residencia original, como puede suceder cuando se trate de trabajadores fronterizos,
tambin del derecho a residir en el pas de destino. Losderechos de entrada y residenciaen el
Estado comunitario de acogida constituyen as un presupuesto indispensable para la
materializacin del derecho a realizar un trabajo en un pas comunitario distinto a aqul del que
el trabajador es nacional. Originariamente, de hecho -luego vamos a ver que esa situacin
cambia posteriormente-, los derechos de entrada y residencia en los pases comunitarios por
personas que ostentan la nacionalidad de otros Estados miembros aparece definida en el
Derecho comunitario como un aadido instrumental, aunque necesario, de la libre circulacin de
trabajadores.
El TFUE establece en ese sentido, como parte de la libre circulacin de los trabajadores por
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cuenta ajena, el derecho de stos a desplazarse libremente para este fin (la realizacin de
trabajo asalariado) en el territorio de los Estados miembros ( art. 45.3b ) y a residir en uno de
los Estados miembros con objeto de ejercer en l un empleo en las mismas condiciones que
los nacionales del pas de acogida ( art. 45.3c ). Por supuesto, el derecho a desplazarse y residir
en otro pas comunitario no resulta exclusivamente reconocido en funcin de la condicin
detrabajador en activo, sino que se extiende tambin, por un lado, a los trabajadores
comunitarios una vez que hayan adquirido la condicin depasivos(pensionistas de jubilacin o
invalidez), y, por otro lado, a ciertosfamiliares, tengan o no la nacionalidad de un pas del la
Comunidad, cuando estn a cargo y acompaen a titulares originarios del derecho de libre
circulacin (aquellos disfrutan tales derechos, no originariamente, en tanto no son sus causantes
o generadores, sino por derivacin, en cuanto se trata de personas de las que necesariamente
se hace acompaar el trabajador o pensionista).
Las libertades de entrada y residencia en los pases comunitarios presentan unadoble
dimensin, material y formal. Materialmente, pueden identificarse con el derecho a la
supresin de losobstculos sustantivosa la libertad de desplazamiento y estancia, y en ese
sentido entraran en correspondencia con tales derechos medidas como, por ejemplo, las de
facilitacin del acceso a una vivienda en el pas de acogida, etc. Formalmente, las libertades de
entrada y residencia se determinan por la supresin de lastrabas administrativasque suelen
establecer los Estados en relacin con la recepcin de extranjeros, particularmente visados de
entrada y permisos de residencia.
La Directiva 2004/38 (LCEur 2004, 2226) diferenciatres situaciones fundamentales: (1)
lasalida, entrada y estanciapor un periodo de hasta tres meses; (2) laresidencia temporal; (3)
y la residencia permanente. Comenzando por la primera de las situaciones -salida, entrada y
estancia por un periodo de hasta tres meses-, dice la norma que sin perjuicio de las
disposiciones que regulan los documentos de viaje en controles fronterizos nacionales los
ciudadanos comunitarios no precisarn ms que un documento de identidad o un pasaporte
vlidos para salir de su territorio y desplazarse a otro pas de la Comunidad. Si se tratara de
familiares del ciudadano de la Unin no pertenecientes a la Comunidad, ser suficiente un
pasaporte vlido, sin ningn visado de salida ni obligacin equivalente ( art. 4 ). Similares
son los requisitos por lo que respecta a la entrada y estancia por menos de tres meses. De
nuevo sin perjuicio de las disposiciones que regulan los documentos de viaje en controles
fronterizos nacionales. los ciudadanos comunitarios no necesitarn ms que un documento de
identidad o un pasaporte vlidos. Tratndose de familiares no comunitarios, bastar un
pasaporte vlido. En este caso es posible, sin embargo, que el Estado de acogida pueda
exigir un visado de entrada, que no har falta, por supuesto, en el caso de que el familiar no
comunitario tuviera tarjeta de residencia ( arts. 5 y 6 ).
En relacin a la segunda situacin indicada -residencia temporal-, dice la Directiva que el
ciudadano comunitario tiene derecho a una residencia no permanente por tiempo superior a tres
meses si (alternativamente): (1) es trabajador por cuenta ajena o propia en el Estado miembro
de acogida; (2) dispone para s y para su familia de recursos suficientes para no convertirse en
carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su periodo de residencia,
as como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el estado miembro de
acogida; (3) est matriculado cursando estudios en el Estado de acogida, cuanta con un seguro
de enfermedad y declara que posee recursos suficientes para s y para su familia; (4) es familiar,
en el grado definido por la directiva, de un ciudadano de la Unin que tiene derecho de
residencia por encontrarse en uno de los casos que acaba de sealarse. Tambin tienen
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derecho de residencia temporal en el pas de destino los familiares de un ciudadano comunitario

