Politica Migratoria en Colombia PDF

Colombia:
una poltica
exterior en
transicin
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DIEGO CARDONA CARDONA
[Editor]
Colombia:
una poltica
exterior en
transicin
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FUNDACIN FRIEDRICH EBERT EN COLOMBIA (FESCOL)
Hans Mathieu, director
Martha Crdenas, coordinadora del programa Colombia internacional
FRIEDRICH EBERT STIFTUNG EN COLOMBIA (FESCOL)
Calle 71 n 11-90
Bogot-Colombia
Telfono 57 (1) 347 30 77
Fax 57 (1) 217 31 15
Correo electrnico fescol@fescol.org.co
www. fescol.org.co
Primera edicin
Bogot, marzo de 2011
COORDINACIN EDITORIAL
Juan Andrs Valderrama
DIAGRAMACIN
ngela Luca Vargas
DISEO DE CARTULA
Camila Cesarino Costa
IMPRESIN
diter Estrategias Educativas Ltda. / Editorial Gente Nueva
IMPRESO EN COLOMBIA / PRINTED IN COLOMBIA
ISBN 978-958-8677-03-3
vii
NDICE
PRESENTACIN
Introduccin. Puede tener Colombia una estrategia de poltica exterior? xv
Diego Cardona Cardona
PRIMERA PARTE
ALGUNOS DE LOS GRANDES ASUNTOS DE LA POLTICA EXTERIOR
Seguridad y poltica exterior en la gran regin andina:
refexiones y escenarios 3
Colombia: energa y sector externo 33
Germn Corredor / Esperanza Gonzlez
Retos actuales de la poltica migratoria colombiana 61
Javier Ignacio Nio
Prioridades e instrumentos de la insercin internacional de Colombia 91
Martha Ardila
xi
viii NDICE
SEGUNDA PARTE
LAS PRIORIDADES GEOGRFICAS
Amrica Latina y el Caribe: diferenciacin y acercamiento 125
Socorro Ramrez
Difcultades de la participacin de Colombia
en los procesos de integracin 145
dgar Vieira Posada
Colombia transpacfca: opciones de poltica y liderazgo regional 179
Po Garca
El futuro de las relaciones entre Colombia y la Unin Europea:
profundizacin o estancamiento? 201
Eduardo Pastrana Buelvas
Colombia y Estados Unidos: una relacin por revisar 235
Juan Fernando Londoo
El acuerdo de cooperacin militar entre Colombia y Estados Unidos:
disuasin por soberana? 273
Leonardo Carvajal
ANEXOS ESTADSTICOS
Federico Salcedo
Anexo 1. Poblacin y migraciones 318
Anexo 2. Comercio exterior 327
Anexo 3. Economa 355
Anexo 4. Energa, hidrocarburos y minera 359
Anexo 5. Finanzas pblicas 379
Anexo 6. Seguridad y defensa 399
COLOMBIA: UNA POLTICA EXTERIOR EN TRANSICIN ix
Anexo 7. Colombia y Amrica del Sur 415
Anexo 8. Colombia, Amrica Central y Mxico 431
Anexo 9. Colombia y los CIVETS 443
Anexo 10. Indicadores y rankings comparativos 455
Anexo 11. Tablas sintticas 459
SIGLAS 461
LOS AUTORES 465
xi
Presentacin
Colombia ha afrontado el manejo de sus relaciones exteriores mediante
estrategias que buscan mejorar el desarrollo econmico y social y, al
tiempo, construir una poltica exterior efciente y creble para los actores
internacionales a los que se dirige. No obstante, en los ltimos aos el
desafo de ganar espacios para la agenda interna con la utilizacin de me-
dios externos ha proyectado al pas en una forma casi que opuesta a las
exigencias de la globalizacin, lo que llev a la adaptacin permanente de
las polticas y los instrumentos.
Frente a la situacin descrita y a la posicin actual de Colombia en
el mundo y, en especial, en America latina, son necesarios el anlisis ri-
guroso y una mirada distinta a los asuntos de la que debera ser la nueva
actuacin estatal hacia los otros actores internacionales y de estos con el
pas. Asuntos como la seguridad y la integracin, por citar dos, infuyen
cada da ms en la agenda poltica interna y en el desarrollo econmico
y social, por lo que es imprescindible analizar las interacciones entre los
actores internacionales con Colombia, as como las reacciones de ambos
frente a los diversos aspectos de las relaciones
El programa Colombia internacional, de la Fundacin Friedrich Ebert
en Colombia (Fescol), ha venido promoviendo y acompaando desde hace
casi diez aos el anlisis de las percepciones de internacionalistas, acad-
micos y polticos colombianos con respecto a las relaciones exteriores de
Colombia, con el concurso eventual de algunos actores internacionales.
Este libro, Colombia: una poltica exterior en transicin, tercero editado
en el marco de Colombia internacional, bajo la coordinacin de Fescol,
constituye, precisamente, el resultado fnal de un ciclo de trabajo y con-
tribuye tambin a la investigacin acerca de los instrumentos de poltica
exterior en sentido amplio, existentes en la interaccin poltica, vista
como accin y reaccin entre los pases, as como al examen de los asuntos
xii PRESENTACIN
intermsticos que infuyen la insercin internacional del pas en el mundo
contemporneo.
Es grato para Fescol entregar esta publicacin, fruto ltimo del trabajo
adelantado por nuestro programa Colombia Internacional durante los lti-
mos aos, y que estamos seguros ha contribuido al anlisis y a los debates
necesarios para que el pas supere la poltica exterior concentrada en el logro
de fnes internos mediante la utilizacin de las relaciones exteriores.
Dividido en dos partes, el libro contiene, primero, un texto introductorio
(Introduccin. Puede tener Colombia una estrategia de poltica exterior?),
y un artculo (Seguridad y poltica exterior en la gran regin andina: re-
fexiones y escenarios) de Diego Cardona Cardona, editor del libro, dedicado
el primero al contexto global y regional, as como al contexto interno de la
poltica exterior colombiana; y el segundo, que abre la primera parte (Algu-
nos de los grandes asuntos de la poltica exterior), a algunos de los grandes
asuntos de la poltica exterior y al examen de la relacin existente entre la
seguridad y las polticas exteriores de los pases de la regin andina en su
sentido amplio, es decir desde Chile hasta Venezuela.
El artculo siguiente, de Germn Corredor y Esperanza Gonzlez, dedi-
cado a los asuntos energticos en relacin con el sector externo colombiano,
presta atencin especial al petrleo y el carbn, dos de los rubros centrales
de las exportaciones colombianas actuales. Javier Nio, por su parte, in-
cursiona a continuacin en los migrantes colombianos en el exterior, con
nfasis en el desarrollo potencial de las migraciones, el tratamiento del
asunto en Colombia desde el mbito ofcial y en los efectos de la crisis
mundial, relacionndolos con la estigmatizacin creciente de los migrantes
en algunos pases. Trabaja, por ltimo, el posible empoderamiento de los
migrantes en el exterior.
La primera parte fnaliza con un artculo de Martha Ardila sobre las
prioridades e instrumentos de la insercin internacional de Colombia.
El contexto instrumental, olvidado habitualmente en los trabajos sobre
poltica exterior, se analiza en su importancia, sus logros y sus carencias.
La autora relaciona el asunto, adems, con el de la fjacin de prioridades,
para mostrar as la relacin que debe existir entre los dos.
La segunda parte del libro (Las prioridades geogrfcas) contiene seis
artculos dedicados a este aspecto. Socorro Ramrez analiza el contexto en
COLOMBIA: UNA POLTICA EXTERIOR EN TRANSICIN xiii
relacin con Amrica Latina y el Caribe, explorando los modelos internos
y de insercin, las distinciones, y los elementos comunes, las diferencias
y los acercamientos con los pases de la regin. dgar Vieira, por su par-
te, examina en detalle las nociones de integracin y las difcultades de la
participacin de Colombia en los procesos de integracin del continente,
con nfasis particular en la Comunidad Andina (CAN) y la Unasur (Unin
de Naciones Suramericanas). Po Garca aborda luego la proyeccin co-
lombiana hacia la cuenca del Pacfco, con nfasis en el Pacfco asitico,
examinando las opciones de polticas, los escenarios en los que puede
moverse la poltica exterior all y las posibilidades de liderazgo regional.
Eduardo Pastrana, a su vez, se dedica al examen de las relaciones de
Colombia con la Unin Europea (UE), con nfasis en los escenarios, las
modalidades y la naturaleza de los retos que debe enfrentar el pas para
profundizar sus relaciones con la UE.
Como el asunto de las relaciones con Estados Unidos es fundamental a
ello se dedican dos artculos: el primero, de Juan Fernando Londoo, analiza
el relacionamiento general entre los dos pases, los principales asuntos de
la agenda, el tono de la relacin y los escenarios posibles en algunos de los
aspectos ms importantes de la agenda bilateral. Y el segundo, de Leonardo
Carvajal, se dedica a los acuerdos de seguridad entre los dos pases, incluyen-
do las motivaciones y el proceso de negociacin en relacin con el acuerdo
de cooperacin militar que se frmara a fnales de la segunda administracin
del presidente lvaro Uribe (2002-2006; 2006-2010).
Por ltimo, el libro contiene un anexo estadstico amplio, de induda-
ble utilidad para quienes busquen comprender aspectos puntuales de la
insercin internacional de Colombia y su lugar en el mundo. Federico
Salcedo, asistente durante dos aos del programa Colombia internacional,
es el autor de este grupo de once anexos, en los que se incluye informacin
general, datos macroeconmicos, demogrfcos, de comercio exterior,
inversiones, competitividad, as como tablas y grfcas comparativas con
pases latinoamericanos y de otras regiones del mundo.
Los lectores tienen ahora un libro que, como los dos anteriores fruto del
trabajo liderado por Fescol (Colombia y su poltica exterior en el siglo XXI.
2005; y Agenda de seguridad andino brasilea. Primeras aproximaciones.
2004), est llamado a ser un referente sobre la poltica exterior colombiana,
un libro de consulta y una base para los anlisis y las sugerencias en la
xiv PRESENTACIN
toma de decisiones. Para la Fundacin Friedrich Ebert, que ha albergado
y estimulado el programa Colombia internacional, es muy grato contribuir
as a la comprensin de la poltica exterior y de los destinos de Colombia,
en equilibrio, democracia y prosperidad.

xv
Introduccin
Puede tener Colombia una estrategia de poltica exterior?
Durante los ltimos meses ha habido variaciones interesantes en el contexto
internacional, en algunas tendencias polticas en el continente americano,
as como en la orientacin general de la poltica exterior colombiana. Al
preguntarnos por una estrategia de poltica exterior de Colombia a la altura
de los tiempos, es necesario refexionar acerca de dichas tendencias. En ese
marco, conviene comenzar refexionando sobre la situacin estratgica de
Colombia y las prioridades de su poltica exterior en ese nuevo contexto
internacional. Luego abordar el contexto latinoamericano actual y el con-
texto interno del pas, examinando los grandes retos de la poltica exterior
colombiana, para fnalizar con una serie de preguntas que los estudios sobre
nuestra poltica exterior y la prctica de la misma deberan responder, a
la manera de un programa de trabajo analtico al respecto. Empecemos
entonces con una consideracin preliminar sobre la ubicacin de Colombia
en el mundo y su relacionamiento con el resto de Amrica Latina.
COLOMBIA, PAS EN DESARROLLO
Colombia es parte integrante del mundo en desarrollo. En ese sentido, com-
parte muchos de los problemas del mundo emergente: su infraestructura de
vas, comunicaciones y puertos es an muy limitada; hay gran disparidad
de desarrollo entre sus regiones y la relacin entre ellas es defciente; tiene
limitaciones en la importancia asignada a lo pblico; el nivel cientfco-
tecnolgico debe ser mejorado sustancialmente; sus exportaciones depen-
den en alto grado de las materias primas y la minera; cuenta con grandes
limitaciones fnancieras; y vive situaciones de conficto armado interno, aun
xvi DIEGO CARDONA CARDONA
cuando en esta materia en los ltimos aos se registraron algunos avances:
durante la ltima dcada hubo una recuperacin gradual del territorio por
parte del estado, y existen avances hacia la construccin y reconstruccin
de redes sociales, asunto esencial en el camino hacia el desarrollo.
Pese a que los indicadores sociales muestran una situacin de inequidad
alta, y a que el ingreso per cpita an es bajo del orden de 5.000 dlares ao,
inferior al de Mxico, Brasil, Argentina y Chile, Colombia, como pas en
desarrollo, tiene algunos indicadores esperanzadores en educacin, equidad
de gnero y tasa de alfabetizacin. Tambin tiene una capacidad relativa
para atraer inversiones internacionales; aun cuando este indicador est muy
lejos del potencial de pases como China, Mxico o Brasil, es representativo
entre los pases de tipo medio en el mundo en desarrollo. Colombia tiene, as
mismo, una economa relativamente abierta al mundo, menos que Mxico,
Chile o Per, pero ms abierta que el resto de Amrica Latina.
Su posicin intermedia en ascenso ha hecho que se le considere uno
de los cinco pases clave del continente. Adems, en mayo de 2010, el
presidente mundial del Banco HSBC, Michael Geoghegan, lanz en Hong
Kong la idea de que existen seis pases en desarrollo Colombia, Indonesia,
Viet-Nam, Egipto, Turqua y Sudfrica a los que debera prestarse espe-
cial atencin por su impulso al desarrollo. Estos seran los pases Civets,
por las iniciales de sus miembros. Quizs esta clasifcacin deba ajustarse
con el razonamiento de Jim ONeill, experto de Goldman Sachs y creador
del trmino Bric, quien en diciembre del mismo ao 2010 afrmaba que
un Bric Brasil, Rusia, India, China ampliado debera incluir a Mxico,
Corea del Sur, Indonesia y Turqua.
El nombre Civets es signifcativo. En efecto, el civets es un tipo de gato
monts: se quiere decir con ello que estos pases no son todava tigres en
sus respectivas regiones, a imagen de los llamados tigres asiticos, pero
si su crecimiento contina de manera sostenida podran serlo, quizs, en
una generacin, no antes. En cualquier caso, se trata de pases en desa-
rrollo que comienzan un proceso de despegue. A corto o mediano plazo
algunos de ellos podran aspirar a ser miembros de la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (Ocde), que agrupa parte de las
economas ms pujantes del mundo. Esta constituye una meta de la actual
poltica exterior colombiana. En trminos del desarrollo las prioridades son
mejorar los indicadores sociales, la infraestructura, el nivel de desarrollo
PUEDE TENER COLOMBIA UNA ESTRATEGIA DE POLTICA EXTERIOR? xvii
en general, la competitividad, ser parte de la Ocde y, eventualmente, de
la Apec (Asia-Pacifc Economic Cooperation: Foro de Cooperacin Eco-
nmica Asia-Pacfco).
UNA RELACIN MUY ESTRECHA CON ESTADOS UNIDOS
Por otra parte, el pas est ubicado en el hemisferio occidental y para su
dirigencia las relaciones con Estados Unidos han sido las ms importantes.
Algunas nociones institucionales, una parte sustancial del modelo econmico
y parte del juego poltico se han asociado a polticas relacionadas con el pas
del norte. Para el caso, en el periodo de mayor estimacin bipartidista y de
consensos positivos en Estados Unidos hacia un gobierno colombiano, el de
Alberto Lleras Camargo (1958-1962), Colombia se convirti en una especie
de vitrina de la Alianza para el Progreso. Varios gobiernos colombianos pu-
sieron a Estados Unidos en el centro de sus aspiraciones o preocupaciones:
los de Marco Fidel Surez (1918-1921), Enrique Olaya Herrera (1930-1934),
Eduardo Santos (1938-1942), Alberto Lleras Camargo, Julio Csar Turbay
(1978-1982), Andrs Pastrana (1998-2002) y lvaro Uribe (2002-2006;
2006-2010). En las administraciones del presidente Uribe se lleg, incluso, a
asimilar sin restricciones el discurso antiterrorista del gobierno del presidente
George W. Bush (2001-2005; 2005-2009). Otros mandatarios colombianos
optaron en su momento por posiciones de equilibrio: Carlos Lleras Restrepo
(1966-1970), Misael Pastrana (1970-1974), Belisario Betancur (1982-1986),
Virgilio Barco (1986-1990), Csar Gaviria (1990-1994) y, ahora, Juan
Manuel Santos (2010-). Para otros ms, la relacin con Estados Unidos no
estuvo lejana a tensiones diversas: Alfonso Lpez Pumarejo (1934-1938;
1942-1945), Alfonso Lpez Michelsen (1974-1978), el mismo Belisario
Betancur y Ernesto Samper (1994-1998).
Conviene mencionar que la relacin de Estados Unidos con Colombia
no es ni tan estrecha ni tan estratgica como lo ha sido con su vecino lati-
noamericano, Mxico; pero en la percepcin colombiana y en su poltica
exterior, Estados Unidos tiene una importancia central. Dicha percepcin,
muy importante desde la administracin Pastrana Arango y ms an durante
los dos periodos de lvaro Uribe, asume que la aproximacin de Colombia
a Estados Unidos debe ser, junto con la ya existente con Per y Chile, la
relacin ms orgnica con Estados Unidos en Amrica del Sur.
xviii DIEGO CARDONA CARDONA
Sin embargo, en la relacin con la potencia del norte, los cambios
econmicos, polticos y de nfasis acaecidos en dicho pas en los ltimos
meses deberan ser considerados con el fn de establecer lneas estratgi-
cas de poltica. Por ejemplo, en un hecho inusual, durante las elecciones
presidenciales de 2008 en Estados Unidos la poltica exterior colombiana
tom partido clara y abiertamente por el candidato del Partido Republica-
no, olvidando la discrecin y el equilibrio que se deben guardar en estos
casos, para evitar los costos polticos que se pueden derivar si triunfa el
otro candidato. El impacto de este hecho infortunado en la tardanza en
la aprobacin del tratado de libre comercio (TLC) con Estados Unidos ha
sido evidente. Luego del triunfo de Barack Obama (2009-), la percepcin
de la relacin con Estados Unidos en las esferas decisorias de Colombia
continu como si all no hubiera habido cambios. La historia demuestra que
una de las virtudes necesarias de quienes disean y llevan a cabo la poltica
exterior es otear el horizonte con suma atencin. El nfasis preferencial que
tuvo la seguridad durante los dos periodos presidenciales de George W.
Bush continuar parcialmente, pero superado por la atencin que Estados
Unidos debi otorgar a la crisis interna, a la situacin de desempleo y a
la necesidad de dinamizar de nuevo la economa, as como al proyecto de
reordenamiento de sus relaciones con el mundo.
Por otra parte, las polticas de ajuste neoliberal comenzaron a matizar-
se en Estados Unidos desde la llegada al poder de Barack Obama, quien
ha intentado dirigirse, con xito en algunos casos y sin l en otros, hacia
formas prximas a las concepciones neokeynesianas; as mismo, el me-
nosprecio por lo medioambiental y lo social, propio de la administracin
Bush, comienza a variar de rumbo para irse convirtiendo en parte del sello
de la administracin demcrata. Numerosas tareas medioambientales con-
tinan sin embargo sin resolverse, debido a la necesidad interna que tiene
el gobierno estadounidense de reactivar la economa; incluso Obama, a
pesar de sus convicciones, sabe bien que la reactivacin sera ms lenta y
costosa si las restricciones ambientales fuesen muy fuertes. El problema
es que la disminucin de los estndares ambientales puede ser tambin
muy costosa en dinero y bienestar a mediano o largo plazo.
Ningn pas situado en el vecindario de Estados Unidos poda ignorar
la magnitud de los ajustes y los cambios de orientacin en medio de la
PUEDE TENER COLOMBIA UNA ESTRATEGIA DE POLTICA EXTERIOR? xix
mayor crisis fnanciera desde 1929. Una poltica que encajaba muy bien
con los postulados de la administracin Bush, pero no lo haca con la del
presidente Obama, no deba haber continuado sin ajustes importantes. Por
ello, seguramente; por conviccin, adems; por los recortes graduales a
los montos del apoyo a Colombia y por la tardanza en la ratifcacin del
TLC por parte de Estados Unidos, la administracin de Juan Manuel Santos
opt por promover la diversifcacin necesaria de la agenda bilateral, para
que dejara de girar exclusivamente alrededor de la seguridad e incluyera
aspectos de tipo social, de ciencia y tecnologa, competitividad, energa,
asuntos ambientales, educacin y otros no menos urgentes. La cercana a
Estados Unidos se mantiene, pero dentro de un marco de equilibrio geo-
grfco y temtico que no se vean en Colombia desde la administracin
del presidente Csar Gaviria.
COLOMBIA, PAS LATINOAMERICANO CON ESPACIOS MLTIPLES
Colombia participa de una curiosa dualidad geopoltica. Por una parte es
un pas situado en la esquina sur del espacio de Amrica del Norte y el gran
Caribe, que abarca a Centroamrica, el Caribe insular, Mxico, Estados
Unidos suroriental la ciudad ms importante del Caribe es, justamente,
Miami, y en su parte sur a Colombia y Venezuela. En ese sentido, el pas
tiene oportunidades y responsabilidades en la regin del gran Caribe.
Por otra, se encuentra en la esquina nororiental de Suramrica, razn
por la cual tiene tambin oportunidades de todo orden y obligaciones in-
eludibles en relacin con ese inmenso espacio geogrfco y humano.
Pero Colombia es tambin un pas de la cuenca amaznica y del mundo
andino, lo que la obliga a ventilar con sus vecinos una buena parte de los
asuntos sustanciales de su agenda exterior: fronterizos, sociales, ambientales,
de infraestructura, de comunicaciones, de ciencia y tecnologa, comerciales,
energticos, de inversiones, de normas tcnicas, de cooperacin en seguridad,
de zonas de integracin fronteriza y regional, culturales, educativas, de desa-
rrollo de tecnologas de la informacin, para citar slo los ms importantes.
Es decir el pas tiene tambin oportunidades y obligaciones con esos dos
grandes espacios geogrfcos vecinos a su territorio.
Finalmente, Colombia est en una posicin equidistante entre Mxico
y Centroamrica, por una parte, y el resto de Amrica del Sur, por otra.
xx DIEGO CARDONA CARDONA
En ese sentido, es un cruce de caminos entre el norte y el sur de Amrica
Latina. Si se encontrara excentrado en el continente americano como
Mxico o Chile, su relacionamiento con los vecinos latinoamericanos
podra ser menos estructural. Pero ubicado en el corazn del continente
tiene numerosas razones estratgicas para desempear un papel en los
destinos de la regin.
Un asunto muy importante al respecto es que, a diferencia de lo
que parecan pensar algunos sectores polticos en aos pasados, es
claro que por razones histricas, tnicas, religiosas y de ubicacin, y
por su muy limitada capacidad de lobby en Estados Unidos y en Europa,
Colombia no puede pretender convertirse en una especie de Israel de
Amrica Latina, en especial mediante una alianza estratgica fundamental
con Estados Unidos o Europa, mientras su relacin con los vecinos sea
muy defciente. La comprensin de esta realidad es de la mayor impor-
tancia. En efecto, Israel tiene a su favor varios asuntos: un estado surgido
del horror y de los crmenes atroces de la segunda guerra mundial, con el
compromiso del mundo desarrollado; simbiosis tnicas y religiosas con
sectores en posiciones de poder en el mundo fnanciero, el industrial, el
de los medios de comunicacin, el poltico y el de la cultura de Estados
Unidos y Europa; un nivel cientfco-tecnolgico de primera lnea en ms
de cincuenta sectores del conocimiento, con actividades y conexiones
profundas con la comunidad cientfca mundial; una inmensa capacidad de
lobby en Estados Unidos y en pases europeos. Normalmente, Israel hace
lobby intensivo en todos los estados de la Unin Americana y nunca ha
descuidado a ninguno de los partidos y las expresiones de poder all; por
eso se dice que cuando Estados Unidos quiere presionar a Israel lo hace
desde fuera, de manera tradicional; pero que cuando este quiere presionar
a aquel lo hace desde adentro.
Por las razones expuestas y muchas otras que no es del caso mencionar
en este artculo, es claro que no resiste el menor anlisis la hiptesis peregri-
na y desinformada que sostiene que Colombia no necesita de sus vecinos,
pues poda tratar de ser el Israel de Amrica Latina. En ese sentido, con el
cambio de administracin en Colombia era imperativa la aproximacin al
resto de los pases latinoamericanos, en particular a Mxico, Brasil y los
pases del arco del Pacfco americano. Igualmente, aun cuando tambin por
razones econmicas, era esencial la distensin con Venezuela y Ecuador.
PUEDE TENER COLOMBIA UNA ESTRATEGIA DE POLTICA EXTERIOR? xxi
Por otra parte, ha perdido fuerza la referencia a la connotacin andina
de Colombia, como un mecanismo de aproximacin con sus vecinos de
la Comunidad Andina (CAN). En efecto, luego del retiro de Venezuela en
abril de 2006, la funcionalidad de la CAN se ha vuelto limitada. La norma-
tiva andina en materia comercial est vigente para Venezuela hasta abril
de 2011, por lo que las nuevas relaciones comerciales entre los dos pases
dependern del acuerdo binacional respectivo, a falta de la posibilidad de
un acuerdo CAN-Venezuela; existen tambin otros sectores en los que el
relacionamiento con Venezuela no pasa por la normativa andina auto-
motores, frecuencias areas o inversiones, por ejemplo. En este sentido,
una gran urgencia nacional es llegar a un acuerdo econmico bilateral
Colombia-Venezuela, que regule actividades importantes, como comercio
e inversiones entre los dos pases.
Adems, las prioridades de los cuatro miembros de la Comunidad
Andina parecen no coincidir en los ltimos aos, desde la ltima reunin
presidencial exitosa, en Tarija, Bolivia, en 2006. Todo indica que para
Colombia y Per la CAN es una plataforma ms de insercin internacio-
nal, salvo que Per ha avanzado ms en la insercin en el Pacfco y ha
comprendido que se encuentra en el camino entre el corazn de Brasil y
China. Por esa razn, en los ltimos aos sus prioridades de diversifca-
cin internacional han sido ms claras que las colombianas. A esto debe
aadirse que sus exportaciones andinas no llegan al 8% del total de sus
exportaciones al mundo, y las importaciones se encuentran en el orden
del 5% del total, lo que da una idea del real o fcticio grado de insercin
de Per en su entorno andino.
Bolivia, por su parte, est a medio camino geogrfco, econmico y
estratgico entre la Comunidad Andina y el Mercosur (Mercado Comn
del Sur), y ha llegado a la conclusin de que lo ptimo para sus intereses es
la doble pertenencia a dichos grupos. De momento existen difcultades, pero
en la medida en que se consagre que no existe un arancel externo comn
aplicable en la CAN, y eventualmente en el Mercosur, esa doble pertenencia
ser viable y terminar arrastrando a otros pases en el proceso.
En cuanto a Ecuador, ya comenz a aplicar salvaguardas a sus im-
portaciones, en particular a las provenientes de Colombia, con lo que sus
compromisos andinos tienden a desaparecer. Al igual que Bolivia forma
parte de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica-Tratado
xxii DIEGO CARDONA CARDONA
de Comercio de los Pueblos (Alba), modelo de cooperacin sur-sur hacia
el cual parecen dirigir parte sustancial de su insercin en el futuro prxi-
mo. En los prximos meses, o aos, cuando Ecuador quiz regrese a una
moneda nacional o por lo menos abandone el dlar como moneda de curso
legal en el pas, este proceso podra incrementarse.
Dada, pues, la crisis estructural de la CAN y debido a que es casi
imposible avanzar por esa va en acuerdos econmicos, slo resta admi-
nistrar el legado o patrimonio comunitario existente asunto necesario,
descender un poco en el nivel de representacin en dichos foros, como lo
ha hecho, por ejemplo, Per desde hace varios aos, y abrir espacios en
los asuntos sociales y los ambientales. En sntesis, el futuro latinoameri-
cano de Colombia no parece encontrarse en la Comunidad Andina, sino
en aproximaciones importantes a Suramrica, en especial a Brasil y Chile,
Centroamrica y Mxico. En el mismo sentido opera nuestra pertenencia
a la gran cuenca amaznica.
Otro hecho destacable de la ubicacin colombiana es que se encuentra
tambin en las cuencas del gran Caribe y en la del Pacfco. La aproxima-
cin estructural en estas dos direcciones se impone, sin duda, como una de
las prioridades de su poltica de insercin internacional. En el caso del gran
Caribe es necesario recordar que dicha regin no puede ser considerada
como un ente geogrfco aparte del llamado tringulo transatlntico,
que incluye a Estados Unidos y la Unin Europea (UE), hecho doblemen-
te signifcativo si tomamos en cuenta el reciente llamado del Parlamento
Europeo al gobierno y al Congreso de Estados Unidos para reforzar la
relacin transatlntica. Cuenta tambin el hecho de que fnalmente un
gobierno francs, el de Nicolas Sarkozy (2007-), a partir de las discusiones
en relacin con la crisis fnanciera mundial, y tambin en relacin con la
Otan, ha asumido que en materia de seguridad existe identidad de intereses
transatlnticos y hacia el exterior.
Todo lo anterior quiere decir que para Colombia tener un pie en Su-
ramrica y otro en el gran Caribe supone la necesidad imperiosa de equi-
librio en las dos direcciones. No actuar de esa manera implicara perder
oportunidades cruciales de relacionamiento internacional. No se trata por
supuesto de un relacionamiento unidimensional que piense slo en el
comercio actual; pensar apenas en la dimensin poltica o solamente en
la econmica, en especial en la comercial, y pensar slo en lo actual y no
PUEDE TENER COLOMBIA UNA ESTRATEGIA DE POLTICA EXTERIOR? xxiii
en lo potencial, podran ser actitudes torpes, por unilaterales. Tomar en
cuenta todos los factores y entre estos los presentes y los futuros podra
ser el comienzo de una insercin fuerte y equilibrada de Colombia en el
continente y en el mundo.
Es necesario recordar tambin que Centroamrica y el Caribe tuvieron
un papel importante para Colombia desde la dcada de los ochenta; el pas
fue uno de los creadores del Grupo de Contadora, en el periodo de Belisario
Betancur. Y ms tarde, 1990-1994, la administracin del presidente Csar Ga-
viria se consagr como la ms activa de la historia de Colombia en la cuenca
del Caribe. Luego, la importancia de la regin descendi vertiginosamente
para Colombia, pese a un intento simblico sin mayores resultados durante
la presidencia de Andrs Pastrana. La pertenencia ms formal que real al
Plan Puebla-Panam, hoy mecanismo de Tuxtla, no ha estado acompaada
de iniciativas concretas importantes en esa direccin, en especial si se la
compara con las mltiples actividades de Mxico y Venezuela.
En cuanto hace al Pacfco, el presidente Virgilio Barco (1986-1990)
inici la aproximacin, aun cuando tmidamente. En los ltimos tres aos
hubo algunas iniciativas comerciales, y a partir de la reunin Cumbre de
la Apec en Lima (2008), Colombia parece haber comprendido de nuevo
la importancia crucial de esa regin, en especial con miras a un eventual
levantamiento de la moratoria de dicha organizacin para la admisin de
nuevos miembros. Se han venido corrigiendo algunos errores del pasado
como el cierre en su momento de la embajada en Australia, durante la
primera administracin Uribe, pero an es necesaria gran actividad en
relacin con China, India y los pases de la Asean (Association of South
East Asia Nations), semejante a la que desarrollan pases como Mxico,
Per, Chile, Brasil e, incluso, Venezuela.
En cuanto a Europa en su conjunto, durante los ltimos aos la prioridad
fue, ante todo, econmica. No obstante, parece haberse comprendido al fn la
importancia poltica de una aproximacin mltiple con la Unin Europea.
LOS GRANDES RETOS QUE COLOMBIA DEBE ENFRENTAR
En cuanto a drogas y delitos conexos produccin, transporte, distribucin,
consumo, lavado e insumos o precursores qumicos, en la actualidad an
existen tantas hectreas sembradas de coca como hace una dcada, incluso
xxiv DIEGO CARDONA CARDONA
con mayor rendimiento por hectrea, y el fujo de cocana hacia el exterior
no parece haber disminuido de manera signifcativa El incremento del precio
de las drogas ilcitas en los mercados de Estados Unidos parece obedecer
a la lgica econmica del incremento de los precios de los commodities en
general, y no a xitos en las reduccin del fujo de las drogas. Ha faltado
tambin, en buena medida, que los pases desarrollados cumplan con sus
compromisos con polticas apropiadas de prevencin, educacin y control
en sus propios territorios; al parecer han asumido que el asunto se debe com-
batir casi ntegramente en los pases en donde se cultiva el camo ndico, la
coca o la amapola, o donde se procesan o exportan las drogas propiamente
dichas: marihuana, cocana, herona; para el caso, en los pases andinos o
Mxico. Pero han olvidado sus responsabilidades en el control del consumo,
el lavado y la exportacin de precursores qumicos.
En los asuntos medioambientales los avances son limitados y en algu-
nos puntos se ha retrocedido incluso. El ms complejo deriva de un hecho
dual: por una parte, durante las administraciones del presidente Uribe
Colombia comenz a defnirse como pas minero, otorgando concesiones
importantes a la actividad minera internacional y nacional. Por otra, el pas
quiere defnirse como un actor internacional que ejerce sus derechos en
materia de biodiversidad y biomasa, en los que es uno de los tres ms ricos
del mundo. La minera con bajos estndares ambientales para promover la
inversin parece ir en contrava de la necesidad de reglas estrictas de pre-
servacin e, incluso, de conservacin ambiental en algunos sitios del pas,
con graves consecuencias sobre el ecoturismo, la fuente ms promisoria
y competitiva del turismo colombiano hacia el futuro, si el pas no quiere
convertirse en destino de turismo sexual y de turismo depredador. En el
caso colombiano, el equilibrio entre medio ambiente y desarrollo adquiere
importancia crucial. Constituye, con los asuntos sociales, la infraestructura
y la competitividad, el ncleo de los retos por cuya gestin se juzgar en
el futuro a la administracin Santos.
Por todo lo anterior y por los cambios polticos que se iniciaron con la
nueva administracin en agosto de 2010, parece haber llegado el momento
de que la sociedad civil refexione sistemticamente sobre las condiciones
de insercin internacional y de relacionamiento externo del pas. En esta
direccin se est trabajando, de manera desigual, en frentes diversos. La
administracin Uribe convoc una misin de especialistas y expertos, a fn
PUEDE TENER COLOMBIA UNA ESTRATEGIA DE POLTICA EXTERIOR? xxv
de escuchar recomendaciones para un eventual tercer periodo, que no se dio
por decisin de la Corte Constitucional. Algunas de las recomendaciones
de dicho grupo son de inters y es importante evaluar su viabilidad, as las
razones que hayan motivado su convocatoria hayan cambiado (el informe
fue publicado en forma electrnica por Fedesarrollo, Bogot, 2010). Por
otra parte, el ex canciller Guillermo Fernndez de Soto present en diciem-
bre de 2010 un libro en la misma direccin (El universo es el lmite. El
futuro de la poltica exterior de Colombia. Universidad del Rosario. 2010),
con el propsito de formular recomendaciones de utilidad, interesantes y
concretas, para la administracin Santos. En la actualidad el autor de esta
introduccin trabaja en un escrito sobre estos dos aportes al anlisis de la
poltica exterior colombiana. Finalmente, los sectores gremiales han expre-
sado en los ltimos meses sus posiciones sobre la gestin gubernamental.
No existe an en Colombia una discusin seria y sistemtica sobre las rela-
ciones internacionales del pas, pero comienza a haber una masa crtica que
desde la sociedad civil empieza a opinar sobre el asunto y a manifestar sus
posiciones sobre la gestin gubernamental. Desde el 7 de agosto de 2010,
en parte por los cambios de polticas, la gestin internacional de la nueva
administracin registra la ms alta califcacin otorgada en las mltiples
encuestas de opinin acerca de la administracin en general.
Pero el aporte a la discusin sera muy limitado si refexionsemos
solamente desde las prioridades asignadas por los ltimos gobiernos y
desde las polticas pblicas aplicadas hasta el momento. La poltica ex-
terior colombiana no es ajena a la poltica interna pero tampoco puede
serlo frente a las realidades internacionales de hoy y de los prximos aos.
Desconocer ese hecho sera proponer un poco ms de lo mismo, en una
actitud autista. Veamos pues algunos de los cambios del escenario inter-
nacional que pueden tener implicaciones sobre nuestro relacionamiento
y margen de maniobra.
EL CONTEXTO INTERNACIONAL
DE LA SEGUNDA DCADA DEL SIGLO XXI
EN LO ECONMICO
La crisis econmica de principios del siglo XXI, que comenz en 2007
como crisis de la vivienda en Estados Unidos, se convirti en crisis fnan-
xxvi DIEGO CARDONA CARDONA
ciera generalizada en noviembre de 2008, a punto de terminar la segunda
administracin del presidente George W. Bush. Luego se extendi a Europa
a comienzos de 2009, y ese mismo ao poda ya considerarse como crisis
mundial. En su momento se convirti en la mayor crisis econmica desde
el crack de 1929-1930.
El peor momento parece haber pasado, gracias en buena parte a las
medidas de choque y de salvamento auspiciadas por la administracin del
presidente Barack Obama en Estados Unidos, as como a la actividad decidida
de los gobiernos de Europa, en especial los de los pases ms desarrollados
del continente: Alemania, Reino Unido y Francia. A lo anterior debe sumarse
la posicin estabilizadora de China en las fnanzas mundiales.
Sabemos ahora que no se trata posiblemente de una crisis que ponga
en tela de juicio el modelo general del capitalismo, pero s lo es de la idea
que el mercado se regula por s mismo y fja las pautas del resto de la
actividad econmica. Esa idea ha hecho crisis y probablemente deba ser
revisada en las economas de los pases desarrollados y, con mayor razn,
de los emergentes.
Cabra preguntarse si, siendo consecuentes, podran establecerse
nuevas reglas de juego tambin en el mbito internacional, de manera
tal que pueda haber algn grado de regulacin consensuada, hacia un r-
gimen internacional de nuevo tipo en materia econmica y no slo en la
fnanciera. Es posible que se vaya evolucionando gradualmente hacia un
nuevo modelo monetario basado en las cuatro monedas ms importantes
del mundo: dlar, euro, yuan y yen.
El libre comercio, como mecanismo impulsor de parte del crecimiento
de los indicadores econmicos de la ltima dcada, podra tener restriccio-
nes temporales que en algunos casos pueden ser fuertes. En efecto, algunos
miembros de la comunidad mundial ya han tomado, pese a los llamados
y acuerdos en contrario, medidas que han cedido a la tentacin proteccio-
nista; esa tendencia se est viendo tambin en algunos pases del mundo
en desarrollo y en Amrica Latina, en particular en Ecuador y Venezuela,
aun cuando Bolivia vena en esa direccin desde hace algunos meses.
El efecto de esta poltica podra ser doble: por una parte, la disminucin
de las compras de productos provenientes del exterior, incluyendo a los
pases vecinos, con los efectos negativos adicionales sobre los procesos de
PUEDE TENER COLOMBIA UNA ESTRATEGIA DE POLTICA EXTERIOR? xxvii
integracin subregionales y sobre el fujo de bienes en general. Por otra, el
replanteamiento de algunos de los principios que animaron el comienzo
de la ronda de Doha. Ello tendra tambin un impacto en dicho proceso
negociador; no es descartable que en algunos aspectos la liberalizacin a
ultranza de servicios y capitales sufra alguna alteracin en los prximos
aos. Lo anterior puede tener gran impacto en el comercio internacional
de un pas como Colombia, por el riesgo de limitar sus ventas al exterior
y por la posibilidad de crear tensiones econmicas; este asunto se debe
tener en cuenta, as mismo, al apreciar las posibilidades y las restricciones
reales a las exportaciones hacia la Unin Europea o en la ratifcacin de los
acuerdos comerciales con Estados Unidos y la Unin Europea misma o en
las negociaciones con pases asiticos del Pacfco y en las multilaterales
de la ronda Doha.
Las polticas de ajuste macroeconmico que siguen el modelo tradicio-
nal subsisten en algunos pases, aun en aquellos que tomaron temporalmen-
te medidas neokeynesianas como Estados Unidos, Alemania o Francia.
Estados Unidos, a su vez, comenz a salir de la crisis, mientras Europa
tiene difcultades enormes. Ello por haber tomado medidas radicales antes
y porque puede obtener fondos extraordinarios por cuenta de la venta de
bonos del Tesoro, dada la confanza de los inversionistas y del pblico en
ellos; mediante la reduccin de la ayuda externa; o por medio de la rees-
tructuracin gradual, quizs en varios aos, del sistema de impuestos. Pero
estos no son mecanismos que puedan utilizar los dems pases del mundo,
y menos an los pases en desarrollo, en especial aquellos cuya balanza
comercial o cuenta corriente se reduzcan sustancialmente, como se ha visto
con los pases rabes, con consecuencias polticas imprevisibles. Y ser an
ms difcil en Amrica Latina para los pases con una califcacin negativa
de riesgo-inversin, como Ecuador o Venezuela, importantes compradores
de productos colombianos.
As, mientras el comercio mundial permanezca en decrecimiento, y lo estu-
vo durante 2009 y 2010, cuando menos, la toma de medidas neokeynesianas en
pases en desarrollo parece probable pero de difcil aplicacin extensiva, salvo
que se acuda a emitir papel moneda, con el consiguiente riesgo infacionario
aadido a la recesin, es decir, el peor de los mundos. La solucin alternativa
ha implicado el alza del precio de los alimentos en el mundo y reducciones
considerables del consumo durante los ltimos trimestres.
xxviii DIEGO CARDONA CARDONA
Por lo anterior es posible que no haya un clima muy apropiado para
tales medidas y algunos pases Chile, Colombia, Mxico y Per pare-
cen ser el caso seguirn aplicando medidas de ajuste macroeconmico,
tratando de mantener sus tasas de infacin limitadas a un dgito. Por el
contrario, en algunos como Argentina, Ecuador o Venezuela podra haber
infacin con recesin, lo que tiene implicaciones complejas. No parece
ser el caso de Brasil, dado el potencial de su mercado interno.
Por otra parte, en varios pases latinoamericanos podra haber una
presin fuerte sobre las tasas de cambio, con consecuencias devaluatorias,
pese a la importante devaluacin del dlar en los ltimos meses para
hacer competitivas las exportaciones de Estados Unidos y encarecer las
importaciones. Para el caso, el peso mexicano se devalu 50% en 2010,
de $10 a $15 por dlar, para descender ligeramente despus de las medidas
anticclicas tomadas. La devaluacin en Colombia ha sido mucho menor
e incluso se menciona que el peso colombiano se encuentra sobrevaluado,
con un impacto negativo sobre las exportaciones. El problema es que
muchos pases pueden jugar la carta de la devaluacin para incrementar
sus exportaciones y para que otros asuman los costos de la crisis, as sea
de manera parcial. Para el caso, la devaluacin del dlar en relacin con
el euro ha llegado a 20% en los ltimos meses.
Todo lo anterior, por razones que ser necesario discutir en su momento,
puede tener impactos fuertes en el potencial de la poltica internacional de
un pas como Colombia.
El precio de la mayor parte de las materias primas descendi con-
siderablemente en el mundo durante 2009 y 2010, para subir de nuevo
un poco a fnales de 2010 y en 2011. Ello ha hecho disminuir ms an,
conforme se vayan cumpliendo los contratos a futuro, los ingresos de
divisas de numerosos pases. Sin embargo, con la recesin mundial los
precios de muchas de las manufacturas tambin van hacia la baja. Algunas
no encuentran mercados apropiados a corto plazo. Slo algunos productos
muy especfcos, con nichos concretos de mercado, han tenido posibili-
dades reales en los ltimos meses. Paradjicamente, los precios de los
alimentos registran incrementos notables en los ltimos tres aos, con las
consecuencias sociales para los no productores.
Un papel muy especial corresponde a los precios mundiales del pe-
trleo. El del barril cay en pocos meses de 150 dlares a menos de 40,
PUEDE TENER COLOMBIA UNA ESTRATEGIA DE POLTICA EXTERIOR? xxix
para ascender luego sobre los 60 dlares. En Venezuela, que recibe unos
10 dlares menos por barril, la situacin es compleja, pero lo es an ms
para Ecuador, que recibe 12 dlares menos o hasta 15 menos por barril,
debido a la menor calidad del producto. En efecto, el precio promedio
en el continente americano es el West Texas Intermediate, el resultado
promedio de varios precios correspondientes a calidades diferentes de
petrleo. El petrleo crudo de Venezuela y Ecuador es bastante espeso,
es decir de menor rendimiento en el proceso de refnado y, por ende, de
una calidad muy inferior al petrleo mexicano del golfo, al del mar del
Norte o al del golfo Arbigo. De ah su cotizacin a ms bajo precio en
los mercados internacionales. El impacto del precio internacional en las
polticas internas de los dos pases ser seguramente considerable, salvo
la existencia de grandes reservas nacionales en el caso de Venezuela, que
se han ido agotando y podran alcanzarle para los dos prximos aos de
posible crisis internacional.
En el caso del Ecuador esas reservas nacionales prcticamente no
existen y el dlar es tambin su moneda de curso legal interno; por ello, en
caso de escasez de divisas la situacin actual, no puede emitir moneda
para sus transacciones internacionales y, sobre todo, para las internas. El
gobierno podra desregular completamente el ingreso de dlares al pas,
con lo que aumentara el lavado de dineros del narcotrfco de Colombia
en Ecuador; podra tambin reducir bastante las importaciones, aduciendo
incluso razones de seguridad nacional; y seguramente a corto plazo tender
a desdolarizar la economa, pese a los inconvenientes que dicha medida
puede tener sobre la tasa de cambio, luego de algunas semanas.
Una crisis fnanciera en Venezuela y Ecuador podra disminuir la capacidad
de negociacin internacional de sus gobiernos. Pero, por otra parte, reduce
tambin su capacidad de compra de productos colombianos, incluyendo los
manufacturados. El efecto para algunos sectores y para la economa colombiana
podra ser considerable.
Las remesas fnancieras
Las provenientes del exterior constituyen una fuente muy importante de
ingresos de divisas de los pases latinoamericanos. Para Mxico, los pa-
ses centroamericanos, Colombia, Ecuador, Per y Bolivia, se trata de la
xxx DIEGO CARDONA CARDONA
segunda fuente de divisas, por encima de la mayor parte de sus productos
de exportacin. En noviembre y diciembre de 2008, y de enero a marzo
de 2009, hubo descensos notorios en el monto de las remesas. En varios
casos la suma disminuy an ms porque numerosos latinoamericanos
residentes en Estados Unidos y Espaa enviaron los ahorros a su pas
de origen, con el objeto de regresar, as sea por un par de aos, mientras
escampan de la crisis.
Es posible que en algunas economas hayamos presenciado y estemos
presenciando comportamientos recesivos, tal como ha sucedido en Europa
o en el mundo rabe, con consecuencias polticas notables en el ltimo
caso. La especulacin fnanciera es la que sufre las mayores consecuencias;
el dinero caro y las altas tasas de intermediacin fnanciera de los bancos
poco a poco se convierte tambin en la norma en Amrica Latina, pese
a ir en contrava a las bajas de las tasas ofciales de inters, que tienden
a reactivar la economa; la reduccin de la liquidez se hizo sentir en el
curso de 2009, con algunas recuperaciones parciales en 2010. Un factor
an imprevisible es el del lavado de activos en el caso de los pases del
arco andino o en Mxico. Sin embargo, con las restricciones del sistema
de pirmides pese a haber sido tarda el lavado parece haber disminuido
ligeramente en Colombia. No obstante, como se dijo, numerosos migrantes
han preferido regresar, as sea temporalmente, precedidos por las transfe-
rencias fnancieras de sus ahorros en el exterior.
Con la reduccin de la demanda en los pases ms desarrollados de
Norteamrica y Europa, as como en Japn, los exportadores del mundo
en desarrollo enfrentan nuevas difcultades. De hecho, era previsible la
reduccin de las tasas de crecimiento a 5-7% en China e India. Aun as, en
medio de la crisis internacional han sido los dos nicos pases importantes
en el mundo en crecer de manera sostenida a tales tasas.
Ello ha tenido implicaciones duales: por un lado, todos los pases han
querido exportar en algunos casos, comenzar a exportar sus productos
hacia estos dos gigantes, aun a costa de bajar los precios de las exportaciones.
Por otro, ello le est dando a esos dos pases una importancia extraordinaria
en los intentos internacionales de regulacin multilateral, as como en las
negociaciones tipo Doha y en la poltica mundial y regional. El nico pas
latinoamericano que ha venido creciendo a tasas semejantes es Brasil.
PUEDE TENER COLOMBIA UNA ESTRATEGIA DE POLTICA EXTERIOR? xxxi
Todos estos son asuntos que se deben contemplar en una estrategia
apropiada de la poltica exterior para pases como Colombia. Veamos
ahora algunos asuntos eminentemente polticos.
EN LO POLTICO Y ESTRATGICO
Es necesario analizar primero los efectos de la poltica adelantada por la
administracin del presidente Barack Obama en los Estados Unidos, y
la manera como ha pretendido desarrollar su gestin poltica, as como
afrontar la crisis econmica.
Un aspecto central, en lo poltico, es que la administracin Obama ha
querido insistir en algunos fnes dentro y fuera del pas ms acordes con el
denominado espritu de los padres fundadores. Ello ha implicado tambin
la eleccin de los medios apropiados. Para obtener fnes polticos no se busca
justifcar el uso de cualquier medio. Se pretende que Estados Unidos use
ms el soft power, aun cuando no exclusivamente. Se buscan, por otra parte,
aliados ms que enemigos. Y se pretende una poltica exterior sostenible
en el tiempo.
Lo anterior va acompaado de la insistencia en asuntos tales como los
derechos humanos, las libertades pblicas o los derechos sindicales, y, en
la medida de lo posible, en los principios de la democracia, en posiciones
ms cercanas a las administraciones de Jimmy Carter (1977-1981) o Bill
Clinton (1993-1997; 1997-2001), que a las de Ronald Reagan (1981-1985;
1985-1989) o George W. Bush.
Las implicaciones para Amrica Latina pueden ser importantes, en
particular para pases como Colombia, ya que los asuntos sindicales, los
de derechos humanos en general, las prioridades internas y el tratamiento
del conficto estn siendo seguidos, como nunca antes, por el gobierno, el
Congreso y la sociedad civil de Estados Unidos. Es el caso tambin del
manejo de las reglas de juego de la democracia. Con las presiones protec-
cionistas, y las enunciadas, es de esperarse que la aprobacin del TLC por
parte del Congreso de Estados Unidos deba esperar un tiempo adicional.
Al parecer hay una fuerte tendencia a recomponer parte de la normativa
del acuerdo o a acompaar dichas disposiciones con normas ambientales
y laborales muy estrictas. Por este concepto, el TLC con Estados Unidos
plantea difcultades al sector exportador colombiano, lo que tendr que
xxxii DIEGO CARDONA CARDONA
conducir a la prolongacin del Atpdea (Andean Trade Preference Drug
Erradication Act: Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y de Erradi-
cacin de Drogas) y plantea retos diplomticos y de gestin. Un asunto
central es que no se trata slo de un problema de imagen, sino de resultados
sostenibles, lo que requiere algn tiempo.
El Plan Colombia quiz siga la tendencia a ver reducidos gradual-
mente sus montos. Acorde con este proceso, la tentacin del gobierno
colombiano a no disminuir la sobretasa de la gasolina fue real, pese a
la baja de los precios del refnado en 2009 y parte de 2010; no pueden,
por otra parte, emitirse bonos de deuda pblica, pues la confanza de
los inversionistas en los pases en desarrollo no es muy alta, y no se
incrementa en tiempos de crisis. Tampoco aumentarn radicalmente las
exportaciones, mientras no se active plenamente la economa de Estados
Unidos y las de los pases de la Unin Europea o se creen nuevos mer-
cados en Asia o Amrica Latina. Los desafos son, pues, enormes, y no
deberan descartarse algunos cambios de polticas o de nfasis.
El otro asunto relevante era si la administracin Obama asignara
importancia o no a Amrica Latina. Era previsible que durante su pri-
mer periodo el presidente as tenga un pregrado en ciencia poltica
con nfasis en relaciones internacionales no pudiese otorgar mucha
importancia a los asuntos internacionales. Su tiempo ha estado dedicado,
efectivamente, a la solucin de la crisis en Estados Unidos y a corregir
los desajustes profundos que dej la administracin Bush en salud,
educacin y vivienda.
Es posible que el presidente Obama tenga reuniones peridicas con sus
enviados especiales a las diversas regiones del mundo y un trato igualmente
habitual con la secretaria de estado y el vicepresidente para la agenda
legislativa nacional e internacional, pero en lo internacional su nfasis
inicial parece estar en asuntos de Eurasia. Hubo una buena proporcin de
retrica en la Cumbre de las Amricas de abril de 2009, en Trinidad y To-
bago, y un acercamiento poltico genrico a Amrica Latina, evidente luego
del alejamiento casi total durante la presidencia de George W. Bush. Pero
no cabra esperar una reactivacin del Alca a corto plazo ni una relacin
especial, dada la ausencia de recursos fnancieros para una nueva Alianza
para el Progreso. Amrica Latina quiz deba esperar de nuevo.
PUEDE TENER COLOMBIA UNA ESTRATEGIA DE POLTICA EXTERIOR? xxxiii
Lo anterior es importante porque es posible ver la tendencia a una
menor radicalizacin por parte de algunos gobiernos, dada la crisis fnan-
ciera; pero las relaciones de Estados Unidos con Amrica Latina no han
visto una aproximacin ms pragmtica y menos ideolgica. Tampoco
se han dado pasos notables para terminar con el rezago de la guerra
fra en el hemisferio occidental: as, por ejemplo, persiste el embargo a
Cuba y hay tensin entre Venezuela y Estados Unidos. En Cuba ya hubo
una transicin gubernamental, aun cuando no de sistema, y ese proceso
permite la continuidad en algunas polticas y una apertura muy tmida,
con un modelo que en una versin optimista podra ser ms cercano al
vietnamita que al chino o al de la perestroika de los pases de Europa
oriental en su momento. Es claro que el presidente Obama ha estado
cuidando su capital poltico en Washington, pues Cuba no es prioritaria,
a diferencia de las medidas sociales y de la reactivacin de su economa.
No es seguro que en sus primeros aos de gobierno estuviera dispuesto a
quemar capital poltico en el caso cubano. Sin embargo, en la medida en
que no debe su eleccin a los cubanos de Florida, a diferencia de Bush, no
tiene compromisos previos que impidan una eventual aproximacin.
Todo lo anterior puede abrir espacios para que pases como los lati-
noamericanos intenten reforzar la cooperacin sur-sur, en especial con
los del vecindario, pese a que cada uno est compitiendo con los dems
por los ahora reducidos mercados del norte. Se podran contemplar aqu
dos escenarios posibles: uno, el del proteccionismo, con lo que veramos
un mundo hobbesiano, compitiendo ferozmente entre pases por la mejor
insercin en el mundo. El otro, el de los acuerdos, con lo que podra haber
cooperaciones reforzadas cercanas a procesos de integracin, y mltiples
mecanismos de concertacin sur-sur.
Ahora bien, la administracin Obama no ha hecho nfasis, posiblemente
debido a las condiciones internas generadas por la crisis internacional, en
relacin con las organizaciones internacionales y las reglas de juego de la
vida internacional, plasmadas en los llamados regmenes internacionales.
La agenda interna, primero, y luego el incremento del peso del Partido
Republicano en las elecciones para Congreso de 2010, la han obligado
posiblemente a no otorgar prioridad al fortalecimiento de las organiza-
ciones internacionales.
xxxiv DIEGO CARDONA CARDONA
Por otra parte, no hay razones para pensar que de la crisis y de la salida
a la misma se vaya a derivar la disminucin de la brecha tecnolgica a
escala global. Por el contrario, podra mantenerse e, incluso, incrementarse
en muchos sectores.
Finalmente, la crisis no ha alterado la situacin de los grandes actores
econmicos y polticos del mundo: Estados Unidos, la Unin Europea y
Asia del sudeste, incluyendo China e India. En efecto, Estados Unidos
contina siendo la primera potencia econmica del mundo, con un PIB
semejante al que resulta de la suma de los tres pases que le siguen: China,
Japn y Alemania. Sin embargo, China ya ascendi al segundo lugar y
dados sus ndices de crecimiento podra acortar distancias rpidamente.
En el mundo en desarrollo hay dos hechos notables: por una parte,
que la crisis haya sido menos fuerte en Amrica Latina en general, pese
a haber golpeado fuertemente a Mxico, dada su alta dependencia de las
exportaciones a Estados Unidos, as como a pases como Venezuela la
mayor infacin del hemisferio occidental o Nicaragua. Y por otra que,
fuera del territorio europeo, el impacto ms fuerte de la crisis haya sido
en el Medio Oriente. A este segundo impacto, que ha tenido repercusiones
inesperadas de orden poltico en varios pases de la regin, han contribui-
do la prdida de empleos para sus migrantes en Europa, la disminucin
considerable de las remesas fnancieras, la merma de las exportaciones
y de la inversin extranjera, la disminucin del turismo estadounidense y
europeo y el alza de materias primas y alimentos que algunos de dichos
pases importan.
EL NUEVO CONTEXTO LATINOAMERICANO Y REGIONAL
En Amrica Latina comenzaron a surgir desde comienzos de la dcada de
1990 diversos modelos de desarrollo. El Consenso de Washington, suscrito
a comienzos de esa dcada, formaliz algunos acuerdos mnimos. Cada
pas tomara medidas estrictas de ajuste macroeconmico; la infacin se
controlara a riesgo de polticas recesivas; se auspiciara la inversin extran-
jera, para lo cual eran necesarias medidas de atraccin de las inversiones;
las economas se abriran gradualmente; el libre comercio y los acuerdos
al respecto se promoveran; el comercio adquiri una importancia sin igual
desde comienzos de la revolucin industrial; los recursos fnancieros y las
PUEDE TENER COLOMBIA UNA ESTRATEGIA DE POLTICA EXTERIOR? xxxv
inversiones en general tenderan a fuir tambin libremente. Y se insista
en la vigencia de la democracia representativa y el proceso formal de
elecciones, la rotacin de poder, el rgimen de partidos y las libertades
polticas y econmicas.
Los primeros aos del siglo XXI muestran, a su vez, que en buena parte
de los pases latinoamericanos las frmulas anteriores no produjeron con
la rapidez predicha las soluciones deseadas a la pobreza, a los desajustes
estructurales internos sociales y geogrfcos, al bajo incremento de la
infraestructura o a la ausencia de participacin en los saltos tecnolgicos
que permitan salir de la estrategia anticuada de la lgica de produccin
de materias primas. Por otra parte, los trminos de intercambio materias
primas por manufacturas se han ido deteriorando en detrimento de los
productores de commodities. El espejismo del incremento en bruto de los
precios de estos productos entre 2006 y 2009 hizo pensar que esta situacin
sera sostenible. Lo peor que puede sucederle a los pases latinoamericanos
es que los precios de las materias primas continen siendo excepcional-
mente altos; ello porque la ganancia fcil a corto plazo hara olvidar las
necesidades de enfatizar en las industrias de transformacin que requieren
mayor valor agregado y, por ende, mayor competitividad.
En la ltima dcada hemos visto la aparicin de regmenes alternativos,
que, a su vez, predican modelos de insercin internacional diferencial, con
proteccionismo creciente en algunos casos. Para disear una estrategia
apropiada de la poltica exterior colombiana es crucial comprender ese
asunto, en especial en relacin con el entorno latinoamericano, donde hay
grandes diferencias estructurales y las posibilidades de consenso son muy
puntuales o, en ocasiones, demasiado generales. La comprensin de dichos
procesos es, as, esencial para Colombia y sus vecinos.
Es necesario que el pas analice con cuidado el impacto del estanca-
miento del Mercosur y de la Comunidad Andina, as como el efecto posible
del avance gradual de la Unasur, en asuntos como energa, infraestructura
de comunicaciones, seguridad y consulta poltica. Adems, debe examinar
su potencial o no en lo ambiental o en la agenda social, entre otros asun-
tos que pretenden confuir a la construccin suramericana. Un captulo
especial debe ser el examen detenido de las relaciones entre Brasil y el
resto de Amrica Latina, pues ese pas parece haber asumido de nuevo su
rol de liderazgo regional, opacado otrora por Venezuela. De la mayor im-
xxxvi DIEGO CARDONA CARDONA
portancia tambin es el relacionamiento preferente entre Brasil y Estados
Unidos. Por otra parte, en la prctica desapareci el viejo liderazgo lati-
noamericano de Mxico, salvo en asuntos muy puntuales de cooperacin
con Centroamrica.
EL CONTEXTO COLOMBIANO
A ms de los anlisis necesarios sobre la economa y los grandes asuntos
polticos, as como en relacin con el conficto interno, hay que tomar en
cuenta tres asuntos vinculados con la poltica exterior.
Primero, las prioridades y la poltica exterior. Tradicionalmente, la
poltica exterior colombiana ha estado muy relacionada con la poltica
interna. Pero en muchos asuntos lleg a tener una autonoma relativa. En la
agenda multilateral y en algunos aspectos de la agenda bilateral la poltica
exterior lleg a tener una dinmica inercial muy previsible.
Sin embargo, durante las administraciones del presidente Uribe, en las
esferas de decisin parece haber existido gran claridad acerca del hecho de
que la poltica exterior era o deba ser un instrumento de las prioridades de la
poltica interna. Siendo la seguridad democrtica la prioridad de esa poltica,
la conclusin es difana: la poltica exterior se convirti en un instrumento
al servicio de la seguridad democrtica. Es lo que algunos analistas deno-
minan como el proceso de securitizacin o segurizacin de la poltica
exterior. En mltiples ocasiones la vocera en materia de poltica exterior
correspondi, incluso, a ministerios diferentes al de Relaciones Exteriores.
Ello tuvo consecuencias profundas: menor autonoma, percepcin de que
el profesionalismo en el sector externo no es necesario, cambios de poltica,
incluyendo en foros multilaterales, priorizacin casi absoluta de las relaciones
con Estados Unidos y otros pases cercanos por los asuntos de seguridad,
disminucin presupuestal considerable, nombramientos polticos en el ex-
terior y percepcin parroquial de la relacin con el mundo.
Segundo, la visin del mundo. Durante las administraciones del
presidente Uribe el mundo fue entendido como un lugar de anarqua in-
ternacional y competencia feroz por los recursos y la primaca del poder,
a la manera de Hobbes cada pas sera un lobo para los dems o de
Morgenthau. En ese sentido, los confictos seran inevitables y de lo que
se trataba era de dar prioridad a los asuntos de la seguridad nacional y a
PUEDE TENER COLOMBIA UNA ESTRATEGIA DE POLTICA EXTERIOR? xxxvii
las alianzas internacionales aptas para garantizarla: la visin neorrealista
dura de las relaciones internacionales.
Para la administracin Santos se trata de un mundo de interdependen-
cia, a la manera de Rousseau un pacto social entre los estados hace que
la cooperacin sea ms provechosa que el conficto, o de Adam Smith y
David Ricardo: el comercio y la cooperacin entre los pases produce ms
ganancias mutuas que el aislamiento. Es la visin de la escuela llamada
de la interdependencia en las relaciones internacionales.
El enfoque de las dos visiones y escuelas es muy evidente en la transi-
cin de la poltica exterior colombiana, desde lvaro Uribe a Juan Manuel
Santos. A ello hay que sumar la importancia de la visin internacional en
el caso del presidente Santos.
Tercero, el contexto institucional. En los procesos de toma de decisio-
nes en poltica exterior se ha avanzado muy poco y la mayor parte de los
observadores y analistas sostienen que se ha retrocedido, as como en la
profesionalizacin y la capacitacin del servicio exterior. No obstante, es
posible registrar tambin algunas medidas interesantes. Para el caso, se
dispuso la creacin legal, no desarrollada an, de:
a) Un sistema administrativo nacional de poltica exterior y relaciones
internacionales (decreto 2484 de 2008), que prev la existencia de un Con-
sejo de poltica exterior y relaciones internacionales, en el fondo un Consejo
de ministros, presidido por el presidente y el vicepresidente, con por lo
menos una sesin semestral. En la prctica sera una especie de Conpes
de la poltica exterior. Una ventaja eventual del sistema sera la mayor
coordinacin de polticas entre los ministerios, en lugar de las intiles
directivas presidenciales que a lo largo de varias dcadas no han logrado
dar coherencia sufciente a la administracin pblica en esta materia.
La desventaja para algunos radica en que el titular del Ministerio de
Relaciones Exteriores se puede ver obligado a negociar iniciativas de
la poltica exterior e, incluso, nombramientos, con ministros que en
ocasiones poco o nada deberan tener que ver con el sector. A ello debe
aadirse el hecho de que algunos sectores polticos no quisieran ver
debilitada a la tradicional Comisin Asesora de Relaciones Exteriores,
cuya funcin central es explorar y facilitar consensos polticos alrededor
de los asuntos de relacionamiento externo del pas.
xxxviii DIEGO CARDONA CARDONA
b) Se previ tambin un grupo no gubernamental para la coordinacin de
las relaciones internacionales, que debera expresarse en una tentativa
de coordinacin entre el gobierno, el sector privado, la academia y la
sociedad civil. Sus reuniones tendran cierta regularidad y trataran,
con carcter de opinin as sea cualifcada, asuntos diversos de
relaciones internacionales y de promocin del pas en el exterior. Pa-
sados varios meses no se ha especifcado an cmo estar compuesto
este grupo, cmo se seleccionaran sus miembros ni cules seran sus
pautas de funcionamiento y agenda eventual.
c) Las asesoras en poltica exterior. Tambin la segunda administracin
Uribe, en su penltimo ao (2009), y previendo un tercer gobierno,
decidi convocar, como se dijo, a una Misin de poltica exterior,
compuesta por una decena de miembros, para que en el curso de un
semestre formulara algunas recomendaciones en la materia. Las se-
siones del grupo se prolongaron durante ms de un ao y produjeron
un informe fnal con numerosas recomendaciones, lo que puede cons-
tituir una de sus debilidades. Algunos analistas y observadores eran
escpticos frente a la posibilidad de que el ejecutivo que conform el
grupo acogiera alguna de las recomendaciones formuladas, y aducan
que se trataba slo de un mecanismo para legitimar polticas. Otros
consideraban que no haba que excluir a priori la posibilidad de que
el gobierno del presidente Uribe tuviera algn inters en or propues-
tas diferentes al da-a-da del trabajo de la Cancillera. En cualquier
caso, era posible que las conclusiones pudieran ser llevadas al grupo
no gubernamental, como un insumo para debatir algunos asuntos o
que, incluso, pudieran ser tomadas en cuenta por la Cancillera para
orientar unas, pocas, iniciativas. En cualquier caso, las posibilidades
de incidir en decisiones novedosas o en las decisiones de alta poltica
del Consejo ministerial de poltica exterior eran muy pocas.
En cuanto a los aspectos instrumentales de la poltica exterior, la
evaluacin es tambin negativa. No slo se debilit la profesionalizacin
del servicio exterior y se desestimul la presencia de los funcionarios de
carrera diplomtica en cargos de responsabilidad, sino que hubo cuantiosos
nombramientos de personal no capacitado en el exterior, correspondientes
a cuotas clientelistas de diverso orden. El personal no perteneciente a la
PUEDE TENER COLOMBIA UNA ESTRATEGIA DE POLTICA EXTERIOR? xxxix
carrera diplomtica y consular en el servicio exterior quienes ms la nece-
sitan no se capacit en ningn momento. Y una asignatura pendiente es la
de crear o vincular al servicio exterior, adems de conocedores del mundo
poltico internacional, expertos y especialistas en promocin y negociacin
de aspectos cruciales para el futuro del pas: grandes problemas estrat-
gicos, asuntos econmicos y de promocin de comercio e inversiones,
ciencia y tecnologa, la agenda ambiental, competitividad, tecnologas de
la informacin y experticia en reas geogrfcas del mundo.
La posesin del presidente J uan Manuel Santos en agosto de 2010
supone el comienzo de cambio importante en la poltica exterior colom-
biana, para retomar tradiciones que distinguieron al pas en el pasado:
respeto irrestricto por las normas de derecho internacional, no confusin
entre medios y fnes, gran importancia de los canales multilaterales, equi-
librio en las relaciones con el mundo, relaciones tan armnicas como sea
posible con los vecinos, prioridad a las relaciones con Estados Unidos
mediante el respeto mutuo, nfasis en la solucin pacfca de las contro-
versias internacionales y respecto por los consensos en las organizaciones
internacionales, as como amplitud de miras frente a la agenda nacional
en relacin con las de otros pases, mientras en poltica interna se crean
condiciones para amplios consensos en poltica exterior. Tiene tambin
elementos nuevos: aproximacin activa y estructural al Asia-Pacfco,
avances para la eventual admisin en la Ocde, como prioridad, relaciones
preferenciales con los pases intermedios en el mundo, diversifcacin de
la agenda exterior, contenidos econmicos en la gestin internacional.
Hay, claro, alguna continuidad en relacin con polticas del gobierno
anterior, entre las que sobresalen la importancia de la seguridad y la
atraccin de la inversin internacional.
La nueva poltica exterior colombiana tiene ahora un comps de
espera. Este libro analiza, con independencia acadmica y compromiso,
parte de sus caractersticas en los ltimos aos y su proyeccin en asuntos
importantes de la agenda internacional. Los lectores encontrarn que al-
gunos aspectos cruciales han sido tratados y otros han quedado ausentes
por ahora, por razones de espacio o de otro orden. Pero era necesario
plantear algunos tpicos centrales para el anlisis, como una contribucin
al debate de las ideas sobre la poltica exterior del pas.
xl DIEGO CARDONA CARDONA
Ahora bien, a manera de un programa de investigacin para el futuro
prximo, puede indicarse que algunos de los estudios futuros de poltica
exterior en Colombia, deberan dar cuenta, al menos, de las siguientes
inquietudes:
Cul es el impacto del nuevo contexto econmico mundial y regional
sobre la insercin colombiana en el mundo?
Cules pueden ser los diferentes intereses internacionales en la regin
latinoamericana?
Es posible identifcar las prioridades asignadas por el gobierno nacional
para la poltica exterior colombiana, entendida en sentido amplio?
Pueden determinarse claramente las prioridades geogrfcas?
En qu sentido pueden defnirse las prioridades temticas?
Dadas las tendencias mundiales y regionales actuales, qu aspectos
de las prioridades otorgadas a la poltica exterior colombiana deberan
cambiar y cules podran permanecer e incluso profundizarse?
Cul es el efecto del nuevo contexto poltico internacional en algunos
asuntos de la agenda exterior e interior del pas?: derechos humanos,
TLC, negociaciones con Europa, relaciones con los vecinos, negocia-
ciones multilaterales: Doha, FMI, rol en la Unasur.
Cul puede ser, en el contexto actual, el relacionamiento de Colombia
con los diversos organismos internacionales?
Cul es el estado actual y las posibilidades de unos instrumentos
apropiados de la poltica exterior?: planifcacin, coordinacin, servicio
exterior, relacin con el sector privado y la sociedad civil.
Existi en verdad el proceso de securitizacin de la poltica exterior?
De ser as, ese proceso debe continuar?
