Unidad 4

Escuela Virtual, Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo.
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Av. 82#10-62, piso 2. Bogot, Colombia
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PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO
DIRECCIN REGIONAL PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
ESCUELA VIRTUAL

Unidad 4

LAS SALIDAS HACIA EL DISEO Y LA IMPLEMENTACIN DE POLTICAS DE
SEGURIDAD CIUDADANA BASADAS EN EL RESPETO A LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS

Farid Samir Benavides Vanegas, PhD
Consultor Escuela Virtual PNUD
faridbenavides@gmail.com

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Tabla de Contenido

I. Introduccin

II. Criminologa Administrativa y Globalizacin

III. Populismo punitivo y tolerancia cero

a. (In)justicia popular: el caso de los linchamientos
b. Mano dura y populismo punitivo
c. La privatizacin de la seguridad

IV. Reforma a la Polica

V. Reforma a la justicia penal

VI. Aspectos globales y locales de las polticas de seguridad ciudadana

VII. Las salidas para la construccin de polticas pblicas democrticas de
seguridad ciudadana

a. Enfoques integrales
b. Criterios transversales
c. Medidas preventivas
d. Medidas de control

VIII. Presentacin breve de tres experiencias

a. Quito: Polticas de inclusin en el tratamiento de pandillas
b. Bogot: Polticas de seguridad con un enfoque de desarrollo humano
c. Guatemala: fragilidad estatal y globalizacin de la justicia

IX. Conclusin

Referencias Bibliogrficas

Lista de Cuadros

Cuadro 1. Medidas de poltica pblica.
Cuadro 2. Empresas privadas de seguridad
Cuadro 3. Comparacin entre agentes de seguridad estatales y no estatales
Cuadro 4. Tipologa de Medidas de Prevencin del Delito
Cuadro 5. Modelo Bogot: Polticas Saludables para la Seguridad y la Convivencia

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I. Introduccin

En las unidades anteriores se analizaron los conceptos bsicos del campo
de la seguridad ciudadana (U1) y las formas de medicin de la misma (U2). En la
unidad anterior en cuatro captulos se estudiaron algunos de los problemas
principales en el campo de la seguridad ciudadana de Amrica Latina: el crimen
organizado; el narcotrfico; las maras y las pandillas; y las diversas formas de
violencia de gnero (U3). A estos problemas se puede responder de diferentes
maneras: con soluciones que apuntan al fortalecimiento del estado y a la
consolidacin de la democracia en la regin; o con soluciones que son represivas
y que se centran en un uso populista y eficientista del sistema penal. En esta
unidad se explorarn los dos tipos de soluciones y se mostrarn algunas salidas a
las encrucijadas que plantean las situaciones de inseguridad ciudadana en la
regin.
Se dar respuesta a tres cuestiones:

Cules han sido las salidas equivocadas en el campo de la seguridad
ciudadana y los resultados producidos por ellas?
Cules son las salidas democrticas para algunos de los casos de
(in)seguridad ciudadana en Amrica Latina?
Presentacin de algunas experiencias que se consideran buenas
prcticas que pueden servir de modelo para el desarrollo de polticas
pblicas de seguridad ciudadana en la regin.

II. Criminologa Administrativa y Globalizacin

El desarrollo de la criminologa moderna muestra el final del modelo
correccionalista y el paso hacia un modelo que se basa en el control no slo del
riesgo contra las personas sino de ciertos grupos vulnerables. En la dcada del
setenta, las diferentes polticas estatales con respecto al crimen estaban siendo
puestas en cuestin. Se consideraba que el estado careca de la legitimidad y de
la eficiencia que eran necesarias para ocuparse de la cuestin criminal. El crimen
ya no se vea como un acto patolgico, como lo haca la criminologa positivista,
sino que se consideraba que era el resultado de una serie de procesos que
involucraban no slo a quien cometa el delito, sino a quienes desde el poder
definan a ciertos sujetos y a ciertas conductas como criminales. Desde estas
perspectivas crticas se propona el desarrollo de una poltica criminal
alternativa, que tuviera en cuenta el punto de vista de la clase obrera que, si era
del caso, tendiera hacia la eliminacin completa del sistema penal y a su
reemplazo por formulas menos invasivas de control (Benavides, 2008).
El modelo correccionalista, que era propio de un estado de bienestar y de
un momento de auge de la economa mundial, fue criticado por lo que tena de
intervencin en la subjetividad de las personas y por tratarse de un modelo que
hacia nfasis en la aceptacin del orden establecido y no en la libertad. Se
consideraba que el sistema penal de la poca correccionalista podra conducir a
un estado disciplinar que no era vlido en una sociedad democrtica. Desde la
criminologa liberal progresista se proponan alternativas a la prisin y
alternativas al sistema penal. Se introduce en la discusin la idea de la justicia
restaurativa, de la justicia comunitaria, y del necesario dilogo entre la vctima y

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el victimario. Sin embargo, no se hablaba de polticas de inclusin social o del
desarrollo de modelos de ciudadana incluyente. La participacin de la gente en
la justicia no se planteaba desde una transformacin de la idea misma de
ciudadana, por lo que el desarrollo de esta criminologa crtica no pas de ese
momento negativo, esto es, el momento de la crtica a los modelos existentes,
pero sin proponer alternativas viables para el tratamiento de la cuestin penal
(Benavides, 2008; Garland, 2001; Young, 2003).
Sin embargo, tambin las alternativas fueron vistas con un sentido crtico
y se generaliz un discurso del nada vale. Como consecuencia, surgi un
modelo de criminologa que consideraba que frente al fracaso de la finalidad
preventiva de la prisin y del sistema de justicia penal era necesario desarrollar
y fortalecer sus funciones represivas. De esta manera, la nica justificacin
existente para la pena de prisin era la pura retribucin. El delincuente pas a
ser visto como un ser racional que tomaba la decisin de cometer el delito y por
tanto racionalmente decida atacar a la parte buena de la sociedad. De acuerdo
con esta perspectiva, los delincuentes son agentes econmicos que pueden ser
analizados desde un punto de vista de eficiencia econmica (Becker, 1968). Por
tanto las condiciones sociales y las razones histricas no juegan ningn papel en
la explicacin del delito ni de las causas de la criminalidad.
De este modo surge una criminologa administrativa que se caracteriza
por la idea de un manejo eficiente de recursos y por la necesidad de controlar
poblaciones grupos enteros- y no individuos. Toda la estructura del sistema
penal se orienta al control de las poblaciones peligrosas, se trata de un manejo
eficiente del riesgo que representan estos sujetos para la sociedad. Este modelo
de manejo del exceso enfatiza el carcter de control preventivo realizado por la
polica y el carcter de incapacitacin a travs del uso de la prisin, pues se
trata de controlar a una clase criminal al ms bajo costo posible (Lynch, 2000).
La criminologa administrativa que surgi en Europa y en los Estados
Unidos, y que luego fue exportada a otros pases, entre ellos los pases de
Amrica Latina, se caracterizaba por una combinacin de una visin econmica
del control penal y por el uso de una criminologa situacional, esto es, el uso de
medidas arquitectnicas y urbansticas para aumentar el control natural ejercido
por los habitantes de las casas y de los grandes edificios.
La visin neoliberal de la globalizacin considera que las sociedades
modernas son sociedades de mercado que enfrentan riesgos de todo tipo y en
diferentes contextos. Segn la criminologa administrativa, el estudio de las
causas del crimen tiene poco sentido ya que contribuye en poca medida a dar
una explicacin de la criminalidad y de su evolucin. Adems, polticamente
resulta imposible combatir estas causas. Segn los tericos neoliberales del
crimen, la criminologa debe concentrarse en el estudio de las variables
situacionales que puedan explicar el paso al acto y la victimizacin. Se interesan,
en primer lugar, por el estudio de los delitos contra los bienes de los que son
vctimas las familias y las personas individuales y que se producen en las casas y
en los lugares pblicos (Hebberecht, 2003: 355).
Para la criminologa administrativa de tipo neoliberal, el control del
crimen es amoral y apoltico, es decir, se trata de una tarea meramente tcnica en
la cual los encargados del control se limitan a administrar el riesgo que ciertos
actos o ciertos grupos representan para la sociedad. Al presentarse de esta
manera, las medidas adoptadas parecen ms efectivas y evocan menos

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resistencia de parte de la poblacin. Para este tipo de criminologa, el control del
delito debe orientarse al control situacional de la criminalidad, reduciendo las
oportunidades para que las personas pasen del pensamiento al acto y para ello
se adoptan una serie de medidas tcnicas de control de la ciudad que buscan
evitar que las personas cometan delitos.
Las polticas de seguridad se reducen a las polticas de control del delito,
pasando por alto que el verdadero sentido de las polticas de seguridad
ciudadana es garantizar el pleno ejercicio de los derechos. Desde el punto de
vista de esta criminologa, lo central es la garanta del derecho a la seguridad,
incluso por encima de los derechos de las personas. Esta concepcin parte de la
base de la necesidad de garantizar el orden en el espacio pblico y de evitar que
se cometan incivilidades que afectan la tranquilidad de la mayora de la
poblacin. Con el fin de garantizar esa tranquilidad desarrollan una serie de
tcnicas de control poblacional que apuntan a evitar que esos colectivos y sus
comportamientos afecten a la mayora buena de la sociedad. En muchos casos
estas polticas estn basadas en visiones racistas de la sociedad, as como en
visiones machistas y adultistas de las mismas.
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Por el contrario, desde una perspectiva de derechos y de la participacin
ciudadana, el control del delito deja de ser un aspecto meramente tcnico y la
seguridad se convierte en un derecho de los ciudadanos, pero un derecho
entendido desde una perspectiva holstica, esto es, el estado no puede afectar los
derechos de la ciudadana en la tarea de protegerlos.

III. Populismo Punitivo y Tolerancia Cero

Como lo seala el informe de desarrollo humano del PNUD sobre Amrica
Central 2009-2010 (PNUD, 2009), las polticas de seguridad en la regin son el
resultado de los procesos de democratizacin que se vivieron en la dcada del
ochenta y del noventa. En efecto, al final de las dictaduras militares sigui un
proceso de democratizacin que supuso la desmilitarizacin de la seguridad
pblica y una serie de reformas tendientes a la modernizacin de las fuerzas
armadas y de la polica nacional con el fin de adaptarlas al nuevo marco
democrtico que tena la regin. Sin embargo, el aumento de las tasas de
criminalidad trajo consigo una reaccin populista a los problemas de seguridad
ciudadana y con ello dos fenmenos que marcan buena parte de la situacin de
seguridad en Amrica Latina: el populismo punitivo y la presencia de hechos de
justicia privada, en particular los linchamientos o lo que ha sido denominado
como formas de (in)justicia popular (Snodgrass-Godoy, 2005; Snodgrass-Godoy,
2006).
En Amrica Central, el proceso de democratizacin se inici con el
Tratado Marco de Seguridad Democrtica de 1995 que estableci una serie de
medidas tendientes al establecimiento de polticas de seguridad democrtica que
se alejaran de las prcticas establecidas durante las dictaduras (Urgell, 2006). El
proceso de modernizacin estuvo acompaado por un nfasis en la prevencin
del delito y por polticas de prevencin situacionales que apuntaban al control de
los factores de riesgo y a la atencin de las poblaciones vulnerables, lo que

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Por adultismo se entiende la perspectiva centrada en la visin del mundo de los adultos y la negativa a
reconocer a la juventud como sujetos y colectivos con derechos.

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inclua medidas de control del abuso del alcohol, del consumo de drogas, del
porte de armas, de la violencia intrafamiliar y de la violencia juvenil (PNUD,
2009: 187).
Uno de los focos de las reformas ha sido la desmilitarizacin de la
seguridad ciudadana, con lo que las Fuerzas Militares volvan a su papel
tradicional de defensa de la integridad del estado frente a agresiones de un
enemigo externo,
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en tanto que la Polica era objeto de reformas modernizadoras
que buscaban acercarla a la comunidad y profesionalizarla y someterla a un
control civil. Al mismo tiempo se observan en la regin una serie de reformas
que buscan la modernizacin de la justicia y la sustitucin del modelo inquisitivo
de juzgamiento por uno acusatorio, sobre la base de que este ltimo es mucho
ms respetuoso de los derechos del procesado y es mucho ms eficiente en la
realizacin de los derechos de la vctima (Benavides, 2008).
Sin embargo, en Amrica Central y en Amrica Latina en general, se dio un
aumento de la criminalidad y un aumento de la inseguridad subjetiva, lo que
llev a los gobiernos de la regin a adoptar medidas punitivas para resolver la
crisis y para aumentar la sensacin de seguridad subjetiva. La respuesta se dio
en forma de aumento de las penas, de re-militarizacin de la seguridad
ciudadana y, en general, de adopcin de polticas que se enmarcan dentro de lo
que se denomin populismo punitivo o populismo del miedo, contribuyendo con
ello a la constitucin de ciudadanas del miedo y no de ciudadanas plenas
(Chevigny, 2003; Dammert, 2009).
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Adems, la respuesta estatal fue acompaada
con un fenmeno de privatizacin de la seguridad ciudadana que se manifest al
menos de dos formas: con el incremento de las empresas de seguridad privada,
que apuntaban sobre todo a la proteccin de las clases medias y las clases altas,
estableciendo ciudades seguras dentro de las ciudades y generando nuevas
formas de exclusin y de aislamiento; y con el aumento de los casos de
linchamientos por parte de la comunidad. En lo que sigue se explica el tema de
los linchamientos y posteriormente se analiza el populismo del miedo en
Amrica Latina.

a. (In)justicia popular: el caso de los linchamientos

Las formas violentas de justicia popular, en particular los linchamientos,
se han convertido en uno de los problemas ms graves en Amrica Latina. En
Per, Bolivia y Guatemala se han presentado con cierta frecuencia casos de
linchamientos, lo que ha generado preocupacin no slo en la ciudadana sino en
los gobiernos de la regin. La literatura sobre la transicin a la democracia parta
de la base de que una vez depuestas las dictaduras militares e iniciada la
transicin hacia gobiernos democrticos los pases latinoamericanos gozaran de
instituciones democrticas y por tanto no se daran problemas graves para la
administracin de justicia. Sin embargo, lo que la transicin demostr es que la

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La doctrina de la seguridad nacional se caracterizaba por la afirmacin de la existencia de una
conspiracin comunista y la existencia de un enemigo interno que deba ser combatido no por las fuerzas de
polica sino por las fuerzas militares. La doctrina de la seguridad nacional permiti la implantacin de un
derecho penal de enemigo (Cfr. Aponte, 2006).
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En el IDHAC 2009-2010 se explican cinco mitos sobre la seguridad ciudadana: Es un tema policial
exclusivamente; hay que aplicar polticas de tolerancia cero; los pases exitosos aplican polticas de mano
dura; no hay otra alternativa que la mano dura; y no cabe esperar soluciones integrales. Ver PNUD, 2010:
201.