que no sean nacionales de un pas comunitario si aquel tiene derecho a residir en el pas de
acogida por trabajar, disponer de renta o estudiar en el mismo. La norma se encarga de precisar
que la condicin de trabajador, por cuenta ajena o propia, se mantiene en los siguientes casos:
(a) padecimiento de incapacidad laboral temporal resultante de enfermedad o accidente; (b)
padecimiento de desempleo involuntario, tras haber estado empleado durante ms de 1 ao,
siempre que el desempleado est inscrito como demandante de empleo; (c) padecimiento de
desempleo involuntario, una vez concluido un contrato de duracin inferior a 1 ao, siempre que
el trabajador est inscrito como demandante de empleo (en este caso la condicin de trabajador
se mantendr al menos por 6 meses); (d) cuando el trabajador siga una formacin
profesional, siempre relacionada con el empleo previo ( art. 7 ).
Sin perjuicio de la posibilidad de exigir al interesado la notificacin. de su presencia en el
territorio ( art. 5.5 ), el Estado de acogida podr exigir a los ciudadanos comunitarios el
registro ante las autoridades competentes. Para tal registro, por el que se expedir el
correspondiente certificado de registro (en el que podr hacerse constar el nombre y direccin
de la persona registrada y la fecha de registro) slo podr exigirse la presentacin de los
documentos en cuya virtud haya tenido lugar la entrada y la acreditacin de los requisitos
materiales que segn la directiva den derecho a la residencia temporal en el pas comunitario de
acogida: vgr., una declaracin de contratacin del empleador o un certificado de empleo, o una
prueba de que se trabaja por cuenta propia (si se quiere residir como trabajador); la prueba de
que se dispone de seguro de enfermedad y suficiencia de recursos (si se quiere residir en ese
concepto); la prueba de que se es estudiante y la declaracin de suficiencia de recursos (si se
quiere residir como estudiante); la prueba de que se mantienen los vnculos de familiaridad,
dependencia econmica, etc. que exige la norma (si se quiere acceder por esa va) ( art. 8 ).
Tratndose de familiares que no tengan la condicin de ciudadanos de la Unin ser precisa la
obtencin de la tarjeta de residencia, para cuya expedicin debern presentarse los
documentos que hayan servido de ttulo para entrar (pasaporte y visado, en su caso) as como
probarse las condiciones materiales que exige la directiva para reconocer ese derecho
(parentesco, dependencia econmica) ( arts. 8 y 9 ). La tarjeta de residencia, que deber
expedirse en 6 meses desde su solicitud, tendr una validez de 5 aos, o contrada al periodo
previsto de residencia del ciudadano de la Unin, compatible con ausencias temporales de 6 o
hasta 12 meses ( art. 11 ). La norma regula el derecho al mantenimiento del derecho de
residencia de los familiares en casos de fallecimiento o partida del ciudadano comunitario ( art.
12 ), divorcio, anulacin del matrimonio o fin de la unin registrada ( art. 13 ) y en general ( arts.
14 y 15 ).
La tercera de las situaciones a las que alude la Directiva 2004/38 es la deresidencia
permanente, derecho que, una vez adquirido, podr perderse en caso de ausencia del Estado
miembro de acogida durante ms de 2 aos consecutivos ( art. 16.4 ). Adquieren tal derecho
los ciudadanos de la Unin que hayan residido legalmente durante un periodo de 5 aos en el
Estado miembro de acogida, as como tambin los familiares no comunitarios que hayan
residido legalmente durante un periodo continuado de 5 aos consecutivos con el ciudadano de
la Unin en el Estado miembro de acogida. La continuidad en la residencia es compatible con
ausencias de 6 meses y hasta de 12 o ms meses, en funcin de ciertas causas (cumplimiento
de obligaciones militares, embarazo y parto, enfermedad grave, estudios y formacin, trabajo)
( art. 16 ). Sin embargo, no ser necesario totalizar un periodo de residencia de 5 aos para
obtener la residencia permanente en los siguientes casos: (1) tratndose de un trabajador que
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en el momento de cesar su actividad haya alcanzado la edad prevista por el Estado de acogida
para causar pensin de jubilacin (o que pase a jubilacin anticipada con ciertas condiciones);
(2) tratndose de un trabajador que, habiendo residido en el Estado de acogida durante ms de
2 aos, cese en su actividad a causa de incapacidad laboral permanente (si es por
contingencias profesionales no se exige residencia mnima); (3) tratarse de un trabajador que,
despus de 3 aos consecutivos de actividad y residencia en un Estado miembro, ejerza una
actividad en otro Estado miembro, pero conserve su residencia en el primero, regresando al
menos 1 vez por semana. Los requisitos de residencia no se exigen cuando el cnyuge del
trabajador tenga -o haya tenido- la nacionalidad del Estado de acogida ( art. 17 ); esta norma,
por cierto, incorpora, con algunos retoques, las reglas contenidas desde hace tiempo en el
Reglamento 1251/70 (LCEur 1970, 56) .
Los ciudadanos comunitarios no necesitan ningn documento especial para acreditar su
situacin de residencia permanente, pero tienen derecho a que se les expida un documento que
lo certifique, previa verificacin de la duracin de la residencia ( art. 19 ). Tratndose en cambio
de familiares de ciudadanos de la Unin que no sean ciudadanos comunitarios, los Estados
expedirn, en el plazo de 6 meses, una tarjeta de residencia permanente renovable
automticamente cada 10 aos. La tarjeta de residencia permanente, que deber solicitarse
antes de que expire la primera tarjeta de residencia, es compatible con interrupciones de
residencia de hasta 2 aos consecutivos ( art. 20 ). La continuidad de la residencia podr ser
acreditada mediante cualquier medio de prueba vigente en el estado miembro de acogida ( art.
21 ).
En general, la Directiva dispone que el derecho de residencia, temporal o permanente, se
extender a todo el territorio del Estado, de modo que slo cabr establecer limitaciones
territoriales cuando las mismas estn previstas tambin para los propios nacionales ( art. 22 ).
Los familiares del ciudadano de la Unin beneficiarios del derecho de residencia por derivacin,
con independencia de su nacionalidad, tendrn derecho a trabajar por cuenta propia o ajena
( art. 23 ). Los ciudadanos comunitarios, as como los familiares que sean nacionales de pases
terceros no miembros, disfrutarn de igualdad de trato en el Estado de acogida con los
nacionales de ste. No obstante, durante el periodo inicial de la residencia, el Estado de acogida
no estar obligado a conceder prestaciones de asistencia social, ni estar obligado antes de
la adquisicin del derecho de residencia permanente a conceder ayudas de manutencin
consistentes en becas o prestamos de estudios, incluidos los de formacin profesional a
quienes no sean trabajadores por cuenta ajena o propia ( art. 24 ). La exigencia de ciertos
documentos para acreditar la residencia en el pas de acogida no impedir que el derecho
pueda acreditarse por cualquier otro medio de prueba ( art. 25 ). Los Estados podr practicar
controles de documentacin (certificado de registro, tarjeta de residencia) para verificar las
condiciones de estancia de los extranjeros a los que se aplica la Directiva 2004/38 a condicin
de que impongan la misma obligacin a sus propios nacionales por lo que se refiere al
documento de identidad ( art. 26 ).
3.1.8. Los derechos de circulacin y residencia en el espacio europeo: el estatuto de
ciudadana europea
Ha de decirse que la supresin de las trabas al desplazamiento y residencia de los
trabajadores, en situacin activa o pasiva, y de los familiares de los mismos, ha terminado
desbordando el horizonte exclusivamente profesional en el que nacen las libertades de
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referencia, de modo que stas han terminado pasando a ser predicadas, con carcter ms
general, de las personas o ciudadanos comunitarios en abstracto. El reconocimiento de
laslibertades de circulacin y residenciano comolibertades funcionales o instrumentales,
en el sentido de disfrutadas por los nacionales de los pases comunitarios en su condicin de
sujetos o agentes econmicos (como trabajadores por cuenta ajena, autnomos, profesionales o
empresarios), sino como verdaderaslibertades sustancialesde los ciudadanos, en cuanto
derivadas nica y exclusivamente de su condicin de personas, tuvo lugar en un primer
momento a travs de la interpretacin del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
Ello sucedi mediante una ampliacin, hasta dimensiones excesivas, delconcepto de
actividad econmicaque la normativa comunitaria exiga para reconocer la libre circulacin,
comprendiendo dentro del mismo, en general, las actividades de mera recepcin de servicios,
como turismo, desplazamiento para recepcin de cuidados mdicos, viajes de estudios
( sentencias TJCE de 2 de febrero de 1988 [TJCE 1988, 82] , Blaizot, asunto 24/86, de 2 de
febrero de 1989 [TJCE 1989, 86] , Cowan, asunto 186/87). Con posterioridad, la ampliacin de
la libre circulacin ms all de un horizonte exclusivamente profesional, econmico o de
mercado ha adquirido carta de naturaleza en las normas del Derecho comunitario.
En ese sentido, el TFUE se refiere actualmente a la ciudadana de la Unin ( art. 20 ),
sealando como parte importante de ese estatuto jurdico el derecho de tales ciudadanos a
circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. En esta lnea, las normas
del derecho comunitario derivado han terminado reconociendo que las libertades de
desplazamiento y residencia determinan el derecho de un nacional de cualquiera de los Estados
de la Comunidad a atravesar libremente las fronteras internas de la Unin y a estar o residir
tambin libremente en el pas que prefiera, sin limitar el ejercicio de tales libertades a su
exclusivo disfrute en el Estado miembro donde se est trabajando o donde se haya trabajado y
causado la pensin correspondiente. En virtud de sus derechos de ciudadana europea, los
nacionales de un pas comunitario sonlibres de deambular y residir en los Estados
miembros de su preferencia sin condicionamiento de realizacin de trabajo presente o
pasado en el Estadoen el que se opte por entrar o residir, siempre y cuando eso s estn en
condiciones de acreditar que tienen unseguro de enfermedady disponen derecursos
suficientes, para s mismos y sus familiares, de modo que se asegure que el ejercicio de tales
derechos no supondr una carga para la asistencia social del Estado de destino.
La sentencia TJCE de 17 de diciembre de 2002 (TJCE 2002, 250) , Baumbast, asunto C
413/99, ha reconocido el derecho de los nacionales de un pas comunitario a residir en cualquier
pas de la Unin distinto al propio en virtud del concepto de ciudadana de la Unin, al margen
del desempeo de actividad econmica o trabajo en el mismo, invocando al efecto la aplicacin
directa del actual art. 21 del TFUE. En el mismo sentido se pronuncia la sentencia TJCE de 23
de marzo de 2004 (TJCE 2004, 73) (asunto Collins), y tambin la sentencia TJCE de 7 de
septiembre de 2004 (TJCE 2004, 224) (asunto Trojani). Precisa sta ltima que si bien es cierto
que el derecho de residencia de los ciudadanos comunitarios en el mbito de la Unin no es
incondicional, sino sometido a la condicin (dispuesta en la Directiva 90/364 [LCEur 1990, 728] )
de que los Estados de acogida podrn exigir a los nacionales de un Estado miembro que quiera
disfrutar del derecho de residencia en su territorio que dispongan para s mismos y para los
miembros de su familia de recursos suficientes a fin de que no se conviertan durante su
residencia en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida, este tipo de
exigencias slo pueden aplicarse proporcionadamente. El disfrute del derecho de residencia en
virtud del mero ttulo de ciudadana comunitaria, condicionado como hemos visto a la tenencia
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de rentas propias, no necesariamente determina la exclusin del derecho a las prestaciones

