Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro Campus Nova Iguau

CEPAL - Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe. Mudana Estrutural para
o Desenvolvimento. In ______: Mudana Estrutural para a Igualdade: uma viso
integrada do desenvolvimento. Santiago do Chile: Publicao das Naes Unidas,
2014. p. 23-77.
Fichado por: Leidimara Caetano do Souza
Gerlane Gonalves de Andrade
Data: 21/10/2014.


Captulo 1 Mudana Estrutural para o Desenvolvimento


A. O crescimento na Amrica Latina e no Caribe

Nesta seo a Comisso descreve as caractersticas de crescimento da Amrica Latina
e do Caribe no perodo de 1970 a 2011, dando maior nfase em no perodo 1990 2011,
separando os perodos de pujana e estagnao da economia.
A dcada de 1970 foi o perodo de maior crescimento da regio, registrando taxa de
crescimento do PIB em 5,9, enquanto a dcada de 1980 considerada a dcada perdida. O
crescimento econmico da regio retomou na dcada de 1990, com maior vigor aps os anos
2003, quando a implementao das polticas internas associadas melhora nos termos de
troca e ampliao de investimentos estrangeiros direto e acesso ao financiamento
internacional propiciaram melhoria nas variveis macroeconmicas da regio. O bom
aproveitamento das polticas econmicas e da conjuntura externa foi fundamental para a
regio ter bom desempenho mediante a crise de internacional de 2008.
A Comisso destaca que no mbito sub-regional as economias apresentam diferenas,
o que pode ser percebido ao analisar o nvel de crescimento dos pases no perodo
apresentado. Amrica do Sul, Amrica Central e Caribe possuem especificidades de
dinamismo e desempenho de suas economias. Tais especificidades tambm podem ser
observadas atravs das alteraes na conjuntura internacional, como a entrada de mo de
asitica no mercado mundial, junto com a ascenso da China, que causou maior impacto nos
pases da Amrica Central e Caribe atravs do aumento da concorrncia asitica no mercado
internacional.
Para a Comisso, a conjuntura externa favorvel para os pases da Amrica Latina e o
Caribe no se sustenta no longo prazo. Os benefcios conquistados recentemente em funo
do comrcio externo alteram a estrutura produtiva e para as economias exportadoras de
recursos naturais pode levar a especializao deste setor com baixa produtividade e
dinamismo da economia.

B. Estruturalismo: macroeconomia e desenvolvimento

Nesta seo apresentada a relao entre o ciclo econmico e a mudana estrutural
segundo a viso estruturalista do desenvolvimento, com nfase na importncia das polticas
macroeconmicas para a mudana estrutural e nos ciclos e tendncias da economia.
Segundo a viso estruturalista, a relao entre estrutura produtiva e poltica
macroeconmica ocorre no curto e no longo prazo. A transmisso entre estas ocorre atravs
de trs mecanismos, cujo efeitos vinculam a poltica macroeconmica trajetria da
produtividade e do emprego, e constituem um elo entre o longo e o curto prazo, entre a
tendncia e o ciclo.
A Comisso tambm destaca a importncia da administrao da demanda agregada
nas economias em desenvolvimento para o crescimento do produto e da produtividade. A
defesa que tais polticas devem ser administradas em conjunto com polticas industriais e
tecnolgicas, levando em conta o grau de utilizao da capacidade produtiva de cada pas, e
polticas fiscal, monetria e cambial.
No que tange os ciclos econmicos, o setor externo fundamental para entender sua
coevoluo, tendncia ou trajetria de expanso de longo prazo da economia. Quanto maior
for o grau de abertura da economia de um pas, maior ser a tendncia de flutuaes
econmicas diante da influncia internacional. Por isso, as polticas anticclicas so
fundamentais para o enfrentamento das flutuaes econmicas, que afetam no curto e no
longo prazo.