Puede decirse que exista un proceso de menosprecio de la poltica
exterior en la Colombia reciente? De ser as, cmo se expresaba en
los aspectos bilaterales y multilaterales?
Qu incidencias tiene en el proceso el posible debilitamiento de la
sociedad civil?
PUEDE TENER COLOMBIA UNA ESTRATEGIA DE POLTICA EXTERIOR? xli
De qu naturaleza y cules deben ser los actores de relacionamiento
preferente para Colombia en el futuro prximo?
Cul es el impacto de las migraciones para el potencial de la poltica
exterior colombiana en el futuro?
Cules deben ser las relaciones entre la diplomacia tradicional y los
asuntos econmicos o los relacionados con energa, biodiversidad,
algunos especfcos del medio ambiente y ciencia y tecnologa?
Tiene alguna salida a futuro el tratamiento de los problemas de las
drogas y asuntos conexos?
Cul ser el rol hacia los medios de comunicacin y los mecanismos
de creacin de opinin pblica?
Cules y quines deben ser los usuarios de los productos de la refexin
sobre la insercin internacional de Colombia? Cmo hacer llegar
mensajes apropiados al gobierno nacional, a las instancias creadas por
el mismo, al Congreso, a los medios de comunicacin, a la academia
y, en general, a la opinin pblica?
Cmo motivar al sector privado y a la sociedad civil en estos asun-
tos?
Cmo puede garantizarse una profesionalizacin creciente del servicio
exterior?
Sigue siendo vlida la distincin entre prioridades geogrfcas y te-
mticas para el estudio de la poltica exterior?
Qu alcances tiene la distincin entre canales bilaterales y multilate-
rales de la poltica exterior?
Qu rol debe tener el asunto de los niveles de anlisis global, regional,
subregional, nacional en los estudios sobre poltica exterior?
91
Prioridades e instrumentos
de la insercin internacional de Colombia
Martha Ardila
Durante los ltimos diez aos ha habido, en materia internacional, cambios
profundos y nuevos nfasis, que han conducido a nuevos instrumentos en
el accionar de los diversos actores mundiales. Dichas modifcaciones se
refejan, entre otros, en los organigramas de las cancilleras. En este senti-
do, este artculo vincula las prioridades con los instrumentos de la poltica
exterior colombiana, relacionados ambos con la manera como se toman las
decisiones y con diversos factores que infuyen directa o indirectamente en
la insercin internacional del pas, dependiendo muchas veces del contexto
y del asunto.
Desde inicios del presente siglo se observan variaciones en la toma de
decisiones, en los instrumentos de poltica exterior y en la construccin
de alianzas regionales e internacionales de Colombia. En ocasiones son
slo matices, pero en otros casos implican modifcaciones ms sustancia-
les. Entre dichos cambios podemos citar el papel cambiante del estado;
la participacin de actores no gubernamentales; la aparicin de nuevos
asuntos y liderazgos; y la bsqueda de nuevas asociaciones que indican
una tendencia diferente que conducir necesariamente a nuevas estrategias
en materia internacional.
A pesar de que Colombia puede califcarse como un pas mediano,
presenta una situacin interna especialmente vulnerable relacionada
sobre todo con la prolongacin del conficto armado que, en ocasiones,
ha llevado a disear la poltica externa en funcin principalmente de su
PRIMERA PARTE
ALGUNOS DE LOS GRANDES ASUNTOS DE LA POLTICA EXTERIOR
3
Seguridad y poltica exterior en la gran regin andina:
refexiones y escenarios
Es necesario precisar ante todo qu se entiende en este texto por regin
andina: se trata en lo fundamental del noroeste de Amrica del Sur, com-
prendiendo en orden geogrfco a Venezuela, Colombia, Ecuador, Per
y Bolivia; por extensin incluye el relacionamiento de algunos de estos
pases con Chile. As, pues, nuestro referente es geogrfco y no tiene
concordancia exacta con lo que hoy da constituye la Comunidad Andina
(CAN), por tres razones fundamentales.
Primera, porque Venezuela no es miembro de la CAN desde el 23 de
abril de 2006. Por normativa comunitaria, a partir de la fecha de su retiro
conserva por cinco aos obligaciones en materia comercial, es decir hasta
el 22 de abril de 2011. Adems, en otros asuntos, seguridad incluida, la
normativa comunitaria andina ya no se aplica para el relacionamiento de
Venezuela con sus ex socios andinos. La segunda razn es que Chile slo
es miembro asociado de la CAN, como lo son Argentina, Brasil, Paraguay
y Uruguay, lo que sorprende a los ciudadanos de los pases del Mercosur
(Mercado Comn del Sur) cuando se enteran. Chile no tiene, para efectos
de seguridad o poltica exterior, un estatus particular. En ese sentido, sus
tensiones diplomticas con Per y las tensiones generales Chile-Per-
Bolivia tampoco pueden ser ventiladas en foro andino alguno. Tercera:
porque la CAN tiene una normativa comunitaria muy abundante y a veces
impecable que, sobre el papel, es representativa, pero en la prctica se
aplica slo parcialmente, en particular porque las prioridades de los cuatro
pases miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador y Per) son tan dismiles
4 DIEGO CARDONA CARDONA
que parecen ser centrfugas. En la actualidad existen algunos acuerdos
bsicos en materia comercial, en normas zoo y ftosanitarias, en algunos
programas de salud pblica y en aspectos de la cooperacin poltica. Pero
no hay una poltica exterior comn aplicable (pese a que la norma que la
prev existe), asunto esencial en un proceso de integracin dura. En los
ltimos aos no ha sido posible, incluso, reunir siquiera a la Comisin
de ministros de relaciones exteriores, defensa e interior, prevista en esta
materia. Esas iniciativas han sido ms funcionales en el seno del Mercosur
o en los avances indudables del Sistema centroamericano mediante su
seguridad democrtica regional.
Por ello, el examen de lo relacionado con la seguridad y las solucio-
nes a las eventuales tensiones andinas ha sido bilateral o se ha hecho en
el marco de la Unin de Naciones Suramericanas (Unasur). El aporte
comunitario de la CAN es marginal en este caso, aun cuando existen
algunas normas y experiencias que podran ser recogidas eventualmen-
te en los arreglos bilaterales o en el acervo de la Unasur. En cualquier
caso, este escrito tiene muy presente el marco general de esta desde la
perspectiva de algunos de los autores andinos. Veamos entonces, en su
orden, las prioridades nacionales, las tensiones bilaterales y regionales
y las soluciones.
Es normal que las prioridades nacionales en cualquier regin del mundo
sean diferentes y contrapuestas en ocasiones; lo son incluso en el marco
de procesos de integracin exitosos como sucede entre los diversos pases de
la Unin Europea (UE). No podra decirse que las prioridades nacionales
e internacionales de Alemania sean iguales a las de Francia, Italia o el
Reino Unido; ello para no citar a los pases pequeos de la Unin, cuya
prioridad fundamental es sobrevivir y prosperar en medio de sus vecinos
ms poderosos. En ese sentido, la diversidad de prioridades nacionales no
debera ser un obstculo serio para los procesos de integracin y seguridad
regionales, salvo que esas visiones sean muy contrapuestas.
Cuando observamos regiones del mundo en las que el proceso de inte-
gracin es prioritario hemos de avanzar tomando como punto de partida lo
comunitario en lugar de lo nacional. Los estudios tradicionales (del siglo
XIX o comienzos del XX) sobre la seguridad alemana o francesa dejaban
de lado el tratamiento de una posible seguridad europea, al considerarlo
algo marginal. Se otorgaba prioridad al nivel nacional de la seguridad, es
SEGURIDAD Y POLTICA EXTERIOR EN LA GRAN REGIN ANDINA 5
decir a las seguridades nacionales; los asuntos regionales no tenan im-
portancia. Con los avances indudables del proceso integrador de la Unin
Europea es claro que muchos de los grandes retos de la soberana estn
dejando de ser nacionales. Son comunitarias: una porcin sustancial de
la economa, la moneda incluida, las normas tcnicas ms importantes en
infraestructura, transporte, comunicaciones, regulacin del ciberespacio,
la estructura educativa incluyendo la educacin superior, las normas sobre
asuntos agrcolas, pecuarios y pesqueros, la poltica industrial, el rgimen
laboral. Han desaparecido las aduanas interiores, los puestos fronterizos
intracomunitarios y hasta las monedas nacionales en todo el sistema euro; y
existen datos unifcados y tratamiento comn en el sistema Schengen, que
regula las migraciones y, cada vez ms, muchos de los asuntos de seguridad
ciudadana. Ya hay brigadas franco-alemanas o germano-francesas, y los
estndares Otan son norma general de la Unin Europea. Es inconcebible
hablar siquiera de tensiones fronterizas o de seguridades nacionales por
encima de la seguridad comunitaria. En un proceso semejante es obvio
que sera un error monumental comenzar el anlisis por la seguridad na-
cional de cada uno de los pases de la UE, para desembocar en la seguridad
europea en su conjunto. En este caso se impone lo contrario: un abordaje
prioritario desde la seguridad comunitaria, aterrizando luego los estudios
en las consideraciones particulares, incluyendo las nacionales.
Cuando examinamos el caso de Suramrica nos encontramos, por el
contrario, con que el proyecto andino, que en sus orgenes era una imita-
cin del europeo, no logr concretarse en soluciones comunitarias reales.
Incluso en el caso de la Unasur la base de relacionamiento es interguberna-
mental, como se desprende de un estudio somero de su carta fundacional.
El hecho adicional de que los pases miembros hayan decidido desde las
discusiones sobre el Tratado que la Secretara, cuando se conformara,
debera tener un presupuesto muy reducido, del orden de tres millones
de dlares por ao la mitad del presupuesto ordinario de la Secretara
general de la CAN, muestra a las claras la voluntad de no avanzar, por lo
menos en primera instancia, en el sentido comunitario europeo; ello, pese
a las declaraciones rimbombantes de algunos jefes de estado. Sobre este
hecho no podemos, infortunadamente, hacernos ilusiones: ni la Comunidad
Andina ni el Mercosur ni la Alba (Alianza Bolivariana para los Pueblos
de Nuestra Amrica-Tratado de los Pueblos) son modelos de integracin
dura en los que a corto o mediano plazo se tienda a un espacio comn. A
lo ms que puede aspirarse es a la cooperacin reforzada y a la coordina-
cin de polticas. La CAN y el Mercosur cumplieron su misin histrica y
permitieron avanzar en algunos aspectos de la agenda comn. La Unasur,
de acuerdo con su carta fundacional, pareciera contemplar en el horizonte
un proceso de integracin mayor, pero la poca fortaleza prevista para su
Secretara general y el carcter eminentemente intergubernamental de su
estructura actual hacen que en el modus operandi no tienda a la integracin
dura a corto plazo. Sus posibilidades ms inmediatas se encuentran en el
terreno de la cooperacin poltica, lo cual, per se, justifca su existencia.
Pero adems, el tiempo no corre a su favor, porque vivimos ahora otros
momentos de la realidad internacional, en los que la palabra fundamental
es insercin.
As, cuando hablamos de los pases de la regin andina, desde Ve-
nezuela hasta Chile, no tenemos un marco de carcter comunitario ni un
proceso de integracin importante ms all del cascarn casi vaco de la
normativa; no podemos cometer, pues, el error de aproximarnos a este
asunto desde una perspectiva obvia en el caso europeo. La alternativa es
la tradicional, es decir abordar primero los modelos e intereses naciona-
les, tal como podemos identifcarlos y, en segunda instancia, examinar
los aspectos colectivos. No es posible por supuesto tomar la normativa
como punto de partida, tal como sera a medias legtimo en un escrito
sobre derecho de la integracin: aqu estamos hablando de las realidades
de la poltica internacional. Examinemos, entonces, hasta qu punto los
pases andinos cuentan con intereses comunes para tener as un asidero
en la realidad; y slo as podremos identifcar los espacios posibles de
cooperacin y aproximacin.
VISIONES Y TENdENCIAS NACIONALES
Si este texto hubiese sido escrito en la dcada de 1990 la situacin se-
ra muy clara y habra unanimidad. Todos los pases suramericanos, en
general, seguan las normas preconizadas por los organismos moneta-
rios mundiales y las tendencias econmicas de moda, a saber: apertura
econmica, incluyendo la comercial, vocacin exportadora, programas
de ajuste macroeconmico y, en general, polticas neoliberales, como la
disminucin del rol del estado, adems de la insistencia en la democracia
representativa. Exista identidad de propsitos y de programas. Entrado el
siglo XXI encontramos tendencias diversas en el manejo de la economa
o los asuntos sociales y, sobre todo, en el tipo de insercin internacional
que cada pas busca. Veamos las tendencias identifcadas en los pases
de la regin andina, con nfasis en Colombia y Venezuela, por ser sus
diferencias muy importantes y constituir una fuente eventual de tensin
en el hemisferio occidental, pese a la aproximacin que hubo a comienzos
de la administracin del presidente Juan Manuel Santos (7 de agosto de
2011) en Colombia.
VENEZUELA
En la Venezuela actual es posible observar, primero, algunas caractersticas
evidentes: ante todo, la crisis profunda por la que atraviesan los partidos
polticos tradicionales Accin democrtica, Ad, y el Copei, Comit de
Organizacin Poltica Electoral Independiente, y la gran desarticulacin
de la oposicin, con la contrapartida gubernamental de la estructuracin de un
partido nuevo, de corte socialista marxista, cuya base electoral mayoritaria
proviene del movimiento Quinta Repblica, adems de otras agrupacio-
nes, algunas de ellas muy radicales. A lo anterior se suma el hecho de que
el partido de gobierno tiene amplia mayora (hegemona plena durante
varios aos) en la Asamblea Nacional y el manejo de las Cortes y otras
instancias nacionales.
Se observa tambin una concentracin muy alta y creciente del poder.
La descentralizacin ha cedido el paso a programas nacionales diseados
y administrados desde Caracas; adems, los estados y las autoridades
regionales del gran Caracas han sido obligados a ceder competencias, en
especial en materias de seguridad y gestin, frente a la avanzada centralista.
Cada vez es ms cierto que las grandes decisiones pasan por la presidencia
y las ofcinas respectivas del ejecutivo, con gran incidencia por parte del
partido hegemnico. Adems, los fondos de los ingresos petroleros de
PdVSA (Petrleos de Venezuela S. A.), pasan ahora en buena medida por
las manos presidenciales, que los adjudican de acuerdo con sus criterios.
desde el punto de vista conceptual, la poltica exterior del presidente
Hugo Chvez (1999-2001, 2001-2007, 2007-) participa de dos caractersticas.
Una, la de la teora de la dependencia, que se crea extinta en los aos 1990,
al punto que los textos ms importantes de Cardozo, Faletto, Jaguaribe,
dos Santos y otros ms reposaban desde fnales de la dcada de 1980 en
los depsitos de la editorial Siglo XXI en Ciudad de Mxico, a falta de
compradores interesados. Comenzaron a venderse de nuevo en Venezue-
la desde fnales de los noventa, junto con libros de otros autores, como
Martha Harnecker, o los estudios marxistas clsicos. El sustrato de dicha
teora, una aplicacin del marxismo al estudio de lo global y lo regional
latinoamericano, es que la estructura econmica internacional implica la
existencia de pases explotadores y pases explotados, dueos los unos del
gran capital y de la industria y los otros de las materias primas. Y que en
los intercambios internacionales se extrae plusvala de los pases menos
desarrollados. Ello explicara por qu algunos de los seguidores actuales
de la teora de la dependencia se muestran contrarios al incremento de los
fujos comerciales y, por ende, al libre comercio, tal como fue preconizado
en la dcada de los noventa. En este sentido, son adversarios decisivos de
las teoras econmicas clsicas y neoliberales, desde Adam Smith y david
Ricardo, hasta Friedrich Hayek.
Otra caracterstica de la teora de la dependencia, hecha institucin en
este caso en el gobierno de Venezuela, parte de la llamada dialctica del
amo y el esclavo, de la que hablara Hegel. En esta direccin, los pases
en desarrollo se asimilaran a la situacin de los esclavos que nada tienen,
salvo su fuerza de trabajo y algunas materias primas; en virtud del trabajo
mismo, porque el capital y la tecnologa no les pertenecen, se convertiran
en el eje del sistema, buscando tal reconocimiento. Se piensa que la riqueza
de los desarrollados no sera posible sin la pobreza de los pases en desarro-
llo, pero estos, una vez descubierto el secreto, podran obtener ventajas
en su lucha liberadora, mediante la cooperacin horizontal reforzada y la
lucha poltica contra el Norte. Ello sera pertinente en aspectos econmicos,
del rgimen de propiedad intelectual, en el mercado del conocimiento, los
mltiples asuntos ambientales y el poder poltico, expresado por medio de
las organizaciones y los foros internacionales.
En esa perspectiva, la misin es la de un mundo en lucha contra las
potencias hegemnicas, y para el caso contra la potencia hegemnica re-
gional, sus amigos y aliados. Esa lucha, inevitable por dems, tendra que
deconstruir lo existente, para construir no puede leerse como reconstruir
algo diferente sobre sus cenizas. Ello explica la posicin del gobierno
del presidente Chvez frente a la CAN, al Grupo de los Tres (ahora G-2:
Colombia-Mxico) y al Mercosur, al que le exigi reformas sustanciales
antes de ser admitido de pleno derecho, la OEA e, incluso, las Naciones
Unidas. En ese sentido, la posicin del presidente y su grupo en el poder
deriva en un radicalismo estructural y nada tiene que ver con coyunturas
o supuestas decisiones sin coordinacin, como pretenden algunos crticos
y analistas ingenuos.
Ello a diferencia de la posicin brasilea, por ejemplo, basada en lo que
en relaciones internacionales se llama la teora de la interdependencia o su
visin neo institucionalista. En este caso se trata ms bien de incrementar
la capacidad negociadora, de disminuir las vulnerabilidades y manejar
las sensibilidades de los pases en el escenario internacional, de construir
consensos internacionales incluso de carcter institucional y estructural
tratados y convenciones, por ejemplo y de utilizar inteligentemente los
instrumentos a disposicin de la comunidad internacional, en especial
los del sistema de las Naciones Unidas. Se trata tambin de promover
la integracin y la aproximacin regionales, intentando, hasta donde sea
posible, evitar las confrontaciones altisonantes. Todo ello con un enorme
trabajo, en ocasiones silencioso. Modelo, como se ve, muy diferente al
del presidente Chvez.
Otro aspecto por considerar es la conviccin del presidente venezolano,
de su equipo de gobierno y su partido, de que durante los gobiernos del
presidente lvaro Uribe (2002-2006; 206-2010), Colombia era semejan-
te a lo que fue el Per en la poca de las independencias de las colonias
latinoamericanas de Espaa. Esta idea, repetida en por lo menos cinco
ocasiones en pblico, en sus alocuciones de Al presidente, en cumbres
de la Alba y con frecuencia en privado, es de una importancia capital para
entender su posicin frente a Colombia.
La historia dice al respecto que una vez lograda la independencia de
casi todas las colonias espaolas de Suramrica quedaba pendiente la del
Per, enorme territorio dado que en esa poca comprenda a los actuales
Per y Bolivia, ms una parte del norte de Chile. Bolvar se dirigi en
varias ocasiones al general San Martn, mencionando el asunto como una
prioridad comn, bajo el supuesto de que mientras los espaoles tuvieran
un pie all la independencia de los dems pases peligrara, por la posibilidad
de una nueva intervencin espaola en el continente. San Martn y Bol-
var emprendieron as sendas campaas militares, el uno desde Argentina
pasando por Chile y entrando al Per desde el sur, y el segundo desde
Colombia, hacindolo por el norte. Esa avanzada conjunta permiti que
San Martn liberara el sur del pas y llegara hasta Lima, mientras Bolvar
daba al fnal la batalla de Junn, que consolid el proceso. El caso es que
la independencia del Per permiti asegurar la del resto de los pases de
la regin, salvo la de Brasil, donde el proceso se dio casi un siglo despus,
con caractersticas muy especiales.
As pues, el presidente Hugo Chvez parece percibir que la Colombia
de comienzos del siglo XXI es el principal obstculo de la revolucin bo-
livariana, en la medida en que esta requiere ampliarse para consolidarse.
Y ha asumido que los gobiernos colombianos, en especial los de lvaro
Uribe, eran una especie de apndice de la voluntad de la potencia hege-
mnica, Estados Unidos. En ese sentido, su percepcin de que el sistema
colombiano era un peligro para Venezuela y, en particular, para la revolu-
cin bolivariana continental, es explicable. En esa perspectiva, el gobierno
colombiano era considerado un instrumento del norte frente al sur o del
centro del sistema capitalista frente a la periferia del mundo en desarrollo.
A pesar de que la situacin parece haber cambiado a partir del 7 de agosto
de 2010, cuando asumi el presidente Santos, es necesario evaluar las
percepciones y las acciones polticas en los prximos aos antes de sacar
conclusiones en cuanto a si la situacin ha cambiado y la aproximacin
entre los gobiernos de los dos pases se consolid.
Adems, la visin que de s mismo tiene el presidente Chvez, como
heredero legtimo, por un lado, de Fidel Castro y, por otro, de Simn Bo-
lvar, es muy particular. En el caso de Bolvar recoge parte de su tradicin
intelectual: visin geopoltica, nocin de la estrategia, misin internacio-
nalista y continental, posicin de ruptura y lucha incluso militar contra
la hegemona: la espaola en la poca de Bolvar y la estadounidense en
los tiempos que corren. desde el punto de vista de un sector venezolano,
identifcado con Sucre, recoge tambin la voluntad separatista de Vene-
zuela de la Gran Colombia, en un combate ideolgico y real contra lo que
denominaron el santanderismo, en referencia al general Francisco de Paula
Santander, segundo presidente de Colombia y quien consideraba que la
institucionalidad y las leyes deban estar por encima de la espada y los
partidos. Pese a ser el heredero de Bolvar despus de la muerte de Sucre,
algunos sectores, en Venezuela en especial, continan vindolo como res-
ponsable del atentado contra Bolvar de septiembre de 1828. En defensa de
Santander se ha dicho que si l inspir o toler el atentado ello se debi a
su conviccin de que Bolvar quera erigirse en dictador. Cabe recordar que
para Bolvar el modelo ideal era el ingls, monarca incluido, mientras para
Santander el estadounidense de los padres fundadores. Otra gran diferencia
entre los dos es que Bolvar pensaba en trminos continentales y globales,
mientras que Santander lo haca en trminos nacionales.
Luego de las primeras polmicas en el seno de la Comunidad Andina,
antes y despus del retiro de Venezuela en abril de 2006, el presidente
Chvez ha continuado una tradicin venezolana que viene desde el segundo
gobierno del presidente Rafael Caldera (1969-1974; 1994-1999): la idea
de equilibrar su relacin con Colombia mediante una ptima relacin
con Brasil. A partir de 2006, esa poltica se ha profundizado mediante la
aproximacin venezolana al resto de los pases suramericanos; en efecto,
el gobierno Chvez ha sido uno de los ejes importantes de la construccin
de la Unasur, aun cuando es claro que el proceso tiene un actor privilegia-
do, Brasil. Es til recordar que durante el gobierno del presidente Nstor
Kirchner (2003-2007), Argentina intent frenar el proyecto, situacin que
cambi una vez Cristina Fernndez asumi la presidencia, en diciembre
de 2007, cuando el activismo argentino en las comisiones y plenarias de
la Unasur comenz a ser evidente. Chile ha sido otro pas que ha contri-
buido de manera decisiva a la construccin de la Unasur, por razones que
tienen que ver con su insercin en el Pacfco asitico, ya que sus puertos
pueden ser uno de los ejes de relacionamiento de los dos procesos y sus
respectivos espacios econmicos.
La exposicin de los ejes articuladores de la poltica exterior y de
seguridad internacional de Venezuela quedara incompleta si no se men-
cionan otras dos caractersticas: la primera, que el gobierno venezolano no
comparte, como se ha visto, la idea de impulsar procesos de integracin
en los que el comercio tenga un rol fundamental. La mxima expresin de
esta posicin es la no creencia en las bondades de ningn acuerdo de libre
comercio. A ello ha contribuido la naturaleza de su economa, dependiente
casi por completo del petrleo, la mayor parte del cual se vende, parad-
jicamente, al mercado de Estados Unidos. La ventaja es que el preciado
lquido se lo compra el mundo desarrollado, independientemente del precio
de venta internacional. Venezuela no necesita as ningn acuerdo interna-
cional que le abra mercados a su casi nico producto de exportacin. Y su
gobierno actual, como otros del pasado, asume que con el producido de
la renta petrolera podr comprar los productos que desee en los mercados
internacionales, razn que llev a algunos crticos internacionales a hablar
desde hace dcadas de la existencia de una Venezuela Saudita.
La diferencia es que la Venezuela de hoy, con el presidente Hugo
Chvez muy consolidado en el poder, es muy contestataria. En desarrollo
de sus convicciones polticas sobre la vida internacional, su gobierno con-
sidera legtimo asociarse con pases del mundo en desarrollo para los que
Estados Unidos y algunos de sus aliados son el enemigo. Ello explica sus
alianzas estructurales con Irn y su acercamiento a Siria y a otros pases
que no comparten la hegemona estadounidense. En el mismo sentido,
ha habido acercamientos importantes con potencias emergentes de gran
magnitud, como China Venezuela es el pas americano que ms acuer-
dos tiene con China, ms de cien. Por otra parte, poseedora de recursos
fnancieros cuantiosos y con una revolucin vida de armamentos, ha en-
contrado en Rusia a un buen proveedor de armas ligeras y franquicias para
la produccin de municiones, a un vendedor de los sofsticados aviones
Sukoi, de caractersticas comparables a las de los F-18 estadounidenses,
as como de radares, misiles diversos y armamento naval, entre otros. La
formacin de las milicias urbanas, la inteligencia y la escolta presidencial
son producto de los acuerdos de cooperacin con Cuba.
Algunos clculos estratgicos en Venezuela y Argentina parecen asumir
que para equilibrar el podero brasileo es muy importante una relacin
estrecha entre los dos pases. Ello puede ser funcional igualmente para las
exportaciones argentinas y para su necesidad de recursos fnancieros. La
relacin en cuanto a la energa es menos evidente: en efecto, por razones
de costo y de orden estratgico, el proyecto de oleoducto que unira a
Venezuela con Argentina, Uruguay y Paraguay seguramente no se desa-
rrollar. El factor intermedio ms importante es que Brasil necesita con
urgencia esa energa petrolera y la hidroelctrica procedentes de Venezuela
para desarrollar la regin ms pobre del pas, el Nordeste. Slo por esas
razones tcnicas el oleoducto probablemente ir hasta el Nordeste bra-
sileo, no ms all.
Lo ms interesante es por qu Rusia vende armamentos a Venezuela.
Por una parte, se tratara de la fuerza de la economa y el mundo de los ne-
gocios, como sucedi con las ventas de aviones MIG y helicpteros al Per
en dcadas pasadas; por otra, sera la expresin reiterada de una vocacin
geopoltica de la poca sovitica. Lo evidente es que para Rusia se trata
de un mecanismo de compensacin estratgica. En efecto, la molestia de
los gobiernos rusos desde Boris Yeltsin (1991-1999), pasando por los de
Vladimir Putin (1999-2008) y dmitri Medvedev (2008-) con lo que ellos
denominan la injerencia estadounidense en su vecindario es evidente. La
ampliacin de la Otan a Polonia, la Repblica Checa y Hungra no cuenta
en este balance, porque en su momento a Rusia se le dio una carta de
intercambio muy importante: el ingreso al Grupo de los siete pases ms
industrializados del mundo, llamado luego G-8, al que por indicadores
econmicos no habra tenido derecho. Lo sensible para Rusia ahora es la
tentativa de ampliacin de la Otan con Ucrania y Kazakstn; la alianza con
el gobierno prooccidental de Georgia, el corredor estratgico ms importan-
te al sur del Cucaso para los oleoductos y gasoductos internacionales; y lo
que denomina como injerencia en Osetia del Sur e, incluso, en Chechenia.
As, Rusia, pese al cambio de sistema poltico, parece reiterar parte del
juego de la guerra fra aun cuando en un contexto diferente, tratando de
presionar a Estados Unidos mediante relaciones cercanas con Venezuela,
incluso en el rea delicada de la seguridad, pese a las diferencias actuales
en el modelo econmico. En el curso de los prximos meses o aos podr
evaluarse qu ha sido ms importante a corto plazo para Estados Unidos:
si la presin de la Otan hacia el este o su presin en Venezuela. No hay
que excluir la existencia en el futuro de acuerdos macrorregionales entre
Estados Unidos y Rusia, en los que Venezuela podra quedar librada a su
propia suerte. Todo depende, sin embargo, de los vientos geopolticos y
geoeconmicos internacionales.
Un asunto adicional es el hecho de que un pas rico en trminos del
subdesarrollo como Venezuela, haya decidido subsidiar a una serie de
pases de escasos recursos, mediante mecanismos de trueque y coopera-
cin. La creacin de la Alba en 2001 buscaba aprovechar en principio la
complementariedad econmica, social y poltica entre Venezuela y Cuba.
Por este medio, Cuba recibe petrleo, hierro y acero, productos qumicos y
alimentos, provenientes de Bolivia. En Venezuela se desarrollan actividades
considerables por parte de Cuba, mediante programas de cooperacin en
educacin y salud, a ms de seguridad; por ejemplo, las milicias popula-
res, la inteligencia del estado y del gobierno y la seguridad presidencial
reciben apoyo y entrenamiento de personal cubano. Esos benefcios se
haran extensivos luego a Bolivia, ms recientemente a Nicaragua y de
manera muy parcial al Ecuador, muy necesitado de recursos fnancieros.
La Alba perdi a un pas-miembro con los acontecimientos de julio de 2009
en Honduras, durante los cuales el presidente Manuel Zelaya (2006-2009)
fue depuesto; pero contina y comprende ms de cincuenta acuerdos
de cooperacin mutua, del tipo de la complementariedad y solidaridad
del existente en su momento en el Consejo de Ayuda Mutua Econmica
(Came), encabezado por la Unin Sovitica y extinto debido a los sucesos
que transformaron el mapa geopoltico mundial durante los primeros aos
de la dcada de 1990. La Alba es importante para los pases frmantes y
ha permitido reducir costos de cooperacin internacional e incrementar la
solidaridad ideolgica. Tiene limitaciones importantes: su eje no es otro
que la renta petrolera de Venezuela y funciona bien con pases pequeos
y de renta muy baja. No podra hacerlo con los pases ms importantes
del continente y es un modelo no exportable a la Unasur. Y le proporciona
rditos evidentes a la poltica exterior venezolana.
Resumiendo, la teora de la dependencia, el centralismo democrtico
creciente y la deconstruccin internacional seran las tres caractersticas
fundamentales de la poltica venezolana durante los gobiernos del presi-
dente Hugo Chvez, con todo lo que ello implica. A continuacin veremos,
para tener otros puntos de vista, la situacin y la posicin de Colombia.
COLOMBIA
En este caso nos encontramos con una situacin muy diferente de la del
gobierno de Venezuela. Al fnalizar la administracin del presidente Andrs
Pastrana (1998-2002), luego de un intento signifcativo de negociaciones
de paz con la insurgencia de las Farc (Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia) y el ELN (Ejrcito de Liberacin Nacional), el proceso no avan-
z. La guerrilla culp al gobierno de intransigencia y de no querer cambiar
el modelo econmico, a ms de no desarrollar polticas fuertes contra los
llamados paramilitares de extrema derecha. Y el gobierno acusaba a las
Farc de haberse negado sistemticamente a negociar, tomando la zona de
despeje otorgada por las autoridades nacionales 42.000 km
2
, el tamao
de Suiza como un territorio de retaguardia y usndola para rearmarse
y mantener secuestrados. A esta acusacin contribua en gran medida la
permanencia de la guerrilla y algunos grupos polticos en la teora llamada
combinacin de todas las formas de lucha, que tiene sus orgenes en Co-
lombia en los aos sesenta, cuando la enunciara Gilberto Vieira, entonces
secretario de Partido Comunista Colombiano. dicho principio consiste en
asumir que el objetivo central, la toma del poder poltico, admite como
legtimos todos los mecanismos para lograrlo, trtese de la participacin
electoral, la lucha sindical, la actividad poltica o la lucha armada como
prioridad. Las implicaciones de dicho principio son muy serias, siendo la
principal que la lucha poltica o la sindical no sustituyen a la lucha armada,
sino que son su complemento en la bsqueda del poder.
En esa medida, incluso en un proceso negociador, el gobierno nacional
no poda asumir plenamente si los negociadores de las Farc estaban com-
prometidos con sustituir la lucha armada por la arena poltica, a diferencia
de lo que sucedi con anteriores grupos guerrilleros desmovilizados durante
el gobierno del presidente Csar Gaviria (1990-1994): el EPL, el M-19 y el
Movimiento Quintn Lame, pequea guerrilla tnica del sur del pas, con
aspiraciones culturales y reivindicaciones telricas.
Lo anterior, sumado a los asaltos indiscriminados por parte de las
Farc a numerossimos poblados del pas, y a la sensacin de inseguridad
generalizada, hizo que creciera rpidamente la expectativa de voto por
un candidato como lvaro Uribe, quien haba sido el gobernador del de-
partamento de Antioquia cuya capital es Medelln, la segunda ciudad del
pas. Su posicin frente a las negociaciones, con las Farc en especial, era
de frmeza sin cuartel, llegando a rechazar en alguna ocasin el regalo de
la escultura de una paloma que un ciudadano quiso hacerle en medio de la
campaa poltica que lo condujo a la presidencia. Un antecedente personal
muy importante es que las Farc asesinaron a su padre, estando secuestrado
por ellas y despus de haber pagado el monto pedido por el rescate. Este
hecho, que muchos analistas mencionan, es de gran importancia en la
posicin y voluntad poltica del ex presidente Uribe. Comprendemos as
parcialmente sus convicciones profundas acerca de que las Farc, para l
slo un grupo terrorista, nunca han pretendido negociar, que no son fuer-
zas polticas sino simplemente delincuenciales y que no deben merecer
credibilidad alguna. Este es un caso que muestra la importancia crucial
que pueden tener los factores individuales, y aun los subjetivos, en la
determinacin de polticas pblicas.
Existen por otra parte algunos asuntos sustanciales. lvaro Uribe
triunf en las urnas, tanto para su primer periodo (2002-2006) como para
el segundo (2006-2010), con una mayora muy amplia: de hecho, las dos
veces gan en primera vuelta con un porcentaje de 53% en 2002 y de 62%
en 2006. El mandato recibido corresponda a sus mensajes de campaa:
una poltica fuerte, la negativa de adelantar un proceso de negociaciones
con las Farc, un mandato para que existiera ms estado y no menos, inclu-
yendo la recuperacin del territorio nacional o de amplias porciones del
mismo. Su campaa, su mandato y su estrategia se concretaron entonces
en la llamada poltica de defensa y seguridad democrtica. Ntese que la
palabra defensa encabeza el enunciado de la estrategia, convirtindose en
el eje y la prioridad interna. Para los miembros del gobierno nacional era
claro que la poltica exterior deba obedecer tambin y claramente a los
imperativos de la prioridad interna. La lucha contra las Farc y el ELN, lase
contra el marxismo armado, se convirti as en la prioridad gubernamen-
tal. Los otros dos objetivos estratgicos de la administracin, la llamada
confanza inversionista y la creacin de nuevas redes sociales, la cohesin
social para el presidente Uribe, aparecieron slo despus del tercer ao
del primer gobierno.
Para cualquier observador atento lo curioso del asunto es que pese a
algunos debates internos, segn las encuestas el apoyo a las polticas de
lvaro Uribe lleg a ser muy alto. de hecho, durante todo su mandato se
mantuvo alrededor de 80% de aprobacin. durante el primer semestre de
2010 quizs era evidente que ningn lder poltico colombiano llegara a
corto plazo a la presidencia sin su apoyo. Un fenmeno interesante fue
que, entre 2008 y 2010, las declaraciones del presidente Chvez en rela-
cin con Colombia, frecuentes y altisonantes, fueron el instrumento ms
efcaz para incrementar y mantener los altos ndices de popularidad del
presidente Uribe en las encuestas colombianas.
Por otra parte, el modelo de desarrollo del presidente Uribe estaba
bastante bien defnido: prioridad a la economa privada, capitalismo
con incentivos, estado fuerte en los asuntos de seguridad, economa con
vocacin exportadora, insercin internacional activa, acuerdos de libre
comercio con numerosos pases, relacin preferencial con Estados Unidos,
peso especfco del sector defensa, incluso en la poltica exterior, poca
importancia a las redes sociales existentes y nfasis en la creacin de
nuevas, militancia muy fuerte del gobierno, relacin muy directa con la
poblacin algunos acusaban a Uribe de ejercer populismo de derecha,
asociacin internacional con actores muy especfcos, juego como parte
de las alianzas occidentales. El modelo colombiano comenz a ser, si
se quiere, parecido al chileno, al peruano o quizs al de algunos pases de
Asia suroriental. Nada ms lejano al venezolano, con una paradoja: buena
parte del crecimiento econmico colombiano de 2003 a 2008 se debi a
las exportaciones a Venezuela, en especial de manufacturas. Comercio
que empez a reducirse drsticamente en 2008, como consecuencia de
las profundas diferencias polticas y de estilo entre los dos gobiernos. El
gobierno argentino aprovech tal oportunidad hbilmente, para vender a
Venezuela diez mil automviles que estaba previsto le vendera Colombia,
exportacin que se detuvo por un incidente fronterizo y una decisin del
presidente Chvez.
Ahora bien, la raz de los problemas con Venezuela es ms compleja
todava: la lucha contra guerrilla de las Farc en el periodo mencionado tuvo
algunos resultados considerables, como la reduccin de 24.000 a 8.000
militantes activos y la prdida de poder nacional, quedndoles slo poder
limitado en algunas regiones del pas. Adems, buena parte de la opinin
pblica manifest en ocasiones reiteradas la necesidad de dar continui-
dad a la poltica de mano frme contra la guerrilla, por tiempo adicional,
prioridad interna que para ser sostenible debera ser complementada a
corto plazo con las prioridades sociales. No obstante, la mayor parte de la
poblacin colombiana asuma tambin que el gobierno de Venezuela no
slo simpatizaba con las Farc, sino que, incluso, las haba apoyado directa
o indirectamente, manteniendo incluso bases de retaguardia para varios
de sus dirigentes en territorio fronterizo.
Esa visin representa un hecho muy complejo, porque confgura un
episodio de percepcin de amenaza cruzada: desde Venezuela se asuma
que Colombia era un peligro para la revolucin bolivariana y para su con-
solidacin. desde Colombia que el gobierno de Venezuela y sus polticas
eran un peligro para la seguridad nacional colombiana, prioridad de las
polticas pblicas del presidente Uribe. Como adems el narcotrfco es la
fuente de fnanciacin ms importante de las guerrillas y los paramilitares
en Colombia actualmente se calcula que entre 70 y 80% de sus recursos
fnancieros tiene su origen en l, era obvio que existiera una participa-
cin creciente de Estados Unidos en esta materia, dado adems el apoyo
al Plan Colombia, que entre sumas para el conficto y las dedicadas a las
polticas sociales ascendieron durante los ltimos diez aos a promedios
del orden de 600 millones de dlares anuales, la tercera cantidad destinada
a la cooperacin por parte de Estados Unidos en el exterior, despus de la
otorgada a Israel y Egipto.
Ello acrecent a su vez la sensacin de amenaza segn la percepcin del
presidente venezolano, Hugo Chvez: porque considerara que su rgimen
estaba amenazado o porque necesitara consolidarse frente a Colombia, el
caso es que su gobierno adquiri un nmero indeterminado de aviones Sukoi
entre quince y treinta que, como se ha dicho, son equivalentes a los F-18
estadounidenses, con todas sus virtudes: pueden volar a 40 km de altura y
hasta a 4.000 kilmetros por hora, con una enorme capacidad de maniobra
y de bombardeo. En su momento se afrm tambin que haba adquirido
misiles iranes tierra-tierra, misiles rusos tierra-aire y aire-tierra, tanques
rusos y 100.000 fusiles AK del mismo pas, con la franquicia para fabricar la
municin en Venezuela. Curiosamente, gracias a que el tristemente celebre
Vladimiro Montesinos le vendiera en su oportunidad 10.000 fusiles AK a
las Farc que llegaron mediante compra legal hecha por Per a Jordania,
pero que en su mayor parte aterriz en Colombia, el armamento de las Farc
est compuesto sobre todo por fusiles AK. Salvo el ejrcito y las milicias
cubanas nadie ms en el continente, a excepcin de Venezuela y las Farc,
utiliza la municin con el calibre apropiado para dichos fusiles. El gobierno
de Colombia ve en este hecho un peligro de enormes proporciones.
As pues, los responsables de la poltica y la seguridad en Colom-
bia han desarrollado una percepcin de amenaza desde Venezuela, aun
cuando los activos para la lucha antiguerrillera han sido reforzados, as
como el nmero de los soldados profesionales, que en la actualidad son
ms de la mitad de los 250.000 efectivos del Ejrcito; adems, el apoyo
de Estados Unidos se mantiene. El gobierno de Venezuela, a su vez, se
ha sentido amenazado o ha visto en peligro su proyecto continental y en
varias ocasiones ha respondido con anuncios de compra de armamento y
declaraciones reiteradas sobre prender los Sukoi y los tanques, obvia-
mente contra Colombia. As las cosas, y en desarrollo de la escalada muy
conocida por los analistas internacionales del llamado dilema de seguridad,
todo parece indicar que el gobierno colombiano trabaj durante 2009 con
base en tres hiptesis.
La primera, intentar el mantenimiento y la profundizacin de la in-
tegracin y la cooperacin binacionales. El abandono venezolano de la
CAN y las reiteradas difcultades ofciales para pagar a los exportadores
colombianos por la muy frecuente ausencia de divisas impuesta por el
gobierno venezolano entre 2008 y 2010, a ms de las tensiones polticas
in crescendo y las invectivas reiteradas, hicieron que en Colombia esta
hiptesis se considerara imposible e ingenua, pese a que hubiera sido la
deseable. La segunda hiptesis era la de la coexistencia pacfca, que supo-
na mantener un bajo perfl en los asuntos polticos y uno muy alto en los
aspectos econmicos y de intercambio. dicha hiptesis es funcional si las
dos partes tienen la misma voluntad; de lo contrario, como la anterior, no
es posible. La tercera era la de la disuasin. Como se ve, estamos hablando
de hiptesis derivadas de las categoras de la guerra fra. Esta se basa en el
reconocimiento de que la tensin era muy alta y de que por las orientaciones
polticas e internacionales y la radicalizacin de las polticas exteriores era
evidente que faltaban la voluntad o las condiciones de integracin o de
cooperacin reforzada. Si a lo anterior se suman declaraciones pblicas
reiteradas cinco en pblico, como se dijo sobre posibles rdenes para
prender los Sukoi y los tanques, parece haberse asumido que el asunto
deba tomarse en serio.
Una alternativa era contrarrestar las compras de Venezuela y las decla-
raciones de su gobierno mediante esfuerzos diplomticos. Slo la historia,
una vez se desclasifquen ciertos documentos, podr decir si en el gobierno
colombiano y en el estadounidense primaron la sensacin de que el go-
bierno del presidente Chvez estaba dispuesto a una ofensiva militar en
Colombia, para aligerar la presin evidente de las Fuerzas Armadas colom-
bianas sobre los comandantes de las Farc. Si ello fuera as, y fuentes bien
informadas aseguran que existen indicios serios que permiten suponerlo,
se explicara por qu la opcin asumida por el gobierno colombiano no
fue la diplomtica de los buenos ofcios o de aproximacin en el seno de la
Unasur o con mediadores, sino una alternativa de fuerza. Actuar mediante la
adquisicin de materiales y el reordenamiento de tropas para enfrentar una
amenaza convencional representara en efecto aligerar la presin interna
en especial en las zonas selvticas y de montaa. Parece haberse pensado
tambin en equilibrar el potencial militar venezolano, pero ello implicaba
adquirir, entre otros, aviones F-18. El problema es que el costo de una
fotilla de este tipo y su mantenimiento en condiciones funcionales es tan
alto que para Colombia era inaceptable econmica y socialmente.
La solucin ideada parece haber sido muy simple pero de consecuencias
muy diversas: buscar un aliado con un podero inmenso, capaz de responder
incluso militarmente en un caso eventual. Para formalizar la alianza, se
opt por una importante reforma y ampliacin del acuerdo militar exis-
tente desde hace varias dcadas. Claro est, el problema radic en que los
compromisos contemplaban situaciones nuevas, lo cual haca que fuera
diferente a los acuerdos previos, y por ende era un Tratado nuevo que deba
surtir los procedimientos apropiados en estos casos. Y frente a los pases
suramericanos existieron serias consecuencias por falta de informacin
adecuada y oportuna: hubo sin duda una falla grave de informacin. En
una gira relmpago, el presidente colombiano explic los puntos de vista
de su gobierno, pero la tardanza o la simple informacin puntual y precisa
sobre los alcances del acuerdo con Estados Unidos crearon ms de una
incomodidad en varias naciones suramericanas. Las reuniones posteriores
de la Unasur al respecto no dieron claridad al asunto; por el contrario, de-
jaron una sensacin amarga en muchos sentidos: para Venezuela y otros
pases, porque en los documentos aprobados no hubo condena o reproche
alguno; para Colombia, porque afrm haberse sentido acorralada y mal-
tratada en algunas de las reuniones, habindose ventilado incluso en el alto
gobierno la posibilidad de abandonar el Foro; para Brasil, porque no logr
bajar los nimos y con ello se deterior gravemente la siguiente Cumbre
de cooperacin amaznica, a la que ningn jefe de estado suramericano
asisti. Lo claro es que en el estado de cosas de 2008 y 2009 el gobierno
colombiano manifest su posicin de no discutir su relacionamiento con
Estados Unidos en el seno de la Unasur; adems, tampoco haba espacio
poltico para una reunin Unasur-Estados Unidos, con lo que la posicin
internacional de esta se debilitaba; fnalmente, la Unasur no haba podido
solucionar la situacin de tensin creciente entre Colombia y Venezuela,
que podra derivar en un conficto abierto, incluso por error.
Y, lo ms grave, en el aire qued la sensacin de que la Unasur se de-
dicaba slo a la seguridad regional, que no puede solucionar, salvo el caso
exitoso de Bolivia. Y buena parte de la opinin pblica olvidaba que lo ms
importante de dicha Unin era y es el trabajo suramericano conjunto de los
doce pases, por avanzar hacia un espacio tan compartido como sea posible
en infraestructura, energa, concertacin poltica, manejo de recursos de la
Amazonia y los grandes ecosistemas acuferos suramericanos e, incluso,
la compatibilidad macroeconmica y hasta el relacionamiento externo.
Lo nico meritorio de este proceso fue que para los suramericanos
qued en claro que el gran foro regional de concertacin poltica al ms
alto nivel, es decir presidencial, era la Unasur, y no otros como la CAN o el
Mercosur. Por lo dems, restaba mucho por hacer en materia de acuerdos
bilaterales tradicionales.
Con la llegada de Juan Manuel Santos a la presidencia de la repblica,
el 7 de agosto de 2010, se hizo evidente un cambio importante en el relacio-
namiento con los pases vecinos: de manera casi inmediata se distendieron
las relaciones con Venezuela y Ecuador, al punto que las econmicas y las
diplomticas retomaron su curso rpidamente. Los pases otorgaron prioridad
a los asuntos econmicos, sin que ello implicara olvidar los imperativos de
la seguridad fronteriza. Se abri un comps importante para las relaciones
con Brasil, incluso mediante la primera visita exterior del nuevo presidente
colombiano, y se ha asignado prioridad al relacionamiento con los pases
suramericanos, por medio de los canales bilaterales y en el seno de la Unasur.
As mismo, se determinaron otras prioridades: el ingreso de Colombia a la
Ocde, el nfasis gradual y persistente en los pases del Pacfco, un perfl ms
alto en las relaciones con Mxico, la diversifcacin real de la agenda bilateral
con Estados Unidos y Europa, para incorporar como asuntos centrales los
econmicos, los de ciencia y tecnologa, las inversiones y la promocin del
desarrollo, y no slo la seguridad nacional.
A todo ello puede haber contribuido la presencia en la presidencia de
un liderazgo de nuevo tipo, con experiencia internacional y visin amplia
del mundo, que ve la insercin y las relaciones externas como fundamen-
tales para los intereses nacionales, como fuente de cooperacin y no de
conficto, y que parte de la base de que los pases son interdependientes y
no slo competidores. Tambin, que parte de la conviccin de que un pas
que est en el centro del continente americano, entre el norte y el sur, no
debe olvidar los requerimientos de aproximacin a su vecindario. Mesura,
equilibrio, comprensin de la importancia del arte de la diplomacia a la
altura de los tiempos, parecen ser las caractersticas ms importantes de
la poltica exterior de la nueva administracin colombiana. La principal
prueba del cambio de percepcin del mundo sobre la poltica exterior
colombiana fue el hecho de que el pas obtuviera un triunfo internacional
multilateral, al ser elegido a fnales de 2010 para el Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, durante el periodo 2011-2012, por la mayora ms
amplia de que se tenga noticia slo cuatro votos por otros pases candida-
tos, entre los ciento noventa y cuatro posibles de la Asamblea General de
la ONU, mientras, por ejemplo, las aspiraciones de un pas de la talla del
Canad no fructifcaron. Sin duda, desde la presidencia de Csar Gaviria
la poltica multilateral de Colombia no era tan exitosa.
LOS OTROS PASES dE LA REGIN ANdINA Y LA SEGURIdAd
En cuanto al relacionamiento entre Colombia y Ecuador, en este caso tam-
bin los modelos han sido diferentes y las visiones del otro han implicado
quejas mutuas razonables. La regin fronteriza tiene dos zonas distingui-
bles: una, de costa y montaa; y otra de selva amaznica. El problema ms
serio es que Nario y Putumayo, los dos departamentos de la regin sur de
Colombia limtrofes con Ecuador, se convirtieron desde la dcada de 1990
en el corredor estratgico ms importante de las Farc, para relacionar su
logstica del Pacfco con las zonas de selva de la regin del Caquet, zona
estratgica en el conficto colombiano. Por ello es explicable tambin que
el Plan Colombia haya tomado como eje, justo, ese corredor estratgico.
En el mismo existan desde la dcada de 1980 cada vez ms plantaciones
de coca, y en una poca ms reciente de amapola; como la poltica co-
lombiana en esta materia ha sido tradicionalmente la de las fumigaciones
areas, es explicable que desde hace ms de una dcada hubiera diferencias
importantes con Ecuador en aspectos medioambientales. Estamos hablando
de una frontera muy porosa, al punto que en una reunin entre expertos
civiles y militares de los dos pases, hace varios aos, se mencionaba la
existencia de por lo menos setenta y nueve pasos efectivos de frontera en
la zona comn de casi 600 kilmetros de longitud, en sesenta y ocho de
los cuales no haba control de Colombia o Ecuador.
Por otra parte, la poltica del Ecuador ha sido, sin distincin del par-
tido poltico de sus presidentes, la de mantenerse alejado del conficto
colombiano, para no verse involucrado de manera negativa en el mismo.
del lado colombiano se ha dicho desde hace ms de quince aos que por
la frontera porosa entre los dos pases se fltran hacia Colombia armas,
municiones, explosivos e insumos del narcotrfco. Y que en el Ecuador
se lavara dinero de los narcotrafcantes colombianos, incluidas las Farc.
En numerosas ocasiones la situacin fronteriza produjo algunas ten-
siones, en especial por lo mencionado y por la llegada a Ecuador de refu-
giados colombianos que huan del conficto interno. Mientras en algunas
oportunidades las autoridades de los dos pases han colaborado entre s, en
otras han primado los desentendimientos y la desconfanza. El gobierno de
Colombia acusaba a su contraparte de no cuidar la frontera y de dejar pasar
por su territorio a grupos de las Farc perseguidos en territorio colombiano.
El gobierno ecuatoriano, por su parte, acusaba tambin al de Colombia de
no cuidar la frontera y de tenerla desprotegida, con lo que se planteaban
problemas serios de seguridad. El hecho es que seguramente Colombia
no tena cmo proteger apropiadamente la frontera sur de casi 600 kil-
metros, pero Ecuador tampoco poda hacerlo, y por temor o comodidad
muchos funcionarios de ese pas preferan dejar actuar a las Farc, porque
en Ecuador pasan pero no actan como guerrilla y no afectan los intereses
del pas. En el lado ecuatoriano no faltaron altos funcionarios que incluso
simpatizaban con las Farc. Pero de vez en cuando hubo mecanismos giles
de colaboracin, hasta el punto de que la inteligencia colombiana apresara,
con ayuda ecuatoriana, a un integrante del secretariado de las Farc en una
de las calles ms concurridas de Quito. Sin embargo, la percepcin en
Colombia era que esta situacin haba cambiado con algunos funcionarios
del gobierno del presidente Rafael Correa (2006-2009; 2009-).
El caso es que en marzo de 2008 la Fuerza Area Colombiana bom-
barde, en territorio ecuatoriano muy cerca de la frontera binacional, un
campamento permanente de Ral Reyes, segundo al mando de las Farc,
heredero designado en caso de que faltara Manuel Marulanda, el coman-
dante de esta guerrilla. Que se tratara de aviones Super-Tucano comprados
al Brasil puede haber complicado las cosas temporalmente entre el gobierno
de Brasil y el de Ecuador, pero tambin con el de Venezuela. El hecho es
que la destruccin del campamento y los guerrilleros muertos, entre ellos
Reyes, dieron origen a dos de los episodios ms difciles del relacionamien-
to latinoamericano en los ltimos aos. Por una parte, a un agrio debate,
sin fnal feliz pese a las apariencias, en una reunin presidencial del Grupo
de Ro, efectuada en Santo domingo (Repblica dominicana), seguido
de discusiones y resoluciones difciles en la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA); y, por otra, a la ruptura de relaciones con Colombia por
parte del gobierno ecuatoriano. Como antecedente digamos que durante la
guerra entre Ecuador y Per, en 1995, las relaciones diplomticas entre los
dos pases no se rompieron, lo cual tampoco fue la norma en la dcada de
1980 en Centroamrica. Slo permanecan sin regularizar las relaciones entre
Bolivia y Chile, rotas a raz de la guerra del Pacfco en el siglo XIX.
Por fortuna las relaciones entre Colombia y Ecuador entraron a un
proceso de recomposicin, pese a las diferentes visiones del mundo, del
modelo econmico y de la insercin internacional entre los presidentes
y los dirigentes de los dos pases. Quiz haya infuido la mediacin de la
OEA y el Centro Carter, quiz tambin el hecho de que dada la cercana
entre Colombia y Per a Ecuador no le convena arriesgarse a una relacin
negativa con alguno de sus dos nicos vecinos; quiz tambin la economa
ecuatoriana pase por difcultades y no pueda contar con el apoyo fnanciero
de Venezuela, desde que el petrleo dej de cotizarse por encima de los
150 dlares el barril.
El gobierno colombiano present excusas y se comprometi con su
homlogo ecuatoriano a que un hecho como el que motiv la tensin
no se repetira; y el gobierno ecuatoriano adquiri el compromiso de no
permitir actividades de ninguna naturaleza por parte de las Farc en su
territorio. A fnes de 2010 los dos pases nombraron a sus embajadores
y ha habido reuniones de cancilleres, de ministros de Comercio y de
defensa, a ms de encuentros presidenciales, bilaterales o en el marco
de reuniones ms amplias de jefes de estado. La celeridad de la respuesta
colombiana y de la concertacin de la Unasur frente una grave asonada
de la Polica contra el presidente ecuatoriano el 30 de septiembre de
2010 contribuy tambin a la aproximacin entre los dos pases. En la
actualidad se trabaja ardua y consistentemente en medidas de confanza
bilateral. A fn de cuentas, Ecuador tiene una buena experiencia en esta
materia con Per. Por su parte, la OEA y el Centro Carter han apoyado
decididamente el proceso.
Ms hacia el sur, la tensin en las relaciones entre Ecuador y Per,
que los llev incluso a la guerra en 1995, es ahora parte de la historia:
los aproximadamente 80 kilmetros de regin selvtica en la regin
del alto Cenepa se demarcaron con los hitos fronterizos respectivos y
la relacin bilateral comienza a ser ptima. El mecanismo de ministros
de Relaciones Exteriores y de defensa de los dos pases funciona ef-
cientemente y el entendimiento a todos los niveles es bastante positivo.
despus de fnalizada la guerra se implementaron los primeros acuerdos,
mecanismos muy apropiados de medidas de confanza, que pueden ser
un ejemplo interesante para las zonas fronterizas de Colombia-Venezuela
y Colombia-Ecuador.
No existe por otra parte tensin blica entre Bolivia y Per, pese a las
diferencias en el modelo de desarrollo actual de los dos pases. Per sigue
el modelo chileno pese a sus diferencias desde el siglo XIX, que es,
como hemos indicado, una adaptacin de los modelos de Asia suroriental;
posee al mismo tiempo una poltica multilateral muy activa y ha suscrito
numerosos acuerdos de libre comercio con pases de Amrica y Asia.
Tiene una economa abierta, aunque no todava en el grado de la chilena,
e intenta promover la inversin extranjera y las medianas y pequeas
empresas. Bolivia, por su parte, est a la bsqueda de su propia identidad
luego de siglos de exclusin de los indgenas y los mestizos, mayoritarios
en el pas. Trata de concentrarse sobre s misma y quisiera ser miembro
pleno del Mercosur y de la Comunidad Andina al mismo tiempo. Fue
uno de los pases ms activos en la confguracin inicial de la Unasur y
por ella pasan varios de los ejes centrales de los proyectos de la Iniciativa
para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (Iirsa).
Y es, adems, un gigantesco reservorio energtico. Pero sus polticas en
comercio, inversiones, propiedad intelectual y rgimen de compras del
estado son muy restrictivas, pudiendo afrmarse que es uno de los pases
ms proteccionistas del continente. En el caso de Bolivia y Per, como en
el de Colombia y Venezuela, existe tambin una diferencia muy importante
en sus modelos de insercin internacional, aun cuando aqu no estn a la
orden del da las hiptesis importantes de conficto.
Las tensiones entre Bolivia y Per no son territoriales, a diferencia de
lo sucedido entre Argentina y Chile o entre Ecuador y Per en el pasado.
Provienen de la conviccin del presidente Evo Morales (2006-2010;
2010-), de que tiene el deber moral de apoyar las reivindicaciones de las
comunidades de la Sierra peruana. El problema es que, justamente en esas
zonas, y con reivindicaciones semejantes, se ha desarrollado el potencial
electoral de Ollanta Humala, candidato de la oposicin al actual presidente
peruano y quien en las elecciones de 2006 tuvo una amplia votacin, aun
cuando en la campaa de 2010-2011 ha visto muy disminuido su caudal
electoral. En efecto, en las dos vueltas presidenciales de las elecciones de
2006, Humala gan ampliamente en toda la Sierra peruana, votacin que
no le fue sufciente porque esta es la zona ms extensa del Per, pero es,
tambin, menos poblada que la regin de la Costa, en donde los candidatos
del centro y la derecha obtuvieron siempre votaciones superiores. Si a ello
sumamos que cerca de 400.000 peruanos viven en el municipio de El Alto,
justo encima de La Paz, y que provienen de la regin de la Sierra del
Per, de la cual salieron en la poca del terrorismo de Sendero Luminoso,
entenderemos algo: la simpata que despiertan las casas del Alba, con
capital venezolano, en algunas regiones del Per; y el apoyo entusiasta de
Evo Morales a la candidatura de Humala en el pasado.
El caso es que Alan Garca era un candidato con una intencin de voto
muy inferior a la de Humala en la segunda vuelta electoral, debido, en
especial, a que los votos de centro-derecha de Lourdes Flores, candidata
derrotada en la primera vuelta, difcilmente se manifestaran en las urnas.
No votaran nunca por Humala pero tampoco queran hacerlo por Garca,
Esta era la situacin hasta que un estratega muy hbil de la campaa de
Garca le sugiri emitir declaraciones altisonantes contra el presidente
Hugo Chvez, con la esperanza de que este respondiera de manera fuerte
y abrupta, ojal en su programa sabatino, Al presidente. El candidato Alan
Garca acogi la idea con entusiasmo y en una nutrida manifestacin, bien
calculada para un viernes al fnal del da, y luego en declaraciones a la pren-
sa, acus crudamente al presidente venezolano, de ser un sinvergenza,
porque pretenda que los dems pases dejaran de comerciar con Estados
Unidos, cuando l mismo le venda a dicho pas casi todo el petrleo que
produca. La reaccin no se hizo esperar: la flpica del presidente Chvez
fue proverbial y los medios de comunicacin en el Per, escritos, radiales y
televisivos, la reprodujeron ampliamente. El impacto fue fulminante: bast
una semana para que Garca ascendiera vertiginosamente en las encuestas
y para que contara con los votos preocupados de la derecha peruana. Gan
las elecciones por amplia mayora. Pero obviamente en la relacin reciente
entre Bolivia y Per ha existido, si no una tensin general, por lo menos
una evidente falta de entusiasmo mutuo.
Sin embargo, con Bolivia existe tambin el mecanismo 2+2, que incor-
pora a las autoridades de relaciones exteriores y defensa de los dos pases.
Salvo algunos intentos y actividades de las casas del Alba, y una especie
de menosprecio mutuo, la tensin no ha ido ms all y no constituye un
factor negativo. En su momento Per apoy incluso, de manera difana,
como los dems pases de Suramrica, la declaracin cumbre es decir,
presidencial del palacio chileno de La Moneda mediante la cual qued en
claro que ningn pas de la Unasur permitira ni alentara separatismo al-
guno en Bolivia. La relacin es ligeramente distante, pero no dramtica.
El problema futuro puede derivar del hecho de que para Bolivia la recu-
peracin de su salida al mar es un propsito nacional, en el que coinciden
desde el siglo XIX todas las agrupaciones polticas. La hiptesis ms apro-
piada de arreglo es, al parecer, el otorgamiento de facilidades por parte de
Chile en alguna zona del extremo norte del pas, en donde podra haber una
franja de territorio con un poliducto-autopista-ferrocarril boliviano hasta
una zona portuaria administrada por Bolivia en el Pacfco. La lgica de la
geografa indica que si se llega a un arreglo de esta naturaleza, y el mismo
implica alguna cesin de soberana para que fuera aceptable para Bolivia,
es necesario cumplir con provisiones del Tratado que dio fn a la guerra
del Pacfco. En el mismo se establece que cualquier cesin total o parcial
por parte de Chile a terceros pases de territorios que eran peruanos antes
de la guerra del Pacfco (1879-1883) deber ser aprobada por Per para
que tenga validez. Es decir que Per tiene la llave de un acuerdo eventual
entre Bolivia y Chile que implique la cesin de soberana.
El problema de fondo es que algunos nacionalistas extremos en el
Per recuerdan con frecuencia que Bolivia era parte del imperio inca y del
virreinato espaol, y slo dej de serlo por disposicin de Bolvar, quien
al parecer tena en mente que Per no fuera tan rico y poderoso porque
podra desequilibrar la geopoltica regional. Por ello, en lo fundamental los
peruanos no se consideran de ninguna manera bolivarianos; ninguna plaza
central del pas lleva el nombre de Bolvar, a diferencia de lo que sucede
en Colombia, Ecuador y Venezuela. Adoptaron adems como bandera la
que les dio el general San Martn, a quien consideran su libertador, razn
de ms para que exista un desentendimiento de fondo con Venezuela y con
quienes se consideran bolivarianos. Pero no hay situaciones de seguridad
de alta complejidad.
Entre Bolivia y Chile existen tres asuntos centrales con implicaciones
de seguridad. El primero es el ya mencionado del propsito nacional bo-
liviano de salida al mar, al punto que, sin excepcin, todos los presidentes
bolivianos han tenido entre sus edecanes a ofciales de la Marina, una for-
ma de recordar diplomticamente esta aspiracin. La posicin chilena al
respecto es que se trata de un asunto bilateral y reservado, que por ende no
puede ser tratado en ningn foro internacional, sea global o regional. Por
ello, el apoyo abierto del gobierno del presidente Chvez a la aspiracin
boliviana plantea preocupaciones indudables en Chile. No olvidemos que
entre las nociones de seguridad de Chile ha fgurado siempre que el pas
debe estar en capacidad de repeler un ataque de todos sus vecinos, incluso
juntos. Tampoco que la modernizacin de sus Fuerzas Armadas depende
en gran medida de los ingresos de la mina de cobre ms grande del mundo,
Chuquicamata, nacionalizada por el presidente Salvador Allende (1970-
1973) y que durante la dictadura de Augusto Pinochet (1973-1989) no se
privatiz, pese a que ello iba en contra de todas las polticas de apertura y
privatizacin preconizadas por su gobierno. Conviene recordar que 10%
de las ganancias de la mina van al sector defensa. El problema es que ya
no existen hiptesis de conficto con Argentina o por lo menos no tendran
credibilidad y se limitaran a ser un ejercicio semntico. Pero dados los
acuerdos sustanciales en materia de defensa entre Bolivia y Venezuela, la
hiptesis chilena actual es que, al momento de pensar sus relaciones con
Bolivia, el potencial de Venezuela debe ser tomado en consideracin. El
asunto tiene cierta lgica, pero la respuesta en la prctica produce un des-
equilibrio del dilema de seguridad en el Per y la exacerbacin de algunos
nacionalismos regionales.
Lo fundamental es que Bolivia quiere salida al mar y Chile necesita
energa a precio estable, energa que a corto plazo slo puede provenir de
dos fuentes: el gas de Bolivia o del Per. Un intercambio de gas por mar
parece tener cierta lgica, mxime si se considera que la extensin territo-
rial de Chile incluye cerca de 5.000 kilmetros de costa. Pero existen dos
problemas de por medio: una franja de terreno podra dividir la continuidad
del territorio chileno, lo que para muchos chilenos no parece aceptable.
Y, por otra parte, la salida al mar sera permanente, mientras que algunos
sectores en Chile piensan que el gas podra agotarse algn da.
En cualquier caso, Chile considera muy conveniente la estabilidad y
la integridad territorial de Bolivia y hay esperanzas de que gracias a los
avances en la Unasur gradualmente haya mejor clima para un arreglo bila-
teral. Lo nico claro es que ni la Unasur ni ningn otro foro internacional
abordarn el asunto, porque hacerlo implicara la oposicin radical de
Chile. Al mismo tiempo, este pas sigue con atencin cualquier declaracin
que se produzca en Bolivia respecto a las reivindicaciones territoriales
de los mapuche, tanto en la isla de Chilo como en otras regiones del sur
chileno, aspecto considerado por los gobiernos de Chile como sustancial
en su seguridad nacional.
Por ltimo tenemos el estado de la relacin Chile-Per. El problema
aqu es histrico, con algunas connotaciones econmicas muy importantes.
Hay que recordar que en Chile no se percibe que exista problema alguno.
Pero en Per el asunto es muy sensible y constituye una herida abierta
en el proceso de formacin nacional. Esta consideracin de seguridad en
el caso del Per no podra entenderse sin conocer la historia: durante la
segunda mitad del siglo XIX, en lo que hoy en da es el norte chileno se
extendan territorios peruanos y bolivianos con salida al ocano Pacfco.
Ciudadanos chilenos y britnicos tenan concesiones para explotacin del
salitre en territorio boliviano, hoy chileno, salitre que comercializaban en
el exterior compaas inglesas. El caso es que esas concesiones tenan
plazos fjos, los que fueron desconocidos por un gobierno boliviano, que
orden su reversin casi inmediata. Los concesionarios se quejaron con sus
respectivos pases Chile e Inglaterra, y el gobierno chileno, con apoyo
ingls, dio un ultimtum: si la situacin no reverta y no se cumplan los
tiempos previstos en los contratos de concesin la nica alternativa era la
utilizacin de otros medios.
El problema de fondo era que, por su parte, Per haba suscrito un
acuerdo secreto con Bolivia, mediante el cual se estableca que en caso de
guerra entre Bolivia y Chile, Per apoyara a Bolivia. El gobierno boliviano
no derog la medida que alteraba el tiempo de las concesiones, basado en
consideraciones de justicia internacional. Vino la guerra y Per intervino
al lado de los bolivianos. Chile encontr materiales y provisiones para la
guerra en los mercados ingleses y en algunas de sus colonias. Como se ve,
esta estrecha relacin no naci con la guerra de las Malvinas. despus de
un tiempo relativamente corto, Chile venci a Bolivia, anexndose terri-
torios en el norte y dejndola sin salida al mar, e invadi el Per, habiendo
ocupado Lima, en donde permaneci durante varios aos. Per perdi
tambin territorios en su zona sur, sobre la costa, territorios donde se en-
cuentra, entre otras, la mina de Chuquicamata, mencionada arriba, que en
la actualidad es la mina de cobre ms grande del mundo y le proporciona
al estado chileno casi tanto rdito como el que recibe Venezuela por el pe-
trleo. Los peruanos sufrieron una derrota con la ocupacin prolongada de,
incluso, su capital, y una amputacin territorial. El asunto es tan sensible
que, por ejemplo, Per ha venido reclamando con insistencia la devolucin
de un pequeo barco, el Huscar, cuyo capitn-almirante debi entregarse
durante una batalla naval. dicho barco constituye una pieza importante
del museo naval de Chile. Pues bien, las conversaciones avanzaban hasta
que un alto ofcial naval de Chile pregunt qu haran los peruanos con el
Huscar, si les era devuelto. La respuesta fue sorprendente pero explicable:
no lo llevaran a ningn museo naval, lo hundiran por haberse entregado
en medio del combate! El asunto es que la guerra del Pacfco dej heridas
en los vencidos, especialmente entre los peruanos: instalaciones militares,
calles, plazas y estatuas recuerdan lo sucedido, y en los textos escolares
se reproduce la versin nacionalista que se expresa tambin en las fechas
y los nombres de algunas de las festas nacionales.
El modelo econmico y de insercin chileno es el que la mayor parte
de los peruanos quisiera para su pas, y de hecho la relacin econmica
entre los dos pases es ahora importante y diversifcada. Pero la mayor
parte de los congresistas y los polticos peruanos, por ejemplo, parece ver
con buenos ojos que existan problemas entre Bolivia y Chile, porque ello
podra signifcar que en el futuro prximo Chile necesitara las exporta-
ciones de gas peruano. Los importantes yacimientos de Camisea, al sur
del Per, seran la mejor opcin econmica y la ms cercana y apropiada
para la construccin de gasoductos.
Ahora bien, en el camino surgi un problema: la frontera terrestre entre
Chile y Per se traz despus de la guerra y nadie pretende desconocerla.
En su ltimo tramo, antes de llegar a la costa del Pacfco, la frontera, que
va de este a oeste, tiene una direccin muy ligera noreste-sudoeste; es decir,
es ligeramente oblicua. Si la frontera martima siguiera esa tendencia habra
una porcin de mar territorial que favorecera al Per. Si por el contrario
se utilizara el mecanismo de lnea media horizontal, no oblicua, a partir
de la costa, la ganancia ligera sera para Chile. Como era de esperarse no
fue viable ningn acuerdo bilateral e incluso fue imposible convencer al
gobierno chileno de hacer un gesto simblico que contribuyera a la terapia
del trauma de la guerra del Pacfco. A ello contribuy quizs el nacionalismo
de los militares chilenos, con quienes ya exista cierta tensin por el des-
monte gradual de su injerencia en los asuntos pblicos, heredada de la larga
dictadura del general Pinochet. El caso es que el asunto ha llegado hasta la
Corte Internacional de Justicia, en La Haya, que debe resolverlo de acuerdo
con sus criterios; se calcula que el caso podra estar resolvindose hacia
2015. de momento, el Congreso peruano manifest en 2007 al presidente
de la nacin que no permitira la exportacin a Chile de una sola bombona
o un solo litro de gas hasta que el caso limtrofe en La Haya no se resuelva.