sociales dispensadas en el pas de destino ( TJCE de 20 de septiembre de 2001 [TJCE 2001,
235] , Grzelczyk, asunto C 148/99).
3.1.9. Regulacin interna de la libre circulacin de trabajadores y de personas
La regulacin espaola de la entrada, libre circulacin y residencia de ciudadanos de otros
Estados miembros de la Unin Europea y de los que son parte del Acuerdo sobre el Espacio
Econmico Europeo se contiene en el RD 240/2007, de 16 de febrero (RCL 2007, 407)
(modificado en varios ocasiones la ltima por RD 1710/2011, de 18 noviembre [RCL 2011, 2183]
, y desarrollado por Orden PRE 1490/2012, de 9 de julio [RCL 2012, 956] ) que regula las
condiciones de ejercicio de esos derechos en sus distintas manifestaciones (entrada y salida,
libre circulacin, estancia, residencia temporal y permanente, y trabajo), sin perjuicio de lo
dispuesto en leyes especiales y en los tratados internacionales en los que Espaa sea parte
( art. 1 ). Esta regulacin nacional es aplicable, en particular, a los ciudadanos de Suiza (y
familiares), en virtud del Acuerdo de 21 de junio de 1999, y a los ciudadanos de terceros pases
(y familiares) que hubieran celebrado con la UE un acuerdo equivalente en esta materia
( disposicin adicional tercera RD 240/2007). Los trabajadores por cuenta ajena de pases
comunitarios de reciente incorporacin quedarn sometidos a las restricciones de tipo transitorio
previstas en las Actas y decisiones de aplicacin a cada caso; en particular, quedan obligados,
salvo que se disponga otra cosa, a la obligacin de proveerse de la correspondiente
autorizacin de trabajo ( disposicin transitoria tercera RD 240/2007).
Debe tenerse en cuanta en relacin con los ciudadanos rumanos , que el perodo transitorio
de siete aos, previsto en el Tratado de Adhesin de Rumana a la EU (materializado el 1 de
enero de 2007) y que se dio por finalizado en el ao 2008, ha sido reactivado nuevamente por
O. PRE/2072/2011, de 22 de julio (RCL 2011, 1450) , con efectos de 27 de julio de 2011. Esta
reactivacin ha sido autorizada por la UE mediante Decisin 2011/503/UE, de 10 de agosto
(LCEur 2011, 1282) pudindose extender hasta el 31 de diciembre de 2013 ( Decisin
2012/831/UE, de 20 de diciembre [LCEur 2012, 2163] ). Por tanto, a partir del 27-7-2011, al
haberse suspendido la aplicacin de los arts. 1 , 2 , 3 , 4 , 5 y 6 del Reglamento UE/492/2011,
los ciudadanos rumanos que quieran venir a trabajar a Espaa por cuenta ajena debern
tramitar una autorizacin previa basada en la existencia de un contrato de trabajo Esta medida
no tiene efecto alguno sobre aquellos rumanos que ya forman parte del mercado laboral
espaol. Lo mismo ocurre respecto de los ciudadanos croatas a quienes no se les aplicar
plenamente el acervo comunitario sobre libre circulacin de trabajadores a partir del 1 de julio de
2013 y durante un periodo de dos aos. Antes de la finalizacin de ese perodo el Gobierno
evaluar los efectos del periodo transitorio y, sin perjuicio de las medidas previstas en el Anexo
V del Acta de Adhesin, acordar, en su caso, seguir aplicando medidas nacionales durante un
perodo de tres aos ms o dar por finalizado el periodo transitorio (Acuerdo del Consejo de
Ministros de 21 de junio de 2013).
Habida cuenta que el RD 240/2007 se ocupa de derechos ya reconocidos en el acervo
comunitario, su contenido se centra principalmente en las formalidades administrativas que han
de observar y cumplir los interesados para el ejercicio de esos derechos ( arts. 12 , 13 y 14 ) y
en las restricciones o limitaciones que en ese contexto les pueden afectar ( arts. 15 , 16 , 17 y
18 ). Las disposiciones reguladoras de los derechos y libertades de los extranjeros en Espaa
( LO 4/2000 [RCL 2000, 72] y RD 557/2011, de 20 abril - REX - [RCL 2011, 811] , vigente a partir
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del 1 de julio de 2011) son aplicables como legislacin supletoria a los ciudadanos comunitarios
y asimilados, en la medida en que pudieran ser ms favorables y no se opongan al Derecho
comunitario ( disposicin final cuarta RD 240/2007); en particular, las reglas sobre procedimiento
de esa normativa, as como las relativas al procedimiento administrativo comn ( Ley 30/1992
[RCL 1992, 2512] ), actan supletoriamente en este terreno ( disposicin adicional segunda RD
240/2007). La legislacin general sobre extranjeros ser de aplicacin directa cuando no quede
acreditada la concurrencia de los requisitos previstos en esta normativa especial ( disposicin
final cuarta RD 240/2007).
El RD 240/2007 se aplica a los ciudadanos de esos pases, cualesquiera que sean las
razones de la entrada o circulacin o residencia en Espaa (trabajadores, estudiantes,
pensionistas, visitantes, etc), as como a sus familiares directos o ms prximos que le
acompaen o se renan con l, cualquiera que sea su nacionalidad ( art. 2 ). Tales familiares
son los siguientes:
--cnyuge, siempre que no haya acuerdo o declaracin de nulidad o divorcio
--pareja con la que se mantenga unin anloga a la conyugal inscrita en un registro pblico
establecido a estos efectos en un Estado miembro, siempre que no se haya cancelado tal
inscripcin
--descendientes directos del titular o de su cnyuge o pareja, siempre que sean menores de
21 aos, mayores de esa edad pero dependientes econmicamente, o incapaces
--ascendientes directos del titular o su cnyuge o pareja
Tambin se aplica a los familiares de ciudadano espaol en los mismos trminos.
Todas estas personas tienen, junto a los citados derechos bsicos, el derecho a acceder a
cualquier actividad laboral o profesional , por cuenta propia o por cuenta ajena. Si cesara la
situacin a cargo o la condicin de familiar, esas personas podran obtener autorizacin propia
de residencia y trabajo por los cauces generales ( art. 200.3 REX). Tanto los ciudadanos
comunitarios y asimilados, como sus familiares con derecho de residencia, gozan del derecho a
igualdad de trato respecto de los espaoles; todos ellos estn obligados a solicitar certificado de
registro o tarjeta de residencia familiar si pretenden permanecer o fijar su residencia por ms de
tres meses ( art. 3 ).
Las situaciones contempladas por la norma son las siguientes:
a) entrada . Requiere pasaporte o documento de identidad en vigor que acredite la
nacionalidad, y visado de entrada en el caso de familiares no comunitarios a los que se aplique
el Reglamento (CE) 539/2001 (LCEur 2001, 1016) (salvo que sea titular de tarjeta de residencia
de familiar de ciudadano de la Unin expedida por cualquier Estado miembro de la UE o por otro
Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo). En el supuesto de que los
interesados no portaran la documentacin pertinente, las autoridades debern dar las mximas
facilidades para que puedan obtenerla antes de proceder a su retorno ( art. 4, modificado por
RD 1161/2009, de 10 julio ).
b) salida . Se ejerce como derecho pleno, con independencia de la presentacin del
pasaporte o documento de identidad en vigor a los funcionarios del control fronterizo ( art. 5 ).
c) estancia inferior a tres meses . Slo requiere la posesin de pasaporte o documento de
identidad en vigor, aunque no computa a los efectos derivados de la situacin de residencia,
todo lo cual es aplicable asimismo a los familiares del ciudadano comunitario o asimilado ( art. 6
).
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d) residencia superior a tres meses . Hay que distinguir entre ciudadanos comunitarios o
asimilados, que tan slo deben solicitar inscripcin en el Registro Central de Extranjeros en el
plazo de tres meses desde su entrada ( art. 7 , modificado por RDL 16/2012 [RCL 2012, 573] ), y
familiares de los mismos de terceros pases, que deben solicitar una tarjeta de residencia de
familiar de ciudadano de la Unin ante la correspondiente Oficina de Extranjeros (o Comisara
de Polica, en su defecto) en ese mismo plazo, tarjeta que tendr una duracin de cinco aos o
equivalente al periodo de residencia del titular ( art. 8 ).
Los trmites para la inscripcin en el Registro Central de Extranjeros se regulan en O.
PRE/1490/2012, de 9 de julio (RCL 2012, 956) . La inscripcin es personal, no puede realizarse
a travs de un tercero, y se lleva a cabo ante la Oficina de Extranjeros de la provincia donde el
ciudadano pretenda permanecer o fijar su residencia. A la solicitud deber acompaarse los
documentos que se indican en el art. 3 de la O. 1490/2012. Esta Orden tambin es aplicable a
los familiares nacionales de un Estado miembro de la UE, o de otro Estado parte del Acuerdo
sobre el Espacio Econmico Europeo y de Suiza.
En ambos casos, los ciudadanos comunitarios o asimilados deben encontrarse en alguno de
estos supuestos:
-que sea trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en Espaa. Se entiende que
mantienen esta situacin si se encuentran en situacin de incapacidad temporal derivada de
enfermedad o accidente; en paro involuntario e inscrito como demandante de empleo, tras haber
estado empleado durante ms de un ao o por haber finalizado un contrato temporal inferior a
un ao o por quedar en esta situacin durante los primeros doce meses. En estos dos ltimos
casos la condicin de trabajador se mantendr durante un perodo de seis meses.
-que dispongan para s y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no ser una
carga para la asistencia social en Espaa durante el perodo de residencia y de un seguro de
enfermedad que cubra todos los riesgos. Para determinar la suficiencia de los recursos no se
establece un importe fijo, sino que habr de tenerse en cuenta la situacin personal del
ciudadano en cuestin. En cualquier caso el importe no superar el nivel de recursos por debajo
del cual se concede asistencia social a los espaoles o el importe de la pensin mnima de
seguridad social.
- que curse estudios , incluidos los de formacin profesional, en centro pblico o privado,
reconocido o financiado por la administracin educativa y tenga un seguro de enfermedad que
cubra todos los riegos y garantice, mediante declaracin o cualquier otro medio, que dispone de
recursos suficientes para s y los miembros de su familia para no ser una carga para la
asistencia social espaola durante el perodo de residencia.
-que se trate de un miembro de la familia del ciudadano de la UE o de otro Estado parte en el
Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo que venga a reunirse con l y cumpla los
requisitos anteriores.
El derecho de residencia as adquirido por los familiares no se pierde ni por fallecimiento o
salida del titular, ni por nulidad, divorcio o cancelacin de inscripcin de pareja registrada,
aunque los familiares que no sean ciudadanos comunitarios quedan sujetos a ciertas
salvedades y formalidades especiales, que en parte varan segn su situacin particular ( art. 9
).
Los ciudadanos no nacionales y sus familiares mantendrn el derecho a esta residencia
mientras cumplan las condiciones establecidas para ello, pudiendo los rganos competentes
efectuar comprobaciones cuando existan dudas razonables acerca de su concurrencia. En
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ningn caso, se establecern comprobaciones sistemticas. El recurso a la asistencia social no

tendr como consecuencia inmediata una medida de expulsin y, sin perjuicio de los supuestos
de de seguridad pblica o de salud pblica del art. 15 RD 240/2007, tampoco podr adoptarse
esta medida si los ciudadanos de estados miembros de la UE o del Espacio Econmico Europeo
o Suiza y sus familiares son trabajadores por cuenta propia o ajena, o han entrado en territorio
nacional para buscar trabajo, siempre que, en este ltimo caso, demuestren que siguen
buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados ( art. 9 RD 240/2007).
e) residencia de carcter permanente . Se adquiere con carcter general tras residencia legal
en Espaa por un periodo continuado de cinco aos, tanto si se trata de nacionales de pases
de la UE o EEE, que tienen acceso al certificado correspondiente ( art. 10.1 ), como de sus
familiares no nacionales, que pueden solicitar una tarjeta de residencia permanente ( art. 10.1
, en relacin con art. 11 ). Su adquisicin, no obstante, se adelanta en ciertos supuestos ( art.
10.2 ), en los que el beneficiario directo es el trabajador (se entiende que nacional de UE o EEE)
pero en el que tambin se benefician los miembros de su familia ( art. 10.3 ). Tales supuestos
son los siguientes:
--trabajadores por cuenta propia o ajena que en el momento de cesar en su actividad
alcancen la edad de jubilacin con derecho a pensin (incluida jubilacin anticipada para
trabajadores asalariados), siempre que hubieran trabajado en Espaa los ltimos doce meses y
hubieran residido de forma continuada ms de tres aos (salvo que sea cnyuge o pareja
registrada de espaol, o de espaol de origen que pierda su nacionalidad por ese enlace).
--trabajadores por cuenta propia o ajena que cesen en su actividad por incapacidad
permanente , siempre que hubieran residido en Espaa ms de dos aos sin interrupcin
(requisito que no es necesario cuando la incapacidad derive de accidente de trabajo o
enfermedad profesional y d derecho a pensin a cargo de un organismo espaol, ni cuando se
trate de cnyuge o pareja registrada de espaol, o de espaol de origen que pierda su
nacionalidad por ese enlace).
--trabajadores por cuenta propia o ajena que despus de tres aos consecutivos de actividad
y de residencia continuada en Espaa desempeen su actividad en otro Estado miembro de la
UE, siempre que mantengan su residencia en Espaa y regresen a ella al menos una vez por
semana. En tal caso, los periodos de actividad acumulados en otro Estado miembro se
considerarn cumplidos en Espaa.
A todos estos efectos, los periodos de desempleo involuntario debidamente acreditados, los
periodos de suspensin de la actividad por causas ajenas a la voluntad del interesado, y las
ausencias o bajas por enfermedad o accidente se considerarn periodos de empleo ( art. 10.4 ).
Si el trabajador falleciera durante su vida activa antes de adquirir ese derecho de residencia
permanente, los miembros de su familia tambin lo pueden adquirir en determinadas
circunstancias ( art. 10.5 ).
3.2. Lmites y restricciones al principio de libre circulacin
3.2.1. Las limitaciones a la libertad de circulacin en el TFUE