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suposicin de que las sociedades civiles latinoamericanas eran per se
democrticas no estaba completamente fundada. La transicin al postconflicto
en Guatemala y El Salvador mostr que la sociedad civil post-conflicto podra ser
incivil y acudir a formas de injusticia popular para la solucin de sus conflictos
(Snodgrass-Godoy, 2006).
La literatura sobre los linchamientos ha acudido a explicaciones que
destacan el carcter espectacular de los mismos, y ha intentado explicarlo como
rezagos pre-modernos en sociedades modernas y, sobre todo, como prcticas
propias de comunidades indgenas o campesinas que an no han entrado a la
modernidad. Para el caso de Guatemala, Angelina Snodgrass-Godoy ha mostrado
que los linchamientos no estn conectados a prcticas culturales indgenas o
campesinas, sino que son prcticas que ya haban sido introducidas por la
dictadura con el fin de sancionar a los adversarios y aterrorizar a la poblacin y
eliminar a los rivales polticos. Las violaciones cometidas durante la dictadura y
la violencia ejercida contra las comunidades produjeron un deterioro del tejido
social y por tanto un sentimiento de desconfianza en el estado. Dada la ausencia
de estado y la falta de confianza en sus instituciones, la sociedad civil recurri a
formas de justicia privada para dar solucin a los problemas de (in)seguridad
que se presentaron durante la democracia. Uno de los aportes ms importantes
del anlisis que hace Snodgrass-Godoy es la importancia de respetar el estado de
derecho y los derechos de las personas, pues la lucha contra el delito en un
marco de violaciones de derechos no conduce a la solucin de los problemas
sociales sino a su agravamiento (Snodgrass-Godoy, 2006).
Pero los linchamientos no son solo el reflejo de una sociedad civil que
adopta prcticas violentas de resolucin de los conflictos. Tambin son el reflejo
de la incapacidad del estado para imponer la ley y hacer efectivo el estado de
derecho. La ONU y la OEA han denunciado que cada vez es ms comn entre los
latinoamericanos y las latinoamericanas que renuncien a hacer valer los
mecanismos pblicos de solucin de los conflictos, lo que se observa en la baja
tasa de denuncia de los delitos, en el aumento desmedido de las empresas de
seguridad privada y en el entronizacin de los linchamientos como pena extrema
para una variedad de hechos que las comunidades consideran delictivos (OEA-
PNUD, 2010).
En el informe de la OEA y del PNUD sobre el estado de la democracia en
Amrica Latina se analizan diversas polticas pblicas y su efecto sobre la
democracia en la regin. En el caso de la seguridad ciudadana se muestra su
importancia para la consolidacin y el fortalecimiento de la democracia en
Amrica Latina. Igualmente se analiza la compleja relacin que existe entre la
reduccin de la inseguridad ciudadana y la defensa de otros derechos de las
personas. En el informe se seala que una democracia que no es capaz de
asegurar el ejercicio pleno de derechos sociales y econmicos termina por crear
condiciones que favorecen la generacin y reproduccin de la violencia, la cual a
su vez la debilita (OEA-PNUD, 2010: 188). Uno de tales casos es el linchamiento.
El linchamiento se define como una accin colectiva de carcter privado
e ilegal, de gran despliegue de violencia fsica, que eventualmente culmina con la
muerte de la vctima. Es una accin que se emprende en respuesta a actos o
conductas reales de la vctima o imputados a ella, quien se encuentra en
inferioridad numrica abrumadora frente a los linchadores (Vila, 2005:21). El
linchamiento es as una violacin de la legalidad del estado pero a la vez se

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percibe como una respuesta a la ausencia de justicia estatal, ya sea porque es
inexistente, ya porque se percibe como corrupta. De este modo las comunidades
deciden reemplazar al estado y toman la justicia por sus propias manos. El
linchamiento es la expresin de la ausencia del estado y de la necesidad de la
comunidad de llenarlo con alguna forma de justicia. En la unidad 1 se identific
la pirmide de la conflictividad. Este concepto se utilizaba para mostrar cmo el
sistema de justicia estatal se ocupa de una mnima parte de los conflictos
existentes en la sociedad. Esto no significa que estos conflictos no se resuelvan,
slo que su solucin tiene lugar por fuera de las instancias estatales. Algunas de
estas soluciones se dan a travs de mecanismos alternativos de resolucin de los
conflictos y por medios pacficos, pero en otros casos se trata de medios
violentos que van en contra de la legalidad estatal. El linchamiento es una de
estas formas ilegales y violentas de sustitucin de la justicia estatal.
Al preguntarse por las razones por las cuales esto se da, existe consenso
en sealar que las formas de justicia privada son el resultado de la incapacidad
del estado o de la falta de voluntad para garantizar la seguridad de la ciudadana
y para ejercer el monopolio legtimo de la violencia. Como lo seala Vilas, el
linchamiento no es el resultado de las prcticas culturales de la comunidad, pero
s se beneficia de la necesidad de cohesin de la comunidad frente a las
inseguridades que las afectan y frente a la ausencia estatal. No es casual que los
linchamientos se produzcan en las zonas urbanas y rurales con mayor exclusin
social. El hecho de que se den tanto en el campo como en la ciudad excluye la
posibilidad de adjudicar esta prctica a la concepcin cultural de los pueblos
indgenas. Para Vilas, el linchamiento es una respuesta colectiva extrema a
situaciones de inseguridad. Cuando el grupo que lo comete se encuentra
referenciado no slo por el hecho del que se agravia sino sobre todo por una
determinada identidad cultural, etnolingstica u otra de similar densidad, la
ejecucin del linchamiento asume modalidades particulares, contribuyendo
asimismo al reforzamiento de esa identidad y a la cohesin del grupo (Vilas,
2005: 22). Es importante destacar que en las investigaciones de Snodgrass-
Godoy y Vilas los linchamientos se presentan en comunidades de bajos recursos
econmicos y las vctimas suelen ser tambin personas de esas mismas
condiciones sociales y econmicas, lo que muestra los efectos de la exclusin
social sobre el ejercicio de la justicia en estas comunidades. Los linchamientos se
enmarcan en un contexto en el cual la confianza en las instituciones es muy baja
y, por tanto, el atractivo de las soluciones privadas y estrictamente punitivas es
mayor.
Los linchamientos se ven favorecidos por contextos de debilidad estatal,
de tradiciones autoritarias en la resolucin de los conflictos y por entornos en los
cuales los cambios econmicos y sociales han dejado una sensacin de
inseguridad mayor en la poblacin ms vulnerable. Los linchamientos son
formas en las que las comunidades intentan retomar control sobre su vida y
sobre la seguridad de su entorno. Uno de los factores que se encuentran en la
base de los linchamientos es la ausencia del estado y su ineficiencia en la
prestacin del servicio de seguridad y de justicia, ya porque no lo hace, ya
porque se le considera ilegtimo, o porque acude a formas violentas con lo que
enva el mensaje de que su propia legalidad no es vlida y, por tanto, de que
puede ser vulnerada.

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Las razones para la ausencia del estado pueden ser geogrficas; o debido a
la captura del estado por poderes locales; o por el impacto de las reformas
neoliberales que han producido una reduccin del estado y limitado su habilidad
para prestar el servicio de seguridad a su poblacin. De acuerdo con Vilas, los
linchamientos se han dado e incrementado en aquellos lugares en donde la
reduccin del estado fue extrema y condujo al desmantelamiento de
instrumentos de poltica pblica que servan como mecanismos de contencin y
de promocin social. El achicamiento neoliberal del Estado impact
severamente en los niveles de pobreza de sectores amplios de la poblacin, al
mismo tiempo que consolid complejas modalidades de promocin de sectores
de gran poder econmico y prestigio social. No parece casual que sea
precisamente en los espacios sociales de empobrecimiento y vulnerabilidad
donde tienen lugar los linchamientos () El linchamiento es una reaccin
terrible, pero efectiva a los ojos de quienes lo cometen, para compensar ese
dficit de poder estatal legtimo en los escenarios de inseguridad que ese mismo
dficit contribuye a construir o a agravar (Vilas, 2005: 26).

b. Mano dura y populismo punitivo

Como respuesta a los problemas de inseguridad en la regin los gobiernos
apelaron a polticas de mano dura, con el fin de enfrentarlos con polticas
meramente represivas. En la regin se han aplicado diversas medidas de
seguridad ciudadana tendientes a resolver de manera represiva los problemas de
violencia y de criminalidad. Se ha establecido un populismo del miedo en el cual
el temor al delito se ha convertido en un mecanismo unificador de la ciudadana.
Al lado de esto se han adoptado polticas de mano dura en donde se ha
establecido un verdadero derecho penal de enemigo, que busca criminalizar al
otro simplemente por el hecho de su diferencia (Aponte, 2008). Las leyes
antimaras son un buen ejemplo de este tipo de polticas. Adems de ello, se han
establecido polticas de tolerancia cero frente al delito, siguiendo el modelo de
Nueva York, o agregando programas de inclusin social, como es el caso del
modelo Bogot (Snodgrass-Godoy & Beckett, 2010).
Las investigaciones muestran cmo el delito se convierte en un peligro
para la democracia, no slo por sus efectos en las polticas estatales, sino por el
hecho de que puede generar una opinin pblica autoritaria y dispuesta a apoyar
medidas antidemocrticas en contra del delito (Ruiz, 2005; Bateson, 2009). El
aumento de la criminalidad puede afectar la democracia en dos sentidos: en
primer lugar, puede llevar a que la ciudadana se desentienda de la poltica y deje
a los gobiernos y a la polica ocuparse exclusivamente y sin control del tema de la
criminalidad; y, en segundo lugar, puede llevar a que la ciudadana apoye la
presencia de gobiernos autoritarios (Perez, 2009).
Paul Chevigny, en un anlisis de las polticas de seguridad de varios pases
de Amrica Latina, acu el trmino populismo punitivo para referirse a las
polticas que los gobiernos democrticos establecan con el fin de gobernar a
partir del temor. El miedo al delito se ha convertido en un elemento importante
dentro de las campaas polticas y se ha visto una correlacin entre las promesas
de mano dura frente al delito o de tolerancia cero y la reduccin del estado y la
falta de voluntad o de capacidad para la prestacin de servicios sociales. En
ltimas, en muchos pases en los cuales se han dado procesos de reduccin del

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estado y de eliminacin de polticas sociales, el delito se ha convertido en el
elemento aglutinador de la ciudadana, lo que ha sido denominado como la
gobernanza a travs del miedo. Como lo seala Chevigny, en pocas de escasez
de servicios sociales, los polticos apelan al miedo a un enemigo interno, en este
caso el miedo al delito y al delincuente que suele ser un varn, joven y de clase
baja-. Las reformas neoliberales que se han hecho en la regin han producido
daos estructurales y han aumentado la exclusin social y la inseguridad
ciudadana. Sin embargo, los gobiernos han adoptado polticas de prevencin
situacional que hacen ver que los individuos son los nicos responsables de la
criminalidad, esto es, que son las personas las que escogen cometer los delitos y
por tanto que lo nico que cabe hacer es aumentar el costo del delito para
quienes delinquen, usualmente con el aumento de la pena y con el
endurecimiento de las condiciones en la prisin, y con la creacin de mecanismos
privados de seguridad y de espacios privados seguros, como son los centros
comerciales o las gated communities.
Las campaas polticas se caracterizan por sus ataques constantes al
estado y su respuesta a la criminalidad. Se afirma que los jueces y las juezas son
dbiles, que el sistema no sanciona a las personas responsables de comisin de
delitos, que las penas son muy bajas para prevenir con efectividad la comisin de
delitos. De este modo el populismo del miedo va no solo en contra del estado, al
que considera muy dbil para hacer frente a lo que llaman graves problemas de
seguridad, sino que incluso en contra de los expertos, a quienes consideran
incapaces de dar verdadera cuenta de los problemas de delincuencia y de
violencia en la regin (Chevigny, 2003: 79). El populismo del miedo se ocupa
solamente de la seguridad personal a travs de respuestas represivas que
apuntan solamente a la sancin penal o al encarcelamiento de las personas.
Las limitaciones del estado en la prestacin de los servicios de seguridad
conducen a polticas de mano dura o a polticas de tolerancia cero, pero
igualmente pueden conducir a mecanismos de justicia privada, como los
linchamientos, o al aumento de medios privados de seguridad como las empresas
privadas de seguridad o las rondas campesinas o los grupos paramilitares
(Garzn, 2008; Duncan, 2008; Snodgrass-Godoy, 2005).
Las polticas de mano dura y de tolerancia cero se basan en las polticas
diseadas en la ciudad de Nueva York y que fueron conocidas como polticas de
tolerancia cero frente al delito o de cualidad de vida. Estas polticas se basan en
una concepcin de la civilidad como el resultado de la conexin existente entre la
calidad de vida de los residentes urbanos y el cumplimiento de las normas. De
acuerdo con Richard Boy y Ash Amin, la civilidad supone no solo los medios para
reducir los conflictos entre las personas sino tambin los medios necesarios para
adoptar el pluralismo y la equidad necesarias para que las democracias
funcionen (Beckett & Snodgrass-Godoy, 2010). Sin embargo, en los debates
acerca de la cuestin de la seguridad en Nueva York se invocaba la teora de las
ventanas rotas que apuntaba a sealar una relacin directa entre el delito y las
manifestaciones de desorden.
4
De acuerdo con Kelling y Wilson (1982), las