Lo dems es parte del folclor de los pases latinoamericanos: historias de
espionaje un tanto rocambolescas, rituales diplomticos que hablan hacia la
poltica interna. Pero, al tiempo, avances cotidianos en el sector empresarial,
mientras se colabora como se debe en los grandes foros internacionales. El
caso de La Haya es para el Per asunto de honor nacional; tanto es as que ha
nombrado como su agente y embajador en Holanda a Alan Wagner, el ms
insigne de sus diplomticos de carrera en actividad, dos veces ministro de
Relaciones Exteriores y ex ministro de defensa los tres ministerios durante
las presidencias de Alan Garca, 1985-1990; 2006-2011. En sus hombros
est lo que para el imaginario peruano constituye una especie de acto de
reparacin histrico. Como los jueces de La Haya juzgan no slo en derecho
sino tambin en equidad, cabe esperar una solucin que pueda llevar por
buen camino las relaciones bilaterales entre Chile y Per. No existe pues,
hoy, por este concepto, ningn problema de seguridad insuperable. Curiosa-
mente, el titular de la argumentacin chilena en La Haya es Juan Martabit,
sin duda el mejor embajador de carrera de toda la Cancillera chilena, con
xitos resonantes en la poltica bilateral y multilateral, pero muy en especial
en el Grupo de Ro y las primeras cumbres de las Amricas. Los dos pases
han otorgado, como se ve, una alta consideracin a su diferendo en la Corte
de La Haya, pero se han puesto de acuerdo para ventilar sus diferencias con
la mayor altura.
En cualquier caso, el futuro de la seguridad en la regin andina de-
pende de varios factores. El primero y ms importante, la solucin a las
diferencias profundas y potencialmente confictivas entre Colombia y
Venezuela. El segundo, la posibilidad de desarrollar medidas de confanza
y mecanismos de seguridad regional compatibles entre la Unasur y la
OEA. El tercero, las posibilidades de proseguir por el camino sealado por
Per, de establecimiento de mecanismos 2+2 en la regin ministros de
Relaciones Exteriores y defensa, con reuniones peridicas y acuerdos
precisos que van enriqueciendo y reordenando las relaciones. El cuarto,
que los responsables polticos y de defensa de los pases de la regin
comprendan que los diferentes modelos de desarrollo e insercin inter-
nacional no tienen por qu llevar a situaciones confictivas y a escalada
armamentista. El quinto, que sera muy grave que la agenda de seguridad
se imponga en la regin sobre la de la poltica exterior o las agendas
econmica o ambiental. Finalmente, debemos entender que la seguri-
dad en la regin andina debe partir de los requerimientos nacionales en
medio de la cooperacin deseable y necesaria, cambiando el paradigma
del conficto por el de la cooperacin, como sucedi, por ejemplo, en-
tre Francia y Alemania para hacer posible la Unin Europea. Pero este
proceso requiere una causa superior y colectiva para la que no sabemos
an si los tiempos han llegado. El problema es que si no lo intentamos
nunca lo sabremos.
33
Colombia: energa y sector externo
Germn Corredor / Esperanza Gonzlez
La energa es un insumo bsico para el desarrollo del mundo contempor-
neo y, por ello, es un sector estratgico, desde el punto de vista econmico
y desde la perspectiva geopoltica mundial. No es extrao entonces que
numerosos confictos de las ltimas dcadas hayan estado ligados directa
o indirectamente al control de reservas petroleras, como, por ejemplo,
las guerras que involucraron a Irn e Irak en dcadas pasadas. Adems,
la mayor parte de los recursos petroleros y gasferos del mundo estn
localizados en pases que no pertenecen a la rbita de Occidente; no
debe sorprender por tanto que las mayores tensiones mundiales de hoy
se centren en la zona con ms reservas petrolferas, comenzando por el
Medio Oriente.
El proceso de globalizacin, a su vez, ha venido acompaado del
incremento considerable del intercambio energtico mundial, no slo a
partir del transporte petrolero en buques, sino tambin por el aumento de
las interconexiones regionales y continentales de oleoductos y gasoductos,
a ms de redes de interconexin elctrica. A lo anterior debe sumarse la
proliferacin de estaciones de licuefaccin y gasifcacin del gas natural,
lo que permite su intercambio en grandes volmenes por barco. La energa
juega como un producto que no tiene carcter local e impacta, cada vez
ms, los fujos de comercio en todos los rincones del planeta.
El crecimiento acelerado de pases altamente poblados como China e
India ha incrementado de manera dramtica el precio de los energticos y
ha puesto en evidencia que las leyes de la oferta y la demanda prevalecen
sobre convenios o pactos como la Organizacin de Pases Exportadores
34 GERMN CORREDOR / ESPERANZA GONZLEZ
de Petrleo (Opep), con un peso menor al de aos atrs, aun cuando to-
dava signifcativo, en el proceso de formacin de precios del petrleo.
Estos precios infuyen tambin en los de los dems energticos transables
carbn y gas natural en especial.
En este contexto, desde hace varios aos y diferentes perspectivas, la
discusin sobre el intercambio de energa ha venido estando en la agenda de
los foros regionales en el continente americano. En la dcada de 1990, a partir
de la Iniciativa para las Amricas, formulada inicialmente por el presidente
George H. W. Bush (1989-1993), el gobierno de Estados Unidos propuso
procesos de integracin energtica. Otros pases recogieron las iniciativas
mediante acuerdos como el de Puebla-Panam, al que Colombia se acerc
posteriormente, y el Grupo de los Tres (Colombia, Mxico y Venezuela);
se pens adems en impulsar la interconexin regional en Centroamrica,
incluyendo la posibilidad de exportaciones de gas por gasoducto desde Co-
lombia y Venezuela. No obstante, ello no se ha concretado por los cambios
polticos en el continente.
Posteriormente, el presidente Hugo Chvez (1999-2001, 2001-2007,
2007-) lider y propuso procesos de integracin energtica regional, que
en lo sustancial no han avanzado por no contar con mecanismos estables
que permitan adelantar en los estudios y esquemas de fnanciamiento. Sin
embargo, dentro de este proceso se construy el gasoducto que conecta a La
Guajira colombiana con el vecino pas y que hoy permite exportar gas natural
a Venezuela, con el compromiso que en dos o tres aos, cuando haya puesto
a punto sus instalaciones, sea Venezuela el que le venda gas a Colombia.
Por otra parte, Colombia ha fortalecido la interconexin elctrica con
Ecuador y ha establecido acuerdos reguladores que permiten intercam-
bios diarios de energa entre los dos pases, especialmente por medio de
exportaciones desde Colombia.
Teniendo en mente este contexto general, veamos a continuacin un
panorama general del comercio exterior colombiano en relacin con los
energticos.
LOS ENERGTICOS EN EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO
Las exportaciones energticas colombianas han mostrado una tendencia
ascendente durante los ltimos aos (grfca 1). En 2009, las exportaciones
COLOMBIA: ENERGA Y SECTOR EXTERNO 35
de petrleo y derivados, y carbn, representaron 47% del total de los
productos de exportacin colombianos, lo que indica la representatividad
de estos productos en el comercio exterior del pas. En 2004, slo cinco
aos antes, el porcentaje de participacin de los energticos sobre el total
de exportaciones fue de 37%.
Hasta 2004, la actividad minero-energtica no tuvo mayores altera-
ciones y estaba casi en el mismo nivel de la dcada anterior. La tasa de
crecimiento del sector era en promedio de 1%, mientras que otras activida-
des crecan alrededor de 5%, segn cifras reportadas por el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico. No obstante, en los gobiernos de los ltimos
quince aos el esquema institucional del sector hidrocarburos se replante,
mediante la creacin de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y
la atribucin de funciones de exploracin a Ecopetrol; tambin es evidente la
poltica de impulso al esquema de pas minero, promovida desde el ejecuti-
vo, en especial durante las administraciones de lvaro Uribe (2002-2006;
2006-2010). As, el panorama se ha venido modifcando sustancialmente,
alcanzando los energticos mayor participacin en las exportaciones y
llegando a un PIB de minas e hidrocarburos para el cuarto trimestre de 2009
de $3 billones, $959.442 millones constantes de 2000, que representa 18%
GRFICA 1
EXPORTACIONES ENERGTICAS COLOMBIANAS, ENERO DE 2004-JULIO DE 2010
4%
3%
3%
3%
3%
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500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
Petrleo y derivados Carbn Total exportaciones
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del PIB total para el mismo periodo (Banco de la Repblica, http://banrep.
gov.co/series-estadisticas/see_prod-SALAR200HTM).
Esta dinamizacin en la actividad energtica modifc sustancialmen-
te el comportamiento de la inversin extranjera directa (IEd), que como
muestra la tabla 1 increment la participacin del sector petrolero y el de
minas desde 2004. Ese ao, el porcentaje de la IEd destinado a petrleo
fue de 16,4%, y en 2009 de 36,6%. Por su parte, la destinada al sector de
minas y canteras pas de 20% en 2000 a 43% en 2009, es decir que se
duplic en menos de una dcada.
Es importante mencionar que el sector energtico fue uno de los que
contribuy a paliar la crisis mundial reciente, as como a evitar una con-
traccin ms severa de la actividad interna. A lo anterior debe sumarse el
que la recepcin de la inversin extranjera y el establecimiento de negocios
en Colombia se han ido agilizando gradualmente. La tabla 2 muestra los
sectores en los que se han detectado reformas signifcativas.
TABLA 1
INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA EN COLOMBIA SEGN ACTIVIDAD ECONMICA
(PARTICIPACIONES), 2000, 2004, 2008 Y 2009
SECTOR
2000 2004 2008 2009
PORCENTAJES
Sector petrolero -15,8 16,4 32 36,6
Agricultura, caza, silvicultura y pesca 0 0,1 0,4 0,2
Minas y canteras (incluye carbn) 20,8 41,3 17 43
Manufactureras 22,8 6,2 16,5 7,4
Electricidad, gas y agua 0,5 2,9 1,5 -13,6
Construccin -0,9 2,4 3,6 4
Comercio, restaurantes y hoteles 0,4 6,7 9,9 8,9
Transportes, almacenamiento y comunicaciones 36 16 8,1 4,7
Establecimientos fnancieros 32,5 8,1 10,3 7,6
Servicios comunales 3,6 -0,2 0,7 1,2
Total inversin extranjera directa (USd millones) 2.436 3.016 10.583 7.201
Fuente: clculos del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico con base en datos del Banco de la Repblica.
Regla fscal para Colombia, 2010.
TABLA 2
COLOMBIA, UN REFORMADOR CONSTANTE, 2006-2009
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Bd 2005 X X X X
Bd 2006
Bd 2007 X X
Bd 2008 X X X X
Bd 2009 X X X X X
dB 2010 X X X X X X X X
Fuente: doing Bussines en Colombia 2010.
LAS ORGANIZACIONES MULTILATERALES Y LO ENERGTICO
LA ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO (OMC)
A comienzos de los noventa, el sector de la energa operaba ante todo bajo
la rbita estatal. Sin embargo, la tendencia hacia la privatizacin y libera-
lizacin era creciente, por lo que la OMC afrm que era necesario que la
energa fuera tenida en cuenta en las negociaciones. Es importante resaltar
que en la Ronda de Uruguay del GATT el comercio de bienes energticos
tales como petrleo, gas y electricidad fue regulado por varios artculos,
entre los que cabe destacar el trato de la nacin ms favorecida (NMF) y
el trato nacional. El primero est relacionado con que todos los privilegios
o ventajas otorgadas a un pas deben ser extendidos de manera inmediata
al resto de los integrantes de la OMC, y el segundo por su parte se refere
a la no discriminacin (Ruiz-Cano 2009). Adems, durante la Ronda de
Uruguay algunos pocos miembros de la OMC asumieron compromisos en
aspectos relacionados con la minera, la distribucin de energa y los de
transporte de combustibles por tubera.
Otro punto importante de mencionar y que se trat en un foro pbli-
co de la OMC en 2008, es el relacionado con la inversin extranjera en
Colombia en materia de energticos. En el informe previo, presentado
por Colombia a la Secretara de la OMC, se seal la apertura comercial
a la inversin extranjera en el sector de los hidrocarburos y la proteccin
al principio de trato nacional. Sin embargo, dicha Secretara pidi una
explicacin sobre la coordinacin existente entre estos dos aspectos y
los altos subsidios a los combustibles en Colombia, a lo que el gobierno
respondi lo siguiente:
El gobierno colombiano est en proceso de incentivar una amplia participacin en toda
la cadena de valor de los hidrocarburos. El subsidio a los combustibles est representado
por el valor que perciben los productores (refnadores) e importadores. En el resto de
la cadena, esto es en la produccin del crudo, el transporte y distribucin (mayorista
y minorista) no existen subsidios. El gobierno espera en el mediano plazo alcanzar un
nivel de precios internos al productor que refejen la realidad de los mercados externos.
En ese contexto, los susidios a los que se hace mencin son compatibles con el principio
de trato nacional pues no existe discriminacin (OMC, 2006).
ASOCIACIN LATINOAMERICANA DE INTEGRACIN (ALADI)
Creada en 1980 mediante el Tratado de Montevideo, la Aladi est confor-
mada por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay,
Per, Mxico, Uruguay y Venezuela. La organizacin est enmarcada en los
principios del pluralismo, la convergencia, la fexibilidad y el tratamiento
diferenciado segn el nivel de desarrollo relativo. En torno a la energa, la
Aladi se pronunci mediante el Acuerdo marco sobre complementacin
energtica regional entre los estados partes del Mercosur y estados asocia-
dos, suscrito entre Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay,
Uruguay y Venezuela (Aladi/AAP.PC/19). Este acuerdo se fundamenta en
la necesidad de promover y fortalecer la integracin regional impulsando
la cooperacin econmica y la solidaridad, aprovechando las comple-
mentariedades y asimetras en materia energtica as como el derecho de
acceder a la energa. Se reafrma all el objetivo comn de contribuir a la
integracin y la seguridad energtica regional y al derecho econmico y
social sustentable. El propsito principal es contribuir en el avance de la
integracin energtica regional en los siguientes aspectos: produccin,
transporte, distribucin y comercializacin de energticos.
Con respecto a la regulacin se afrm que los pases miembros de este
acuerdo propendern a la instrumentalizacin de la coordinacin institucio-
nal, reguladora y tcnica. Por ltimo, es preciso mencionar que en materia
de integracin se dejaron los siguientes asuntos sobre la mesa, con los que
se podran celebrar acuerdos regionales, subregionales o bilaterales:
Intercambio comercial de hidrocarburos.
Interconexin de las redes de trasmisin elctrica.
Interconexin de redes de gasoducto y otros ductos hidrocarburferos.
Cooperacin en la prospeccin, exploracin, explotacin e industriali-
zacin de los hidrocarburos.
Fuentes de energa renovables y energas alternativas.
La ventaja de los acuerdos en el seno de la Aladi es que constituyen
un marco general en el que pueden adelantarse iniciativas entre todos o
parte de sus miembros.
COMUNIDAD ANDINA (CAN)
Colombia, con Bolivia, Ecuador y Per, hacen parte de la Comunidad Andina.
Uno de los asuntos sobre los que trabaja la CAN es la energa. Al efecto, la
Alianza energtica andina fue acordada en la primera reunin del Consejo
de ministros de Energa, Electricidad, Hidrocarburos y Minas, que se llev
a cabo en Ecuador en 2004. Esta alianza propende hacia lo siguiente:
Interconexin elctrica : en 2002 se aprob la decisin 536, Marco
general para la interconexin subregional de sistemas elctricos de in-
tercambio intracomunitario de electricidad. En el marco de esta decisin
se ha venido implementando la creciente interconexin entre Colombia
y Ecuador, que se abordar ms adelante.
Interconexiones gasferas : los pases miembros se han comprometido
a avanzar en proyectos de integracin que no se analicen slo desde el
terreno econmico, sino que tengan en cuenta, adems, criterios sociales.
Se recalca la conveniencia de ir tejiendo una infraestructura que mejo-
re la calidad de vida de la poblacin a consecuencia del acceso a este
servicio. La idea es que no se trata solamente de un proceso comercial,
sino que el mismo debe incidir positivamente en el desarrollo.
Clsters energticos: con esta iniciativa se pretende comerciar los de-
nominados commodities y, tambin, los bienes de capital requeridos en
este tipo de industrias, que cuentan con mrgenes de aprovechamiento
ms altos y tienen alto valor agregado.
Energas renovables : se pretende que el uso de tales energas pueda ser
un insumo para combatir la pobreza, mediante el acceso a servicios b-
sicos, en especial en zonas rurales, aisladas y fronterizas, aprovechando
el enorme potencial que tienen los cuatro pases en la materia.
INICIATIVA PARA LA INTEGRACIN DE INFRAESTRUCTURA
REGIONAL SUDAMERICANA (IIRSA)
Colombia hace parte de esta Iniciativa, que se perfla como un mecanismo
institucional apto para coordinar acciones con el propsito de elaborar una
agenda comn en proyectos de integracin de infraestructura de transportes,
energa y comunicaciones.
En 2000 se celebr en Brasilia una Cumbre de Amrica del Sur, en la
que se trat la conformacin de un mercado energtico regional sudame-
ricano que se encontraba en el marco de la Iirsa. dentro de las lneas de
accin referidas a lo energtico se encuentran las siguientes:
diseo de infraestructura para la integracin, que permita el desarrollo
sinrgico del transporte, la energa y las comunicaciones.
Actualizacin y armonizacin de los sistemas reguladores e institucio-
nales relacionados con la infraestructura, especialmente en los pasos de
frontera. Adems, este asunto ser de vital importancia para el desarrollo
de nuevas inversiones y la optimizacin de las existentes.
El tipo de relaciones futuras entre la Iirsa y la Unasur es un aspecto de
gran importancia para lo energtico en Suramrica.
COMERCIO EXTERIOR POR SECTORES ENERGTICOS
CARBN
En Colombia se encuentran reservas considerables de carbn. En efecto,
el pas cuenta con cerca de 45% de las reservas latinoamericanas de este
mineral; adems, se trata de un mineral de excelente calidad, en particular
en uso trmico. La produccin de carbn ha tenido una tendencia ascendente
durante los ltimos aos: en 2003 fue de 45 millones de toneladas, mientras
que en 2009 fue de 72 millones, un incremento de 61% en menos de una d-
cada (grfca 2). Las reservas medidas de este mineral hasta el momento son
de aproximadamente 7 mil millones de toneladas, distribuidas a lo largo del
pas (ver Estadsticas Ministerio de Minas y Energa, 2010). Es conveniente
analizar las cifras de los dos primeros trimestres de 2010, ya que durante este
tiempo es cuando ms se ha enfatizado en una bonanza minero-energtica en
el pas. durante ellos, la produccin se increment, si se la compara con la
del ao anterior. La produccin de carbn del primer trimestre de 2010 fue
de 19 millones de toneladas, 6,18% ms alta que la reportada en el mismo
trimestre de 2009. En el segundo trimestre alcanz 20 millones de toneladas,
cerca de 11% ms que la reportada ese mismo ao.
En el caso colombiano este producto se caracteriza porque ms de 90%
de la extraccin est destinada a abastecer los mercados internacionales,
situacin que sumada a precios internacionales bastante favorables hace
que en los ltimos aos este sector haya sido visto como una de las loco-
motoras del crecimiento y el desarrollo nacionales.
GRFICA 2
PRODUCCIN Y EXPORTACIONES DE CARBN, 2004-2009
Fuente: elaboracin propia con datos de la Upme.
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Exportaciones Produccin total
Los destinos de exportacin que reciben mayor cantidad de carbn co-
lombiano son Estados Unidos y Holanda, con 25% y 22%, respectivamente
(grfca 3). El resto de pases reciben una proporcin que est por debajo
de 7% del total.
PERCEPCIN dE COLOMBIA EN EL MBITO MINERO
La mejor manera de saber si la poltica de promocin del pas minero ha
surtido efecto es mediante el anlisis de algunos de los rankings elaborados
por frmas consultoras y que mediante diferentes indicadores muestran lo
atractivo que es un pas frente a la inversin extranjera minera.
RANKING DEL GRUPO BEHRE & DOLBEAR INC.
Consultor reconocido internacionalmente en torno a la minera, este grupo
elabora un anlisis de riesgo poltico en veinticinco pases con vocacin
minera. El propsito del indicador es evaluar las condiciones polticas,
econmicas y sociales para califcar si el entorno estimula o inhibe la
inversin. El ranking de 2010 ubica a Colombia en el sptimo lugar (gr-
fco 4), con una puntuacin de 39 sobre un mximo total de 70; la mayor
califcacin (7) la recibi el sistema poltico y la menor la tasa impositiva
(4). Adems de esto, la grfca 4 permite ver el cambio entre 2009 y 2010;
de los siete pases mostrados, Colombia fue el que tuvo el mayor cambio
GRFICA 3
DESTINO DE LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS DE CARBN, 2009
Fuente: elaboracin propia con datos reportados por la Upme.
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Estados
Unidos
Pases
Bajos
Malvinas
(Falkland),
islas
Chile Turqua Espaa Italia Canad Israel Portugal Resto
GRFICA 4
RANKING DE PASES PARA LA INVERSIN MINERA, 2010
Fuente: Behre dolbear & Company, Inc. Mineral industry advisors
en la califcacin obtenida con respecto al ao anterior. Otro aspecto
importante que conviene tener en cuenta y que se muestra con la lnea es
que la puntuacin de Estados Unidos y Chile se redujo, aun cuando siguen
estando por delante de Colombia.
EL RANKING DEL FRASER INSTITUTE
Esta entidad canadiense se encarga de hacer estudios en varios asuntos
econmicos, entre los que est la minera. Anualmente elabora un ndice de
potencial poltico (grfca 5), cuyo propsito es mostrar a las autoridades
de los pases qu tan atractivas son las polticas desde el punto de vista
de un gerente de exploracin. La encuesta 2009-2010 fue respondida por
compaas de exploracin en 55%, y 72% de quienes contestaron fueron
altos ejecutivos, por lo que se puede afrmar que los resultados guiarn,
en alguna medida, las decisiones de inversin de algunas de las multina-
cionales del sector.
El ndice lo componen una serie de aspectos, entre los que se encuentran
las regulaciones ambientales, la duplicacin e inconsistencia reguladora,
el sistema tributario, la infraestructura, la estabilidad poltica y datos geo-
lgicos, entre otros.
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Posicin
Rgimen impositivo
Estabilidad cambiaria
Corrupcin
Permisos
Temas sociales
Sistema poltico
Sistema econmico
Cambio respecto al 2009
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Australia
2
Canad
3
Chile
4
Mxico
5
Estados
Unidos
6
Brasil
7
Colombia
GRFICA 5
NDICE DE POTENCIAL DE POLTICA
Fuente: Fraser Institute.
La grfca 5 muestra que Colombia pas de estar ubicada en la posicin
35 en 2009 a la 19 en 2010, constituyndose as en el pas que ms posiciones
escal durante esos aos.
Al mostrar estos ndices es posible apreciar que Colombia ha venido
subiendo posiciones en cuanto a la atraccin de la inversin en minera, por
lo cual una buena cantidad de empresas ha estado incursionando en el pas
en la bsqueda de nuevos proyectos en el sector. Este fujo de inversin ex-
tranjera, como es bien sabido, puede ejercer, sin embargo, mayor presin en
la apreciacin del peso frente al dlar, por lo que la poltica macroeconmica
debe ser manejada de manera muy cuidadosa.
Por otra parte, no se debe dejar de lado la discusin sobre la problemtica
ambiental generada por la actividad minera. Los impactos en las fuentes de
agua, en la estabilidad de los terrenos, en el paisaje, en los ecosistemas, en
la actividad socioeconmica y cultural de las comunidades son evidentes.
de ah que este boom de inversin en minera y energa deba manejarse
con responsabilidad y sopesar los efectos positivos desde el punto de vista
econmico con los negativos sobre el medio ambiente.
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Chile Mxico Per Colombia Brasil Argentina Venezuela Bolivia Ecuador
COLOMBIA COMO PAS MINERO
En 2001, mediante la ley 685, se estableci el Cdigo de minas, en el cual se
determin que el estado sera el encargado de la planeacin, la regulacin, la
promocin, la administracin y la fscalizacin del recurso, mientras que los
entes privados estaran a cargo de la inversin para la explotacin; es decir,
a estos ltimos se les dara la concesin para desarrollar dicha actividad.
Teniendo en cuenta que la minera es quizs el sector que tiene mayores
oportunidades en commodities en el mercado internacional, sumado a que
Colombia cuenta con un nivel de reservas considerable y que la explotacin
ha sido baja, por lo que no hay un nivel de agotamiento que eleve los costos
de extraccin, el estado consider necesario el fortalecimiento institucional
e incentivar a los inversionistas internacionales. Adems, debe decirse
que el gobierno del presidente Juan Manuel Santos (7 de agosto de 2010-)
considera este sector como una de las cinco locomotoras del crecimiento
econmico.
La poltica del sector tiene como objetivo agregar valor en la cadena
productiva del sector minero y con ello generar mayores benefcios eco-
nmicos, sociales y ambientales. La estrategia busca incrementar la parti-
cipacin de inversionistas mineros en el pas, tanto de empresas junior, las
encargadas de hacer los estudios iniciales y plantear los proyectos, como de
las empresas mineras de mayor envergadura y tradicin, que se haran cargo
del desarrollo econmico de los grandes proyectos.
La estrategia de promocin propuesta debe:
Promover el inters internacional en los prospectos y proyectos mineros
del pas.
difundir las ventajas de invertir en minera en Colombia.
Contribuir con los esfuerzos gubernamentales de mejorar la imagen del
pas, del estado y sus instituciones.
Integrar a entidades pblicas y privadas, regionales y del nivel central,
para contribuir en la promocin del pas minero y de sus proyectos
mediante una estructura de atencin nica al inversionista minero (Mi-
nisterio de Minas y Energa, 2009: 6).
La poltica de mejoramiento de la productividad y la competitividad
del sector minero plantea algunas estrategias concretas, a saber:
a. Control a la ilegalidad minera: la actividad minera en Colombia se
hace a pequea escala y de manera desorganizada, lo que no permite la
fscalizacin adecuada del recurso. Por ello, una de las estrategias para
el mejoramiento de la productividad y la competitividad es el control
regulador a la actividad minera tradicional.
b. Asociacin: como se estableci que la estructura empresarial existente en
torno a la actividad es dbil, esta defciencia se aspira a superar mediante
formas de asociacin entre las empresas dedicadas a la explotacin.
c. Papel del estado: ser el encargado de facilitar, promover y controlar
el recurso.
d. Complementariedad y sinergia: se considera necesario impulsar la
complementariedad entre las diferentes entidades del estado para que
mediante los esfuerzos mancomunados de los entes centrales y de los
descentralizados se cumpla a cabalidad con el papel del estado enun-
ciado en el literal c.
e. Sostenibilidad: las empresas mineras debern ser sostenibles a largo
plazo en sus aspectos sociales, econmicos y ambientales.
f. Distritos mineros: se refere a la aglomeracin de municipios donde se en-
cuentran ubicados un buen nmero de productores. Por tanto, la defnicin
precisa de estas zonas es un instrumento para aprovechar las oportunidades
que ofrece el mercado (Ministerio de Minas y Energa, 2009: 5)
ENERGA ELCTRICA
Es importante tener en cuenta la energa elctrica en la insercin exterior
de Colombia, dado que el pas desarrolla en la actualidad transacciones
comerciales en esta materia con pases vecinos como Ecuador y Venezuela.
Adicionalmente, est llevando a cabo diferentes acciones con el gobierno de
Panam para vender energa elctrica a ese pas, as como para armonizar los
marcos reguladores entre los dos pases. Veamos alguna informacin sobre la
capacidad en materia de energa elctrica en Colombia, antes de ver el monto
de los intercambios de energa elctrica con los pases mencionados.
El sistema interconectado nacional (SIN) tuvo una capacidad efectiva
neta instalada de 13.495 megavatios (MW) en 2009, con una tendencia
al crecimiento comparada con aos anteriores. El crecimiento en la ge-
neracin de energa elctrica se present, segn la Compaa XM, por el
incremento de la demanda y las exportaciones hacia Ecuador y Venezuela.
Como se puede ver en la tabla 3, la generacin hidrulica fue mayor que
la trmica; sin embargo, es importante mencionar que durante 2009 el
parque generador tuvo esta distribucin como consecuencia del fenmeno
de El Nio. Con respecto a 2008, la generacin trmica se increment
87,3%, mientras que la generacin hidrulica descendi 11%.
TABLA 3
CAPACIDAD EFECTIVA NETA (MW), DICIEMBRE DE 2009
MW PARTICIPACIN
Hidrulica 8.525 63,17%
Trmica (1) 4.362 32,32%
Gas 2.757
Carbn 984
Fuel Ol 434
Combustleo 187
ACPM 0
Menores 573,8 4,25%
Hidrulica 472
Trmica 83.4
Elica 18.4
Co-generador 35 0,26%
Total del SIN 13.495,8
Fuente: XM Compaa de Expertos en Mercados S. A. E.S.P., 2010.
Las exportaciones de energa elctrica no presentan una tendencia de-
fnida; sin embargo, puede decirse que, en general, la balanza comercial de
energa elctrica ha sido superavitaria, es decir, las exportaciones han sido
mayores que las importaciones. El grfco 6 permite ver que el volumen de
exportaciones durante los ltimos aos ha estado entre 100 y 150 gigavatios
(GWh), a excepcin del primer semestre de 2008, cuando cayeron incluso
por debajo de 50 GWh.
GRFICA 6
EXPORTACIONES E IMPORTACIONES TOTALES DE ENERGA ELCTRICA
(ENERO Y JULIO, DESDE 2000)
Fuente: elaboracin propia con informacin de XM.
Actualmente, las exportaciones de electricidad al Ecuador se hacen
bajo un esquema regulador centralizado denominado transacciones inter-
nacionales de electricidad (TIE); sin embargo, desde antes de que existiera
este mecanismo el intercambio se haca a travs del circuito Panamericana-
Tulcn, cuyo objetivo era la integracin energtica entre los dos pases.
Con ese esquema las ventas dependan de la gestin comercial y por esto,
aun cuando Colombia cont con excedentes de energa, Ecuador qued
desabastecido durante varios periodos de sequa. Por ello, la Comunidad
Andina, mediante la decisin 536 (Marco general para la interconexin
subregional de sistemas elctricos e intercambio intracomunitario de
electricidad) estableci que los pases miembros no mantendran discri-
minaciones de precios entre su mercado nacional y el externo, tanto para
la oferta como para la demanda, y que garantizaran el libre acceso a las
lneas de interconexin internacional (CAN, 2002).
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Exportaciones totales Importaciones totales Balanza comercial de energa elctrica
despus de esta decisin la empresa ISA construy la lnea Jamondino-
Pomasqui y con ello, simultneamente, se determin un esquema de re-
gulacin a cargo de la Comisin de Regulacin de Energa y Gas (Creg),
por parte de Colombia, y del Consejo Nacional de Electricidad (Conelec),
de Ecuador. Las exportaciones a Ecuador representan la mayor parte de
las exportaciones de electricidad colombianas. En 2009, la diferencia en-
tre las estas y las importaciones fue de 1.338 GWh, y las exportaciones a
Ecuador fueron de 1.076 GWh, es decir 80% del total. La grfca 7 muestra
las exportaciones y las importaciones para y desde Venezuela y Ecuador.
Se ve claramente que el volumen de primeras es mucho mayor que el de
las segundas.
Por su parte, en las exportaciones a Venezuela no ha sido posible esta-
blecer acuerdos reguladores, debido en gran parte a las difcultades en las
relaciones entre los dos pases y a las diferencias en la concepcin econmica
y en el manejo de los recursos naturales. Mientras Colombia propicia el
libre mercado, en Venezuela el papel del estado es cada vez ms fuerte.
GRFICA 7
EXPORTACIONES E IMPORTACIONES DE ENERGA ELCTRICA DISCRIMINADAS POR PAS
(ANUALES, 2001-2009)
Fuente: elaboracin propia con base en informacin de XM.
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Exportaciones a Ecuador Exportaciones a Venezuela
Importaciones desde Ecuardor Importaciones desde Venezuela
Balanza comercial de energa elctrica
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0
0
Recordemos que la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (Cepal) defne las siguientes etapas para la integracin del mer-
cado elctrico:
1. Mercado domstico.
2. despacho coordinado.
3. despacho integrado.
4. Total integracin regional.
5. Integracin de mercados regionales.
Para dilucidar el estado en que se encuentran los intercambios de ener-
ga elctrica que actualmente hace Colombia es importante conocer estas
etapas. En el caso de Ecuador, la etapa actual es el despacho coordinado,
y en el de Venezuela las transacciones comerciales hacen parte de lo que
se denomina consumo internacional.
LA INICIATIVA CON PANAM
En 1981, Colombia y Panam frmaron un Acuerdo de cooperacin
tcnica-cientfca con el objetivo de fomentar proyectos que apoyaran
el desarrollo econmico y social. En este marco general, y en torno a
la interconexin elctrica entre los dos pases, se ha venido trabajando
desde 1998, cuando ISA efectu los primeros estudios de prefactibili-
dad. Posteriormente, en 2001, ISA y Etesa adelantaron los estudios de
viabilidad tcnica y ambiental. Formalmente, en 2003 los gobiernos de
los dos pases frmaron un memorando de entendimiento con el objetivo
de promover las acciones necesarias para determinar la viabilidad del
proyecto de interconexin. En 2007 se cre la empresa binacional Inter-
conexin Elctrica Colombia-Panam S. A. (ICP), y en 2009 se frm el
ltimo acuerdo para poner en marcha el esquema operativo y comercial
conducente al intercambio de energa elctrica entre los dos pases.
La interconexin entre Colombia y Panam depender en buena
medida de la armonizacin reguladora que se disee y que propenda al
benefcio de los dos pases. Se acord un esquema de conexin a cargo
de la empresa ICP, que actuar de acuerdo con la legislacin de cada pas.
Recientemente se frm un acuerdo mediante el que los entes reguladores
de los dos pases se comprometen a desarrollar los siguientes asuntos:
Tipos de intercambio: contratos y de oportunidad.
Organizacin: quines y cmo participan en los intercambios de
electricidad.
Formacin de precios en los mercados de cada pas.
desarrollo de la lnea de interconexin como un proyecto de conexin
a riesgo y al que no se le asignar ningn tipo de tarifa regulada.
Libre acceso a la lnea de interconexin y a los mercados de electricidad
de cada pas.
Mecanismos de asignacin de la capacidad de la interconexin.
Principios bsicos para el desarrollo de los acuerdos comerciales y
operativos entre operadores de ambos pases.
El acuerdo defne tambin los agentes que en cada uno de los pases
estarn incluidos dentro de la interconexin: para el caso de Colombia sern
los generadores y comercializadores, y para el de Panam generadores,
distribuidores y grandes clientes
Ventajas de la interconexin elctrica
La interconexin elctrica tiene varias ventajas entre las que se pueden
mencionar:
Reduccin de los costos de operacin dado que las diferencias hora-
rias, las curvas de demanda y las variaciones estacionales revisten una
oportunidad de armonizacin.
Incremento de la disponibilidad y confabilidad de los sistemas, dado
que de alguna manera se puede contar con una especie de respaldo del
otro pas en condiciones, por ejemplo, de sequa derivadas de fenmenos
como el de El Nio.
Fortalecimiento institucional para la integracin regional.
desarrollo de poblaciones fronterizas.
Planifcacin regional para la expansin y operacin del sistema.
PETRLEO Y GAS
En los ltimos meses se ha hablado insistentemente de una supuesta bo-
nanza energtica en Colombia, que incluira el petrleo y el carbn. No
obstante, analizando las cifras, el asunto no parece ser muy cierto, por
lo menos para el petrleo, dado que se proyecta que las reservas de este
energtico alcanzarn tan solo para diez aos ms y las de gas llegarn
hasta 2017. Segn datos de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, en
2009 las reservas probadas de petrleo alcanzaron 2.000 millones
de barriles (Mbls), mientras que las de gas se ubicaron en 4,7 billones de
pies cbicos. Por su parte, la produccin de petrleo durante 2009 fue
de 244,77 Mbls, mientras que en 2008 fue de 214,97 Mbls, lo que indica
un aumento de 13,86% (grfca 8). Es importante mencionar que aun
cuando la produccin y las reservas se han incrementado, desde Cusiana
(1989) y Cupiagua (1991), no se ha hallado un yacimiento signifcativo
que supere los 100 millones de barriles en reservas.
Colombia es un pas que cuenta con algunos recursos de petrleo; sin
embargo, est lejos de tener las reservas de pases como Venezuela, Rusia
y algunos del Medio Oriente. durante los ltimos meses, los precios del
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Reservas Produccin Relacin reservas/produccin
GRFICA 8
PRODUCCIN, RESERVAS Y RELACIN RESERVAS/PRODUCCIN DE CRUDO, 2000-2009
Fuente: Upme.
petrleo han estado entre US$60 y US$80, lo que ha incentivado en buena
medida el nivel de exportaciones, que se ubica alrededor de 50% de la
produccin total (grfca 9).
El gobierno colombiano ha afrmado recientemente, en varias opor-
tunidades, que est trabajando para desarrollar una exploracin ms ef-
ciente e intensiva con el objetivo de aumentar las reservas y garantizar la
autosufciencia en materia energtica. Adicionalmente a la exploracin de
nuevos campos, los esfuerzos se han dirigido hacia los campos ya agotados
que mediante una nueva tecnologa permiten extraer los crudos pesados
restantes y mejorar el factor de recobro.
EL GAS NATURAL
La ANH se encuentra actualmente adjudicando bloques para explorar y,
posteriormente, explotar este energtico. Las exportaciones de gas na-
tural estn dirigidas fundamentalmente a Venezuela, desde el campo de
La Guajira, y las hacen conjuntamente Ecopetrol y la Chevron. La inter-
conexin gasfera entre los dos pases es el tramo Antonio Ricaurte y se
estima que durar, por lo menos, veinte aos; la construccin de esta obra
GRFICA 9
EXPORTACIONES E IMPORTACIONES DE CRUDO, 1990-2009
Fuente: elaboracin propia con datos de la Upme.
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tiene un costo de alrededor de US$335 millones. La idea inicial fue que
durante la primera fase (2007-2011) Colombia exportara gas a Venezuela,
aumentando gradualmente el volumen hasta alcanzar 150 millones de pies
cbicos diarios. Posteriormente, Venezuela le suministrar a Colombia, en
promedio, el mismo volumen. Venezuela, que cuenta con altas reservas
de petrleo y gas, recibir gas por algunos aos porque hay escasez actual
del fuido en su regin noroeste y en Colombia existe la disponibilidad del
recurso en la zona de Ballenas.
GRFICA 10
GASODUCTO TRANSOCENICO
Fuente: Ecopetrol.
Mar Caribe
Golfo de
Venezuela
MARAUSAHU
BALLENA
23 km
22 km
COLOMBI A
Maicao
23 km
CARRAIPIA
CUATRO VAS
24 km
Paraguaipoa
21 km
15 km
MAJAYURA
EL CERRO
RO LIMN
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y
Ro Guacara
VENEZUELA
15 km
15 km
15 km
14 km
SILO
TUL
LA CONCEPCIN
LOS CORTIJOS
EMR
RAMN LAGUNA
BAJO GRANDE
22,4 km
Cojoro
Castillete
Estrategia de ejecucin
Cuatro paquetes, cada uno con dos
tramos en territorio venezolano y
uno en territorio colombiano.
60 km
53 km
52 km
59,4 km
15 km
Ballena
Riohacha
Maracaibo
El gas que exporta Colombia hacia Venezuela se usa esencialmente
con dos propsitos: primero, para la generacin de electricidad en las
plantas Ramn Laguna y Rafael Urdaneta, localizadas en el occidente
del estado de Zulia; y segundo, para la reinyeccin en algunos pozos y
la operacin de complejos petroqumicos.
Otra idea que se plante y que es fundamental tener en cuenta es que
una vez se empiece a revertir el gas hacia Colombia es posible que ade-
ms de suministrar este recurso a Colombia, Venezuela decida hacerlo en
direccin al norte, hacia Panam y Amrica Central, y en direccin sur,
hacia Ecuador. Sin embargo, ello depender de la produccin efectiva,
de la voluntad poltica y de la armonizacin de los marcos reguladores
que desarrollen los pases interesados.
En Colombia, el ltimo trimestre de 2009 estuvo caracterizado por
un racionamiento programado de gas natural. En consecuencia, slo 5%
de la produccin total de gas se destin a la exportacin hacia Venezuela,
situacin que se debi, fundamentalmente, al aumento de la demanda
para las plantas de energa trmica que debieron entrar a funcionar ante
la disminucin de la generacin hidrulica a causa del fenmeno de El
Nio por el que atraves Colombia. Para suplir la demanda por energa
elctrica en nuestro pas, adems de restringir el envo de gas a Vene-
zuela se decidi tambin hacer algunas sustituciones de gas natural por
combustibles lquidos en algunas de las plantas trmicas del interior.
El comercio exterior en cuanto a petrleo y gas ha llegado hasta la
interconexin gasfera entre Colombia y Venezuela y a las exportaciones
de petrleo, que si bien representan buena parte de las exportaciones tra-
dicionales, en volumen slo son 5% de la produccin, ya que el resto es
usado para el consumo interno.
REFLEXIONES FINALES
Sin duda, Colombia ha desarrollado una poltica muy activa para forta-
lecer los sectores de minera y energa con miras a mantenerlos como
parte de la punta de lanza de las exportaciones nacionales y hacer de
ellos motores del desarrollo econmico del pas. de acuerdo con esta
premisa, conviene hacer las siguientes refexiones:
Las polticas de integracin energtica lanzadas por Estados Unidos
en los aos 1990, en la Iniciativa de las Amricas, han encontrado eco
en algunos pases, entre ellos Colombia, mientras que otros, debido al
distanciamiento poltico con Estados Unidos, han venido fortaleciendo
nuevos mecanismos de integracin sin la presencia del pas del norte.
Esta tendencia est liderada por Venezuela y a ella concurren Bolivia,
Ecuador, Nicaragua, Argentina y, en alguna medida, Brasil.
El proceso de globalizacin ha fomentado el incremento del comercio
internacional de los energticos, y dentro de este, el intercambio de
energa en nuevas formas como el gas licuado o las nuevas interco-
nexiones elctricas. Vivimos en una regin con mayor interconectivi-
dad energtica por la presencia de nuevas redes fsicas de diverso tipo.
Esta tendencia parece que va a incrementarse hacia el futuro: nuevos
gasoductos, interconexin con Centroamrica, entre otros.
Colombia, como aliado estratgico de Estados Unidos, es fundamen-
tal en materia energtica regional y por ello el auge de la inversin
extranjera en hidrocarburos no se puede ver como un hecho aislado
o producto slo de las polticas internas. Las diferencias de Estados
Unidos con Venezuela fortalecen el inters de ese pas por el nuestro,
especialmente en lo energtico.
Las exportaciones energticas colombianas ocupan hoy el primer ren-
gln de la balanza comercial del pas. Este hecho permite concluir que
lo que suceda en este sector ser fundamental para el crecimiento de la
economa y para los intereses fscales nacionales y locales, por medio
de las regalas.
Lo ambiental y lo social forman parte de la agenda energtica, en la
medida en que los proyectos del sector tienen alto impacto y afectan de
manera directa a las comunidades. Ello puede ser el taln de Aquiles
de la poltica estatal en esta materia.
La transformacin real en el manejo de las regalas, que incluya la
redistribucin regional ms equitativa de los recursos y el desarrollo
de un esquema de planeamiento que defna de la manera ms parti-
cipativa posible las prioridades regionales y elimine de una vez por
todas la exagerada corrupcin en el manejo de estos recursos, resulta
indispensable para que se de una verdadera contribucin al desarrollo
y a la equidad social.
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PAGINAS WEB
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http://www.fraserinstitute.org/uploadedFiles/fraser-ca/Content/research-news/
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http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda/dOCUMEN-
TO%20REGLA%20FISCAL%20PARA%20COLOMBIA.pdf
http://www.simco.gov.co/Simco/Portals/0/archivos/AdMINISTRACION.pdf
http://www.simco.gov.co/simco/portals/0/archivos/PROdUCTIVIdAd.pdf
http://www.simco.gov.co/simco/portals/0/archivos/PROMOCION.pdf
http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/Global%20Competitiveness%20
Report/index.htm
OTRAS PGINAS WEB CONSULTADAS
Asociacin Latinoamericana de Integracin (Aladi). www.aladi.org
Organizacin Latinoamericana de Energa. www.olade.org
Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana
(Iirsa). www.iirsa.org
61
Retos actuales de la poltica migratoria colombiana
Javier Ignacio Nio C.
Las personas inmigrantes pueden convertirse en pieza clave de la recu-
peracin de la economa mundial, pues est demostrado que su aporte
no se da solamente en las naciones donde trabajan, sino en sus pases de
origen, a travs de las remesas y la inversin local.
Naciones Unidas. Informe de desarrollo humano, 2009.
El contexto global actual ha creado nuevas condiciones para la insercin de
Colombia en el sistema internacional. Comprender este escenario y articu-
larlo a la poltica exterior le permitir al pas su posicionamiento
1
global.
No obstante, este aspecto no se deslinda de la relacin con el entorno, pues
comprende la manera como se relaciona el gobierno colombiano con sus
homlogos de los pases vecinos y qu factores, como el conficto armado
o las tensiones diplomticas, afectan la dinmica internacional del estado
colombiano, en lo mundial y lo regional.
Estos factores son fundamentales para comprender la emigracin,
porque el posicionamiento internacional del pas refeja la percepcin que
de Colombia se tiene en el exterior e incide en el tratamiento dado a sus
1 Nota del editor. debe entenderse que en la disciplina de las relaciones internacionales se
habla de la posicin que un pas ocupa, para referirnos a su ubicacin en el espacio o en las
prioridades de los otros actores internacionales o en las estadsticas globales. Por otra parte,
se habla de posicionamiento cuando se trata de precisar las aspiraciones de pases, productos,
ideas o procesos, por ocupar posiciones ms importantes en los escenarios internacionales.
En ese sentido, el posicionamiento, que corresponde a un proceso, es ms dinmico que la
posicin, que se ocupa o se asume en asuntos especfcos de la vida internacional.
62 JAVIER IGNACIO NIO
nacionales, tanto en los pasos de frontera como dentro de los estados. Afecta
tambin la relacin de la poblacin emigrante con el gobierno colombiano,
especfcamente ante las misiones diplomticas en el exterior y las entidades
rectoras de la poltica migratoria en Colombia. Un ejemplo de esta situacin
es el hecho que de los cerca de doscientos pases actuales en el mundo, slo
cincuenta y cuatro no exigen visa a los colombianos (Iata y Henley Partners,
2010), dato que sirve para medir la imagen que se tiene del pas en el exterior
y sus consecuencias directas para la poblacin colombiana.
En el mbito global, el estado colombiano, por su dbil injerencia mun-
dial, sufre el efecto perifrico de la crisis econmica, por lo que es inexacto
sealar que el pas se encuentra blindado ante los ciclos econmicos globales.
Es evidente que la economa nacional se encontraba desprovista de planes de
contingencia para responder a los efectos de la recesin mundial; esta tesis
se puede corroborar al mirar en detalle la disminucin, a consecuencia de la
crisis, de exportaciones diferentes a las de materias primas como el carbn o
el petrleo. Por tanto, es necesario acudir al origen del problema, la quiebra
fnanciera estadounidense, que empez a gestarse a partir del segundo semes-
tre de 2008 y que en el tercer trimestre del mismo ao expandi gradualmente
sus efectos por Europa, Asia, frica, Oceana y Amrica Latina.
Esta situacin aquej directamente a la poblacin emigrante. En efecto,
la recesin gener un desempleo generalizado en los pases receptores de
migracin econmica, que para muchos inmigrantes incidi en la reduccin
de sus horas de ocupacin, en la disminucin del ingreso y, en algunos
casos, llev a la prdida del trabajo, todo ello en proporciones superiores
a la poblacin nativa. dicha circunstancia hizo que en los pases de des-
tino empezaran a tomarse medidas proteccionistas y que las banderas del
nacionalismo se enarbolaran ms agitadamente. Se adoptaron polticas
que restringen o anulan el ingreso de contingentes de inmigrantes, con un
acento especial en los poco califcados y provenientes de pases en guerra
o con ingresos per cpita bajos. En respuesta, para la poblacin aborigen
de los pases desarrollados se crearon programas tendientes a fomentar el
empleo y fnanciar el emprendimiento.
Ante este contexto con efectos en muchos campos, incluida la emigra-
cin, el gobierno nacional continu adscrito a una visin conservadora de
la poltica exterior colombiana. En este sentido, la predileccin por man-
tener excelentes relaciones con Estados Unidos, as no haya una respuesta
RETOS ACTUALES DE LA POLTICA MIGRATORIA COLOMBIANA 63
recproca, ocup el mayor inters de las administraciones del presidente
lvaro Uribe Vlez (2002-2006; 2006-2010); segundo, se privilegiaron
las relaciones diplomticas con los pases europeos a partir de la tradicin;
se dej en tercer plano el compromiso constitucional de la integracin
latinoamericana y en el orden regional se imponan los intereses naciona-
les. A lo cual se aade que la relacin con las potencias emergentes o el
posicionamiento estratgico del pas se estudian con demasiada cautela.
Posturas todas cuya consecuencia fue el aislamiento de Colombia en re-
lacin con las actuales tendencias globales y regionales.
En este sentido, la respuesta colombiana en el mbito internacional no
correspondi a ninguna de las cuatro grandes tendencias mundiales que
tienen estrecha relacin con el pas. Primero, el nuevo milenio trajo un
escenario multipolar, en el que Estados Unidos trata de recuperar su hege-
mona mundial en desmedro de su tradicional control hemisfrico; segundo,
econmicamente emergen pases como China, India, Brasil y Sudfrica,
que adems quieren que esta situacin se traduzca en posicionamiento
internacional; tercero, en Amrica Latina reaparece la izquierda populista
que considera en diferentes grados la situacin colombiana y su postura
ideolgica liberal como un obstculo a la unifcacin regional; por ltimo
y de manera ms reciente, la aprobacin del Tratado de Lisboa proyecta a
la Unin Europea como un actor internacional con funciones claramente
determinadas de fortalecer la gobernanza mundial
2
.
Sobre estas tendencias, la crisis econmica que afecta en primer pla-
no a los pases occidentales de alta renta per cpita y que se irradia hacia
sus zonas de infuencia, lleva consigo el empeoramiento paulatino de las
condiciones de vida as como tensiones entre la poblacin y las adminis-
traciones nacionales. Un refejo de esta situacin es el caso de Colombia,
2 La Unin Europea promover la gobernanza mundial mediante el fortalecimiento de los
organismos de las Naciones Unidas y haciendo eco de las decisiones de estas instituciones.
Aspecto que constituye el fortalecimiento multilateral para resolver confictos internos,
limtrofes, comerciales o los derivados de la emigracin; en este ltimo aspecto, busca
acuerdos de readmisin por medio de los tratados comerciales en trnsito a cuarta generacin.
Para el caso estn los pases andinos que, ante el anhelo de una frma rpida, han negociado
individualmente, sin considerar las implicaciones de esta concesin en materia de retorno,
entre otras mltiples consecuencias. Con ms reticencia, se negocia con el bloque regional
del Mercosur; por ltimo, encontramos la negativa de pases latinoamericanos vinculados
al populismo socialista, que han rechazado a corto plazo la negociacin de estos acuerdos.
que no ha podido conseguir la ratifcacin del tratado de libre comercio
por parte de Estados Unidos. All, el peso de la recesin hace que grupos
de inters internos, como los sindicatos, presionen para que el Congreso
no ratifque este acuerdo a corto plazo. Esta situacin se vuelve an ms
compleja con las denuncias por violaciones de derechos humanos, pese
a la voluntad gubernamental por contrarrestarlas, aspecto que contribuye
tambin al retraso en la ratifcacin. En general esta muestra de protec-
cionismo comercial se complementa en lo laboral con restricciones a la
movilidad internacional.
Inmersa en este escenario, la emigracin colombiana en situacin irre-
gular es muy vulnerable. En cuanto a los fujos regulares, quienes poseen
este estatus cada vez encuentran ms difcultades para mantenerse dentro
de la legalidad, porque la regularidad est directamente vinculada con tener
un empleo, de preferencia permanente. Al estar fuera de la vida laboral
empiezan a presentarse problemas relacionados con la subsistencia y el
apoyo por medio de las remesas a sus familiares en el pas, circunstancia
que repercute directamente en el empobrecimiento de la sociedad de origen
y es campo frtil para el crimen transnacional.
En el contexto microeconmico de los pases receptores,
se despide a personal sobre todo de los sectores menos califcados, que es donde
prima la ocupacin inmigrante y ello ocasiona la prdida del ingreso de miles de
hogares, situacin que se har ms compleja en las regiones de origen que concentran
la mayor poblacin emigrante que para el caso de Colombia se encuentran localizadas
en el Valle del Cauca, los departamentos del Eje Cafetero, Antioquia, Cundinamarca
y Bogot; aunque para la capital de la repblica la alta densidad demogrfca har
menos perceptible este impacto (Bolaos, 2009).
CARACTERIZACIN dE LA EMIGRACIN COLOMBIANA
Establecer el nmero de colombianos en el exterior es muy difcil; las
organizaciones no gubernamentales que trabajan el asunto migratorio
estiman una poblacin en el exterior superior a los cinco millones de
personas. Las cifras ofciales ms recientes, por su parte, corresponden al
Censo de poblacin de 2005. El departamento Administrativo Nacional
de Estadstica (dane), entidad encargada del Censo, empez a presentar
los resultados a partir de mayo de 2006, cuando estableci que el nme-
ro de residentes fuera de Colombia corresponda a 3337.107 personas,
mientras que la cantidad de las que habitualmente residen en el territorio
nacional es de 41242.948
3
. Entre 2005 y 2008 se estim que hubo cerca de
700.000 migrantes, a partir del diferencial de salida y retorno, aun cuando
no existe un sistema de registro total que suministre este dato con fdeli-
dad. Respecto al nmero de inmigrantes, el Censo cuantifc en 90.469
las personas de origen extranjero en Colombia. Sin embargo, para el de-
partamento Administrativo de Seguridad (dAS) el nmero de personas de
nacionalidades diferentes a la colombiana que residan en el pas a marzo
de 2006 estaba conformado por 26.606 residentes y 91.923 temporales
4
. En
cuanto a la migracin en trminos regionales, las zonas del pas que ese ao
presentaban los mayores ndices de emigracin eran el Valle de Cauca, con
24,1%, Bogot, con 18,7%, Antioquia, con 11,9%, Risaralda, con 7,8% y
Atlntico, con 6,6% (dane, 2006). La tabla 1 presenta el porcentaje de po-
blacin colombiana residente en el exterior, por pases de destino, en 2006.
Este alto nmero de emigrantes puede llegar a comprender entre 8% y
10% del total de la poblacin colombiana. Pero, cmo se ha llegado a esta
dimensin de la emigracin? Hay que anotar, primero, que desde la dcada
de 1970 Colombia ha sido exportador de mano de obra. Como se observa
en la tabla 1, la emigracin colombiana incluye pases como Estados Unidos
o Espaa, en donde el nmero de personas que permanecen en situacin
irregular es incierto, y donde gran parte de la poblacin emigrante podra
denominarse como de carcter econmico, ya que la principal motivacin
ha sido la bsqueda de ingresos y oportunidades. Otro porcentaje difcil
de estimar es el de las personas que salen del pas huyendo de la violencia
3 Aunque los resultados del Censo tienen carcter ofcial, conviene aclarar que la pregunta sobre
emigracin comprenda un rango de cinco aos. Por tanto, la cantidad consolidada desconoce
un porcentaje importante de emigrantes que viajaron en un periodo anterior al estimado en el
registro. Respecto al nmero de emigrantes, el portal electrnico del Ministerio de Relaciones
Exteriores de Colombia, consultado a julio de 2006, estimaba a sus nacionales en 4243.208
personas, de los que en los consulados colombianos se encontraba registrado un porcentaje
cercano a 12%. Igualmente, entre mayo de 2004 y junio de 2006, fecha posterior al cierre
del Censo, el Banco de la Repblica, restando el nmero de colombianos que sali frente al
que regres y que fueron registrados en los puestos fronterizos y aeropuertos internacionales
por el departamento Administrativo de Seguridad (dAS), calcul que en el exterior se haban
quedado 602.481 personas.
4 Cifras presentadas en el dane, en junio de 2006 por parte del dAS.
poltica o por las secuelas que deja la lucha contra las drogas en zonas de
frontera, situacin que ha incrementado el nmero de solicitantes de asilo y
refugio en los pases vecinos.
Esta situacin debe relacionarse con una caracterizacin ms detallada
de la emigracin colombiana, que para efectos de comprensin defniremos
en cuatro mbitos. El primero corresponde a la localizacin geogrfca
basada en diferentes demandas. Ante todo, existe una emigracin hacia es-
tados donde el poder adquisitivo en relacin con Colombia trae dividendos
econmicos; igual ocurre con el inters de cursar estudios superiores, como
es el caso de Estados Unidos y Espaa. Existe tambin inters creciente
por pases de renta media como Chile y Costa Rica, que pueden suplir la
necesidad de ingresos similares a los de Colombia y resolver la carencia
de seguridad fsica y de inversin. Por otra parte se encuentra el entorno
relacionado con las circunstancias que rodean el conficto armado y que
obliga a miles de personas en zonas de frontera a buscar refugio en pases
limtrofes, aumentando las tensiones diplomticas, como es el caso con
Ecuador, Panam y Venezuela.
TABLA 1
PORCENTAJE DE COLOMBIANOS RESIDENTES EN EL EXTERIOR, POR PASES DE DESTINO, 2006
TOTAL NACIONAL PORCENTAJE
Estados Unidos 35,4
Espaa 23,3
Venezuela 18,5
Otros 13,9
Ecuador 2,4,
Canad 2,2
Panam 1,3
Mxico 1,1
Australia 1,0
Per 0,5
Bolivia 0,1
Total 100
Fuente: dane, 2006.
El segundo mbito corresponde a las causas que motivan la salida del
pas. Aqu encontramos desde motivaciones econmicas o acadmicas
hasta las que dependen de la reagrupacin familiar o de las posibilidades
de obtener empleos especfcos. Este aspecto es fundamental, porque si las
verdaderas causas de la emigracin se identifcan, acto seguido se puede
analizar su impacto y, posteriormente, se acta en la promocin de lo
benfco y se confronta lo problemtico. Este tipo de anlisis an es muy
pobre en el pas y de hacerse dara rditos a la emigracin y al desarrollo
de las regiones expulsoras de poblacin hacia el exterior.
El tercero se refere a un proceso de acomodamiento estratgico ante
la crisis o el endurecimiento de las condiciones migratorias. Ante esta
problemtica, la poblacin colombiana en condicin de regularidad, y
an en irregularidad, pero con experiencia de residir en otros pases, se
plantea emigrar a estados con un rgimen de migracin selectiva como
Canad o Australia. del mismo modo, quienes han adquirido el permiso
de residencia, la ciudadana comunitaria o la movilidad laboral dentro de
la Unin Europea, toman decisiones que los llevan a ubicarse en estados
que ofrezcan mejores condiciones, es decir en pases similares pero con
condiciones ms favorables, tal como puede suceder con el trnsito de Es-
paa a Inglaterra o Blgica. Este caso se presenta tambin en la movilidad
interna en grandes pases como Estados Unidos, es decir el traslado de unos
estados de la Unin Americana a otros. Ambas estrategias, una internacio-
nal y otra domstica, son expresiones de esta tendencia que representa una
alternativa al retorno a Colombia. Esta hiptesis se corrobora con la nula
aceptacin que ha tenido la propuesta de retorno voluntario para poblacin
en situacin regular pero desempleada en Espaa. Porque lo ms difcil
para un inmigrante es obtener su regularidad o documentos de residencia
y trabajo. Hay que recordar que adversidades peores a la actual fueron las
que motivaron la salida del pas, y los migrantes no manifestan el deseo
de regresar simplemente por la crisis econmica, condicin que ha sido
permanente para muchos indocumentados.
El cuarto mbito surge como respuesta a las polticas restrictivas en los
pases de destino y que afecta directamente a la emigracin en situacin
de irregularidad o indocumentada. La mayor muestra de esta postura es
la directiva de retorno de la Unin Europea, que se har efectiva a partir
de 2011 2012, de acuerdo con la incorporacin legislativa de los estados
miembros, y que ya cuenta con fondos especfcos para centros de inter-
namiento y expulsiones.
Respecto a Estados Unidos, la carencia de una reforma migratoria
integral y el surgimiento de legislaciones con tintes xenfobos empieza
a presentarse de diversas maneras: la ley SB1070, promulgada el 23 de
abril de 2010 en el estado de Arizona, que criminaliza la inmigracin; la
iniciativa del procurador general de la Florida y candidato republicano a
la gobernacin estatal, Bill McCollum, que propone que los inmigrantes
indocumentados se enfrentan a un mximo de 20 das de prisin y para
los que cometan los mismos delitos que los residentes legales, le permite
a los jueces imponer condenas ms severas
5
; o la propuesta del senador
republicano por Carolina del Sur, Lindsey Graham, a la que se han sumado
los senadores Mitch McConnell, John McCain y John Kyl, de Arizona,
Jeff Sessions, de Alabama, y Chuck Grassley, de Iowa, que proponen una
modifcacin a la Enmienda 14 de la Constitucin estadounidense, fuente
principal de los derechos civiles, que consistira en negar la nacionalidad
automtica a los hijos de inmigrantes indocumentados
6
.
Estas medidas, tanto en la Unin Europea como en Estados Unidos,
ponen en evidencia el endurecimiento de las polticas migratorias, conf-
gurando una situacin similar a la que se presenta por las deportaciones
desde pases como Estados Unidos y otros estados de trnsito a la Unin
Americana, como Mxico. En este sentido, ningn pas de la regin cuenta
con la aceptacin tcita del principio de soberana de los pases, incluyendo
a los receptores de migrantes; por tanto, este escenario no llega ms all
de la denuncia meditica o de comunicados de poca difusin dentro de la
sociedad civil transnacional, conformada principalmente por asociaciones
de inmigrantes, que no han podido constituirse en un factor real de poder
en los pases de destino.
5 Cristina Silva / St. Petersburg Times. 2010. Bill McCollum revela controversial plan contra
inmigracin ilegal. 11de agosto de 2010. En http//www.elnuevoherald.com/2010/08/11/781359/
bill-mccollum-revela-controversial.html
6 Sergio Muoz Bata. 2010. Rumbo perdido. El Tiempo. 9 de agosto de 2010. En www.eltiempo.
com/opinion/columnistas/sergiomuozbata/ARTICULO-WEB-PLANTILLA_NOTA_INTERIOR-7852508.
html
Este ltimo aspecto nos remite a un nuevo fenmeno en el mbito
migratorio: el del retorno, condicin que comprende un universo amplio
y heterogneo. Ello porque abarca desde personas jubiladas que quieren
hacer rendir ms sus mesadas, por el cambio de moneda o porque la pensin
sufraga sus gastos de mejor manera en el pas de origen; hasta nios antes
reagrupados que ahora retornan sin sus padres al pas por falta de recursos
para mantenerlos en el exterior o por otras causas como la desadaptacin o
la asimilacin de comportamientos no aceptados por los padres. Regresan
tambin desempleados o personas en situacin de quiebra econmica, y las
deportadas, que constituyen una constante. Este retorno incluye as mismo
a egresados de programas de posgrado, personas que cumplen penas de
prisin o quienes vuelven con recursos e ideas de emprendimiento.
En atencin a este segmento de la poblacin, en 2009 se cre en Colom-
bia, como parte de la Poltica integral migratoria, el Plan de retorno positivo
(PRP), en el que participan once entidades pblicas y privadas. Este programa
promueve el empleo o el emprendimiento para la poblacin colombiana que
retorna al pas. A 2010 existen dos Centros de referencia y orientacin para
retornados del exterior (Crore). La alcalda de Bogot, en convenio con el
Ministerio de Relaciones Exteriores y la Organizacin Internacional para
las Migraciones (OIM), crearon el programa Bienvenido a casa. Un segundo
centro comenz a operar en Pereira, en el departamento de Risaralda, con
el nombre de Bienvenido a mi tierra; estas experiencias empiezan a ser
estudiadas por las autoridades de otras regiones, en donde el fenmeno del
retorno est surgiendo con mayor intensidad.
CULTURA POLTICA dE LA EMIGRACIN Y CONSTRUCCIN
dE UNA SOCIEdAd CIVIL TRANSNACIONAL
Uno de los objetivos principales de la actividad del Ministerio de Relacio-
nes Exteriores debera ser el incremento del peso poltico de los emigrantes
en los pases de residencia y su incidencia en la poltica exterior colom-
biana. El programa Colombia nos une ha tenido avances signifcativos en
la promocin de asociaciones y en la creacin de un dilogo permanente
con las colonias colombianas en pases como Espaa, Estados Unidos e
Inglaterra, y con menor incidencia en los limtrofes. En esos ltimos, una de
las causas que ha difcultado este proceso ha sido la tensin interestatal.
En este sentido, se debe tener en cuenta la complejidad que implica
articular la poblacin colombiana en el exterior, que adems de ser muy
heterognea incide en muchos mbitos de la vida nacional. Sin embargo,
en esta esfera existe un potencial que abre un nuevo campo de accin: la
participacin poltica local de los emigrantes en los pases de destino, como
es el caso previsto de Espaa. Hay que tener en cuenta que este aspecto
guarda estrecha relacin con la cultura poltica de la sociedad emigrante.
de esta manera, las manifestaciones ms visibles en este mbito son las
asociaciones de inmigrantes de origen colombiano, creadas en su gran ma-
yora como una forma de subsistencia; existen desde luego otras de carcter
flantrpico, que orientan recursos de la cooperacin al desarrollo hacia el
pas o a pases culturalmente similares y a los que se accede mediante la
convocatoria pblica de los gobiernos receptores. Este hecho ha generado
la evolucin del escenario nacionalista hacia el paninmigrante.
Esta transformacin no es bice para que sigan surgiendo pequeas
organizaciones no gubernamentales alrededor de un inters puntual, in-
cluso familiar, en desmedro de la construccin de poder de los colectivos.
A este fenmeno, que difculta la participacin de los inmigrantes de
origen colombiano, se suma la rivalidad existente entre las asociaciones
que agrupan sectores de las colonias colombianas en mbitos locales en
Londres, la zona triestatal de Nueva York, New Jersey y Connecticut,
Madrid, Roma o Ciudad de Mxico. En estos casos el protagonismo e,
incluso, la promocin de liderazgos perpetuos y las alianzas con sectores
estratgicos en el pas y en el exterior intentan remedar las estructuras de
poder en Colombia y fortalecerlas con subordinaciones externas. Se corre
el riesgo de que estas organizaciones se conviertan en agencias de los par-
tidos, mediacin que se har ms evidente en las elecciones locales en los
pases de destino, como en Espaa. En estos casos, el hecho de no planear
la manera de articularse a los procesos electorales mediante enfoques o
programas que incluyan la suma de intereses de la poblacin emigrante,
sin distingo de nacionalidad, puede derivar en la militancia sin benefcios
para los colectivos extranjeros.
Una manera de contribuir a generar espacios de liderazgo y participa-
cin es la posibilidad de que en las delegaciones consulares existan uno
o dos cargos elegidos entre la poblacin inmigrante adscrita a la circuns-
cripcin consular. Igualmente, tener cuerpos colegiados elegidos en esos
mismos espacios, que sirvan de consejos consultivos, como en Mxico, en
donde esos entes son tenidos en cuenta, incluso, para la formulacin de los
planes nacionales de desarrollo.
de no ser as, en los estados husped se reproducir el esquema cliente-
lar, porque las directivas tendern a afliar a sus agrupaciones a los partidos
polticos de los pases de destino. Sin embargo, este escenario poltico,
orientado de otra manera, hacia los objetivos comunes de los inmigrantes,
podra promover el fortalecimiento poltico de la emigracin colombiana y
su vinculacin con otros colectivos en el exterior. As mismo, las colonias
de emigrantes se podran articular como grupos de presin, incentivar la
participacin mediante herramientas virtuales y ganar visibilidad como una
minora infuyente ante la sociedad de destino.
Los elementos anteriores, en su conjunto, podran permitir a los co-
lombianos en el exterior consolidar una sociedad civil transnacional, con
posibilidades de acceder, a mediano plazo, a escaos en cuerpos legislativos
como el Parlamento Europeo o el Congreso de Estados Unidos, dado el
creciente nmero de emigrantes que posee doble ciudadana, comunitaria
o estadounidense.
Esta capacidad electoral puede buscar tambin el desarrollo de polticas
benfcas para los emigrantes y sus familias en Colombia. Pero el mapa de
relaciones existentes dentro de las colonias colombianas en el exterior, con
contadas excepciones, da cuenta de una sociedad atomizada, con un alto
grado de personalismo, con directivas de organizaciones que agrupan ne-
cesidades de afecto y colaboracin inmediata, ms que un proyecto poltico
a largo plazo.
En muchos casos parece que la motivacin principal de la asociacin sea
recrear la nostalgia y los comentarios reiterados de las vicisitudes de vivir en
la distancia, que aprovechando la suma de voluntades generosas se convier-
te, anual o semestralmente, en obras flantrpicas para algunas regiones de
Colombia. Aun cuando estas actividades unen a la comunidad alrededor de
asuntos especfcos, lo que requieren las colonias colombianas en el exterior
son bases ms slidas para convertir al colectivo en un grupo de inters que
proponga polticas, por ahora locales, ante procesos electorales como el
espaol, para que hagan posible el acceso a instancias de toma de decisin
a mediano plazo. No obstante, para que esta pretensin se materialice, el
proceso debe ser paralelo al de colectivos de otras nacionalidades.
La conciencia de su propia vala por parte de la poblacin colombiana
en pases de alta renta per cpita, con democracias modernas y posibi-
lidades de promover el desarrollo en Colombia, debe tener en cuenta la
situacin de los refugiados en los pases fronterizos. Sus intereses en el
campo migratorio deben comprender, a ms de sus necesidades locales y
en relacin con el pas, el fenmeno de la emigracin forzada y transfron-
teriza a causa de la violencia, tpico que trataremos a continuacin.
LA RELACIN CON LOS PASES VECINOS
Y LA EMIGRACIN FORZAdA
En cuanto a la emigracin a los pases fronterizos, es conveniente sealar
que ha sido muy poco estudiada y es a la que menos recursos otorga el
gobierno nacional. La tirantez en las relaciones diplomticas y la tensin
fronteriza han ido en desmedro de millares de emigrantes forzosos, que
no han recibido la atencin adecuada ni de las autoridades nacionales ni
en los pases vecinos. En este contexto, la porosidad de las fronteras
posibilita el trnsito y el escondite de los grupos insurgentes en las zonas
limtrofes, facilita el contrabando de mercancas y combustibles, el paso
ilegal de armas y municiones y el narcotrfco. Permite tambin el trnsito
de inmigrantes indocumentados a travs de los distintos pasos fronterizos,
situacin que ha obligado a Colombia y algunos pases vecinos a milita-
rizar las fronteras.