C. Caractersticas da mudana estrutural

Nesta seo dada nfase a mudana estrutural ideal para o crescimento com
desenvolvimento. A anlise feita a partir das experincias internacionais de economias que
conseguiram alcanar trajetrias de crescimento virtuosas, com melhor distribuio de renda.
So apresentadas oito lies, onde se destacam elementos como a eficincia
schumpeteriana e a eficincia do crescimento/keynesiana que tratam da produtividade e
dinmica necessrias estrutura produtiva. A CEPAL afirma que a mudana estrutural
consiste em alcanar altos nveis de dinamismo atravs destas eficincias, que so dinmicas e
em geral ocorrem juntas, pois induzem taxas mais elevadas de crescimento do PIB no mdio
e no longo prazo. Para que a mudana estrutural seja virtuosa essencial que ela produza
efeitos sobre o sistema econmico de forma agregada, encadeando diversos setores.
Para que a eficincia keynesiana ocorra necessrio que a poltica fiscal e monetria,
aliada com a poltica industrial, sejam suficientes para gerar dinamismo e criar instituies
eficazes no apoio s polticas na economia, proporcionando taxa de crescimento elevada sem
gerar fortes assimetrias entre o grau de especializao de exportaes e importaes. A
CEPAL afirma que o crescimento da demanda em pases em desenvolvimento favorece a
convergncia com pases desenvolvidos, porm necessrio acumulao de capacidades
tecnolgicas, inovao e conhecimentos.
Outra lio importante a dinmica do emprego. Atravs da mudana estrutural, os
pases em desenvolvimento sero capazes de absorver a reserva de trabalhadores em
empregos produtivos e de qualidade, atravs da criao de novos setores de atividades.

D. Revoluo tecnolgica e mudana estrutural

Nesta seo discutida a mudana estrutural no mbito da revoluo tecnolgica.
Segundo a CEPAL, a inovao tecnolgica em processo e produtos a fora motriz da
mudana estrutural.
O avano do progresso tecnolgico tem ocorrido de forma assimtrica, o que se
percebe atravs das desigualdades econmicas e sociais entre os pases ricos, que absorvem
melhor e desenvolvem tecnologias, e os pobres, que necessitam da adoo de polticas
industriais para se aproximar da fronteira tecnolgica. Esse padro de difuso de tecnologia
gera tendncias econmicas e sociais de concentrao e desconcentrao de produo, que
atuam de forma diferente na economia.
As inovaes na rea tecnolgica, que influenciam as inovaes materiais, ocorrem de
em grande velocidade e a absoro deste progresso assenta as bases para um crescimento
mais forte e novas oportunidades para dar saltos maiores e vencer as etapas do
desenvolvimento. Para que pases que no esto na vanguarda tecnolgica alcancem os
benefcios proporcionados pela revoluo tecnolgica necessria a adoo de polticas
industriais e tecnolgicas que priorizem setores e atividades dinmicos.

E. Padres de crescimento da produtividade e do emprego

Nesta seo a CEPAL aborda os padres de crescimento da produtividade e do
emprego, comparando o desempenho da Amrica Latina e o Caribe com o dos pases
asiticos. Para fazer esta comparao so apresentados dados de produtividade, emprego, PIB,
mudana estrutural e participao das exportaes de alguns pases das regies.
Os pases de melhor desempenho na Amrica Latina possuem um padro de
desenvolvimento que apresenta perodos de queda ou lento crescimento da produtividade,
enquanto a Repblica da Coreia apresenta crescimento estvel, convergncia tecnolgica,
empregos produtivos e de qualidade que proporcionam melhoria na distribuio de renda,
associados a mudana no padro de especializao. A diferena do desempenho entre as
regies se ampliou a partir da crise da dvida externa em 1982 na Amrica Latina, quando os
pases latino-americanos apresentaram baixo nvel de produtividade e no foram capazes de
retomar os nveis pr-crise.
O sucesso da regio asitica funo da adoo de polticas industriais e tecnolgicas
associadas s polticas macroeconmicas. Na regio da Amrica Latina e o Caribe tais
polticas foram pouco utilizadas, o que explica o padro instvel de crescimento e dependente
do cenrio externo.