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Wilson y Kelling (1982) se refieren a un experimento en el que se dejaron dos vehculos en dos lugares
diferentes de los Estados Unidos, uno considerado de alta criminalidad y otro considerado de baja
criminalidad. En los dos casos el vehculo permaneci intacto, pero cuando se le dej abandonado con sus
ventanas rotas pas poco tiempo para que fuera desvalijado. Para Wilson y Kelling este experimento

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personas no tienen tanto temor al delito como a las situaciones de desorden
ciudadano. Adems, la situacin de desorden presenta la imagen de que en el
lugar la ley no se aplica con fuerza y que, por tanto, pequeas incivilidades
pueden ser cometidas, como escupir en la calle, beber alcohol en las esquinas,
lanzar basura al suelo, etc. Una vez esto ocurre sin que sea sancionado, se asume
que la ley definitivamente no se aplica y que, por tanto, en el lugar se pueden
cometer delitos con impunidad. De acuerdo con los defensores de las polticas de
tolerancia cero, estas polticas establecidas durante la administracin de
Rudolph Giuliani en la dcada del noventa produjeron una reduccin de la
criminalidad.
Pese al xito aparente de las polticas, no est demostrado que la
reduccin del delito haya sido el resultado directo de ellas, pues en el mismo
periodo de tiempo se dieron reducciones significativas de la criminalidad en
ciudades como Chicago, San Francisco y Boston, todas ellas con polticas de
seguridad diferentes a las establecidas por la ciudad de Nueva York. Mientras
Nueva York experiment una reduccin de las tasas de homicidio del 70%, San
Diego lo hizo en un 76, 4%; Boston en un 69,3%; Houston un 61,3 % y Dallas un
52,4%. San Diego se destaca, pues muchas de sus polticas eran mucho ms
inclusivas y preventivas que las de Nueva York y produjo mejores resultados que
las polticas de tolerancia cero. Esto no slo demuestra que hay otras polticas
que funcionan mejor que las represivas, sino que no se puede identificar la
reduccin de la criminalidad en los Estados Unidos con las polticas de tolerancia
cero (Harcourt, 2002).
En ltimas, lo que ofrece el modelo de Nueva York no es otra cosa que una
sociedad con mayor vigilancia y una mayor presencia policial en las calles. Al
centrarse en la represin, las relaciones entre la polica y la comunidad se
deterioran y las quejas por abusos policiales aumentan. De ello no se sigue que
esta sea la nica forma de mejorar la calidad de vida en las ciudades, tal y como
se observa en los resultados obtenidos con las polticas de San Diego y de Boston.
Por ello Harcourt se refiere a esta teora ms como una teora rota que como una
teora sobre las ventanas rotas (from broken windows theory to broken theory)
(Harcourt, 2002).
En la imposicin de las polticas de cualidad de vida, el trabajo de la
polica era central, pues le corresponda ejercer la coercin y el control sobre las
poblaciones que consideraba peligrosas. El nmero de policas aument y se
buscaba que la posibilidad de parar y registrar a las personas fuera un elemento
central para controlar la posesin de armas y para averiguar los antecedentes de
las personas registradas. Sin embargo, las investigaciones sobre las polticas de
Nueva York mostraron que la poblacin negra y latina tena una mayor
probabilidad de ser detenida por la polica que la poblacin blanca, por lo que se
critic el racismo inherente a su implementacin (Bowling, 1999; Harcourt,
2001). Las quejas en contra de los abusos policiales aumentaron en un 75% en
los primeros cuatro aos de la administracin de Giuliani y los gastos para pagar
las indemnizaciones subieron de 24 millones de dlares en 1994 a 97 millones
de dlares en 1997 (Becket & Snodgrass-Godoy, 2010: 284).

muestra que lo que atrae al delincuente es el entorno de desorden en el que los bienes y las personas se
encuentran. Un entorno tal es favorable a la violacin de la ley.

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Las polticas de tolerancia cero se enmarcan tambin dentro de las
polticas de reduccin del gasto fiscal promovidas por el partido republicano en
los Estados Unidos. As, la necesidad de garantizar la seguridad a travs de la
represin signific un aumento del gasto en polica y en prisiones, por lo que los
recortes se hicieron en la ayuda social para las personas pobres. De este modo,
nuevas formas de exclusin social fueron establecidas y a cambio solo se ofrecan
las medidas represivas, esto es, la prisin se convirti en la nica solucin para
una gran variedad de problemas sociales (Wacquant, 2002; Wacquant, 2005).
Las polticas de la ciudad de Nueva York buscaban mejorar la calidad de vida de
las personas a travs de la intensificacin del trabajo policial para el
cumplimiento de la ley, particularmente en contra de las ofensas menores que
eran vistas como la entrada al delito y ms fciles de controlar que los delitos
graves. El gasto fiscal aument en servicios represivos de seguridad y se redujo
dramticamente en los programas sociales, con lo que se exacerb la exclusin
social de que ya eran vctimas estas poblaciones la negra y la latina-. Las
poblaciones ms vulnerables sufrieron con mayor fuerza estas polticas y, lo peor
de todo, no se demostr que tuvieran ninguna influencia en la reduccin de las
tasas de criminalidad durante la dcada del noventa. Bernard Harcourt muestra
precisamente que la dificultad para evaluar las polticas de cualidad de vida
radica precisamente en el hecho de que no hay evidencia de que haya una
relacin entre desorden y delito o violencia. Todo lo contrario, la literatura sobre
el tema muestra que no la hay, y por tanto la popularidad de estas polticas es
meramente retrica pues no se funda en datos cientficos. De hecho, pese a ser
polticamente popular resulta ser una medida que no disminuye las tasas
delictivas y s aumenta las quejas en contra del comportamiento policial
(Harcourt, 2002).
El populismo punitivo es as el resultado de la interseccin entre lo
poltico con la sancin penal. Esta vinculacin responde a una serie de supuestos:

La percepcin de que el aumento de las penas de prisin tienen un efecto
directo sobre las tasas de criminalidad.

El convencimiento de que el aumento de las penas y su endurecimiento
contribuyen al fortalecimiento del consenso moral alrededor del
cumplimiento de la ley.

La percepcin de que ser duro con el delito tiene efectos electorales.
David Garland ha documentado cmo en Europa y en los Estados Unidos
tanto los partidos de derecha como los de izquierda han adoptado
discursos de dureza contra el delito y un discurso antiinmigrante- con el
fin de seducir a un electorado que est cada vez ms a la derecha en estos
campos (Garland, 2001).

Como lo seala Dammert, el populismo penal surge como una reaccin
poltica a las ansiedades propias de la modernidad tarda, que se reflejan
particularmente en el incremento de la criminalidad y en la percepcin de
inseguridad. Las polticas criminales, al igual que las de seguridad pblica, se
configuran a partir de los intereses en juego de diversos grupos: los actores
polticos, la opinin pblica y los medios de comunicacin, los cuales en la

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mayora de los casos se desatan a partir de crisis ante la necesidad de obtener
resultados prontamente (Dammert, 2009: 21). En su anlisis sobre las polticas
que se enmarcan bajo el populismo penal, Dammert muestra que el consenso del
control del delito se compone de estos puntos:

El delito es el enemigo pblico No. 1 de las sociedades.
El delito es responsabilidad individual, por lo que las polticas de
seguridad ciudadana hacen nfasis en la proteccin situacional de las
vctimas. Se asume que hay que elegir entre la proteccin a las vctimas o
a los victimarios.
El control del delito funciona a travs de la disuasin y de la
incapacitacin de los ofensores, incluso a travs de la violacin de los
derechos de las personas procesadas, pues se asume que la proteccin del
sistema penal debe recaer sobre las vctimas y no sobre los victimarios.

El populismo penal y las polticas de mano dura fueron importados a
Amrica Latina con el fin de hacer frente a las situaciones de inseguridad que se
presentaron en la regin. Se han hecho modificaciones legales e institucionales
con el fin de hacerle frente a la violencia y a la criminalidad. Se endurecieron las
penas y se elimin en muchos casos la posibilidad de obtener la libertad
condicional. En todo caso, los estudios sobre la efectividad de estas medidas han
mostrado que slo han contribuido al aumento de las personas en prisin, pero
no han producido una reduccin significativa en la criminalidad y el delito. La
incapacitacin penal se convierte en la medida por excelencia, todo ello con
detrimento de otro tipo de medidas que apunten a la reinsercin o
resocializacin de las personas privadas de la libertad.
Frente a los problemas de seguridad, los pases han adoptado polticas de
mano dura. Una de los problemas que ms ha preocupado a los gobiernos
centroamericanos ha sido el de las maras. En la unidad 3 se indic cul era el
origen de estas pandillas de jvenes y cules han sido las polticas inclusivas que
han sido adoptadas en algunos pases. Sin embargo, a partir de un conocimiento
parcial del fenmeno, que se basaba sobre todo en informes de prensa que
presentaban una visin distorsionada de la realidad, se disearon polticas que
buscaban acabar a travs de la represin con estos grupos. De acuerdo con el
gobierno hondureo, las maras son una amenaza para la estabilidad democrtica
y para la confianza ciudadana en la efectividad del estado. La respuesta del
gobierno hondureo fue una de mano dura y por ello se vali de la polica y del
sistema penal para acabar con las maras. Las leyes de mano dura establecieron
como delictiva la simple pertenencia a una mara y la consideraban como un
delito de asociacin ilcito, penado con prisin de tres a doce aos. Adems se
reduca la edad de imputabilidad penal a doce aos y se limitaban algunos de los
derechos de las personas procesadas. Una de las medidas ms criticadas ha sido
la presuncin de que el porte de un tatuaje implica necesariamente la
pertenencia a las maras.
Si bien esta poltica trajo consigo la reduccin de delitos contra la
propiedad, produjo un aumento de los delitos de homicidio, un incremento de la
poblacin carcelaria y un aumento de las quejas por abuso policial. Al igual que
las polticas de tolerancia cero en Nueva York, el resultado ms importante de la
poltica fue el aumento de la represin policial y el deterioro de las relaciones

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entre la polica y la comunidad. Sobre todo este tipo de polticas ha trado
consigo la vulneracin de los derechos de la juventud, pues la polica detiene a
los jvenes con el nico propsito de buscar tatuajes y de arrestarlos si portan
uno. Esto ha conducido a que las maras y los mareros (las mujeres tienden a no
usar tatuajes) dejen de usar tatuajes como mecanismo de identificacin y a
aumentar la exclusin social de muchas personas jvenes. El gobierno
hondureo, mediante la aplicacin de medidas antimaras sin polticas sociales o
de inclusin, contribuy as a la creacin de un derecho penal de enemigo, en
donde el miedo a las maras y el miedo a la polica se convirtieron en formas de
gobierno de la poblacin, creando con ello ciudadanas del miedo. Las polticas
de mano dura se revelan de esta manera como meramente simblicas y no
contribuyen a la solucin del problema central que es la violencia entre y contra
jvenes y la exclusin social de que son vctimas (Berkman, 2005).
Las leyes antimaras han sido fuertemente criticadas por su incidencia en
la violacin de los derechos de las personas procesadas y en particular por la
violacin de los derechos de la juventud. Como lo muestra el anlisis de
Dammert (2009: 63), la efectividad de las polticas de mano dura es seriamente
cuestionada por los propios actores nacionales. Su efecto es relativo y apunta
sobre todo a aumentar el sentimiento de seguridad de las personas, pese al
hecho de que las tasas de criminalidad permanezcan estables. En su anlisis
sobre el populismo punitivo Luca Dammert y Felipe Salazar proponen las
siguientes medidas de poltica pblica que reemplacen las medidas adoptadas en
la regin y que se han caracterizado por ser vulneratorias de los derechos de las
personas (Dammert, 2009: 97):

Cuadro 1. Medidas de poltica pblica.
Institucionalidad Gestin Sociedad Civil
Promover una cultura
poltica democrtica
frente a la violencia y la
criminalidad.
Definir objetivos
realistas en las polticas
pblicas orientadas a la
violencia y criminalidad.
Estimular la
participacin de la
sociedad civil en
instancias que
promuevan una mirada
democrtica e integral de
la problemtica de la
seguridad.
Generar mayor
especializacin de
profesionales en el
mbito de la seguridad
pblica desde una
perspectiva
multidisciplinar.
Definir partidas
presupuestarias
especficas para el sector
seguridad pblica, sobre
las cuales sea factible
hacer monitoreo de los
recursos implicados en la
oferta pblica.
Fomentar y difundir el
conocimiento producido
por diversos centros
acadmicos en el mbito
de la prevencin, control
o al sistema de justicia
que puedan aportar una
mirada alternativa o al
menos complementaria
al nfasis en el control y
la punitividad.
Incrementar la
profesionalizacin de las
instituciones policiales,
Separar el
financiamiento de las
polticas de control y de
Reforzar la
responsabilidad del
Estado a travs del

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15

particularmente en la
formacin en derechos
humanos.
prevencin, para que
esta ltima no vea
mermada los fondos para
desarrollar iniciativas.
trabajo de las
organizaciones civiles del
sector.
Propiciar la aplicacin de
medidas alternativas en
el sistema de justicia
penal para infractores de
baja complejidad.
Generar conocimiento e
informacin especfica
frente al fenmeno que
permita tomar mejores
decisiones a los actores
polticos.