La libre circulacin de trabajadores no es un valor absoluto. Se trata, ms bien, de un fin o
pauta informadora en la construccin de la Unin Europea. Con independencia, en efecto, de
que la libre circulacin se haya traducido en logros efectivos de muchsima importancia,
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materializados principalmente en forma de autnticos y efectivos derechos a desplazarse y

residir libremente por el territorio de la Comunidad, no slo en beneficio de los trabajadores, sino
tambin de las personas en general, el objetivo de libre circulacin no ha sido plenamente
logrado por el momento. En esa parte en que el citado principio todava no ha sido objeto de
realizacin efectiva, el mismo sigue operando como referencia de orientacin en la construccin
comunitaria, y, claro est, debe ser conjugado con lasoberana de los Estadosmiembros, que
sigue por supuesto vigente en la actualidad. No puede extraar entonces que la libertad de
circulacin pueda encontrarse con algunas limitaciones derivadas de la soberana de los
Estados.
Tales limitaciones aparecen expresamente reconocidas en los Tratados de la Unin. Al
margen de la genrica referencia que el art. 5 del TUE hace al principio de subsidiariedad
(que supone la circunscripcin de la intervencin de las Instituciones comunitarias al caso en
que los objetivos comunitarios proyectados no puedan alcanzarse por los Estados miembros, as
como la prohibicin de que las acciones de la Comunidad excedan de lo necesario para
alcanzar los objetivos comunitarios en juego), son dos las referencias del TFUE que vale la pena
destacar: (1) el art. 45.3 , que establece que la libre circulacin de trabajadores por cuenta ajena
(algo parecido dice para los autnomos el art. 52.1 ) podr ser limitada por razones deorden
pblico, seguridad y salud pblicas; (2) el art. 45.5 , segn el cual la libre circulacin de
trabajadores por cuenta ajena no ser de aplicacin a losempleos en la administracin
pblica (en relacin a los autnomos el art. 51 del TFUE dice que el principio de libre
circulacin podr no ser reconocido cuando se trate de actividades relacionadas con el
ejercicio del poder pblico).
3.2.2. Las restricciones por razones de orden pblico, seguridad y salud pblica
El art. 45.3 del TFUE establece, como acabamos de sealar, que la libre circulacin de
trabajadores por cuenta ajena (y tambin los autnomos, segn el art. 52.1 ) podr ser limitada
por razones de orden pblico, seguridad y salud pblicas. Supone lo dicho que, dado el
presupuesto habilitante de referencia, los Estados de la Comunidad pueden no permitir la
entrada o la estancia dentro de las fronteras de los mismos de trabajadores que tengan la
nacionalidad de un pas de la Unin Europea. Tal posibilidad, ciertamenteexcepcional, tambin
se regula en la Directiva 2004/38 (LCEur 2004, 2226) , de manera que los distintos Estados
miembros puedan limitar la entrada y residencia en su territorio de ciudadanos comunitarios o
los miembros de sus familias por razones de orden pblico, seguridad pblica o salud pblica.
Tal regulacin se traduce principalmente en la definicin de qu deba entenderse por tales
razones de orden, seguridad y salud pblica. Ahora bien, hay que decir que el modo que
adquiere en la Directiva 2004/38 (LCEur 2004, 2226) la definicin de las citadas razones toma
principalmente la forma de lmites a la posibilidad de que los Estados puedan restringir las
libertades de entrada y residencia de los ciudadanos de la Unin.
La Directiva 2004/38 dice, en ese sentido, que lasrazones de orden pblico, seguridad
pblica o salud pblicano podrn alegarse con fines econmicos ( art. 27.1 ). Tambin que
las medidas de limitacin de la entrada y la residencia por las citadas razones debern
ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del
interesado, sin que la existencia de condenas penales anteriores constituya por s sola una
razn para adoptar dichas medidas. Bien entendido que la conducta personal del interesado
deber constituir una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un inters
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fundamental de la sociedad y sin que puedan argumentarse justificaciones que no tengan

relacin directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevencin general ( art.
27.2 ). La posibilidad de que el Estado de acogida pueda pedir al Estado de origen o a otros
Estados miembros informacin sobre eventuales antecedentes penales del interesado no
podr tener carcter sistemtico ( art. 27.3 ). La expulsin por el Estado de acogida fundada en
razones de orden pblico o seguridad pblica deber tener en cuenta la duracin de la
residencia del interesado en su territorio, su edad, estado de salud, situacin familiar y
econmica, su integracin social y cultural en el Estado miembro de acogida y la importancia de
los vnculos con su pas de origen ( art. 28.1 ). No cabr la expulsin de quien haya adquirido el
derecho de residencia permanente excepto por motivos graves de orden pblico o seguridad
pblica ( art. 28.2 ). Se exigirn motivos imperiosos de seguridad pblica (definidos por los
Estados) cuando se trate de la expulsin de un ciudadano de la Unin que (a) haya residido en
el Estado miembro de acogida durante los 10 aos anteriores (b) o sea menor de edad, salvo si
la expulsin es necesaria en inters del nio, tal y como establece la Convencin de las
Naciones Unidas sobre los derechos del nio, de 20 de noviembre de 1989 ( art. 28.3 ).
Cualquier ciudadano de la Unin debe poder alegar las garantas materiales y procesales
previstas en la Directiva 64/221 (LCEur 1964, 4) , sea cual fuere su situacin en materia de
derecho de residencia ( STJCE 2-5-2005 [TJCE 2005, 168] ), al igual que un nacional de un
tercer Estado que sea miembro de la familia de un nacional comunitario, pero que no cumpla los
requisitos para una residencia legal ( STJCE 25-7-2002 [TJCE 2002, 233] ). La expulsin de un
ciudadano de la UE no puede basarse exclusivamente en una condena penal, sino que deben
concurrir razones de orden pblico, seguridad y/o salud pblica en el sentido que les otorga la
propia normativa comunitaria ( STJCE de 7-6-2007 [TJCE 2007, 128] ).
La Directiva 2004/38 establece reglas especficas en relacin a la limitacin del derecho de
desplazamiento y residencia porrazones de salud pblica. Dice que las nicas enfermedades
que podrn justificar una medida que limite la libertad de circulacin sern las enfermedades
con potencial epidmico como se definen en los instrumentos correspondientes de Organizacin
Mundial de la Salud, as como otras enfermedades infecciosas o parasitarias contagiosas,
siempre que sean, en el pas de acogida, objeto de disposiciones de proteccin para los
nacionales ( art. 29.1 ). Se precisa que las enfermedades que sobrevengan en el periodo de 3
meses siguiente a la fecha de llegada no podrn justificar la expulsin del territorio ( art. 29.2 ).
Y se reconoce la posibilidad de que, caso de existencia de indicios graves que lo justifiquen, un
Estado miembro podr someter a los beneficiarios del derecho de residencia, en los 3 primeros
meses siguientes a la fecha de su llegada, a un reconocimiento mdico gratuito para que se
certifique que no padecen enfermedades epidmicas o contagiosas, sin que tales
reconocimientos puedan exigirse con carcter sistemtico ( art. 29.3 ).
En fin, en cuanto a las garantas formales, la Directiva 2004/38 establece que las decisiones
limitativas de la libertad de circulacin por razones de orden, seguridad y salud pblica debern
notificarse al interesado por escrito, en condiciones tales que le permitan entender su
contenido e implicaciones ( art. 30.1 ) y que se le comunicarn con precisin y por extenso las
razones de orden pblico, seguridad pblica o salud pblica en las que se base la decisin que
le afecte, a menos que a ello se opongan razones de seguridad del Estado ( art. 30.2 ). En la
notificacin se indicar el plazo concedido para abandonar el territorio del Estado (que salvo
casos urgentes ser de al menos un mes), as como la instancia y el plazo para interponer
recurso ( art. 30.3 ). Salvo excepciones, la presentacin del recurso suspender la ejecucin del
acto de expulsin si as se solicitara ( art. 31.2 ), teniendo en cuenta en todo caso que los
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Estados miembros no podrn prohibir al interesado que presente su defensa en persona en la