Esta estrategia de seguridad comprende el blindaje fronterizo, que incluye
a los emigrantes como un factor que crea tensiones y confictos en las rela-
ciones con los estados limtrofes. A este elemento se suma la identifcacin
negativa de los migrantes colombianos, que en algunos casos se asocian con
organizaciones criminales, percepcin que hace ms vulnerable a los de bajos
recursos, principalmente ante manifestaciones de xenofobia y estigmatiza-
cin por parte de los nacionales de los pases receptores, de sus medios de
comunicacin y, en algunos casos, de sus autoridades. En este sentido, la
securitizacin de la inmigracin tiene relacin con las amenazas tradicionales
a la seguridad nacional. Esta impresin se relaciona directamente con los
estereotipos que se tienen de la poblacin inmigrante de origen colombiano,
asimilndola a minora tnica, pobreza, delincuencia, prostitucin, narcotr-
fco o propagacin del conficto armado, etc. (Lara, 2006).
Es importante anotar al respecto que quienes emigran forzosamente
pertenecen a todos los niveles culturales y a diversos estamentos econmi-
cos. Su insercin en la sociedad que los recibe depende en gran parte de su
capital humano y de los recursos con que cuentan a la hora de instalarse en
esa nueva sociedad. No obstante, para este caso, el derecho internacional
garantiza la igualdad ante la ley de la poblacin que solicita el estatus de
refugiado. En este orden de ideas, la respuesta a la emigracin forzada por
parte de los pases vecinos debera ser la asistencia humanitaria, dentro de
sus posibilidades, derecho que no se puede distorsionar en una persecucin
de carcter castrense.
En general, esta situacin es la resultante de la correlacin entre la pe-
ticin del gobierno colombiano de acorralar a los insurgentes en las zonas
limtrofes y la de los nacionales de los estados fronterizos, de militarizar las
fronteras, como una respuesta para evitar la expansin del conficto armado
colombiano y el ingreso de personas desde Colombia, a consecuencia de
los enfrentamientos y la lucha contra el narcotrfco. Esta segunda accin
se corresponde con los pronunciamientos de los gobiernos vecinos, como
vctimas de la expansin de los hostigamientos armados que, insisten, co-
rresponden a un problema interno del estado colombiano.
dicha percepcin ha llevado a que un sector de los gobiernos vecinos
plantee una supuesta neutralidad frente a los actores armados legales e
ilegales colombianos, pese a que el gobierno de Colombia denomina a los
alzados en armas como delincuencia organizada, estrechamente vinculada al
narcotrfco y adscrita a listas internacionales que los declaran como terro-
ristas. Esta postura frente a la insurgencia por parte de los estados limtrofes
suele aparecer cuando la seguridad nacional sirve para ocultar problemticas
de orden domstico en dichos pases o cuando se trata de promover el na-
cionalismo en periodos preelectorales.
de este modo, los factores anotados inciden directamente en la emigra-
cin forzada desde Colombia. En particular, a causa del conficto armado,
por el que miles de personas son expulsadas hacia los pases limtrofes. Este
fenmeno ha fuctuado desde fnales de la dcada de 1990 y se ha mantenido
constante en la ltima, periodo en el que el fujo de migraciones forzadas
por la violencia colombiana hacia Ecuador, Panam y Venezuela ascendi
exponencialmente. La capacidad de respuesta institucional por parte del
estado colombiano para proteger a sus nacionales en calidad de desplazados
antes de cruzar las fronteras, y la de los pases vecinos para atender a los
inmigrantes procedentes de Colombia, se han visto excedidas en ambas
partes. Establecer cantidades es muy difcil, porque dependiendo de qu
lado de la frontera se denuncie hay implcita cierta carga ideolgica y
porque, adems, los refugiados tratan de permanecer tan inadvertidos
como puedan, por temor a las autoridades del pas receptor e, incluso, a
las colombianas.
No obstante, en materia de refugio es conveniente sealar que en
Brasil, Ecuador, Venezuela y Panam hay alrededor de 600.000 personas
refugiadas, de las cuales ms de 282.000 son nias, nios y adolescentes
(SJR, 2010). Venezuela es el primer receptor, con cerca de 200.000 personas,
principalmente vctimas del conficto armado, como lo declar Mohamed
Alwash, representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados en Venezuela (VTV, 2010); Ecuador es el segundo destino de
la poblacin colombiana en busca de refugio en la regin: a abril de 2010
se haban reconocido 53.000 refugiados de origen colombiano y 135.000
inmigrantes con algn tipo de proteccin internacional (EFE, 2010), segui-
dos en cantidad por los que han llegado a Panam, Brasil y Per.
La ofcina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refu-
giados (Acnur) ha sealado persistentemente en sus informes de los ltimos
aos que Colombia es uno de los pases que registra los mayores ndices
de poblacin desplazada por la violencia en el mundo, con un nmero
creciente de personas susceptibles del estatus de refugiado. En numerosos
casos cabra tambin la aplicacin de un enfoque diferencial, por variables
tnicas (poblaciones negras e indgenas). Es paradjico que los indgenas,
poblaciones tradicionales anteriores a los estados-nacin, deban padecer
ahora esta problemtica debido a la violencia creciente en sus territorios.
En este sentido, se enfatiza en la causalidad existente entre el desplaza-
miento forzado interno y la emigracin forzada transfronteriza. Por tanto,
es urgente desarrollar acciones para evitar la violacin de los derechos
humanos y del derecho internacional humanitario (dIH), y muy especial-
mente el destierro de millares de personas de sus regiones de origen. del
mismo modo, en cuanto a quienes solicitan refugio, los estados receptores
deberan acoger a estas vctimas de acuerdo con el derecho internacional
para los refugiados.
En consecuencia, la atencin a las personas que han debido huir del
pas para defender su integridad debe tener en cuenta que el derecho de
los refugiados establece las normas para determinar la condicin jurdica
y el trato humanitario en los pases anftriones. El artculo 1 de la Con-
vencin sobre el estatuto de los refugiados, y el Protocolo del Estatuto de
los refugiados defnen al refugiado como cualquier persona que tenga:
Fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religin, nacionalidad,
pertenencia a determinado grupo social u opiniones polticas, se encuentre fuera del
pas de su nacionalidad y no pueda, o a causa de dichos temores, no quiera acogerse
a la proteccin de tal pas; o que, careciendo de nacionalidad y hallndose, a con-
secuencia de tales acontecimientos, fuera del pas donde antes tuviera su residencia
habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a l
7
.
Ante la magnitud de este fenmeno, en 2004 se adelantaron varias reunio-
nes
8
entre los gobiernos y la sociedad civil de las tres subregiones latinoame-
ricanas, con ocasin del XX aniversario de la declaracin de Cartagena que
ampla la defnicin de refugiado y refugiada
9
, y para encontrar soluciones
duraderas en esta materia. dichas reuniones condujeron a la adopcin de
la declaracin y Plan de accin de Mxico para fortalecer la proteccin
internacional de los refugiados en Amrica Latina, suscrito en la Ciudad de
Mxico el 16 de noviembre de 2004 (Ceballos, 2005). Sin embargo, en 2010
dicho Plan no haba logrado el objetivo de reubicar a la poblacin refugiada,
en pases como Brasil, Argentina, Chile y Paraguay, que fueron los que se
mostraron ms dispuestos a apoyar en ese entonces esta alternativa. Ello sin
desconocer que en 2008 Brasil, Chile y Argentina recibieron ciento veinte
refugiados colombianos procedentes de Ecuador (Acnur, 2008).
7 Tomado del Protocolo sobre el estatuto de los refugiados, Nueva York, 31 de enero de 1967,
606 U.N.T.S, 267, en vigor desde el 4 de octubre de 1967.
8 Las reuniones fueron convocadas por los organismos intergubernamentales de la regin: el
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, el Consejo Noruego para los
Refugiados, la Comisin Interamericana de derechos Humanos y el Instituto Interamericano
de derechos Humanos.
9 La declaracin de Cartagena sobre los refugiados, frmada en 1984 en Colombia, ampla
la defnicin de refugiado y refugiada, incluyendo la violencia generalizada dentro de
los criterios para acceder a la proteccin y al estatus de refugiado. Las tres subregiones
consideradas fueron Mxico-Centroamrica y Cuba; los pases del Cono Sur; Colombia-
Ecuador-Panam-Per-Venezuela.
Por su parte, los estados afectados directamente por la recepcin de la
poblacin que emigra a causa del conficto armado colombiano adelantan
programas de acuerdo con la coyuntura poltica interna y no con base en
los parmetros que establece el derecho internacional. En tal sentido, las
acciones desarrolladas en esta materia en Ecuador, Venezuela y Panam
permiten identifcar dos tendencias: la primera plantea que existen unos
marcos normativos internacionales (tratados, convenciones y declaracio-
nes) que los estados latinoamericanos han venido adoptando total o par-
cialmente y que de ser aplicados mejoraran sustancialmente la vida de los
refugiados; la segunda establece que hay unas acciones gubernamentales
que responden a la coyuntura, es decir, a la agenda del gobierno de turno,
a la percepcin del fenmeno y a la dinmica de las relaciones entre los
gobiernos del pas expulsor y el receptor (Tapias, 2006).
LA CRISIS ECONMICA MUNdIAL Y SUS CONSECUENCIAS
EN LA EMIGRACIN COLOMBIANA
La irrupcin de la crisis econmica en el tercer trimestre de 2008 en Estados
Unidos y su expansin posterior a la Unin Europea (UE) y al resto del mundo
transform las condiciones de vida de millones de personas, entre ellas la de
la poblacin de origen colombiano que trabaja y reside en Estados Unidos y
Europa. Hablamos de emigrantes que en un alto porcentaje ocupan trabajos
poco remunerados y han visto reducirse sus ingresos o estn desemplea-
dos, hecho que plantea dos graves problemas para los pases de origen: la
disminucin de las remesas, que son el sustento de millones de hogares, y
la posibilidad del retorno. Las consecuencias de la crisis para la poblacin
nativa son evidentes tambin; en efecto, en Europa hay cerca de 23 millones
de desempleados, es decir uno de cada diez trabajadores del continente. Uno
de los pases ms afectados es Espaa, con ms de 4 millones de personas
sin trabajo y principal receptor de la emigracin colombiana en la UE.
En este contexto la UE debate una poltica migratoria comn, por
lo que se espera se adopte medidas proteccionistas de acuerdo con las
necesidades de los pases, en contra de la emigracin extracomunitaria,
a excepcin de la invitacin de personal califcado en las ocupaciones
en las que haya escasez, como es el rea de las ingenieras o las ciencias
de la salud. Estados Unidos comparte una situacin similar: el desempleo
alcanza un 10%, que para la comunidad latina representa un 13% (...)
aspecto que tiene mucha relacin con el endeudamiento inmobiliario,
porque ante la imposibilidad de pago de las hipotecas muchas familias
perdern sus viviendas
10
. Esta situacin ha tenido graves repercusiones
tambin en las familias de los emigrantes en sus pases de origen y en sus
economas, muy dependientes de las remesas (Nio, 2010).
En consecuencia, los gobiernos de los estados occidentales de alta
renta per cpita, afectados por la crisis econmica mundial y con altos
ndices de inmigracin, tienden a ceder ante la presin ciudadana que les
obliga a tomar medidas proteccionistas, cual es el caso de la restriccin a
la contratacin de extranjeros o el impedir procesos de regularizacin. El
desempleo y la quiebra de las empresas a todo nivel afecta a la poblacin
nativa y a la inmigrante, aumentando la tensin por recursos cada vez ms
escasos como el empleo, las ayudas sociales o los servicios fnancieros.
Evidencia de este fenmeno es la disminucin de las remesas enviadas
por la emigracin colombiana a sus familias en el pas, rubro que a mediados
de 2010 llevaba casi dos aos de decrecimiento. No obstante, el inters repre-
sentado por el ingreso y el uso de las remesas familiares lo han convertido en
atractivo para la banca y otros sectores de inversin. Hasta ahora, los giros
de dinero desde el exterior por parte de los emigrantes representan uno de
los aspectos que mayor inters ha presentado en el estudio de la migracin
internacional. En Colombia son una fuente importante de divisas y pueden
constituir el sostenimiento para millares de familias y un apoyo al desarrollo
de las zonas de origen de los emigrantes (Bolaos, 2009).
Esto depende del apoyo que los gobiernos locales, como parte de una
poltica nacional, den a las asociaciones de emigrantes e instituciones cono-
cedoras del asunto de la migracin, para que se puedan generar programas
que benefcien a la poblacin emigrante, dirigidos a la promocin del ahorro
y la inversin, y a estimular la demanda agregada jalonada por el consumo
(Cepal, 1999). No obstante, estos recursos no son constantes en el tiempo,
porque factores externos como las crisis, la tasa de cambio o las condiciones
de los pases de origen y destino pueden alterar las tendencias.
10 La comunidad latina, la ms afectada por el desempleo en los Estados Unidos. La Jornada,
Mxico, seccin de economa, 10 de enero de 2010. Citando datos del departamento de
Trabajo de Estados Unidos. En http://www.jornada.unam.mx/2010/01/10/index.php
Para comprender mejor este impacto es conveniente examinar el
periodo de ascenso econmico y la evolucin migratoria entre 1996 y
2008, hasta el momento en que emergi la crisis mundial, agudizada en
los aos siguientes; ello, adems, ha permitido poner en evidencia la alta
dependencia de un sector importante de la nacin colombiana respecto a
las remesas. En este proceso, 2003 marc un hito, porque este rengln fue
el primero de la economa nacional. En 2008, cuando la tendencia cambi,
el monto acumulado fue superior a los aos anteriores, pero es importante
tener en cuenta que la causa de este comportamiento se debe a factores
como la revaluacin del peso frente al dlar, lo que explica el aumento de
divisas enviadas en remesas durante 2008, a pesar de la disminucin en la
cantidad efectiva de dinero recibida en pesos por las familias en Colom-
bia. Para comprender mejor esta relacin entre emigracin acumulada y
remesas se puede observar la grfca 1.
Luego del estallido de la crisis, la migracin de colombianos al exte-
rior se redujo, por la escasa oferta laboral en los pases desarrollados. Se
present tambin el retorno de emigrantes econmicos y de personas de
otras nacionalidades vinculadas sentimentalmente a los retornados. No obs-
tante, algunas tendencias permanecen, como ocurre con la emigracin por
motivos acadmicos o por reagrupacin familiar. Por su parte, el descenso
reciente del monto de las remesas fnancieras provenientes del exterior es
GRFICA 1
RELACIN COMPARATIVA ENTRE EMIGRACIN Y REMESAS, 1996-2008
Fuente: clculos del Banco de la Repblica. Migracin hasta noviembre de 2008.
Flujo de migracin neto Flujo de migracin acumulada Remesas
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
U
S
D
m
i
l
l
o
n
e
s
M
i
l
e
s
d
e
p
e
r
s
o
n
a
s
signifcativo, tal como puede apreciarse en la tabla 2. Los altos nmeros
de diciembre de 2009 parecen obedecer a ahorros enviados por personas
que han regresado temporalmente a Colombia, a la espera de que la crisis
en los pases desarrollados pase.
En el caso de la reduccin de empleo externo, la disminucin del con-
tingente laboral espaol es un ejemplo importante: en efecto, la contra-
tacin espaola de extranjeros en los pases de origen, pas de 136.604 en
2008 a 6.947 en 2009 (Pajares, 2010), es decir una reduccin de 95,2%,
lo que demuestra una clara correlacin entre posibilidades econmicas en
el exterior y emigracin.
Pero aparecen tambin nuevas estrategias de reacomodo, como es el
caso de la circulacin o mudanza a otros estados o la decisin de esperar
el paso de la crisis en el pas de origen y emigrar de nuevo.
TABLA 2
INGRESOS DE REMESAS DE TRABAJADORES EN COLOMBIA
(CIFRAS EN MILLONES DE DLARES)
FECHA
REMESAS DE TRABAJADORES
MENSUALES TRIMESTRALES ANUALES
2008 diciembre 438,4 1.189,7 4.8424
2009 enero 324,4
2009 febrero 379,9
2009 marzo 391,1 1.095,3
2009 abril 340,1
2009 mayo 341,6
2009 junio 313,1 994,8
2009 julio 314,5
2009 agosto 304,0
2009 septiembre 313,7 932,2
2009 octubre 348,0
2009 noviembre 354,0
2009 diciembre 420,7 1.122,7 4.1450
2010 enero 266,0
Fuente: Banco de la Repblica 2010.
En suma,
la recesin y el desempleo en los pases de destino han llevado a que los in-
migrantes hayan tenido que gastar sus ahorros o acudir a la venta de bienes
acumulados durante el tiempo en que estuvieron empleados, para cubrir sus
gastos de sostenimiento y el de sus familias en Colombia. Hoy, desafortunada-
mente, la opcin de emigrar es contraproducente y el retorno de las personas
que emigraron puede ser un factor que empeore an ms la situacin futura del
pas (Bolaos, 2009).
Al respecto se han planteado polticas en materia de gestin migratoria,
incluido un anlisis al instrumento ms importante que dar las bases a la
poltica integral migratoria: el documento Conpes 3603, del 23 de enero
de 2009, y los nacientes programas locales para atender a la poblacin
que retorna.
EVOLUCIN Y RETOS dE LA POLTICA MIGRATORIA EN COLOMBIA
La poltica migratoria colombiana se ha desarrollado paralelamente a la
evolucin de la emigracin: hasta mediados de los aos 1990 la legislacin
migratoria y las medidas fueron un calco de los pases receptores de mi-
gracin. Por este motivo, la mayora de la poblacin de origen extranjero
suele manifestar en Colombia la existencia de difcultades en los trmites de
regularizacin, residencia y legalizacin del empleo. Este rigor institucional
es diametralmente opuesto al trato cotidiano brindado por la poblacin co-
lombiana a las personas de origen extranjero, que por lo general es catalogado
de muy amable e incluso se podra categorizar como de xenoflia.
En materia migratoria existen varios instrumentos de carcter inter-
nacional e interno. En el campo diplomtico, el ms importante es la
Convencin de Viena sobre relaciones consulares, suscrita el 24 de abril
de 1963 (ley 17 de 1971). Posteriormente, en 1990, se suscribi la Con-
vencin internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los
trabajadores migratorios y de sus familiares (resolucin ONU 45/158 de
1990 y ley 146, del 13 de julio de 1994). En instancias regionales es im-
portante la decisin 545 del 25 de junio de 2003 de la Secretara General de
la Comunidad Andina (CAN), que promueve la movilidad laboral y la libre
circulacin en la regin. Esta disposicin se complementa con la decisin
583 de la CAN, del 7 de mayo de 2004 (MRE, 2009), que es el instrumento
de seguridad social que garantiza los derechos de los trabajadores en el
espacio comn andino.
del mismo modo, en materia de cooperacin judicial Colombia tiene
un acuerdo con Panam, protocolizado mediante la ley 450 de 1998, y otro
de asistencia judicial con Per, incorporado a la legislacin colombiana
mediante la ley 479 de 1998. En un sentido ms amplio, el decreto 2482
de 1994 cre el Comit interinstitucional para el estudio de solicitudes de
repatriacin de presos, que busca el traslado a Colombia de las personas
condenadas en el exterior y el traslado de los extranjeros detenidos en
Colombia (MRE, 2009). Infortunadamente, la escasez de recursos hace
que la cobertura de repatriaciones hacia el pas no sea plena.
En relacin con la proteccin de la poblacin colombiana en el exte-
rior, la ley 76 de 1993, modifcada parcialmente por la ley 991 de 2005,
establece el marco jurdico para garantizar la atencin en el exterior a las
personas de nacionalidad colombiana; ello por medio del servicio consular.
No obstante, haba otros antecedentes institucionales, como ocurri con
la administracin del presidente Ernesto Samper (1994-1998), que cre,
mediante el decreto 1974 de 1995, el Comit interinstitucional para la
asistencia a la poblacin colombiana en el exterior, rgano asesor y coor-
dinador adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores, cuya funcin era
recomendar al gobierno nacional las polticas de atencin a la comunidad
emigrante (MRE, 2009).
Posteriormente, durante la administracin del presidente Andrs Pastra-
na (1998-2002), debido a la salida masiva de poblacin colombiana hacia
el exterior, principalmente por la crisis econmica de 1999, el Ministerio
de Relaciones Exteriores de Colombia cre el Comit para asistencia
a connacionales en el exterior y asign el presupuesto y destino de las
partidas para asistir a la poblacin emigrante (resolucin 0326 de 2001).
En este mismo sentido, el gobierno del presidente lvaro Uribe continu
con polticas similares a las de sus antecesores. El Plan nacional de de-
sarrollo 2002-2006, que promova los pilares para conformar un estado
comunitario, parece haber contribuido al fortalecimiento de la identidad
nacional, tanto en el pas como en el exterior (MRE, 2009). En este sentido
se busc, primero, identifcar las colonias de poblacin colombiana resi-
dente en el exterior; segundo, conocer el tejido social y comunitario de las
colonias colombianas; tercero, articularlo mediante redes temticas, ofrecer
asistencia jurdica, promover acuerdos laborales y de seguridad social; y
cuarto, facilitar el ingreso desde el exterior de las remesas familiares, con
el propsito de articular estos recursos al desarrollo del pas.
dentro de este marco, en 2003 se cre la Comisin nacional inter-
sectorial de migracin (CNIM), compuesta por mltiples instituciones del
orden nacional, con el objeto de ser un rgano coordinador y orientador
en la ejecucin de la poltica migratoria del pas (decreto 1239 de 2003).
Posteriormente, en 2004, el Ministerio de Relaciones Exteriores cre el
programa Colombia nos une (resolucin 3131 de 2004) con el objetivo de
promover la asociacin de los colombianos en el exterior, fortalecer los
vnculos con sus familiares y los lazos de cooperacin en sus regiones de
origen. Igualmente, incentiva el conocimiento del fenmeno migratorio
y con base en estudios promueve el diseo e implementacin de polticas
pblicas en materia migratoria. El programa Colombia nos une ejerce
actualmente la Secretara Tcnica de la CNIM. En este mismo periodo, el
decreto 4000 de 2004 reglament la expedicin de visas y la poltica de
inmigracin en Colombia (MRE, 2009).
durante el segundo mandato del presidente Uribe (2006-2010), el Plan
nacional de desarrollo continu en esta misma perspectiva, al promover la idea
de que los procesos migratorios contribuyan al desarrollo del pas. A partir de
este inters, se dise la Poltica integral migratoria, que comprende:
los siguientes ejes de trabajo 1) Plan comunidad en el exterior, que busca apoyar
a la comunidad colombiana en coordinacin con los consulados; 2) adecuacin de
servicios a los colombianos en el exterior, y a sus familias en los lugares de origen, en
reas de pensin, salud, educacin y canalizacin de remesas; 3) promocin de una
migracin ordenada y regulada; 4) formulacin y coordinacin del Plan de retorno
positivo, que apoya el regreso de los connacionales; y, 5) el Observatorio para la
migracin internacional colombiana (MRE, 2010).
Mediante estos ejes se busca articular a la comunidad colombiana en
el exterior por medio del portal RedEsColombia, as como la interlocucin
entre las asociaciones de la poblacin colombiana en el exterior y los con-
sulados. Igualmente, se busca apoyar los programas de movilidad temporal
y circular y promover acuerdos de seguridad social y de homologacin de
la cualifcacin laboral mediante certifcaciones otorgadas por el Servicio
Nacional de Aprendizaje (Sena) e instituciones de educacin superior.
Este proyecto se complementara con dos metas: consolidar procesos de
participacin poltica local en el exterior y toma de conciencia de su vala
por parte de la poblacin emigrante. En materia socioeconmica busca que
las remesas contribuyan al desarrollo del pas y se canalicen en proyectos
educativos, de vivienda e inversin. Estas acciones pretenden ofrecer una
amplia gama de servicios a la poblacin colombiana en el exterior y a sus
familias en los lugares de origen, con el objeto de garantizar su bienestar
social. Obviamente, ello slo debe desarrollarse dentro de proyectos mi-
gratorios regulares y ofreciendo asistencia a los programas de retorno.
Este conjunto de medidas debera pasar de ser una poltica de gobier-
no a ser una poltica de estado. La aprobacin del documento Conpes
3603, de Poltica integral migratoria, por parte del Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social (Conpes)
11
, avanza en ese sentido, porque
fortalece y le da coherencia a la poltica de emigracin e inmigracin del
pas y crea el marco de accin para una atencin integral a la poblacin
emigrante y a sus familiares en Colombia. No obstante, se queda corto
en su implementacin, debido a la baja destinacin de recursos ante una
poblacin residente en el exterior tan amplia y dispersa, factor que pone
en riesgo este proceso. A pesar de ello, la poltica pblica en materia mi-
gratoria fue una de las que ms se desarroll durante las administraciones
del presidente Uribe; su avance es visible y la base legal e institucional
que se ha establecido permitira prestar mejor atencin a los colombianos
residentes en el exterior, as como plantear polticas ante los efectos de
la crisis mundial al implementar programas de retorno de emigrantes, en
asocio con gobiernos locales.
Una tarea pendiente es la respuesta a la problemtica que se deriva de
la emigracin transfronteriza forzada, ya que para garantizar la seguridad
de millares de personas no es sufciente enunciar la proteccin en materia
11 Este documento promueve la promocin de la participacin poltica y cvica de los
colombianos en el exterior; la inclusin en la agenda de cooperacin internacional del tema
migratorio; la obligacin de adoptar medidas de asistencia consular a connacionales en
situacin de vulnerabilidad; la generacin de instrumentos que faciliten a los colombianos
la difusin de su cultura en el exterior y refuercen las relaciones con las nuevas generaciones
nacidas fuera del pas; la coordinacin de la elaboracin de un documento Conpes para el
diseo de estrategias que permitan la atraccin de capital humano extranjero califcado que
fortalezca las diferentes lneas de desarrollo del pas (MRE, 2010).
de derechos humanos. Existen factores estructurales que podran contribuir
a mejorar esta situacin, pero que dependern de la voluntad poltica y de
las posibilidades fnancieras de la administracin Santos. Ya se ha avan-
zado sustancialmente, con la normalizacin de las relaciones exteriores
con los pases vecinos. Lo que sigue debe ser la creacin de protocolos
de atencin humanitaria en las zonas limtrofes, as como otorgar mayor
vala a la problemtica migratoria en futuras Comisiones Binacionales de
Frontera, y la programacin de agendas locales limtrofes con participacin
de gobernantes regionales y nacionales. En este proceso deben participar
la sociedad civil y las organizaciones internacionales gubernamentales que
tienen como misin la atencin humanitaria y la gestin migratoria.
En esta lnea, el documento Visin Colombia 2019 busca articular el
servicio y la actividad migratoria a procesos globales. Esta perspectiva es
ms una intencin que una formulacin de acciones concretas que con-
duzcan a un fn identifcable y medible en benefcio de los emigrantes, sus
familias y sus regiones de origen. El estado colombiano necesita de investi-
gaciones que le permitan medir y aprovechar el potencial de su emigracin.
Infortunadamente, el inters de rditos rpidos a partir del consolidado
de las remesas o la difusin de polticas pblicas sin compenetrarse con
las comunidades colombianas en el exterior afectan la planifcacin de la
gestin migratoria.
Por ltimo, es necesario resaltar el informe fnal de la Misin de poltica
exterior de la administracin Uribe, que hace un diagnstico breve pero
acertado de la emigracin y de la naciente poltica migratoria. En efecto,
busca que se ample la presencia consular y se especialice la atencin de
la poblacin colombiana en el exterior, y propone la asignacin de per-
sonal califcado. As mismo, invita a efectuar estudios de caracterizacin
de las colonias de emigrantes residentes en el exterior y a identifcar sus
demandas ante el estado colombiano. En relacin con los pases vecinos,
promueve el diseo de polticas especfcas de atencin para las personas
susceptibles de recibir el estatus de refugiado, y que las mismas corres-
pondan a su situacin humanitaria. As mismo, aborda el retorno y expone
la necesidad de desarrollar ms esta poltica.
La Misin dio cuenta tambin de la necesidad de fortalecer institucio-
nalmente el Ministerio de Relaciones Exteriores, en particular al programa
Colombia nos une, pionero en la atencin a la poblacin emigrante y que
ha servido de modelo a otras entidades similares en su objetivo en Amrica
Latina. No obstante, una defciencia importante es que en su momento la
Misin no propuso la presentacin de posturas comunes ante la comunidad
internacional con otros pases que presenten tasas de emigracin altas, ni
la promocin de acuerdos internacionales que benefcien a esta poblacin
o la creacin de instituciones intergubernamentales que diseen programas
desde una esfera multilateral. Esos asuntos son de la mayor importancia,
mxime cuando las organizaciones internacionales rectoras en este campo
estn promoviendo una gobernanza global de las migraciones.
CONCLUSIONES
La emigracin tiene un potencial en muchos campos, como el progreso
econmico, la creacin de poder poltico, la transferencia tecnolgica, los
hbitos de vida, para slo citar los ms importantes. Pero de no gestionarse
adecuadamente puede tener consecuencias graves como la disgregacin
familiar, la emigracin de personal altamente califcado o los riesgos que
supone la emigracin irregular. Por tal motivo, mientras no se valoren verda-
deramente la poblacin emigrante y su impacto en el exterior y en Colombia,
principalmente en el mbito local, el pas no se benefciar de estas colonias
alrededor del mundo.
Por tanto, las polticas pblicas que se diseen cumplirn ms con los
requerimientos de marcos administrativos y normativos que con la atencin
efectiva a las personas de origen colombiano mediante las embajadas y
los consulados, que para hacer ms prctica su funcin deben incorporar
mayores recursos humanos y trasladarse, en la medida de lo posible, a los
lugares de residencia y trabajo de sus usuarios, por medio de consulados
mviles, como una manera de extensin del estado colombiano en los
lugares de mayor asentamiento de emigrantes.
del mismo modo, la emigracin debe aprovechar la apertura demo-
crtica de algunos estados husped, porque posibilita la presencia poltica
y la construccin de una sociedad civil transnacional, que le exige a la
sociedad emigrante colombiana (como parte de colectivos extranjeros
en los diferentes pases), agremiarse y actuar de manera conjunta en
defensa de sus intereses comunes como minora que debe hacer parte
de la toma de decisiones.
Este proceso podra confuir en una cultura poltica que contribuya a
mejorar las condiciones de vida en las sociedades de arribo, a buscar una
gobernanza mundial de las migraciones, a que todos los estados garanticen
los derechos de la poblacin migrante y sus familias tanto en las sociedades
husped como en las de origen.
No obstante, estas reivindicaciones en materia de derechos enfrentan
medidas restrictivas, que se han hecho ms evidentes en una coyuntura
econmica afectada por la crisis y la deslocalizacin empresarial, y en la
que la lucha por los mercados y la seguridad maximizada por la amenaza
terrorista afecta la garanta de los derechos civiles y restringe la movilidad
internacional. Estos factores repercuten tambin en la emigracin forzada
hacia los pases vecinos y receptores de refugiados, por lo que se debe
acudir a instancias regionales, para promover medidas que posibiliten el
retorno o, que en el estado de acogida, se garanticen los derechos humanos
de la poblacin colombiana. La evidencia muestra que en muchos casos
los mrgenes de proteccin para los solicitantes de refugio se reducen.
Sin embargo, en el caso de Venezuela y Ecuador, pese a que han des-
tinado recursos para la atencin de esta poblacin de origen colombiano,
la situacin se ha utilizado ideolgicamente en contra del gobierno co-
lombiano. En muchos sentidos, el gobierno colombiano y las instancias
internacionales rectoras de los derechos humanos tienen tambin un rol
que cumplir en materia preventiva y de proteccin, porque la frontera ha
pasado de ser un espacio de intercambios mltiples a una zona de secu-
ritizacin.
En general, a partir de 2003 todos estos retos obtuvieron la atencin de
la administracin colombiana. A diferencia de gobiernos anteriores, entre
2003 y 2010 se logr el mayor desarrollo en esta materia. Sin embargo,
la poltica integral migratoria hasta ahora inicia su aplicacin, en terrenos
que implican dar mayor participacin a la sociedad civil, incluyendo las
iniciativas de sindicatos, asociaciones de profesionales y tcnicos, organi-
zaciones no gubernamentales, acadmicos, foros globales y activistas, entre
otros; estos sectores tienen mucho que aportar y son el mejor instrumento
para acercar a las personas emigrantes y sus familias a la gobernanza
migratoria en Colombia.
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91
Prioridades e instrumentos
de la insercin internacional de colombia
Martha Ardila
durante los ltimos diez aos ha habido, en materia internacional, cambios
profundos y nuevos nfasis, que han conducido a nuevos instrumentos en
el accionar de los diversos actores mundiales. dichas modifcaciones se
refejan, entre otros, en los organigramas de las cancilleras. En este senti-
do, este artculo vincula las prioridades con los instrumentos de la poltica
exterior colombiana, relacionados ambos con la manera como se toman las
decisiones y con diversos factores que infuyen directa o indirectamente en
la insercin internacional del pas, dependiendo muchas veces del contexto
y del asunto.
desde inicios del presente siglo se observan variaciones en la toma de
decisiones, en los instrumentos de poltica exterior y en la construccin
de alianzas regionales e internacionales de Colombia. En ocasiones son
slo matices, pero en otros casos implican modifcaciones ms sustancia-
les. Entre dichos cambios podemos citar el papel cambiante del estado;
la participacin de actores no gubernamentales; la aparicin de nuevos
asuntos y liderazgos; y la bsqueda de nuevas asociaciones que indican
una tendencia diferente que conducir necesariamente a nuevas estrategias
en materia internacional.
A pesar de que Colombia puede califcarse como un pas mediano,
presenta una situacin interna especialmente vulnerable relacionada
sobre todo con la prolongacin del conficto armado que, en ocasiones,
ha llevado a disear la poltica externa en funcin principalmente de su
92 MARTHA ARDILA
problemtica domstica y no tanto de sus potencialidades. No obstante, el
contexto internacional y regional ha variado y el pas debe reorientar sus
prioridades e instrumentos
1
en materia externa.
En este sentido, se debe examinar la adaptacin de Colombia a di-
chos cambios. A su vez, es necesario responder a interrogantes como,
cules fueron las prioridades geogrfcas y temticas de la poltica ex-
terior colombiana durante los dos gobiernos del presidente lvaro Uribe
(2002-2006; 2006-2010) y en qu han variado desde hace diez aos?
Qu instrumentos utiliza el Ministerio de Relaciones Exteriores frente
a dichas prioridades y actores? Cmo han vinculado otros pases lati-
noamericanos las prioridades y los instrumentos de su poltica exterior?
Qu escenarios se le presentan a nuestro pas para los prximos aos?
CAMBIOS Y CONTINUIdAdES. LOS LTIMOS dIEZ AOS
durante los ltimos aos fueron varios los cambios y, tambin, la con-
tinuidad que se observ en el mbito internacional en relacin con las
caractersticas particulares del pas, el proceso de toma de decisiones, los
diversos actores que intervienen y la manera de articularse.
EN SUS CARACTERSTICAS
En trminos de sus capacidades, las caractersticas de un pas no siempre
son objetivas y medibles. Hay particularidades que se relacionan con
su historia, la tradicin, el prestigio y la legitimidad. Entre las objetivas
encontramos aspectos relacionados con la ubicacin geogrfca y los
recursos naturales, aun cuando tambin con indicadores econmicos
como el producto interno bruto (PIB), el crecimiento econmico y los
aspectos poblacionales como tamao y nivel educativo. Las hay
tambin en trminos de su proyeccin externa, como el apego a los
principios del derecho internacional, la construccin de alianzas y la
actuacin en el mbito bilateral y multilateral, que se relacionan con
1 Los instrumentos que se manejan en los diversos escenarios son derivados de las prioridades
de la poltica exterior de un pas. Existen diferentes tipos de instrumentos: anlisis y refexin,
planifcacin y estrategia, informacin, operacionales y de apoyo. En razn de ello, los hay
bilaterales y multilaterales, coyunturales y estructurales, jurdicos y polticos.
PRIORIDADES E INSTRUMENTOS DE LA INSERCIN INTERNACIONAL DE COLOMBIA 93
la confanza, la representatividad y la capacidad de liderar y construir
consensos.
Colombia es un pas mediano con una ubicacin geoestratgica fa-
vorable, grandes recursos energticos y ambientales, que busca atraer
la inversin extranjera y presenta un crecimiento constante del PIB per
cpita. Su localizacin al norte de Suramrica la comunica directamente
con el mar Caribe y el ocano Pacfco, as como con el rea andina y
amaznica. Posee petrleo, gas y carbn, as como una gran riqueza en
materia de biodiversidad: es uno de los diecinueve pases megadiversos
del mundo, ocupando el tercer lugar en especies vivas, el segundo en aves
y variedad de mariposas y el primero en anfbios. Estas potencialidades
podran mejorar su poder negociador, su construccin de alianzas y su
insercin internacional.
No obstante, el pas desaprovecha sus potencialidades y ubicacin
geogrfca. Ha establecido vnculos dbiles con el Caribe y el Pacfco, a
pesar de que casi 12% del territorio nacional est conformado por departa-
mentos con vertiente hacia el rea geogrfca caribea, que cuenta con 9,6%
de la poblacin total del pas, y en donde se encuentra el departamento-
Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. Colombia fue
promotor y lider la creacin de la Asociacin de Estados del Caribe (AEC),
cuyo convenio constitutivo se suscribi en julio de 1994. En 2009 tuvo
su presidencia, en la que enfatiz en asuntos como turismo, cooperacin,
desastres naturales, bilingismo y comercio. No obstante, su inters hacia
esta rea geogrfca no ha pasado de manifestaciones retricas, espordicas
y coyunturales. A pesar de las tensiones con Nicaragua y de la demanda de
ese pas por la defnicin de lmites ante la Corte Internacional de Justicia
de La Haya, Colombia carece de una poltica de estado hacia el Caribe
insular y sus acciones han sido personalizadas, reactivas y coyunturales.
Es ms, al comienzo de la administracin del presidente Uribe se cerraron
varias embajadas en esta rea geogrfca, manejndose desde Jamaica su
concurrencia hoy en da.
A pesar de que en Colombia la regin del Pacfco se extiende desde
Panam hasta el Ecuador, y de su inmensa riqueza en biodiversidad, el
desinters ha sido an mayor, y recin empez tardamente, en 2009, con
el apoyo acadmico de la Eaft (Escuela de Administracin y Finanzas
Instituto Tecnolgico), a desarrollar una estrategia al Asia-Pacfco. Al
94 MARTHA ARDILA
igual que en el Caribe insular, al comienzo de la administracin Uribe en
esa regin se cerraron tambin varias embajadas.
Pero no slo el Caribe y el Pacfco, sino Colombia como tal, por su
ubicacin geogrfca, debe tener polticas ms activas, continuas y cordiales
hacia los pases andinos y amaznicos, donde Brasil y Venezuela desem-
pean un importante papel en asuntos como el energtico, la biodiversidad
y el comercio y, con ello, la inversin. No obstante, con esos pases, y
sobre todo con Venezuela, las relaciones son ms complejas, confictivas
e intensas, al tener una frontera viva, activa e interdependiente de 2.219
kilmetros, en la que la ilegalidad y el desplazamiento hacen parte de su
esencia y dinamismo.
Estas caractersticas deben incidir en el proceso de toma de decisiones,
buscando potenciar sus caractersticas y sus mltiples pertenencias debido a
su ubicacin geogrfca y a elementos geopolticos que retoman fuerza.
EN LA TOMA DE DECISIONES
En el proceso de toma de decisiones incide una serie de elementos internos
y externos como tambin, en menor medida, personales (Rosenau, 1996)
2
.
Para el caso colombiano, en el mbito interno los recursos naturales y la
geopoltica son importantes, aunque pesa ms la prolongacin e internacio-
nalizacin del conficto interno y, especialmente desde 2002, la bsqueda
de cooperacin para llevar a cabo la poltica de seguridad democrtica.
A su vez, variables gubernamentales relacionadas con interacciones,
fraccionamientos y tensiones entre diferentes entidades con funciones
internacionales obstaculizan la coordinacin y, con ello, el proceso de
construir consensos en materia internacional. Son de sobra conocidas
las tensiones entre los ministerios de Relaciones Exteriores y Comercio
Exterior, y del primero tambin con el de defensa Nacional y la Vicepre-
sidencia de la Repblica en asuntos como seguridad, derechos humanos
y cooperacin, entre otros.
2 Rosenau se refere a cinco factores, a saber: sistmicos, de funciones, gubernamentales,
sociales y de indiosincrasia.
Pero no slo las variables internas, sino tambin las sistmicas ad-
quieren importancia para la poltica exterior colombiana, por dos razones.
La primera de ellas relacionada con la histrica relacin de asociacin
que nuestro pas tiene con Estados Unidos; y la segunda que se deriva
de la anterior y se relaciona con la desconfanza que dicha vinculacin
ha generado, recientemente, en los pases suramericanos.
Colombia presenta tambin una serie de problemas transnacionales
vinculados con asuntos de la agenda global, como drogas ilcitas, crimen
transnacional y terrorismo, entre otros, cuyo tratamiento requiere de la
cooperacin internacional y regional. Y si al estado colombiano se le
difculta establecer alianzas, se le problematiza tambin buscar soluciones
conjuntas mediante la colaboracin.
Adems de los elementos externos e internos, los factores persona-
les resultan importantes en la toma de decisiones de la poltica exterior
colombiana, que no slo es reactiva, sino tambin personalizada, depen-
diendo de la voluntad y de los cargos que ocupan tomadores de decisiones
de diferente rango. Adems de esta diplomacia personalizada, durante los
ltimos aos se acentu una diplomacia presidencial, que en ocasiones
desinstitucionaliza los procesos y desconoce las acciones de las entidades
responsables en la materia, sensibilizando las relaciones en un contexto
de notorias diferencias ideolgicas como el actual.
En la prctica de la poltica exterior no existe un proceso de toma
de decisiones institucionalizado y estructurado, sino que infuyen mu-
chos aspectos cuyo peso depende del asunto que se trate. Ello hace de
Colombia un pas con un comportamiento variable, muchas veces poco
predecible. Sus decisiones presentan un carcter cerrado y unipersonal,
lo que difculta el consenso y la transparencia, haciendo que rasgos como
la lealtad sean muchas veces ms valorados que el conocimiento. Es as
como, por ejemplo, la Comisin Asesora de Relaciones Exteriores (Care),
conformada principalmente por ex presidentes y ex cancilleres, como ente
poltico que fortalece y legitima el poder presidencial
3
en materia inter-
nacional, para nada refeja una posicin diferente a la del jefe de estado
3 La Comisin Asesora de Relaciones Exteriores se ha estudiado muy poco. Se cree que llega
a consensos, aun cuando con frecuencia slo informa sobre decisiones ya tomadas.
96 MARTHA ARDILA
(Amaya, 2009). El poder poltico no es sufciente para tomar decisiones
acertadas: se requiere tambin de un cuerpo tcnico como el que pueden
brindar los especialistas y los funcionarios de carrera diplomtica.
de todas maneras, la toma de decisiones de la poltica exterior co-
lombiana poco se ha estudiado, y los anlisis elaborados se concentran
en el papel del estado, desconociendo e ignorando la funcin de otros
actores. Y es que en la unidad decisoria (Ardila et al., 2009) hay que tener
en cuenta la vinculacin de lo interno con lo externo y la interaccin del
estado con la sociedad, en la que actores como el Congreso, los partidos
polticos, los empresarios, los acadmicos, las ONG y los sindicatos ad-
quieren un papel cada vez ms importante dentro y fuera del pas, que
debe ser tenido en cuenta, por ser Colombia un pas mediano con grandes
potencialidades, muchas de ellas relacionadas con las tendencias e ins-
trumentos que se han venido adaptando para la insercin internacional
de buena parte de los pases latinoamericanos.
EN LAS TENDENCIAS E INSTRUMENTOS DE INSERCIN LATINOAMERICANA
En Amrica Latina se observan tendencias que apuntan a buscar nuevos ins-
trumentos para las relaciones bilaterales y multilaterales, en lo cual inciden
varios elementos. La creciente fragmentacin de la regin se da no slo en
trminos ideolgicos y polticos, por la llamada nueva izquierda, sino que
tambin est presente en trminos econmicos. Varios pases se muestran
partidarios de su asociacin y de una integracin por etapas, partiendo del
consenso poltico, mientras que otros abogan por tratados de libre comercio
bilaterales. No obstante, se carece de claridad y acuerdo acerca del tipo de
integracin que busca la regin, pero de todas maneras se ubican esfuerzos
novedosos como la Unin de Naciones Suramericanas (Unasur) y la Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica-Tratado de Comercio de
los Pueblos (Alba-TCP), lideradas por Brasil y Venezuela, respectivamente,
pases que adquieren visibilidad y protagonismo internacional.
En este sentido, los organigramas de las cancilleras y de los ministerios
de Comercio Exterior cuando existe esa divisin destinan una instancia
para el tratamiento de la integracin econmica, as como de la concertacin
poltica foros u organismos multilaterales. dentro de esta ltima se ubican
tambin la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), la Organizacin
de las Naciones Unidas (ONU), el Grupo de Ro, la Cumbre de las Amricas,
la Cumbre Iberoamericana, el Apec (Asia-Pacifc Economic Cooperation; en
espaol Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfco) y la Asociacin de
Estados del Caribe en cada caso, para los pases miembros. Principalmente
para las negociaciones econmicas se requieren esfuerzos e instrumentos
adicionales de coordinacin, como veremos ms adelante.
Por otra parte, la asimetra regional ha llevado a giros de la poltica ex-
terior. Varios de estos pases abogan por mayores mrgenes de autonoma
y formulan discursos antiglobalizacin y antiestadounidenses, buscando la
diversifcacin de sus relaciones internacionales con reas geogrfcas como
el Asia-Pacfco o con pases como China, Rusia, India e Irn. Sin duda,
el fortalecimiento de dichas relaciones exige de nuevos instrumentos que
incluyen el conocimiento de la cultura y el idioma, as como la promocin
de la participacin de otros actores como los empresarios y los acadmicos.
En este sentido, las cancilleras latinoamericanas han venido fortaleciendo
las direcciones generales encargadas de estas reas geogrfcas, de manera
particular en pases como Brasil, Chile, Mxico y Per. Aqu el papel del
sector acadmico resulta fundamental, debido a la necesidad de informar
y capacitar a las entidades gubernamentales y a la sociedad sobre diversos
elementos histricos y culturales de la regin Asia-Pacfco.
Pero ello es pertinente no slo en trminos geogrfcos, ya que se ha
fortalecido tambin el tratamiento de los ms nuevos aspectos de la agenda
internacional, como energa, ciencia y tecnologa, migraciones y aspectos
culturales. En este sentido, en Chile, por ejemplo, en el organigrama de la
cancillera existe una direccin de Energa, Ciencia, Tecnologa e Innovacin,
que coordina con los ministerios de Minera y de Energa, y con la Comisin
Nacional de Energa, todos los asuntos internacionales relacionados con el
aseguramiento del abastecimiento energtico del pas as como el acceso a
nuevas tecnologas y fuentes energticas renovables no convencionales. Existe
tambin una direccin de Seguridad Internacional y Humana, orientada a la
bsqueda de la paz, la no proliferacin de armamentos y el control de armas,
la seguridad pblica y ciudadana.
Finalmente, la poblacin latinoamericana se muestra partidaria de una
democracia ms integral, en el sentido de que para la sociedad, la democracia
electoral resulta insufciente, y aboga por consolidar una ms participa-
tiva, con mayor gobernabilidad e institucionalidad y con mejor calidad.
98 MARTHA ARDILA
Los pases y en particular la sociedad civil no se conforman nicamente
con acudir a las urnas, sino que buscan mayor participacin y equidad en
el proceso de toma de decisiones. Es as como Argentina, Brasil, Chile,
Ecuador y Mxico, entre otros pases, han venido creando instancias de
consulta con la sociedad civil y con sus regiones. Y varios de ellos van
ms all e interactan con frecuencia regional y localmente.
EN LA PARTICIPACIN DE ACTORES NO GUBERNAMENTALES
El proceso de globalizacin condujo al surgimiento de nuevos asuntos
y actores internacionales, que con el avance en las comunicaciones
especialmente con el internet han facilitado una mayor vinculacin e
interaccin entre lo interno y lo externo, as como la conformacin de
redes mucho ms articuladas y con mayor continuidad.
En Amrica Latina la mayor interaccin del estado con la sociedad civil
para asuntos de poltica exterior se ha presentado en contextos de moder-
nizacin y democratizacin del estado o como respuesta a presiones de
movimientos sociales. dicha interaccin depende de los asuntos, los tipos
de estados y las coyunturas histricas, as como de factores internos y ex-
ternos. En este sentido se observan diferentes maneras de aproximarse a
la sociedad civil: de manera puntual para fjar, por ejemplo, una estrategia,
como lo hizo Ecuador
4
; de forma institucionalizada, como lo hace Mxico
5
;
o de manera coyuntural y personalizada, como lo ha hecho Colombia.
4 En 2005 se convocaron diversos actores, como las ONG, los empresarios, los medios de
comunicacin, los grupos sindicales y los movimientos sociales, entre ellos el indgena. En 1998
haba terminado el conficto con el Per, y Ecuador necesitaba fjar una estrategia internacional. Fue
as como se realizaron quince talleres en diferentes ciudades de la costa y de la sierra, defnindose
diversos intereses segn el rea geogrfca. Como resultado de ellos se elabor el documento
Planex 2020, que incluy un mnimo de consensos en torno al rechazo a la presencia de tropas
extranjeras y la no injerencia de otros pases en los asuntos internos, al asunto migratorio y la
importancia de las relaciones con Colombia, Estados Unidos y el Pacfco.
5 En 2005 se establecieron los lineamientos para la participacin de los actores no gubernamentales
y se defni qu se hara en los mbitos de informacin, consulta y dilogo. Con la llegada de
Vicente Fox a la Casa de los Pinos en 2000, se haba visto la necesidad de demostrar diferencias
con el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y de mejorar la imagen en el exterior. El avance
en la interlocucin con la sociedad civil se concreta institucionalmente, adems de los diversos
decretos presidenciales, con la creacin de la direccin de Vinculacin con las Organizaciones
de la Sociedad Civil, que depende de la Subsecretara de Asuntos Multilaterales y derechos
Humanos. desde all se coordina gran parte de de la interlocucin con la sociedad civil.
A su vez, para asuntos econmicos y de integracin existen acerca-
mientos con las regiones, como lo plantean Argentina
6
, Chile y Mxico,
entre otros. Tambin podran mencionarse otros casos como los de Canad
y Brasil, a ms del papel desempeado por los congresos de varios pases
de la regin. desde mediados de los noventa el gobierno canadiense ha
venido buscando institucionalizar mecanismos de consulta con la sociedad
civil. Para ello ha establecido procesos de consulta y dilogo por internet.
de igual manera desarrolla actividades de cabildeo en diferentes organis-
mos multilaterales. En este sentido es bien conocida su labor en la OEA
y en las Naciones Unidas en seguridad, democracia, derechos humanos,
armamentismo y medio ambiente.
Finalmente, el gobierno brasileo ha recibido presiones de la sociedad
civil y tambin se ha abierto a su interlocucin, llegndose a hablar de una
diplomacia participativa. Fue as como se fund el Comit Brasileo de
derechos Humanos y Poltica Externa, a partir de la percepcin compar-
tida entre las organizaciones de la sociedad civil e instituciones estatales
sobre la necesidad de fortalecer la participacin ciudadana y el control
democrtico de la poltica externa en derechos humanos
7
.
La sociedad civil desempea cada vez un papel ms importante,
debido a que no slo busca dar visibilidad a ciertos asuntos, como dere-
chos humanos, medio ambiente y gnero, sino que se conforman redes
sociales transnacionales de advocacy para presionar en caso de que no
sean tenidas en cuenta internamente desde el exterior y por parte de otros
6 El gobierno argentino ha buscado acercarse a la sociedad civil particularmente en asuntos como
la integracin en el marco del Mercado Comn del Sur (Mercosur). Se cre, por ejemplo, un
espacio de dilogo e intercambio de informacin, denominado Representacin Especial para
la Integracin y la Participacin Social (Reips) como parte de la Subsecretara de Integracin
Econmica Americana y Mercosur (Subie), que coordina desde la Cancillera las actividades
de este consejo, compuesto por 1.300 organizaciones. Adems, contempla la articulacin con
diversas regiones y otros actores sociales.
7 Este grupo, con carcter permanente, se cre en 2006 en la Cmara de diputados. Sus integrantes
incluyen organismos pblicos y privados, como la Comisin de derechos Humanos y Minoras
de la Cmara de diputados, la Comisin de derechos Humanos y Legislacin Participativa del
Senado Federal, el Gabinete de Asesora Jurdica a las organizaciones populares, el Instituto de
Migraciones y derechos Humanos, el Movimiento Nacional de derechos Humanos, el Ministerio
de Salud y la Procuradura Federal de los derechos Humanos, entre otros.
100 MARTHA ARDILA
estados (Ardila y Tickner, 2009). Adems, en las regiones se producen
diplomacias subnacionales paralelas
8
.
En 2008, en Colombia se cre, por un lado, el Consejo de Poltica
Exterior, conformado por el presidente, el vicepresidente y los ministros
del despacho, a fn de orientar y coordinar los lineamientos de la poltica
exterior. Este grupo se reuni por primera vez a fnales del segundo se-
mestre de 2009, pero las actividades siguientes fueron pocas. Por otro, se
estableci el Grupo para la Coordinacin de las Relaciones Internacionales,
que involucra principalmente al sector privado. No obstante su existencia,
se requerira, de manera complementaria, una instancia tcnica de coor-
dinacin institucional que dependiendo del asunto consultara abierta y
democrticamente a diversos estamentos de la sociedad civil, entre ellos
las ONG y los acadmicos. En nuestro pas la participacin de actores no
gubernamentales en el proceso de toma de decisiones ha sido limitada,
intermitente y coyuntural. depende de la voluntad del tomador de deci-
siones y es personalizada.
Por otra parte, Colombia parece ignorar ciertos cambios que estn
ocurriendo en el escenario internacional y regional, entre los que sobre-
salen el debilitamiento de la hegemona estadounidense y el desinters
de ese pas por Amrica Latina; el auge de pases como China e India y
el resurgimiento de Rusia; la incidencia de actores no gubernamentales
en las acciones internacionales y sus acciones de advocacy; y la creciente
complejidad de la poltica internacional y la necesidad de una mejor coor-
dinacin. debido a ello, los pases empiezan a tomar medidas e institucio-
nalizan mecanismos de consulta permanente con la sociedad civil, trabajan
fuidamente de la mano con actores subnacionales, regionales y locales, y
diversifcan sus relaciones internacionales. Nuestro pas ha concentrado
todos sus esfuerzos en buscar legitimacin, cooperacin y exportar la
poltica de seguridad democrtica, como lo hace hacia Mxico, Paraguay,
Centroamrica o Afganistn.
8 Estas actividades se denominan para-diplomacias, porque cuando se desarrollan subregionalmente
son el resultado del ejercicio de potestades ejecutivas por parte de las autoridades locales. Es la
transnacionalizacin de lo local como respuesta de los espacios subnacionales a la globalizacin,
creando contactos formales e informales, permanentes o ad hoc con entidades extranjeras
pblicas o privadas, con el objetivo de alcanzar resultados socioeconmicos y polticos.
EN LA POLTICA EXTERIOR COMO INSTRUMENTO DE LA POLTICA INTERNA
Con la llegada de lvaro Uribe a la Casa de Nario la poltica exterior
se utiliz como un instrumento de la poltica de seguridad democrtica,
con dos caractersticas primordiales. Primera, el predominio de un en-
foque netamente realista y estatista de las relaciones internacionales; y,
segunda, la aplicacin de un paradigma de seguridad tradicional basado
en la defensa y la territorialidad, enmarcado en las doctrina de segu-
ridad preventiva aplicada durante las administraciones del presidente
George W. Bush (2001-2005; 2005-2009), con una orientacin bipolar
de amigos-enemigos y una mirada maquiavlica en la que el fn justifca
los medios.
La alianza tradicional de Colombia con Estados Unidos se fortaleci
al compartir postulados y herramientas en la lucha contra el terrorismo,
que llevaron a nuestro pas a distanciarse de Amrica Latina y a crear
desconfanza en el vecindario. En consecuencia, son varios los efectos
que se perciben, como la supremaca de lo poltico sobre lo jurdico y el
liderazgo del Ministerio de defensa Nacional.
En este contexto, Colombia ha desconocido principios del derecho interna-
cional como la violacin de soberana en la Operacin Fnix, que dio muerte a
Ral Reyes, el caso de Rodrigo Granda y el sobrevuelo de aviones a espacios
areos ecuatorianos y venezolanos, entre otros (Ardila y Amado, 2010).
A su vez, y como efecto de la instrumentalizacin la poltica de segu-
ridad democrtica, el Ministerio de defensa Nacional ha adquirido gran
liderazgo, en ocasiones conduciendo a la securitizacin y militarizacin
de ciertos asuntos que no tendran por qu percibirse como amenaza. As-
pectos relacionados con la seguridad, los derechos humanos, la migracin
y las relaciones con Estados Unidos y los pases vecinos cada vez son ms
incumbencia del Ministerio de defensa Nacional.
En este sentido, la bsqueda de la cooperacin se convirti en un
objetivo prioritario de la poltica exterior colombiana, lo que condujo al
estrechamiento de vnculos con Estados Unidos por la ayuda militar Plan
Colombia, Plan Patriota, bases militares y con la Unin Europea, por la
cooperacin humanitaria a los desplazados.
102 MARTHA ARDILA
Por otra parte, durante el gobierno del presidente Bush se crey que Co-
lombia podra ser el puente para que Estados Unidos se acercara a Amrica
Latina. Hoy da nuestro pas dej de ser ese aliado especial; el Congreso
estadounidense, principalmente demcrata, tambin lo percibe con descon-
fanza y lo vincula con violaciones de derechos humanos. Brasil y Mxico
han desplazado a nuestro pas como puente para el restablecimiento de un
mejor entendimiento de Estados Unidos con la regin. En cambio, nuestro
aislamiento del escenario regional se acentu, percibindose a Colombia
con una enorme desconfanza no slo en la nueva izquierda sino en el
mismo establecimiento de Estados Unidos. Pero, son los instrumentos
de la poltica exterior los ms adecuados a las necesidades del pas y al
actual contexto internacional y regional?
Los pases latinoamericanos han hecho muchos esfuerzos para adap-
tarse a los requerimientos de un actual sistema internacional con nuevos
actores y nuevas prioridades. No obstante, debido precisamente a esta
complejidad se requieren tambin instrumentos de coordinacin mucho
ms giles y transparentes.
EN LA BSQUEDA DE COORDINACIN
Una de las mayores preocupaciones en materia de poltica exterior es la ne-
cesidad de mayor y mejor coordinacin. Con la creciente globalizacin, la
interaccin entre aspectos internos y externos, el surgimiento de nuevos asuntos
y de diversas maneras de abordarlos, la coordinacin entre reas, unidades y
funcionarios se difculta y se hace ms apremiante. Es por ello que muchas
cancilleras avanzan en procesos de institucionalizar dichas coordinaciones en
materias que competen a varios ministerios, en cabeza de Relaciones Exterio-
res, con la creacin, por ejemplo, de una direccin general orientada a dicho
fn. Pases como Chile, Mxico y Per, entre otros, tienen institucionalizados
sus procesos de coordinacin no slo con otras entidades gubernamentales,
sino tambin con actores sociales y gobiernos regionales y locales.
El organigrama de la cancillera chilena tiene una direccin General
de Poltica Exterior, cuyo objetivo es el estudio, la coordinacin, la ejecu-
cin, el control y la informacin de las actividades desarrolladas por sus
embajadas en el exterior. Pero no slo ello, sino que tambin tiene una
direccin de Coordinacin Regional (dicore), responsable de apoyar y
coordinar con las regiones y los municipios de Chile el desarrollo de sus
proyectos e iniciativas en el mbito internacional
9
.
Todos los gobiernos regionales cuentan con Unidades Regionales de
Asuntos Internacionales (Urai), que sirven de instancias de organizacin,
promocin y gestin de las actividades de cada regin en coordinacin con
la dicore, que cuenta, a su vez, con el apoyo del Ministerio del Interior.
Es de inters recordar que en 2001 se suscribi el Protocolo de acuerdo de
coordinacin y de colaboracin entre el Ministerio de Relaciones Exteriores
y el Ministerio del Interior.
En la cancillera argentina, por su parte, se articula y coordinan todas
las actividades econmicas y polticas. En su organigrama tiene una Se-
cretara de Coordinacin y Cooperacin Internacional y una Subsecretara
de Relaciones Institucionales.
En cuanto a la cancillera mexicana, cuenta con una direccin General
de Coordinacin Poltica (dGCP). En el organigrama del pas esta direccin
mantiene un estrecho contacto con el poder legislativo y el judicial, y con
las principales dependencias del gobierno federal como el Congreso as
como con los gobiernos locales de Mxico. Para informacin de los go-
biernos locales, la Secretara de Relaciones Exteriores puso en operacin el
Micrositio de Gobiernos Locales (MICROSITIO GL)
10
, como un espacio de
informacin, orientacin y apoyo a las autoridades locales mexicanas para
el mejor ejercicio de sus relaciones internacionales.
9 Entre sus actividades se encuentran: difundir la poltica exterior en el mbito regional y
nacional; capacitar a los gobiernos regionales en todas las materias internacionales que permitan
aumentar la cooperacin internacional, la integracin con regiones o provincias fronterizas, la
generacin de proyectos y acciones vecinales; servir de nexo entre los gobiernos regionales y
las autoridades o contrapartes extranjeras para llevar a cabo distintos proyectos e iniciativas en
el exterior; apoyar y orientar a las regiones respecto a los convenios y acuerdos que celebren
con otros gobiernos regionales, universidades, ONG y organismos internacionales; y coordinar
con las delegaciones de empresarios regionales que buscan negocios en el exterior. Vase,
www.minrel.gov.cl/prontus minre/site/artic/20080829
10 En el MICROSITIO GL se incluyen todos los acuerdos formalizados por los estados y municipios
mexicanos con gobiernos extranjeros y organismos internacionales, incluyendo una seccin
de orientacin para el gobierno local que pretenda suscribir un acuerdo de cooperacin;
tambin, la agenda global de vinculacin de la Secretara de Relaciones Exteriores con los
gobiernos locales; los documentos gua y la descripcin por etapas de Programa mexicano
de hermanamientos y cooperacin internacional descentralizada (Promehcid); los municipios
participantes; la gua para efectuar giras de trabajo al exterior; as como el directorio de la
Red-Mxico de ofcinas de gobiernos locales e investigadores dedicados al estudio y la
prctica de la accin exterior local, entre otras secciones.
104 MARTHA ARDILA
Estas son experiencias que indican la voluntad poltica que tienen al-
gunos pases latinoamericanos de liderar sus asuntos exteriores desde sus
cancilleras y de interactuar con actores no estatales, regionales y locales.
Los cambios en el orden internacional muestran un sistema multicntrico
e interdependiente, con actores muy variados que vuelven ms compleja
la insercin internacional. Varios factores inciden en el accionar externo
y, tambin, en la bsqueda de nuevos instrumentos, que refejan en gran
medida las potencialidades del pas y la manera como se toman las deci-
siones. Claro est, dichos instrumentos dependern de o deberan refejar
las prioridades temticas y geogrfcas.
PRIORIdAdES Y MECANISMOS
dE LA POLTICA EXTERIOR COLOMBIANA
desde inicios del siglo XXI las principales prioridades de la poltica exte-
rior colombiana fueron las relaciones con Estados Unidos, la seguridad y
el comercio y con ello la inversin. Otros asuntos como la migracin
y cooperacin se supeditaron a los anteriores, con miras a llevar a cabo
la poltica de seguridad democrtica. de ah que ministerios como el
de defensa Nacional y el de Comercio Exterior ejercieran liderazgo, a
pesar de que la diplomacia es el instrumento ideal y por excelencia de
las relaciones internacionales.
Los mecanismos de poltica internacional son muy diversos y van
desde la diplomacia presidencial hasta los acuerdos jurdicos, polticos y
econmicos, pasando por la institucionalidad de la carrera diplomtica,
la cobertura del organigrama de la cancillera y la diplomacia paralela de
la sociedad civil. Presentan, a su vez, variaciones segn el pas y el tpico
en particular. Los asuntos de alta prioridad por lo general son manejados
por la presidencia, aun cuando este tipo de diplomacia cada vez se ampla
ms a otros asuntos de la agenda internacional. En el caso colombiano,
durante el gobierno del presidente lvaro Uribe aspectos relacionados
con la seguridad y los Estados Unidos fueron liderados desde la Casa de
Nario en asocio con el Ministerio de defensa Nacional, dejndole a la
Cancillera lo rutinario y lo multilateral.
ESTADOS UNIDOS
En la relacin con esta potencia aliada se identifcan tres asuntos priori-
tarios: seguridad, comercio e inversin y migracin. En el mbito de la
seguridad, durante los ltimos aos la cooperacin militar, especialmente
el Plan Colombia y el Plan Patriota, fueron importantes. Los derechos
humanos y la impunidad tambin han desempeado un papel destacado,
por la prioridad y el condicionamiento otorgados por el Congreso de Es-
tados Unidos. Estos asuntos son de alta sensibilidad; los primeros tienden
a generar desconfanza por la relacin histrica y voluntaria de Colombia
con Estados Unidos, mientras que los segundos preocupan crecientemente
no slo al hegemn sino a pases europeos como el Reino Unido y Espaa,
entre otros.
En el mbito comercial, por su parte, para el gobierno colombiano re-
sultan prioritarias la suscripcin y posterior ratifcacin del tratado de libre
comercio (TLC) con Estados Unidos, porque generara mayores oportuni-
dades laborales, de inversin y comercio. No obstante, ha habido tropiezos,
debido en gran medida a la representacin mayoritaria de los demcratas en
el Congreso de ese pas, que vinculan dicho asunto con las violaciones de
los derechos humanos, las libertades sindicales y la degradacin ambiental.
Esta situacin ha propiciado el debate entre sectores sociales como las ONG y
los gremios econmicos, algunos de los cuales, como el agrcola, se sienten
seriamente afectados con la suscripcin del TLC. Por ello es que actores no
gubernamentales ejercen tambin una diplomacia paralela.
En este contexto, el Ministerio de Comercio Exterior ha tendido a
desempear un papel de liderazgo y coordinacin, no slo con diversas
entidades gubernamentales, sino con otros actores como el Congreso y los
gremios econmicos. de ah las visitas de parlamentarios estadounidenses,
como las llevadas a cabo durante los dos ltimos aos.
Pero hay tambin asuntos como el migratorio, en el que la Cancillera
ha desempeado una funcin muy activa desde la creacin del Comit
Intersectorial, cuyo objetivo es elaborar recomendaciones y asistir a los
colombianos en el exterior. En el participan, adems de la Cancillera,
que ejerce el liderazgo, el Ministerio de la Proteccin Social, la Fiscala
General de la Nacin, la Procuradura General de la Nacin, la defenso-
ra del Pueblo, el departamento Administrativo de Seguridad (dAS), la
106 MARTHA ARDILA
Consejera Presidencial para los derechos Humanos, el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (Inpec) y la Red de Solidaridad Social.
Frente a este asunto, en 2006 se cre un grupo de trabajo binacional
con Estados Unidos, como mecanismo formal y permanente sobre asun-
tos consulares y migratorios, que aborda aspectos como la cooperacin
judicial, la extradicin, la notifcacin consular, los detenidos y el dilogo
en materia de visas.
de todas maneras, este ha sido un aspecto en el que el gobierno co-
lombiano trabaja intensamente desde el comienzo de la administracin
de lvaro Uribe, con la participacin de actores no gubernamentales que
incluyen acadmicos que han hecho diversos anlisis y propuestas, al
sector privado y a ONG que han interactuado permanentemente frente a
este fenmeno.
En un comienzo, en la Cancillera se desarroll el programa Colombia
nos une, actualmente a cargo de la direccin de Asuntos Migratorios,
Consulares y Servicio al Ciudadano. Ejerce funciones de coordinacin
con otras entidades gubernamentales, integra la posicin del pas en foros
y reuniones bilaterales y multilaterales, y, en general, analiza la situacin
de los colombianos, buscando instrumentos que faciliten la interaccin
con su lugar de origen y que velen por el cumplimiento de convenios in-
ternacionales.
A pesar de que lo migratorio es importante con Estados Unidos, lo es
tambin con Amrica Latina, el Caribe y Europa. Sin embargo, en nume-
rosas ocasiones, este asunto ha tendido a vincularse con los imperativos
de la seguridad.
AMRICA LATINA Y EL CARIBE
En pocas como la actual, en la que hay diferentes percepciones y proyectos
polticos, las relaciones con Amrica Latina y en particular con los pases
vecinos tienden a ser ms confictivas y agresivas, otorgndole supremaca
a lo poltico por encima de lo econmico y lo jurdico. Casos como el de
Rodrigo Granda en 2005 o la deteccin de lanzacohetes AT-4 a las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc) en 2008 de fabricacin
sueca, o la informacin encontrada en los computadores de Ral Reyes,
en los que se evidenciaban vnculos estrechos y de colaboracin econmica,
poltica y militar de funcionarios y militares venezolanos con la guerrilla
colombiana (Semana, 27 de julio 27 2009), hicieron que el presidente
Uribe viera a su homlogo Hugo Chvez (1999-2001; 2001-2007; 2007-)
como ms cercano a las Farc que a su gobierno. Y por parte de Venezuela
el asunto de las bases militares y el acuerdo de Colombia con Estados
Unidos produjeron un mayor distanciamiento y desconfanza entre los dos
vecinos, percibiendo el presidente Chvez a Uribe ms como un aliado a
los intereses estadounidenses que a los de la regin, y temiendo, a su vez,
que ese pas pudiera utilizar las bases colombianas para controlar, ejercer
labores de inteligencia o invadir su territorio. No obstante, la Corte Cons-
titucional declar inconstitucional la puesta en vigencia de este acuerdo,
lo que incidi en la normalizacin de las relaciones entre los dos pases.
El asunto haba llegado al extremo de vincular estructuralmente lo
poltico y lo econmico, afectando el comercio bilateral, que era amplia-
mente favorable a Colombia, y llev a que se agrediera a la poblacin
civil fronteriza mediante la destruccin de puentes as como a llevar
el acuerdo militar Colombia-Estados Unidos y otros asuntos sensibles a
escenarios multilaterales como la Unasur, la OEA y la ONU. Es as como
un anlisis de la Cmara de Comercio Colombo-Venezolana seal una
disminucin de hasta 41% de las exportaciones colombianas a Venezue-
la, indicando cmo la venta de carne de res y sus productos son un claro
ejemplo del deterioro en el intercambio, y sealando, a su vez, el impacto
social en sectores como el de los vendedores minoristas del estado de
Tchira (vanse al respecto los datos del dane sobre comercio bilateral
en noviembre de 2009).