Reformar las polticas
para adolescentes
infractores de la ley.
Generar programas de
atencin a vctimas de
delitos graves.

Establecer espacios de
debate especializados
sobre las diversas
iniciativas de polticas
propuestas por el
Ejecutivo o promovidas
por el Legislativo en cada
contexto.

Fuente: Dammert, 2009: 97.

En el Informe del PNUD de Desarrollo Humano sobre Amrica Central
2009-2010 se muestra cmo despus de un proceso de desmilitarizacin de la
seguridad ciudadana y de modernizacin de las instituciones que tienen que ver
con el campo, se dio una respuesta reactiva frente al incremento de las tasas de
violencia y de criminalidad. La seguridad ciudadana fue remilitarizada de nuevo,
aunque esta vez como consecuencia de la desconfianza con respecto a la polica,
y los gobiernos apelaron a polticas populistas en materia de seguridad
ciudadana. Como lo anota Bernardo Kliksberg, citado en el IDHAC 2009-2010,
las acciones de mano dura no tocan las causas estructurales del delito y la
violencia en una sociedad; al contrario, tienden a empeorar el ambiente diario,
especialmente de los jvenes procedentes de las zonas marginales, al generalizar
su carcter de sospechosos en potencia, y acentuar con ello su exclusin. Por
esos sus resultados son tan pobres (PNUD, 2009: 208).

c. La privatizacin de la seguridad

Adems de la existencia de formas violentas de justicia privada, realizada
especialmente por una sociedad incivil, la ausencia del estado y la prdida de fe
en su legitimidad ha conducido a la privatizacin del servicio de seguridad, a un
punto en el que el personal privado supera en nmero al personal pblico que
desarrolla tareas de seguridad. En Guatemala, por ejemplo, hay 127 empresas
privadas de seguridad registradas con ms de 106 mil personas. La mayor parte
de los miembros de estas empresas son ex-soldados y ex-policas, lo que da un
polica por cada siete guardaespaldas, con lo que la seguridad ha sido trasladada
del sector pblico al sector privado (Arias, 2009; PNUD, 2009: 241).

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16

Como lo muestra Patricia Arias en su estudio sobre la seguridad privada
en Amrica Latina, el temor ciudadano a ser vctimas de un delito y la aparicin
de nuevas formas de inseguridad acrecientan la demanda ciudadana por mayor
seguridad. La incapacidad y la falta de legitimidad del estado hacen que aumente
la contratacin de guardias y de vigilantes privados para la proteccin de las
personas y de sus bienes. La seguridad privada nace enfocada a la prevencin
situacional con el fin de inhibir a las personas para que no cometan delitos en la
zona vigilada. Esto significa que la seguridad privada no tiene ningn fin ms all
que el de garantizar que en un sector determinado no se cometan delitos o
incivilidades mediante un control de los factores que facilitan la comisin de
delitos.
En Amrica Latina ha habido un incremento en las agencias de seguridad
privada, sin que se haya hecho un proceso adecuado de control y de regulacin y
sin que se doten a las agencias de control de los mecanismos necesarios para la
vigilancia y control de las agencias de seguridad privada. En el ao 2003 el total
de guardias en la regin era de 1,63 millones, en tanto en 2007 era ya de 2,5
millones. Sin embargo, la cifra puede ser ms alta en cada caso, pues slo tiene en
cuenta a las agencias legales y no a la gran cantidad de agencias ilegales de
seguridad que existen en la regin (Arias, 2009: 23). Arias publica el siguiente
cuadro en donde muestra la magnitud del sector de la seguridad privada. Pese al
hecho de ser datos del 2004 dan una buena imagen del estado de la cuestin:

Cuadro 2. Empresas privadas de seguridad
Pas Cantidad de
habitantes
(millones)
Cantidad de
Guardias/Vigilantes
Relacin de
habitantes por
guardia/vigilante
Argentina 38,4 110.000 349
Brasil 177,3 580.000 30,5
Chile 15,7 60.000 263
Colombia 44,5 190.000 234
Mxico 103,3 450.000 229,5
Per 26,9 55.000 490
Reino Unido 60,0 240.000 250
Fuente Arias, 2009: 23.

En la regin opera un gran nmero de empresas ilegales de seguridad,
pero en todo caso se observa que en la mayor parte de los pases hay ms
guardias y vigilantes que policas, lo que demuestra cmo la seguridad cada vez
deja estar en manos y bajo el control del estado. Arias proporciona los siguientes
datos:

Cuadro 3. Comparacin entre agentes de seguridad estatales y no estatales
Pas Empresa
s legales
Agentes
formales
Empresa
s ilegales
Agentes
ilegales
Policas No. de
agentes
privado
s por
policas

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Argentina 1.000 150.000 50.000 120.000 1,67
Bolivia 57 500
Brasil 2538 570.000 1.000.000
Chile 1.000 45.000 35.053 1,28
Colombia 3.511 19.000 119.146 1,59
Costa
Rica
300 5.000
Ecuador 849 40.368 42.610 0,95
El
Salvador
274 19.200 200-300 16.889 11,37
Guatemal
a
127 (+
99)
120.000/1
50.000
19.974 6.0/7,5
Mxico 450.000 600.000
Per 1.932 50.000 90.093 0,55

Arias concluye su estudio sealando las deficiencias existentes en la
legislacin, que no regulan adecuadamente al sector de la seguridad privada y
que dejan vacos en la ley. Destaca sobre todo la importancia de unificar la
legislacin, y de evitar la proliferacin de prestadores del servicio. La vigilancia y
el control de las empresas de seguridad privada son de suma importancia pues
pueden llegar a convertirse en poderes paralelos al estado o derivar en ejrcitos
privados o en grupos paramilitares, como ocurri en Colombia con las
Cooperativas de Vigilancia y Seguridad Convivir que fueron utilizadas por los
traficantes de droga y grupos de extrema derecha para usarlos como ejrcitos
privados en su lucha contra la guerrilla. Tambin es importante que se
establezcan controles de la sociedad civil, con el fin de evitar los abusos que estas
compaas pueden cometer si se dejan sin control alguno. Uno de los aspectos
que se destaca es el de la responsabilidad penal de las personas jurdicas, con el
fin de evitar que se garantice la impunidad bajo el amparo de estas entidades
(Arias, 2009: 134).
La falta de formas institucionalizadas de justicia abre paso a que otros
actores llenen el espacio dejado por el estado, proveyendo justicia para unos
pocos y con mucha frecuencia en defensa de sus propios intereses. Todos los
dems son dejado de lado y reprimidos por estos sistemas de justicia privada. El
fracaso del estado en cumplir con la provisin del servicio de seguridad y de
justicia afecta no slo a quienes tienen un derecho a que sus intereses se vean
protegidos, sino que fuerza a las comunidades a someterse a las instituciones
informales que son creadas y mantenidas por las organizaciones no legales y
violentas (Berkman, 2007: 11).

IV. Reforma a la Polica

La visin tradicional de la seguridad ciudadana parte de la base de que la
polica es el centro del sistema y de que la mejor forma de enfrentar el crimen y
la violencia es a travs de medidas represivas. Uno de los efectos del populismo
punitivo es el uso de la represin como medida nica de resolucin de los
conflictos en detrimento de otras medidas preventivas o incluso de medidas de
proteccin social. Frente a los problemas de inseguridad ciudadana se acude

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cada vez ms a las fuerzas de polica y, lo que es peor, se utilizan a las fuerzas
militares para hacer frente al narcotrfico, al crimen organizado e incluso a casos
de protesta social.
Se observa en Amrica Latina una tendencia mayor a la militarizacin de
la polica y a la utilizacin de las fuerzas militares en labores de polica.
Recientemente en Brasil el gobierno de ese pas hizo uso de las fuerzas armadas
para hacer frente al crimen organizado en la ciudad de Sao Paulo, lo que se debe,
entre otras razones a la creciente desconfianza hacia la polica y a la confusin
entre los asuntos de la seguridad nacional y los de la seguridad ciudadana
(Acero, 2010). Dentro de las soluciones que se plantean frente a esta tendencia,
algunos plantean simplemente un control civil de las fuerzas militares que se
ocupan de tareas de polica, sin cuestionar este uso de las fuerzas militares.
Desde otro punto de vista se sugiere el aumento del nmero de policas, incluso
con personal de las fuerzas militares y en otros casos se plantean reformas a la
polica como tal. En este acpite se discutirn las reformas a las policas
nacionales y locales y su importancia para la construccin de polticas de
seguridad ciudadana.
El discurso represivo ubica a la polica en el centro de la discusin, es
objeto de las demandas de la ciudadana y de las presiones de los gobiernos para
que muestren resultados frente al delito. Al lado de esto, los gobiernos proponen
reformas policiales, pero estas no dejan de ser superficiales, sin que se d una
transformacin real de sus funciones de represin y de control. Por una parte se
introduce la polica comunitaria, para acercar la polica a la ciudadana, pero por
otra, se introducen reformas que fortalecen su funcin represiva. Como lo seala
Carrin, desde algunos sectores se demanda accin de parte de la polica en tanto
desde otras partes se critica la actividad represiva de la misma, al igual que los
abusos policiales. Se afirma que las reformas policiales son meramente
superficiales y que incluso medidas como la polica comunitaria solo tienen una
funcin de relegitimar las funciones de represin y de control de la misma
(Carrin, 2007: 8):

As el tema de la justicia y de la polica se resume en la entrega de ms
recursos econmicos para cumplir con las ofertas de campaa en plazos
breves. Para ello se recortan los presupuestos de inversin social y se
recurre a la cooperacin internacional, con lo cual la medicina termina
siendo peor que la enfermedad. El enfoque que prima no resuelve el
problema sino que lo agudiza: se persiguen los delitos que la cooperacin
internacional demanda, se posiciona socialmente y con cierta legitimidad
la represin y el control (violencia de Estado?), se reducen los recursos
de inversin social que conducen a mayores desequilibrios sociales y se
generaliza el temor como fuente de hechos adicionales de violencia
(Carrin, 2007: 7).

Las reformas policiales se dan dentro de un marco de reforma
generalizada de las instituciones encargadas de la seguridad ciudadana. En
algunos casos se fortalece la labor de la polica e incluso se acude a la
militarizacin de la misma, y en otros casos se adopta una perspectiva de
seguridad ciudadana que conduzca a la creacin de un contexto en el cual las
personas puedan ejercer libremente sus derechos (Bobea, 2004). En un anlisis

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sobre las polticas de seguridad ciudadana en la Repblica Dominicana, Lilian
Bobea muestra la trayectoria seguida por las Fuerzas Armadas en el campo de la
seguridad ciudadana. Bobea muestra cmo, con el fin de la guerra fra, una de las
mayores preocupaciones del poder civil era cmo utilizar unas fuerzas armadas
que estaban sobredimensionadas y cmo someterlas al poder civil. Se planteaba
el dilema de encontrar nuevos mbitos para las fuerzas armadas y as evitar
ataques al liderazgo del poder civil y a la vez encontrar un equilibrio
democrtico entre ste y las fuerzas armadas. Una salida a este dilema ha sido
una redefinicin elstica del concepto de seguridad. De este modo los militares
han ido asumiendo nuevos roles en el campo de la seguridad ciudadana con lo
que se ha diluido la separacin estratgica entre seguridad ciudadana y defensa
del estado.
Para Bobea, las fuerzas militares se sienten muy cmodas en este proceso
de reconversin de la seguridad ciudadana, pues les permite ejercer funciones de
control del orden pblico que ejercan durante los gobiernos militares. El papel
de las fuerzas militares se fortalece en la medida en que los gobiernos se olvidan
de aplicar polticas preventivas para el control de la delincuencia y de la
criminalidad (Bobea, 2004: 95). Al lado de estos controles directos de las fuerzas
militares, se encuentran programas de colaboracin mixta entre la polica y las
fuerzas militares que en algunos casos son temporales pero que en otros, como
en la Repblica Dominicana, adquieren permanencia, con lo que se crean
instancias de mando, se incorporan nuevas normativas y reglamentos y se abren
nuevos presupuestos para tales fines (Bobea, 2004: 97).
Por su parte, Carrin analiza la reforma policial en Amrica Latina y
destaca que es necesario dar respuesta a dos aspectos importantes: Qu se
entiende por reforma policial y cules son sus componentes?; y existe un
esquema general de reforma policial en Amrica Latina? Para dar respuesta a
estas dos preguntas, este autor muestra cmo las reformas involucran los
siguientes elementos:

Cambios doctrinales: Estos cambios apuntan a la construccin de un
discurso democrtico dentro del campo de la seguridad ciudadana y a la
autonoma y desmilitarizacin de la polica.

Cambios administrativos que apuntan al fortalecimiento de lo local, al
establecimiento de controles y a la creacin de un entorno de eficiencia y
de transparencia en la gestin.

Transformaciones operativas: Se busca la eficiencia operativa a travs de
la especializacin por fases, espacios y por delitos. En la especializacin
por espacios se destaca el Plan Cuadrante de la Polica Nacional de Chile.

Se desarrolla tambin una modificacin de la cultura policial, con el fin de
que incorpore los valores asociados a una concepcin de la seguridad
ciudadana que se base en la nocin de seguridad humana, tal y como se
concibe en este curso.

De acuerdo con Carrin, para emprender estos contenidos se establecen
cuatro ejes:

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20

Seguridad pblica/seguridad ciudadana, esto es el paso de una
concepcin de la seguridad centrada en la represin a una centrada en la
prevencin.