F. A coevoluo entre a estrutura e o ciclo econmico

O documento da CEPAL trs quatro subttulos apresentando os ciclos e a estrutura
econmica das Amricas:
1. Estrutura e choques externos
A estrutura produtiva e o ciclo econmico se inter-relacionam e se condicionam ao
longo do tempo. A princpio a estrutura ao ciclo analisa o balano de pagamentos na dinmica
macroeconmica, impem as flutuaes de curto prazo aos choques externos. As economias
cujas exportaes dependem de poucas matrias-primas, ser dependente das circunstncias
de alguns poucos mercados. A dependncia de recursos naturais pode reduzir o crescimento
de longo prazo. Neste caso economias diversificadas ter condies de crescer de forma mais
sustentada no tempo. Outra varivel importante a restrio que a taxa de crescimento
compatvel com o equilbrio externo no longo prazo impe expanso do gasto pblico e
privado, ou seja, a poltica macroeconmica e o ciclo tambm te efeitos sobre a estrutura
produtiva.
2. Da substituio de importaes aos ciclos de liquidez
A Amrica latina no lhe tem permitido beneficiar-se dos impulsos dinmicos da
demanda mundial, pois a elasticidade-renda das exportaes muito baixa em relao s
importaes. As entradas de capitais podem financiar o desiquilbrio da BP, mas no longo
prazo o aumento ser sustentvel apenas se houver uma mudana na estrutura produtiva. Para
isso, uma estrutura produtiva com capacidade de inovao e com tecnologia torna factvel a
produo local expanso das demandas internas e externas, e fortalece a pauta de exportao
mais diversificada.
O documento delimita os principais acontecimentos que impactaram a BP e o
crescimento econmico na Amrica Latina, Amrica do Sul e Amrica Central. O primeiro
momento do Fim da Segunda Guerra Mundial at meados dos anos 70 corresponde ao perodo
de substituio de importaes e o Estado teve um papel decisivo nesse processo. O segundo
momento dos anos 70 e 90 correspondem ao desiquilbrio externo, com crise e recesso no
perodo, em 1982-1990 chamada por algumas literaturas como dcada perdida e em 1998-
2002 meia dcada perdida. O terceiro momento o que ocorre atualmente sobre os
principais exportadores lquidos de recursos naturais, em principal Amrica do Sul e pases
caribenhos em decorrncia da melhoria da demanda mundial por produtos primrios.
Anos 60 e incio da dcada de 70 foram os anos da industrializao substitutiva. As
economias buscavam amenizar o desiquilbrio externo com medidas protecionistas. Essas
barreiras com taxa de cmbio apreciada tinham efeitos negativos sobre as exportaes, com
isso alguns governos tomaram medidas para promover a exportao. Economias muito
fechadas, a desvalorizao da moeda tinha efeitos recessivos. No segundo momento estava
relacionado a abundncia de financiamento externo com o cesso ao mercado financeiro
internacional. Este h dficits na balana de bens e servios financiados pelos recursos
externos. A maioria dos pases durante a reforma dos anos 80 e incio dos anos 90 procede
com abertura comercial. A fase de expanso no incio teve efeito riqueza, mas a apreciao
teve um efeito pr-cclico sobre a demanda agregada e as exportaes perderam dinamismo e
surgiram dficits. Os governos adotaram polticas restritivas com aumento da taxa de juros,
corte nos gastos pblicos e apreciao da taxa de cmbio, em virtude das polticas houve
queda na atividade econmica e aumento do desemprego.
Os resultados foram impactos sobre a estrutura, pois os investimentos foram mais
intensivos em recursos naturais e a consequncia foi a atraso tecnolgico nessas economias.
Outros fatores, alm dos preos macroeconmicos e a instabilidade, afetam o investimento. A
subutilizao da capacidade instalada tem um componente estrutural cclico que advm da