Y aun cuando la internacionalizacin del conficto colombiano no es nue-
va, durante los ltimos aos adquiri una serie de matices que se concretan e
impulsan con la poltica de seguridad democrtica, que present resultados
positivos como la mayor presencia del estado en territorios completamente
olvidados. No obstante, desde mediados de 2008 dicha poltica muestra un
declive y la necesidad de buscar una nueva estrategia no slo domstica a
la que no nos vamos a referir, sino internacional.
En las relaciones de Colombia con Amrica Latina est ms presente
an la existencia de instrumentos tcnicos y polticos, la gran mayora de
ellos vinculados con la seguridad. Los primeros se referen a mecanismos
como las comisiones de vecindad, entre otros, que vienen de tiempo atrs; y
108 MARTHA ARDILA
los segundos a instrumentos que podramos denominar ad hoc, temporales
y coyunturales relacionados con los intereses gubernamentales de turno.
La Cancillera colombiana utiliza instrumentos polticos al ms alto
nivel, compuestos por cancilleres y vicecancilleres, aun cuando muchos
de ellos son temporales. Fue as como con Mxico existi el Mecanismo
bilateral de concertacin y consultas polticas, con los vicecancilleres,
creado en 1996, inactivo actualmente. Lo mismo sucedi con la Comisin
binacional permanente colombo-mexicana, creada en 1998 y cuya ltima
reunin se llev a cabo en Bogot en 2002, y que no funcion durante la
administracin del presidente Uribe.
Con Venezuela el asunto ha sido an ms dramtico, aun cuando con
este vecino han existido mecanismos ms permanentes, como los de asuntos
fronterizos. En 2005 se cre la Comisin binacional de alto nivel (Coban),
a raz del caso Granda, cuya ltima reunin se celebr en 2007. Esta
Comisin estuvo presidida por los ministros de Relaciones Exteriores, y los
viceministros ejercan la secretara tcnica. La integraban los presidentes
de las Comisiones Presidenciales de la Comisin Negociadora (Coneg), y de
la Comisin Presidencial de Asuntos Fronterizos (Copiaf), as como los
ministros o altos funcionarios designados por los cancilleres. Por medio de
este instrumento se busc evaluar integralmente el estado de las relaciones
entre ambos pases y avanzar en el diseo de una estrategia binacional en
materia de seguridad para enfrentar de manera efectiva el terrorismo, las
drogas y los delitos relacionados y la delincuencia transnacional. Lo mis-
mo ocurri con instrumentos como la Copiaf, creada por medio del Acta
de San Pedro Alejandrino en 1990, que dej de reunirse desde 2007, pero
que reinici actividades una vez posesionado el gobierno del presidente
Juan Manuel Santos (agosto de 2010-).
Las comisiones de vecindad, iniciadas a comienzos de los aos noventa,
fueron y han sido, en algunos casos, un instrumento muy gil de relaciones
bilaterales. No obstante, durante los ltimos ocho aos estuvieron semipa-
ralizadas, especialmente con Venezuela, y con Ecuador estuvo congelada
desde marzo de 2008, a raz de la Operacin Fnix, hasta el restablecimiento
de las relaciones bilaterales en el segundo semestre de 2009.
Con la llegada del presidente Juan Manuel Santos y de su canciller,
Mara ngela Holgun, el panorama ha cambiado. de manera pragmtica
las relaciones con Venezuela se normalizaron de nuevo y se crearon cinco
comisiones, que desecuritizan la relacin con ese pas, enfatizando en
aspectos comerciales, de inversin social e infraestructura. Adems, con
Ecuador se inici un dilogo directo en relacin con los refugiados, un
asunto muy sensible en las relaciones bilaterales. La seguridad contina
siendo importante pero se tiende a una visin global, integral y multidi-
mensional de las agendas bilaterales.
Otro tipo de instrumentos en materia de seguridad y drogas han sido
ms permanentes. Con Mxico se cre en 1997 el Comit bilateral de
cooperacin contra el trfco de estupefacientes y sustancias sicotrpicas,
que hasta el momento ha tenido tres reuniones. Con ese pas existe tambin
el Grupo de alto nivel de seguridad y justicia, creado en 2001 y cuyo pro-
psito es profundizar la estrategia bilateral contra la violencia, el crimen
organizado y el problema mundial de las drogas, cuya ltima reunin se
llev a cabo en 2008. Con Brasil y Per existe la Reunin tripartita Per-
Colombia-Brasil, y con el primero de ellos el mecanismo 2 + 2, de minis-
tros de Relaciones Exteriores y de defensa, la Reunin de altos mandos
militares y la Comisin mixta fronteriza para la represin del trfco ilcito
de sustancias estupefacientes y sicotrpicos. Con Venezuela tambin se
cre, en el marco del Acuerdo de cooperacin, una Comisin de drogas
para el control y la fscalizacin de precursores y sustancias qumicas.
Finalmente, con Ecuador en el asunto migratorio y en especial de
desplazamiento transfronterizo, que tiende a vincularse con el de seguri-
dad, se origin un Mecanismo tripartito Colombia-Ecuador-Acnur para el
tratamiento de la problemtica, as como la realizacin de reuniones con
altas autoridades migratorias. Adicionalmente, desde septiembre de 2010
se instaur un dilogo directo en materia de refugiados.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, se observa que
durante los ltimos diez aos el problema de la seguridad adquiri mayor
importancia con pases aliados y de problemticas similares, como Mxi-
co y Per, as como con pases vecinos con los que existen discusiones
particulares en la materia, tales como Ecuador y Venezuela.
Con el resto de pases latinoamericanos las relaciones son ms rutina-
rias. dentro de ellas el comercio tiende a adquirir importancia debido al
debilitamiento de los intercambios con pases como Venezuela. No obstante
y a pesar de las crecientes inversiones brasileas en nuestro territorio y a
110 MARTHA ARDILA
los esfuerzos comerciales hacia Centroamrica, se carece de un socio o
socios que pudiesen sustituir el comercio hacia la Repblica Bolivariana
de Venezuela. de ah la importancia de la normalizacin de las relaciones
entre los dos pases.
A pesar de la desconfanza mutua entre Colombia y Venezuela, el asunto
comercial, las inversiones y diversos proyectos binacionales relacionados
con la energa, como el gaseoducto Ballenas-Maracaibo, los fondos bina-
cionales para el desarrollo de las pymes y la inversin en infraestructura
a lo largo de la frontera resultan de la mayor importancia y en muchas
ocasiones han servido para distender las relaciones bilaterales.
Por otra parte y de manera complementaria, Colombia utiliza tres
instrumentos principales para fortalecer sus relaciones comerciales: los
tratados de libre comercio, los acuerdos para la promocin reciproca de
inversiones (Apri o BITs) y los de doble tributacin (AdT). Los primeros
son acuerdos bilaterales o regionales para disminuir aranceles, y nuestro
pas, por ejemplo, suscribi uno con Chile en 2006, que surgi a partir
del acuerdo de complementacin econmica. Tambin los ha frmado con
Mxico y Venezuela en el contexto del G-3, del cual este ltimo se retir;
con Canad, Estados Unidos, y en el marco de la Comunidad Andina (CAN),
primero, y luego bilateralmente con la Unin Europea.
Los segundos los Apri son tratados frmados entre dos pases con
el objetivo de regular las inversiones extranjeras y brindar al forneo un
tratamiento similar al de los connacionales; es por ello que se referen a la
expansin de los negocios y a la imposibilidad de expropiar a los inver-
sionistas, sin justa causa, y en caso de que se hiciera obliga a otorgar una
indemnizacin adecuada. Colombia los tiene con China, Cuba, Espaa,
India y Per, entre otros.
Los terceros los acuerdos de doble tributacin buscan que se paguen
impuestos en uno solo de los pases que suscriban el acuerdo. Colombia
los ha frmado con Alemania, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador,
Espaa, Estados Unidos y Per, y est negociando varios ms.
Adems de las prioridades y los instrumentos polticos y econmicos
mencionados, con Europa existen ciertas particularidades.
EUROPA
Cooperacin, derechos humanos y comercio e inversin son los asuntos
prioritarios en las relaciones de Colombia con el viejo continente, entre los
cuales resultan fundamentales el dilogo poltico, las comisiones mixtas y
la suscripcin de acuerdos. Las primeras hacen alusin a las reuniones bi-
rregionales institucionalizadas desde la dcada de los noventa del siglo XX,
como tambin a visitas ofciales al ms alto nivel, entre las que podramos
incluir las de miembros del Parlamento Europeo a Colombia, y del Con-
greso y de lderes sindicales colombianos a Europa.
Sobresalen las comisiones mixtas de cooperacin en materia de educa-
cin y cultura, as como los memorandos de entendimiento sectoriales. Por
su parte, los acuerdos suscritos se extienden desde los econmicos comercio
e inversin hasta los migratorios por ejemplo, con Espaa, y de corres-
ponsabilidad en la lucha contra las drogas ilcitas y delitos conexos.
En el contexto de los pases europeos la relacin con Espaa resulta
prioritaria, no slo porque durante muchos aos se ha credo que ese pas
constituye la puerta de entrada de Colombia al continente europeo, sino
porque Espaa es el segundo inversionista en Colombia, despus de Es-
tados Unidos, el segundo pas europeo en aportes a la cooperacin y el
tercero como destino de la migracin colombiana. En esta ltima materia,
en 2002 se puso en marcha un Acuerdo de regulacin de fujos migratorios
laborales, mediante el programa de migracin temporal que ha benefciado
a ms de seis mil colombianos, teniendo presente que 23% de la poblacin
colombiana que emigra se dirige a ese pas.
En 2008 se suscribi un Plan de asociacin estratgico bilateral, que
integra la agenda binacional en seguridad, derechos humanos, crecimiento
econmico sostenible, preservacin del medio ambiente e investigacin
cientfca. de manera complementaria, Espaa ha desempeado un papel
activo en la bsqueda de soluciones al conficto interno colombiano, y en
razn de ello ha facilitado y acompaado conversaciones con el ELN y las
Farc, y ha colaborado fnancieramente con la Misin de apoyo al proceso
de paz de la OEA. A su vez, ha ofrecido sus buenos ofcios en torno a las
tensiones entre Colombia y Venezuela.
Finalmente, vale la pena resaltar el apoyo de Francia en materia
educativa as como la creacin de un mecanismo de consulta en 2007,
112 MARTHA ARDILA
presidido por los ministros y que abarca la agenda bilateral y multilateral.
Sobresale la cooperacin y asuntos econmicos en materia de inversin
y de empleo, al ser Francia el principal empleador extranjero en nuestro
territorio en sectores como las telecomunicaciones, el transporte masivo
y el fnanciero, que generan ms de 100 mil empleos.
Con el resto de pases europeos occidentales, as como con la antigua
Europa centrooriental, los instrumentos son similares aun cuando las re-
laciones con ellos son menos intensas, a lo que ha contribuido el cierre de
embajadas, dejando slo tres representaciones para la regin centrooriental:
en Mosc, Varsovia y Viena. Con Rusia, instrumentos como la Comisin
mixta intergubernamental para la cooperacin econmica-comercial y
cientfco-tcnica, cuya ltima reunin se celebr en abril de 2009, ha
desempeado un importante papel en cooperacin energtica, fnanciera,
militar y cientfca. A su vez, la Cmara Colombo-Rusa ha fortalecido el
comercio y la inversin as como la interaccin con el sector privado. Sin
embargo, se requiere una relacin mucho ms intensa con un pas que
resurge y toma fuerza en el escenario internacional.
Es importante anotar que, en trminos generales, Colombia ha concen-
trado sus relaciones externas de estado a estado, descuidando la interac-
cin con la sociedad civil. Sin duda, durante los ltimos aos y a raz de
la internacionalizacin del conficto interno y del secuestro de europeos
o binacionales como el de la colombo-francesa Ingrid Betancourt, se han
fortalecido las redes transnacionales y las relaciones entre actores no
gubernamentales, de manera particular con pases como Francia, Espaa,
Holanda y el Reino Unido. Para ellos resulta prioritario el asunto huma-
nitario y de manera particular el de los derechos humanos. Pero no slo
este, sino tambin el medio ambiente ocupan un lugar destacado. Sabido es
que en muchas ocasiones los mismos estados europeos preferen cooperar
ms con ONG que con los gobiernos latinoamericanos.
ASIA-PACFICO
La prioridad de la poltica exterior colombiana en esta regin es ingresar
al Apec. Recientemente, parecera que la insercin colombiana se orien-
ta a fortalecer los vnculos econmicos con la cuenca del Pacfco, que
constituye el eje econmico y poltico del siglo XXI, el cual aporta cerca
de 60% del PIB mundial, 48% del comercio y alberga la tercera parte de
la poblacin del planeta.
Los pases que integran la regin Asia-Pacfco poseen cerca de 23%
del producto interno bruto mundial y si incorporamos a todos los del Apec
ascendera a ms de la mitad. El desarrollo econmico y el crecimiento
de las economas del mundo estn precisamente en esa regin, en pases
como Australia, China, India, Japn y Nueva Zelanda, entre otros.
de ah el inters de Colombia por ingresar al Apec, foro en el que asuntos
como comercio, inversin, turismo y cooperacin resultan fundamentales.
Es por ello que se debera participar ms en organismos multilaterales como
el Pecc (Pacifc Economic Cooperation Council), el PBEC (Pacifc Basin
Economic Council) y el Focalae (Foro de Cooperacin de Amrica Latina
y Asia del Este), y persistir en el ingreso al Apec.
China y la India, por su parte, adquieren un papel signifcativo en la
transicin hacia el nuevo orden mundial. La primera es la potencia del
presente siglo, que adems de poner en jaque la hegemona estadounidense
busca y tiene cada vez una mayor presencia en Amrica Latina, fortalecien-
do vnculos con pases como Brasil, Mxico y Venezuela . Recientemente
ha habido encuentros empresariales pero se requiere ms trabajo en los
mbitos educativo y cultural y, sobre todo, tener y coordinar instrumentos
acordes a esta nueva realidad.
REFLEXIN FINAL
Con la llegada de Juan Manuel Santos a la presidencia de la Repblica
en agosto de 2010, y de Mara ngela Holgun al Palacio de San Carlos,
se iniciaron cambios en la poltica exterior colombiana, orientados a la
bsqueda de nuevos aliados externos, al fortalecimiento de las relaciones
con Amrica Latina y a polticas ms pragmticas e institucionalizadas
creando, muy seguramente, instrumentos dirigidos a este fn.
durante los ltimos aos y desde 2002, el gobierno de Colombia desa-
rroll una poltica de seguridad democrtica en funcin de la cual utiliz
su poltica exterior bilateral y multilateral. No slo busc apoyo a su pro-
grama, sino que, a su vez, el pas ha venido exportando su experiencia
para el manejo de problemas de seguridad como seguridad ciudadana.
114 MARTHA ARDILA
La administracin del presidente Santos continuar, segn todo indica, con
estas acciones, pero de manera pragmtica y no ideologizada.
No obstante, la seguridad se maneja y lidera hasta ahora desde el
Ministerio de defensa Nacional, lo que difculta la participacin de la
Cancillera, ms all de lo rutinario. Ello, a su vez, ha obstaculizado una
visin integral de seguridad mucho ms acorde a la nueva realidad interna-
cional y en particular de organismos como las Naciones Unidas y la OEA.
En razn de ello, entidades multilaterales y, en general, las asociaciones
de pases, tienen una percepcin orientada hacia la seguridad humana,
mientras que en el mbito bilateral se restringe el asunto en trminos de
soberana, defensa y territorialidad. Por otra parte, en el nuevo organigrama
de la Cancillera colombiana, el decreto 3355 de 2009 no contempla una
instancia de anlisis, refexin y coordinacin, entre otros, de la problem-
tica de la seguridad. Mientras otros pases institucionalizan la coordinacin
sobre seguridad, en Colombia, a pesar de ser prioritaria, se carece de dicha
formulacin, concentrando su manejo en la diplomacia presidencial o en
el Ministerio de defensa Nacional.
En este contexto, una de las mayores carencias de la poltica exterior
colombiana es la falta de visin integral y de coordinacin, no slo en re-
lacin con la seguridad, sino con todas las problemticas. Ante la ausencia
de una instancia de coordinacin interministerial, como la que tienen otros
ministerios de Relaciones Exteriores en Amrica Latina, en Colombia la
misma se desarrolla ad hoc y con muchas limitaciones, por parte de cada
viceministerio y de cada direccin general. El Consejo de poltica exterior
tan solo contempla reunirse dos veces al ao, y el de coordinacin con
actores no gubernamentales es cerrado y personalizado. Ni siquiera sus
resultados salen a la luz pblica.
durante los ltimos diez aos las prioridades geogrfcas de la poltica
exterior colombiana poco cambiaron: el pas se orient principalmente
hacia Estados Unidos, lo cual, hasta cierto punto, obstaculiz la diver-
sifcacin y vnculos ms estrechos con otras reas geogrfcas. Frente a
Amrica Latina hay pases como Brasil, Mxico y Per con mayor afnidad,
mientras que respecto a los dems se observ distanciamiento, aislamiento
y una tendencia a privilegiar las relaciones bilaterales. Al mismo tiempo se
desconf de instrumentos multilaterales regionales como la Unasur, y en
general se otorg poca importancia a otros como la OEA y la Asociacin
de Estados del Caribe. No obstante, con el gobierno del presidente Santos
se percibe inters por acercarse hacia la regin Asia-Pacfco y fortalecer
los vnculos con Amrica Latina.
Colombia es un pas mediano con recursos energticos y ambien-
tales que se encuentra capacitado para desempear un papel ms activo
y diversifcado en el orden mundial. No obstante, presenta una serie de
obstculos estructurales y coyunturales para desempearse como tal.
Los principales son el sistema presidencialista y la estrechez del rgimen
poltico, y con ellos la penetracin del clientelismo. En trminos coyun-
turales, la desinstitucionalizacin falta de coordinacin y de liderazgo
de la Cancillera, el desconocimiento de ciertos cambios externos as
como la importancia de asuntos muy recientes, entre ellos el energtico
y el de ciencia y tecnologa, difcultan la modernizacin y la adaptacin
de la poltica exterior colombiana al siglo XXI.
Es as como en este contexto se crean, debilitan y desaparecen los
instrumentos de la poltica exterior colombiana. Muchos son coyuntura-
les y varan como refejo de la diplomacia presidencial y personalizada;
otros son jurdicos y permanecen en el tiempo, pero sufren altibajos
dependiendo de quien ocupe ciertos cargos en un momento determina-
do. La institucionalidad se convierte en un reto central para la insercin
internacional del pas.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, qu escenarios se
proyectan para los prximos aos?
ESCENARIOS POSIBLES DE INSERCIN INTERNACIONAL
La insercin internacional colombiana se encuentra en una transicin
motivada por varios aspectos. Primero, los cambios y las continuidades
del nuevo orden mundial en el que se observa el debilitamiento de Estados
Unidos y el reacomodo de otros polos de poder como China, India, Rusia y
la Unin Europea. En este contexto deben tenerse en cuenta la correlacin
de fuerzas en Estados Unidos, principalmente en el Congreso, y las nuevas
prioridades de la administracin del presidente Barack Obama (2009-).
Segundo, Amrica Latina se encuentra tambin en proceso de transicin, y
en este sentido el periodo de fnales de 2010 y 2011 va a ser decisivo para la
consolidacin o no de ciertas tendencias de la llamada nueva izquierda y de
116 MARTHA ARDILA
sus proyectos y alianzas internacionales. Tercero, el presidente colombiano
fj nuevas prioridades y matices en su poltica exterior, que conducirn a
nuevos instrumentos tambin de insercin externa del pas.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones se plantean tres esce-
narios: de asimilacin e interaccin institucional de las nuevas realidades,
de utilizacin de instrumentos ad hoc y coyunturales, y de continuidad.
De asimilacin e interaccin institucional de las nuevas realidades
Este escenario plantea un giro sustancial de las actuales relaciones interna-
cionales colombianas, buscando salir del aislamiento para incorporarse al
multilateralismo y el establecimiento de alianzas, y, por otra parte, orien-
tando las relaciones hacia y desde el fortalecimiento de la institucionalidad
y la integralidad. Este proceso debe ser parte de la adaptacin del pas a
las nuevas tendencias externas temticas y geogrfcas, al tiempo que debe
incorporar la reestructuracin del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Se buscara la diversifcacin de las relaciones internacionales y, tal
como lo seala la Constitucin de 1991, la integracin con Amrica Latina
y el Caribe. En este contexto resultan prioritarias la normalizacin y el
fortalecimiento de los vnculos con Ecuador y Venezuela, sobreponiendo el
respeto a principios del derecho internacional como la soberana y haciendo
valer lo jurdico por encima de intereses polticos coyunturales.
Entre las prioridades geogrfcas, China e India, por una parte, pero
tambin Rusia y Japn, ocuparan un lugar prioritario. Se trabajara en torno
a una estrategia conjunta con acadmicos y empresarios que contemplara
tanto la regionalizacin es decir el ingreso, por ejemplo, al Apec como
el fortalecimiento de relaciones bilaterales con los pases mencionados.
En trminos temticos, la seguridad continuara siendo prioritaria, pero
desde la Cancillera se liderara una visin ms moderna, que adems de lo
militar contemple aspectos sociales, econmicos y humansticos. En este
enfoque amplio el estado buscara, adems, el bienestar del individuo, vin-
culando la seguridad con el desarrollo y el crecimiento econmico.
Es el escenario ideal, que requiere instrumentos de anlisis y refexin,
y de planifcacin e informacin, para lo cual se debera crear una instancia
especial. A su vez, el organigrama de la Cancillera debera incentivar y
fortalecer direcciones generales de relacin con la sociedad civil y con las
diferentes regiones colombianas para asuntos de la agenda como comercio,
seguridad, migracin, ciencia y tecnologa. de manera complementaria se
buscara el liderazgo y la coordinacin de la Cancillera con otras instancias
gubernamentales, como los ministerios de defensa Nacional y Comercio
Exterior y la Vicepresidencia de la Repblica. Estos cambios requeriran de
una verdadera voluntad poltica del jefe de estado y de su canciller.
De utilizacin de instrumentos ad hoc y coyunturales
Este escenario planteara una serie de instrumentos coyunturales acordes
a las necesidades del momento, mucho ms operacionales y de apoyo que
de planifcacin y estrategia. dependera tambin de los intereses del jefe
de estado y de su canciller. Aqu se tratara de buscar mayor apoyo tcnico
creando grupos ad hoc de acuerdo con las necesidades, sin plantear cambios
orgnicos e institucionales.
El proceso de toma de decisiones continuara cerrndose a la parti-
cipacin abierta y democrtica de la sociedad civil, sobre todo a ONG de
derechos humanos. Eventualmente se realizaran procesos de consulta que
dependeran de la voluntad poltica de quienes ocupan ciertos cargos. Es
decir, continuara una diplomacia personalizada en ausencia de mecanismos
institucionalizados.
En las negociaciones internacionales del pas estaran presentes la
fragmentacin y la falta de coordinacin. Se difcultara crear y ejecutar
polticas de estado, as como mayor coordinacin entre diferentes entida-
des gubernamentales y no gubernamentales; ello entrabara la capacidad
de liderazgo y coordinacin de la cancillera. En este escenario tendran
gran incidencia factores de idiosincrasia y rasgos de personalidad de los
tomadores de decisiones.
De continuidad
durante los ltimos diez aos, Colombia ha venido estrechando vnculos
con Estados Unidos en mbitos no slo polticos y econmicos, como se
hizo a lo largo del siglo XX, sino, adems, en lo militar. Ello ha conducido
a la desconfanza por parte de gran parte de los pases, principalmente de
118 MARTHA ARDILA
los vecinos. Pero un efecto no menos importante de ese proceso es que as
la seguridad se convierte en el eje de la poltica exterior colombiana, que
se usa como instrumento de la poltica de seguridad democrtica.
En este escenario, la potencia del norte continuara siendo referente para
la poltica exterior colombiana, predominando la diplomacia presidencial
y personal. A su vez, el Ministerio de defensa Nacional tendra un gran
liderazgo, con una visin restringida de seguridad, reducida a la defensa
y la territorialidad.
Los instrumentos polticos, econmicos, coyunturales y bilaterales
tenderan a predominar. dentro de ellos, los ms importantes seran los
acuerdos comerciales, de proteccin a la inversin extranjera y de doble
tributacin. Y se afanzara la exportacin de la experiencia colombiana
en seguridad.
de esta manera se continuaran privilegiando las relaciones con Es-
tados Unidos, con una diplomacia presidencial y desinstitucionalizada.
As mismo, el Ministerio de Relaciones Exteriores continuara perdiendo
capacidad de coordinacin y liderazgo.
Finalmente, las presiones internacionales permaneceran, tanto de
actores estatales como de ONG relacionadas con los derechos humanos.
En este contexto habra poco espacio para consultar actores no estatales,
propicindose una diplomacia paralela.
Por todo lo anterior se plantean recomendaciones dirigidas a reorientar
las prioridades e instrumentos de la insercin externa colombiana:
1. Convocar a foros internacionales en diferentes regiones y ciudades del pas,
incluyendo a San Andrs y Providencia y particularmente a las fronteras
terrestres, para debatir sobre el futuro de la poltica exterior colombiana.
2. Fijar una estrategia dirigida a empresarios, acadmicos y medios de
comunicacin, que instruya sobre la insercin internacional colombiana,
enfatizando en los puntos de continuidad y de cambio, as como en las
potencialidades del pas.
3. Trabajar institucional y coordinadamente con diferentes estamentos de la
sociedad civil en los que las ONG ocupen un lugar prioritario, sobre todo
aquellas relacionadas con los nuevos asuntos de la agenda. Para ello el
uso de los medios electrnicos constituye una herramienta muy til.
4. Recuperar el liderazgo y la capacidad de coordinacin de la Cancillera.
En este sentido, se debera crear una direccin general de coordinacin
con otras entidades gubernamentales, con las regiones y con el Congreso
de la Repblica.
5. Fortalecer la Academia diplomtica de San Carlos. desde all se de-
beran elaborar documentos de anlisis y refexin, de planifcacin,
estrategia, informacin, y de apoyo para el(la) canciller y el presidente.
A su vez, se deberan proponer cursos de actualizacin a todos los fun-
cionarios del servicio exterior no slo a los de carrera diplomtica.
6. Combinar dos tipos de diplomacia: la diplomacia pblica, que mejore la
imagen de Colombia en el exterior; y la diplomacia ciudadana, que sea
colaborativa con el estado. Para ambas se requiere brindar mayor infor-
macin, incluyendo la consignada en la pgina web de la Cancillera.
7. Fijar unos instrumentos adecuados para la diversifcacin de las rela-
ciones internacionales con regiones como la de Asia-Pacfco.
8. Normalizar las relaciones y alianzas de Colombia con Amrica Latina,
de manera particular con Ecuador y Venezuela.
9. Revisar lo relacionado con las embajadas colombianas, con el objetivo
de vincularlas ms directamente con la nueva estrategia de la insercin
internacional del pas.
En general, se recomienda adecuar los instrumentos de la poltica ex-
terior colombiana a sus nuevas prioridades y a la diplomacia del siglo XXI.
La construccin de alianzas regionales es un requisito indispensable para
la ejecucin de una poltica ms activa, diversifcada y coordinada, con
unos instrumentos no slo operacionales y de informacin, sino tambin
de anlisis, refexin y planifcacin.
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SEGUNDA PARTE
LAS PRIORIDADES GEOGRFICAS
125
Amrica Latina y el Caribe: diferenciacin y acercamiento
Socorro Ramrez
Aunque desde los aos noventa en Amrica Latina y el Caribe ha venido
dndose una importante diferenciacin interna y se ha hecho manifesto
que la regin no constituye un bloque homogneo, nunca antes en su his-
toria como en los aos dos mil haba intentado simultneamente tantos
cambios dispares ni haba conocido tantos acercamientos recprocos. El
balance de esas contradictorias situaciones e iniciativas es, en consecuen-
cia, claroscuro.
dos acontecimientos previos, ocurridos tras el fn del conficto este-
oeste, merecen ser destacados. Primero, la terminacin de la tensin bipolar
permiti percibir con mayor nitidez el avance del proceso globalizador
y los grandes desafos que la regin tena frente al mismo. Segundo, la
disminucin de la presin de Estados Unidos por un alineamiento auto-
mtico de la regin como parte de su rea de infuencia le concedi a sta
un margen de maniobra ms amplio. Pero, frente a la nueva situacin, en
lugar de que la regin hubiera desarrollado una respuesta conjunta, cada
pas trat de tomar sus propias iniciativas para evitar la desconexin propia
de las dinmicas globales, lo que gener estrategias contrapuestas y en
competencia, fragiliz los grupos de integracin existentes y contribuy
a la mayor fragmentacin latinoamericana y caribea.
La dcada de los noventa conoci, adems, una creciente tensin entre dos
tendencias opuestas. Por un lado, el modelo neoliberal prometa crecimiento
sostenido e insercin en la globalizacin mediante la aplicacin del ajuste
estructural, la apertura indiscriminada, las privatizaciones y el desmonte del
estado; por otro, se hacan sentir las protestas contra los efectos sociales
126 SOCORRO RAMREZ
aumento de la pobreza extrema y la desigualdad, prdida de empleos e ingre-
sos y locales zonas que profundizaron su marginamiento de tales medidas,
as como en contra de otras consecuencias negativas como la corrupcin y la
falta de representacin poltica de los partidos y los congresos.
Las movilizaciones sociales de los noventa recibieron, adems, un
impulso adicional por medio de los procesos de reforma constitucional,
que ampliaron los derechos civiles y polticos pero no fortalecieron
simultneamente los derechos econmicos y sociales. Ante esa nueva
situacin, sectores tradicionalmente marginados en particular indgenas
y poblacin negra empezaron a ejercer sus nuevos derechos civiles y
polticos, a reconstruir sus identidades, a reivindicar sus territorios y los
recursos que se encuentran en su suelo, a hacer alianzas y movilizacio-
nes con otros sectores sociales y hasta a postularse como reemplazo a
los partidos polticos y a las organizaciones sociales ms tradicionales,
conjugando as reivindicaciones sociales y motivaciones identitarias.
UNA COMBINACIN INdITA dE CIRCUNSTANCIAS
En ese ambiente terminaron los aos noventa y despegaron los dos mil, en
cuya dcada inicial se han conjugado por primera vez en la historia re-
gional varios factores esenciales que, combinados, han generado cambios
importantes en la mayora de pases latinoamericanos, con nfasis diversos
segn las circunstancias nacionales y los estilos gubernamentales.
Primero, el descontento y la protesta social condujeron a sucesivos
cambios de gobierno. En algunos casos, la cada de los gobiernos en el poder
fue generada por la presin de la movilizacin callejera: Venezuela, 1993;
Ecuador, 1997, 2000, 2005; Argentina, 2001; Bolivia, 2003; Paraguay,
2008. En otros, se dio un paulatino cambio en las preferencias electorales
de la poblacin: Brasil, Uruguay, Nicaragua, El Salvador. Todo ello condujo
al llamado giro a la izquierda en la mayora de pases de Suramrica
y de Centroamrica, con gobiernos que se proclaman revolucionarios o
reformadores. Los nuevos gobernantes surgieron de sectores distintos a
las elites dominantes como reaccin a los partidos tradicionales: un militar
en Venezuela, un obrero en Brasil, un indgena en Bolivia, un obispo en
Paraguay, un profesor en Ecuador, lderes de movimientos ex guerrilleros
en Uruguay, Nicaragua, El Salvador y Brasil.
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: DIFERENCIACIN Y ACERCAMIENTO 127
Segundo, donde la crisis de los partidos polticos tradicionales fue
ms profunda, los nuevos gobernantes se empearon en una ruptura total,
proclamaron la refundacin de las repblicas mediante asambleas cons-
titucionales Venezuela en 1999, Bolivia y Ecuador en 2008, y ganaron
sucesivas elecciones para sentar las bases del cambio y hacerse al control
de los diversos poderes nacionales, regionales y locales. A esto se suma
la tendencia a reducir los espacios de la democracia liberal interpretando
a su amao la ley, coartando la libertad de prensa, tomando el control de
los medios de comunicacin, presionando a la oposicin, promoviendo la
reeleccin presidencial y ampliando la infuencia del ejecutivo sobre los
dems poderes del estado.
Tercero, muchos de los nuevos gobiernos han contado con altos ingre-
sos durante la mayor parte de sus periodos, debido al alza de los precios
de sus exportaciones energticas, mineras y agrcolas. Con esos recursos
y algunos con el apoyo del gobierno del presidente Hugo Chvez (1999-
2001; 2001-2007; 2007-), anunciaron que le daran prioridad a lo social por
medio de programas como hambre cero, misiones, bonos y subsidios.
Con esos programas y con el discurso de inclusin y representacin de
sectores marginados, ganaron el apoyo popular.
Cuarto, los mandatarios ms cercanos a posiciones de ruptura con sus
predecesores han tratado de aumentar el control estatal sobre los recursos
naturales y de redefnir la participacin del capital estadounidense y euro-
peo en su explotacin. Esos nuevos recursos, en especial los energticos,
han sido utilizados como instrumento de poder para aumentar la accin
internacional, conformar alianzas en una perspectiva de mayor autonoma
frente a Estados Unidos y, hasta la eleccin de Barack Obama (2009-),
para hacerle contrapeso al unilateralismo del gobierno de George W. Bush
(2001-2005; 2005-2009).
Quinto, todos los gobiernos de la amplia gama de la llamada izquierda
estn a favor de buscar autonoma frente a Estados Unidos y un acercamien-
to entre los pases de la regin, sin ese pas. Las muestras de descontento
con el hegemn se multiplican. Los presidentes radicales han expulsado
embajadores y organismos estadounidenses (Bolivia y Venezuela), han
demorado o condicionado la aceptacin de sus representantes (Honduras
de Zelaya y Nicaragua) y han clausurado acuerdos militares (Venezuela,
Bolivia y Ecuador). Entre tanto, sin grandes rupturas, Brasil ha dado muestras
128 SOCORRO RAMREZ
de querer conformar su propia zona de infuencia con instituciones que
regulen los asuntos regionales sin la presencia de Washington (caso Boli-
via), y el propio presidente Obama ha reconocido al presidente Luiz Inacio
Lula da Silva (2003-2007; 2007-2011) como su principal interlocutor
latinoamericano. Todos esos elementos dan muestras del declive regional
de la hegemona estadounidense, que no controla ya el comportamiento
poltico, econmico e internacional de la mayora de pases y que ha dejado
de ser su nico abastecedor de armas. A su vez, tras el 11 de septiembre
de 2001, Estados Unidos dej de considerar a Amrica Latina como una
prioridad econmica y poltica, y se concentr en los asuntos militares y
de seguridad, como podra demostrarlo la reactivacin del Comando Sur
y de la Cuarta Flota, en 2008, tras 58 aos de cierre.
Sexto, la mayora de los gobiernos de la regin, ms que mostrarse
interesados en reforzar los lazos con Estados Unidos o con Europa, ha
emprendido una diversifcacin de sus relaciones, en especial con pases
asiticos. Ante todo con China, cuya demanda por recursos naturales
para su acelerado crecimiento ha provocado el aumento de los precios de
bienes primarios que produce la regin; luego, con Rusia e Irn, bien sea
por razones econmicas y militares o con el inters de impulsar el forta-
lecimiento de un mundo multipolar. El bloque bolivariano va ms all de
esa diversifcacin y se compromete progresivamente con los proyectos
geopolticos de estos pases.
Sptimo, por su importancia en extensin y poblacin pero sobre todo
por su desempeo econmico y por su inters poltico de desempear un
papel regional y global, Brasil octava economa del mundo ha comen-
zado a contrarrestar de cierta forma la prdida de presencia internacional
de Amrica Latina y el Caribe, y se ha convertido en fuerte inversionista
y socio comercial de buena parte de los pases de la regin, incluyendo a
Cuba. El pas carioca ha ganado autonoma y madurez para manejar sus
relaciones internacionales de acuerdo con sus intereses, para jugar en las
grandes ligas mundiales y para abrirse posibilidades de ocupar, al lado de
las grandes potencias, un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas, cuando ste se reforme. Brasil, junto con Rusia, India
y China (Bric), trata de hacer valer su crecimiento, poblacin, territorio y
recursos para incidir en la dinmica global: con India y Sudfrica confor-
m el foro poltico y estratgico Ibsa; participa del liderazgo en el G-20,
que desplaz al G-7 como foro sobre la economa mundial; construye una
alianza militar y nuclear con Francia; interviene en el principal conficto
internacional, el del medio Oriente; y hasta le gan a Obama en la disputa
por la sede de los juegos olmpicos de 2016. Sin embargo, para el estado
brasileo no es fcil asumir las implicaciones de un liderazgo regional
que conlleva tanto elevados costos por ejemplo, atender exigencias de
mejores trminos de sus negocios en Bolivia, Paraguay y Ecuador como
responsabilidades desempear un papel conciliador y estabilizador,
cargas que no cuentan con consenso interno salvo cuando se trata de tener
un papel poltico que no implique compromisos militares y menos an
concesiones econmicas. En el nivel internacional y con excepcin de
su posicin frente al desarrollo nuclear de Irn la gestin de Brasil recibe
gran reconocimiento, aunque en la regin encuentra resistencia como ha
sido el caso de los intentos del presidente Chvez de ponerlo contra la
pared y disputarle el liderazgo u obstculos como fue la decisin del
presidente lvaro Uribe (2002-2006; 2006-2010) de mantener e incluso
incrementar la presencia de Estados Unidos en la regin.
Octavo, en clara competencia, los dos gobiernos ms signifcativos de
la amplia gama de izquierda el de Lula y el de Chvez intensifcaron sus
iniciativas de acercamiento e integracin latinoamericana y caribea. El
presidente Chvez lanz Petroamrica y Petroandina y conform Petro-
caribe en 2004, al mismo tiempo que cre la Alternativa Bolivariana para
las Amricas, transformada en junio de 2009 en la Alianza Bolivariana
para los Pueblos de Nuestra Amrica-Tratado de Comercio de los Pueblos
(Alba-TCP); conform Telesur y propuso el Banco del Sur, el gasoducto
suramericano y la Organizacin de Pases Productores y Exportadores
de Gas del Sur (Oppegasur). El gobierno brasileo, por su parte, impuls
desde el ao 2000 las cumbres suramericanas y el programa de integracin
fsica con la Iniciativa de Integracin de la Infraestructura Suramericana
(Iirsa); en 2008 le dio contenido a Unasur; puso en marcha su Consejo de
defensa; y reuni a los treinta y tres pases de la regin, incluida Cuba, en
cumbres en las que, entre otras cosas, se habl de la posibilidad de construir
una organizacin regional sin Estados Unidos y Canad.
Noveno, en el otro extremo del espectro poltico regional, Colombia
se sustrajo de buena parte de esos cambios y de la combinacin de esas
dinmicas durante la primera dcada de los aos dos mil. En el camino
130 SOCORRO RAMREZ
emprendido por Colombia en contrava de las tendencias de la regin,
incidieron la agudizacin de la confrontacin armada interna y las
opciones gubernamentales para hacerle frente, que involucraron en el
conficto a Estados Unidos bajo la era del presidente George W. Bush y
le dieron apoyo a sus cruzadas antiterrorista y antinarcticos. No obstante
esa opcin, los dos gobiernos de lvaro Uribe compartieron algunas de
las tendencias positivas que se han ido perflando en la regin, como el
deseo reciente de diversifcar las relaciones internacionales del pas. Pero
tambin compartieron dinmicas negativas que pusieron en cuestin la
democracia.
desde su triunfo, Juan Manuel Santos (agosto de 2010-) comenz
a dar muestras de querer reajustar la poltica exterior. Como presidente
electo visit algunos pases de Europa y Amrica Latina, pero no a Estados
Unidos. desde su posesin ha buscado recuperar el terreno perdido en la
regin y en especial en el vecindario prximo, aproximndose, en torno a
asuntos de inters comn, a Venezuela y Ecuador, y luego a Brasil, pas al
que le dedic su primera visita de estado. La cada del acuerdo militar que
permita a Estados Unidos el uso de siete bases militares colombianas faci-
lita la recuperacin de confanza regional en Colombia, as Estados Unidos
contine siendo la contraparte principal del pas en asuntos de comercio,
inversin, cooperacin militar, econmica y social. El presidente Santos
tambin ha anunciado que aspira a posicionar a Colombia como un actor
internacional relevante, mediante una asociacin ms estrecha con actores
signifcativos de la regin y alianzas con sus afnes y liderazgos en asuntos
especfcos; adems, ha insistido en profundizar la relacin con Asia, en
particular con China, y en entrar a la Organizacin para la Cooperacin
y el desarrollo Econmico (Ocde), todo ello sin renunciar a la relacin
central de Colombia con Estados Unidos.
Ms que las nuevas perspectivas regionales, nos interesa ahora analizar
el balance que deja la combinacin de los nueve factores antes descritos,
cuyo saldo contradictorio marca para Amrica Latina la primera dcada
de los aos dos mil.
BALANCE CLARO-OSCURO
La ambigedad del balance se pone de presente en al menos cinco ejes:
democracia, desarrollo social, seguridad, integracin regional y actuacin
internacional.
DESAFOS A LA DEMOCRACIA
Es necesario reconocer que sectores tradicionalmente excluidos se han
sentido reconocidos por los nuevos gobernantes de izquierda, quienes
han hablado en su nombre, les han otorgado no pocos derechos en las
nuevas constituciones, les han dado asistencia, ingresos y servicios, y han
adoptado un discurso internacional con el que se han sentido identifcados.
Sin embargo, reconocimiento no signifca inclusin automtica. Por esta
razn las tensiones internas han reaparecido. En donde la protesta de los
aos noventa fue central en los giros electorales de los dos mil Venezue-
la, Ecuador y en cierta medida en Bolivia, se ha ido dando un paulatino
distanciamiento entre movimientos sociales y gobiernos de la llamada
izquierda, porque aquellos no sienten que las transformaciones esperadas
se hayan realizado o consolidado.
A su vez, all donde algunos gobiernos que se proclaman de izquier-
da van tomando formas autoritarias o quieren controlar todo el proceso
poltico y social, han aparecido sectores de esa misma izquierda o de los
movimientos sociales que, o bien se separan de tales procesos o se suman
a la protesta Venezuela, Nicaragua, Ecuador, o acusan al gobernante
de romper con los acuerdos originarios: en Bolivia la oposicin surgida
desde la misma izquierda gan las elecciones del 4 de abril de 2010 en
ciudades importantes.
Esas protestas se hacen ms signifcativas por cuanto las nuevas cons-
tituciones de los gobiernos situados en el extremo ms radical del espectro
poltico regional, pareceran fortalecer dos poderes: el presidencial, en todas
sus dimensiones, mediante el incremento del periodo de gobierno, funcio-
nes, mbitos de injerencia y reeleccin; y, por otra parte, el poder popular,
que aparece fortalecido en sus aspectos comunitarios de organizacin y
participacin por medio de consejos y comits, mediante su habilitacin
para postular candidatos a los distintos poderes y para adelantar la gestin
132 SOCORRO RAMREZ
local de competencias y recursos, que antes pertenecan a gobernaciones y
alcaldas. Adems, en algunos casos a sus decisiones se les da un carcter
vinculante. Sin embargo, la escasa o nula autonoma de tal poder popular
y su dependencia de los gobiernos deja al poder presidencial como el
nico realmente existente. En cambio, no salen fortalecidas mediaciones
institucionales entre el gobernante y el pueblo como los partidos, que
contribuyan a forjar la voluntad colectiva. Tampoco, instituciones como
el legislativo y los entes de vigilancia, que sirvan para controlar el poder
presidencial. Esos contrapesos deben resultar de la pluralidad de partidos
y de la existencia de movimientos sociales independientes del estado as
como de la autonoma de otros poderes como los contemplados en las
nuevas constituciones: legislativo, judicial, electoral, ciudadano.
La recentralizacin del poder en la fgura presidencial, el control de
los dems poderes y de los medios de comunicacin as como la interfe-
rencia en la jurisdiccin y competencias de las autoridades regionales y
locales elegidas, amenazan la gobernabilidad, consolidan rasgos autori-
tarios y difcultan la confguracin de verdaderos actores sociales. Esto
sucede en Venezuela, Bolivia, Nicaragua y Ecuador, en donde los jefes
de estado presionan hacia partidos nicos a pesar de las resistencias de
sectores organizados que antes concurrieron a formar la nueva coalicin
en el poder.
En ese esfuerzo refundador y de ruptura con el pasado, cada uno de
los presidentes bolivarianos tiende a ejercer un control absoluto sobre la
totalidad del proceso y se reserva la defnicin de dnde, cundo y en qu
se efecta una ruptura radical. de esa manera el gobernante se hace im-
prescindible y presiona por permanecer en el poder por tiempo indefnido.
de predominar esta perspectiva, el llamado socialismo del siglo XXI se ir
pareciendo cada vez ms al socialismo del siglo XX.
El resultado del control absoluto del poder genera polarizacin social,
poltica e internacional, la cual tiene repercusiones regionales signifcativas,
y, en la medida en que va estrechando el margen de accin legal e institu-
cional a la oposicin, incuba protestas Nicaragua, Argentina, Ecuador,
amenazas de golpes de estado Venezuela y hasta amagos de guerra civil
Bolivia. En casi todos los pases con gobernantes radicales, la oposicin
no se limita ya a las elites tradicionales; ms bien ha ido creciendo con la
incorporacin de sectores profesionales y de clases medias. Entre tanto, las
elites de antao han actuado de manera extralegal para intentar recuperar el
poder perdido. La oposicin sigue fracturada y no conforma movimientos
coherentes, con proyectos alternativos que interpelen al conjunto de la
sociedad. Predomina en ella ms bien el rechazo al gobernante y la inca-
pacidad de concertacin en su interior dada su heterogeneidad.
Vale la pena sealar que varias de las caractersticas propias de ese tipo
de liderazgos mesinicos, mediticos y autoritarios, clientelistas y reelec-
cionistas, que centralizan el poder, personalizan la poltica y la diplomacia,
interferen los otros poderes pblicos y debilitan los rganos de control,
fueron compartidas por el gobierno de lvaro Uribe en Colombia, quien
gener igualmente desinstitucionalizacin, polarizacin e interrogantes a
la democracia.
En un punto intermedio se encuentran gobiernos que, reclamndose de
izquierda, asumen otra forma de ejercer el poder Brasil, Chile, Uruguay,
El Salvador. Su proyecto no implica una ruptura nacional o internacional
y no incuba por lo tanto un proceso de polarizacin, sino que conciben los
cambios como un proceso paulatino. La mayor estabilidad e instituciona-
lidad que alcanzan les permite una mejor insercin internacional.
Ms que el debate sobre izquierda o derecha, populismo o pragmatismo,
la evolucin regional ha puesto en juego asuntos centrales de la demo-
cracia como su concepcin y ejercicio, la cuestin de la representacin y
de la estabilidad de las reglas del juego poltico y electoral. Si bien todos
los gobiernos latinoamericanos y caribeos salvo el gobierno surgido
por el golpe de Honduras tratan de moverse dentro de los lmites proce-
dimentales de la democracia formal, algunos los instrumentalizan hasta
deformarlos muy sustancialmente. Otros alteran los procedimientos en
nombre del cambio institucional y de la ampliacin de la representacin,
pero terminan excluyendo a la mitad de la poblacin.
LMITES DEL DESARROLLO
En buena parte de los aos dos mil, Amrica Latina experiment un im-
portante crecimiento del PIB. Sin embargo, los enormes recursos recibidos
en esta dcada por muchos pases de la regin no alcanzaron a introducir
cambios sustantivos en las economas, en la calidad del crecimiento, en los
indicadores macroeconmicos ni en los patrones de insercin internacional.
134 SOCORRO RAMREZ
La mayor parte de la regin se ha reprimarizado. Se siguen exportando
materias primas sin mayor avance hacia sectores productivos ms mo-
dernos y hacia exportaciones con un alto componente tecnolgico. Los
esfuerzos en ciencia, tecnologa e innovacin, as como en pro del acceso
de la poblacin a la informacin, aunque son factores determinantes del
desarrollo, han sido, en esta dcada, bastante limitados. Y, ms reciente-
mente, la mayora de pases, y en particular los que tienen gobiernos ms
radicales, se han mostrado mal preparados para hacerle frente a la crisis
global. Adems, sus modelos de desarrollo endgeno tienen serias difcul-
tades para concretarse en el contexto de la globalizacin y de los cambios
socio-estructurales en curso.
Tampoco en esta dcada se logr incidir de manera sustantiva en los
principales indicadores sociales. En los primeros aos del siglo XXI, el
desempleo haba disminuido en casi todos los pases, aunque estuviera
acompaado del aumento de la informalidad, cuyos puestos de trabajo
adolecen de baja calidad as como de precarias coberturas de seguridad
y proteccin social. En 2009, el nmero de desocupados volvi a crecer, y
la tendencia no cambi durante 2010. Paralelamente, se incrementan la
criminalidad organizada y la inseguridad ciudadana. Adems, el nuevo
ajuste impuesto por la recesin internacional tiene costos que pueden
revertir los logros sociales.
Si bien en el decenio se pusieron en marcha programas sociales que
lograron alguna disminucin de la pobreza y mejoraron la seguridad social,
la sostenibilidad de los programas sociales se enfrenta a la cada de los
ingresos nacionales y al reto de convertir las iniciativas asistenciales y de
emergencia en polticas sociales consistentes. Ms que reducirse a bonos
y subsidios, tales polticas tendran que romper el ciclo de la pobreza y
la desigualdad, consolidar redes de apoyo, ayudar a la superacin de las
condiciones culturales desventajosas, y expandir las capacidades ciudada-
nas y las oportunidades para un desempeo digno como miembros de esa
sociedad. Muchos gobiernos radicales han insistido en que las iniciativas
sociales se desarrollan con criterios de igualdad, pertinencia y calidad.
Pero los balances muestran que, aun cuando tales apoyos han ayudado en
situaciones de emergencia y han ofrecido algunos ingresos y servicios, no
han fortalecido la capacidad de sus usuarios para alcanzar condiciones de
insercin econmica, y s los han convertido en clientelas del gobernante.
En la sostenibilidad de las Misiones Bolivarianas, por ejemplo, incide
tambin el que se han desarrollado por fuera de la institucionalidad estatal
y sin frreos controles, lo que ha debilitado su alcance y aumentado la
corrupcin.
Ms recientemente, hemos tenido dos fenmenos que han disminuido
la demanda de materias primas e interrumpido el periodo de crecimiento
sostenido de las exportaciones regionales: de una parte, la recesin en la
que cayeron las economas estadounidense y europea, cabeza de puente
de la importante desaceleracin de la economa global; y, por otra, el fre-
no relativo de las economas de China e India. Mltiples efectos de esta
evolucin se han sentido en la regin que, por fortuna, no ha sido de las
peor libradas: cada en los precios de las exportaciones regionales como
petrleo, cobre, hierro y gas natural, maz, trigo y soja, entre otros; falta de
crdito, parlisis de la produccin y las exportaciones, desaceleracin del
consumo interno, desempleo, cada de remesas, reduccin de los ingresos,
recortes en el gasto social, incremento de la pobreza y la criminalidad. Ante
ese contexto difcil, cada pas ha tratado nuevamente de lanzar estrategias
individuales en desmedro de la integracin.
DETERIORO DE LA SEGURIDAD
En la primera dcada de los aos dos mil, adems del aumento de la
criminalidad organizada, Amrica Latina ha visto crecer las tensiones
intergubernamentales por la difcultad para hacer frente, de manera co-
mn, a asuntos de seguridad nacionales o transfronterizas. de un lado, las
cuestiones territoriales terrestres o martimas Per con Chile y Bolivia;
Per con Ecuador; Nicaragua y Venezuela con Colombia han reactuali-
zado miradas confictivas. de otro, han crecido los reclamos ambientales
y comerciales Ecuador con Brasil y Colombia; Argentina con Brasil
y Uruguay y las disputas energticas Brasil con Bolivia y Paraguay;
Argentina con Chile.
La convivencia pacfca entre gobiernos de tendencias polticas
antagnicas Venezuela con Colombia y Per, desde luego nada fcil,
tambin ha generado no pocas controversias. La imposibilidad de manejar
de manera concertada asuntos transfronterizos de seguridad que afectan a
diversos pases de forma distinta Colombia con Ecuador y Venezuela,
136 SOCORRO RAMREZ
ha hecho escalar las demandas internacionales, las amenazas o las accio-
nes militares. La negociacin de Colombia con Estados Unidos para el
uso de bases militares nacionales incub inconformidad en la regin, en
especial en Brasil, y gener tensin con Venezuela, que las asumi, hasta
la reunin con el nuevo presidente de Colombia en agosto de 2010, como
una afrenta al proyecto bolivariano.
Cada vez ms pases de Amrica Latina aumentan los presupuestos
militares y la compra de armamento. Aunque anuncian las nuevas adqui-
siciones como un proceso de actualizacin de equipos y fuerzas, stas
van confgurando una suerte de rearme en la regin, lo que en medio de
divergencias agudas y de desconfanza crea el contexto para incidentes
que, si se llegaran a producir, habra que lamentar. La expansin del trfco
de drogas y del crimen organizado en la mayora de pases de la regin
penetra los estados, las sociedades y las economas, e involucra cada vez
ms a las fuerzas armadas en su combate, lo que les devuelve a stas un
papel protagnico en la sociedad.
Hay que resaltar, sin embargo, que en medio del aumento de la confic-
tividad ligada a asuntos tradicionales o recientes, diversos pases surame-
ricanos han comenzado a asumir responsabilidades en la seguridad, como
por ejemplo, en operaciones de paz dentro de la regin en Hait y fuera
de ella. El Consejo Suramericano de defensa puede propiciar tambin un
acercamiento regional en medio de las diferencias y las tensiones.
AVANCES Y RETROCESOS DE LA INTEGRACIN REGIONAL
A pesar de todas las difcultades anotadas, con avances y retrocesos, se ha
venido produciendo una cierta revalorizacin de la regionalizacin como
mbito adecuado para coordinar estrategias de insercin internacional y
de manejo concertado de asuntos que implican a pases colindantes. Es
el caso de la construccin de la idea del gran Caribe, que se concreta en
la Asociacin de Estados del Caribe. All participan las islas de diversas
lenguas y sistemas polticos, el istmo centroamericano y los tres grandes
pases de la regin Mxico, Colombia y Venezuela que, junto con los
del noreste suramericano, han concertado regmenes de cooperacin para
atender asuntos compartidos del mar Caribe como el problema del trans-
porte, el turismo o los riesgos ambientales. Sin embargo, el dinamismo
inicial de la Asociacin contrasta con su parlisis posterior, entre otras
cosas, debido a que el asunto energtico de Petrocaribe ha concentrado el
inters subregional.
Es tambin el caso suramericano con la construccin de la Unin de
Naciones Suramericanas (Unasur), que ha anunciado la creacin de siete
consejos: defensa, lucha contra el narcotrfco, desarrollo social, edu-
cacin, cultura, ciencia y tecnologa, infraestructura y planeamiento.
Esa dinmica se vio afectada hasta mediados de 2010 por el acuerdo de
Colombia con Estados Unidos para el aumento de la presencia militar de
este ltimo. Pero tambin incidieron las difcultades internas de la Unasur
que impiden priorizar sus actividades. Esas difcultades surgen, entre otras
razones, porque en medio de sus diferencias recprocas los gobernantes
preferen mantener el control total del proceso y no construir una institu-
cionalidad comn slida.
Tambin vale la pena hacer referencia al Arco del Pacfco Latinoameri-
cano, que, desde 2007, ha comenzado un proceso de cumbres presidenciales
y foros ministeriales y empresariales, en la bsqueda de una mayor articula-
cin comercial y fnanciera con la cuenca del Pacfco. Esta iniciativa puede
verse interferida con los confictos entre los pases miembros Chile-Per,
Ecuador-Colombia. Por otra parte, el Plan Puebla-Panam, transformado
en 2008 en el proyecto de integracin y desarrollo de Mesoamrica, aun-
que estimula el desarrollo de proyectos de infraestructura e interconexin
entre sus miembros, es visto con preocupacin en Centroamrica por los
efectos sociales y ambientales de algunos de sus proyectos.
Aun cuando en esta dcada se ha hablado insistentemente de integracin
y se produjeron algunos realineamientos subregionales, lo cierto es que la
fragmentacin regional se profundiz y los grupos de integracin existentes
se debilitaron. El caso ms dramtico es el de la Comunidad Andina de
Naciones (CAN), paralizada por diferencias, entre otras, sobre la manera
como se debe entender la integracin y acerca de las formas de insercin
internacional, discrepancias que generaron la salida de Venezuela. A esas
diferencias se suman los confictos entre sus pases miembros: Ecuador
rompi relaciones diplomticas con Colombia luego del bombardeo a un
campamento guerrillero en su territorio; Bolivia amenaz con demandar
a Ecuador por diferencias con el entonces secretario general de la CAN, y
al Per por haberle dado asilo a miembros de la oposicin; Per, por su
138 SOCORRO RAMREZ
parte, fue acusado de interferir algunos acuerdos que perflaban una salida
al Pacfco para Bolivia, en territorio chileno.
En el Mercado Comn del Sur (Mercosur) tambin han sido evidentes
las fsuras en no pocos aspectos: entre Brasil y Argentina, y entre Argentina
y Uruguay han existido reiterados reclamos de los dos pases pequeos,
Paraguay y Uruguay, y las amenazas de este ltimo pas de buscar una
negociacin bilateral con Estados Unidos. Los procesos de integracin
centroamericano y del Caribe insular se encuentran igualmente interferidos
por dinmicas contradictorias entre sus miembros.
As pues, aunque ha habido acercamientos latinoamericanos y caribe-
os desconocidos en doscientos aos de independencia, las discrepancias
entre los gobiernos han contribuido a que la primera dcada de los aos
dos mil fnalice con un aumento signifcativo de la fragmentacin poltica,
econmica y en materia de seguridad y defensa.
En esta dcada la mayora de gobiernos de la regin diversifc y am-
pli sus relaciones internacionales mediante acuerdos polticos, militares y
econmicos, en especial con pases asiticos. No obstante ese avance, se ha
tratado de estrategias nacionales de bsqueda de relaciones preferenciales
o de alianzas con pases que mantienen tensiones con Occidente y tienen
sus propios intereses, no necesariamente coincidentes con los de Amrica
Latina y el Caribe. Por ello, el apoyo a sus proyectos geopolticos globales
puede trasladar a la regin tensiones que hoy caracterizan la geopoltica
mundial; pueden tambin reforzar la fragmentacin latinoamericana y ca-
ribea en provecho de la infuencia de esos actores extra-regionales. Igual
circunstancia ocurre, por el otro lado, con las negociaciones bilaterales
que se adelantan con Estados Unidos y la Unin Europea, arreglos que en
ocasiones tambin fragmentan a la regin.
Los acercamientos regionales no han permitido una concertacin co-
lectiva sobre asuntos sustantivos. Aunque en una multicumbre convocada
por Brasil dos temas marcaron la discusin, la crisis fnanciera global y el
nuevo gobierno de Estados Unidos, no hubo claros consensos al respecto.
As se puso de presente en la V Cumbre de las Amricas, en abril de 2009,
en la que la regin se movi entre una expectativa de futuro y un ajuste
de cuentas con el pasado. Para la mayora de pases latinoamericanos y
caribeos, empezando por Brasil y Chile, se trataba de evaluar qu tanto
inters tiene el presidente Barack Obama en la agenda regional, en qu me-
dida se propona cambiar las relaciones hemisfricas y qu tanto avanzaba
en hacer, como lo haba prometido, una poltica con ustedes y no para
ustedes. Para el bloque de pases ms crticos, liderados por el presidente
Chvez, se trataba de una valiosa oportunidad para ajustar cuentas con
Washington por las acciones unilaterales e imperiales estadounidenses
y para impedir la consolidacin del sistema interamericano. Aun cuando
las dos dinmicas no tendran que ser incompatibles, lo problemtico es
que no haba preparacin regional sobre los asuntos de inters comn. Ni
siquiera se haba avanzado en su discusin y menos en la preparacin de
alternativas para que Estados Unidos no llegara con una poltica elaborada
sino que la construyera en consenso con Amrica Latina y el Caribe. Por
ello, en buena parte, los resultados de la reunin fueron solo formales.
Mencin especial merece la naciente Comunidad de Amrica Latina y
el Caribe (Calc). La Cumbre que cre la Comunidad, realizada en Costa
de Saupe, el 16 y 17 de diciembre de 2008 y convocada por Brasil, reuni
a los treinta y tres pases de la regin, incluida Cuba. All Mxico propu-
so ampliar el Grupo de Rio hasta convertirlo en una OEA (Organizacin
de los Estados Americanos) sin Estados Unidos ni Canad. La segunda
cumbre regional, efectuada en Cancn el 22 y 23 de febrero de 2010, con
la exclusin de Honduras, acord la creacin de otra Calc pero esta vez
como intento de unifcacin entre la Cumbre reunida en Brasil y el Grupo
de Rio, presidido por Mxico.
Ms que como confuencia de procesos, pareciera que la nueva orga-
nizacin nace como resultado de la competencia de los dos pases ms
grandes de la regin, Brasil y Mxico, anftriones de las dos cumbres,
interesados en mostrar liderazgo e imprimirle cada uno su propio sello.
La competencia se expres, en Cancn, a propsito del ritmo en la con-
formacin de la nueva entidad. El presidente Lula habl del sentido de la
organizacin en un tiempo histrico y propuso ir ms lento. Su homlogo
mexicano, Felipe Caldern (2006-), en cambio, quera ir ms rpido para
que en su pas se originara la iniciativa y as se reviviera el latinoamerica-
nismo mexicano que le podra dar efectos electorales internos y poder de
presin frente a sus socios norteamericanos.
La discusin sobre cmo llamar a la nueva agrupacin, si Unin, Co-
munidad u Organizacin, sintetizaba otro aspecto de disputa en el surgi-
140 SOCORRO RAMREZ
miento de la nueva entidad. No slo porque expresaba distintos niveles
posibles de unidad, sino porque existe la presin del Alba de presentarla
como alternativa total a la OEA. Seguramente, as tratar de mostrarlo el
presidente Chvez cuando sea el anftrin de la nueva cumbre, en 2011,
convocada para discutir las bases de conformacin de la Calc. En reali-
dad, la regin necesita ambos espacios. El latinoamericano y caribeo
que articule posiciones y coordine actuaciones conjuntas en espacios
multilaterales, y el hemisfrico que permita tramitar las relaciones con
Estados Unidos.
Las metas que se le ponen a la nueva Calc son muy ambiciosas: intensi-
fcar el dilogo y promover la concertacin poltica, impulsar la integracin
regional con miras a la promocin del desarrollo sostenible y aumentar la
coordinacin en asuntos internacionales. Luego, la declaracin de Cancn,
en sus seis considerandos y ochenta y ocho puntos, pone en lista todos los
aspectos posibles de concertacin, lo cual diluye las metas concretas sobre
las que, adems, existen discrepancias sustantivas que impiden priorizar
una agenda de concertacin en los foros internacionales.
En suma, en esta primera dcada de los aos dos mil ha quedado ms
claro que en otras pocas que, para hablar de la existencia de Amrica
Latina y el Caribe como una regin especfca, ya no basta con apelar a la
geografa, la historia y la cultura compartidas. La fragmentacin regional
se ha extendido y diversifcado, atravesada ahora por diferentes proyectos
e intereses geopolticos y geoeconmicos nacionales o transnacionales,
regionales o internacionales. Pero, al mismo tiempo, los retos externos y
los proyectos de liderazgo latinoamericano y caribeo han ido generando
nuevos espacios de acercamiento y de redefnicin de la regin. Con todo,
esas aproximaciones no se han traducido en mayor concertacin sobre as-
pectos cruciales como una respuesta regional a la crisis econmica global
o una redefnicin de sus relaciones hemisfricas que tenga en cuenta el
declive de la hegemona estadounidense y la llegada al poder de un gobierno
como el de Barack Obama. La nueva Calc surge en momentos en que la
fragmentacin regional se ha ampliado y profundizado y los confictos en
su interior se han multiplicado, cuando ms se ha diluido la idea de comu-
nidad y de destinos compartidos, y cuando no parece haber disposicin
para procesar las diferencias ni existe un liderazgo sufcientemente capaz
de ayudar, al menos, a convivir en medio de ellas.
PERSPECTIVAS Y RETOS
Al balance claro-oscuro de esta dcada, que le deja a la regin ms fragi-
lidades que fortalezas, se suman los desafos que la crisis global le plantea
al acercamiento latinoamericano y caribeo y que la retan a concertar
unos mnimos comunes que le permitan hacerle frente. Si lo que sigue
predominando es la imposicin renovada de barreras entre vecinos y una
accin de simple denuncia de las tendencias globales y hemisfricas, se
habr perdido una oportunidad excepcional para avanzar en la difcil pero
necesaria articulacin de miradas, propsitos y voluntades regionales.
El contexto de incertidumbre global sobre el asunto energtico ofrece
la posibilidad de hacer valer el papel relevante de la regin en la provisin
de recursos, posedos, en especial, por los pases andinos, Brasil y Mxico.
Se debe hacer valer tambin el papel sobre el control del cambio climtico
y la disponibilidad de agua. La Amazonia, por ejemplo, an conserva una
parte de su condicin de pulmn del planeta, concentra 50% de la bio-
diversidad global y 20% de la oferta mundial de agua dulce. Pero actuar
coordinadamente en negociaciones globales requiere un enorme esfuerzo
de concertacin regional, seria, pausada y tcnica.
Buena parte de los retos que tenan los pases latinoamericanos y caribe-
os hace una dcada continan siendo vlidos: la bsqueda del crecimiento
econmico sostenible, el planteamiento de estrategias de desarrollo y de
insercin internacional que mejoren la calidad de vida de la poblacin, la
lucha contra la pobreza y la inequidad, el aumento de la gobernabilidad,
el combate a la criminalidad organizada. A esos retos pendientes se les
agregan ahora otros, como la revalorizacin del papel de la integracin
entre vecinos a partir de la concertacin de unos mnimos comunes que
respeten la diversidad ideolgica y poltica, que atiendan los intereses y
niveles diferenciados de desarrollo, que permitan la participacin en metas
compartidas a velocidades distintas, que estructuren un funcionamiento
fexible donde quepan todas las corrientes. Tambin est pendiente la cons-
truccin o puesta en marcha de mecanismos de seguridad regional como
los consejos suramericanos de defensa y de lucha contra el narcotrfco,
que ayuden adems a superar tensiones internas y entre pases vecinos.
Un reto mayor de la regin es el rediseo de instituciones hemisf-
ricas que materialicen un cambio en las relaciones con Estados Unidos.
142 SOCORRO RAMREZ
Esa redefnicin implicara un total respeto a los gobiernos llamados de
izquierda, surgidos de cambios en las preferencias electorales, ante los
cuales Estados Unidos tendra que abandonar sus tradicionales esfuerzos
de contencin mediante la presin diplomtica o de apoyo a golpes de
estado. Implica tambin un dilogo sobre la cuestin migratoria y los
asuntos de seguridad, que revise, por ejemplo, las estrategias antidrogas
y las polticas frente al aumento de la criminalidad organizada y su movi-
lidad transfronteriza y desterritorializada, que tienen graves efectos sobre
la seguridad ciudadana y sobre las relaciones entre pases vecinos. En el
avance de ese dilogo con el nuevo gobierno de Estados Unidos, el papel de
Brasil y Mxico ser decisivo, pero tambin el de Venezuela y Colombia,
que han representado los dos extremos del espectro poltico regional. El
asunto de Cuba y la vigencia del sistema interamericano, son dos asuntos
cruciales. Est pendiente tambin el aspecto comercial, sobre el que existen
posiciones diferentes en la regin y en Estados Unidos.
La Calc que involucre a los treinta y tres pases latinoamericanos
y caribeos requiere superar factores histricos, econmicos, geopolticos y
culturales, que hasta ahora han impedido que la regin tenga una expresin
propia en las relaciones internacionales y que acte como bloque en medio
de los procesos de globalizacin. Pese a la cercana geogrfca, histrica
y cultural, y pese a las proclamas a favor de la unidad, lo predominante
ha sido y sigue siendo la divisin regional. de hecho, latinoamericanos y
caribeos han sido vecinos distantes que se desconocen mutuamente; esa
caracterstica ha sido comn incluso entre pases colindantes. En contraste
con las aspiraciones a la unidad, en la regin se ha profundizado la hete-
regoneidad a medida que se han diferenciado las concepciones del desa-
rrollo nacional, de la integracin y de las alianzas necesarias para actuar
en la poltica internacional. Para que la esquiva unidad latinoamericana
y caribea avance tiene que empezar por alcanzar consensos sobre metas
realistas en torno a intereses comunes.
Un reto esencial para que el acercamiento latinoamericano y caribeo
se traduzca en un avance en la unidad se refere a la necesidad de contar
con liderazgos despojados de pretensiones nacionalistas y hegemnicas,
que posibiliten acuerdos en la regin. Pero no existe consenso en torno a
quin o quines deban ejercerlo. Adems, quienes intentan asumirlo, as
sea con sustantivas diferencias de estilo, suelen proyectar sus propios inte-
reses nacionales en hipotticos intereses regionales, y se preocupan ms por
concretar su propia infuencia que por proponer pautas de inters general.
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difcultades de la participacin de Colombia
en los procesos de integracin
dgar Vieira Posada
POR QU Y PARA QU INTEGRARSE?
durante cincuenta aos, la integracin y los aportes de estos procesos al
desarrollo latinoamericano no fueron cuestionados como lo son ahora,
cuando muchos se preguntan si es un asunto cuya importancia sigue vigente
para nuestros pases y, en el caso concreto, para Colombia. Por eso, antes
de analizar lo que ha sido el manejo de la integracin en los ltimos aos
y algunos elementos propositivos en el contexto actual de globalizacin,
es necesario precisar primero ciertas ideas sobre lo que representa la inte-
gracin y sobre su validez.
desde hace varios siglos, la humanidad enfrenta dos disyuntivas: por
una parte, la posicin hobbesiana de ejercicio de la fuerza en una sociedad
anrquica, en la que los intereses de cada estado son incompatibles con
los del otro, en un juego de suma cero; por otra, la opcin universalista
kantiana, que planteaba el advenimiento de una confederacin de estados
en la escena internacional, una potencial comunidad de la humanidad,
mediante vnculos sociales transnacionales, en los que la poltica interna-
cional es un juego cooperativo, pues bien entendidos los intereses de los
pueblos son los mismos.
146 DGAR VIEIRA POSADA
QU ES LA INTEGRACIN?
Por este trmino suele entenderse la accin y el efecto de integrarse, de cons-
tituir las partes un todo. Karl deutsch dice que integrar es hacer un todo
con las partes, es decir, convertir a las unidades antes separadas en compo-
nentes de un sistema coherente, con lo cual la integracin es entonces una
relacin entre unidades en la cual stas son mutuamente interdependientes y
poseen en conjunto propiedades sistmicas de las que careceran si estuvieran
aisladas. Otros dicen que la integracin es un fenmeno multidimensional y
multigradual en el que se alcanza la forma ms intensa de interaccin entre
Estados (dobson, 1991: 30). En su vertiente econmica,
considerada como un proceso, se encuentra acompaada de medidas dirigidas a abolir
la discriminacin entre unidades econmicas pertenecientes a diferentes naciones; vista
como una situacin de los negocios, la integracin viene a caracterizarse por la ausencia
de varias formas de discriminacin entre economas nacionales (Balassa, 1964: 1).