Autoritaria/democrtica: Se pasa de una concepcin de la seguridad
fundada en una visin autoritaria de la polica a una concepcin de la
polica como respetuosa de los derechos de la ciudadana.

Represin/prevencin: Se hace nfasis en la prevencin de la
criminalidad y del delito por encima de la represin, lo que implica acudir
a programas sociales y dejar al derecho penal y al sistema de justicia
penal como ultima ratio.

Nacional/local: Se pasa a una concepcin de la polica como una
institucin que se centra en el trabajo local y no una estructura
jerarquizada que se asimila ms a las instituciones militares. Se trata
tambin de buscar una polica que se adecue al tipo de delitos y no a la
aplicacin de polticas venidas desde fuera (Carrin, 2007: 14).

Uno de los aspectos ms importantes de las reformas a la polica tiene que
ver con la exigencia de responsabilidad instituciones frente a las demandas de la
ciudadana. Esta responsabilidad (accountability) permite un desarrollo
democrtico de la institucin para hacer posible las reformas de largo plazo
(Moncada, 2009). En su anlisis de la reforma a las instituciones de seguridad
ciudadana en Bogot, Moncada destaca la importancia de la responsabilidad
institucional de la polica frente al gobierno y frente a la ciudadana en general.
Los pasos seguidos en esta reforma muestran la importancia de fortalecer los
lazos entre la comunidad y la polica, pero sobre todo muestran la importancia
de que tales reformas se desarrollen con transparencia y con responsabilidad
frente al pblico. Dentro de las tareas de reforma se encuentran la
sistematizacin y la difusin de las estadsticas sobre el delito, lo que impide que
las reformas se abandonen o se echen para atrs, as como la incorporacin de un
cdigo de conducta para la polica, con el fin de incrementar su responsabilidad
frente al pblico.
La necesidad de control civil de la polica es destacada tambin por
Patricia Arias y Lisa Ziga en su estudio sobre la labor de los cuerpos de polica
en Amrica Latina. Para estas autoras es importante reforzar el control interno y
externo de las fuerzas de polica con el fin de hacer ms transparente el
comportamiento policial y mejorar su desempeo en el control de la
criminalidad y de la violencia. Los cambios en la doctrina policial y en la
responsabilidad institucional son claves para mejorar el desempeo de la polica
en la regin. El establecimiento de una doctrina clara para el trabajo de la polica
permite que gue su comportamiento en el trabajo cotidiano. Como lo indican,

[p]ara evitar el abuso de la fuerza estos principios deben estar en
concordancia con los derechos humanos, cuya puesta en agenda en
Amrica Latina ha sido casi paralela a la recuperacin de las democracias
a fines del siglo XX. El actual contexto de profundizacin democrtica de

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21

los pases de la regin, requiere que las instituciones que tienen entre sus
atribuciones la posibilidad de aplicar la coercin fsica revisen sus
principios doctrinarios, para que el uso de la fuerza se convierta en una
estrategia recurrida slo en casos crticos, proporcional a los hechos y
como ltimo recurso. Al respecto se debera asumir como necesario el
control interno, pues la exclusividad en el uso de la fuerza hace que no sea
suficiente un sistema de evaluacin y, siendo diversas las situaciones ante
las cuales un polica debe tomar decisiones y aplicar la ley, mltiples
deberan ser las instancias para minimizar los peligros de arbitrariedades
y mantener as los principios democrticos. Los mecanismos y regmenes
destinados al control de la disciplina () tienen que ver con la voluntad,
capacidad y estrategia institucional para controlar y sancionar las
conductas indebidas de sus funcionarios (Arias & Ziga, 2008: 13).

La reforma policial supone entonces no slo una modificacin de la
cultura policial, sino sobre todo una reforma de la institucin como tal, de
manera que los valores democrticos guen el trabajo de la polica y que las
tareas se hagan con la eficiencia y eficacia correspondiente. Las reformas en
Amrica Latina han ido por diversos cauces, pero las experiencias del Per y de
El Salvador muestran que toda reforma democrtica debe poseer los siguientes
elementos
5
:

Las necesidades de la ciudadana estn por encima de los intereses
poltico-partidistas de los gobiernos. Con ello se evita caer en el
populismo penal y en hacer uso del sistema penal y de las fuerzas de
polica para campaas de ley y orden.

La primaca del estado de derecho, con lo que se garantiza que las
personas que forman parte de la polica se sometan al imperio de la ley.

Respeto a los derechos humanos, como parte del sometimiento al imperio
de la ley y como parte de una campaa de acercamiento a las
comunidades.

Establecimiento de una poltica de transparencia y de rendicin de
cuentas, para garantizar la responsabilidad vertical y horizontal de la
polica (Moncada, 2009; Acero, 2010; Villalobos, 2007).

Las reformas policiales no se quedan en los cambios meramente
institucionales, tambin es preciso adoptar una perspectiva diferenciada en el
anlisis de la labor de las fuerzas de polica, teniendo en cuenta la importancia de
una perspectiva tal para una mejor comprensin de los problemas de
(in)seguridad ciudadana en cada regin. La Polica de Nicaragua ha desarrollado
un proceso de reforma con perspectiva de gnero, en donde ha logrado avances
como la identificacin y el reconocimiento de situaciones de desigualdad y de
discriminacin de gnero en el trabajo policial y en la estructura de la
institucin; se ha incorporado una perspectiva de gnero en la doctrina policial,

5
Sobre las reformas en El Salvador y Per ver Amaya (2007) y Costa y Neild (2007).

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con lo cual se garantiza que en el trabajo diario de las fuerzas de polica se
aplique esta perspectiva; los enfoques claves del trabajo policial tambin cuentan
con una perspectiva de gnero, como son la informacin, la planificacin, los
recursos humanos y la formacin policial. Es importante destacar que la
perspectiva alude a todo el trabajo policial y no slo a aquellos delitos de
violencia intrafamiliar. Por ello en la reforma a la polica de Nicaragua se destaca
la importancia de que la reforma se haga en todos los sectores claves de la
institucin (Polica Nacional de Nicaragua, 2000).

V. Reforma a la Justicia Penal

En los ltimos aos en Amrica Latina se ha discutido con frecuencia el
papel de la justicia en el control del delito y en el aumento o reduccin de las
tasas de criminalidad. En algunos casos, se ha entendido que el sistema penal
debe ser parte de una guerra jurdica contra un enemigo interno y por tanto se
afirma que se tiene que dotar a las autoridades de todos los medios represivos
disponibles para derrotarlo. Es as que se aumentan las penas y se reducen las
garantas penales sobre la base de que un proceso penal sin respeto a los
derechos fundamentales de las personas procesadas es mucho ms efectivo que
uno llevado a cabo con el pleno respeto de todas las garantas penales asociadas
al due process of law (Principio del debido proceso).
La dcada del 2000 al 2010 se ha caracterizado por una serie de reformas
al sistema de justicia penal en Amrica Latina. Tales reformas apuntan a tres
puntos esenciales: la reforma al sistema de juzgamiento, con el fin de adoptar un
sistema acusatorio y dejar de lado el sistema inquisitorio o los rasgos
inquisitorios que aun persistan en la regin; reforma a la organizacin judicial,
creando consejos de la judicatura que se encargaran de la administracin de los
recursos de la rama judicial y de la seleccin y nombramiento de su personal,
garantizando de ese modo, al menos en teora, la independencia, la estabilidad y
la autonoma de la funcin judicial; y, en tercer lugar, el establecimiento de
mecanismos alternativos a la justicia penal con el fin de descongestionarla y
permitir que sus recursos, ya escasos, sean dedicados a la solucin de los
conflictos ms graves que aquejan a las sociedades. Las reformas penales no han
producido todos los resultados que se esperaban, aunque s se puede afirmar que
se han reducido los tiempos de tramitacin de los procesos, aunque no hay
estudios que nos muestren una relacin entre la implementacin del sistema
acusatorio y la reduccin de la violencia y de la criminalidad.
En su anlisis de la reforma procesal en Ecuador, que establece un sistema
acusatorio de juzgamiento, Farith Simn seala que la relacin entre el sistema
penal y la seguridad ciudadana se da por tres de las funciones que cumple el
sistema de justicia penal: la justicia penal es la expresin de renuncia a la
venganza privada cuando se sufre un dao, ya sea producido por un particular o
por un agente estatal; es un freno al poder del estado en la persecucin de los
delitos; y es un medio de reparacin de los daos que sufren las personas por las
actividades ilcitas de las otras personas (Simn, 2007: 157). Para Simn, el
sistema penal tiene una potencialidad de reducir las tasas de criminalidad
siempre que se reoriente a una actividad ms preventiva que represiva en tres
reas fundamentales: aumentar la inversin en programas de rehabilitacin;
redisear los objetivos y el tipo de sentencias; y, finalmente, reducir la violencia

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en las comunidades por medio del diseo de estrategias policiales ms efectivas
(Simn, 2007: 158).
Allegra McLeod analiza el proceso de exportacin del modelo de justicia
criminal de los Estados Unidos y seala que, pese a los defectos reconocidos del
sistema, ste contina siendo importado por varios pases, en especial los pases
de Amrica Latina. En el caso centroamericano, Mcleod muestra cmo las
reformas desarrolladas en los pases de la regin no han eliminado la violencia o
mejorado la estabilidad de las democracias. Uno de los mayores problemas es
que las reformas se han orientado a responder a las demandas de los intereses
de Estados Unidos y no a los verdaderos problemas de criminalidad de la regin.
El excesivo nfasis en el crimen organizado y la respuesta penal como la
respuesta por excelencia, ha dejado de lado otros problemas y, sobre todo, ha
impedido que se tengan en cuenta las causas de la violencia y del delito que van
ms all de una simple respuesta institucional (McLeod, 2009).
En el informe del PNUD sobre Desarrollo Humano para Amrica Central
2009-2010 (PNUD, 2009), se muestra la importancia de una reforma al sistema
de justicia penal como parte del diseo de polticas de seguridad ciudadana que
sean efectivas. La congestin y la impunidad se revelan como los mayores
problemas de la justicia penal; sin embargo, al lado de ello, se sostiene la
importancia de establecer acusaciones slidas y defensas slidas dentro del
proceso penal. Como se seala en el IDHAC 2009-2010, un sistema judicial en
Centroamrica debe ser capaz de plantear una acusacin slida y una defensa
slida para los reos que no puedan pagrsela, y que los juicios deben ser giles y
respetar las garantas del Estado de Derecho (PNUD, 2009: 345). Para conseguir
estos fines en el informe se proponen las siguientes reformas:

Mejoramiento de la investigacin criminal, a travs de modificaciones en
el proceso penal y de las instituciones encargadas de llevar a cabo la
investigacin penal. Esto supone tambin mejorar la calidad de la prueba,
de manera que los procesos penales se fundamenten en pruebas tcnicas
y no sea necesario depender tanto de la confesin del procesado o de los
testimonios de personas. Para ello se requiere un Instituto de Ciencias
Forenses y una capacitacin especfica en el manejo de la escena del
crimen y del procedimiento acusatorio, en donde la prueba se practica
dentro del juicio y se somete a controversia por todas las partes del
proceso.

Con el fin de garantizar que los derechos de las personas procesadas sean
debidamente respetados, es preciso que exista un sistema de defensora
pblica que defienda sus derechos. Sin embargo, en esto es preciso que
exista una adecuada capacitacin para quienes forman parte de la Defensa
prestada por el estado y que tengan la carga laboral adecuada para que el
fin de la defensa no se pierda por la sobrecarga de procesos. Las
investigaciones han demostrado que en muchos casos los miembros de
las oficinas de defensa presionan a las personas procesadas para que
acepten la negociacin de la pena y as evitar un proceso largo, pese al
hecho de que su culpabilidad no est plenamente demostrada.

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Desde el IDHAC 2009-2010 se propone tambin el aumento de la
eficiencia en las labores de juzgamiento, por lo que se sugiere que se
implemente el sistema acusatorio de juzgamiento y se racionalice el uso
de los recursos a las decisiones de los jueces y de las juezas.

Estas y otras reformas suponen un cambio en la cultura judicial de la
regin, por lo que la labor de educacin es de suma importancia. Sin embargo, es
importante recordar que las polticas de seguridad ciudadana se centran sobre
todo en la prevencin y no en la represin, por ello la labor del sistema de
justicia penal es residual, lo que significa que la justicia penal interviene cuando
otros medios de resolucin pacfica de los conflictos no han funcionado. Uno de
los componentes importantes es la proteccin de los derechos de las vctimas,
pero ello dentro del debido respeto de los derechos de las personas procesadas,
pues de lo contrario se puede caer en el mismo tipo de prcticas del populismo
punitivo, en donde se vean los derechos de las vctimas en oposicin a los
derechos de las personas procesadas (PNUD, 2009: 351-352).
6

VI. Aspectos globales y locales de las polticas de seguridad
ciudadana

La seguridad ciudadana tiene diversos componentes que es importante
tener en cuenta. Por una parte, muchos de los fenmenos que afectan a las
sociedades latinoamericanas tienen una dimensin global. Fenmenos como el
del narcotrfico o el crimen organizado tienen connotaciones globales
innegables. A su vez, la aparicin de pandillas en Amrica Latina y en Europa est
relacionada con procesos migratorios de ida y de vuelta. Por su parte, polticas
de seguridad ciudadana como las de tolerancia cero responden a exigencias
globales y a la construccin de un modelo global de seguridad. Pero tambin se
evidencian nexos en polticas de inclusin, como aquellas desarrolladas en las
ciudades de Quito y de Barcelona (Espaa) con respecto a la cuestin de las
pandillas juveniles.
La globalizacin crea nuevas oportunidades para que el capital se
concentre en determinadas capas de la poblacin y en determinadas ciudades o
regiones. A la vez que permite el flujo de dinero de un lugar a otro, impide el flujo
de personas y establece sistemas de exclusin, tanto a nivel nacional como a
nivel local. Al tiempo que establece nuevas formas de vinculacin social,
establece diferentes formas de exclusin. Desde un punto de vista econmico,
crea oportunidades para el desarrollo de economas informales e ilegales y para
la comisin de delitos econmicos que se aprovechan de los marcos de
regulacin existentes. Los riesgos de victimizacin del delito ya son parte
consustancial a estas sociedades, pues al lado de los avances tecnolgicos como
internet y de la posibilidad de realizar transacciones comerciales por esta va, se
dan formas de delito que se valen de esta herramienta y que abusan del
desconocimiento que la gente tiene de este medio. La inseguridad y, de igual
manera, la inseguridad respecto a la criminalidad se han incrementado por el
efecto de la globalizacin en cada aspecto de la vida social (Hebberecht, 2003:

6
Uno de los aspectos que acompaa a la reforma a la justicia es la reforma al sistema de penas, en especial a
la crcel y al uso de la pena privativa de la libertad como pena principal. Sobre este punto ver Dammert,
2008.