apreciao cambial e das polticas que restringem a demanda agregada. A crise dos anos 80 na
Amrica Latina afeta os termos de troca, marca um momento de rompimento da tendncia de
crescimento e segue uma trajetria menos dinmica. Os anos 90 com os resultados negativos,
a estrutura no conseguiu sustentar uma taxa de crescimento to elevada. As crises externas
(Mxico em 1994, Brasil em 1999, Argentina e Uruguai em 2002, Rssia em 1998)
predominam em momentos diferentes, a utilizao de vrios mecanismos e as desvalorizaes
contribuiu para recuperao de algumas economias.
3. A dcada de 2000: a alta dos produtos primrios e os choques externos
a) Respostas sub-regionais: em 2004 a recuperao do mercado mundial favoreceu as
exportaes de recursos naturais. A expanso do comrcio mundial de produtos primrios e a
melhoria dos preos internacionais surgem paralelo a crescente ascenso dos pases asiticos
(China). Na Amrica do Sul houve um crescimento econmico mais rpido, porm
debilitao dos investimentos em setores transveis no vinculada a recursos naturais.
Amrica Central houve presso sobre o setor externo, pois so importadoras lquidas de
energia e alimentos. Outro componente, o impacto fiscal negativo, fez com que o governo
tomasse medidas diferentes frente a necessidades, a conta de petrleo mais alta e subsdios a
cesta bsica de alimentos. Pases sul-americanos exportadores primrios em 2006-2011
passam de um dficit para supervit, contribuindo para a BP, contudo no houve esforo para
pagar a dvida externa. Entre 2000-2008 todos os pases sul-americanos reduziram a dvida
externa com o aumento das reservas internacionais, com isso tiveram resistncia frente crise
internacional de 2008-2009. Na Amrica Central a dvida aumentava entre 2002-2010, mas
so aliviadas com o processo de diversificao das exportaes e as remessas de divisas dos
imigrantes. Essas mudanas foram acompanhadas na Amrica Latina e no Caribe com
estratgia macroeconmica apoiado na taxa de cmbio.
b) Implicaes para a dinmica do ciclo econmico: a Amrica do Sul (Brasil e Colmbia,
sobretudo) na dcada de 2000 a apreciao cambial gera presso nas importaes. As medidas
do Brasil e Argentina recentemente para frear as importaes geram problemas para sustentar
a produo interna e a busca de apreciao. Na Amrica do sul h aumento da reprimarizao
do padro exportador, motivo de preocupao e a perda de peso dos itens transveis. Na
Amrica Central e o Caribe a alta dos produtos primrios gerou presso sobre as contas
externas e o problema se agravou mais com a queda das remessas aos imigrantes ocasionadas
com a crise dos EUA. A alta dos preos e as elevaes das exportaes reduziu o peso da
dvida pblica aps 2003. Porem h tarefas pendentes com a criao de mais espao fiscal,
reduo da presso tributria, politicas industriais e tecnolgicas. A poltica fiscal uma
ferramenta de grande importncia para promover a igualdade.
4. Convergncia e divergncia
Um dficit em conta corrente pode ser financiado com investimentos estrangeiro
direto, remessas de imigrantes, investimento em carteira e fluxo da dvida, porm a
persistncia sugere vulnerabilidade s condies externas. Nesse contexto diferentes fases
internacionais afetam o crescimento e a BP: 1951-1960 escassez de dlares e substituio de
importao; 1961-1973 expanso do comrcio mundial; 1974-198 recesso nos pases
industriais e liquidez de capitais no sistema financeiro internacional; 1982-1990 dcada
perdida (Amrica latina e Caribe) crise da dvida externa; 1991-1997 retorno dos capitais
externos, liberalizao comercial e financeira; 1998-2002 meia dcada perdida aps crise
asitica e russa; 2003-2010 crescimento das exportaes de produtos primrios, interrompida
pela crise de 2008-2009.