vista excepto por motivos graves de orden pblico o seguridad pblica o cuando el recurso
judicial o administrativo se refiera a una denegacin de entrada ( art. 31.4 ). La persona que
haya sido objeto de una decisin de prohibicin de entrada en el territorio por razones de orden
pblico, seguridad pblica o salud pblica tendr derecho a que esa prohibicin sea levantada
tras un plazo razonable de tiempo y en todo caso de 3 aos alegando un cambio de las
circunstancias que originaron la prohibicin ( art. 32.1 ). Cuando la orden de expulsin constituya
una medida accesoria a una pena de privacin de libertad, y vaya a ejecutarse ms de 2 aos
despus de haberse dictado, el Estado miembro deber comprobar la actualidad y realidad de
la amenaza para el orden pblico o la seguridad pblica que representa el interesado y
examinar cualquier cambio material de circunstancias que pudiera haberse producido
sobrevenidamente ( art. 33.2 ).
En el mbito interno se ocupa de estas limitaciones el RD 240/2007, de 16 de febrero (RCL
2007, 407) ( arts. 15 , 16 , 17 y 18 , algunos de ellos modificados por RD 1710/2011,de 18
noviembre [RCL 2011, 2183] ), que habilita a las autoridades competentes para adoptar, en
relacin con ciudadanos de la UE o EEE, o con miembros de su familia, determinadas medidas
por razones de orden pblico, seguridad pblica o salud pblica. Es posible, en concreto,
impedir la entrada, denegar la inscripcin o la expedicin o renovacin de las oportunas tarjetas
de residencia, u ordenar la expulsin o devolucin desde el territorio espaol, siempre con las
cautelas, condiciones, restricciones y garantas (de asesoramiento jurdico y de tipo judicial) que
a tal efecto se disponen. No son causa de expulsin, particularmente, ni la caducidad del
pasaporte o documento de identidad, ni el incumplimiento de la obligacin de solicitar tarjeta de
residencia o certificado de inscripcin., y tan slo pueden motivar la aplicacin de alguna de
aquellas medidas las dolencias o enfermedades con potencial epidmico o que estn
declaradas infecciosas o contagiosas por la legislacin espaola, con alguna restriccin
temporal adems.
3.2.3. Las limitaciones en el acceso a empleos en la Administracin Pblica
El art. 45.4 TFUE fija otro importante lmite a la libre circulacin de trabajadores por cuenta
ajena cuando dice que la misma no ser de aplicacin a los empleos en la administracin
pblica (en relacin a los trabajadores autnomos el art. 51 del TFUE dice que el principio de
libre circulacin podr no ser reconocido cuando se trate de actividades relacionadas con el
ejercicio del poder pblico). Pero de ello no se sigue que los comunitarios no puedan acceder
al empleo en la Administracin espaola.
En primer lugar, porque lajurisprudencia comunitaria ha venido interpretando
restrictivamente este precepto, de modo que, conforme a ella, slo cabra negar el acceso al
empleo pblico cuando las tareas a desempear impliquen ejercicio de autoridad pblica, esto
es, sea un trabajo que implique la participacin en el poder pblico o en la tutela de los intereses
generales del Estado, no cuando se trate de actividades como la investigacin, docencia,
asistencia sanitaria, etc. (sentencias TJCE de 17 de diciembre de 1980, Comisin contra
Blgica, asunto 149/79, y de 30 de mayo 1989 [TJCE 1989, 140] ). Slo cabe reservar a
nacionales los empleos de capitn y primer oficial de buques mercantes de pabelln nacional si
las prerrogativas de poder pblico concedidas a dichos cargos no representan una parte muy
reducida de sus actividades y se ejercen de modo habitual ( TJCE 30-9-2003 [TJCE 2003, 294]
).
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En segundo lugar, porquela limitacin hay que entenderla referida nica y estrictamente
al empleo pblico, no a la contratacin laboral. El art. 10.2 LOEx reconoce el derecho de los
extranjeros residentes a acceder en igualdad de condiciones que los espaoles a la oferta
pblica de empleo como personal laboral ( art. 10.2 LOEx). Pues bien, si ello es as para los
extranjeros extracomunitarios, cabe deducir razonablemente que no ser un derecho que se
limite para los trabajadores comunitarios.
La posibilidad de que los nacionales de otros Estados accedan a la Funcin Pblica ( art. 23.2
CE) tiene su reflejo legal en el art. 57 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, (que deroga la Ley
17/1993, de 23 de diciembre [RCL 1993, 3472] ), en el que se reconoce el derecho a acceder
como funcionarios y personal laboral en los siguientes trminos:
a) acceso al empleo pblico como funcionarios: se reconoce este derecho a los nacionales de
los Estados miembros de la Unin Europea; personas incluidas en el mbito de los Tratados
Internacionales celebrados por la Unin Europea, ratificados por Espaa, en los que se
reconozca la libre circulacin de trabajadores; y, cualquiera que sea su nacionalidad, al cnyuge
de espaoles y de nacionales de otros estados miembros que no estn separados de derecho,
as como a sus descendientes y cnyuges menores de 21 aos o mayores dependientes.
Pueden acceder a todos los sectores excepto a aquellos que directa o indirectamente
impliquen una participacin en el ejercicio del poder pblico, as como las funciones que tengan
por objeto la salvaguardia de los intereses del estado.
b) acceso como personal laboral: pueden acceder tanto los extranjeros anteriormente
referidos como los extranjeros que residan legalmente en Espaa.
El RD 543/2001, de 18 de mayo (RCL 2001, 1270) , identifica los sectores a los que pueden
acceder los nacionales de los Estados miembros de la Unin, que bsicamente comprenden
actividades de investigacin, de docencia, de correos y de prestacin de asistencia sanitaria, y
establece las condiciones de acceso, documentacin y procedimiento.
La STJCE 23-2-2006 [TJCE 2006, 55] , declara que existe discriminacin de los trabajadores
en el acceso al empleo y a las condiciones de trabajo en los organismos pblicos, debido a que
la normativa nacional espaola, a efectos econmicos, no reconoce los perodos de servicio
cubiertos anteriormente por ciudadanos comunitarios en la funcin pblica de otro Estado
miembro.
3.3. Trabajadores asimilados a los comunitarios
3.3.1. Trabajadores completamente asimilados