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359). En suma, la globalizacin incluye y excluye de manera simultnea, y da
oportunidades para el desarrollo de nuevas formas de exclusin social y de
criminalidad (Young, 2003).
El lado negativo de la globalizacin, en particular de las formas
neoliberales de globalizacin, crea desigualdades sistmicas, volatilidad de los
mercados, blanqueo de dinero, trfico internacional de drogas, terrorismo a gran
escala, calentamiento global y SIDA, entre otros. De manera que en el marco de
este capitalismo global, las dinmicas sociales contradictorias de la inclusin y la
exclusin favorecen la alienacin y el conflicto y la emergencia de un sentimiento
de inseguridad ontolgica (Curbet & Buenda, 2009: 5).
Una de las transformaciones que se ha venido dando a partir de los aos
noventa es la descentralizacin de la seguridad. Lo que era concebido como una
funcin del estado a travs de su polica y de la administracin de justicia, ha
pasado a convertirse en un asunto de las ciudades, esto incluso en aquellos
pases en donde la polica es una institucin nacional y en donde el sistema de
justicia es ejercido desde el estado central.
Para Massimo Pavarini (2009: 38) son tres las razones por las cuales el
gobierno estatal de la seguridad ha fracasado y ha dado paso al gobierno local de
la seguridad:

El gobierno estatal de la seguridad es bsicamente reactivo y no
preventivo. Sin embargo, el sistema de justicia penal ha mostrado sus
lmites y sus fracasos para dar cuenta de la dimensin difusa y de masa de
los conflictos.

Los nuevos problemas sociales hacen que el estado sea el lugar
equivocado para dar cuenta de los conflictos que se generan. Estos
pueden ser resueltos slo de manera global o de manera local.

Las polticas nacionales de seguridad estn cada vez ms vinculadas a
estrategias supranacionales, operadas por agentes relativamente
independientes de los gobiernos nacionales.

Estos lmites del nivel nacional favorecen la emergencia del poder global o
del poder local. La importancia de lo local es hoy un hecho reconocido en el
diseo e implementacin de las polticas de seguridad. Esto no quiere decir que
no se formulen polticas a nivel nacional, slo que estas polticas no son
hegemnicas pues deben competir con las polticas locales de seguridad. Las
polticas locales adquieren relevancia pues ahora se reconoce que los efectos de
la (in)seguridad afectan a las personas en un lugar determinado y son esas
personas y sus gobiernos quienes tienen el derecho y en muchos casos ms
capacidad- para formular polticas que hagan frente a sus problemas de
inseguridad. Los gobiernos locales se hacen cargo de los problemas sociales, y
dado que no controlan los recursos nacionales orientados a la represin de los
actos que producen inseguridad, deben asumir polticas de prevencin.
El gobierno local de la seguridad es por tanto una tendencia estructural de
las formas actuales de la seguridad ciudadana. De ello no se sigue que la
seguridad ciudadana sea hecha solamente por las ciudades o que sea
necesariamente progresista. Como lo muestra el Informe de Desarrollo Humano

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para Amrica Central 2009-2010 (PNUD, 2009), las polticas adoptadas a nivel
nacional en la regin son polticas de mano dura.
El gobierno local de la seguridad hecho desde una perspectiva de mano
dura y sobre la base de una criminologa administrativa corre el siguiente riesgo:
el de impulsar a las polticas locales de seguridad a recorrer el atajo de
transformarse en caja de resonancia de la alarma social; las administraciones
locales pueden ser seriamente inducidas a ganar consenso social,
transformndose en agencias de presin poltica sobre el gobierno central y
sobre las agencias reactivas (polica y jurisdiccin), a favor de respuestas de
naturaleza preponderadamente represiva (Pavarini, 2006: 131).
Una perspectiva diferenciada permite resaltar el papel de los gobiernos
locales en el diseo y ejecucin de las polticas de seguridad. Las polticas
apuntan al empoderamiento de las personas, a la visibilizacin de sus
experiencias, y al estimulo de su participacin en el diseo de las polticas que
tienen que ver con su seguridad. Al nivel local es mucho ms visible el papel que
juega la construccin de masculinidades violentas y excluyentes y, por ello, es el
espacio adecuado para trabajar sobre ella y reformularlas como masculinidades
incluyentes e igualitarias. Medidas como la apropiacin del espacio pblico por
parte de las mujeres y la niez y la juventud; los diseos urbanos incluyentes, los
mapas de (in)seguridad, el trabajo con los y las expertas de la vida cotidiana, etc.,
son medidas que tienen un mayor impacto si se desarrollan al nivel local. De lo
que se trata es de recuperar el barrio como un espacio que incluya a todos y
desde el que todos y todas puedan ejercer sus derechos. Los gobiernos locales
permiten mayor participacin ciudadana, lo cual es mucho ms beneficioso para
el desarrollo de las polticas de seguridad. Dado que la inseguridad es el
resultado de sistemas de exclusin, al nivel local es posible desarrollar polticas
incluyentes que abran espacios de comunicacin entre las personas.
El fortalecimiento de los gobiernos locales contribuye al fortalecimiento
de la gobernabilidad democrtica. Dado que ya no es posible concebir a la
seguridad como mera prevencin policial o como simple represin del delito, es
importante fortalecer a los gobiernos locales, pues desde el nivel local se pueden
construir polticas de cultura ciudadana, mejoras al entorno urbano, polticas de
inclusin social, fortalecimiento de los lazos comunitarios, e incluso polticas de
acceso a la justicia. El PNUD, a partir de la experiencia de Bogot, ha desarrollado
herramientas de intervencin en el campo de la seguridad ciudadana. Estas
herramientas parten de una concepcin diferenciada de la seguridad y asumen
una perspectiva de derechos. Se trata de asumir una perspectiva en la cual se
logre el desarrollo humano y la seguridad de las personas. No se trata
simplemente de la eliminacin de la criminalidad, sino de la creacin de un
entorno para el mejor ejercicio de los derechos.
De acuerdo con UN-HABITAT, los gobiernos locales estn mejor
capacitados para responder a las necesidades cotidianas de la ciudadana. Las
ciudades y los espacios locales ofrecen a la gente la posibilidad de ejercer control
sobre sus propias vidas. De este modo, sostienen, los gobiernos locales deberan
ser expertos en integracin social y cultural. De acuerdo con esta organizacin,
las razones para descentralizar la seguridad ciudadana y devolver estas
competencias a lo local son:

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Permite una prevencin de proximidad que el estado central no puede
realizar.

Permite relacionar la prevencin con un proyecto poltico que expresa un
gobierno legtimo.

Una municipalidad est mejor capacitada que las ONGs o los institutos
especializados para realizar esta labor a nivel local.

Una poltica de prevencin involucra a los diferentes departamentos, y de
este modo se involucran en la realizacin de una poltica integral de
seguridad (UN-Habitat, sf).

VII. Las salidas para la construccin de polticas pblicas
democrticas de seguridad ciudadana.

Existen diferentes formas de analizar la violencia y el delito y de concebir
a la seguridad ciudadana. Como lo hemos visto en esta unidad, una perspectiva
populista y represiva conduce a un uso mximo del sistema de justicia penal y a
la utilizacin de la polica para el control del delito y de la violencia. Desde otros
puntos de vista, como el sostenido por el BID, se adopta una metodologa
epidemiolgica y se clasifica la ciudad en zonas de riesgo. Sin embargo, como lo
ha mostrado Moncada, una perspectiva epidemiolgica corre el riesgo de
objetivar percepciones subjetivas de la realidad y de hacer pasar como dato
fctico lo que es simplemente el resultado del racismo, tal y como ocurri en la
ciudad de Cali, Colombia con el uso del modelo epidemiolgico y el control de la
poblacin afro-descendiente en el distrito de Aguablanca (Moncada, 2009a).
La mayor parte de los esfuerzos para enfrentar los problemas de
seguridad ciudadana se basan en una perspectiva convencional que asume la
triada polica-sistema de justicia penal prisin. Sin embargo, los resultados de
esta perspectiva tradicional no son satisfactorios, pues no han contribuido a la
disminucin de las tasas de delincuencia ni han aumentado la percepcin de
seguridad de la poblacin. Arriagada & Godoy presentan algunas propuestas que
son tiles para comprender las diferentes formas de abordar la cuestin de la
violencia y de la criminalidad en Amrica Latina (Arriagada & Godoy, 2000).

a. Enfoques integrales:

Las estrategias de control de la violencia y de la criminalidad parten de la
base de que se trata de comportamientos aprendidos, por lo que se adoptan
polticas de prevencin social; o de que son comportamientos racionales que
responden a la lgica de costo-beneficio, por lo que se asume un punto de vista
de la criminologa situacional. Desde la Organizacin Mundial de la Salud se ha
propuesto un enfoque epidemiolgico que se traduce en la combinacin de las
siguientes medidas:

Medidas integrales focalizadas en los factores de riesgo con mayor
incidencia en los hechos delictivos.

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Medidas de control policial de corto plazo que actan sobre
fenmenos concretos y por tiempos limitados, que van acompaados
de reformas a la justicia y a la polica.
Medidas preventivas acompaadas de seguimiento policial como el
control del porte de armas y del consumo de alcohol y de drogas.
Medidas preventivas primarias, que intentan cambiar las actitudes,
normas y comportamientos sociales de la poblacin en general. Esto
supone la construccin de una cultura de paz y el desarrollo de
polticas de cultura ciudadana.
Medidas preventivas secundarias, orientadas a grupos de alto riesgo
como son los hombres jvenes que hayan sido testigos o vctimas de
violencia cuando nios.

Estas medidas forman parte de diversas formas de aproximacin al
problema de la violencia y del delito que apuntan a un tratamiento integral del
problema, esto es, a ir mucho ms all de las respuestas meramente punitivas.

b. Criterios Transversales:

En el estudio que realizaron Arriagada y Godoy para la CEPAL se destaca
que las polticas de seguridad ciudadana que se desarrollaban en Amrica Latina
partan de la base de una combinacin entre prevencin y control. Uno de los
criterios transversales que se menciona para el anlisis y diseo de polticas
pblicas de seguridad ciudadana es el de coordinacin interinstitucional que
apunta a la simultaneidad de las medidas para reducir las tasas de criminalidad.
Se trabaja en todos los niveles, con el fin de que la respuesta frente a la
criminalidad y la violencia sea similar en todos ellos. Esto supone adoptar una
perspectiva de participacin ciudadana, con el fin de involucrar a la comunidad
en la solucin de los problemas de seguridad ciudadana. En la Unidad 2 se
examinaron los efectos que un involucramiento de la comunidad tiene en los
sistemas de informacin y los beneficios que tiene la adopcin de una
perspectiva diferenciada en el estudio de los problemas de seguridad ciudadana.
Como lo sealan Arriagada y Godoy, es preciso fomentar la relacin entre la
comunidad y los cuerpos policiales e instituciones estatales, ya que una mayor
confianza de la poblacin en estas instituciones puede ser esencial para la
percepcin de la seguridad y para la legitimacin del sistema poltico, policial y
judicial en el combate a la criminalidad (Arriagada & Godoy, 2000: 119), sin que
ello implique que los gobiernos se desentiendan de sus tareas o que dejen de
dedicar los recursos necesarios al control y prevencin de la criminalidad y de la
violencia.
Un criterio adicional es el de la prevencin a travs de programas
educativos que propicien la resolucin pacfica de los conflictos y que
contribuyan al empoderamiento de las feminidades y a la construccin de
masculinidades no violentas.

c. Medidas preventivas:

Dentro de las medidas preventivas se incluyen los programas educativos,
la organizacin de la comunidad, el control del trfico de alcohol, drogas y armas

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y la lucha contra la pobreza y la desigualdad. Las medidas preventivas no solo
tienen consecuencias sobre la criminalidad y la violencia, sino que tienen el
potencial de promover la solidaridad, el fortalecimiento de las prcticas
democrticas y, por tanto, la consolidacin de la gobernabilidad. Como lo seala
Dammert y Buvinic et al, la prevencin no se puede desligar del concepto de
factores de riesgo, esto es, las condiciones que si bien no se pueden establecer
como causa del delito, s aumentan la probabilidad de que las personas cometan
delitos. Los factores de riesgo se pueden agrupar en dos subgrupos: los
individuales, como la violencia familiar, la marginalidad, el uso de drogas; y los
ambientales, como la existencia de vigilancia policial, la utilizacin de espacios
pblicos, la iluminacin y la confianza en las instituciones de control (Dammert,
2005: 130-131).