En su vertiente poltica la integracin es
el proceso por el que los actores polticos en varios marcos nacionales distintos se per-
suaden de cambiar sus lealtades, expectativas y actividades polticas, hacia un nuevo
centro cuyas instituciones poseen o piden jurisdiccin sobre los estados nacionales
pre-existentes (Haas, 1958: 16).
En una vertiente multidimensional, integracin es
un proceso ms amplio complejo y profundo entre dos o ms naciones que implica una
vinculacin e interpretacin social, poltica econmica, cultural cientfca, diplomtica
o incluso militar de enormes proporciones, y con un papel dinmico y protagnico
de variados agentes de las sociedades involucradas (Tokatlian, 1994: 54).
Integrarse es pues admitir la transformacin de la naturaleza misma de
los pases miembros, al poner en comn sus intereses, su visin de futuro,
en esquemas comunitarios con estructuras mnimas supranacionales, que
conduzcan a la armonizacin de polticas tradicionalmente manejadas
desde intereses nacionales o locales.
Esta es la visin de diferentes autores sobre lo que verdaderamente
representa la integracin. El problema actual es que en Colombia y en los
dems pases latinoamericanos se olvid la leccin aprendida y practicada
durante los inicios de los primeros procesos de integracin, y hoy se piensa
que desde posiciones y visiones individuales, personalistas y aisladas,
cada cual por su lado, va a construir la integracin multidimensional que
DIFICULTADES DE LA PARTICIPACIN DE COLOMBIA EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIN 147
el continente requiere. Por ello, cualquier refexin hecha en el contexto
actual sobre integracin debe volver a comenzar, haciendo claridad sobre
lo que es y para lo que sirve la integracin y atender diversos interrogantes
sobre su validez.
INTERROGANTES SOBRE LA VALIDEZ DE LA INTEGRACIN
Establecer la razn de por qu integrarse con otras naciones implica resolver
interrogantes como los siguientes: le conviene a los estados manejar su
actividad internacional en funcin solamente de un manejo personalizado
de intereses propios?, o, puede resultar favorable compartir propsitos
comunes que superen la artifcialidad de las fronteras y permitan la cons-
truccin de espacios regionales ampliados? Pretender integrarse desde
las distintas posiciones nacionales no es entorpecer el logro de consensos
y puesta en comn de propsitos compartidos, supuesto implcito en todo
proceso integracionista? Conviene ceder soberana a cambio de un m-
nimo de institucionalidad supranacional que permita pensar la integracin
desde una mirada colectiva andina, suramericana o latinoamericana? Es
ms conveniente actuar en solitario, teniendo relaciones internacionales
como pas individual, o se podra disponer de mayor poder de negociacin
actuando en bloque? Al pensar en integrarse no es preferible hacerlo en
conjunto, de manera comunitaria, para responder a propsitos compartidos
histricos y regionales superiores al inters nacional?
As se podran seguir formulando preguntas, que siempre se orientaran
hacia la actuacin individual de los estados o hacia las fortalezas de hacerlo
comunitariamente. La propia defnicin general de lo que es integracin
establece la necesidad de un trabajo compartido. Para conformar un todo
no podran las partes estar manejando posiciones aisladas y contradictorias,
como ocurre en el manejo actual de la integracin en Amrica Latina, donde
se pretende constituir un todo desde posiciones soberanas e independientes
que desconocen la caracterstica inherente a la accin integradora, como
es una cierta dosis de supranacionalidad.
desde los primeros procesos de la integracin europea se incorpor la
nocin de supranacionalidad. Las facultades asignadas a la Alta Autoridad
responsable de la Comunidad Europea del Carbn y el Acero (Ceca) lo
precisaron as:
Los miembros de la Alta Autoridad ejercern sus funciones, con plena independencia,
en inters general de la Comunidad. En el cumplimiento de sus deberes, no solici-
tarn ni atendern instrucciones de gobierno ni organismo alguno. Se abstendrn de
todo acto incompatible con el carcter supranacional de sus funciones. Cada estado
miembro se compromete a respetar este principio y a no intentar infuir sobre los
miembros de la Alta Autoridad en la ejecucin de sus tareas (vase, Tratado Cons-
titutivo de la Comunidad Europea del Carbn y el Acero, 1951).
En esa misma direccin, Len Lindberg, uno de los principales
neofuncionalistas, ve en la integracin componentes de transferencia de
responsabilidades a instituciones supranacionales, al defnirla como
los procesos por los cuales las naciones anteponen el deseo y la capacidad para con-
ducir polticas exteriores e internas clave de forma independiente entre s, buscando
por el contrario tomar posiciones conjuntas o delegar su proceso de decisiones a
nuevos rganos centrales (citado por Mario, 1999: 112).
Establecer organismos reguladores independientes que se ocupen de
concebir la integracin y la administren ha sido un principio terico desa-
rrollado desde un comienzo por la teora neofuncionalista, complementado
en el caso europeo con una poltica de cohesin social basada en la distribu-
cin de los benefcios de la integracin entre actores no slo nacionales sino
subnacionales, como son las regiones y los municipios, de acuerdo con los
principios de la reciente aproximacin de la gobernanza multinivel. Este
ltimo trmino ha sido ms fcilmente aceptado, por ser de una neutralidad
descriptiva que evita hacer uso de la expresin supranacional, trmino que,
para algunos, amenaza la independencia y el protagonismo de los estados.
OBJETIVOS DE COHESIN
La bsqueda de la cohesin econmica y social tiene gran importancia para
entender los alcances y los benefcios que puede representar la integracin.
Implica trabajar en mltiples instrumentos, como son la defnicin de una
poltica econmica aceptable para el conjunto de los participantes, la pers-
pectiva de benefciarse de ingresos adicionales como resultado de la puesta
en marcha de las cuatro libertades de circulacin: de mercancas, servicios,
capitales y personas, inherentes a un mercado nico interior. Tambin, la
convergencia gradual de polticas de alcance social en materia de salarios,
empleo, condiciones de trabajo, inclusin y proteccin social, igualdad de
gnero, migracin y residencia en otro pas, mejora de infraestructura y
del medio ambiente, investigacin y desarrollo tecnolgico, innovacin
y competitividad, mecanismos de redistribucin de recursos hacia zonas
atrasadas y mejoras a la institucionalidad para asegurar condiciones de
mayor gobernabilidad. En fn, hablamos de diversas polticas correspon-
dientes a una integracin no slo comercial, como lo es una poltica de
simple insercin, sino tambin de integracin poltica y social.
INTEGRACIN O INSERCIN?
Se dice que la tendencia actual ya no es de integracin sino de insercin.
Pero esto ltimo corresponde simplemente a una tendencia pragmtica
anglosajona de la globalizacin, segn la cual los estados deben afrontar
maneras de insertarse en un mundo globalizado abierto a la competencia
de la forma que sea procedente, aun si los mtodos conducen a incumplir
con las obligaciones previas adquiridas en procesos de integracin. La
corriente que prioriza la insercin responde a tendencias conocidas de
regionalismo abierto provenientes del Pacfco, donde los denominados
tigres asiticos llevaron a cabo una labor de insercin individual en el
mundo, antes de pensar en formas de integracin. Pero hay que recordar que
ese modelo de insercin asitico fue el resultado de una labor sostenida de
varias dcadas de polticas macroeconmicas estables, fruto de la concerta-
cin entre los sectores pblico y privado, en un entorno de disciplina y de
normativas rgidas, cumplidas estrictamente por los diferentes actores.
Esa realidad es bien distinta del contexto en que se mueve Amrica
Latina, de inmediatez, de inestabilidad poltica, de falta de continuidad de
las polticas, de protagonismo que evita la concertacin, de desinstitucio-
nalizacin de las instituciones y los procesos, de ilegalidad de buena
parte de las actividades econmicas, de carencia de disciplina en el com-
portamiento ciudadano y laboral. Para obviar en algo tales limitaciones la
leccin que le conviene poner en prctica a Amrica Latina en general y
a Colombia en particular es una integracin que supere la insercin indi-
vidual y acuda a formas de puesta en comn de objetivos compartidos, y
de ceder intereses particulares a cambio de intereses superiores. La inte-
gracin es, en cierta forma, un capitalismo regulado. La cohesin social
implcita en una verdadera integracin, abocada a frmulas de reparto de
los benefcios del proceso y a la provisin de bienes pblicos regionales,
permite la construccin de un modelo de sociedad ms equitativo, algo de
lo cual no se ocupa la insercin.
Ante las amplias perspectivas de una integracin multidimensional como
la descrita, es conveniente conocer los costos de la no integracin, como una
prueba ms de los alcances y benefcios de integrarse. Qu costos pueden
estar asumiendo Amrica Latina y Colombia al tener cada vez ms estan-
cados sus procesos subregionales y regionales de integracin, al no haber
logrado desarrollar los mandatos consagrados en los tratados comunitarios?
Cunto cuestan los obstculos y las barreras vigentes a la integracin, de
tipo poltico, institucional, econmico, fsico, tcnico, ambiental, regional,
fronterizo, social y cultural?
Amrica Latina debe defnir con urgencia una fase de desarrollo e inte-
gracin ms profunda, que rescate un imaginario de integracin latinoame-
ricana, desaparecido por la prdida de rumbo de una integracin dispersa
y confundida con respecto a su orientacin por parte de los estados; pero
ello requiere de niveles sufcientes de apropiacin de los grupos sociales
participantes, para que los benefcios de la integracin lleguen al conjunto
de la poblacin.
GRANdES TENdENCIAS INTERNACIONALES
Y REGIONALES SOBRE INTEGRACIN
DEL PROTECCIONISMO AL REGIONALISMO ABIERTO
La insercin colombiana en materia de integracin ha vivido dos contextos
diferentes: un primer entorno de integracin proteccionista, sufcientemente
estudiado, que buscaba consolidar espacios econmicos ampliados con los
pases vecinos de Amrica Latina; y desde la dcada de los noventa, un
nuevo contexto econmico mundial de globalizacin y apertura econmica,
que en materia de integracin ha supuesto pasar a un regionalismo abierto
o nuevo regionalismo, orientado a competir en los diferentes escenarios
mundiales con base en la innovacin y la competitividad, sin distingos del
pas o grupo de pases con los que se adelante la negociacin.
Philippe de Lombaerde, siguiendo a Hettne, contrasta el viejo regiona-
lismo con el nuevo en aspectos como los siguientes: el nuevo se confgura
en un orden mundial multipolar y ya no bipolar; adems de los estados,
otros actores tienen un papel importante; la integracin econmica pasa
a ser abierta e interdependiente con la economa mundial; es un proceso
multidimensional ms comprehensivo; y ya no se refere slo a estados
soberanos, sino tambin a actores no estatales activos (de Lombaerde,
2008: 5). Para Colombia y los pases latinoamericanos esto implica pasar de
unas condiciones de desarrollo principalmente industrial y manufacturero
en un entorno proteccionista a un entorno de apertura y globalizacin, que
deja de lado alguna concepcin propia de desarrollo industrial y la somete
a las reglas del mercado, con preponderancia de factores microeconmi-
cos como productividad y limitaciones en el tipo de integracin. Alfredo
Guerra-Borges seala algunas de las implicaciones que para Amrica Latina
tiene este cambio al regionalismo abierto en un intento de globalizar el
regionalismo, como el que
los gobiernos latinoamericanos idealicen la liberalizacin, no desarrollen una posicin
activa ante los problemas internos y se vuelvan ms aperturistas que regionalistas y
que las soluciones vengan de fuera o por derivacin de las relaciones con el mercado
mundial (Guerra-Borges, 1998: 19).
Otra tendencia es la del pragmatismo y el reduccionismo aportados por
la globalizacin econmica a las negociaciones de acuerdos comerciales, que
deja a la mayora de los estados sin claridad sobre los objetivos de integracin
y desarrollo que se pretende alcanzar, en momentos en que las concepciones
de desarrollo y las prioridades de las relaciones internacionales son no slo
distintas, sino, en muchos casos, diametralmente opuestas, lo que contribuye
a enrarecer el ambiente para negociar y difculta la posibilidad de obtener
consensos. Carlos Malamud considera al respecto que: [] nadie defne
de qu integracin estamos hablando, qu caractersticas debera tener, qu
objetivos y metas se deberan fjar y cules deberan ser las instituciones
adecuadas para conducir el proceso (Malamud, 2009: 108).
Los cambios en el contexto mundial, de un entorno proteccionista a uno
de competencia abierta regido por las leyes del mercado, implican la prdida
de profundidad en los objetivos por alcanzar en materia de integracin, al
reducir las tendencias integracionistas a la suscripcin de acuerdos de libre
comercio. Esta tendencia se explicara por la poca interdependencia entre
las economas latinoamericanas, lo que hace difcil avanzar cuando los
mayores vnculos se establecen con pases y grupos de pases del mundo
desarrollado o atendiendo nuevas demandas de naciones emergentes
como China.
En cuanto al alcance y la efciencia de las negociaciones externas, las re-
laciones internacionales de Colombia no se pueden reducir a la suscripcin de
acuerdos de libre comercio, sin verifcar las condiciones de oferta exportable
competitiva para el rea con la cual se va a negociar. En una poltica seria y
fundamentada de insercin en el sistema internacional no basta con acumular
un nmero signifcativo de tratados comerciales sin considerar las condicio-
nes efectivas para su aprovechamiento. Tal ha sido el caso, por ejemplo, de la
poca utilizacin de las preferencias arancelarias para ingresar a mercados del
mundo desarrollado como Estados Unidos con el Atpa (Andean Trade Pre- (Andean Trade Pre-
ference Act: Ley de Preferencias Arancelarias Andinas) y el Atpdea (Andean
Trade Preference drug Erradication Act: Ley de Preferencias Arancelarias
Andinas y de Erradicacin de drogas), y a la Unin Europea con el Sistema
de Preferencias Generalizadas (SGP plus), la mala clasifcacin de los pases
andinos en los ranking de competitividad internacional y la concentracin de
produccin exportable en solo unas pocas regiones del pas. La insercin en
los circuitos productivos mundiales requiere de un sustento importante repre-
sentado en un mercado interno slido y en una oferta exportable sufciente en
condiciones competitivas ; con el agravante, para un pas como Colombia, de
que estos compromisos comerciales internacionales se adquieren disponiendo
de condiciones de infraestructura inadecuada o inexistente, sin corredores
viales adecuados, sin transporte frreo y sin puertos de aguas profundas, entre
sus principales limitaciones.
Finalmente, ante la generalizacin de las tendencias de la nueva ola de
globalizacin, que pretende la universalizacin de los mercados ms que
la armonizacin de polticas, se ha producido un vaco terico refejado
en la prdida de rumbo y falta de claridad conceptual que caracteriza los
momentos actuales de la integracin latinoamericana.
CAMBIOS EN EL CONTEXTO DE LA REGIN
El contexto regional de la integracin tiene un impacto particular sobre
Colombia, por ser uno de los pases latinoamericanos que en esta primera
dcada del siglo XXI opt por la opcin del libre comercio y la relacin
preferencial con Estados Unidos como eje central de su insercin interna-
cional, dejando en segundo plano lo referente a los compromisos asumidos
en procesos regionales de integracin, en especial en la Comunidad Andina
(CAN). Algunas de las difcultades que vive el contexto regional andino, en
las que Colombia tiene su cuota de participacin, son la crisis de la CAN
con el retiro de Venezuela y la prdida progresiva de uno de los mercados
principales para las manufacturas colombianas, logrado mediante este
proceso de integracin; el abandono de la fase de unin aduanera, herra-
mienta importante para las negociaciones en bloque con otras reas; el
desconocimiento de las condiciones de supranacionalidad para darle paso
a un generalizado inter-gubernamentalismo de corte personalista.
La integracin andina ya no responde a estructuras institucionales y a
compromisos supranacionales, sino al pensamiento de cada gobernante,
empeado en sacar avante sus propias concepciones de integracin y desa-
rrollo. A estas difcultades se suma el alto grado de ideologizacin que rodea
a las diferentes concepciones de desarrollo e integracin, que van desde los
defensores del modelo neoliberal hasta quienes desean reincorporar formas
de socialismo y estado interventor, pasando por frmulas equidistantes de
economa de mercado supervisada por el estado. Contra la instrumentacin
de compromisos de integracin atenta tambin la existencia de visiones
encontradas sobre las relaciones internacionales y la descalifcacin que
se ha venido haciendo de la fase de integracin econmica y comercial,
necesaria en toda integracin regional y que no puede ser reducida al vo-
luntarismo de querer construir nicamente integracin poltica.
LAS NEGOCIACIONES MULTILATERALES
Internacionalmente se sigue consolidando la tendencia a participar cada
vez ms en acuerdos comerciales regionales, al tiempo que se contina
intentando culminar las negociaciones multilaterales en la Organizacin
Mundial del Comercio (OMC). Esto incrementa las posibilidades de con-
ficto entre una normativa multilateral obligatoria y las mltiples nuevas
reglas de juego negociadas regional o bilateralmente, difculta la partici-
pacin en tantos acuerdos que se entrecruzan en lo comnmente conocido
como spaghetti bowl, y disminuye las condiciones de negociacin que
el mundo en desarrollo vena consolidando en la escena mundial bajo el
liderazgo de naciones emergentes como China, India y Brasil. A este pro-
psito es bueno recordar lo sucedido en la negociacin del rea de Libre
Comercio de las Amricas (Alca). Cuando al fnal de la misma los pases
latinoamericanos, liderados por Brasil, pusieron como condicin para con-
tinuar en otros asuntos que Estados Unidos defniera su posicin sobre el
desmonte de los subsidios a las exportaciones agrcolas, este pas manifest
que no lo negociaba en el foro del Alca sino en el de la OMC. Y cuando el
Alca fracas y se pas a la negociacin de los tratados menores, como la
negociacin bilateral Colombia-Estados Unidos, este pas incorpor de-
licados asuntos de inversiones, propiedad intelectual o compras ofciales,
compromisos no asumidos todava en el marco multilateral de la OMC; o
busc la profundizacin de los mismos la modalidad denominada OMC
plus. Con ello, Colombia asumi compromisos que no se hubieran dado
de seguir su curso la negociacin multilateral, en la que posiblemente se
obtendran mejores resultados a consecuencia del trabajo mancomunado
de los pases en desarrollo en defensa de sus intereses.
EL FRACCIONAMIENTO IDEOLGICO DE AMRICA LATINA
La preferencia por la suscripcin de tratados de libre comercio se ha visto
alterada en la presente dcada con el ascenso al poder de varios gobiernos
de izquierda populista Bolivia, Ecuador y Venezuela y de izquierda
institucional Brasil, Chile, Uruguay, que lleva a plantear otras opcio-
nes de integracin y desarrollo. En materia de integracin, la izquierda
populista pasa a satanizar los aspectos de integracin comercial y a darle
casi exclusividad a los aspectos de integracin poltica, en un contexto de
modelos basados en concepciones socialistas y democracias autoritarias,
presididas por lderes mesinicos que conducen la integracin a un manejo
personalizado que afecta la institucionalidad de los procesos. Igual perjuicio
a la integracin latinoamericana le causan aquellos estados defensores de
la economa de mercado, que practican la reduccin de los alcances de la
integracin a la negociacin de tratados de libre comercio con cualquier
regin del mundo, sin contar con las consecuencias e impacto de los nuevos
compromisos en los procesos de integracin propios de la regin.
La ideologizacin perjudicial de las negociaciones de integracin deja
a Amrica Latina sin rumbo claro, con lo que va a oscilar entre la acepta-
cin del reduccionismo neoliberal del libre comercio y el propsito
de adelantar modelos endgenos con fuerte intervencin del estado, que
pueden signifcar formas de neoproteccionismo. Se podran anular as
dcadas de esfuerzos por consolidar corrientes de intercambio de manufac-
turas, como cuando se han producido divergencias importantes como las
existentes entre Colombia y Venezuela. El resultado es una Amrica Latina
dividida no slo en dos, sino en tres ejes: un arco pacfco con Mxico,
Costa Rica, Panam, Colombia, Per y Chile, inclinados a los tratados de
libre comercio y al acercamiento a Estados Unidos y al Asia-Pacfco; por
otra parte, la alianza de pases integrantes de la Alba (Alianza Bolivariana
para los Pueblos de Nuestra Amrica-Tratado de Comercio de los Pueblos),
opuesta a la hegemona estadounidense y al modelo neoliberal, liderados
por Venezuela y con la vinculacin de un par de pases caribeos Cuba,
entre ellos, adems de Bolivia, Ecuador y Nicaragua. Y el eje interme-
dio, interesado en las relaciones con todos los dems actores y sin ningn
alineamiento particular, en el que se encuentran fundamentalmente Brasil
y Chile, as como Argentina y Uruguay en menor medida.
En este contexto difcil, a Amrica Latina le corresponde evaluar, como
se anot, qu le resulta ms costoso, si integrarse o no sostengo que lo
segundo, y a pesar de las diferencias ideolgicas debe precisar unos
elementos comunes de integracin y desarrollo, adaptables a las nuevas
realidades del siglo XXI, como seran los componentes de una integracin
en un entorno de desarrollo sostenible.
de otra parte, la tendencia que desconoce el imperativo supranacional
de la integracin se sigue consolidando, mientras se desarrolla un manejo
puramente intergubernamental, tendencia que se ha visto facilitada con la
consolidacin de gobiernos que al adoptar medidas sobre integracin en
funcin de intereses locales pierden la interaccin necesaria para alcanzar
posiciones comunitarias a mediano y largo plazo. La integracin pasa a de-
pender as de situaciones coyunturales, evitando que los aspectos acordados
respondan a idearios construidos entre diferentes actores sociales en un entor-
no de supranacionalidad. Tiene razn Carlos Malamud cuando dice que:
el exceso de nacionalismo impide la construccin de las instituciones e instancias
supranacionales sin las cuales es imposible que avance cualquier proceso de integra-
cin regional. Mientras los gobiernos y los estados nacionales no cedan una parte de
su soberana, ninguna integracin ser posible (Malamud, 2009: 104).
desde las primeras concepciones y formulaciones tericas en esta
materia se recogi la necesidad de contar con unos mnimos de supranacio-
nalidad fundamentada en instituciones fuertes. Y en ello coincidieron las
tres tendencias predominantes: primero, la visin idealista kantiana y sus
propuestas sobre un federalismo mundial con delegacin de competencias
a una autoridad supranacional, Segundo, las teoras que precedieron a los
primeros procesos de integracin, como el funcionalismo, proponiendo
la cesin de funciones de los estados a entidades supranacionales espe-
cializadas. Finalmente, las que acompaaron su surgimiento y desarrollo
como el neofuncionalismo, que propona organismos supranacionales con
capacidades de decisin (Vieira, 2008: 157-215). Es por ello que Nicols
Mariscal sostiene que:
Sin transferencia de soberana de los estados y de los pueblos al emergente pueblo
europeo y a las instituciones de la Unin no progresar la integracin. Ayer, hoy y
en el horizonte previsible, aqu radica la clave de la unin poltica de Europa (Ma-
riscal, 2010: 240).
Y para la integracin en Amrica Latina, por qu un planteamiento
similar no sera vlido tambin en 2010?
QU HA SUCEdIdO EN MATERIA dE INTEGRACIN?
En el contexto latinoamericano y suramericano, a pesar de haberse contado
con objetivos y metas avanzadas, despus de varias dcadas las mismas
no han logrado concrecin. del objetivo inicial de alcanzar un merca-
do comn latinoamericano expuesto por la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (Cepal) hace ms de cincuenta aos, se pas
a la construccin de esquemas de integracin subregionales (Comunidad
Andina de Naciones, Mercado Comn del Sur (Mercosur), Mercado Co-
mn Centroamericano, Caribbean Community: Comunidad del Caribe,
Caricom), generando gran dispersin en los esfuerzos de integracin.
Ms recientemente, a comienzos de los aos noventa, Colombia busc
extender sus negociaciones a otros pases latinoamericanos, como fue
la negociacin de tratados de libre comercio con Mxico y con Chile, y
desde mediados de los noventa con los centroamericanos y con los inte-
grantes del Mercosur. Esto coincidi con el mandato de la Constitucin
de 1991, de avanzar en las relaciones de integracin con Amrica Latina
y el Caribe, concordante con los intentos inconclusos de la negociacin
de una Comunidad Latinoamericana de Naciones (Clan), negociaciones
suspendidas al dar prioridad a las negociaciones hemisfricas de un rea
de libre comercio, el rea de la Libre Comercio de las Amricas. Pero al
fnal ni hubo Alca ni hubo Clan.
La prioridad otorgada por el gobierno colombiano a la relacin especial
con Estados Unidos se vio refejada comercialmente en los regmenes de
preferencias arancelarias unilaterales del Atpa/Atpdea, otorgadas por el
Congreso de ese pas para contribuir a la lucha contra las drogas; prefe-
rencias que se esperaba ver sustituidas, luego de fracasar la negociacin
del Alca, por la negociacin de un tratado bilateral de libre comercio con
Estados Unidos, negociacin que culmin en 2004 y que el Congreso de
ese pas an no ratifca.
Los nuevos asuntos prioritarios pasaron a ser los relacionados con acuer-
dos de proteccin de inversiones y con propiedad intelectual, adems de una
apertura gradual y progresiva en servicios. Esos asuntos fueron incorporados
en las negociaciones con otros pases del mundo desarrollado, pues adems
de la relacin prioritaria con Estados Unidos, Colombia pas a negociar
tambin con los integrantes del proceso de integracin de la Unin Europea,
los de la Efta (European Free Trade Association) y el Canad, tratados de
libre comercio de segunda generacin, que adems del intercambio tradi-
cional de mercancas incorpora estos nuevos asuntos de negociacin. Las
negociaciones recientes con la Unin Europea, inmenso bloque de veintisiete
pases, no tuvieron una contraparte equilibrada en la soledad de Colombia,
negociando al lado del Per pero bajo parmetros diferentes.
En el caso de Asia-Pacfco, se cuenta con Asean + 3 (Associa-
tion of Southeast Asian Nations: Asociacin de Naciones del Sudeste
Asitico), ante el acercamiento recientemente acordado entre los tigres
de la pennsula del sudeste asitico y las economas de Japn, China y
Corea del Sur, que lo consolidan como uno de los bloques ms fuertes del
mundo, con inmensa capacidad negociadora. El caso de Asia-Pacfco ha
resultado ms complejo para Colombia, pues luego de un nuevo intento
frustrado de ingreso al Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfco
(Apec: Asia-Pacifc Economic Cooperation) en 2008, diez aos despus
de haber visto congelarse la consideracin de candidaturas en 1998, las
negociaciones quedaron postergadas hasta que en dicho Foro se levante
la moratoria para la admisin de nuevos miembros. Pero el pas debe
considerar no slo al Apec como tal, que incluye a otros integrantes no
asiticos de la extensa cuenca del Pacfco, sino su relacin en la regin
de Asia-Pacfco, donde estn aquellos pases agrupados en la Asociacin
de Naciones del Sudeste Asitico, y ms al norte la potencia japonesa,
su reciente competidor Corea del Sur y la sorprendente insurgencia en
la escena internacional de China, la nueva potencia del siglo XXI. Esto
confgura realidades geopolticas y geoeconmicas distintas, para las que
debe haber prioridades apropiadas.
COLOMBIA FRENTE A LOS PROCESOS DE INTEGRACIN REGIONAL
Las difcultades y retrocesos de Colombia en la integracin de Amrica
Latina tienen que ver con el abandono del liderazgo por tanto tiempo ejer-
cido en la integracin andina; el haber contribuido a la desaparicin de un
manejo supranacional en los nuevos compromisos de integracin como
Unasur; tener que convivir con tanto rgimen caudillista en los manejos
personalistas de la integracin, pasando a ser uno de ellos durante los ocho
aos del gobierno del presidente lvaro Uribe (2002-2006; 2006-2010);
haber abandonado la construccin de una integracin multidimensional para
limitarse a una integracin muy restringida, de tratados de libre comercio
(TLC), de preferencia con otras reas del mundo sobre su propio entorno
latinoamericano, a pesar de la existencia de los mandatos constitucionales.
Por otra parte, producido el retiro de Venezuela de la CAN, no se produjo
en su momento ni el entendimiento comunitario ni el binacional con dicho
pas para regular las relaciones entre las partes, ms all del contenido del
artculo 135 del Acuerdo de Cartagena, de mantener lo acordado en el Pro-
grama de liberacin, por cinco aos. Ello ha generado enorme inestabilidad
y perjuicios a los empresarios.
En la regin culmin una larga negociacin de Colombia por medio
de la CAN con el Mercosur, luego de haberse expresado temor en poder
competir con los productores brasileos y argentinos, cuando curiosamente
no se aplicaba igual criterio a negociar la apertura total con los productores
estadounidenses en el TLC con ese pas. Y en Centroamrica, al no lograrse
negociar con Costa Rica, el mercado ms signifcativo para Colombia en
esta parte del mundo, se redujo el alcance a un acuerdo con limitaciones
en su contenido, suscrito con los integrantes del Tringulo del Norte (El
Salvador, Guatemala y Honduras). Las negociaciones con Mercosur y con
dichos pases han estado circunscritas al libre comercio y no incorporan
ninguna norma relacionada con armonizacin de polticas, como se buscaba
antes en procesos latinoamericanos ms avanzados de mercado comn. No
obstante, pese a todo, existen avances evidentes en el establecimiento de una
interaccin comercial entre pases latinoamericanos. Se abrieron mercados,
se increment notablemente el comercio, se modifc cualitativamente la
composicin de las exportaciones, procediendo a exportar a mercados como
el andino esencialmente manufacturas, en donde Colombia y Venezuela pa-
saron a ser, cada uno, el segundo mercado de sus exportaciones totales y el
primero para sus manufacturas. En cambio, nuestras relaciones comerciales
con los pases desarrollados o con naciones emergentes como China siguen
siendo la del eterno proveedor de bienes primarios.
En cuanto a la balanza comercial, en la tabla 1 se puede apreciar el resul-
tado de la misma con los principales grupos y pases con los que Colombia
tiene intercambio comercial. Se pueden destacar los siguientes aspectos: con
excepcin de los aos 2006 y 2007, la balanza ha sido favorable el resto de la
presente dcada; la Comunidad Andina de Naciones es el nico grupo con el
cual Colombia logr resultados positivos durante todo el periodo 2000-2009,
mientras con grupos como el Mercosur se alternan aos positivos con nega-
tivos; igual situacin de alternancia se presenta en nuestro intercambio con
los integrantes de la Unin Europea; en cambio, con Estados Unidos existe
una balanza tambin favorable toda la dcada, gracias a los buenos precios de
los bienes primarios liderados por el petrleo que exportamos a ese pas; con
Venezuela, Colombia logra resultados supremamente satisfactorios de balanza
comercial positiva toda la dcada, incluso en algunos aos con cifras superiores
a las logradas con Estados Unidos, gracias al incremento de las importaciones
venezolanas sustentadas en los buenos precios del petrleo; aunque con cifras
inferiores, la balanza comercial con Ecuador es positiva tambin durante todo
el periodo; con pases con los que hay acuerdo comercial bilateral, como Chile,
slo logramos obtener balanza positiva los dos ltimos aos; y con Mxico,
aos alternos favorables y desfavorables; los intercambios con Brasil inciden
en los resultados obtenidos con el Mercosur como grupo; y con pases asiticos
la balanza con Japn es desfavorable todo el tiempo, mientras con China se
alternan aos de balanza positiva y negativa.
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SOBRE EL DESTINO DE LAS EXPORTACIONES
En la tabla 2 se discrimina el resultado de las exportaciones colombianas por
grupos y por pases, encontrndose los siguientes resultados: la Comunidad
Andina era el principal grupo destinatario de nuestras ventas al exterior hasta
2006, cuando se produjo el retiro de Venezuela y la CAN pas a ser superada
por las ventas a la Unin Europea. Por su parte, el Mercosur se muestra
todava bastante alejado de los resultados con los vecinos andinos, aunque,
pese a ello, existe una tendencia gradual de consolidacin exportadora. Tam-
bin puede registrarse una recuperacin y ascenso en las ventas a la Unin
Europea, aun cuando su composicin contina siendo esencialmente de
bienes primarios como carbn y caf. Es muy notorio el rcord nunca antes
logrado de ms de 6 mil millones dlares a Venezuela en 2008, para iniciar
en 2009 una baja importante con motivo de las medidas adoptadas por el
gobierno de ese pas en contra de la adquisicin de productos colombianos.
Se observa tambin el despegue en las exportaciones a Ecuador, alteradas
en 2009 por la salvaguardia aplicada a productos colombianos; as como la
duplicacin de las ventas a Estados Unidos por la participacin fundamen-
tal de los buenos precios de las exportaciones petroleras; una recuperacin
con Mxico, que no compensa todava el fuerte incremento en la compra
de productos de dicho pas; y cantidades reducidas para un mercado como
el Japn, mientras China ni siquiera alcanza a fgurar como destinatario
signifcativo de exportaciones colombianas.
Finalmente, en la tabla 3 es importante resaltar el comportamiento de las
exportaciones a los pases de la CAN: en 2002 las exportaciones de bienes
industriales ya eran mayoritarias: 2.115 millones de dlares frente al total de
2.343 millones de dlares vendidos; y en 2008 la composicin mayoritaria
de bienes de origen industrial se mantena, con 7.000 millones de dlares, de
un total de ventas por 8.500 millones de dlares. Esta es una demostracin
de la importancia y los aportes de la integracin andina, al permitirle a Co-
lombia vender bienes con valor agregado, a diferencia de los mercados del
mundo desarrollado, al que se siguen exportando principalmente bienes
primarios. En la composicin de las exportaciones a la CAN merece desta-
carse el caso de la industria automotriz, que haba logrado la cifra de ms
de 1.100 millones de dlares en 2007 y present una fuerte cada a la mitad
en 2008; mientras los textiles y las confecciones sumaron ms de 1.300
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TABLA 3
EXPORTACIONES COLOMBIANAS HACIA LA COMUNIDAD ANDINA, 2002-2008
PRODUCTOS
MILES DE DLARES FOB
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Total
2.343.515 1.908.351 3.250.487 4.181.888 4.689.358 7.359.203 8.565.381
Productos primarios
227.492 301.089 583.205 842.963 650.198 916.215 1.558.745
Principales productos
111.481 125.780 202.585 364.015 94.871 113.857 299.091
Subtotal tradicionales
101.778 122.149 202.273 363.840 94.760 113.398 298.814
Caf
252 977 0 0 0 0 0
Petrleo
19.245 22.244 66.630 105.800 0 0 0
derivados del petrleo (incluido Fuel Oil)
47.625 58.512 67.561 158.276 15.411 17.114 169.109
Carbn
34.657 40.415 68.082 99.761 79.337 96.212 129.704
Ferronquel
0 0 0 3 12 71 1
Otros
9.703 3.631 313 175 112 459 277
Banano
0 31 55 0 0 99 0
Flores
9.681 3.568 161 138 112 360 276
Esmeraldas
22 32 97 37 0 0 1
Otros agropecuarios
98.910 105.059 278.017 311.515 413.810 706.860 1.117.566
Camarones
268 0 37 0 0 0 0
dems agropecuarios
40.125 30.769 227.336 246.045 355.915 661.084 1.035.677
Franjas
58.517 74.290 50.644 65.470 57.896 45.776 81.889
dems mineros
17.101 70.250 102.602 167.433 141.517 95.497 142.087
Industriales
2.115.977 1.607.240 2.667.277 3.338.921 4.039.115 6.442.791 7.006.024
Agroindustriales
270.877 202.381 301.732 353.186 427.207 523.945 544.717
Azcar
51.712 22.438 42.976 60.833 78.096 80.972 38.806
Productos del caf
8.993 8.059 8.986 18.044 23.086 29.501 30.266
dems agroindustriales
148.858 137.130 195.980 240.336 293.324 370.645 405.945
Franjas
61.313 34.755 53.790 33.973 32.702 42.827 69.700
Industria liviana
624.574 516.042 825.148 1.056.137 1.333.564 2.683.350 3.276.260
Confecciones
137.384 86.763 172.148 229.700 314.063 918.028 820.020
Textiles
83.349 86.820 158.444 191.296 191.447 339.618 576.649
Editoriales
47.268 38.681 54.124 61.563 74.254 113.256 110.541
Calzado
13.706 10.909 20.086 32.236 43.842 136.647 200.847
Manufacturas de cuero
4.147 3.522 6.024 7.483 11.119 35.079 28.822
Productos de plstico
98.987 90.912 122.996 145.404 183.093 247.492 279.628
Jabones, cosmticos, otros
112.341 110.533 142.035 188.131 244.230 335.880 454.557
dems industria liviana
127.393 87.902 149.290 200.325 271.516 557.350 805.197
Industria bsica
688.296 623.392 882.068 972.278 1.124.405 1.442.446 1.697.629
Metalrgica
108.341 77.350 158.248 191.803 216.195 268.571 300.200
Qumica bsica
415.742 396.146 537.119 577.855 667.235 819.523 935.198
Papel
164.213 149.896 186.701 202.619 240.975 354.352 462.231
Maquinaria y equipo
186.638 150.731 252.981 312.637 409.234 657.874 978.747
Industria automotriz
345.593 114.694 405.348 644.683 744.704 1.135.176 508.670
dems productos
45 23 6 4 45 198 613
de ellos: armas
0 0 0 0 0 0 2
Fuente: Ofcina de Estudios Econmicos del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con base en datos
dane-dian.
millones de dlares en 2008, con la caracterstica de ser ventas realizadas
por Pymes que generan importante empleo; y se fueron consolidando pro-
ductos agroindustriales con ms de 500 millones de dlares, que se agregan
a bienes de valor agregado alto como maquinaria y equipo por casi 1.000
millones de dlares en 2008.
EL ESTADO DE LA COMUNIDAD ANDINA
A raz de algunos acontecimientos ocurridos durante los ltimos aos, se
perdi la prioridad que Colombia otorg en el pasado al proceso andino
de integracin, en el que ejerci liderazgo durante largo tiempo. Los prin-
cipales eventos fueron: el retiro de Venezuela de la CAN en abril de 2006,
siendo que ese pas era el socio comunitario ms importante de Colombia;
la tirantez en las relaciones con Ecuador a raz de los acontecimientos en
la frontera comn en 2008, que condujeron a la suspensin de relaciones
entre los dos pases, comenzadas a restablecer gradualmente a partir de
2009; y el distanciamiento con estos dos pases y con Bolivia con motivo
de la suscripcin, en 2009, del acuerdo que permita la presencia esta-
dounidense en bases colombianas. El alejamiento con los tres miembros
suramericanos del Alba ha ido a la par con un acercamiento con Per, que
ha permitido avanzar en entendimientos bilaterales.
Lo lamentable es que estos acontecimientos de crisis se produjeron al
margen de las instituciones andinas. Ni el Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores fue ser utilizado para mediar en tantos problemas.
Ni el Parlamento Andino logr ejercer una funcin mediadora en el campo
poltico. Ni el Consejo Presidencial Andino se volvi a reunir, despus
de haber celebrado reuniones ininterrumpidas durante aos. Tampoco la
Secretara General asumi un papel efectivo de acercamiento entre los
pases. Uno de los procesos de integracin de Amrica Latina con una
mayor institucionalidad ha visto como sta se ha vuelto inoperante. Lamen-
tablemente, la tendencia en los ltimos aos ha sido la de la intervencin
directa de los gobiernos, cuyos liderazgos desean protagonismo y control
del proceso integracionista, debilitando peligrosamente una caracterstica
esencial de la integracin: la bsqueda de consensos, con una visin de
formacin de espacios ampliados compartidos y no con el regreso a la
defensa de intereses locales, nacionales.
En los aspectos comerciales existe un trabajo comunitario de cuarenta
aos, y en general existen mandatos conducentes a conformar el Mercado
Comn Andino con la libre circulacin de mercancas, servicios, capitales y
personas. En los aspectos polticos y sociales, la integracin andina abord
en los ltimos aos gran variedad de temas acordados por los propios jefes
de estado, cuya sola enumeracin pone en evidencia que ya no se trataba
de una integracin nicamente comercial, como sostuvo el gobierno de
Venezuela para justifcar su retiro, sino que se aspiraba a la integracin
poltica y social. Lo acordado en esta ltima dcada y media corresponde
a asuntos tales como el Mecanismo de dilogo y de concertacin poltica
entre la Comunidad Andina, Mercosur y Chile; el Plan integrado de de-
sarrollo social (PIdS); la Carta andina para la promocin y proteccin de
los derechos humanos; el Plan de cooperacin para la lucha contra las
drogas y delitos conexos; el Compromiso andino para la democracia y la
adhesin a la Carta democrtica interamericana de la Organizacin de los
Estados Americanos (OEA); la Carta andina para la paz y la seguridad, la
limitacin y el control de gastos destinados a la defensa externa; el Grupo
de alto nivel de seguridad y de promocin de la confanza, encargado de
establecer una Poltica comn de seguridad andina (PCSA); el Plan andino
para la prevencin, el combate y la erradicacin del trfco ilcito de ar-
mas pequeas y ligeras; el Plan andino contra la corrupcin; la Estrategia
de biodiversidad para los pases del trpico andino; y el Plan integral de
integracin y desarrollo de las fronteras.
La insercin internacional de un bloque de integracin pasa por la
aplicacin de una poltica exterior comn, que le brinda mayor solidez en
la defensa de sus intereses en el contexto internacional. En el caso de la
Comunidad Andina, entre 1999 y 2001 los pases miembros procedieron
a defnir una poltica exterior comn (PEC), con la que se aspiraba a actuar
como bloque en las diferentes relaciones internacionales asumidas con la
llegada de la globalizacin. Lamentablemente, las grandes diferencias en
las prioridades de las relaciones internacionales adoptadas por cada pas
hicieron imposible la aplicacin de la PEC, con lo que se pas a negociar
individualmente acuerdos bilaterales, perdindose la oportunidad de
aprovechar una de las mayores herramientas de la integracin, como es
la de aunar fuerzas en bloque para disponer de mayor poder negociador.
Colombia fue uno de los protagonistas del desconocimiento de la PEC, al
priorizar las negociaciones con Estados Unidos por encima de cualquier
compromiso subregional andino.
La tendencia actual es a aligerar la agenda andina de trabajo de aspec-
tos confictivos, dada la animosidad existente entre sus miembros en los
ltimos aos. El peligro es convertirla en un proceso que evite materias
de fondo para no molestar a sus integrantes. Con toda la importancia que
tienen asuntos como biodiversidad, minoras tnicas y participacin de la
sociedad civil, en el que la tesis de vivir bien es uno de los principios
centrales de la actual Secretara General, la integracin debe continuar abar-
cando los diferentes componentes de una integracin multidimensional,
con variables no slo sociales y polticas, sino econmicas y comerciales.
Mientras tanto, es evidente que dadas las orientaciones opuestas de los
gobiernos, la fexibilizacin de una agenda que no cuenta con el consenso
de sus integrantes aparece como frmula para evitar otras decisiones de
las que sera difcil regresar.
Si bien en la actualidad lo andino no es una prioridad, el hecho es que los
miembros de la CAN son los pases vecinos de Colombia y, por ende, son el
mercado natural para el pas y representan, como se ha evidenciado en los
aos del proceso andino, la posibilidad efectiva y real para que empresarios
colombianos de todo tipo y tamao logren asegurarle a Colombia la diver-
sifcacin en su estructura exportadora, al poder vender sus manufacturas
en la regin. Colombia puede trabajar sobre esta realidad geoestratgica y
considerar a futuro el proceso de integracin andino como una herramienta
til e indispensable para asegurar mejores relaciones con la subregin, para
lo cual es muy importante afanzar de nuevo los vnculos con Chile y prever
el reingreso de Venezuela, cuando las circunstancias polticas lo permitan.
LA UNIN DE NACIONES SURAMERICANAS
En los ltimos aos ha habido manifestaciones de querer avanzar en una
integracin suramericana, como la establecida por los presidentes a fnales
de 2004 en Cusco (Per), con la enunciacin de una Comunidad Surame-
ricana de Naciones (CSN): en el documento de Cusco y en la reunin de
cancilleres en Brasilia (19 de diciembre de 2005) se dejaron de lado los
aspectos institucionales y cualquier mencin de supranacionalidad, y se
eludi precisar compromisos de integracin econmica y comercial.
El Plan estratgico para la profundizacin de la integracin sud-
americana, elaborado por los gobiernos a medidos de la dcada, seal
el Fortalecimiento de la institucionalidad, con base en una estructura
orgnica de carcter intergubernamental, que incorpor una Comisin de
altos funcionarios de la cual dependeran los grupos de trabajo en reas
de infraestructura, integracin energtica y polticas sociales. Pero esta
estructura cambi con el paso de una Comunidad Suramericana de Nacio-
nes a una Unin de Naciones Suramericanas, decidida por los gobernantes
suramericanos en la primera Cumbre energtica celebrada en 2007 en isla
Margarita (Venezuela). Esta manera de precipitar la integracin, ms discur-
siva que analtica, creando sin mucho estudio la Comunidad Suramericana
de Naciones y con escasos dos aos decidiendo su transformacin en una
Unin de Naciones Suramericanas, muestra el grado de improvisacin que
ha alcanzado la integracin en nuestro medio.
Sin embargo, con sus doce miembros, la Unasur se puede convertir
en el tercer bloque econmico mundial despus de la Unin Europea y el
Nafta (North American Free Trade Agreement). Posee 27% del agua dulce
del planeta, ocho millones de kilmetros cuadrados en bosques, variedad
de ecosistemas como la cordillera de los Andes, la Amazonia, el Caribe, la
Pampa, el Pantanal y regiones heladas del sur; recursos en gas y petrleo
sufcientes para el consumo propio durante un siglo y tambin el liderazgo
en varios productos alimenticios. La parte andina dispone por s sola de
un cuarto de la biodiversidad del planeta (Vieira, 2008: 407).
En el caso de Colombia, en la administracin del presidente Uribe
no se defni una lnea de pensamiento y de conducta en relacin con su
participacin en la Unin de Naciones Suramericanas, a la que no slo
no se le otorg prioridad, sino que mantuvo dudas sobre su pertenencia.
Por ello la participacin del pas ha sido accidentada desde el comienzo.
Recurdese que adoptada la decisin poltica en isla Margarita en abril
de 2007, de reemplazar a la Comunidad Suramericana de Naciones por
la Unasur, a Colombia le corresponda ejercer la primera presidencia y
servir de anftrin en Cartagena a fnales de 2007 o comienzos de 2008.
Pero al revivirse la tirantez entre Bogot y Caracas, Colombia entreg la
presidencia de la Unasur a Chile, que ms adelante coordin las reuniones
para respaldar la institucionalidad boliviana que se vea amenazada por
movimientos separatistas.
Luego, la conformacin de la Unasur se protocoliz en un encuentro
celebrado en septiembre de 2008 en Brasil, encuentro al que no asisti el
entonces presidente de Colombia. En esa ocasin se adoptaron las primeras
decisiones sobre acciones en algunos campos, uno de los cuales fue el de
seguridad, con la creacin del Consejo de defensa Suramericano (CdS),
en el que tena especial inters el pas anftrin. Pocos se imaginaron que
rpidamente este Consejo pasara a ser eje central de las actuaciones de
la Unasur, con motivo de los debates realizados a partir de 2009 sobre las
facilidades previstas para Estados Unidos en bases militares en territorio
colombiano. Los encuentros sobre este asunto, sostenidos a nivel de presi-
dentes y de ministros de Relaciones Exteriores y de defensa, evidenciaron
el aislamiento del gobierno colombiano en este foro, pues es claro que la
presencia de tropas extranjeras en tierras suramericanas ocasiona profundo
malestar e incomodidad en los dems gobiernos de la regin. Este asunto
presenta un nuevo contexto con el fallo que considera que el acuerdo
binacional es un nuevo Tratado, por incorporar importantes obligaciones
no previstas en acuerdos anteriores, y obliga a su vez a llevar su texto a
ratifcacin por parte del Congreso colombiano.
Otros elementos que difcultan evaluar el grado de apoyo del gobierno
colombiano a la Unasur son la demora en la ratifcacin del tratado cons-
titutivo por el Congreso, la renuncia de quien haba sido preseleccionado
inicialmente como secretario general el ex presidente ecuatoriano Rodrigo
Borja, al no contar con el apoyo de los gobiernos para asignarle unas con-
diciones institucionales mnimas para trabajar, y el que Unasur hasta ahora
no constituya un verdadero mecanismo de integracin, sino, ms bien,
un foro que se ocupa coyunturalmente de asuntos polticos, considerados
tambin en otras instancias como la OEA o el Grupo de Ro.
EL MERCADO COMN DEL SUR
Con el Mercosur Colombia ha venido desarrollando una mayor relacin
econmica, fruto del acuerdo de libre comercio alcanzado en 2003, luego de
una negociacin difcil de ocho aos, acuerdo que ha permitido establecer
unas relaciones comerciales y de inversin que eran casi inexistentes, con
pases como Argentina y Brasil. El acercamiento econmico y poltico con
la potencia emergente que es Brasil le ha permitido a Colombia comenzar
a recuperarse de un aislamiento slo entendible por las difcultades fsicas
de la barrera natural de la selva amaznica, pero inaceptable desde un punto
de vista geoestratgico. Sin embargo, con la aproximacin de Venezuela al
Mercosur y el acercamiento a algunos de sus pases, Argentina y el Brasil
han pasado a copar los mercados que Colombia haba asegurado en el
pas vecino. En cuanto a la convergencia de los dos procesos, Colombia
ha insistido en que sera lgica sobre la base de condiciones iguales y no
la simple adhesin de los pases andinos al Mercosur. Lamentablemente,
el gran debilitamiento de la CAN le resta posibilidades a esta posicin.
SISTEMA DE LA INTEGRACIN CENTROAMERICANA (SICA)
Esta es un rea con la que se ha producido un acercamiento reciente de
Colombia, en parte a consecuencia de las difcultades con Venezuela.
Tras algunos intentos iniciales de los pases andinos de negociar bloque
a bloque con los integrantes del Sica, Colombia termin negociando un
acuerdo comercial en la presente dcada de manera individual con los pases
componentes del Tringulo del Norte, a lo que contribuy la experiencia
acumulada por esos pases en negociar conjuntamente, y la circunstancia
especial del reconocimiento de lmites martimos con Colombia hecho por
Honduras en 2001. Sin embargo, el hecho de que el TLC suscrito con los
miembros del Tringulo del Norte excluya de la apertura comercial ciertos
renglones de la oferta exportable colombiana, sensibles para estos pases,
muestra que la esperanza gubernamental de encontrar all un mercado
sustituto del venezolano no est tan fundamentada, a lo cual se agrega
que con el mercado ms importante del rea, Costa Rica, Colombia no ha
podido negociar tratamientos preferenciales para sus productos. Queda por
desarrollar el potencial de mejores relaciones colombo-centroamericanas,
aprovechando el ingreso de nuestro pas al antiguo Plan Puebla-Panam,
hoy Plan de Mesoamrica, que permitir involucrarse en el desarrollo
conjunto de programas de infraestructura y de energa, as como disponer
de una relacin ms equilibrada de las relaciones internacionales de Co-
lombia con el norte y con el sur del continente.
COMUNIDAD DEL CARIBE (CARICOM)
Y ASOCIACIN DE ESTADOS DEL CARIBE (AEC)
Por ltimo se encuentra la Caricom, con la que Colombia, a pesar de tener
hace ms de una dcada en ejecucin un convenio de cooperacin comer-
cial, no ha logrado establecer unas relaciones ms diversifcadas; adems,
su actividad se centra en unas pocas de las islas y en actividades puntuales
de obras de infraestructura y dotacin de ciertos bienes y servicios reque-
ridos por algunos pases. A ello se agrega la limitacin en concretar planes
de accin dentro del organismo de cooperacin y de consulta de la regin,
como es la Asociacin de Estados del Caribe, en la que no ha sido posible
aplicar una preferencia arancelaria caribea ni se ha podido acordar la con-
vergencia en un solo tratado comercial regional del gran nmero de tratados
que como spaghetti bowl cruzan la regin, difcultando su administracin
por los gobiernos y su aprovechamiento por los actores econmicos. de otra
parte, la puesta en marcha de acuerdos regionales en las reas de transporte,
turismo, comercio y desastres naturales avanza de manera muy lenta, sobre
los cuales est fundamentado el accionar de la Asociacin de Estados del
Caribe. Ello se puede explicar, en parte, por la falta de conciencia de que
Colombia es tambin nacin caribea y no slo un pas andino. Cuando se
acepte la realidad geogrfca de la mltiple pertenencia territorial del pas
a distintos entornos ser cuando la aproximacin al rea del Caribe podr
desarrollar el potencial que le corresponde.
ALGUNOS ESCENARIOS PROPOSITIVOS
CONCEPCIN INTEGRAL DEL POSICIONAMIENTO INTERNACIONAL DE COLOMBIA
Las prioridades de la poltica exterior colombiana se pueden profundizar
mediante una concepcin integral del posicionamiento que debe buscar
Colombia en la escena internacional. En esta concepcin, la insercin de
Colombia en el actual contexto de globalizacin puede ser orientable hacia
el logro de equilibrios geoestratgicos mediante un programa de estado y
no de gobierno, de insercin en el sistema internacional, establecido para
su desarrollo a mediano y largo plazo, con la incorporacin de prioridades
sustentadas en criterios geopolticos y geoeconmicos.
La decisin de negociar con determinado pas o grupo de pases no
puede continuar siendo el resultado de factores coyunturales, como seguir
priorizando a Estados Unidos porque la coyuntura con los vecinos sura-
mericanos se difculta, negociar con Centroamrica porque las relaciones
con Venezuela se complican, o con Japn sin precisar cmo y cundo con
China, pensar en el P-4 cuando puede haber mayores posibilidades con
otros pases de la regin. Tampoco es aceptable que las negociaciones con
determinadas zonas del mundo estn en cabeza de la Cancillera, mientras
otras son orientadas por el Ministerio de Comercio Exterior. Conviene
asegurar una coordinacin interinstitucional entre las diferentes reas
gubernamentales, dados los intereses diversos de negociaciones multila-
terales, regionales y bilaterales, con gran riqueza temtica aportada por la
globalizacin, que hace complejas y de gran responsabilidad la mayora
de las negociaciones.
Las prioridades de la poltica exterior colombiana puede ser decididas
por equipos interministeriales de los Ministerios de Relaciones Exteriores
y Comercio Exterior, acompaados de estudios de grupos sectoriales en
los que participen tcnicos de esos ministerios y de los de Agricultura y
desarrollo Rural, Transporte, Energa y Minas, as como de voceros de
la academia y de los sectores productivos de bienes y servicios. Se debe
tener en cuenta un equilibrio estratgico que corresponda a su localizacin
geogrfca como puente entre el norte y el sur del continente, lo cual im-
plica que es recomendable tener vnculos con Centroamrica y Amrica
del Norte, aun cuando tambin se debe tener conciencia de que se es, a la
vez, pas caribeo, andino y suramericano. Esta articulacin con el mundo
exterior no puede olvidar el mandato de la Constitucin poltica de que en
materia de integracin los vnculos se deben establecer prioritariamente
con Amrica Latina y el Caribe. Mientras exista este mandato constitucio-
nal la poltica exterior debera guardar mayor correspondencia y ser ms
consecuente, al determinar las reas prioritarias segn lo establecido en la
carta magna. Cabe anotar que las primeras actuaciones del nuevo gobierno
del presidente Juan Manuel Santos (7 de agosto de 2010-) presagian un
cambio de orientacin muy favorable que considera relaciones diversas y
ms equilibradas con las diferentes reas.
COHESIN SOCIAL, EQUIDAD Y GOBERNABILIDAD
Uno de los aspectos sustanciales de la integracin de Amrica Latina en el
mundo de hoy es el de corregir los niveles de desigualdad y de pobreza, y
asegurar una mayor equidad en las condiciones de su desarrollo. Siendo
un objetivo central de la integracin mejorar las condiciones de vida de la
poblacin y lograr su bienestar, y habiendo logrado resultados tan limita-
dos en este campo, se impone la revisin de sus intereses, incorporando
compromisos de cohesin social y de distribucin de las ganancias de la
integracin. Para Colombia, uno de los pases con una distribucin ms
inequitativa de la riqueza, el asunto de la cohesin social y la equidad es
del mayor inters.
Puesto que la debilidad de las instituciones gubernamentales, en general,
y de las responsables de la integracin en particular constituyen un freno a la
insercin de Amrica Latina en un mundo globalizado, donde los problemas
de rendicin de cuentas, corrupcin, transparencia, incorporacin de actores
sociales y reparto de los benefcios son variables consideradas indispensables,
un elemento propositivo es el de adoptar medidas en los diferentes esquemas
de integracin latinoamericanos tendientes a mejorar las condiciones de
gobernabilidad y garantizar la recuperacin de niveles de institucionalidad
que permitan recuperar la credibilidad en los compromisos asumidos por
los gobiernos. La coyuntura poltica colombiana de reafrmacin de valores
institucionales por la Corte Constitucional puede ser un entorno favorable
para reabrir un debate en este sentido, as como las primeras medidas del
gobierno del presidente Santos de luchar contra la corrupcin.
VINCULACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL A LA INTEGRACIN DE LAS REGIONES
La vinculacin de nuevos actores de la sociedad en la integracin colombia-
na, andina y suramericana se puede procurar en escenarios de participacin
de las regiones, donde por encima de las divisiones poltico-administrativas
tradicionales se trabaje el desarrollo y la participacin de lo regional, lo
local y lo municipal en espacialidades subnacionales, transfronterizas y
transnacionales. Esta es una forma de superar visiones limitadas de sobera-
na fronteriza, en las que se abandone la visin de la frontera como barrera
y lmite territorial, en benefcio de un espacio de interaccin comunitaria,
y se reanuden los procesos de integracin, construyndolos desde la base,
por una sociedad civil que hasta ahora ha tenido poca participacin. El
trabajo sobre nuevos espacios territoriales se puede estructurar con base
en sinergias y complementariedades motivadas por factores histricos de
pertenencia comn, condiciones geogrfcas similares y aprovechamiento
de programas de desarrollo fundamentados en las ventajas propias de de-
terminados territorios, en una perspectiva ambiental de bio-regionalismo.
Esta puede ser una prioridad del desarrollo y de la integracin colombiana
y latinoamericana, y una manera de ir superando las visiones nacionales y
locales que predominan en la actualidad.
CLARIDAD CONCEPTUAL SOBRE LA INTEGRACIN
Y LAS OPCIONES DE DESARROLLO
Al pas le convendra revisar conceptualmente los alcances de la integra-
cin, para recuperar objetivos perdidos de integracin multidimensional
y de un proyecto comn compartido con procesos como el andino y el del
Mercosur, que trabaje en las vertientes econmica, poltica, social y externa
comn. Ingresados al siglo XXI, es conveniente para Colombia y para los
procesos de integracin en los que participa disponer de condiciones para
avanzar en materia productiva, con base en tecnologas de punta que ade-
lantan otras regiones del globo, sobre la base de acciones de coordinacin
productiva entre los gobiernos y los sectores productivos. En este terreno
sera favorable volver a contar con opciones de desarrollo industrial como
componente de los procesos de integracin en los que participa el pas.
APROVECHAMIENTO DE LAS NEGOCIACIONES MULTILATERALES Y REGIONALES
El marco prioritario de negociacin recomendable es el multilateral de la
OMC, en el que grupos de pases en desarrollo, liderados por las naciones
emergentes, estn en mejores condiciones de defender sus intereses, a
diferencia de negociaciones regionales y sobre todo bilaterales, en las
que un pas desarrollado puede imponer sus condiciones mucho ms
fcilmente.
Para mejorar el aprovechamiento de las negociaciones comerciales
multilaterales y regionales adelantadas por Colombia, el pas debe brin-
dar especial atencin a la oferta exportable en condiciones adecuadas de
competitividad para cada rea de mercado con la cual se negocie, y tomar
medidas especfcas para alcanzar grados de competitividad sufcientes.
En las negociaciones con reas del mundo desarrollado, especialmente
la de Asia-Pacfco, se puede buscar la posibilidad de organizar ofertas
complementarias entre varios pases vecinos, como sera en el eje del Pa-
cfco latinoamericano, u ofertas conjuntas entre Colombia, Per y Chile,
por ejemplo.
dado el nuevo escenario de insercin internacional creciente que ten-
dra Colombia en el Asia-Pacfco, es prioritaria la ejecucin de obras de
infraestructura que permitan recuperar parte del enorme atraso existente,
mediante la priorizacin de puertos de aguas profundas, como por ejemplo
los de Tribug en el Pacfco y de Tarena en el golfo de Urab, y el acceso
a los mismos mediante modalidades de transporte casi desaparecidas en
Colombia como ferrocarriles de trocha estndar, cuyo impacto ambiental
desfavorable es menor y poseen tarifas competitivas.
Mientras se avanza en una convergencia sudamericana, que tomar
tiempo, no se debe abandonar lo construido en cuarenta aos de integracin
subregional andina. En tal sentido, Colombia podra impulsar la ejecucin
de mandatos existentes para la culminacin del Mercado Comn Andino
y de las variadas acciones y programas existentes en materias polticas
y sociales, retomando una visin integral y multidimensional de la inte-
gracin, y, puesto que conceptualmente la supranacionalidad se necesita,
esperar el momento propicio para insistir en la misma.
En el caso particular de Venezuela, mercado natural para las exporta-
ciones colombianas, especialmente las de valor agregado, es recomendable
insistir en un acuerdo marco bilateral que evite decisiones unilaterales
imprevistas y que defna seguridades en materia de comercio e inversin
para los prximos aos. Esto ha sido entendido por el gobierno del presi-
dente Santos y en l y en su equipo de gobierno recae la responsabilidad
de lograrlo. En caso de que no se obtuviese, una estrategia sera la de com-
prometer el cumplimiento venezolano a futuro, mediante los compromisos
que adquirira ese pas cuando implemente las obligaciones de integracin
econmica previstas en el Mercosur, si es aceptado formalmente en ese
proceso.
PARTICIPACIN EN LA UNIN DE NACIONES SURAMERICANAS
A Colombia no le resulta conveniente marginarse de Unasur por las siguien-
tes razones: 1) el pas tiene una doble presencia regional en el continente:
de una parte es del hemisferio norte caribeo y, de otra, forma parte del
continente suramericano. En esta posicin de puente continental no puede
renunciar a la regin en la que comparte un mayor historial en su formacin
y desarrollo como nacin; 2) es el foro que se han dado los suramericanos
para discutir las problemticas que tienen un alcance suramericano, sin
la interferencia de otros actores del continente; 3) pensar diferente no
puede ser una excusa para marginarse y, por el contrario, por ello debe
estar presto a participar en dicho foro precisando su posicin frente a las
de los dems; 4) el proceso armamentista en el que se han involucrado la
mayora de los pases suramericanos y la existencia del Consejo de defensa
Suramericano en la estructura institucional de Unasur hacen recomenda-
ble efectuar un anlisis y seguimiento pormenorizado del asunto en esta
entidad; 5) Unasur podra desempear un papel que no logran los pases
de manera individual, en una escena internacional de ejercicio del poder
y de capacidad propositiva dominada por mega-bloques, al agrupar como
regin variados e importantes indicadores.
Un mecanismo que asegurara mejores condiciones de funcionamiento
de Unasur es el de precisar el objetivo indicado en el artculo 2 del Tratado, de
construir un espacio de integracin en el marco del fortalecimiento de la
soberana e independencia de los estados, pues este es un aspecto concep-
tual que va en contra de lo que es la integracin: la superacin de soberanas
nacionales e independientes para dar paso a una soberana compartida,
que supera fronteras y crea una espacialidad territorial por encima de los
estados individualmente considerados. Mientras este principio bsico de
la integracin no se aplique, la integracin real de Suramrica ser muy
difcil de alcanzar. Por otra parte, a la Unasur no se le debe dejar nica-
mente el aspecto poltico, sino que debera incorporar compromisos de
integracin econmico-comercial, adems de lo social, como parte de una
integracin multidimensional. Todos estos puntos pueden ser trabajados
por el equipo del presidente Santos, reasumiendo una mayor participacin
en los escenarios suramericanos.
CAN SIN VENEZUELA Y SIN CHILE?
Para que un proceso de integracin sea respetable, despierte inters y
genere compromiso, necesita incorporar una espacialidad territorial, un
hinterland de unas dimensiones que permitan un accionar econmico
sufcientemente interactivo entre sus diversos componentes. En el caso de
la Comunidad Andina, esto se dio por un breve momento, de 1973 a 1976,
cuando agrup a seis pases: los cuatro integrantes actuales: Bolivia, Co-
lombia, Ecuador y Per, y la participacin plena de Chile y de Venezuela.
Hoy, la decadencia del proceso andino de integracin tiene como una de
las razones principales el retiro de estos dos socios de economas tan re-
presentativas, pues, hay que decirlo, la sola articulacin de Colombia con
economas de pequea dimensin y de desarrollo econmico relativo no
es sufciente para armonizar polticas y para acordar posiciones conjuntas;
mientras tal situacin no se supere es muy difcil la reanudacin de los com-
ponentes de integracin multidimensional del proceso. O la CAN recupera
la membreca plena de Chile o de Venezuela o hay pocas esperanzas para
que el proceso en su dimensin actual recupere su actividad precedente, y
ms le valiera considerar agotada su fase de proceso subregional, para pasar
a conformar un hinterland mayor, en una espacialidad de integracin
suramericana o latinoamericana.
LA INTEGRACIN EXIGE LIDERAZGO
En el caso europeo, el eje franco-alemn ha sido fundamental para el xito
y la buena marcha del proceso. En el rea andina hubo un eje colombo-
venezolano, luego del retiro de Chile. En el Mercosur el liderazgo de
Argentina y Brasil es claro. Pero por encima de todo ello es conveniente el
liderazgo de una potencia emergente de proyeccin mundial, como Brasil.
Lamentablemente, de parte de las otras naciones sudamericanas ha existido
mucha reticencia y prevencin, vista la asimetra de la relacin con el gi-
gante brasileo. Se puede recordar el intento de Brasil en la primera mitad
de los aos noventa por impulsar el rea de Libre Comercio Suramericana
(Alcsa), propuesta que no prosper por la sospecha de sus vecinos de que se
trataba de una forma de neocolonialismo brasileo. Mientras no se entienda
claramente la conveniencia de disponer de un claro liderazgo regional en
la consolidacin de la propia integracin y de la articulacin con el resto
del mundo, ser muy difcil llevar adelante la integracin.
En esto, Colombia tiene la opcin de profundizar cada da ms las
relaciones polticas y comerciales con Brasil, como ha empezado a ha-
cerlo el nuevo gobierno, al ser el primer pas que visitara ofcialmente el
presidente Santos. No debemos olvidar que, en las difciles condiciones
existentes para el entendimiento regional, dadas las visiones encontradas
sobre condiciones de desarrollo y relaciones internacionales de los vecinos,
es conveniente mantener una alianza estratgica privilegiada con el pas
que tiene condiciones para ejercer liderazgo y funciones de arbitramento
en momentos de tensin de las relaciones en la regin.
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179
Colombia transpacfca: opciones de poltica
y liderazgo regional
Po Garca
INTROdUCCIN
La vinculacin transpacfca colombiana es menor que la impulsada por
otros pases latinoamericanos. El problema fundamental que incide en la
falta persistente de visibilidad de la regin asitica en la poltica exterior
del pas radicara en el hecho que el diseo y la prctica de su insercin
internacional siguen ceidos a los intereses coyunturales del ejecutivo, y
no a la expresin del acuerdo de todos los grupos de inters; es decir, la
administracin pblica soporta una deformidad estructural en sus meca-
nismos de proyeccin hacia afuera, dado que en el sistema de toma de
decisiones y la asignacin de recursos es nula la injerencia de las regiones,
los sindicatos, los pequeos productores y los grupos tnicos minorita-
rios. Sin embargo, el peso cada vez mayor de Asia oriental en los asuntos
mundiales es de tal magnitud que cada vez es menos probable que pase
desapercibido para los gobiernos adscritos a otros centros de poder; en el
caso colombiano, el escenario inmediato tiende a ser difuso por la prdida
de control estadounidense de algunas variables del poder mundial, como
lo son las fnanzas y ciertas ramas industriales, junto a la erosin del apo-
yo incondicional que el ejercicio de su hegemona recibi hasta ahora de
pases clave, como Japn.
Para determinar las opciones que tiene Colombia de maximizar sus
relaciones transpacfcas, como se propone este documento, hace falta
caracterizar primero las transformaciones en esa parte de Asia, explicar
180 PO GARCA
los mecanismos de cooperacin del Pacfco y revisar, luego, el estado
actual de los vnculos colombianos con Asia. Mantenemos en este ensayo
las referencias al Pacfco, porque se trata de ubicar el potencial que para
Colombia puede tener la mayor interaccin transpacfca. Sin embargo,
desde el punto de vista industrial, comercial, poltico y estratgico, no es
viable por ahora la soada comunidad pan-pacfca, que busc tejerse por
medio del Apec (Asia-Pacifc Economic Cooperation; en espaol Foro de
Cooperacin Econmica Asia-Pacfco), el Pecc (Pacifc Economic Coope-
ration Council: Consejo de Cooperacin Econmica del Pacfco) y dems
organizaciones de la cuenca. Ellos seguirn siendo foros importantes de
concertacin en el sostenimiento de los vnculos birregionales, pero tienen
pocas posibilidades de superar las fuerzas concntricas que los pases del
este asitico estn tejiendo entre ellos mismos.
ASIA ORIENTAL Y EL NUEVO ORdEN MUNdIAL
Con la cada del muro de Berln y del rgimen sovitico, la dirigencia
estadounidense avizor un nuevo ciclo hegemnico, auspiciado por los
intelectuales conservadores que vieron horizontes radiantes de la razn y la
libertad, donde antes perciban el panorama ms bien ttrico de la destruc-
cin mutua asegurada. Esta libertad, sabemos bien, es la del mercado, con la
infundada doctrina del mximo bienestar posible sobre las decisiones de los
agentes racionales. Libre de las ataduras propias de la guerra fra, Estados
Unidos valid su destino manifesto para continuar con mayor decisin las
operaciones de control de pases determinantes en la fjacin mundial de sus
intereses, sobre la base de su superioridad en el dominio de la tecnologa de
guerra y con el acompaamiento de sus aliados, en Irak 1 (1991), Somalia
(1992-1994), Afganistn (2001) e Irak 2 (2003). Esta ltima ofensiva fue por
completo unilateral, tomada motu proprio, por la falta de consentimiento
del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Por supuesto, el papel de polica global le acarre un sobrecosto insos-
tenible, dando lugar al estancamiento productivo y fnanciero, causante del
ingreso en la fase pos hegemnica. Como se entiende, el fn de la era de
confrontacin no slo dio lugar al hundimiento de un polo estratgico: pro-
pici tambin la marginacin de los arreglos de concertacin colectiva que
justifcaban el multilateralismo, es decir el sometimiento a la concertacin
COLOMBIA TRANSPACFICA: OPCIONES DE POLTICA Y LIDERAZGO REGIONAL 181
dentro del sistema de las Naciones Unidas para las operaciones militares
en reas de conficto. El enorme despliegue expansivo estadounidense
despus del derrumbe sovitico afect las perspectivas de independencia
de varias regiones, de manera especial la europea; sin embargo, sus efectos
mayores se sintieron en Asia, en donde su irrupcin con tropas, equipos
y bases areas fue acelerada e intensa, con el propsito de cubrir pronto
el espacio dejado por la Unin Sovitica. A partir de 2001, la ofensiva en
Afganistn le sirvi a Washington para incursionar en la extensa zona de
Asia central, por primera vez en su historia. Las repercusiones de su ingre-
so a este escenario van a ser traumticas para Rusia, pero no menos para
China. Aunque estos dos pases tuvieron en un primer momento razones
para acordar el apoyo al derrocamiento y la persecucin de los talibn,
con el tiempo la presencia militar estadounidense y sus planes econmicos
orientados a la explotacin energtica de la regin (Gilhods, 2002: 13-
47) han alentando, ms bien, el entendimiento chino-ruso y la progresiva
alianza estratgica entre ambos como frmula para contrarrestar la amenaza
a sus intereses en la regin.