Los nacionales de ciertos Estados europeos se encuentran asimilados a los
trabajadores comunitariosen lo que se refiere a la libre circulacin y a la igualdad en las
condiciones de acceso al empleo y a las condiciones de trabajo, aun cuando no pertenecen a la
Unin Europea.
Se trata de los trabajadores pertenecientes a los Estados que, integrando la Asociacin
Europea de Libre Comercio, firmaron en 1992 con la Unin Europea elAcuerdo sobre el
Espacio Econmico Europeo, una de cuyas consecuencias fue la mencionada equiparacin.
Algunos de ellos se incorporaron posteriormente a la Unin, de modo que sus trabajadores
gozan de aqulla por el hecho de ser ciudadanos comunitarios (as lo advierte tambin el RD
178/2003, de 14 febrero [RCL 2003, 535] ), pero otros an no lo han hecho, pese a lo cual
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tambin sus trabajadores tienen reconocidos los mismos derechos en esta materia. Es el caso
deNoruega, Islandia y Liechtenstein. Por lo tanto, para los nacionales de estos pases,
tampoco ser aplicable la LOEx (RCL 2000, 72) ni la obligacin de obtener una autorizacin de
residencia y de trabajo para acceder a un empleo en Espaa.
El Acuerdo de 21 de Junio de 1999 (RCL 2002, 1555) entre la Comunidad Europea y la
Confederacin Suiza, sobre Libre Circulacin de Personas, que entr en vigor el 1 de junio de
2002, prev que a los ciudadanos suizos y a los miembros de sus familias les sea de aplicacin
el mismo tratamiento que a los ciudadanos de los Estados miembros de la Unin Europea y a
sus familiares. As se dispone en efecto en Disp. Adic. 1 RD 178/2003 para nuestro pas.
3.3.2. Trabajadores parcialmente asimilados
Antes del 1 de mayo de 2004, fecha de la entrada en vigor el Tratado de Adhesin a la Unin
Europea de la Repblica Checa, Chipre, Malta, Eslovaquia; Eslovenia, Hungra, Polonia,
Estonia, Letonia y Lituania, la UE tena suscrito con todos estos Estados Acuerdos que, de una u
otra manera, constituan un primer paso hacia el posterior reconocimiento de la equiparacin
total en el empleo. En ellos se reconoca el derecho de los nacionales de estos Estados a recibir
idntico trato que los nacionales de los Estados miembros si se encontraban legalmente en ese
territorio. A partir de 2004, una vez hecha efectiva la incorporacin de estos Estados a la Unin
les resulta de aplicacin el principio de libre circulacin con el rgimen transitorio previsto en los
correspondientes Tratados de Adhesin.
Estos Acuerdos son los siguientes: Acuerdo Europeo con Hungra (LCEur 1993, 4533 1)
( DOCE L n 347, de 31 de diciembre de 1993), con Polonia y Checoslovaquia (LCEur 1993,
4536) (Acuerdo de 16 de diciembre de 1991), Acuerdos con la Repblica Checa (LCEur 1994,
4842) ( DOCE L n 360 de 31 de diciembre 1994) y con la Repblica Eslovaca (LCEur 1994,
4808) ( DOCE L n 359 de 31 de diciembre de 1994), con Rumana (LCEur 1994, 4628) ( DOCE
L n 357 de 31 de diciembre de 1994); con Bulgaria (LCEur 1994, 4661) ( DOCL L n 358, de 31
de diciembre de 1994); Repblica de Letonia (LCEur 1998, 273) ( DOCE L n 26, de 2 de febrero
de 1998); Repblica de Lituania (LCEur 1998, 428) ( DOCE L n 51 de 20 de febrero de 1998);
Repblica de Estonia (LCEur 1998, 685) ( DOCE L n 68, de 9 de marzo de 1998); Repblica de
Eslovenia (LCEur 1999, 410) ( DOCE L n 51, de 26 de febrero de 1999).
Sobre la aplicacin y efectividad de estos acuerdos se pronunci el TSJCE en la sentencia 85-2003 (TJCE 2003, 125) dictada en el asunto Kolpak, en la que declar que el Acuerdo de
asociacin suscrito, en este caso, entre la UE y la Repblica Eslovaca impide aplicar a un
deportista eslovaco contratado de manera regular por un club de un Estado miembro una norma
federativa que autoriza a alinear tan slo un nmero determinado de jugadores de terceros
pases.
Al margen de los anteriores acuerdos, la Unin Europea tiene suscritos con terceros pases,
los siguientes Acuerdos con incidencia en materia de migracin o circulacin de trabajadores:
Turqua:Acuerdo 12-9-1963, adoptado por Decisin 64/732/CEE (LCEur 1964, 48) , del
Consejo de 23-12-1963; en el Protocolo Adicional de 23 de noviembre de 1970 (LCEur 1972,
150) , confirmado por el Reglamento 2760/1972 de 19 de diciembre de 1972 (LCEur 1972, 149)
, y en la Decisin 1/1980, se garantiza el acceso al mercado de trabajo de los nacionales turcos
y sus familiares en el Estado miembro en el que residan legalmente.
La sentencia TJCE de 21 de octubre de 2003 (asuntos C-317/01 y C-369/01) declara que el
art. 41.1 de ese Protocolo y el art. 13 de dicha Decisin tienen efecto directo en los Estados
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miembros, por lo que los nacionales turcos pueden reclamar judicialmente que no se les
impongan restricciones nacionales a sus derechos de establecimiento y libre prestacin de
servicios y libre circulacin. Un trabajador turco que ha realizado legalmente una prestacin
laboral a cambio de retribucin forma parte del mercado legal de trabajo del pas de referencia
( TJCE 19-11-2002 [TJCE 2002, 339] ). Los trabajadores turcos que pertenecen al mercado legal
de trabajo del pas de referencia tienen derecho a participar en las instituciones de
representacin y defensa de intereses de los trabajadores ( TJCE 8-5-2003 [TJCE 2003, 129] ).
Segn la sentencia TJCE de 28 de abril de 2004 (TJCE 2004, 99) (asunto ztrk) un Estado
miembro de la Comunidad no puede condicionar el derecho a las prestaciones de jubilacin
anticipada por razn de desempleo a un nacional de Turqua alegando que el trabajador no ha
percibido, durante un determinado periodo anterior a la solicitud de pensin, prestaciones del
seguro de desempleo nicamente en el Estado miembro en el que se solicita la jubilacin. Estas
recientes sentencias vienen a sumarse a otros importantes pronunciamientos previos en la
materia, entre los que cabe destacar, por ejemplo las sentencias de 30 de septiembre de 1987
(TJCE 1988, 16) , Demirel, asunto 12/86; 20 de septiembre de 1990 (TJCE 1991, 57) , Sevince;
6 de junio de 1995 (TJCE 1995, 87) , Bozkurt, asunto 434/93; 30 de septiembre de 1997 (TJCE
1997, 190) , Gnaydin, asunto 36/96, etc.
Pases del Magreb:Acuerdo euromediterrneo por el que se crea una asociacin entre las
Comunidades Europeas y sus Estados y la Repblica de Tnez firmado en Bruselas el 17-71995 (DOCE L n97, 30-3-1989 ) y Acuerdo euromediterrneo con Marruecos firma en Bruselas
el 26-2-1996 (LCEur 2000, 647) (DOCE L n 70, 18-3-2000), Acuerdo con la Repblica Argelina
Democrtica y Popular (JOCE L n244, 27-9-1978). Se reconoce el principio de no
discriminacin sobre la base de la nacionalidad respecto de las condiciones de trabajo y
remuneracin de los nacionales de esto Estados y sus familiares en el Estado miembro en el
que residan legalmente.
frica, Caribe y Pacfico:art. 13.3 del Acuerdo de Asociacin ACP-UE firmado en Coton el
23 de junio de 2000 (LCEur 2000, 3536) (DOCE-L n317, 15-12-2000). Dispone que cada
Estado miembro conceder a los trabajadores procedentes de un pas ACP que ejerza
legalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de toda
discriminacin basada en la nacionalidad con relacin a sus propios nacionales en lo referente a
las condiciones de trabajo, remuneracin y despido.
Este de Europa: paraRusia, el art. 23 del Acuerdo de junio 1994 (LCEur 1997, 4009)
(DOCE L, n 327, 28-11-1997) reconoce el derecho de los nacionales de este territorio que
ejerzan legalmente una actividad a un trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacin
basada en la nacionalidad con relacin a sus propios nacionales en lo referente a las
condiciones de trabajo, remuneracin y despido. Con Ucrania ( LCEur 1998, 420 ) (DOCE L, n
49, 19-2-1998), en idntico sentido que el anterior en el art. 24, y con la Repblica de Moldova
( LCEur 1998, 2086 ) (DOCE L, n 181, 24-6-1998), en el art. 23, tambin en el mismo sentido.
Albania: Acuerdo de estabilizacin y asociacin entre las Comunidades Europeas y sus
Estados miembros por una parte, y la Repblica de Albania por otra, hecho en Luxemburgo con
fecha 12 de junio de 2006, ( Decisin CE, Euratom/332/2009, de 26 febrero [LCEur 2009, 596] )
que reconoce el derecho a igualdad de trato y no discriminacin por razn de nacionalidad
respecto de las condiciones de trabajo, y promueve facilidades para el acceso al empleo de los
trabajadores de Albania en el mercado de trabajo de los Estados miembros de a UE. Similar
Acuerdo se ha firmado con Croacia , con fecha 29 octubre 2001 (LCEur 2005, 158) ).
Andorra: Acuerdo de Cooperacin en la Comunidad Europea y el Principado de Andorra
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(LCEur 2005, 1041) hecho en Bruselas el 15-11-2004. La cooperacin entre ambas partes, en
materia de trabajo alcanza, entre otras materias, al desarrollo de servicios de orientacin
profesionales, programacin y fomento del trabajo a escala local y regional. Respecto al
principio de igual y no discriminacin, dispone que ambas partes evitarn todo tipo de
discriminacin por razn de la nacionalidad, con respecto a los trabajadores que residan
legalmente en los respectivos territorios en lo que se refiere a las condiciones de trabajo, la
remuneracin y el despido.
3.3.3. Entrada, residencia y trabajo de nacionales de terceros pases
Aun tratndose nacionales de terceros Estados, es decir, de pases que no son miembros de
la Comunidad europea o que no han firmado con sta acuerdos por los que se extiende a sus
ciudadanos el derecho a residir y trabajar en el territorio de la Unin, el Derecho comunitario
abre otras vas para acceder a algunos de estos derechos:
Una, ya apuntada, es la de tenervnculos familiarescon ciudadanos de la Unin, en la
medida en la que el derecho de stos a residir y trabajar en cualquiera de los pases de la
Comunidad va siempre unido al derecho de hacerse acompaar con sus familiares, y,
derivadamente, del derecho de estos familiares, aunque no tengan la nacionalidad de un pas de
la Comunidad, a trabajar por cuenta ajena o propia en el Estado de acogida.
Otra es la que abre la Directiva 2003/109/CE, de 25 de noviembre (LCEur 2004, 155) ,
relativa al estatuto de los nacionales de terceros pasesresidentes de larga duracinen el
territorio de la Comunidad Europea. Pues ntese que la obtencin por el extranjero no
comunitario del estatuto de residente de larga duracin en un Estado miembro, para lo que se
exige una residencia legal ininterrumpida de 5 aos ( art. 4 ) y la acreditacin de suficiencia de
recursos y seguro de enfermedad, para evitar que el extranjero se convierta en una carga para
la asistencia social del pas de acogida ( art. 5 ), confiere a aqul el derecho a obtener el mismo
trato que los nacionales del pas comunitario respecto al acceso al empleo como trabajador por
cuenta ajena y por cuenta propia, siempre y cuando stos no supongan, ni siquiera de manera
ocasional, una participacin en el ejercicio del poder pblico, y a las condiciones de empleo y
trabajo, incluidos el despido y la remuneracin. La citada exigencia de igualdad de trato se
extiende en la Directiva 2003/109 a: (1) la educacin y la formacin profesional, incluidas las
becas; (2) el reconocimiento de ttulos y diplomas profesionales; (3) las prestaciones de
seguridad social, asistencia social y proteccin social; (4) los beneficios fiscales; (5) el acceso a
bienes, servicios, suministros y vivienda; (6) libertad de asociacin y sindicacin; (7) libertad de
circulacin por todo el Estado ( art. 11 ). Adems, el extranjero que haya obtenido el estatuto de
residente de larga duracin en un pas comunitario puede luego, en ciertas condiciones,
proyectar sus derechos de residencia y trabajo en el territorio de otros Estados miembros ( arts.
14 y siguientes).
La Directiva 2003/86/CE, de 22 de septiembre (LCEur 2003, 3124) , sobre el derecho a
lareagrupacin familiar, constituye otra va por la que los nacionales de terceros pases
pueden obtener el derecho a residir y trabajar en un Estado de la Unin. La norma se refiere al
derecho del extranjero no comunitario, titular de un permiso de residencia en un pas de la
Comunidad (reagrupante), a hacerse acompaar de sus familiares -no nacionales de un pas
comunitario-, estableciendo que los miembros de la familia del reagrupante tendrn derecho, de
la misma manera que el reagrupante, a entrar, residir y acceder a un empleo por cuenta ajena
o por cuenta propia ( arts. 13 y 14 ). La Directiva se encarga en todo caso de autorizar a los
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Estados para que decidan las condiciones que los familiares debern cumplir para poder
trabajar en el Estado de acogida ( art. 14 ).
La Directiva 2004/81/CE, de 29 de abril (LCEur 2004, 2637) , por su parte, regula la
posibilidad de que los nacionales de terceros Estados puedan obtener permiso de residencia en
uno de los pases comunitarios, siempre que sean o hayan sidovctimasde delitos relacionados
con latrata de seres humanos u objeto de una accin de ayuda a la inmigracin ilegal ,
cuando cooperen con las autoridades competentes. La referencia a esa norma aqu es
importante por cuanto -debe sealarse- durante el tiempo en que se reconoce el derecho a
residir en un Estado miembro de la Comunidad podra reconocerse al trabajador -si as lo
reconoce la normativa interna del Estado- el derecho a acceder al mercado de trabajo, a la
formacin profesional y a la educacin ( art. 11 ).
4. Trabajadores desplazados en el marco de una prestacin transnacional de servicios
La presencia de un trabajador extranjero en Espaa, como la de cualquier trabajador en un
pas distinto al de su nacionalidad, puede responder a una situacin algo distinta de las que
hemos venido aludiendo hasta ahora. En todas stas, se trataba de personas que, porpropia
iniciativa, emprendan la tarea de buscar ocupacin o trabajar efectivamente en Espaa. Se ha
hecho referencia hasta aqu a las reglas relativas a la posibilidad de que un trabajador pueda
motu propio desarrollar una ocupacin en un territorio del que no es nacional, particularmente a
la posibilidad de trabajar en Espaa de quien carece de la nacionalidad espaola, distinguiendo
a tal efecto dos grandes tipos de reglas, segn se trate de trabajadores extranjeros ordinarios
(cuya entrada, residencia y trabajo en Espaa est sometida a importantes limitaciones) o
trabajadores comunitarios o asimilados (cuya entrada, residencia y trabajo en Espaa se
orienta tendencialmente a la supresin de toda limitacin distinta de la que rige para los
espaoles). Cabe sin embargo que la presencia de un trabajador extranjero en Espaa, sea o
no comunitario, obedezca a una situacin tal que el desplazamiento, residencia y trabajo dentro
de las fronteras de nuestro pas no opere por propia iniciativa de aqul, sino como consecuencia
del mantenimiento de un contrato de trabajo con una empresa que presta servicios aqu desde
el extranjero, forzando el desplazamiento del trabajador.
Es en este tipo de situaciones, en que la entrada del extranjero en Espaa no obedece a la
libre iniciativa de ste, sino que aparece dada en el contexto de una prestacin de servicios en
Espaa por una empresa procedente del extranjero, normalmente previo encargo de un
comitente espaol, que arrastra a un trabajador extranjero a realizar su actividad en Espaa
durante cierto tiempo, cuando se habla detrabajadores desplazados en el marco de una
prestacin transnacional de servicios. La regulacin de la actividad en Espaa de estos
trabajadores experimenta algunos matices dignos de mencin. Tales matices varan en funcin
de dos circunstancias fundamentales: (1) la nacionalidad, comunitaria (asimilada) o
extracomunitaria, deltrabajadorextranjero que puede verse afectado por el desplazamiento, y
(2) el pas, comunitario (asimilado) o extracomunitario, donde tenga su establecimiento
laempresaextranjera que presta transnacionalmente sus servicios en Espaa. Por otra parte,
hay que decir que los matices de la regulacin del trabajo en Espaa de extranjeros en el marco
de una prestacin transnacional de servicios se ponen de manifiesto en dos planos distintos,
que conviene no confundir: el plano de lasautorizaciones de entrada, residencia y trabajoen
Espaa, y el plano de lascondiciones de trabajoen Espaa.
Si agotamos las combinaciones que resultan posibles a partir de la doble distincin entre
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empresas con establecimiento en un pas de la Comunidad (o asimilado) y empresas con