Cuadro 4. Tipologa de Medidas de Prevencin del Delito
Social Comunitaria Situacional
Primaria Educacin y
socializacin.
Conciencia
pblica.
Campaa de
propaganda
masiva.
Polica
comunitaria.
Organizacin de
vecinos.
Focalizacin de
puntos crticos.
Vigilancia (a gente
sospechosa).
Reduccin de
oportunidades.
Diseo
medioambiental.
Disuasin general.
Secundaria Trabajo con
grupos en riesgo
de delinquir:
jvenes,
desempleados.
Regeneracin
comunitaria.
Consolidacin de
la comunidad.
Polica
comunitaria.
Organizacin de
vecinos.
Focalizacin en
puntos crticos.
Diseo de
medidas en
grupos de alto
riesgo.
Prediccin de
riesgo y
valoracin.
Disuasin.
Terciaria Rehabilitacin.
Respuesta frente
al
comportamiento
criminal.
Reparacin de
consecuencias.
Polica
comunitaria.
Mediacin
comunitaria de
conflictos.
Disuasin
individual.
Incapacitacin.
Valoracin de la
peligrosidad y el
riesgo.
(Dammert, 2005: 133).

En cuanto a los programas educativos, existe consenso en que pueden
servir para evitar la desercin escolar, en educar para la resolucin pacfica de
los conflictos, pues no solo legitiman las intervenciones no violentas sino que
protegen a los individuos de actuar con violencia.
La educacin es un elemento importante en la prevencin de la violencia.
Un aspecto importante es la enseanza para la resolucin pacfica de los

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conflictos, pero tambin para la construccin de masculinidades no violentas y
para la creacin de entornos en los que la gente ejerza y se sienta empoderada
para defender sus derechos. Diversos estudios muestran la estrecha relacin que
existe entre la violencia social y la violencia domstica. Teniendo en cuenta el
carcter aprendido de la violencia, estos estudios muestran cmo el espacio
domstico es un espacio en donde se aprende por primera vez el ejercicio de la
violencia. De acuerdo con la American Psychological Association, el hecho de
experimentar o de observar violencia crnica en el hogar puede marcar el
comienzo de un patrn de vida donde la violencia se usa para ejercer control
social sobre otros y para resolver conflictos interpersonales. A medida que
crecen los niveles de violencia en la familia de origen, la probabilidad de que un
nio tambin se involucre en comportamiento abusivo o violento, cuando sea
adulto, tambin aumenta (Citado por Buvinic et al, 2002: 66). Por ello se hace
nfasis en el diseo de polticas pblicas que tiendan a la eliminacin de la
violencia domstica, incluso si lo nico que se persigue es la eliminacin de la
violencia social.
Por otra parte, la organizacin de la comunidad se ha convertido en un
recurso fundamental para la puesta en marcha de los programas de seguridad
integrales. Con ello se ha querido promover la conformacin de redes de
relaciones y organizaciones de la propia comunidad y fomentar los vnculos
entre sta y los cuerpos policiales e instituciones estatales con miras a enfrentar
la criminalidad (Arriagada & Godoy, 2000: 121). Con este tipo de programas
tambin se da mayor participacin a las mujeres en el diseo de las polticas de
seguridad ciudadana. De acuerdo con Escobar et al (2004), los ndices de
confianza de una comunidad estn directamente vinculados al desarrollo cvico
de una sociedad y al empoderamiento de las organizaciones sociales. El
desarrollo de un adecuado capital social contribuye no solo al desarrollo de la
comunidad sino a mejorar su seguridad.
Sin embargo, la participacin de la comunidad en la prevencin del delito
y de la violencia debe ser democrtica, con el fin de evitar el ejercicio de
(in)justicia popular, como es el caso de los linchamientos. La prevencin
comunitaria incluyen las medidas de control social ejercidas al nivel del barrio,
como la vigilancia de barrio o los clubes deportivos, o incluso los esquemas de
cooperacin entre la polica y la comunidad. En todo caso, como lo reconoce
Dammert, no existen estudios que demuestren la efectividad de las polticas de
participacin de la comunidad en la reduccin de la violencia y del delito. Ello no
significa que no contribuyan al fortalecimiento de la comunidad y a un mayor
sentimiento de pertenencia a la misma, lo que en ltimas contribuye a la creacin
de un entorno favorable para la proteccin y ejercicio de los derechos de las
personas.
Como lo seala Juan Carlos Ramrez, se tiende a confundir el xito de las
polticas locales con el xito de las polticas de participacin de la comunidad.
Ramrez llama la atencin a los riesgos que surgen de absolutizar las bondades
de la comunidad. Se debe evitar dar poderes de polica a la comunidad o dejar
que suplanten a la justicia, como en el caso de los linchamientos. Citando a
Fruhling afirma que en el caso latinoamericano la experiencia es que la
participacin ciudadana no llega a definir las prioridades del actuar policial y que
los ciudadanos demuestran escasa preparacin para interactuar con la polica y
para emprender cursos de accin destinados a resolver los problemas de

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seguridad que los afectan (Ramrez, 2005: 164). Para que las polticas locales
tengan verdadero efecto, se hace necesario que haya diagnsticos adecuados,
responsabilidad compartida entre el estado y la localidad, y la creacin de una
polica comunitaria que tenga una verdadera conexin con la comunidad. En
todo caso, los estudios muestran las limitaciones de la polica comunitaria.
Ramrez concluye diciendo que la polica comunitaria tiene una funcin retrica,
ya que necesita movilizar a los representantes elegidos, a las comunidades y a las
organizaciones privadas (Ramrez, 2008: 181).
En el informe de la CEPAL, que presentan Arriagada y Godoy (2000), se
destaca la importancia del control del trfico de drogas y del alcohol para
reforzar las actividades de prevencin de la criminalidad, sobre todo entre la
gente joven; y a todo ello se agregan reformas estructurales que den ms
posibilidades de empleo para la gente.

d. Medidas de Control:

Dentro de las medidas de control se encuentran las reformas al sistema de
justicia penal. Se busca superar el carcter meramente reactivo del sistema y as
fortalecer la labor preventiva de la polica como del sistema en su conjunto.
Existe coincidencia en la importancia de reforzar el sistema de control de la labor
policial, con el fin de evitar violaciones a los derechos humanos.
En su anlisis de las experiencias en Amrica Latina, Gustavo Paulsen
muestra que las claves para el buen gobierno de la seguridad estn en la gestin
del liderazgo, en el establecimiento de polticas integrales de seguridad
ciudadana, con adecuados sistemas de informacin para una recoleccin
adecuada de los datos sobre la violencia y la criminalidad en una regin
determinada, mayor participacin ciudadana, y concertacin para la accin; as
como la focalizacin en lo local, que supone mayor cercana a los problemas, ms
flexibilidad institucional, conocimiento, y fiabilidad (Paulsen, 2005: 90).
Por su parte, UN HABITAT ha realizado una investigacin en la que se
analiza una serie de prcticas de seguridad ciudadana con el fin de determinar si
funcionan en conseguir sus objetivos. En las prcticas analizadas se establecen
las siguientes recomendaciones para las polticas de seguridad ciudadana:
focalizarse en lo local, que las polticas diferenciadas obtengan el apoyo
gubernamental, que se involucre a los profesionales claves en el diseo de las
polticas pblicas, investigar sobre la seguridad de las mujeres, crear redes de
trabajo comunitario, y que se represente a la comunidad, en especial a los ms
vulnerables. As las lneas bsicas para un enfoque inclusivo de la seguridad,
como el que se defiende en este texto y el que se propone desde el Informe de
Desarrollo Humano para Amrica Central (PNUD, 2009), debe contener los
siguientes elementos:

Reconstruccin de los lazos de ciudadana, de modo que se articulen las
polticas de seguridad y otro tipo de polticas pblicas. Esto se logra con
polticas sociales que mejoren las condiciones de las comunidades. A
travs de la participacin democrtica se busca no slo la resolucin
democrtica de los conflictos, sino la promocin de la reconstruccin de
los vnculos sociales que la exclusin econmica y social deterioraron.

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Control de la violencia, lo que implica repensar el papel de las
instituciones de seguridad en el control de la misma y as evitar caer en
dinmicas violentas en la gestin de los conflictos.

Modificar las prioridades, lo que supone la transformacin del poder
judicial y del Ministerio Pblico en materia de seguridad ciudadana.

Coordinar el diseo de las polticas pblicas, lo que se considera una
condicin para la eficacia y el respeto de los derechos.

Son varias las experiencias exitosas que se han dado en Amrica Latina.
Una de las ciudades que ha tenido xito en el control de la criminalidad y la
violencia ha sido la ciudad de Sao Paulo. La ciudad de Sao Paulo aplic el modelo
de la ciudad de Bogot y logr reducir de manera significativa la violencia y la
criminalidad en la ciudad. Las polticas que se aplicaron incluan el control del
consumo de alcohol, programas de desarme voluntario, programas sociales,
incremento en las tasas de encarcelamiento, y cambios en la organizacin y
operacin de la polica. La polica comenz a aplicar sistemas de informacin
ms fiables con el fin de un mejor conocimiento del delito y de su distribucin,
para as elaborar polticas adecuadas de prevencin. De acuerdo con Soares, el
xito de las polticas de ciudades como Bogot y Sao Paulo se debe, entre otras
razones, a una adecuada combinacin de medidas represivas y preventivas
(Soares & Naritomi, 2007). Los gobiernos de la ciudad le dieron continuidad a las
polticas y desarrollaron las siguientes reformas:

Manejo profesional y civilista de la seguridad ciudadana.
Una nueva cultura de la polica, con un fortalecimiento de los sistemas
de informacin.
Concentracin en las prioridades.
Prevencin de riesgos especficos.
Descentralizacin del servicio y cercana con la poblacin (PNUD,
2009: 415-416).

Una poltica de seguridad ciudadana debe tener en cuenta que lo que se
busca es reducir la delincuencia y la intranquilidad de la ciudadana, pero al
mismo tiempo se busca promover las condiciones para recuperar la confianza y
la interaccin solidaria entre las personas (Espinoza, 2008). Por su parte el
PNUD considera que el mbito local es el mbito clave para las intervenciones en
materia de seguridad ciudadana. El trabajo al nivel local permite una mayor
visibilidad de las problemticas y mayor participacin de la ciudadana. Sin
embargo, destacan la presencia de algunas dificultades para la gestin de la
seguridad desde una perspectiva local, a saber:

La dbil autonoma local.
La perspectiva policial y de justicia no es suficiente para la gestin de
la seguridad ciudadana. Es importante que se tengan liderazgos civiles
para evitar que la polica sea el eje del sistema.

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Los sistemas de informacin en Amrica Latina son poco fiables y por
tanto se requiere construir sistemas de informacin fiables y que
tengan una perspectiva diferenciada.
Es importante contar con mayor personal capacitado en la gestin de
la seguridad ciudadana (PNUD, 2009).

Para el PNUD, en el tratamiento y la gestin de los problemas de
(in)seguridad ciudadana se deben tener en cuenta diversos factores, como la
existencia de dbiles capacidades institucionales en Amrica Latina; el dficit de
capital social; la presencia de mltiples factores de riesgo; la violencia
intrafamiliar, de gnero e inter generacional; la existencia de contextos urbanos
inseguros; la ineficacia e ineficiencia de la polica y del sistema de justicia penal;
y la existencia de redes poderosas de crimen organizado. Para el PNUD la
estrategia de intervencin se debe desarrollar teniendo en cuenta los siguientes
pasos:

Elaborar un diagnstico de la situacin de violencia y criminalidad,
teniendo en cuenta la inseguridad objetiva y la subjetiva.
Analizar las capacidades institucionales para manejar el tema de
convivencia y de seguridad ciudadana.
Formular polticas que tengan en cuenta las particularidades del caso
especfico.
Realizar seguimiento y evaluar los programas implementados.
Crear y fortalecer las capacidades de los actores involucrados.
Promocionar, transferir y adaptar prcticas exitosas (PNUD, 2009: 17).

VIII. Presentacin breve de tres experiencias

a. Quito: Polticas de Inclusin en el Tratamiento de las Pandillas

Como se vio en la Unidad 3, la migracin de jvenes ecuatorianos a
Espaa al final de los noventa, producto de la crisis econmica que afect al pas,
trajo consigo formas de asociacin que estaban en conflicto con la ley. En Espaa
en particular surgieron pandillas juveniles que tenan nexos fuertes con las
pandillas de Ecuador. Como lo seala Josep Maria Lahosa, a finales del ao 2002,
se producen las primeras noticias sobre las denominadas Bandas Latinas, esto es,
pandillas que estn conformadas por jvenes latinoamericanos hombres
especialmente-, en su mayora provenientes de Ecuador. Como consecuencia del
asesinato de un joven colombiano por parte de una de las pandillas, stas se
acercaron al ayuntamiento de Barcelona con el fin de buscar lo que ellos
denominaban la legalizacin del grupo. La estrategia del ayuntamiento fue
desarrollar inicialmente un trabajo de investigacin sobre la situacin de los
jvenes latinoamericanos en Barcelona. La investigacin realizada deba
proporcionar datos para el diseo de las polticas pblicas y para desactivar lo
que se supona era un conflicto con alta incidencia social en la ciudad. Las
personas del ayuntamiento que participaron en la investigacin buscaron
acercamientos con los y las jvenes en las pandillas. Este proceso de
acercamiento llev a que se crearan asociaciones culturales que agrupaban a los
y a las jvenes. La alternativa adoptada por Barcelona fue distinta a la de la

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represin. Partiendo de una concepcin de los derechos, se desarrollaron
polticas de inclusin, que buscaban la promocin de los derechos de los y de las
jvenes, en un marco de aceptacin de sus deberes y de la legalidad, para as
formar parte del capital social de la ciudad (Lahosa, 2008).
En la investigacin que se llev a cabo en Barcelona tomaron parte
investigadores de diversos lugares, entre ellos de Ecuador. Los contactos
realizados con las pandillas de Barcelona permitieron que se lograran contactos
con las pandillas de Quito. La ciudad de Quito se caracterizaba por el
nombramiento de personas que provenan de diversos procesos organizativos de
la izquierda, lo que facilit que tomaran una mirada de inclusin social. Bajo la
alcalda de Paco Moncayo, un general retirado, se concibieron los problemas
sociales como problemas multicausales, por lo que se entenda que la mera
represin no era la solucin a la violencia y a la criminalidad entre y contra los
jvenes. Al igual que en Barcelona, en Quito los jvenes reclamaban el
reconocimiento de sus organizaciones y el desarrollo de polticas sociales,
fundadas en el dilogo y en la negociacin. El modelo de Quito se caracteriza
entonces por sostenerse sobre los siguientes pilares:

Entendimiento del mundo simblico y cultural de la juventud.
Capacitacin y educacin a partir de las prcticas juveniles
Participacin y ciudadana a travs de la creacin.