Antes de caer la Unin Sovitica, la dirigencia de Beijing se senta
cmoda con su papel de potencia regional y potencia media mundial, sin
inters en disputar el liderazgo global, segn su apreciacin una vez pasada
la ola maosta (Cintra, 1988)
1
. Sin embargo, las circunstancias le fueron
mostrando la vulnerabilidad econmica, poltica y estratgica. Para una
economa en expansin a una tasa promedio de 10% anual, los combusti-
bles fsiles se fueron tornando insustituibles, al tiempo que su integridad
territorial y la seguridad de sus fronteras entraban en entredicho. Por este
motivo, en 1995 se cre un mecanismo temprano de coordinacin regional
(Garca 2001, 2005)
2
, la Asociacin de Shanghai, denominada desde 2003
Organizacin de Cooperacin de Shanghai, cuando Uzbekistn ingres a
ella. El fanco occidental chino que da al Asia central poda contar con un
cubrimiento inicial satisfactorio, pero despus de los atentados del 11 de
septiembre de 2001 en Nueva York, los acuerdos militares estadounidenses
con Kazakstn, Kirguistn, Tayikistn y Uzbekistn vinieron acompaados
1 Vase tambin, China`s growing interest in Latin America, Congressional Research Service,
abril de 2005.
2 Los cinco pases son Rusia, China, Kirguistn, Tayikistn y Kazakstn.
182 PO GARCA
de proyectos petroleros y gasferos que, por una parte, le arrebataban a
Rusia el monopolio de su salida a travs del oleoducto hasta el puerto
de Novorossiysk, en el mar Negro, y, por otra, paralizaban los proyectos
chinos de abastecimiento desde esa rea, rica en combustibles fsiles. En
consecuencia, en materia de provisin de combustibles China se vio pre-
cisada a diversifcar con premura sus proveedores, en frica y Amrica
Latina. Pero, al mismo tiempo, su valoracin como gran potencia se fue
aclarando y, como tal, cabe esperar expresiones cada vez ms importantes
de su parte en los asuntos mundiales
3
.
de acuerdo con esta concepcin renovada de potencia con un destino
global, China ha impulsado la afrmacin de su rea de infuencia, empe-
zando por los lazos especiales con el grupo de pases del sudeste asitico
y su organizacin de integracin, la Asean (Association of South East Asia
Nations, creada en 1967). Con el establecimiento, desde 2010, del rea de
libre comercio de este grupo con Australia, China, Corea, India, Japn y
Nueva Zelanda, el este de Asia pasa a ser el mayor bloque econmico del
mundo, con un producto interno bruto (PIB) colectivo por encima de 17
billones de dlares, superior a los 15 billones de Norteamrica y a los 13
de Europa. La regin afanza de esta forma el movimiento centrpeto que
empez antes de terminar el siglo XX y que, sin duda, se prolongar a lo
largo del XXI (Bergsten, 2000). En consecuencia, China pasa a desempear
un papel de lder asitico indiscutible y, junto a ello, de protagonista de
los movimientos globales.
Cuatro son las caractersticas principales de la integracin econmica
de Asia oriental: 1) intenso comercio y alto intercambio intraindustrial; 2)
facilitacin de inversiones y transferencia de tecnologa; 3) racionalizacin
productiva, con proyectos de gran escala y especializacin por pases y
subregiones; 4) coordinacin monetaria, dirigida a la creacin de la mo-
neda regional a mediano plazo. No es del caso profundizar en este artculo
sobre cada uno de ellos en este contexto, y su mencin se justifca en la
medida que permiten sealar la prdida de competitividad en ciertos ramos
productivos para los pases no pertenecientes al bloque. Sin embargo, lo
3 documentos relacionados con el asunto: Garca, 2003, 2006 y 2009. Sobre el papel estratgico
chino, vanse Lain y Ross (eds.), 2006; Flanagan y Marti, 2003.
ms importante es apreciar cmo lleva esta dinmica a modifcaciones de
la estructura poltica y estratgica, con repercusiones globales. El modelo
poltico autoritario chino tiende a repetirse, sin entrar a formar parte de
las negociaciones regionales.
El pragmatismo y la colaboracin con el rgimen poltico chino son la
compensacin a la dependencia econmica de la regin con ese mercado
inmenso. En el plano estratgico ocurre un fenmeno similar de supremaca
china, nutrida por el aporte de tecnologa militar rusa, y con la aceptacin
de tal liderazgo por parte de rivales anteriores como Corea del Sur, Japn
y Taiwn, piezas fundamentales hasta ahora de Estados Unidos en el Pa-
cfco occidental. La necesidad que tienen estos pases de renegociar sus
tratados de seguridad
4
, por medio de los cuales cedieron su soberana para
facilitar el estacionamiento de tropas, proyectos conjuntos y transferencia
de tecnologa militar, es inevitable, con el fn de preservar el elevado com-
promiso econmico que estn estructurando con China.
EL SISTEMA dE COOPERACIN dEL PACFICO
En realidad, la relacin chino-estadounidense es ambigua, difere de la
bipolaridad sovitico-estadounidense y por ello se presta a confusiones.
En trminos econmicos prima an la dependencia mutua, en cuanto la
provisin de bienes manufacturados chinos suple la inefciencia productiva
interna de Estados Unidos y vigoriza a las empresas de ese pas que se
han trasladado a China. Las carencias presupuestales son compensadas
mediante la compra masiva por parte de Beijing de los bonos y ttulos
estadounidenses. A partir de la crisis de las hipotecas subprime de Estados
Unidos en 2008 (Sakakibara, 2008: 31-41), el desprendimiento chino del
dlar empieza a ambientar la creacin de la moneda asitica. La descon-
fanza china frente a la divisa estadounidense es el comienzo de una nueva
fase en la que los recelos entre ambas economas tendern a agravarse, en
4 En 2007, Corea del Sur eligi un parlamento proclive a las relaciones con China, y en 2009
los japoneses reemplazaron por una coalicin pro-china al Partido Liberal demcrata,
acrrimo aliado de Estados Unidos y auspiciador de gestos provocadores a China, tales como
los reiterados homenajes a los jefes militares de la ocupacin del este asitico, sepultados en
el santuario Yasukuni, en Tokio. Ese mismo ao, Ma Ying-Jeou tom el mando en Taiwn,
con una propuesta conciliadora en las relaciones con Beijing.
184 PO GARCA
la medida que se profundice la competencia poltica y estratgica. Por esta
razn no pudieron prosperar los planes de cooperacin econmica disea-
dos para establecer la zona de libre comercio de la cuenca del Pacfco.
Por otra parte, es til saber que el sistema de cooperacin del Pacfco
comprende cuatro organizaciones, tres especializadas en la cooperacin
econmica y una nueva enmarcada en un tipo de cooperacin ms integral.
Las tres primeras renen las economas (no estados)
5
del este asitico, inclui-
das Australia y Nueva Zelanda, bajo la consigna general del regionalismo
abierto. En orden de aparicin estn el Consejo de Econmico de la Cuenca
del Pacfco (Pacifc Basin Economic Council: PBEC), creado en 1967 a ins-
tancias de los industriales japoneses e integrado por empresarios asiticos y
estadounidenses. En 1980, por iniciativa japonesa, como en el caso anterior,
nace el Consejo de Cooperacin Econmica del Pacfco (Pacifc Economic
Cooperation Council: Pecc), cuya composicin es tripartita, en cuanto parti-
cipan representantes de las economas, las empresas y el sector acadmico.
En 1989, por invitacin australiana se cre el foro Cooperacin Econmica
de Asia-Pacfco (Apec: Asia-Pacifc Economic Cooperation), que rene los
representantes gubernamentales de las economas; es, por tanto, el de mayor
resonancia, ya que las cumbres de sus veintin mandatarios aglutinan cerca
de 50% del PIB y el comercio global.
Adems de Canad y Estados Unidos, por el Pacfco americano en el
Apec estn Chile, Mxico y Per. En cuanto a Colombia y Ecuador, junto
con los cinco pases americanos mencionados, forman parte del Pecc y
el PBEC. As, mientras quince economas de Asia oriental participan en
forma regular en la cooperacin transpacfca, por parte de Amrica Latina
tres lo hacen en el Apec y dos ms (Colombia y Ecuador) en el Pecc y el
PBEC. El mecanismo regional de cooperacin que le permite a los pases
latinoamericanos entenderse como grupo con los este-asitico es el Foro
de Cooperacin de Amrica Latina-Asia del Este (Focalae), organizacin
que tuvo su primer encuentro ministerial en 2001, por invitacin de Chile
y Singapur. En este caso, los estados miembros son treinta y dos: quince
de Asia y diecisiete de Amrica Latina. Colombia es pas fundador y ha
ejercido la coordinacin del grupo latinoamericano. Como no se trata tan
5 Se convino la denominacin de economas para facilitar la participacin de China, Hong
Kong y Taiwn.
slo de la coordinacin de los asuntos relacionados con el comercio o las
inversiones, el espectro de la cooperacin cubre lo social, lo educativo, la
ciencia y la tecnologa y la cultura, junto con lo econmico.
LAS RELACIONES TRANSPACFICAS dE COLOMBIA
La relacin de Colombia con Asia del este tiene slo un siglo, y comenz
con el Tratado de amistad, comercio y navegacin de 1908 con Japn, fr-
mado en Washington
6
. El intercambio econmico durante la primera mitad
del siglo pasado fue poco signifcativo; slo a partir de los aos sesenta el
comercio adquiri un volumen importante, tanto con Japn como con otros
pases del este de Asia como, por ejemplo, Corea e Indonesia, y economas
como Taiwn y Hong Kong. Con China, pas con el cual el comercio creci
en forma espectacular despus de 2000, las relaciones diplomticas datan
de 1980, siendo el nuestro uno de los ltimos gobiernos en aceptar a ese
rgimen comunista como parte de la comunidad internacional.
El reconocimiento del gobierno de Beijing form parte de una fase
particular en la poltica exterior colombiana, en la que, con ciertos altiba-
jos, hubo intentos de tomar distancia frente a Washington, con el fn de
llevar a cabo un ejercicio multidireccional. El presidente Alfonso Lpez
Michelsen (1974-1978) habl, para el caso, del rspice similia; Belisario
Betancur (1982-1986) resalt, como intelectual y poeta, la hermandad
latinoamericana; Virgilio Barco (1986-1990) tuvo claros propsitos de
otorgar atencin al Japn y a otros pases asiticos, disminuyendo as la
atencin excesiva hacia Estados Unidos. Gracias al ensayo de cooperacin
sur-sur, a fnales de los aos setenta se establecieron las relaciones diplo-
mticas con los pases del sudeste asitico y los pases del llamado tercer
mundo, con los que no se tena trato poltico. Ello facilit la participacin,
a partir de 1983, en el Movimiento de Pases no Alineados. El gobierno
del presidente Betancur incidi en la multilateralizacin relativa de la
6 Hasta entonces, uno de los pocos colombianos en Asia fue Tanco Armero, un comerciante
de origen cubano, quien despus de transitar por China y Japn se estableci en Per como
intermediario para el envo de trabajadores chinos del canal de Panam a las plantaciones
costeras. Un examen fno del personaje y su libro Recuerdos de mis ltimos viajes (1888) fue
elaborado por Jaime Barrera. 1995. Patrones de acercamiento: el viajero ilustrado. Texto
y Contexto. 26. Universidad de los Andes. Bogot.
186 PO GARCA
agenda exterior colombiana y en el protagonismo durante el proceso de
paz centroamericano, por medio de la agenda de Contadora y, ms tarde,
del Grupo de Ro. En el intermedio entre estas dos administraciones estuvo
la del presidente Julio Csar Turbay Ayala (1978-1982), quien busc la
proteccin estadounidense a su poltica de seguridad interna
7
. durante las
siguientes dos dcadas, la colaboracin econmica, poltica y militar entre
Colombia y Estados Unidos lleg a niveles inusitados, convirtiendo al pas
en pilar estratgico de los planes regionales de seguridad estadounidense,
con acuerdos que prevean, incluso, facilidades en siete bases y un nmero
creciente de agentes, asesores y personal de apoyo a las operaciones contra
la guerrilla y el trfco de cocana, y como centro de vigilancia militar para
Centro, Suramrica y el Caribe.
durante las dos ltimas dcadas, las relaciones transpacfcas presentan
desarrollos dignos de analizar, por sus cambios bruscos. El primero de ellos
es el desplazamiento, hacia China, de la relacin comercial privilegiada que
Colombia sostuvo con el Japn a lo largo del siglo XX. Esto ocurri en el
lapso de una dcada, pues hacia 1990 el comercio con China era inferior
a 0,3% del comercio exterior colombiano y en 2008 ese pas recibi 1,2%
de los bienes exportados por Colombia y represent 12% de las compras
colombianas al mundo. Mientras tanto, Japn vio descender su participacin
como proveedor colombiano, de 6,8% en 1994 a 2% en 2008. La relacin
con China, lo mismo que con los dems pases del este asitico, es defcitaria
para Colombia, aunque de manera mucho ms aguda con China. En efecto,
mientras la proporcin del dfcit colombiano con la generalidad de los pases
del Asia-Pacfco es de 1 a 3, con China es de 1 a 10.
Ahora bien, no se puede desconocer que, como parte de la orientacin
econmica ampliada, impuesta desde 1990, la cooperacin econmica del
Pacfco se volvi interesante. La experiencia multilateral y de prudente
distancia frente a la poltica exterior estadounidense alent, por parte del
presidente Barco, el giro hacia el Pacfco. Este propsito lo frustr el em-
bate del narcotrfco. Con menor fervor, la administracin de Csar Gaviria
(1990-1994) promovi la vinculacin a los organismos de cooperacin, lo
7 Por cierto, su estatuto de seguridad es hermano mayor de la poltica de seguridad democrtica
que impuso el presidente lvaro Uribe Vlez desde 2002.
cual se logr con el ingreso en 1994 al PBEC y el Pecc. Hasta fnes de
los noventa, las delegaciones colombianas tuvieron presencia constante en los
grupos de trabajo del Pecc; as mismo, cada ao, representantes del alto
gobierno y del sector empresarial concurrieron a las asambleas generales
del PBEC; y tcnicos colombianos nutrieron las deliberaciones de los task
forces de recursos humanos, energa y telecomunicaciones, a los que el pas
fue invitado por parte de la Apec. Como veremos en la siguiente seccin,
varios factores incidieron en la prdida de ese impulso a comienzos del
nuevo siglo (Garca, 2005).
LOGROS Y LMITES dE LA POLTICA TRANSPACFICA dE COLOMBIA
desde el fnal de los aos ochenta, cuando es manifesta la intencin del
alto gobierno de buscar socios comerciales, inversiones, transferencia
de tecnologa y participacin en los organismos regionales de cooperacin del
Pacfco, hasta el fn de la primera dcada del siglo XXI, cuatro fueron los
resultados principales: 1) difusin de los asuntos asiticos en varias ciuda-
des, entre 1991 y 1996, con el programa Colombia en la era del Pacfco,
elaborado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, foro realizado en seis
ocasiones y que recibi el apoyo de las entidades pblicas, acadmicas y
empresariales de varios departamentos; 2) estructuracin del mecanismo
para la participacin ofcial en las reuniones del Pecc, mediante el Colpecc
(Comit Colombiano de Cooperacin en el Pacfco), adscrito al Ministerio
de Relaciones Exteriores, en 1991. Por medio de este comit se promovi
el ingreso de Colombia al PBEC y al Pecc. El Comit, en combinacin de
esfuerzos con la direccin de Asia, frica y Oceana de la Cancillera,
impuls varios trabajos acadmicos, encuentros especializados, reuniones
sectoriales de los organismos de cooperacin en Colombia y la solicitud de
membreca en el Apec; 3) sostenimiento de las relaciones comerciales trans-
pacfcas y suscripcin de acuerdos de proteccin de inversiones, y acuerdos
para evitar la doble tributacin, con Corea y Japn; y, por otro lado, la ne-
gociacin de un TLC, con Corea. As mismo, la solicitud de ingreso al grupo
P4
8
; 4) formacin de expertos en asuntos asiticos mediante su desempeo
8 Se trata del acuerdo de libre comercio suscrito por Chile, Singapur, Australia y Nueva
Zelandia.
188 PO GARCA
diplomtico en la regin del Pacfco; a su regreso al pas, algunos pasaron
a ocupar puestos de alta responsabilidad en la administracin pblica y
las entidades privadas.
Respecto a las trabas que le impiden a Colombia una proyeccin
fuerte y sostenida hacia el Pacfco occidental, cabra decir que son, ante
todo, estructurales, porque el aparato administrativo, las entidades
de planeacin y los organismos de control estn coordinados alrededor de
la poltica unidimensional de las dos ltimas dcadas, durante las que
ha prevalecido el nfasis en la alianza con Estados Unidos, poniendo al
resto del mundo en una rango menor. La predileccin por el norte y la
persistencia del rspice polum no es propiamente un consenso logrado
mediante una discusin representativa, sino la respuesta al acomodo de
los intereses del grupo que concentra el poder poltico y el econmico,
presentada en forma de conveniencia nacional por el discurso ofcial,
amplifcado por los medios de comunicacin. Una especie de autocen-
sura de los medios impeda que a la audiencia llegaran la disidencia, las
voces contrarias o los anlisis ms objetivos del quehacer nacional y de
la dinmica mundial. Como resultado, al mismo tiempo que el pas cele-
braba el segundo centenario de la independencia de Espaa, la conciencia
poltica del ciudadano corriente estaba conformada por una amalgama
simblica que sobreestimaba los valores patrios y la clase dirigente, sin
dar lugar a una refexin en relacin con los escndalos reiterados por la
corrupcin, el abuso del poder, los reclamos de los pases vecinos y las
manifestaciones desesperadas de la oposicin. Esta opinin celebraba
sin medida las cifras ofciales sobre el crecimiento de la economa, pero
no lograba sospechar que paralelamente ocurra un fenmeno sin igual
de generacin de pobreza, informalidad y concentracin de la propiedad
rural y la riqueza en general. Es por lo menos increble la indiferencia
del grueso de la poblacin frente al fenmeno paramilitar y el trato be-
nigno que el gobierno les dio en proporcin a su actuacin en crmenes
de lesa humanidad o respecto al problema profundo del desempleo y la
indigencia.
En relacin con Asia del este, las consecuencias del diagnstico sesgado
sobre el papel de esos pases en la fase actual son claras: un correspondiente
tratamiento secundario a Colombia por parte de dichos pases, frente al
mensaje confuso enviado por el gobierno colombiano. As, por ejemplo,
mientras los mandatarios de Corea y China y altos representantes de Japn
han visitado Brasil, Argentina, Chile, Mxico, Cuba y Venezuela, an no lo
hacen en Colombia. Hay por supuesto, en esos pases, recursos de estima
para los pases asiticos y afnidades polticas de las que Colombia carece;
pero lo fundamental proviene de la ausencia de esa gigantesca regin en
las prioridades externas del gobierno colombiano. Algunos representan-
tes diplomticos, sin duda, se han empeado en profundizar los lazos
bilaterales, y el resultado de su gestin es claro en cuanto la participacin
asitica en el total de nuestro comercio exterior. de igual modo, su trabajo
es reconocible en la obtencin de una cooperacin tcnica, fnanciera,
cultural y educativa, que, en el caso de Japn, sobrepasa en mucho a la de
los dems pases asiticos
9
.
La primera consecuencia de la infravaloracin asitica por parte de
Colombia ha sido la ausencia de contactos de primeros mandatarios, a no
ser en ocasiones fortuitas como la invitacin al presidente Uribe por parte
del peruano, Alan Garca (2006-2011), a la cumbre de la Apec de Lima, en
2008. La segunda es la baja participacin en la dinmica de cooperacin
regional. de por s, los cuatro organismos operan con grupos de trabajo,
cada uno de los cuales lleva a cabo, por lo menos, una reunin semestral;
en este orden de ideas, cuando alrededor de treinta grupos de estos estn
activos, ello supone cinco reuniones mensuales en promedio, ritmo de tra-
bajo soportable para economas grandes pero insostenible para pequeas.
No es por completo el caso de Colombia, cuyo tamao da para atender
en mayor medida esas reuniones, las que por cierto movilizan diferentes
entidades estatales y no slo a la Cancillera.
Es importante anotar que el sistema mismo de cooperacin del Pacfco
ha llegado a sufrir una cierta distorsin, al ver desdibujada su flosofa fun-
dacional del regionalismo abierto por los acuerdos de libre comercio, que
sustentan la integracin selectiva entre los pases. En el rea del Pacfco,
9 desde 1980 hasta 2003, numerosos becarios fueron invitados a entrenamiento en Japn. All
adelantaron estudios para proyectos de desarrollo, entre ellos el Plan maestro de desarrollo
urbano de Bogot, que propuso implementar Transmilenio. Adems, cuarenta y cuatro
expertos arribaron al pas, a ms de voluntarios mayores y jvenes. Entre 1989 y 2008, en
la modalidad de ayuda a proyectos comunitarios, Colombia recibi la fnanciacin de 403
proyectos por US$26980.355. Informacin disponible en http://www.colombia.emb-japan.
go.jp/cooptecint.htm, consultada el 30 de octubre de 2009.
190 PO GARCA
en 2001 haba cuarenta y nueve acuerdos bilaterales y regionales de libre
comercio; ocho aos despus los mismos ascendan a 167
10
.
La tercera consecuencia del modo de llevar los asuntos externos de una
forma tan centralista y personalizada es la prdida de peso institucional
del Ministerio de Relaciones Exteriores en las relaciones externas con la
regin. En efecto, en los asuntos transpacfcos su debilidad presupuestal y
de representatividad poltica le crean grandes difcultades de coordinacin
con otros ministerios y entidades del estado, de tal modo que a lo mximo
que pueden aspirar sus funcionarios es a compartir la informacin sobre
encuentros y tareas, sin llegar a obtener compromisos reales. Segn el
senador Juan Manuel Galn, a pesar del envo oportuno de la informacin
por parte de la Cancillera, los representantes de los otros ministerios
colombianos invitados a los grupos de trabajo del Apec no asisten a las
reuniones (Galn, 2009).
La cuarta consecuencia es el debilitamiento de los mecanismos de
concertacin y coordinacin de la poltica transpacfca. Colpecc fue
creado para tal fn y cumpli por varios aos un papel indiscutible en la
formulacin de polticas, en la promocin de la participacin de diversas
entidades ofciales y privadas en los estudios y encuentros de los grupos
de trabajo, y en la labor de discutir con sectores amplios en las regiones
colombianas el importante asunto del peso asitico en la poltica exterior.
La anterior regularidad en esas actividades pas, ms adelante, a conver-
tirse en reuniones ocasionales, con la presencia escasa de instituciones y
universidades. El discreto papel al que fue derivando el Comit no tendra
que dar lugar a estos comentarios si hubiera podido transformarse en una
entidad descentralizada con un soporte ofcial sostenido. Este vaco ha
tratado de ser cubierto en forma modesta por la Fundacin Colombiana
del Pacfco, que cuenta con el patrocinio de la Cmara de Comercio de
Bogot, y Proasia-Colombia, asociacin de intelectuales, artistas y em-
presarios que busca representar a la sociedad civil en la confguracin de
una poltica transpacfca concertada.
La quinta consecuencia es de orden diplomtico. Una demostracin de
la ambigedad colombiana en sus relaciones con Asia es la incapacidad
10 The Economist, 3 de septiembre de 2009.
para tomar medidas de largo aliento en materia de presencia diplomtica.
Las embajadas en Australia e Irn fueron cerradas en dos ocasiones; este
ltimo pas contina sin embajada colombiana en Tehern, desde 2003.
dentro del paquete de decisiones para impulsar el acceso al PBEC y el
Pecc, entre 1990 y 1993 fueron abiertas las embajadas en Malasia, Nueva
Zelanda y Tailandia, y el consulado en Singapur. En 1998 fue cerrada la
representacin en Nueva Zelanda; en 2002 se clausuraron las represen-
taciones diplomticas en Australia, Indonesia y Tailandia, y el consulado
en Singapur. Aunque los rditos de la presencia ofcial no son siempre
tangibles, sobre todo cuando la diplomacia colombiana responde en gran
medida al pago de favores polticos, el hecho que un pas con un nivel
mediano de desarrollo haga un esfuerzo presupuestal menor que otros ms
pequeos como Chile, Cuba, Per o Venezuela es visto por los gobiernos
asiticos como desinters del alto gobierno en el trato con ellos.
OPCIONES dE POLTICA TRANSPACFICA
El trabajo diligente de ciertos diplomticos y funcionarios del gobierno
colombiano, la movilizacin masiva de compradores de manufacturas
sobre todo a China en los ltimos aos, la continuidad del tratamiento del
asunto asitico en las universidades y el envo constante de estudiantes
a esos pases han mantenido las relaciones transpacfcas en un nivel de
actividad susceptible de ahondar en el futuro. Una poltica transpacfca
vigorosa implica tomar decisiones fuertes de orden interno, y medidas
externas. La comprensin de la posicin geogrfca de Colombia en la
esquina suramericana, su cudruple vocacin andina, amaznica, caribe
y pacfca, unida al tamao de su poblacin, al grado de desarrollo social,
poltico e institucional, son factores que estn en el punto de partida y sobre
los que se habla con insistencia. Las orientaciones esenciales derivadas
de las preocupaciones acadmicas sobre el comportamiento de la poltica
exterior colombiana, incluida, por supuesto, la relacin transpacfca, caben
dentro de las once claves siguientes.
1. La generacin de capacidad institucional. Es indispensable redisear
el Colpecc, como instrumento asesor de vuelo extenso, para que
pueda hacer seguimiento y evaluar la participacin ofcial, empresarial
y acadmica en el Pecc, el PBEC, la Apec y el Focalae. La secretara
192 PO GARCA
tcnica debera permanecer en la direccin de Asia, frica y Oceana
del Ministerio de Relaciones Exteriores. Su principal misin ha de
consistir en preparar, por medio de encuentros especializados, al menos,
un documento Conpes anual, que recoja las revisiones y propuestas
gubernamentales y privadas sobre la participacin en el sistema de
cooperacin del Pacfco. La convocatoria a las reuniones debe ser
amplia y descentralizada.
2. Formacin de recursos humanos, con la especializacin de profesio-
nales de la carrera diplomtica en asuntos asiticos, y concurso para
ocupar las vacantes restantes en las embajadas y ofcinas en esos pases.
Un nmero apropiado de funcionarios de la Cancillera debe tener la
oportunidad de especializarse en materias y regiones: negociaciones
polticas, negociaciones econmicas, asuntos latinoamericanos, euro-
peos, arabo-africanos, asiticos, por ejemplo. Ello implica, por supuesto,
incrementar el peso que ha tenido hasta ahora la carrera diplomtica
como un eje del servicio exterior.
3. Generacin de informacin ofcial permanente sobre los asuntos asi-
ticos. La ubicacin de la informacin en internet es un medio de gran
utilidad, pero debe ser complementada con publicaciones impresas en
forma de revistas y libros sobre los asuntos internacionales, incluidos
los asiticos. Sera muy til tambin la difusin, en las capitales depar-
tamentales, de las relaciones transpacfcas y de las oportunidades de
intercambio econmico, social y cultural con Asia. Un programa de esta
naturaleza contara sin duda con el apoyo de las embajadas de los pases
asiticos, de los gobiernos, los gremios regionales y locales y las univer-
sidades. Para acompaar la iniciativa son fundamentales los concursos de
ensayos y las publicaciones especializadas por parte de la Cancillera o
en conjunto con otros ministerios y las universidades. Parte del problema
en esta materia es que la frivolidad reciente en el manejo de la poltica
exterior haba elevado barreras muy cuestionables entre la gestin ofcial
y el sector acadmico, situacin que debe cambiar.
4. Gestin diplomtica de alto nivel, con encuentros semestrales en uno y
otro lado del Pacfco. La acogida de mandatarios asiticos en Colombia,
as como las visitas ministeriales y presidenciales al Asia, podran ir
acompaadas de un movimiento interinstitucional y de coordinacin
con el sector privado, benefcioso para comprender y operar en medio
de los cambios en esa parte del mundo y de las transformaciones de
nuestro entorno, lo mismo que para desarrollar programas mltiples
de orden bilateral y de cooperacin regional.
5. Ampliar la agenda de manera constante y verstil. Buen ejemplo del
enriquecimiento mutuo se ha dado por el lado acadmico con China,
iniciativa que ha de multiplicarse en el futuro y propagarse con aportes
similares con Filipinas, Indonesia, Tailandia y Vietnam, entre otros
pases. Vienen al caso, as mismo, los encuentros especializados de
alto nivel, tanto polticos como empresariales, a la manera de la tercera
Cumbre empresarial China-Amrica Latina, auspiciada por Colombia
y que tuvo lugar en noviembre de 2009.
6. La diplomacia econmica. Frente al proteccionismo regional, la estra-
tegia de los TLC puede ser interesante, pero son mucho ms importantes
los acuerdos sectoriales con el gran socio asitico de Colombia: China.
No aportarn gran cosa ni Corea ni Japn, debido a sus compromisos
regionales en Asia, y por la competencia de China. Se deberan alentar
nuevos compromisos del sector privado, con base en la experiencia
signifcativa del rol del comit gremial Keidanren en las relaciones
colombo-japonesas. Las rplicas este mecanismo podran ser exitosas
en los casos de Australia, Corea y Singapur; y sera muy pertinente
una aproximacin semejante con sectores econmicos diversos de la
regin china de Hong Kong. La combinacin de los acuerdos comer-
ciales y de inversiones ha de encaminarse dentro de la prudencia, por
las limitaciones que ellos representan, dado que su proliferacin los
vuelve difciles de manejar para sus benefciarios, los empresarios
11
.
Por esta razn es preciso apostarle, al mismo tiempo, a esquemas de
liberalizacin concertada.
7. Es necesario incrementar la presencia diplomtica en Asia del este.
deberan establecerse embajadas en Indonesia y Vietnam, y consulados
11 Con ms de ciento sesenta acuerdos comerciales bilaterales en el Pacfco en 2010, su
administracin implica un trabajo formidable. de 609 empresas consultadas por el Banco
Asitico de desarrollo en 2008, slo una quinta parte confrm haber obtenido provecho de
los acuerdos. Cfr. The Economist, 3 de septiembre de 2009.
194 PO GARCA
en Singapur y Shanghai, en una primera etapa, y los cargos deberan
proveerse aprovechando la existencia de expertos y especialistas en la
regin.
8. Junto con la formacin del recurso humano, los tres ltimos asuntos
son los ms importantes. Ellos tienen que ver con el establecimiento
progresivo de consensos. Por un lado, en la esfera interna deberan
promoverse convocatorias constantes a seminarios con los gremios,
el Congreso, las universidades y las ONG, para analizar los hechos
coyunturales o los programas a largo plazo en relacin con los pases
asiticos. En lo coyuntural, por ejemplo, las respuestas a retos impor-
tantes como la exposicin mundial de Shanghai no fueron sometidas a
una discusin abierta y franca.
9. El desarrollo sostenible. Con su crecimiento desorbitado, los asiticos
tienen un apetito incontenible de recursos primarios. Si se contina en
la senda irresponsable de explotar a toda costa la capacidad agrcola,
energtica y minera del pas, el legado para las prximas generaciones
va a ser vergonzoso por la intervencin en ecosistemas complejos y
delicados. Las tres mayores riquezas de Colombia son su capital hu-
mano, su capacidad institucional y su riqueza ambiental. El pas, como
los pocos megadiversos en el mundo, es una fbrica constante de vida.
Acabar con un bosque es terminar un ro y destruir miles de formas de
vida de manera irreparable, lo cual es irresponsable. Con los asiticos
y con el resto del mundo, como lo han indicado tantas veces los espe-
cialistas, Colombia est llamada a cumplir un liderazgo urgente, por
el patrimonio verde indispensable para contener el cambio climtico
y su biodiversidad, no slo por la necesidad de preservar escenarios
naturales, sino para garantizar la recreacin constante de la vida y contar
con las reservas de germoplasma que han de proveer las medicinas del
futuro. Y no se trata del acopio continental: tambin cuenta la riqueza
ictiolgica y marina. Es un asunto capital en la agenda con los pases
asiticos y latinoamericanos, bien sea por las condiciones similares
en cuanto riqueza ambiental, como sucede con Brasil, Venezuela y
los centroamericanos, o con Filipinas, India, Indonesia, Papa-Nueva
Guinea, Tailandia y Vietnam, o por la necesidad de comprometerlos
en ayudar a hacer sostenible la preservacin ambiental, como sera el
caso con China, Corea, Japn o Singapur.
10. El sofsticado y sincero proceso de concertacin interna ha de estar com-
plementado con la concertacin regional. El orden mundial requiere,
como ha explicado J. Rawls, consensos superpuestos. Los acuerdos
regionales son indispensables para hacer viable un sistema interna-
cional de reglas convenidas y aceptadas por todos los estados. En los
ltimos aos, el gobierno colombiano se las ingeni para encaminar el
pas hacia el aislamiento regional y la situacin de confrontacin con
el vecindario, a lo que contribuyeron las presiones que se expresaron
en una capacidad inusitada de manipulacin de la opinin pblica. La
hiptesis de trabajo era que al parecer se pretenda convertir a Colombia
en una especie de Israel americano, al disponerse a actuar como pivote
de una poltica hegemnica estadounidense en el hemisferio, teniendo
como elementos de negociacin la actividad guerrillera, el narcotrfco
y las crticas de los vecinos a Washington. En menos de diez aos el
presupuesto de defensa se duplic, hasta convertirse en el segundo en
volumen en Amrica Latina, sobrepasado slo por Brasil. Es un esfuerzo
increble, en desmedro del presupuesto para asuntos esenciales como
salud, agua potable, alimentacin bsica y educacin pblica. El costo
social es visible, aumentando con ello la inestabilidad del sistema. Por
ingenuidad o desinformacin no se cay en cuenta que las condiciones
internacionales de Israel y de Colombia son muy distintas o no son
comparables.
11. Focalae es el foro ideal y, por tanto, al que Colombia debe dar prefe-
rencia en la concertacin de las relaciones transpacfcas colectivas.
Las reas de cooperacin poltica, econmica, social y cultural estn
ensambladas en una estructura ideal que, por ahora, por el comporta-
miento realista y pragmtico de los gobiernos, no ha sido atendida con
la importancia que merece. No obstante, si consideramos la fase actual
como una etapa transicional hacia el pos hegemonismo, conviene seguir
recalcando en el reto que la sociedad colombiana tiene, de cumplir un
papel histrico en la reconstruccin de la confanza latinoamericana,
la horizontalizacin de las relaciones hemisfricas y el establecimiento
de las relaciones transpacfcas de provecho mutuo.
196 PO GARCA
CONCLUSIONES
desde los aos setenta, la imagen de Asia como gran escenario econmi-
co y poltico apareci con insistencia en los medios de comunicacin de
Colombia. La opinin pblica se ha venido ilustrando de manera creciente
sobre este fenmeno. Tambin crecen las expectativas acerca del slido
intercambio que se puede llegar a producir a corto y mediano plazo, en las
dimensiones comerciales, culturales o sociales. Los esfuerzos ofciales y
privados que hasta ahora se han acometido son diversos, con resultados
modestos, en comparacin con otros pases latinoamericanos. Sin embar-
go, el mpetu con el que Asia del este impacta al orden mundial no puede
seguir siendo soslayado, y es preciso el pronunciamiento sostenido de
la academia, los gestores de opinin y las ONG, para que la dimensin
transpacfca se incluya en la agenda de poltica exterior en forma frme,
transparente y concertada.
La insercin colombiana en Asia se ha visto obstaculizada por tres
grandes factores, al punto que el pas muestra un rezago importante en
este frente respecto a otros latinoamericanos. El primero es histrico, el
segundo es el factor institucional y humano, y el tercero se relaciona con
la poca comprensin del sistema mundial y sus consecuentes decisiones.
Por el primero, la lite colombiana mantuvo una presuncin de alteza y
distincin que la llev a un chauvinismo tardo, de modo que fue reacia
siempre al aporte tnico chino, japons o coreano, que s fue aceptado
ampliamente en Brasil, Mxico y Per, entre otros pases de la regin.
Esta inyeccin humana asitica no ocurri en Chile, pero la familiaridad
de ese pas con Asia del este empez a dar frutos desde mitad del siglo
XIX, un siglo antes que en Colombia.
El segundo elemento, el institucional y humano, es evidente tambin,
porque, por un lado, mientras Chile y Per coordinaron sus polticas marti-
mas desde 1952, Colombia se uni a ello slo en 1979; es decir que ambos
le tomaron una ventaja de casi tres dcadas a Colombia en la experiencia
de participacin en las organizaciones de cooperacin regional.
En cuanto al recurso humano, la existencia de un nmero adecuado de
especialistas tiene relacin con el componente migratorio, la experiencia
comercial y el intercambio social. Un asunto adicional tiene que ver con el
compromiso estratgico que Colombia ha adquirido con Estados Unidos en
las dos ltimas dcadas, limitando sus opciones de diversidad en poltica
exterior. Consideremos este aspecto un poco ms.
Entrados en el siglo XXI, la poltica del gobierno colombiano, no obs-
tante los numerosos proyectos interinstitucionales, sigue siendo ambigua
y carece de la contundencia que se espera para responder al reto que est
presentando la cuenca del Pacfco. Las nuevas versiones de poltica trans-
pacfca tienen un carcter tcnico respetable; sin embargo, sus prioridades
estn puestas en las relaciones econmicas, tras la bsqueda de mercados
para la oferta colombiana, y de inversiones. El proceso de diseo de pol-
tica para Asia y de toma de decisiones se vio afectado por los intereses del
gobierno central, que a su vez fue presa de una comprensin distorsionada
del sistema mundial y de una concepcin obsoleta del desarrollo econ-
mico. Por ello, no puede constatarse el empleo de mecanismos mediante
los cuales haya habido participacin efectiva de las entidades regionales,
las organizaciones sociales y el sector acadmico. Las tres falacias sobre
las cuales ha descansado la toma de decisiones son: 1) la supremaca de
Estados Unidos y las bondades que Colombia recibe al ubicarse como
pivote de su control regional; 2) la sostenibilidad de un modelo exportador
minero, energtico y agroindustrial, sin advertir que, en especial en los
dos primeros casos, se trata de actividades no intensivas en mano de obra,
con lo que se socava la capacidad de empleo, y se ampla la brecha en los
ingresos, con lo cual se alimenta el problema social; 3) la creencia en que
mantener restringido el sistema de toma de decisiones era viable, dados
los poderes clarividentes del primer mandatario y su crculo de allegados.
Era una opcin de alto riesgo, dado que la opinin pblica suele renovar
sus dolos polticos como cambia con alguna frecuencia los de la farndula
o los del deporte.
La poltica exterior, si estamos hablando de gobiernos responsables,
ha de estar expuesta en forma permanente a la evaluacin pblica, a su
enjuiciamiento por parte de los gremios, los grupos de inters, los sindi-
catos y las universidades. La manipulacin de la opinin pblica revela la
inmadurez de nuestras banana republics, sometidas al caudillismo inve-
terado. La prevalencia de polticas no justifcadas de secretos de estado
corresponde con frecuencia en forma directa a quienes controlan el estado
y se lucran de sus secretos. En las relaciones con Asia necesitamos ms
concertacin interna y externa, y, sobre todo, ms democracia. Es probable
198 PO GARCA
que la prdida de legitimidad del modelo productivo y poltico, junto con
el mayor peso internacional asitico, se conviertan en fuertes estmulos
a la promocin de los lazos gubernamentales y sociales transpacfcos de
Colombia, sobre la base del mejor conocimiento de los asuntos mundiales y
el aprovechamiento cuantioso del recurso humano. La agenda transpacfca
pertinente implica considerar de modo ms favorable la riqueza humana,
cultural y ambiental del pas y el liderazgo que el mismo debe cumplir en
la cohesin de Amrica Latina.
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201
El futuro de las relaciones entre Colombia
y la Unin Europea: profundizacin o estancamiento?
Eduardo Pastrana Buelvas
INTROdUCCIN
La Unin Europea (UE) se perfla desde principios del siglo XXI como
un cuerpo poltico cuya identidad, estructuras y medios se encuentran
an en proceso de afanzamiento. En este sentido, como actor colectivo
viene, desde el fn de la bipolaridad, buscando una nueva identidad que
la defna como actor global. Su proyecto de integracin, que se inici en
1951 con la fundacin de la Comunidad Econmica del Carbn y el Acero
(Ceca), cumple ya casi seis dcadas. La introduccin y el desarrollo de
una arquitectura comunitaria ms slida, tanto en su dimensin econmica
con el euro como en su dimensin poltica con el establecimiento de los
fundamentos para el posicionamiento de una Poltica exterior comn y de
seguridad (Pesc), se fue sedimentando paulatinamente a fnales del siglo
XX y tom mayor forma en el umbral del siglo XXI mediante el Tratado
de Niza (2001). Luego del fracaso del Tratado constitucional (2005), que
inclua la institucionalizacin de la poltica exterior y de seguridad, la UE
enfrent el dilema de la ratifcacin del Tratado de Lisboa (TL), a partir de
su adopcin en 2007. Con la adopcin de dicho tratado se ha pretendido
superar la crisis generada por el rechazo del Tratado constitucional (TC)
por parte de la ciudadana europea, ya que una UE de veintisiete o ms
miembros si se dan ms ampliaciones enfrentara serias difcultades para
funcionar con el actual marco institucional. Es decir, la UE tiene la tarea
de reformarse para lograr mayor capacidad de gobernanza de los procesos
202 EDUARDO PASTRANA BUELVAS
internos y externos (Pastrana, 2005: 293). Se espera que, luego de cumplir-
se en diciembre de 2009 las ratifcaciones necesarias para la entrada en
vigor del TL, avance en el proceso de institucionalizacin de la Pesc para
que pueda tener una sola voz en la gestin de los grandes asuntos de la
agenda global.
Actualmente, la UE enfrenta nuevos desafos como producto de las
nuevas necesidades de seguridad y defensa que generaron los sucesos del
11 de septiembre de 2001, y su reciente ampliacin comunitaria hacia el
este. desde esta perspectiva, se introducen algunas innovaciones en la
Estrategia de seguridad europea de 2003 (ESE), basada en los Tratados de
Maastricht, msterdam y Niza. Segn la ESE, los principios inspiradores
de ambas polticas deben ser el multilateralismo, el respeto al derecho
internacional, el reconocimiento de la legitimidad de la Organizacin
de las Naciones Unidas (ONU), la solucin negociada de los confictos,
la cooperacin para el desarrollo y la defensa de los derechos humanos
(ddHH) (Pastrana, 2005: 293-294). Entre los nuevos retos se encuentra
indiscutiblemente relacionada la vigorizacin de la relacin comunitaria
con Amrica Latina y el sostenimiento de los entendimientos con la Co-
munidad Andina (CAN), en cuyo marco se estructuran las relaciones de la
UE con Colombia. En consecuencia, las relaciones entre la UE y Colombia
tienen rasgos particulares: no son slo bilaterales, sino subregionales, lo que
determina su naturaleza plural y compleja. El entramado de relaciones entre
ambas partes se lleva a cabo, primero, en tres niveles de carcter intergu-
bernamental. Entre la UE y la CAN, el macronivel; entre la UE y Colombia,
el mesonivel; y entre los estados miembros y Colombia, el micronivel. As
mismo, debe comprenderse que en los tres niveles se entretejen una red
de relaciones entre actores no estatales ONG y grupos econmicos de
ambos lados del Atlntico, que inciden sustancialmente en el diseo
de las polticas de la UE para la subregin y Colombia. Sin embargo, para
ninguna de las partes a ambos lados del Atlntico dicha relacin, en los
niveles de carcter gubernamental, ha constituido hasta el momento una
prioridad en sus respectivas estrategias de poltica exterior.
Por su parte, la UE tiene intereses geopolticos y temticos de mayor
importancia, determinados por la crisis fnanciera internacional, el apa-
rente cambio en la orientacin de poltica exterior de Estados Unidos en
la era del presidente Barack Obama (2009-), las crisis de Irak, Afganistn
EL FUTURO DE LAS RELACIONES ENTRE COLOMBIA Y LA UNIN EUROPEA 203
y el Cucaso. La negociacin de los Acuerdos de asociacin UE-regiones/
estados mirando hacia la Organizacin Mundial del Comercio (OMC),
constituyen tambin prioridades geogrfcas y temticas que debilitan
ostensiblemente la importancia de Colombia para una agenda europea
relativamente sobrecargada con asuntos que parecen superar sus ca-
pacidades institucionales actuales. Entre esas prioridades estn: darle un
sentido ms simtrico a sus vnculos trasatlnticos con Estados Unidos;
renovarse para atender su rol preventivo y reconstructivo en Medio
Oriente, el Cucaso y frica; desarrollar una poltica de vecindad con
Rusia, Moldavia y Ucrania; apoyar y complementar las decisiones del
Consejo de Seguridad de la ONU, particularmente en lo referente a pases
confictivos como Corea del Norte e Irn; contribuir a la defnicin de
una arquitectura global de regulacin comercial y fnanciera; jalonar la
elaboracin de responsabilidades colectivas frente al problema del ca-
lentamiento global; darle tratamiento cooperativo e interdependiente al
asunto de las migraciones; fortalecer los vnculos econmico-polticos
con potencias grandes, medianas y emergentes; y fnalizar los acuerdos
de asociacin con regiones y ahora pases dispuestos, superando la
racionalidad de la simple liberalizacin con dilogos polticos y ayudas
complementarias hacia una verdadera asociacin dinmica.
En lo que concierne a Colombia, en la ltima dcada sus intereses
geogrfcos y temticos han estado estrechamente ligados a su relacin
especial con Estados Unidos, lo cual ha conducido tanto a un detrimento
de la tradicin colombiana de privilegiar los escenarios multilaterales,
como la ONU, frente a las relaciones bilaterales con las potencias, como
al distanciamiento del pas de otros referentes geogrfcos. Ni Latino-
amrica ni Europa han merecido la atencin de otros tiempos. Es ms,
el retroceso geogrfco con respecto a Asia y frica ha sido mayor.
No obstante, las interacciones e intercambios entre la UE y sus estados
miembros con Colombia han venido aumentando relativamente en la ltima
dcada. Las relaciones se han profundizado y vuelto ms complejas a partir
de la introduccin de los nuevos asuntos y nuevas estrategias europeas
regionales en el transcurso de las cumbres, el desarrollo de la coopera-
cin y el dilogo poltico a partir de la estrategia UE-CAN y las acciones
especfcas de intercambio y cooperacin bilaterales UE-Colombia y bila-
terales estados miembros-Colombia. Empero, las prioridades geogrfcas
de ambas partes no han coincidido de tal manera que puedan establecerse
vnculos verdaderamente asociativos, y las prioridades temticas han ten-
dido a colisionar por las divergencias polticas en cuanto a los enfoques e
interpretaciones dados a problemas domsticos particularmente sensibles
para la agenda interna del gobierno de Colombia. Mirando hacia adentro
de la UE, tambin se han hallado divergencias en la manera en que los
estados miembros perciben los problemas relacionados con el conficto
colombiano, presionados por su distancia o proximidad respecto a la po-
ltica exterior en seguridad internacional de Estados Unidos, su manera
de formular el problema del terrorismo y sus estrategias para encararlo,
e igualmente presionados por avanzar hacia una Pesc slida, coherente y
unifcadora. La relacin de Colombia con la UE permite vislumbrar varias
de las limitaciones de la poltica exterior colombiana y permite, a su vez,
una refexin sobre cules deberan ser sus prioridades para mejorar sus
relaciones con la UE y dems actores de la escena mundial.
CAPACIdAdES INTERNACIONALES dE LA UNIN EUROPEA
Y SU RELACIN CON COLOMBIA
La ESE hace nfasis en los profundos cambios que se han producido en
la poltica de segu ridad desde el fn del conficto este-oeste. Estas trans-
formaciones ponen en evidencia y potencializan amenazas, tales como
el narcotrfco, el deterioro del medio ambiente, la complejidad de las
migraciones, el terrorismo, los fundamentalismos, as como tambin
el empobrecimiento paulatino de los pases en vas de desarrollo y la
desesta bilizacin de determinadas regiones por confictos armados. Por
consiguiente, lo caracterstico de la nueva sociedad mundial es que, como
producto de la intensifcacin de los procesos de globalizacin, la distan-
cia geogrfca est perdiendo importancia para la poltica de seguridad,
puesto que incluso los confictos y problemas en regiones lejanas pueden
tener efectos negativos directos o indirectos sobre la UE y su seguridad.
En este contexto, la ESE se basa en un anlisis de amenazas, defne tres
objetivos estratgicos de la UE y seala las consecuencias para la poltica
europea (Pastrana, 2005: 310-311).
En lo que concierne a las amenazas, la ESE identifca al terrorismo como
una de las ms graves, alcanzando as cierta convergencia discursiva
con la dimensin securitizante
1
de Estados Unidos (Fernndez, 2009: 2),
y generando indirectamente cierto optimismo en el gobierno colombiano,
buscando facilitar la legitimacin de la poltica de seguridad democrtica
y la obtencin de recursos y compromisos europeos para enfrentar un
conficto armado expuesto como un problema de terrorismo domstico,
conectado con las racionalidades del terrorismo internacional. La prolife-
racin de armas de destruccin masiva constituye otra gran amenaza para
la seguridad de Europa. Por tal motivo, la mayor amenaza la representa la
vinculacin entre armas de destruccin masiva y el nuevo terrorismo. En
un segundo plano encontramos los confictos armados locales y regionales
irresolutos, que constituyen una amenaza para la estabilidad de regiones
enteras. En el mismo nivel se ubica el riesgo que constituyen los estados
fallidos o los colapsados. Es esta una de las razones por las cuales la UE
inserta las dimensiones econmicas, sociales, ambientales y humanitarias
de la relacin violencia-narcotrfco-pobreza presentes en el escenario
colombiano, dentro de una estrategia regional de cooperacin con la CAN,
en la cual se buscan superar las difcultades estructurales que erosionan la
viabilidad de los estados de derecho andinos. Para la UE es claro que las
fragilidades poltico-sociales-econmicas articuladas a la diseminacin
regional del narcotrfco erosionan la institucionalidad y legitimidad de-
mocrticas, recalcando que La inestabilidad poltica, combinada con la
pobreza, una gobernanza dbil y la creciente demanda de cocana alimentan
la produccin y el trfco de drogas, que sigue siendo un factor de desesta-
bilizacin muy importante (Comisin Europea, 2007: 10). Por ltimo, se
considera tambin como amenaza para la UE al crimen organizado. Aqu
se destacan las actividades relacionadas con el narcotrfco y el trfco
ilegal de armas y de personas (Pastrana, 2005: 312).
Por lo que se refere a los objetivos estratgicos de la UE, la ESE seala
tres referentes de una poltica de seguridad europea. En primer lugar se
encuentra la necesidad de actuar contra las amenazas: la UE debe combatir
con ms intensidad el terrorismo, la proliferacin de armas, la amenaza de
los estados fallidos, el crimen organizado y los confictos regionales. Por
1 En trminos de la llamada Escuela de Copenhague en relaciones internacionales en especial
Barry Buzan, un asunto de la agenda interna o internacional se securitiza cuando se le atribuyen
al mismo usualmente por los gobiernos, implicaciones de seguridad (nota del editor).
tanto, es necesario prevenir cuanto antes los confictos y las amenazas, ya
que ninguna de ellas es de naturaleza puramente militar; y, por tanto, para
combatirlas se requiere un conjunto de instrumentos de carcter mixto que
permitan la gestin de crisis de tipo civil y militar. Segundo, la UE debe
fortalecer, despus de la reciente ampliacin, la seguridad en su vecindario
directo. Tercero, la UE favorece un orden mundial sobre la base de un multi-
lateralismo efectivo. Para ello, debe seguir contribuyendo al fortalecimiento
de la comuni dad internacional mediante el establecimiento y desarrollo de
instituciones internacionales efecti vas y de un ordenamiento jurdico in-
ternacional basado en la validez y el respeto del derecho internacional. Por
ltimo, para alcanzar los objetivos estra tgicos mencionados la ESE plantea
la necesidad de una poltica exterior y de seguridad europea ms activa,
ms coherente y con mayor capacidad de accin, as como la ampliacin
de la cooperacin interior, entre los estados miembros de la UE, y hacia el
exterior, con sus aliados tradicionales (Pastrana, 2005: 313-314).
En este contexto, en el rea de las relaciones internacionales la UE
ha sido considerada, tanto en las interpretaciones de la interdependencia
como en la constructivista, como una potencia civil. Es decir, un poder
internacional cuya infuencia se expresa no por medio de instrumentos
econmicos y militares de poltica exterior (PE), orientados por una racio-
nalidad confictiva, competitiva y maximizadora de sus propias ventajas,
sino, ms bien, a travs de una PE que se cristaliza mediante medios y
principios democrticos y civilistas, que apuntan hacia la preponderancia
de la cooperacin y el mutuo entendimiento (Pastrana, 2006: 246-247).
Ahora bien, respecto al especfco y complejo problema colombiano,
se evidencia algo que incide en la oscilacin de la intensidad del inters
europeo sobre el pas en materia de seguridad, y en el tratamiento indi-
recto y en ocasiones heterogneo segn la interpretacin de cada estado
miembro sobre los alcances del conficto interno de las inestabilidades
domsticas y regionales, del encuentro entre debilidad institucional,
crimen y violencia, narcotrfco y pobreza. La debilidad y ambigedad
relativas de la misma Pesc y la incapacidad de la ESE para constituirse en
una estrategia operativa o marco de operaciones colectivas aceptado por
todos los miembros como si se tratase de una poltica nacional, producen
una gama variada de posiciones respecto a la intervencin en confictos
internos fuera del mbito europeo. Entrando en el cosmos institucional, la
forma de cooperacin intergubernamental entre miembros, la rigidez del
principio de consenso y la alta fragmentacin de competencias en materia
de poltica exterior, adems del hbito estructural de pensar primero en
trminos nacionales antes que europeos, generan una tendencia fuerte al
autobloqueo (Flechtner, 2004: 4-5), tendencia que podra acentuarse
con un Tratado de Lisboa que incrementa la infuencia que tienen para
la toma de decisiones comunitarias tanto el Parlamento Europeo como
los parlamentos nacionales. Esto para Colombia ha signifcado priorizar
la cooperacin mediante instrumentos fnancieros, tcnicos, civiles y
humanitarios, con cierta decepcin del gobierno y sin tocar problemas
sensibles como el reconocimiento europeo explcito del estatus poltico
de los grupos armados, aunque se pueda interpretar su existencia indirecta
en el nfasis europeo de la solucin poltica negociada. As mismo, ha
puesto en evidencia la discusin europea sobre la polarizacin poltica y
las responsabilidades concretas del estado colombiano en el escalamiento
del conficto, evaluando la dimensin de crmenes de guerra que pue-
den haberse ocultado detrs de los logros en la desarticulacin de grupos
armados y la reconquista territorial por parte de las estructuras armada y
policial del estado en las regiones otrora abandonadas, con presencia ins-
titucional estatal dbil, en competencia armada o acaparadas por grupos
e instituciones extraestatales.
desde una perspectiva centrada en la seguridad global y desde una
estrecha visin gubernamental domstica que enfatiza la reconquista
territorial, poltica y social, en trminos especfcos de seguridad o Hard
Power, la UE tiene poco que ofrecer para Colombia, y su enfoque pre-
dominantemente civilista o de Soft Power en reas sensibles de seguridad
interna es considerado ms una insufciencia que una virtud. dicha insu-
fciencia sera explicada por el rezago comunitario en la modernizacin
de sus ejrcitos y la diferencia esencial entre las visiones estadounidense
y europea para encarar las amenazas globales. Esto ltimo dado que la
orientacin de Estados Unidos hacia el mundo resalta la importancia
primaria de la seguridad interior lo nacional mientras que la UE en-
causa todos los esfuerzos de la ESE dentro de una visin de seguridad
humana lo posnacional (Fernndez, 2009: 3). Para otros analistas, el
uso extensivo de los instrumentos pacfcos de ndole econmica, social y
poltica est enmarcado dentro de un objetivo a largo plazo, de reformar
las estructuras de los estados asociados o receptores; y pretende, ms
que producir respuestas inmediatas a inestabilidades en el microcosmos
de la seguridad estatal, lograr la transferencia a otras zonas del mundo de
principios comunitarios ideolgicos y de gobierno democracia, derechos
humanos, solucin dialgica de los confictos, libre mercado, integracin
regional como un ejercicio de exportacin de un modelo de gobierno
europeizante (Barb, 2005: 3).
RETROSPECTIVA dE LAS RELACIONES ENTRE LA UE
Y COLOMBIA EN LA LTIMA dCAdA
La intensiva diplomacia colombiana por parte de la administracin de
Andrs Pastrana (1998-2002), de visibilizacin/internacionalizacin del
conficto, en bsqueda de asistencia y cooperacin, tuvo dos aristas im-
portantes que con el pasar de los aos han tendido a ser muy confictivas.
Por un lado, la estrategia de ayuda fnanciera y logstica para enfrentar
frontalmente los cultivos ilcitos, los actores armados y recuperar la sobe-
rana territorial primero militar de las regiones con ausencia o presencia
dbil de los aparatos estatales; y, por otro, la estrategia para promover
el desarrollo econmico alternativo a las fuentes ilcitas de ingreso, y la
reconstruccin democrtica de las regiones. Pronto emergeran varias
paradojas que eventualmente distanciaran a los actores europeos y de la
sociedad civil colombiana de los acuerdos defnitivos entre Washington
y Bogot, los cuales seran duramente criticados como militaristas.
Cuando los dilogos de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (Farc) se rompieron en 2002, por su juego poltico ambiguo,
los secuestros ininterrumpidos, su postergacin de los compromisos de
desarme y desmovilizacin, as como la utilizacin ilegal que le dieron a
la zona de distensin para fortalecerse econmica y militarmente, el estado
colombiano desat un combate abierto a la insurgencia y la erradicacin
por fumigaciones de los cultivos de coca y amapola.
Los sucesos funestos del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos
y la reaccin internacional de los estadounidenses marcaran tambin el
discurso gubernamental domstico y la futura orientacin de la poltica
exterior colombiana. Las presiones externas del primer socio comercial
Estados Unidos sobre Colombia para extender las preferencias comer-
ciales unilaterales por resultados en erradicacin de cultivos ilcitos por
parte de los andinos, Colombia, Ecuador, Bolivia y Per, en la renovacin
del esquema Atpa por el Atpdea, combinadas con las presiones internas
de las elites polticas e industriales defraudadas por los engaos y excesos
experimentados durante el proceso de paz, se tradujeron con la llegada de
lvaro Uribe a la presidencia en 2002 en una mayor instrumentalizacin
de la poltica exterior para favorecer los objetivos de seguridad interna
dentro del entendimiento Estados Unidos-Colombia.
Los acentos en desarrollo alternativo, derechos humanos y resolucin
pacfca de los confictos como pilares de la seguridad humana distan-
ciaran cada vez ms a los europeos del concepto de seguridad del Plan
Colombia y sus subsecuentes adaptaciones en la poltica de seguridad
democrtica (PSd). Esto sera consecutivamente manifesto con la am-
pliacin de los criterios del SGP ddHH, proteccin al medio ambiente,
normas laborales y competitividad y la unifcacin de la ayuda huma-
nitaria (ECHO) y la nueva cooperacin europea en los tres niveles de
poltica: Comisin UE-Colombia, estados miembros-Colombia y UE-CAN.
En principio, el apoyo del gobierno colombiano a la introduccin del pri-
mer Laboratorio de paz en 2002 y del segundo en 2003, y la declaracin
explcita del gobierno de lvaro Uribe de fortalecer al estado, dejando la
puerta abierta a las negociaciones de paz con todos los grupos armados
ilegales que aceptaran el cese de hostilidades, calaron positivamente en
Europa, de tal modo que dieron origen al proceso de apoyo internacional
de Londres. All, la Comisin de la UE, organismos adscritos al sistema
de las Naciones Unidas, delegaciones de otros gobiernos amigos, ONG
y representantes del gobierno de Colombia parecan concordar en la
necesidad de destinar los fondos y los esfuerzos para abordar la multi-
dimensionalidad del conficto interno, concordia a todas luces confic-
tiva cuando se ponan frente a frente conceptos como la confrontacin a
las amenazas del terrorismo y el narcotrfco y la atencin urgente a las
violaciones a los ddHH y el derecho internacional humanitario (dIH) y
a la crisis humanitaria.
Pese a los esfuerzos insistentes del gobierno colombiano por mostrar los
resultados en reduccin de secuestros, homicidios, erradicacin de cultivos
y liberacin de municipios otrora en poder de las Farc, al tratar de modi-
fcar la canalizacin de la cooperacin para obtener el manejo discrecional
gubernamental y el acceso a fuentes de fortalecimiento militar, los euro-
peos continuaron rechazando cualquier apoyo blico y expresando fuerte
escepticismo sobre los benefcios de la fumigacin area y del enfoque
de seguridad hacia 2004, concentrndose en la implementacin del marco
alternativo lanzado en la Estrategia regional para la CAN (2002-2006) y en
el apoyo a las iniciativas locales de desarrollo y paz. En los aos por venir,
los enfrentamientos verbales entre el gobierno colombiano y las ONG euro-
peas e incluso varios eurodiputados seran frecuentes, en detrimento de
las relaciones con la UE, oscureciendo an ms un panorama de relaciones
estancadas por los retrasos para negociar un acuerdo de asociacin (AA)
entre los bloques latinoamericanos y la UE.
Entre 2005 y 2006 fueron notorias varias grietas que denotaron la
ausencia de homogeneidad en la poltica exterior de la UE y un reaviva-
miento de los bilateralismos. Por una parte, el gobierno de Colombia se
anot varios puntos a favor de la seguridad democrtica con una nueva
gira por Europa que buscaba darle legitimidad internacional al marco legal
del proceso de paz con las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC); y en
la que se hizo nfasis en la convergencia de los gobiernos de Colombia,
Espaa y Reino Unido en no dar concesiones al terrorismo, aprovechando
adems la inclusin por parte de la UE en 2002 no exenta de polmicas
de las Farc y las AUC en su lista de organizaciones terroristas el Ejrcito
de Liberacin Nacional, ELN, fue incluido en 2004. Para hacer algo ms
nebulosas las relaciones, tras un nuevo seguimiento al proceso de Londres
en Cartagena, la posicin europea frente al devenir del conficto interno
de Colombia se debata entre un respaldo tibio y con reservas por parte
de la Europa institucional a las iniciativas del gobierno para conseguir la
paz, evidente tras las conclusiones del Consejo de la UE (2004 y 2005), y
la frrea oposicin al proceso de paz con los paramilitares y a la PSd por
parte de la Europa de las organizaciones civiles.
de forma colateral, las relaciones con Europa se erosionaron ms en
el nivel de entendimiento UE-CAN, en la medida en que Colombia hallaba
menoscabada su capacidad de infuir constructivamente en la regin a
favor de la integracin subregional,a consecuencia de la crisis de la CAN
tras la salida de Venezuela (2006), as como tambin del deterioro y el
rompimiento de las relaciones entre Colombia y Venezuela, y Colom-
bia y Ecuador, por hechos ampliamente conocidos relacionados con el
conficto interno colombiano
2
. La UE ha hecho desde entonces un llamado
insistente a que prevalezca el dilogo, mientras intenta acelerar el proceso
de integracin con la CAN sin Venezuela y perseverar en su enfoque de
soluciones alternativas y negociadas para el conficto interno colombiano
al renovar las estrategias para Colombia. Estas incluyen: la prrroga de las
preferencias unilaterales dentro del nuevo esquema SGP-Plus; la Estrategia
UE-CAN 2007-2013, para fortalecer el proceso de integracin mediante el
apoyo a la armonizacin y simplifcacin de la legislacin; la intensifcacin
y el desarrollo de los intercambios econmicos; la promocin de la cohesin
econmico-social con gestin sostenible de los recursos; y el incentivo de un
enfoque regional e integral de lucha contra el narcotrfco y la delincuencia.
La actual Estrategia pas de la UE para Colombia contiene un plan de accin
para el periodo 2007-2013, que no se aleja de los objetivos planteados en
el periodo anterior (2001-2006)
3
, y que busca efectos a corto, mediano y
largo plazo. En lo que concierne al corto plazo, el propsito es dar asistencia
y apoyo a las vctimas de la violencia. En cuanto al mediano plazo, la UE
busca promover la paz local y nacional. Finalmente, a largo plazo, aspira a
contribuir a una resolucin duradera del conficto en Colombia, mediante
la promocin de un mejor desarrollo para todos, teniendo como objetivo
combatir la raz del conficto armado. Para tal efecto, sin contabilizar los
futuros presupuestos de las lneas temticas, la ayuda de la CE se aument
de 105 millones de euros a 160 para trabajar en lneas especfcas de accin
centradas en tres ejes: Paz y estabilidad, incluido el desarrollo alternativo
(70% de los fondos); Estado de derecho, justicia y derechos humanos (20%
2 Las gotas que rebosaron el vaso fueron: la decisin de Colombia y Per de seguir adelante
con la negociacin de un TLC con Estados Unidos, independientemente del marco andino
(CIP-FUHEM: 7-8); la salida de Venezuela de la CAN; las acusaciones del gobierno colombiano
acerca de la presencia tolerada de reductos de las Farc en Venezuela; y el fracaso de la
mediacin humanitaria y de paz del gobierno del presidente Hugo Chvez en 2007 ante las
Farc, debido a la desconfanza entre los gobiernos y su fnalizacin unilateral por parte de
Colombia. El sonoro bombardeo ilegal fronterizo de la Operacin Fnix que penetr territorio
ecuatoriano en 2008, dando muerte a varios guerrilleros de las Farc, incluyendo a su segundo
cabecilla, Ral Reyes, junto a la exposicin pblica y politizada de computadores que parecen
comprometer a funcionarios de Ecuador y Venezuela con las Farc.
3 En dicha Estrategia se defnieron como sectores prioritarios: 1) desarrollo econmico y
social y lucha contra la pobreza; 2) desarrollo alternativo; 3) apoyo a la reforma del sector
de la justicia; 4) apoyo a la promocin de los derechos humanos; y 5) ayuda humanitaria a
las vctimas del conficto interno.
de los fondos); y en productividad, competitividad y comercio (10% de
los fondos). En consecuencia, la cooperacin europea con Colombia sigue
enfocada a apoyar la bsqueda de vas que conduzcan a la construccin
de una paz duradera y sostenible en Colombia, as como tambin en el
respeto de los ddHH y el dIH y la atencin a las vctimas del conficto
armado que vive el pas.
En trminos estrictamente comerciales, en los ltimos seis aos los
europeos han incrementado notablemente los fujos de intercambio con
Colombia, tal como lo muestran el informe de 2002-2006 y las cifras
recientes de la delegacin de la Comisin Europea. Para el trienio 2002-
2005, las exportaciones de Colombia hacia la UE aumentaron 11% mien-
tras que las exportaciones de la UE hacia Colombia lo hicieron en 26%.
Para el segmento 2006-2007, la UE se constituy como el segundo socio
comercial del pas por encima de sus socios en la CAN y de Venezuela.
Las exportaciones colombianas hacia la UE fueron de USd3.340 millones
durante 2006, mientras que las importaciones provenientes de UE sumaron
USd3.274 millones (comercio global USD6.887 millones), lo que signifc
una balanza positiva de USd67 millones para Colombia.
En 2007, las exportaciones colombianas hacia la UE fueron de USd4.383
millones, mientras que las importaciones originarias en la UE registraron
USd4.063 (comercio global USD8.446 millones), lo cual arroj nuevamente
una balanza comercial positiva a favor de Colombia, de USd320 millones.
Sin embargo, la situacin favorable cambiara para Colombia en 2008 y
2009. En 2008, las exportaciones colombianas hacia la UE sumaron USd4.790
millones, mientras que las importaciones desde la UE fueron de USd5.300
millones (comercio global USD10.090 millones), generndose para Colombia
una balanza comercial negativa de USd -510 millones. Por lo que se refere
a 2009, se puede constatar que las exportaciones colombianas con destino a
la UE llegaron a los USd4.699 millones, pero las importaciones desde la UE
sumaron USd5.103 millones (comercio global USD9.802 millones), causando
nuevamente un dfcit comercial de USd -404 millones para Colombia
4
.
4 Fuente: Ministerio de Industria y Turismo, direccin de Relaciones Comerciales. Republica
de Colombia. Fuente de Mincomercio: Eurostat; WTO: Perfles comerciales y dane-dian;
http://www.mincomercio.gov.co/eContent/documentos/RelacionesComerciales/perfiles/
UnionEuropea.pdf
Adems, es necesario sealar que Colombia mantiene la tendencia a ex-
portar al mercado europeo industria extractiva carbn y ferronquel o
productos agrcolas caf, banano y fores, que representan 77% del vo-
lumen de exportaciones. Mientras tanto, Colombia sigue siendo receptora,
en materia de importaciones, de productos industriales europeos
5
.
Por lo que se refere a la inversin extranjera directa (IEd) prove-
niente de la UE hacia Colombia, entre 1994 y 2009 los fujos de este tipo
alcanzaron cerca de USd11.860 millones; Espaa, Reino Unido, Francia,
Alemania, Luxemburgo e Italia han representado la fuente de mayor ac-
tividad y volumen en esta materia, en la ltima dcada. La mayor parte
de la inversin extranjera directa de la UE se llev a cabo en los sectores de
hidrocarburos, minero, construccin, as como tambin en tecnologas
de la informacin y comunicacin
6
.
Por otra parte, Colombia y Per concluyeron con la UE las negocia-
ciones sobre los asuntos comerciales de un acuerdo de asociacin
7
, el 1 de
marzo de 2010 en la novena ronda realizada en Bruselas (Blgica). Segn
el Ministerio de Comercio Exterior colombiano, pudieron superarse las
5 En 2009 las exportaciones colombianas a la UE se ubicaron en US$4.699 millones, con una
disminucin de 1,9% con respecto al ao anterior. Los principales productos exportados fueron
carbn (53,7%), banano (11,5%), caf (9,2%), petrleo y sus derivados (5,9%), ferronquel
(5,4%) y fores (2,0%). Los principales compradores de productos colombianos de la UE fueron
Holanda (28,6%), Reino Unido (15,9%), Espaa (10,3%), Italia (9,6%) y Blgica (8,7%).