G. A dinmica da convergncia e da igualdade

O tpico G mostra a dinmica da convergncia e da igualdade, dividida em dois
subttulos.
O documento apresenta a forma de alcanar a equidade a partir de experincia
histrica com a combinao de diversos fatores. Uma delas mencionada pelo sistema
tributrio, taxando os setores de maior renda e concedendo benefcios aos setores
desfavorecidos. Outro com a poltica da produtividade endgena, gerando empregos e
capacidades por meio de uma matriz produtiva mais diversificada. Primordialmente, deve
adotar polticas industriais que impulsionem essa transformao, juntamente com polticas
sociais para trajetria de desenvolvimento. Polticas sociais e redistributivas devem ser
acompanhadas para garantir melhor distribuio de renda, melhor insero no mercado
consumidor, consequentemente a demanda ajuda a diminuir a subutilizao da capacidade
instalada. As polticas sociais devem proteger os setores mais vulnerveis causadas pela
mudana estrutural e pelos choques externos. Em economias abertas, as empresas precisam
ser competitivas para poder sobreviver.
Os pases latino-americano e caribenho sofre desigualdade social derivada de uma
forte concentrao de propriedade e de uma grande heterogeneidade produtiva. A
heterogeneidade estrutural responsvel pela profunda desigualdade social na Amrica Latina
e no Caribe, pois os setores de baixa produtividade tm maiores dificuldades para inovar,
incorporar tecnologia e impulsionar processos de aprendizagem.
1. Padres de crescimento e distribuio
Um indicador da heterogeneidade da produo no nvel intersetorial o coeficiente de
variao da produtividade do trabalho, contudo nada se revelam sobre a evoluo da renda
mdia dos setores menos favorecidos da populao. A renda per capita e o coeficiente de Gini
podem ser combinados a renda de vasta maioria e possvel distinguir os processos de
crescimento inclusivo dos de crescimento excludente. Entre 1990-1997 e 2003-2011
corresponde por dois perodos de crescimento generalizado. J 1998-2002 estagnao. Nesse
perodo a renda per capita tendeu a superar os dos pases do G7. Em 1990-1997 e 1998-2002
o crescimento econmico ocorre em meio deteriorao da distribuio da renda. No perodo
de 2003-2007 caracterizou por taxas de crescimento elevadas e pela acelerao do
crescimento ligada a alta do preo dos produtos primrios. Esse processo de convergncia
inclusiva se baseou na combinao de polticas sociais, expanso do emprego formal e
aumento do salrio mnimo em alguns pases. No entanto, limitado, pois no se produziu uma
multiplicao interna dos empregos de alta produtividade, so necessrias mudanas
estruturais e faltam poltica e recursos necessrios para tal mudana.
2. Concentrao geogrfica da produo e heterogeneidade territorial
Na Amrica Latina e no Caribe a heterogeneidade apresentam nveis de vida
semelhantes aos pases desenvolvidos e outras com um enorme atraso. As fontes dessa
desigualdade a rigidez estrutural na concentrao espacial da riqueza e da dinmica da
disparidade territorial. A Argentina, Chile e Peru apresentam estrutura de primazia. J o
Brasil, Colmbia e Mxico a atividade econmica se concentram em mais de uma regio. A
disparidade territorial se tornam evidentes ao observar as diferenas entre a regio de maior e
de menos PIB per capita em um pas. O coeficiente de GINI na Argentina, Colmbia, Mxico
e o Panam registram valores mais elevados nos anos recentes. As menores disparidades so
na Bolvia e no Chile. Em 2002 a Argentina, Chile, Colmbia e Mxico o observam
tendncias estveis, em anos mais recentes na Bolvia tambm.
O tpico H finaliza o documento com mudanas a ser adotadas pelos pases da
Amrica.

H. A ttulo de concluso

A mudana estrutural o ponto crucial para superar os problemas do crescimento, do
emprego e da desigualdade na regio, associadas politicas industriais. A volatilidade, os
preos macroecmicos e baixa utilizao da capacidade repercutem negativamente no
investimento e a mudana estrutural. necessrio avanar mais rumo a uma mudana
estrutural, na Amrica Central pra enfrentar os choques de preos internacionais e na Amrica
do Sul para evitar os riscos da doena Holandesa. aconselhado diversificar para no
depender apenas de produtos primrios. O processo histrico econmico mostra que
nunca se alcanou sem o progresso tcnico e no contexto de uma revoluo tecnolgica.
A Amrica latina, desde meados da dcada de 2000, apresentam melhoras na
distribuio de renda relacionada ao mercado de trabalho e a ampliao das polticas sociais
associadas tambm a poltica industrial. Esse novo consenso reduziu a desigualdade no pas,
porm no curto prazo as poltica sociais devem continuar para reduzir a desigualdade e, no
mdio e longo prazo, devem se complementar com polticas industriais para avanar na
equidade. Contudo necessrio implementar as polticas industriais com outras polticas. O
objetivo reduzir a desigualdade e essa dinmica impossvel sem uma articulao virtuosa
poltica macroeconmica, a poltica industrial, a poltica social e a mudana estrutural.