De este modo se elimina la violencia de las organizaciones y pasan a
convertirse en organizaciones sociales o, en su concepcin, en movimientos
sociales. El modelo de Quito busca de este modo que los y las jvenes pasen de
ser sujetos marginales a ser ciudadanos y ciudadanas (Santilln, 2008).

b. Bogot: Polticas de seguridad con un enfoque de desarrollo
humano

Existe un relativo consenso acerca de la construccin y desarrollo de un
modelo de ciudad en Bogot. Este modelo parece que tuvo vigencia entre 1992 y
2008. El sentimiento de seguridad aument y la aceptacin y sentido de
pertenencia a la ciudad increment de manera significativa. Los cinco alcaldes,
pertenecientes a diferentes organizaciones polticas se caracterizaron por darle
continuidad a las polticas pblicas y por un manejo honesto de los dineros
pblicos. Pese a las diferentes orientaciones ideolgicas, era claro el compromiso
de cada uno de los alcaldes para dar continuidad a las polticas que apuntaban a
un mejoramiento de la ciudad y al desarrollo de un entorno urbano ms
agradable para la gente. Con la victoria del Polo Democrtico una coalicin de
izquierdas- a las polticas de saneamiento de las finanzas pblicas (Jaime Castro);
de cultura ciudadana (Antanas Mockus y Paul Bromberg); de construccin de
infraestructuras (Enrique Pealosa); se sumaron las polticas de inclusin social.
Los diversos planes de desarrollo de la ciudad sealaban los objetivos globales
de la ciudad, como son la construccin de una ciudad colectiva; la ciudad
moderna y humana; el cambio profundo en la forma de vivir la ciudadana; y el
progreso social (Repullo, 2008). Dentro de las polticas de inclusin de la
juventud se destacan los diversos festivales al parque, que se iniciaron con el

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Rock al Parque en 1995, y que ahora se extiende al Hip Hop al parque; Nios y
Nias al Parque; Ranchera al Parque; Jazz al Parque, entre otros.
El modelo desarrollado por la ciudad de Bogot ha sido reconocido
internacionalmente, por desarrollar polticas de seguridad en conjunto con
polticas sociales. El paso de ser una de las ciudades ms peligrosas del mundo a
una ciudad con ndices ms bajos de criminalidad y de violencia es el resultado
de ese proceso iniciado en 1992.
Fescol desarroll una investigacin sobre el alcance prctico de la
seguridad en Bogot y encontr que algunos de los elementos centrales para el
desarrollo del modelo son:
El diseo de mecanismos de trabajo conjunto de la administracin
civil y el mando institucional de la Polica y el Ejrcito que contribuyan
a la transicin de una polica militarizada, reactiva y concentrada en
la vigilancia a una polica de carcter verdaderamente civil,
orientada a la comunidad y a su servicio, y que redefine la
participacin del cuerpo castrense en esta funcin pblica. Se trata de
buscar que la coproduccin de seguridad sea la base de una
organizacin social de carcter democrtico y de incidencia en el curso
del proceso institucional para el logro de un orden justo orientado al
individuo y sus necesidades.

La construccin de una red que en tiempo real permita intercambiar
con otras ciudades de Amrica Latina, experiencias y conocimientos
en temas de seguridad ciudadana, es un proceso que resulta natural a
la transformacin y avance de la poltica pblica de seguridad
ciudadana en la regin y que se debe impulsar y fortalecer tanto a
nivel local como a nivel internacional.

La experiencia en seguridad Ciudadana de Bogot demuestra que el
trabajo en equipo, desde un enfoque multidisciplinario e
interinstitucional contribuye a la prevencin de la criminalidad y la
reduccin de la violencia. Esta experiencia se ha transferido
paulatinamente a otras ciudades de Amrica Latina que han tenido el
mismo xito.
La investigacin de Fescol destaca que el modelo de seguridad integral que ha
implementado la ciudad de Bogot supone la consideracin de lo siguiente:
La seguridad es una condicin del desarrollo.
Lo social es una parte fundamental de la seguridad. El mejoramiento de la
calidad de vida ayuda al mejoramiento de la seguridad.
La seguridad se concibe de manera integral, no es vista como mera
represin.

Se fundamenta en la seguridad humana, esto es involucra reconocer a los
ciudadanos como sujetos con derecho a un ambiente seguro para su
desarrollo; implica admitir que hay desigualdades en las diferentes
poblaciones (poblaciones vulnerables) que se hace necesario intervenir con
equidad; acepta que tanto vctimas como victimarios son afectados por la

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inseguridad y por ende deben ser atendidos; por ltimo, reconoce que el
ciudadano se ve afectado tanto por la realidad objetiva de la seguridad como
por la percepcin de la misma (Fescol, 2007:2).

Otros autores destacan que la explicacin del xito de las polticas
pblicas de seguridad en la ciudad de Bogot radica en el hecho de que se dieron
coaliciones importantes entre todos los actores y todas las actoras que se
ocupaban de la seguridad en la ciudad; la organizacin y el proceso de
construccin de estado que se dio a nivel local. Por su parte Becket y Godoy
muestran cmo en Bogot se han aplicado polticas similares a las de la ciudad de
Nueva York, pero sin los excesos que se han dado en esta ciudad. En un anlisis
de las polticas de cualidad de vida, Becket y Godoy muestran que en la ciudad de
Bogot se dio una poltica incluyente de la civilidad y un proceso de construccin
de una cultura ciudadana que permita que la gente la sintiera como suya y, por
tanto, participara en su seguridad. En Bogot, al contrario que en Nueva York, no
se apel a la criminalizacin de la pobreza ni del desorden, pero el caso de esta
ciudad s se destaca la posibilidad de que las concepciones de la civilidad y de la
seguridad puedan ampliarse para estimular modelos creativos y democrticos de
gobierno de la ciudad y de la seguridad ciudadana (Becket & Godoy, 2010).

Cuadro 5. Modelo Bogot: Polticas Saludables para la Seguridad y la
Convivencia
Objetivos Acciones frente a la
violencia y a la
convivencia
Construccin de la
convivencia
Fortalecimiento
institucional
Reestructuracin de la
secretara de gobierno.
Fortalecimiento de la
polica.
Capacitacin a agentes de
la polica.
Boletn de estadsticas de
violencia y delincuencia.

Nueva gestin integral de
la seguridad y
convivencia.
Polica capacitada y con
dotacin adecuada.
Informacin estadstica
oportuna de violencia y
delincuencia al alcance
de la administracin y de
la ciudadana, que
permita evaluar la
gestin.
Creacin de mecanismos
de prevencin y
reduccin de homicidios
Control de armas por
parte de la Polica.
Suspensin de permisos
de porte de armas.
Desestimulo al consumo
del alcohol.
Control policiaco.
Entrega voluntaria de
armas.
Campaas de
concientizacin dirigidas
al desarme.
Restriccin del horario
de establecimientos
nocturnos y ctedra de
alcohol.
Campaa entregue las
llaves.
Desarrollo de Nueva polica de trnsito. Desestimulo al consumo

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mecanismos de
prevencin de accidentes
de alcohol y ctedra de
alcohol.
Restriccin al horario de
establecimientos
nocturnos.
Entregue las llaves.
Restriccin al uso de
plvora en festividades.
Uso del casco para
motocicletas.
Desarrollo de
mecanismos alternativos
de resolucin de
conflictos
Centros de conciliacin.
Comisaras de Familia.
Inspecciones de polica.
Jornadas de vacunacin
contra la violencia.
Programa contra el
maltrato infantil.
Jornadas del buen trato.
Mayor participacin de la
comunidad en la
seguridad
Estrategias policiales
para su promocin y
apoyo de la comunidad
en seguridad.
Frentes de seguridad.
Escuelas de seguridad.
Mejoramiento del
sistema carcelario
Reconstruccin y
adecuacin de la crcel
distrital.
Diseo y puesta en
funcionamiento de
programas de
capacitacin.
Diseo del nuevo
proyecto de construccin
de una nueva crcel.

Procesos de
rehabilitacin social de
los reclusos.
Diseo de modelos
alternativos de sancin y
reinsercin social de
infractores.
Fuente Arriagada & Godoy, 2000: 127

c. Guatemala: Fragilidad estatal y globalizacin de la justicia

El final del conflicto armado en Guatemala no trajo como resultado una
paz duradera y sostenible. La violencia se increment en el pas, generando
respuestas autoritarias tanto del estado como la sociedad civil. Las polticas de
mano dura iban acompaadas por los linchamientos cometidos por la
ciudadana. La desconfianza creciente en las instituciones del estado, en
particular la polica y el sistema de justicia penal, hacan que la gente apoyara la
justicia privada y las polticas de mano dura, con lo que ello representaba para el
socavamiento de la endeble democracia guatemalteca. La impunidad era alta y la
corrupcin a todos los niveles impeda que Guatemala consolidara su proceso de
transicin a la democracia. Como consecuencia de ello, el gobierno de Guatemala
y la ONU firmaron un acuerdo en diciembre de 2006 para la creacin de una
Comisin contra la Impunidad en el pas. En el 2007 el Congreso de Guatemala
ratific el acuerdo y se cre as la Comisin Internacional contra la Impunidad en
Guatemala CICIG como un rgano independiente de carcter internacional que

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apoya al sistema penal de Guatemala en la investigacin y el juzgamiento de los
delitos cometidos por los integrantes de los cuerpos ilegales de seguridad y de
los aparatos clandestinos de seguridad. El mandato de la CICIG busca la
consecucin de tres objetivos principales:

Primero, la CICIG deber investigar la existencia de cuerpos ilegales de
seguridad y aparatos clandestinos de seguridad que cometen delitos que
afectan a los derechos humanos fundamentales de los ciudadanos de
Guatemala, e identificar las estructuras de estos grupos ilegales
(incluyendo sus vnculos con funcionarios del Estado), actividades,
modalidades de operacin y fuentes de financiacin.

Segundo, la CICIG deber colaborar con el Estado en la desarticulacin de
los aparatos clandestinos de seguridad y cuerpos ilegales de seguridad y
promover la investigacin, persecucin penal y sancin de los delitos
cometidos por sus integrantes.

Tercero, la CICIG har recomendaciones al Estado de Guatemala para la
adopcin de polticas pblicas destinadas a erradicar los aparatos
clandestinos y cuerpos ilegales de seguridad y prevenir su reaparicin,
incluyendo las reformas jurdicas e institucionales necesarias para este fin
(www.cicig.org ltima visita 26 de julio de 2010).

La CICIG se convierte as en un modelo interesante para la lucha contra la
impunidad en contextos de fragilidad estatal.

IX. Conclusin

En el informe de Desarrollo Humano del PNUD para Amrica Central
2009-2010 se presentan algunas herramientas para hacer frente a los problemas
de (in)seguridad ciudadana de la regin. En el informe se seala que los pases
con cohesin social y con un sistema solido de seguridad ciudadana y de justicia
penal que sea respetuoso con el estado de derecho y que sea inteligente para el
tratamiento de los problemas tienen ms probabilidades de brindar a su
ciudadana una seguridad ms genuina y estable. Como se indicaba antes, existe
una serie de experiencias en Amrica Latina y en otros lugares que pueden dar
lecciones prcticas para el diseo de polticas pblicas de seguridad ciudadana
en Amrica Latina. De ello no se sigue que las medidas deban ser importadas sin
ms pues, como se indic anteriormente, debe mediar un proceso de diagnstico
de la situacin y de conocimiento del contexto en el cual se pretende realizar la
reforma.
En este texto se han presentado las soluciones a los problemas de
seguridad ciudadana de la regin. En algunos pases se han adoptado soluciones
equivocadas que no slo no han contribuido a la solucin de los problemas, sino
que los han agravado. La desconfianza en el estado ha llevado a que se adopten
soluciones como los linchamientos o a que se acuda a medidas como el uso de
guardias privados. Por su parte, los gobiernos han respondido con medidas de
populismo punitivo y con soluciones de mano dura que han deteriorado las
relaciones de la comunidad con la polica.

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En este escrito hemos analizado la importancia de reformar la polica y el
sistema de justicia penal. En cuanto a la primera se destaca la necesidad de su
modernizacin, su desmilitarizacin y el desarrollo de sistemas que permitan
que las instituciones policiales sean responsables frente a la ciudadana. En
cuanto al sistema de justicia penal se muestran las limitaciones de las reformas y
se resalta la falta de relacin entre las reformas efectuadas y la reduccin de la
criminalidad en Amrica Latina.
Posteriormente se analiz una serie de soluciones a los problemas de
seguridad ciudadana. Se destaca el trabajo de prevencin y la necesidad de
adoptar medidas integrales. De cualquier manera, en el texto se resalta la
necesidad de que las reformas sean preventivas y se hagan dentro de un marco
de respeto a los derechos de las personas. Las experiencias destacadas son
experiencias locales y enfatizan la necesidad de disear polticas inteligentes
para hacer frente a los diversos problemas de seguridad ciudadana que se
presentan en la regin.

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