establecimiento en un pas no miembro, y entre trabajadores comunitarios (o asimilados) y
trabajadores extracomunitarios, se producencuatro situaciones distintasen las que pueden
encontrarse los trabajadores extranjeros en el marco de una prestacin transnacional de
servicios en Espaa: (1) trabajador comunitario (o asimilado) desplazado en Espaa al servicio
de una empresa con establecimiento en un pas no miembro de la Comunidad (o asimilado); (2)
trabajador comunitario (o asimilado) desplazado en Espaa al servicio de una empresa con
establecimiento en un pas de la Comunidad (o asimilado); (3) trabajador extracomunitario
desplazado en Espaa al servicio de una empresa establecida en un pas no miembro de la
Comunidad; (4) trabajador extracomunitario desplazado en Espaa al servicio de una empresa
establecida en un pas comunitario (o asimilado).
4.1. Desplazamiento de trabajadores comunitarios (o asimilados)
Comenzando por la primera situacin -trabajador comunitario (o asimilado) desplazado en
Espaa al servicio de una empresa con establecimiento en un pas no miembro de la
Comunidad (o asimilado)-, procede sealar que como ese trabajador disfruta por s mismo de
libre circulacin, suentrada, residencia y trabajoen Espaa se somete exactamente a las
mismas condiciones que rigen en general para la entrada, residencia y trabajo en Espaa de los
ciudadanos de los pases comunitarios, condiciones a las que ya nos hemos referido ms arriba,
y que en sntesis consisten en el disfrute de condiciones de entrada, residencia y trabajo
sustancialmente iguales a las que disfrutan los propios nacionales espaoles dentro del territorio
espaol. Forzosamente, es idntica la situacin en la que se encuentran en Espaa los
trabajadores desplazados cuando se trate de la segunda de las situaciones enunciadas en el
prrafo anterior: la del trabajador comunitario (o asimilado) desplazado en Espaa al servicio de
una empresa con establecimiento en un pas de la Comunidad (o asimilado).
La aplicacin de las reglas de libre circulacin determinan que las condiciones de trabajo de
los nacionales de un pas comunitario que estn prestando servicios en el territorio de otro pas
de la Unin, aun cuando estn hacindolo como trabajadores desplazados en el marco de una
prestacin de servicios trasnacional, sern equivalentes a las de los nacionales de ese pasdeterminarn por s solas la necesidad de reconocer en Espaa a los trabajadores comunitarios
desplazadoslos mismos derechos que a los trabajadores espaoles.No cabe decir, en
consecuencia, en el caso de trabajadores comunitarios desplazados al servicio de una empresa
radicada en el territorio comunitario, que la equiparacin en derechos a los trabajadores
espaoles derive de la Ley 45/1999, de 29 de noviembre (RCL 1999, 2950) , sobre
desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestacin de servicios trasnacional
(trasposicin en Espaa de la Directiva 96/71/CE, de 16 de diciembre [LCEur 1997, 105] ). sta
es una norma que adquiere virtualidad, no en relacin al desplazamiento de trabajadores
comunitarios por empresas establecidas en la Comunidad, sino, como luego tendremos ocasin
de comprobar con ms detalle, al desplazamiento de trabajadores extracomunitarios. Ntese
que si dedujramos la equiparacin en derechos con los espaoles de los ciudadanos
comunitarios desplazados a Espaa a partir de la Ley 45/1999 el nivel de homologacin sera
inferior al que deriva del contenido del derecho de libre circulacin de trabajadores en el marco
de las normas comunes.
4.2. Desplazamiento de trabajadores extracomunitarios por empresas extracomunitarias
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Tratndose de la tercera de las situaciones de referencia -trabajador extracomunitario

desplazado en Espaa al servicio de una empresa establecida en un pas no miembro de la
Comunidad-, debe sealarse que la peculiaridad que es determinada por el hecho de que el
extranjero extracomunitario preste sus servicios en Espaa, no por s mismo, sino en virtud del
desplazamiento de la empresa para la que sirve, se traduce principalmente en el reconocimiento
de una autorizacin especial para trabajar en Espaa para esos trabajadores, que es
laautorizacin de residencia temporal y trabajo en el marco de las prestaciones
transnacionales de servicio, anteriormente denominadopermiso tipo G( arts. 110 y ss. del
RD 557/2011, de 20 abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Extranjera). Se
trata de una autorizacin que permite al extranjero trabajar temporalmente en Espaa y que
puede limitarse a un mbito geogrfico y funcional determinado, en funcin del servicio que
venga a prestar a Espaa la empresa extranjera. Pero la particularidad de esta situacin no se
pone de manifiesto slo en lo que respecta a la autorizacin para trabajar en Espaa, pues lo
cierto es que puede alcanzar tambin a lascondiciones de trabajo(tiempo de trabajo, salario,
igualdad de trato, prevencin de riesgos, intimidad, libre sindicacin, etc) que disfrutar el
extranjero en su desplazamiento en Espaa. La razn de ello es que en tales casos puede ser
de aplicacin la Ley 45/1999, de 29 de noviembre (RCL 1999, 2950) , sobre aplicacin de ciertas
condiciones de trabajo que disfrutan los espaoles a los extranjeros al servicio de una empresa
establecida en la Comunidad. Pues aunque esta norma se dice aplicable en principio slo en
relacin a trabajadores desplazados por empresas establecidas en un pas comunitario, tambin
reconoce la posibilidad de que pueda extenderse su aplicacin a trabajadores desplazados por
empresas no establecidas en el territorio de la Comunidad, cuando haya Convenios
internacionales que reconozcan a tales empresas la posibilidad de prestar servicios en Espaa (
Disposicin adicional 4 de la Ley 45/1999). En este mismo sentido, conviene no olvidar que el
propio art. 111.1,b).4 del RD 557/2011 reconoce como una de las condiciones necesarias para
que la Administracin espaola pueda conceder esta autorizacin, precisamente, que la
empresa que le desplaza (al trabajador) garantiza a sus trabajadores desplazados
temporalmente a Espaa los requisitos y condiciones de trabajo previstos en la Ley 45/1999, de
29 de noviembre
Significa lo dicho que las reglas de proteccin en materia de condiciones de trabajo que
establece la Ley 45/1999 no slo son de aplicacin a los extranjeros extracomunitarios que
estn desplazados en Espaa al servicio de una empresa establecida en el territorio comunitario
(como veremos de inmediato), sino, en general, a todo extranjero extracomunitario desplazado a
Espaa al servicio de cualquier empresa extranjera a la que por Convenio internacional le haya
sido reconocido el derecho a prestar servicios en el territorio espaol. Claro que, a tal efecto, es
preciso, por supuesto, que el trabajador haya obtenido la autorizacin de residencia temporal y
trabajo para prestar servicios en el marco de prestaciones trasnacionales de servicios. Los arts.
110 y 111 RD 557/2011 dicen que tal autorizacin slo podr darse respecto de los extranjeros
que se desplacen a un centro de trabajo en Espaa y dependan mediante expresa relacin
laboral, de una empresa establecida en un Estado, no perteneciente a la UE ni al Espacio
Econmico Europeo cuando dicho desplazamiento se produzca por alguna de estas
circunstancias: a) en ejecucin de un contrato celebrado entre la empresa extranjera y el
destinatario de la prestacin de servicios que est establecido o que ejerza su actividad en
Espaa en el supuesto establecido en la disp. adic. 4 Ley 45/1999; b) a centros de trabajo de la
empresa extranjera o de otra empresa del grupo de que esta forme parte, situados en Espaa; y
c) se trate de trabajadores altamente cualificados y tengan por objeto la supervisin o
asesoramiento de obras o servicios que empresa radicadas en Espaa vayan a realizar en el
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exterior. Actualmente, para la concesin de esta autorizacin, no se exige que se tenga en

cuenta la situacin nacional de empleo, a excepcin del supuesto de desplazamientos a centros
de l empresa o de otra empresa del grupo ubicados en Espaa cuando se acredite que la
actividad a desempear por el trabajador requiere un conocimiento directo y fehaciente de la
empresa [ art. 111.1 b) 1 RD 557/2011]. Se declara excluidos de este tipo de autorizacin los
desplazamientos realizados con motivo del desarrollo de actividades formativas que no
respondan a una prestacin de servicios transnacional y el personal navegante respecto de las
empresas de la marina mercante ( art. 110.2 RD 557/2011).
4.3. Desplazamiento de trabajadores extracomunitarios por empresas comunitarias
La ltima situacin a la que cabe hacer referencia es la de los trabajadores extracomunitarios
desplazados en Espaa al servicio de una empresa establecida en un pas comunitario (o
asimilado). El hecho de tratarse de un trabajador desplazado en el marco de una prestacin
transnacional de servicios repercute en este supuesto de manera decisiva, y ello tanto desde el
punto de vista de la autorizacin de entrada, residencia y trabajo en Espaa como desde el
punto de vista de las condiciones de trabajo. Comenzando por laautorizacin de entrada,
residencia y trabajoen Espaa, debe decirse que en tanto que el trabajador desplazado carece
en la situacin que estamos comentando de la nacionalidad de uno de los pases miembros de
la Comunidad, podran ser en principio de aplicacin las normas espaolas que restringen la
entrada, residencia y trabajo de los extranjeros extracomunitarios dentro del territorio espaol.
La jurisprudencia del TJCE se ha encargado de poner de manifiesto, sin embargo, que los
Estados miembros no pueden someter a ese tipo de restricciones (particularmente la
autorizacin para trabajar) a los trabajadores extracomunitarios cuando presten servicios como
trabajadores desplazados en empresas radicadas en un Estado miembros que preste servicios
transnacionales en otro Estado miembro, al menos siempre que esos trabajadores dispusieran
de autorizacin para trabajar dentro de las fronteras del Estado donde tiene su establecimiento
la empresa de referencia. La razn aducida ha sido, desde luego, que, de someterse a los
trabajadores a tales autorizaciones, se producira una vulneracin de lalibre prestacin de
serviciosen el mbito comunitario.
La sentencia TJCE de 9 de agosto de 1994 (TJCE 1994, 143) (Vander Elst, asunto C-43/93),
en relacin al caso de una empresa belga de demoliciones que haba desplazado a Francia
cuatro trabajadores de nacionalidad marroqu para prestar un servicio durante un mes, dijo que,
aun cuando se trate de trabajadores que no son nacionales de un Estado miembro de la
Comunidad, no puede exigrseles el permiso de trabajo, toda vez que los mismos, por estar
empleados de modo regular y habitual en un pas comunitario (Blgica), estar en posesin en
ese Estado de permiso de trabajo, y haber entrado en Francia con el visado correspondiente, no
cabe exigirles permiso de trabajo. La razn de ello es que, en otro caso, se vulnerara la libre
prestacin de servicios del empresario. Ya con anterioridad, la sentencia TJCE de 3 de febrero
de 1982 (Seco et Desquenne ' Giral, asuntos 62/81 y 63/81) haba resuelto que la libre
prestacin de servicios determina que un Estado miembro no puede someter a una empresa
establecida en otro Estado miembro al pago de cnones por el empleo de trabajadores
desplazados temporalmente (vgr., cotizaciones sociales) cuando estos ya han sido pagados
originariamente en el pas de establecimiento de la empresa.
Las particularidades propias de la situacin de los trabajadores extracomunitarios
desplazados en Espaa al servicio de una empresa establecida en un pas comunitario (o
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asimilado) no afectan slo a las autorizaciones de entrada residencia y trabajo, sino tambin a
las mismascondiciones de la realizacin del trabajo.La regla general es que, siempre que los
trabajadores de referencia mantengan una relacin laboral con una empresa comunitaria (salvo
que se trate de personal navegante al servicio de empresas de marina mercante o de
actividades formativas) y sean desplazados temporalmente a Espaa (1) en el marco de la
ejecucin de un contrato previamente suscrito con un comitente espaol, (2) el traslado de un
trabajador de la empresa (o de otra del mismo grupo) a un centro de trabajo en Espaa, o (3) la
cesin temporal a una empresa espaola de trabajadores por una empresa de trabajo temporal
europea, los trabajadores desplazados disfrutarn en Espaa, en relacin a unncleo de
condiciones mnimas de trabajo(tiempo de trabajo, salario, no discriminacin, prevencin de
riesgos, intimidad, vacaciones, libre sindicacin, etc), de los mismos derechos de que disfrutan
los trabajadores espaoles, salvo que fuera ms beneficioso para los trabajadores mantener las
reglas que seran ordinariamente de aplicacin. Esta relativa equiparacin en derechos opera
porque as lo demanda, no ya la libre prestacin de servicios, sino tambin el principio de
igualdad y no discriminacin (entre los trabajadores desplazados y los nacionales del pas de
destino), e incluso el objetivo de garantizar la sana y leal competencia entre las empresas
(evitacin del dumping social). La regulacin de estas cuestiones se encuentra en la Ley
45/1999, de 29 de noviembre (RCL 1999, 2950) , sobre desplazamiento de trabajadores en el
marco de una prestacin de servicios transnacional (trasposicin en Espaa de la Directiva
96/71/CE, de 16 de diciembre [LCEur 1997, 105] ).
Se trata de reglas que, como en tantas ocasiones, reproducen doctrinas previamente
elaboradas por el TJCE. La sentencia TJCE de 27 de marzo de 1990 (TJCE 1990, 135) (Rush
Portuguesa, asunto C 113/89) dispuso que es compatible con la libre prestacin de servicios el
que el Estado comunitario de destino exija a la empresa establecida en otro Estado miembro
que se apliquen a los trabajadores desplazados las reglas que regulan el trabajo de los
nacionales en el pas de destino. En el mismo sentido se pronunciara la sentencia TJCE de 25
de octubre de 2001 (TJCE 2001, 298) (Finalarte, asuntos C-49/98 y otros). La sentencia TJCE
de 3 de abril de 2008 (TJCE 2008, 60) (Rffert, asunto C-346/06) declara que la Directiva
96/71/CE (LCEur 1997, 105) , interpretada a la luz del derecho a la libre prestacin de servicios
reconocido en el art. 49 CE, se opone a una medida legal que exija designar como
adjudicatarios de contratos pblicos slo a las empresas que se comprometan a pagar a sus
trabajadores como mnimo la retribucin prevista en un convenio colectivo aplicable en el lugar
de ejecucin, cuando no se trate de un convenio de aplicacin general. La sentencia TJCE de 3
de abril de 2008 (TJCE 2008, 60) (Rffert, asunto C-346/06) declara que la Directiva 96/71/CE
(LCEur 1997, 105) , interpretada a la luz del derecho a la libre prestacin de servicios
reconocido en el art. 49 CE, se opone a una medida legal que exija designar como
adjudicatarios de contratos pblicos slo a las empresas que se comprometan a pagar a sus
trabajadores como mnimo la retribucin prevista en un convenio colectivo aplicable en el lugar
de ejecucin, cuando no se trate de un convenio de aplicacin general.
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Extranjeros.

El empleo de trabajadores extranjeros

- . Cuadro general y rgimen jurdico

- . Situaciones del extranjero y posibilidades de trabajo

- . Gestin colectiva de contrataciones en origen (antiguo contingente)

- . Un requisito inicial (entrada regular) y un documento bsico (el visado)

- . Autorizaciones especiales y procedimientos especiales para su solicitud y tramitacin

- . La autorizacin de trabajo: sentido y alcance personal y funcional

- . La autorizacin para trabajar por cuenta ajena: rgimen ordinario

- . La nacionalidad como factor diferencial

- . Autorizacin para trabajar y contrato de trabajo

- . Autorizacin de trabajo por cuenta propia; compatibilidad y transformacin de autorizaciones

- . rganos de direccin, gestin y vigilancia

Extranjeros. El empleo de trabajadores extranjeros

- . Trabajadores comunitarios y asimilados

- . Libre circulacin de trabajadores y de personas

- . El principio de no discriminacin por razn de nacionalidad en la colocacin, el empleo y las

- . La vertiente social y asistencial de la libre circulacin de trabajadores: familia, residencia y

- . Derechos de entrada y residencia de trabajadores, pensionistas y familiares en el territorio nacional

- . Los derechos de circulacin y residencia en el espacio europeo: el estatuto de ciudadana

- . Regulacin interna de la libre circulacin de trabajadores y de personas

- . La libre circulacin como principio y objetivo comunitario

- . Las limitaciones a la libertad de circulacin en el TFUE

- . Trabajadores asimilados a los comunitarios

- . Normativa reguladora de la libre circulacin de trabajadores y de personas

- . Lmites y restricciones al principio de libre circulacin

- . Trabajadores completamente asimilados

- . Trabajadores desplazados en el marco de una prestacin transnacional de servicios

1. Cuadro general y rgimen jurdico

1.1. Concepto y clases de trabajador extranjero

Extranjeros. El empleo de trabajadores extranjeros

Extranjeros. El empleo de trabajadores extranjeros

estancia o residencia y autorizacin de trabajo. Pero se trata de un grupo muy amplio y

Extranjeros. El empleo de trabajadores extranjeros

Estas competencias permiten a la Comunidad adoptar medidas relativas no slo a la

Extranjeros. El empleo de trabajadores extranjeros

de admisin de los nacionales de terceros pases a efectos de estudios, intercambio de

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El Reglamento (UE) 265/2010, de 25 de marzo (LCEur 2010, 411) , modifica el Convenio de

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valores en este contexto (integracin, igualdad de derechos y deberes, cohesin social en un

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2013, 959) , sobre procedimientos comunes para la concesin o la retirada de la proteccin

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en lo referente a polticas de inmigracin, aunque sin mayor concrecin ( art. 65.5 ).

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tal competencia mediante el correspondiente Estatuto de Autonoma, y siempre limitadas a su

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Principado de Andorra sobre el rgimen de circulacin de personas, que supone la terminacin

2.1.1. La nacionalidad como factor diferencial

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resultan imprescindibles para la garanta de la dignidad humana, respecto de los cuales

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El visado se solicitar y expedir en las Misiones Diplomticas y Oficinas Consulares de

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motivos de trabajo (salvo si se tiene visado de bsqueda de empleo) o de residencia ( arts. 32 a

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