Por otra parte, las importaciones que Colombia realiz de la UE para el ao 2009 fueron de
US$5.103 millones, con una variacin negativa de 3,7% con respecto a 2008. Estas estuvieron
representadas bsicamente por: maquinaria y equipo (52,5%); productos de la industria bsica
(31,8%), entre ellos: qumica bsica (24,4%), metalurgia (5,0%) y papel (2,4%); productos
de la industria liviana (8,0%), entre ellos: jabones y cosmticos (2,1%), productos de plstico
(1,3%) y textiles (1,1%); e industria automotriz (4,1%). Los principales proveedores en 2008
fueron: Francia (28,5%), Alemania (26,2%), Italia (10,6%) y Espaa (8,7%).
6 Cifras del Banco de la Repblica, tercer trimestre de 2009.
7 La caracterstica ms importante de los AA est marcada por su complejidad, puesto que no se
trata exclusivamente de acuerdos en materia econmica como lo es la asociacin integral en
sta materia y la creacin de un zona de libre comercio, sino que de manera sistmica incluyen
otras reas temticas que en s mismas son muy amplias, como lo son el dilogo poltico y los
mecanismos de cooperacin, reas en las que se han suscrito acuerdos entre la UE y la CAN, y
que representan en buena medida el pilar para el inicio de las negociaciones sobre un acuerdo
de cuarta generacin. Estos AA van ms all del libre comercio, buscan igualmente fortalecer
el dilogo poltico y el trabajo en conjunto, por una cooperacin al desarrollo que benefcie a
poblaciones marginadas o que igualmente logre una mayor cohesin social.
difcultades pendientes respecto al acceso de los bienes agrcolas a los
mercados, normas de origen y de propiedad intelectual. Respecto al acce-
so, Colombia parece haber logrado condiciones favorables para el ingreso
preferencial pero paulatino de productos nacionalmente sensibles como el
banano, el azcar y derivados, aceite de palma, ron, entre otros, despus de
haber obtenido la eliminacin completa de los aranceles para 99% de los
productos industriales y del sector pesquero, disposicin a ejecutarse desde
el inicio mismo del acuerdo. Igualmente, en el sector agrcola se lograron
no solamente accesos ms favorables a los anteriormente discutidos, sino
que tambin se evit la aplicacin de la salvaguardia agrcola de la OMC
para el comercio preferencial.
En el rea de normas de origen, Per y Colombia cerraron las discu-
siones tcnicas con la UE para determinar el origen de productos indus-
triales y agroindustriales y consiguieron que se continen benefciando
las mercancas sujetas a exenciones aduaneras como si fueran productos
originarios para que hagan parte del tratado de libre comercio (TLC). En
propiedad intelectual se establecieron consensos para manejar los asuntos
de pertenencia geogrfca y proteccin a la biodiversidad, incluyendo la
introduccin de futuras provisiones para evitar el uso indebido de recursos
genticos, de conocimiento y de prcticas tradicionales. dentro del rea
de inversiones y sector pblico, se estipul que los empresarios de ambas
partes tendran acceso futuro a las instituciones centrales, subcentrales,
empresas y entidades independientes. Por otra parte, cabe aadir que el
acuerdo comercial incluye compromisos adicionales en materia de coope-
racin para promover la innovacin, la competitividad y la transferencia
de tecnologa, adems de exigir el respeto a los ddHH, la proteccin de los
derechos de los trabajadores y la proteccin del medio ambiente.
No obstante, la principal reaccin en Colombia frente a la culminacin
de las negociaciones con la UE, se evidencia en el sector ganadero y el sector
lcteo (Asociacin Nacional de Productores de Leche de Colombia, Ana-
lac). Representantes de los productores nacionales de leche manifestaron
su rechazo total a la manera como qued este sector en el TLC con la Unin
Europea, por lo que pidieron al gobierno no frmarlo. El meollo de la
controversia estribaba en que el gobierno concert en la ltima ronda de
negociacin en Bruselas unas condiciones tan perjudiciales a la produccin
lechera como las del TLC con Estados Unidos, ya que permitira el ingreso
de leche y productos lcteos, como queso y lacto-suero, provenientes de los
pases de Europa a partir de una cuota inicial de 5.500 toneladas de leche
en polvo en el de Estados Unidos es de 5.000 y una desgravacin de todo
arancel en quince aos, con lo cual los productores colombianos estaran
abocados, segn dicen, a la quiebra. La advertencia de Analac radica en
que los productores colombianos tendran que competir en condiciones
de desventaja frente a los europeos, a pesar del programa de ayuda a este
sector acordado por el gobierno colombiano con la Comisin Europea a
mediados de 2010, ya que los europeos no slo reciben subsidios de la
UE, sino que son tambin los productores y exportadores ms grandes del
mundo en dicho sector.
Por lo dems, preocupa que la negociacin y frma del AA por parte
de Colombia con la UE haya sido una estrategia para legitimar la pol-
tica de seguridad democrtica frente a los europeos, ya que la adopcin
de este tipo de tratados exige al candidato que se convertir en futuro
socio de la UE el cumplimiento de criterios muy estrictos relativos al
respeto de los ddHH, la observancia de rigurosas normas ambientales
y el cumplimiento de la clusula democrtica para preservar el estado
de derecho. Por otro lado, para restarles argumentos a los congresistas
demcratas de Estados Unidos, si el AA obviamente entrase en vigen-
cia, respecto a las objeciones que esgrimen en materia de violaciones
de ddHH, asesinatos de sindicalistas y de normas ambientales para no
votar la ratifcacin del TLC con Colombia. Tal escenario, en donde el
AA con la UE es visto nicamente como un instrumento para alcanzar
otro objetivo, constituira un error estratgico, en caso de que durante
la negociacin se hayan hecho demasiadas concesiones a la ligera, que
perjudicasen a mediano y largo plazo los intereses de distintos sectores
de la economa nacional.
Por el lado de los intereses de la UE, pudieron superarse las trabas para
el ingreso a Colombia y Per de los productos de la industria automotriz,
los vinos y otras bebidas alcohlicas, adems de los productos lcteos. Se
ha previsto que cuando el tratado entre en vigor 80% de los productos in-
dustriales europeos sern liberalizados con Per, y 65% con Colombia. Los
europeos consiguieron plazos de desgravacin semejantes a los negociados
en los TLC con Estados Unidos para muchos de sus productos, incluyendo
bienes de capital, productos intermedios y algunos insumos.
Entre las refexiones principales que se han hecho respecto al acuerdo
estn las objeciones y reservas constantemente expresadas por las ONG
europeas en materia del dbil estado de la proteccin en Colombia a los
trabajadores, a los miembros de las organizaciones de la sociedad civil y a
las vctimas del conficto armado interno. Por tanto, no se puede descartar
que ello podra representar al igual que sucede con el TLC con Estados
Unidos, un obstculo para la entrada en vigor del AA, porque quedan
pendientes los trmites de ratifcacin en los rganos de la UE, en los que
se incluye el visto bueno del Parlamento Europeo. Sin embargo, en dicho
proceso podra imponerse tambin la racionalidad econmica, en la medida
en que los intereses del sector comercial y de los inversionistas europeos
se impongan a los escepticismos sociales y humanitarios expresados por
algunos europarlamentarios y miembros de la sociedad civil en la UE.
IMPORTANCIA dE LAS RELACIONES UE-COLOMBIA
A continuacin, trataremos de identifcar los posibles intereses de la UE
hacia Colombia.
ECONMICOS
Primero , ampliar su presencia y portafolio comercial en el pas con
nuevos bienes y servicios, facilitando el ingreso de los productos e
industrias de los estados miembros y protegiendo sus patentes.
Segundo , aumentar el fujo de sus inversiones en el pas, particularmente
en los sectores fnanciero, minero y energtico por su alta rentabilidad
en tasas de retorno a largo plazo, sus bajos costos laborales y opera-
tivos y los estmulos en baja tributacin a largo plazo para muchos,
excesivos dispuestos por el gobierno nacional.
Tercero , garantizar un acceso favorable por parte de sus estados miem-
bros a insumos primarios, recursos naturales y fuentes de energa,
previendo otra crisis alimentaria, una crisis energtica y el desabaste-
cimiento mundial de fuentes hdricas.
Cuarto , controlar el problema de la migracin colombiana en Euro-
pa, bsicamente en Espaa, cuyos costos de regularizacin e insercin
laboral y de inclusin en los sistemas de proteccin social suponen
cargas incmodas para cada estado miembro y para una UE que parece
blindarse en reaccin a problemas como: la crisis fnanciera mundial,
la recesin y el aumento del desempleo en la Eurozona, el aumento del
ndice general de inmigrantes sobre todo poco califcados turcos, afri-
canos, latinoamericanos y de la Europa oriental rezagada, la erosin de
los sistemas y polticas de proteccin laboral en Europa y el desmonte
gradual de los estados de bienestar en Europa (Pastrana, 2009c: 3).
Quinto , aprovechar el papel central de Colombia en la CAN para sa-
tisfacer igualmente los anteriores cuatro intereses en el marco de las
relaciones econmicas de la UE con el espacio andino. Infortunada-
mente, el criterio de la competitividad y el peso de la Europa de los
empresarios y de las economas nacionales parecen dominar sobre las
relaciones econmicas desde la UE hacia Colombia. Esto adems corre
por cuenta de la estrategia agresiva, para algunos, de una UE que
centra ms su atencin en el potencial econmico de quienes considera
socios o aptos de serlo, esperando un tamao y crecimiento atractivos
de ese mercado receptor, y bajos niveles de proteccin arancelaria y
no arancelaria respecto a la oferta europea, que tengan una experiencia
fuerte de liberalizacin y que acepten darle el mismo trato al mercado
europeo que le otorgan a sus otros socios en TLC (Valerdi, 2009: 7).
INTERESES POLTICOS
Primero , reducir el ingreso a Europa oferta de drogas ilcitas como
la herona y la cocana colombianas mediante una estrategia combinada
de incautacin policial que no acente la dimensin militar del conficto
interno; esta estrategia debera implicar la sustitucin voluntaria de
cultivos ilcitos y la implantacin de cultivos legales, sin condiciona-
lidad impositiva de resultados en erradicacin. Esto ltimo para evitar
la competencia armada entre actores econmicos, y el compromiso de
algunos actores sociales de los proyectos productivos con los actores
centrales de los enfrentamientos armados; tambin, para proteger a los
gestores y cooperantes europeos en territorio colombiano y facilitar la
reintegracin voluntaria de los ex combatientes en los tejidos sociales
comunitarios.
Segundo , promover y cumplir un rol central en la resolucin pacfca y
negociada del conficto armado interno, en congruencia con su papel de
potencia cvico-estabilizadora, animando los procesos locales de recon-
ciliacin y reconstruccin democrtica de las comunidades, eludiendo
cualquier compromiso incmodo con alguna de las partes enfrentadas
y evitando entrar en el juego de la polarizacin poltica.
Tercero , apoyar la presencia del sistema internacional jurdico e insti-
tucional de proteccin a los ddHH y al dIH en Colombia, incentivando
el papel de los organismos de la ONU y empoderando a la Europa de
las organizaciones civiles en territorio colombiano.
Cuarto , promover la aplicacin del dIH en Colombia, respaldando
las iniciativas que permitan la liberacin de los secuestrados y la no-
instrumentalizacin poltica de las vidas humanas inmersas entre los
intereses del conficto armado.
Quinto , contribuir a llenar los vacos jurdicos y de aplicacin de la
ley de justicia y paz, reforzando los mecanismos de investigacin y
de respuesta a los derechos de las vctimas. Esto con el fn de evitar
una interpretacin ambigua sobre un apoyo poltico inconsciente de la
UE al proceso de paz, en medio de las grandes crticas europeas y las
preocupaciones de la Corte Penal Internacional sobre el alto grado de
impunidad que reviste el marco jurdico, la politizacin de la justicia y
la continuidad de las violaciones.
Sexto , la estabilizacin regional del rea andina a partir de la estabiliza-
cin del conficto armado interno de Colombia, reduciendo las fuentes
transfronterizas de conficto causadas por estrategias gubernamentales
dispares contra las drogas y los efectos regionalmente perjudiciales
del enfoque tradicional colombo-estadounidense, tales como el dao
al medio ambiente y la seguridad alimentaria, el desplazamiento y la
dispersin de los cultivos y de los actores armados ilegales.
Sptimo , contribuir a la consolidacin de una Colombia multilateralis-
ta, reforzando el proceso de integracin andina. Este trabajo le permite
a la UE aumentar su infuencia poltica desde la CAN hacia Colombia,
desde Colombia hacia la CAN y desde la CAN hacia Suramrica. Como
puede observarse, todos los intereses polticos de la UE hacia Colombia
vienen atravesados tanto por su identidad civilista como por intereses
humanitarios.
Por lo que se refere a Colombia, plantearemos sus posibles intereses
con respecto a la UE.
INTERESES ECONMICOS
Primero , el crecimiento econmico mediante la diversifcacin de sus
mercados entrando en la Eurozona, la ampliacin de su oferta exporta-
dora hacia Europa y la atraccin de inversin extranjera directa europea.
Varios de los supuestos cuyo cumplimiento es preciso evaluar a largo
plazo en estas relaciones que operarn dentro de una lgica marcada-
mente ortodoxa son los siguientes:
El AA con la UE podra estimular a los productores nacionales a
competir con los europeos optimizando prcticamente por s mis-
mos la calidad de sus procesos, reduciendo costos y aumentando la
efciencia industrial, exportadora y social, adems de la tecnifcacin
laboral, debido a las altas exigencias del mercado europeo.
Se pretende estimular tanto como sea posible la IEd, con las bajas cargas
tributarias, restricciones y la atencin a las corresponsabilidades socia-
les. Ello favorece la liberalizacin de los servicios, la industrializacin
y tecnifcacin de todos los sectores econmicos nacionales, adems de
la optimizacin de la oferta de servicios pblicos y la reduccin de las
tarifas al desembarazar al estado de cargas en creacin de empleo,
inversin en infraestructura y exigencias laborales y prestacionales. En
este punto, sin embargo, se advierte que no se ha podido comprobar que
la introduccin de normas estrictas para proteger a los inversionistas
y la liberalizacin total de las inversiones tengan necesariamente esos
efectos (Valerdi, 2009: 12).
Segundo , la recepcin de ayudas para el crecimiento econmico por
parte de la UE, la transferencia de tecnologa europea industrial y de
comunicaciones, el aumento de la ayuda humanitaria con el fn de redu-
cir las cargas econmicas del estado en asuntos de pobreza y desastres
naturales, y el apoyo por cooperacin internacional de la que la UE
hace parte para reducir las cargas fnancieras del estado en el proceso
de reparacin a las vctimas del conficto armado interno.
INTERESES POLTICOS DE COLOMBIA HACIA LA UE
Primero , legitimar los mecanismos y resultados de la PSd, primor-
dialmente desde Espaa y Reino Unido hacia el resto de la UE por la
convergencia de estos pases hacia la lucha contra el terrorismo inter-
nacional. As mismo, desde Europa por su infuencia en el sistema de
las Naciones Unidas hacia el resto de la comunidad internacional.
Segundo , buscar apoyo poltico y fnanciero europeo para la continui-
dad de la PSd y el Plan de consolidacin de la seguridad democrtica,
si bien la UE se ha mostrado particularmente reacia a brindar insumos
fnancieros y militares a un enfoque de seguridad que considera en va-
rios aspectos multiplicador de los efectos nocivos del conficto, como el
escalamiento armado y el desplazamiento interno; tambin, los abusos
a los ddHH debido al afn de resultados y los incentivos econmicos,
tal como ha ocurrido con los denominados falsos positivos .
Tercero , buscar apoyo poltico y respaldo fnanciero europeo para la
estrategia combativa antidroga apelando al principio de corresponsabi-
lidad, si bien se ha tratado de orientar en una de dos formas:
Intencin de comprometer el apoyo de la UE a la parte dura de
la estrategia, es decir, para el fortalecimiento del aparato militar-
policial-especializado en localizacin y destruccin de laborato-
rios, combate a grupos armados que cubren a sus cultivadores y
proteccin a erradicadores manuales. La UE ha sido especialmente
escptica a la idea de aportar fondos en este sentido y particular-
mente crtica de sus resultados para reducir la oferta global y hacer
incrementar los precios de los alcaloides en el mercado europeo, as
se estn combinando mtodos de aspersin area con programas
de empleo por erradicacin y vigilancia.
Intencin de comprometer el apoyo de la UE a la parte blanda
de la estrategia, dentro de un enfoque de complementariedad. Es
decir, aplicar los recaudos tributarios y presupuestales nacionales
junto con los aportes estadounidenses del Plan Colombia a la parte
combativa, mientras se usan los aportes de la UE, canalizndolos
gubernamentalmente para introducir polticas sociales que com-
prometan a las comunidades con la estrategia de erradicacin y
vigilancia mediante empleos, subsidios y mejoras parciales. La UE
ha tratado tambin de cuidarse de entrar en este enfoque, previa
advertencia de las organizaciones civiles europeas, y ha preferido
canalizar la mayor parte de sus ayudas contra los cultivos ilcitos por
medio de los tejidos locales de actores sociales y ONG europeas y de
los organismos de proteccin de la ONU presentes en Colombia.
Cuarto , Colombia ha buscado, con afn, la legitimacin europea del
proceso de justicia y paz, y capacidad para manejar discrecionalmente
los aportes europeos tanto para implementar la ley sobre todo desmo-
vilizacin y reinsercin como para aplicar medidas de reparacin. Sin
embargo, la cooperacin europea, tanto la comunitaria como la bilateral
por parte de cada estado miembro, ha buscado mantener su autonoma,
haciendo nfasis en la reduccin de la impunidad y el fortalecimiento
de los ddHH y de la sociedad civil. Esto lo ejemplifcan casos como: los
aportes de Alemania, que han estado orientados hacia el fortalecimiento
de la Fiscala y de los procesos de investigacin de los crmenes; y los
aportes de Reino Unido, que recientemente reorient la canalizacin de
sus aportes hacia la reduccin de la impunidad y el trabajo social ms
intensivo desde las organizaciones civiles. Todo ello en medio de las
crecientes preocupaciones de la Comisin Europea concernientes a la
continuidad de los ataques contra las vctimas y sus representantes en el
proceso y las duras observaciones de la presidencia de la Subcomisin
de derechos Humanos del Parlamento Europeo, que considera que los
paramilitares siguen operando en varias regiones y que las garantas
para las vctimas de los mismos son insufcientes (Pastrana, 2008: 6).
RELACIONES ENTRE LA SOCIEDAD CIVIL Y LA UE
Las polticas de la UE hacia Colombia son fuertemente infuenciadas por
actores no-gubernamentales, no slo cuando intentan incidir en la fase
preparatoria de las polticas, sino tambin en la fase de ejecucin de las
mismas (Bocchi, 2009: 193). La sociedad civil europea con inters en Co-
lombia comprende una red de ONG de distinto tipo. Como tales, podemos
sealar la Ofcina Internacional de Derechos Humanos Accin Colombia
(Oidhaco), la Kolumbien Koordination en Alemania, la Coordinacin
belga por Colombia, la Taula Catalana per la Pau i els Drets Humans a
Colmbia en Espaa, la Dutch Colombia Platform en los Pases Bajos,
ABColombia en Reino Unido e Irlanda, el Colombiagruppen en Suecia,
entre otras. Estas organizaciones promueven actividades de incidencia en
los centros de poder de la UE generalmente Bruselas en asociaciones
de redes que responden a la exigencia de coordinar su labor y de consti-
tuirse como un actor vlido por su alta representatividad (Bocchi, 2009:
194). A su vez, esta red de ONG europeas tiene interlocucin directa con
ONG colombianas y grupos de inters y de organizacin comunitaria de
la sociedad civil colombiana. Es por esta razn que el gobierno colom-
biano ha tenido que desarrollar una estrategia de entendimiento con este
tipo de actores. Sin embargo, las tensiones y los desencuentros han sido
una constante en los ltimos aos, debido a divergencias amplias como el
enfoque de seguridad humana versus nacional, y particulares, como las
cifras sobre desplazamiento y sobre amenazas o acciones contra grupos
civiles organizados o sus representantes.
El canal de relacin fundamental entre los estados miembros de la UE
y la sociedad civil colombiana es la ayuda comunitaria, esencialmente por
medio del instrumento de cooperacin al desarrollo, que incluye tanto la
cooperacin entre gobiernos como las actividades con los actores no es-
tatales y autoridades locales. dichas relaciones se desarrollan de acuerdo
con los lineamientos de la Comisin Europea defnidos por el Acuerdo
marco de cooperacin entre la Comisin Europea y el Acuerdo de Carta-
gena y sus estados miembros, de 1993, y el Convenio marco relativo a la
ejecucin de la ayuda fnanciera y tcnica y de la cooperacin econmica
entre Colombia y la Comisin, de 2000 (delegacin de la Comisin de
la UE para Colombia y Ecuador, 2008: 23). Por supuesto, la ayuda en co-
operacin para Colombia ha estado enmarcada tanto dentro del estmulo
al desarrollo econmico, por ser considerado un pas en desarrollo, como
dentro del enfoque de atencin a las causas estructurales del conficto
armado interno y sus efectos. Lo que empez con la Conferencia y la
declaracin de Londres en 2003 y el apoyo del Grupo de los 24, hoy
ha tomado la forma de un dilogo tripartito permanente entre el gobierno
colombiano, la sociedad civil de ambos lados y la comunidad interna-
cional (delegacin de la CE, 2008: 41).
de este modo, cada estado miembro desarrolla sus propios programas
articulados entre sus agencias de fnanciacin/asistencia tcnica y las ins-
tituciones del estado colombiano, respaldando adems las iniciativas de
sus propias ONG en conjuncin con las iniciativas de los actores civiles
y organizaciones locales. En el caso de Alemania, uno de los nfasis de
la relacin con la sociedad civil colombiana ha sido la capacitacin en
derechos para la participacin de las vctimas individuales y grupales
redes de mujeres, organizaciones indgenas en el proceso de justicia y
paz, cooperando al mismo tiempo con la Fiscala General de la Nacin.
En el caso de Francia, se estimula principalmente el adelanto de pequeos
proyectos locales y el fortalecimiento de la red de actores, aproximando
a las ONG, las fundaciones empresariales y los dems agentes partcipes
de la cooperacin descentralizada. Espaa, por su parte, complementa la
cooperacin directa con el apoyo a las organizaciones internacionales que
operan en Colombia, las ONG espaolas, las estructuras sindicales locales y
la academia. Como ejemplo del entendimiento fuerte con la sociedad civil
se encuentra a Blgica, estado que transfere 80% de sus montos destinados
a la cooperacin hacia las ONG belgas asociadas a ONG locales.
En trminos de la incidencia europea sobre el devenir del conficto ar-
mado en el plano de vinculaciones entre actores de la sociedad civil, prima
un enfoque alternativo que prioriza el dilogo, la organizacin autnoma
y los proyectos productivos, educativos y ambientales participativos, que
intentan romper con la triple ligadura pobreza-cultivos ilcitos-violencia,
sin mtodos forzosos o frontales. Esta diferencia macro, con respecto a la
prioridad gubernamental de la recuperacin del monopolio de la fuerza
y el combate directo a las fuentes de ingreso ilcito, es fuente de grandes
controversias, si bien ellas no son bilaterales Colombia versus Estados
de la UE sino plurales; se ha llegado a enfrentar en no pocas ocasiones
a las redes de ONG de ambos lados, y actores colectivos locales, con el
presidente y otros representantes del gobierno nacional (Maihold, 2004:
6). Los temas de la solucin negociada sobre todo con las Farc y el
acuerdo humanitario siempre son crticos en este plano plural de relaciones
cuando se aborda una estrategia especfca de paz. Para algunos esto es
producto de una ambigedad europea por defecto estructural en este nivel
de entendimiento, dando como resultado que el gobierno acepte la ayuda
alternativa, pero sin aceptar las crticas europeas sobre el estado de los
ddHH y las garantas de la democracia (CIP-FUHEM, 2004: 8).
dIFICULTAdES ESTRUCTURALES Y COYUNTURALES
dE LAS RELACIONES
Pese a que geopolticamente la UE se encuentra ms interesada por cubrir
regiones mucho ms inestables que Amrica Latina, no ha dejado de hacer
visible su llamado a desarrollar lazos ms profundos en integracin y gober-
nabilidad inter-hemisfrica. desde el ao 2000 con el Acuerdo de Coton,
las perspectivas de conformar una asociacin estratgica que propiciara el
libre comercio entre regiones, unifcara los criterios de ayuda al desarrollo
y ayuda humanitaria, y produjera acuerdos de cooperacin insertando
mecanismos de dilogo poltico, pasaron de ser opciones incipientes a
lineamientos en continua elaboracin. En principio, los acercamientos y las
negociaciones se presupuestaban en dos niveles generales: a nivel macro,
se gestionara un plano de trabajo birregional en el entendimiento Amrica
Latina-Caribe y UE (ALC-UE), aprovechando la sucesin de las cumbres
desde Ro 1999; y a nivel intermedio se adelantara un entendimiento entre
la UE y cada bloque subregional (Sanahuja, 2006: 5).
Empero, las primeras brechas de la relacin ALC-UE propuesta se
evidenciaron cuando la UE opt por apelar a un expreso inters poltico
acelerando acuerdos de tipo bilateral en un pulso con Estados Unidos,
primero con Mxico para el libre comercio en 2002 y con Chile en 2002,
todo en medio de una cumbre (Madrid) de mandatarios muy heterognea y
retrica, cuyo llamado al multilateralismo contrastaba con estos hechos. En
la Cumbre de Guadalajara, en 2004, no dej de resaltarse cierto sentimiento
de desgaste del mecanismo, a pesar de concluir con una declaracin colec-
tiva que reafrmaba el anhelo de todos por adelantar las negociaciones para
llegar a los AA, destacndose especialmente la observacin de los europeos
respecto a los grandes tropiezos que se estaban generando por la debilidad
de los procesos de integracin subregional, particularmente de la CAN, que
en 2003 frm el Acuerdo de dilogo poltico y cooperacin (Pastrana,
2009b: 58). En 2006, en la Cumbre de Viena se trataron diversos asuntos
como las migraciones, la energa, la paz internacional y la lucha contra
la pobreza y la exclusin, si bien pareci primar el inters por formalizar
los acuerdos de liberalizacin de bienes y servicios, y defnir condiciones
para la inversin, destacndose el entendimiento entre sectores empresa-
riales. Aqu el plano del dilogo poltico ya se mostraba ostensiblemente
desgastado por factores como las limitaciones de la agenda que dejaban
excluidos aspectos trascendentales como la seguridad internacional y
regional, la prevencin de confictos y las migraciones, adems de la gran
proliferacin y relevancia desarticulada de diversas instancias y canales
de dilogo que difuminan el proceso de concrecin y la debilidad de la
concertacin regional latinoamericana (Sanahuja, 2006: 5).
En Lima 2008 varios factores llevaron a un eventual estancamiento del
formato y a una explosin de las divergencias entre estados latinoamerica-
nos. Los ms importantes fueron: las grietas del proceso y las voces crticas
que daban cuenta de la heterogeneidad de las situaciones subregionales y
nacionales, las fuertes asimetras incluso dentro de los bloques, los matices
polticos en tensin, de gobiernos amigos del desarrollo va TLC y gobiernos
escpticos acerca del enfoque al comercio y las presuntas ventajas sociales
no tan directas del crecimiento econmico. Los proyectos de integracin
subregional tambin se mostraron expuestos a fuerzas tanto de anquilosamiento
de las estructuras tradicionales como de emergencia de nuevas estructuras
Comunidad Sudamericana de Naciones (CSAN) en 2004, Unin de Nacio-
nes Suramericanas (Unasur), en 2007, y la Alternativa Bolivariana para las
Amricas (Alba) en 2005. Ello, en buena medida, empujadas por procesos
alternativos que son especialmente crticos de la liberalizacin y de la obsesin
mercantil que circunda las iniciativas de profundizacin de los vnculos entre
latinoamericanos y entre Amrica Latina y Estados Unidos como se sinti
con el rea de Libre Comercio de las Amricas, Alca y la UE.
Esta realidad de la integracin suramericana tambin ha logrado impac-
tar las negociaciones con la UE y merece, por lo menos, dos observaciones
frontales, porque se traducen en la adicin de nuevos dfcits polticos
para la concertacin regional. Por una parte, Brasil intenta liderar desde la
Unasur un nuevo subsistema regional con una agenda poltica y econmica
(Grabendorff, 2007: 29), que busca lograr legitimidad y credibilidad ante
los dems pases de la regin, con el propsito de sustentar sus capacida-
des reales para aglutinar y conducir polticas regionales. Por otra, la pre-
ponderancia de las actitudes de liderazgo personal o gubernamental en la
regin ha debilitado el alcance de estadios ms profundos de integracin,
generando acciones ms intergubernamentales que comunitarias, en detri-
mento de la creacin de arreglos institucionales centrales o supranacionales
(Maldonado, 2009: 124) que facilitaran un voz a voz con la UE.
Finalmente, la sexta Cumbre ALC-UE se celebr en Madrid en mayo
de 2010. Sin embargo, a pesar del relanzamiento de la relacin birregio-
nal, la cumbre no sirvi de plataforma para impulsar la alianza estra-
tgica que ambas regiones desean concretar desde 1999. No obstante,
fue escenario para alcanzar una serie de logros secundarios, entre los
cuales se pueden sealar: la frma de los acuerdos de asociacin de la UE
con Amrica Central; y, el primero de su tipo con Amrica Latina y, de
caracterstica multiparte, con Colombia y Per. As mismo, se anunci
la posible reanudacin de las negociaciones entre la UE y el Mercado
Comn del Sur (Mercosur). Igualmente, se debe destacar la creacin
de la Fundacin Eurolat. Adems de ello, se puede resaltar la puesta en
marcha del mecanismo de inversin en Amrica Latina (MIAL), que con-
siste en un fondo de 125 millones de euros que facilitarn a organismos
fnancieros internacionales, como la CAF, el acceso a una mayor cantidad
de recursos para proyectos de interconexin, infraestructura energtica,
energas renovables, transporte, medio ambiente, cohesin social y el
fomento de la pequea y mediana empresa. En suma, a pesar de estos
resultados, siguen existiendo problemas a ambos lados del Atlntico
que impiden el despegue real de la construccin de la muy anunciada
alianza estratgica.
A partir del devenir de las cumbres y de la evolucin de las negociacio-
nes de AA, pueden enunciarse varios problemas principales que han minado
el proceso de integracin birregional y la confanza entre las partes:
1. La debilidad y el estancamiento de las estructuras de integracin
subregionales, golpeadas por las grandes asimetras internas, procesos
de politizacin polarizante, incapacidad de las instancias supranaciona-
les para hacer cumplir los compromisos y plazos, y la imposibilidad de
llegar a transformar los esquemas en uniones aduaneras funcionales y
en regla, cuando ni siquiera tienen TLC desarrollados. La desintegracin
de los bloques debilita una posicin negociadora colectiva y expande la
asimetra birregional, mientras que el retraso en la integracin econ-
mica subregional pospone an ms la viabilidad del espacio econmico
euro-latinoamericano.
2. La emergencia de estructuras alternativas de integracin que an
deben constituirse como cuerpos polticos decisorios y vinculantes,
consiguiendo aprovechar y complementar y no suprimir y sustituir los
avances de los procesos tradicionales.
3. La persistencia de posiciones poco asociativas como la maximizacin
de ventajas y preferencias individuales por parte de los latinoamericanos
y la preponderancia de la Europa competitiva sobre la Europa social al
acelerar negociaciones agresivas en puntos sumamente perjudiciales
para las economas pequeas y medianas. Esto ltimo, porque la UE
exige el mismo trato que se les da a los pases ms favorecidos asunto
afectado por otros TLC como con Estados Unidos y defende una pos-
tura competitiva en la que renuncia a tocar el asunto de los subsidios y
abrir su sector agrcola sabiendo que los latinoamericanos tienen aqu sus
principales fortalezas por ser economas eminentemente exportadoras
de bienes primarios.
4. Los retrasos para la defnicin de reglas defnitivas para el comercio
multilateral en la OMC.
5. Los avances en integracin econmica no han ido en consonancia
con los dilogos y los avances en integracin social, de tal modo que
los movimientos sociales y las ONG europeas se han manifestado
especialmente escpticas del enfoque economicista y asistencial que
tiende a prevalecer en las relaciones, cuestionando la confdencialidad
y la reserva de las negociaciones. Por tanto, consideran que Amrica
Latina est entregando sus recursos naturales y que los AA no repre-
sentan alternativas de bienestar real para contrarrestar los efectos so-
cialmente perjudiciales como la privatizacin exacerbada, la inversin
especulativa y poco generadora de empleo de calidad, la fexibilizacin
laboral, el subempleo, el encarecimiento de los servicios bsicos y el
debilitamiento de los sistemas de bienestar social y jubilacin.
6. La ausencia de poderes efectivos e infuencia sobre los procesos por
parte de las instancias birregionales de discusin tales como el Grupo
de embajadores latinoamericanos permanentes ante la UE (Grula) y la
Asamblea parlamentaria Euro-latinoamericana (Eurolat).
7. Los antagonismos conceptuales de fondo, ya que unos gobiernos de
Amrica Latina pugnan por construir unos conceptos de desarrollo eco-
nmico e integracin directamente vinculados a asuntos sociales como
la equidad laboral y migratoria, mientras que otros optan por la bsqueda
primordial de mejoras en rentas y productividad, evitando asumir inc-
modos costos ambientales y sociales, mientras la UE exige un balance
terico, incierto en la prctica, entre liberalizacin total, proteccin del
medio ambiente y cumplimiento de los Objetivos del milenio.
8. El esfuerzo de la UE por tratar a Amrica Latina como un bloque o
aspirando a que lo sea en el futuro, dejando a un lado la realidad de
la diversidad de acuerdos comerciales existentes y la carencia de una
visin latinoamericana comn y concreta (Grabendorff, 2007: 39).
Los obstculos especfcos de la relacin UE-Colombia actualmente son:
1. divergencia en las prioridades geogrfcas de las partes.
2. Priorizacin colombiana, durante los dos periodos presidenciales de
lvaro Uribe (2002-2006; 2006-2010), de las preferencias en comercio
y seguridad con Estados Unidos y el consecuente aislamiento parcial
en que estuvo inmerso el pas de los procesos de entendimiento sur-sur
potenciadores de integracin subcontinental.
3. divergencia en la lectura de las causas generadoras y las estrategias para
resolver la relacin compleja narcotrfco-violencia-pobreza, pasando
por el no reconocimiento colombiano de los trminos de conficto
armado interno y crisis humanitaria.
4. divergencia en el enfoque y mediciones concernientes a la estrategia
de lucha antidrogas.
5. divergencia en el enfoque y mediciones para atender los problemas de
desplazamiento.
6. Privilegio colombiano del bilateralismo y privilegio de la UE de los
esquemas subregionales.
7. desintegracin de la CAN y sobre-politizacin de las relaciones entre
andinos.
8. distanciamiento y posicin silente de la UE respecto a factores de des-
estabilizacin en los entendimientos subregionales, como la operacin
ilegal colombiana en territorio ecuatoriano o la posible presencia de
grupos armados ilegales en Venezuela y Ecuador.
9. Instrumentalizacin colombiana de la poltica exterior para satisfacer
objetivos de la PSd y personalizacin gubernamental de las funciones
y estructuras de poltica exterior colombiana.
POSIBLES ESCENARIOS
Los lazos e interacciones entre Colombia y la UE se han profundizado y
complejizado en la ltima dcada, pero una asociacin verdaderamente
simbitica parece estar condicionada por lo menos a uno de dos escenarios
en el mediano plazo:
1. Estancamiento: la desarticulacin persistente entre los enfoques del
gobierno colombiano y la Unin Europea respecto a la integracin, la
seguridad y la construccin de opciones para la solucin del conficto
armado, adems de las distintas mediciones y resultados, genera gran-
des incompatibilidades volatilizadas por el choque entre prioridades
en sus relaciones exteriores, adems de inconsistencias que impiden
la complementariedad entre las estrategias aplicadas para el desarro-
llo. La visin reduccionista de crecimiento en los TLC, el tratamiento
competitivo dado a la conexin violencia-pobreza-narcotrfco y el
distanciamiento in crescendo entre los andinos respecto a la mejor ma-
nera de insertarse en el comercio internacional, y respecto al enfoque
colombo-estadounidense para responder militarmente al problema de los
trfcos ilcitos primordialmente los cultivos y enfrentar el terrorismo,
postulan inevitablemente un escenario de letargo y prdida de impulso
en los vnculos y dilogos UE-Colombia, UE-CAN, y UE-Amrica Latina
(Pastrana, 2009a: 25).
2. Profundizacin: un crecimiento signifcativo del fujo comercial entre
Colombia y la UE lo cual podra traer consigo la profundizacin de las
relaciones entre ambas partes puede ser fomentado por la entrada en
vigencia del AA. Colombia podra obtener facilidades para responder
gradual y sectorialmente a las exigencias normativas europeas. Para
ello, es necesaria la introduccin de cambios en la estructura productiva
colombiana, la cual est montada sobre el patrn del consumo estado-
unidense, en el cual lo que importan son grandes volmenes y bajos
precios. Por el contrario, para los consumidores europeos importan
ms la calidad, el diseo o la exclusividad que el factor precio. Por otra
parte, quienes intentan acceder al mercado de la UE encuentran otras
difcultades, como cierta rigidez en los canales de distribucin, factor
que frecuentemente los disuade de continuar con tales proyectos.
Por tanto, los exportadores colombianos que pretendan incursionar
en el mercado europeo deben tomar conciencia de las particularidades
de las tendencias demogrfcas, sociales y culturales de este mercado de
consumidores, as como de las nuevas pautas de conducta que determinan
las preferencias de consumo de los europeos. En primer lugar, las tenden-
cias ms importantes son: poblacin en crecimiento como resultado de la
ampliacin 497 millones de habitantes que estimula el crecimiento del
consumo y crea nuevas oportunidades de acceso al mercado europeo para
exportadores de los pases en desarrollo; mayor nmero de personas que
viven solas, lo que determina una demanda de productos empacados en
pequeas cantidades, de alimentos precocidos y saludables; una sociedad
con un alto porcentaje de la poblacin en la madurez y con un gran poder
adquisitivo 45% de la poblacin entre los 40 y los 65 aos, que por su
nivel de vida generan una gran demanda en el sector de bienes suntua-
rios, recreacin y deportes; crecimiento de los mercados multiculturales
como producto de la inmigracin de ciudadanos no europeos, que han
estimulado la importacin y el consumo de productos de sus pases de
origen; compras efectivas, giles y prcticas mercaderas preempacadas,
prelavadas, precortadas, premezcladas como resultado del aumento de
parejas sin hijos, en las que ambos trabajan y obtienen altos ingresos,
pero que poseen poco tiempo para adquirir bienes de uso personal; as
como la importancia creciente de las actividades recreativas, debido a
que en muchos pases de la UE gran parte de la poblacin laboralmente
activa goza de 42% de tiempo libre, lo que genera un gran mercado para
artculos deportivos y la prctica de hobbies.
Segundo, los patrones de conducta que estn determinando las
preferencias de consumo de los europeos son los siguientes: calidad
del producto y buen servicio en cuanto a la informacin sobre su uso y
las caractersticas del mismo; conveniencia en cuanto a la demanda de
productos y servicios que permitan el ahorro de tiempo; la demanda de
productos saludables bajos en grasas y azcares, exticos y orgnicos;
valoracin de la imagen y la responsabilidad social de las empresas;
aumento del comercio electrnico; y un consumidor con mayor nivel
de educacin que se interesa por conocer los aspectos relativos a la pro-
duccin y composicin de los productos. Para responder a tales retos las
instituciones pblicas colombianas para el fomento del comercio exterior
y el sector productivo privado que se orienta hacia las exportaciones deben
concertar programas que incluyan la capacitacin de los exportadores
respecto a las particularidades de este tipo de mercado de consumidores,
y el diseo de estrategias de acompaamiento en el proceso de acceso
a los mercados europeos, as como tambin acciones que contribuyan a
impulsar y respaldar ms las exportaciones hacia la UE de productos con
mayor valor agregado.
Si el gobierno del nuevo presidente de Colombia, Juan Manuel Santos
(7 de agosto de 2010-) logra avanzar en este escenario, deber convertir-
se en un socio estratgico para la UE por su ubicacin geogrfcamente
favorable en el subcontinente, por su infuencia histrica sobre Bolivia,
Ecuador, Per y Venezuela, por su papel central en los procesos de con-
fguracin de la estructura interamericana y en la integracin andina y
por su tradicin democrtico-liberal. dicho objetivo se podra enmarcar
en la nueva orientacin de la poltica exterior colombiana, anunciada por
la canciller, Mara ngela Holgun, que contribuya a la construccin de
una identidad multilateralista, civilista y pluralista, tal como la UE busca
para acoplar valores y objetivos compartidos para la subregin andina.
Si bien es cierto que la comunidad internacional y Europa empiezan a
reconocer los logros en recuperacin de la gobernabilidad interna, la visin
y la agenda de poltica exterior colombiana deben buscar convertirse en
mucho ms que la prolongacin y legitimacin internacional del proyecto
de seguridad domstico. La poltica exterior colombiana necesita una
identidad propia congruente con un contexto de multipolaridad creciente,
de fortalecimiento de la UE como actor colectivo decisivo en la defnicin
de los arreglos del sistema internacional, y de impulso a procesos de
entendimiento y convergencia sur-sur que tienen un alto potencial para
facilitar el consenso latinoamericano para el diagnstico de problemas
comunes y el planteamiento de soluciones colectivas en asuntos econ-
micos, polticos y de seguridad.
Colombia deber enfocarse en convertirse en ms que un mercado
abierto para la UE y ms que un receptor de ayudas, mediante la renovacin
de sus lazos constructivos con el vecindario andino, la profundizacin del
proceso de integracin de la CAN, el reforzamiento de relaciones con
actores clave para la UE como Mxico, Brasil y Chile, y el establecimiento
de una visin de poltica especfca y cuidadosa hacia la UE institucional
y hacia cada uno de sus estados miembros, particularmente los que mayor
poder relativo tienen como ncleo de la comunidad: Alemania, Francia
y Reino Unido. Los nexos histricos con Espaa pueden ser prolfcos,
pero deben ampliarse para salir del entendimiento desgastado de la lu-
cha comn contra el terrorismo internacional y las drogas. Una luz de
extensin del alcance de las relaciones parece vislumbrarse tanto con la
entrada en vigencia del Tratado de Lisboa, que podra traer renovaciones
diplomticas signifcativas a la que ahora ser la delegacin de la Unin
Europea para Colombia y Ecuador, como con la introduccin del nuevo
Mecanismo de consultas bilaterales. ste ltimo implicar la celebracin
de reuniones anuales entre funcionarios de alto nivel para discutir y dar
seguimiento a los compromisos y los programas comunes en trminos
ms polticos que tcnicos.
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pea: implicaciones para los pases en desarrollo. Real Instituto Elcano.
Madrid.
235
Colombia y Estados Unidos: una relacin por revisar?
Juan Fernando Londoo
1
En agosto de 2010, la Corte Constitucional colombiana oblig al gobierno
a llevar al Congreso de la Repblica el texto del polmico acuerdo sobre
uso de bases militares en territorio colombiano por parte de Estados
Unidos. La frma del acuerdo haba llevado a su punto ms alto la
separacin de Colombia con respecto a la regin, haba exacerbado las
preocupaciones de los vecinos y ratifcado el alineamiento de Colombia
con el pas del norte. El gobierno de Colombia asuma que la defensa de
su territorio estaba mejor resguardada con un acuerdo militar que tuviese
un efecto disuasivo sobre Venezuela, en donde el hecho fue ledo como
una clara provocacin. Este episodio es sintomtico de la manera en que
Colombia ha conducido sus relaciones internacionales a lo largo de su
historia. durante la mayor parte de ella, la poltica exterior colombiana
ha estado signada por un profundo alineamiento con Estados Unidos. Esta
visin lleg al punto de que algunos dirigentes consideraron que el pas
tena una relacin privilegiada con Estados Unidos, con un alto rango en
sus prioridades mundiales. de hecho, durante el periodo inicial del Plan
Colombia el pas lleg a convertirse en uno de los cinco mayores recep-
tores de ayuda estadounidense y en uno de los pocos que hizo coincidir la
agenda poltica de su presidente, lvaro Uribe (2002-2006; 2006-2010),
con la del jefe del ejecutivo estadounidense, George W. Bush (2001-2005;
2005-2009).
1 Agradezco el apoyo de Juan Pablo Otoya, asistente de investigacin del Grupo de Estados
Unidos en Fescol.
236 JUAN FERNANDO LONDOO
El inicio de un nuevo gobierno en Colombia, presidido por Juan
Manuel Santos (7 de agosto de 2010-), muestra que es posible tener una
poltica ms equilibrada en la que los intereses del pas se conjuguen con
las nuevas realidades internacionales, especialmente las derivadas de los
cambios y las dinmicas en nuestro entorno ms prximo, sin que ello
signifque abandonar la relacin con Estados Unidos que, en general, ha
sido fructfera para el pas.
Las modifcaciones recientes en el entorno internacional, al igual que
el cambio de direccin poltica en Estados Unidos, han generado unas
condiciones internacionales que plantean interrogantes importantes sobre el
modo en que Colombia debe concebir y adaptar su estrategia de insercin
en el mundo y de relacin con su principal socio poltico y comercial. Este
anlisis resulta mucho ms importante luego de constatar que el alineamien-
to de Colombia con Estados Unidos y la poltica de seguridad democrtica
nos han separado de nuestros vecinos y nos han llevado a una situacin
de incremento inusitado de las tensiones regionales, especialmente con
Venezuela. En este artculo se sostendr que para Colombia no es viable ni
deseable abandonar la relacin con Estados Unidos, principalmente porque
no se advierte que a corto plazo existan alternativas reales para modifcar
su posicin actual. Lo anterior, sin embargo, no quiere decir que el modo
en que dicha relacin se ha establecido en el pasado reciente sea la ms
adecuada hacia el futuro. Por el contrario, se debe iniciar un proceso de
revisin y de aumento gradual de la autonoma de Colombia para actuar
en el nuevo escenario internacional y tener una relacin ms armnica con
los pases del entorno.
El presente anlisis pretende, ante todo, mostrar la vigencia de Estados
Unidos como primera potencia internacional, con lo que se busca poner la
discusin en un terreno slido y refutar propuestas simplistas que parten
de una visin sustentada en el declive del poder estadounidense. Ello no
implica desconocer la importancia de las nuevas potencias emergentes. A
continuacin se examinarn los elementos ms importantes que caracte-
rizan la relacin actual de Colombia con dicha nacin, para contribuir a
reconocer la realidad en la cual se construye la poltica bilateral. Por ltimo,
se presenta una serie de recomendaciones sobre cmo debera reconstruirse
y revisarse la relacin.
COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS: UNA RELACIN POR REVISAR? 237
LA PRIMACA PERSISTENTE dE ESTAdOS UNIdOS
Uno de los debates ms fuertes en el escenario internacional actual gira
en torno al poder de Estados Unidos y su capacidad de incidencia regio-
nal y global. Se ha abierto paso, en particular, la idea de que la posicin
hegemnica de Estados Unidos en el sistema internacional ha disminuido
notoriamente. dicha tesis se sustenta tanto en el vertiginoso crecimiento
de algunos pases China, India o Brasil, entre otros, como en los efec-
tos de la reciente crisis econmica y las difcultades que atraviesan las
principales incursiones de Estados Unidos en Medio Oriente y el camino
al Asia central Irak y Afganistn. A consecuencia de ello, la supre-
maca estadounidense en el mundo se ha visto fuertemente cuestionada
e, incluso, desafada. Esta tesis se refuerza adems por la desconfanza
internacional creciente hacia la poltica exterior de Washington, muchas
veces vista como unilateral y arrogante, particularmente a consecuencia
de las polticas durante los dos periodos presidenciales de George W.
Bush (2001-2005; 2005-2009).
Las aseveraciones anteriores deben examinarse con cautela antes de
hacer una reformulacin de la poltica, apoyados en premisas equivocadas.
Para valorar la situacin es fundamental explorar los aspectos econmi-
cos, militares y polticos de Estados Unidos que permitan diagnosticar su
posicin en el mundo actual. En primer lugar, se puede observar que con
aproximadamente 5% de la poblacin mundial, Estados Unidos, con la
breve excepcin de fnales de las dcadas de 1940 y 1950 cuando el resto
del mundo industrializado estaba destruido y la proporcin americana subi
hasta 50% ha sido responsable de cerca de un cuarto de la produccin
mundial durante ms de un siglo: 32% en 1913, 27% en 2000 y 26% en
2007. Lo anterior permite afrmar que su importancia en la economa glo-
bal se ha mantenido, incluso en medio de guerras mundiales, depresiones
econmicas como la de 1929 y el surgimiento de nuevas economas emer-
gentes. En 1980, las exportaciones estadounidenses representaron 10%
del total mundial, y en 2007 este porcentaje oscilaba alrededor de 9%. En
2008 su producto interno bruto (PIB) segua teniendo una importancia muy
signifcativa dentro de la economa mundial, dado que representaba 23,5%
del PIB mundial, slo superado por la Unin Europea en su conjunto, con
30,3% (vase la tabla 1). Esta situacin lleva a que todos sus competidores
dependan en gran parte de la economa estadounidense, pues de ella derivan
sus principales ingresos e, incluso, su estabilidad econmica.
En cuanto al podero militar, se debe hacer hincapi en que Estados
Unidos es responsable de 46% del gasto mundial en defensa del orden de
los 528 mil millones de dlares en 2009, lo cual requiere invertir cerca
de 4,1% de su PIB. A pesar de ser inferior al gasto hecho durante la mayor
parte de la guerra fra, todava es un rango muy elevado, como se puede
ver en el grfco 1. Estados Unidos es la nica potencia mundial que tiene
el predominio sufciente como para tener presencia en varios confictos
blicos a la vez en distintas regiones del globo. Ms an, su capacidad
militar es muy superior a la de cualquiera de sus competidores, con un
gasto militar superior al del conjunto de los catorce pases que le siguen
por este concepto, como se puede ver en la tabla 2. Ningn pas contem-
pla hoy una confrontacin militar directa con Estados Unidos y por ello
sus principales enemigos lo enfrentan en el terreno no convencional del
terrorismo o la lucha insurgente.
TABLA 1
PIB DE ESTADOS UNIDOS COMPARADO CON EL RESTO DEL MUNDO, 2008
PAS
PIB 2008 EN PRECIOS CORRIENTES
(EN BILLONES DE DLARES)
PORCENTAJE
SOBRE EL TOTAL
Unin Europea 18.394.115 30,31
Estados Unidos 14.264.600 23,5
Japn 4.923.761 8,11
China 4.401.614 7,25
Alemania 3.667.513 6,04
Francia 2.865.737 4,72
Reino Unido 2.674.085 4,41
Italia 2.313.893 3,81
Rusia 1.676.586 2,76
Espaa 1.611.767 2,66
Brasil 1.572.839 2,59
Mundo 58.366.510 100
Fuente: International Monetary Fund, World Economic Outlook database, abril 2009: Nominal GdP fet of
countries. datos de 2009.
GRFICO 1
ESTADOS UNIDOS: EVOLUCIN DEL PRESUPUESTO DE DEFENSA NACIONAL, 1950-2008
TABLA 2
RANKING POR GASTO MILITAR
(EN MILES DE MILLONES DE DLARES Y GASTO PER CPITA EN DLARES)
RANKING PAS
GASTO
MILITAR
GASTO MILITAR
PER CPITA
SUBTOTAL
DE GASTO
1 Estados Unidos 528,7 1.756
734,2
63% del total
mundial
2 Reino Unido 59,2 990
3 Francia 53,1 875
4 China 49,5 37
5 Japn 43,7 341
154,5
13% del total
mundial
6 Alemania 37 447
7 Rusia 34,7 244
8 Italia 29,9 514
9 Arabia Saudita 29 1.152
10 India 23,9 21
11 Corea del Sur 21,9 455
74,9
6,5% del total
mundial
12 Australia 13,8 676
13 Canad 13,5 414
14 Brasil 13,4 71
15 Espaa 12,3 284
Fuente: Reporte SIPRI sobre seguridad internacional. En: http://biblioteca.cide.edu/datos/COPPAN/2008/
febrero/290208_Reporte%20SIPRI%20sobre%20seguridad%20internacional.pdf
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B
800.000
Presupuesto Porcentaje del PIB
Fuente: Ministerio de defensa (www.defenselink.mil/; www.todaysmilitary.com/search).
As, mientras el siglo XX pasar a la historia como el periodo que
presenci el surgimiento del imperio estadounidense, descartar que el
nuevo siglo pueda tener el mismo pas dominante parece, de momento,
precipitado. James Kurth identifca dos pilares fundamentales que lle-
varon a Estados Unidos a ser el pas ms poderoso del mundo. Primero,
el poder militar poder duro, y segundo, el poder de sus ideologas e
ideales poder blando. Aunque argumenta, al igual que Fareed Zakaria,
que el soporte esencial para estos pilares es el poder econmico (Kurth,
2009: 5).
Este ltimo se sustenta a su vez en tres dimensiones: industrial, fnan-
ciera y tecnolgica. La superioridad industrial de Estados Unidos a lo largo
del siglo XX obedece a que fue la mayor economa industrial en el mundo
en ese periodo. En cuanto a la superioridad fnanciera, se observa que du-
rante gran parte del siglo XX fue un pas acreedor, lo que alcanz en parte
por su poltica exterior, su importante ingreso de divisas y, adems, por
la estabilidad y previsibilidad poltica que llev al dlar a convertirse en
la principal moneda de reserva internacional. Por ltimo, la superioridad
tecnolgica explica la capacidad estadounidense de crear continuamente
nuevos sectores industriales; no olvidemos que durante la mayor parte del
siglo pasado fue tambin el lder en el desarrollo de nuevas tecnologas.
Esta superioridad tecnolgica se ha basado en numerosas caractersticas, de
las cuales la ms importante es que ha tenido el mayor, y desde la segunda
guerra mundial, tambin, el mejor sistema universitario en el mundo. En
efecto, en 2008 y 2009 seis de sus universidades clasifcaron entre las diez
mejores del mundo, y trece entre las veinte mejores, como se puede ver
en las tablas 3 y 4, lo que ha permitido contar con un amplio conjunto de
cientfcos e ingenieros para desarrollar nuevas invenciones e innovacio-
nes, adems de la admirable e intensiva formacin en emprendimiento y
direccin de empresas.
En resumen, en la actualidad Estados Unidos mantiene los pilares que
lo llevaron a ser la principal superpotencia en el sistema internacional. Esto
no quiere decir, sin embargo, que tenga esa posicin asegurada durante el
siglo XXI. Por el contrario, los avances y desarrollos de nuevas potencias
desafan a mediano y largo plazo su supremaca. En lo que a este trabajo
respecta, lo importante es sealar que la situacin predominante de Estados
Unidos no parece haber llegado a su fnal, al menos por ahora. Otro asunto
diferente es la forma como los pases reaccionan frente a este liderazgo.
En palabras de Fareed Zakaria, lo que est sucediendo no es tanto el fn
del poder estadounidense como el surgimiento de nuevos poderes frente
a los cuales el sistema internacional deber reajustarse.
TABLA 3
RANKING MUNDIAL DE UNIVERSIDADES, 2008 (20 MEJORES)
PUESTO INSTITUCIN PAS
1 Harvard University Estados Unidos
2 Yale University Estados Unidos
3 University of Cambridge Reino Unido
4 University of Oxford Reino Unido
5 California Institute of Technology Estados Unidos
6 Imperial College London Reino Unido
7 University College London Reino Unido
8 University of Chicago Estados Unidos
9 Massachusetts Institute of Technology Estados Unidos
10 Columbia University Estados Unidos
11 University of Pennsylvania Estados Unidos
12 Princeton University Estados Unidos
13 duke University Estados Unidos
13 Johns Hopkins University Estados Unidos
15 Cornell University Estados Unidos
16 Australian National University Australia
17 Stanford University Estados Unidos
18 University of Michigan Estados Unidos
19 Universidad de Tokyo Japn
20 McGill University Canad
TABLA 4
RANKING MUNDIAL DE UNIVERSIDADES, 2009 (20 MEJORES)
PUESTO INSTITUCIN PAS
1 Harvard University Estados Unidos
2 University of Cambridge Reino Unido
3 Yale University Estados Unidos
4 University College London Reino Unido
5 Imperial College London Reino Unido
5 University of Oxford Reino Unido
7 University of Chicago Estados Unidos
8 Princeton University Estados Unidos
9 Massachusetts Institute of Technology Estados Unidos
10 California Institute of Technology Estados Unidos
11 Columbia University Estados Unidos
12 University of Pennsylvania Estados Unidos
13 Johns Hopkins University Estados Unidos
14 duke University Estados Unidos
15 Cornell University Estados Unidos
16 Stanford University Estados Unidos
17 Australian National University Australia
18 McGill University Canad
19 University of Michigan Estados Unidos
20 University of Edinburgh Reino Unido
ESTRATEGIAS FRENTE AL POdER ESTAdOUNIdENSE
Como se mencion, el predominio estadounidense ha generado descon-
fanza y oposicin en algunos estados y regiones del mundo. Sin embargo,
su liderazgo en el sistema internacional es bien recibido por otros. En este
orden de ideas, como explica Stephen Walt (Walt, 2005: 2), hay dos acti-
tudes predominantes frente a la supremaca y el desarrollo de la poltica
exterior de Estados Unidos en el mundo: por un lado, un grupo de pases
con intereses afnes a los de la potencia buscan alinearse con sus ideas y
polticas. Por otro, se podr ver a los pases que no encuentran como
convenientes los intereses y polticas estadounidenses y que buscan ejercer
una oposicin, a veces abierta y declarada, unindose para tener alguna
capacidad de presin sobre Washington.
dentro del grupo de pases que han optado por adoptar una oposicin
a las polticas estadounidenses encontramos, por ejemplo, a Corea del
Norte e Irn, que han utilizado el desarrollo de armas de destruccin ma-
siva como una herramienta para presionar a Washington y defender sus
territorios de lo que perciben como la injerencia de pas del norte en sus
asuntos internos. As mismo, se puede encontrar en Venezuela y Cuba,
principales opositores en Amrica Latina que han criticado fuertemente
las decisiones y actuaciones internacionales de Estados Unidos, utilizando
sus alianzas con diferentes pases para mantener a la potencia mundial al
margen de sus intereses
En la otra cara de la moneda se encuentran los estados que como Israel,
Reino Unido o Colombia han decidido alinearse abierta e irrestrictamente
con la poltica exterior estadounidense. Sin embargo, dentro del grupo de
sus aliados existen particularidades importantes que es prudente exponer.
Israel y Reino Unido son estados que se han alineado con las polticas de
Washington porque encuentran en ellas la mejor forma de cumplir sus
propios intereses nacionales, pero gracias a su propio peso especfco han
mantenido un margen de maniobra importante con respecto a las polticas
y la capacidad de injerencia que han otorgado a Estados Unidos dentro de
sus asuntos internos. Adems, cuentan con gran capacidad de infuencia
propia en la toma de decisiones del proceso poltico estadounidense.
Colombia, en cambio, es un pas que aun cuando se ha alineado tra-
dicionalmente con los Estados Unidos en poltica exterior, no ha logrado
mantener un margen de maniobra tan amplio, ya que Estados Unidos
tiene un peso muy importante en sus dinmicas comerciales internas y
externas, as como por la asistencia que brinda en su lucha interna contra
el narcotrfco, la subversin y las acciones armadas ilegales. Esto hace
que, si bien el pas se comporta como uno alineado con Estados Unidos,
la naturaleza de la relacin sea muy asimtrica.
El problema que enfrenta Colombia en la actualidad es que las modifca-
ciones en su entorno geopoltico han derivado en una gran hostilidad hacia
su alineamiento con Estados Unidos, situacin que se vio agravada por las
acciones desarrolladas por el gobierno del presidente lvaro Uribe, que
llegaron incluso a ataques en territorio extranjero, con lo cual se sobrepas
el terreno del recelo ideolgico. Este escenario se agrav por la valoracin
del gobierno colombiano de que los vecinos que no comparten sus polti-
cas de seguridad se tornan no slo hostiles, sino protectores de las fuerzas
ilegales. La alianza con Estados Unidos adquiri entonces connotaciones
que no existan en el pasado. En una espiral de percepciones equivocadas,
Colombia considera la alianza como una garanta para evitar ser atacada, y
Venezuela estima dicha relacin como una amenaza potencial a su propia
seguridad. El reto para Colombia en los prximos aos ser balancear su
alianza continental, por un lado, y su relacin con los vecinos, por otro.
RELACIN CON ESTAdOS UNIdOS: HISTORIA Y ACTUALIdAd
Para analizar la relacin entre Colombia y Estados Unidos es pertinente
retomar la tesis de Arlene Tickner (Tickner, 2007: 92), quien afrma que
la poltica reciente es un ejemplo tpico de intervencin por invitacin, en
la que el gobierno colombiano ha liderado una estrategia de asociacin
con la potencia dominante, que ha tenido como objetivo primordial la
participacin de Estados Unidos en la crisis interna del pas, con una gran
injerencia de ese pas en la orientacin y la conduccin de problemas
centrales como el conficto interno y la lucha contra el narcotrfco, que
han terminado totalmente entrelazados en la poltica bilateral. El xito
de la intervencin por invitacin depende fundamentalmente del inters
relativo que presenta el pas por intervenir, pues entre ms fuertes sean los
objetivos de la potencia que estn en juego, mayor podr ser el margen
de exigencia al lado ms dbil. Lo anterior pone de manifesto el riesgo
existente sobre la autonoma nacional del estado intervenido, en caso de
no tener l mismo sufciente importancia en los intereses de la potencia,
tal como se seal al comparar el caso de Colombia con los de Israel y
Reino Unido. El punto central es que esta no es una situacin nueva, sino
la constante histrica de la relacin bilateral.
Para entender cmo se lleg a esta situacin y evaluar el alcance de
las alternativas existentes es importante una breve revisin histrica de las
relaciones entre Colombia y Estados Unidos. Aqu sealaremos que dos
factores han incidido en el alineamiento histrico. Por un lado, la ideologa
de las lites dominantes y, por otro, la necesidad de conseguir recursos
adicionales para enfrentar los desafos a la supervivencia del gobierno de
turno en Colombia. Los gobernantes han hecho de la poltica bilateral un
mecanismo para ayudar a conseguir sus objetivos internos sin asumir los
costos que de otro modo hubieran debido pagar.
POLTICA EXTERIOR Y COOPERACIN MILITAR
El inicio de la guerra fra produjo en Colombia un consenso de las lites
bipartidistas en torno a la necesidad de mantener y estrechar su relacin
con Estados Unidos, fundamentalmente por el fuerte anticomunismo que
profesaban los liberales y los conservadores, y por los recursos que ese
pas prometa a quienes se alinearan con la doctrina Truman. durante
las dcadas de los sesenta y setenta, la poltica exterior de los pases
latinoamericanos se reduca, bsicamente, a escoger entre dos opciones:
la ruptura de las relaciones consideradas entonces como de dependencia
centro-periferia por medio de procesos revolucionarios o la adopcin de
esquemas de alineacin con las polticas de Estados Unidos. As, entre 1961
y 1967 Colombia recibi 60 millones de dlares de la poca, como parte
de acuerdos de asistencia militar con Estados Unidos frmados en 1952.
Igualmente, le fueron entregados 430 millones para asistencia econmica,
provenientes de la Alianza para el Progreso.
La escogencia del esquema de alineamiento por parte de Colombia
frente a Estados Unidos se puede explicar con base en la tesis de Carlos
Escud (Tickner, 2007: 94), quien afrma que las ventajas de la autonoma
se deben evaluar en relacin con los costos de no tenerla. Segn este autor,
la importancia de la autonoma como objetivo de las polticas exteriores de
Latinoamrica es debatible, ya que su ejercicio puede generar confrontacio-
nes innecesarias con la Casa Blanca. Para Escud (Tickner, 2007: 94), los
pases pertenecientes a la periferia deben optar por orientar sus relaciones
internacionales en la bsqueda del desarrollo econmico y el bienestar
ciudadano, lo que por lo general se produce en la adopcin de posturas
de subordinacin o asociacin frente al pas dominante, as como de co-
operacin con sus polticas mundiales. As las cosas, la premisa central
del autor gira en torno a que la alineacin constituye la forma ms idnea
de defender los intereses nacionales de la periferia, dado que suele ser
correspondida por Estados Unidos con benefcios como asistencia militar
o comercial. Justamente, para la poca mencionada, la conviccin genera-
lizada en Colombia era que la proximidad con Estados Unidos era viable
como una estrategia en busca de la defensa de los intereses nacionales,
conviccin que haba dado lugar desde Marco Fidel Surez (1918-1921) a
la doctrina que se denomin como el respice polum. En desarrollo de ese
principio, adems de adoptar las decisiones polticas estadounidenses, las
interacciones de Colombia con el resto del mundo han estado fuertemente
mediadas por sus vnculos con Washington.
Tras el gobierno del presidente Ernesto Samper (1994-1998), que
supuso un punto crtico pero no de quiebre en la relacin entre los dos
pases, la alineacin de Colombia con Washington se profundiz. Para
Estados Unidos, la falta de cooperacin con la administracin Samper
contribuy al avance del narcotrfco y facilit la relacin de este tipo de
actividad con la guerrilla colombiana, hasta el punto de califcar a estas
ltimas como narcoguerrillas. Esto obedeci a varias razones, como la
fuerza adquirida por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(Farc) entre 1996 y 1998, el recrudecimiento del conficto armado y el
aumento de la violencia, que pusieron en entredicho la capacidad de Co-
lombia para combatir a los grupos armados ilegales y mostr la necesidad
imperiosa de fortalecer al aparato estatal. durante esos aos de fnales del
siglo XX, Colombia fue califcada como una narcodemocracia en el periodo
de gobierno del presidente Samper, y como un estado semi-fallido en el
del presidente Andrs Pastrana (1998-2002).
El presidente Pastrana present un plan de paz que sostena que los
cultivos ilcitos constituan un problema social que deba corregirse por
medio de una especie de plan Marshall para Colombia, fnanciado por
Estados Unidos, apoyado en la tesis segn la cual el narcotrfco es pro-
ducido ante todo por los consumidores, y los pases receptores de la droga
deben ayudar a aliviar las consecuencias de ese negocio criminal. Puesto
que Estados Unidos era considerado como una fuente indispensable de
ayuda econmica y militar para el pas, el gobierno colombiano no slo
admiti un nivel signifcativo de injerencia suya en la planeacin y la
ejecucin del Plan Colombia, sino que estimul a ese pas a involucrase
mucho ms a fondo con la complicada situacin interna. Gracias al Plan
Colombia, como se denomin la iniciativa, inicialmente en Estados Unidos,
se logr revertir la tendencia creciente de la guerrilla y recuperar la inicia-
tiva militar por parte de las fuerzas armadas colombianas. de este modo,
el gobierno evitaba asumir los costos econmicos que un proceso de paz
exitoso hubiese implicado o el esfuerzo fscal que la modernizacin del
aparato militar demandaba.
EL ROL DEL COMERCIO
Que Estados Unidos es el principal socio comercial de Colombia no es
ningn secreto. Sin embargo, diversas voces se oponen a la idea de una
dependencia tan marcada en materia comercial con el pas del norte, por
lo que es imprescindible ver cul ha sido el comportamiento comercial
bilateral y entender as la importancia de Estados Unidos para Colombia en
este mbito. Como se puede ver en el grfco 2, entre 1925 y 1953 Estados
Unidos fue el destino ms importante de las exportaciones colombianas,
oscilando entre 52,7% y 90,5% del total. durante estos veintinueve aos,
el promedio de las exportaciones hacia Estados Unidos fue de 75%. Entre
1971 y 2003, Estados Unidos fue nuevamente el destino ms importante
de las exportaciones colombianas, entre 22% y 50% del total. durante
estos treinta y tres aos el promedio de las exportaciones que fueron hacia
GRFICO 2
DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS,
POR REGIONES*, 1925-1953
Fuente: Cepal, con base en estadsticas ofciales.
* Excluyendo el oro, que se exporta sobre todo a Estados Unidos.
Europa Estados Unidos Amrica Latina Otros
78%
13%
3%
6%
Estados Unidos fue de 35%, como se puede ver en el grfco 3. durante el
periodo 2002-2008, Estados Unidos continu siendo el principal destino
de las exportaciones, recibiendo en promedio 38,77% del total exportado
por Colombia, triplicando a Venezuela (12,61%) y representando casi siete
veces las exportaciones a Ecuador (grfco 4).
GRFICO 3
DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS, 1971-2003
Fuente: dane, dNP-Umacro.
GRFICO 4
DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS, 2002-2008
Fuente: dane. Banco de la Repblica. Clculos Proexport.
33%
38%
24%
5%
Europa Estados Unidos Amrica latina Otros
60%
17%
8%
3%
5%
2%
3%
2%
Estados Unidos
Venezuela
Ecuador
Suiza
Per
Chile
Pases Bajos
Reino Unido
En cuanto a la inversin extranjera, en el grfco 5 se observa cules
son los principales pases que invirtieron en Colombia durante el periodo
2002-2009. Una vez ms se puede ver que Estados Unidos ocupa el pri-
mer lugar. durante ese periodo realiz inversiones en Colombia por un
valor aproximado de 9.451,4 millones de dlares, que representaron en
promedio 34% del total recibido. Adicionalmente, cabe resaltar que ha
sido nuestro mayor socio comercial en materia de importaciones, abaste-
cindonos aproximadamente con 38% de los bienes importados entre de
1970 y fnales del siglo pasado.
GRFICO 5
IED PROMEDIO EN COLOMBIA, POR PAS DE ORIGEN, 2002-2008
(SEGN LA BALANZA DE PAGOS)
Fuente: Banco de la Repblica. Clculos Proexport.
Como se puede observar, la relacin econmica con Estados Unidos
genera una fuerte dependencia colombiana y provoca que los sectores
econmicos tengan una fuerte inclinacin a aceptar las polticas que fa-
vorezcan el estrechamiento de dicha relacin y la posible ampliacin
de sus benefcios, tal como se hizo ostensible en la discusin del tratado de
libre comercio (TLC).
34%
14%
10%
10%
32%
Estados Unidos Inglaterra Espaa Anguilla Otros
APOYO DE LA OPININ PBLICA
El apoyo de la opinin pblica hacia la relacin bilateral es notorio tambin.
Son evidentes al respecto los resultados de distintas encuestas de opinin
que revelan las preferencias de los colombianos al respecto y muestran
cmo, adems de la cooperacin militar y la relacin econmica, el am-
biente de opinin es proclive igualmente a una relacin bilateral fuerte.
Para comenzar, es muy importante entender cules son las percepciones que
tiene la ciudadana en torno a Estados Unidos, frente a la ayuda recibida
para combatir los problemas de las drogas, la lucha contra la subversin y
la forma en que se maneja esta relacin con Washington o la favorabilidad
o no de concretar un TLC, entre otros.
de acuerdo con la encuesta Colombia y el mundo (Botero et al.:
75-78), en el grfco 6 se observa que aun cuando 56% de los colombia-
nos expresa confanza o admiracin hacia Estados Unidos, cerca de 26%
tiene senti mientos negativos tales como desconfanza o desprecio, y 18%
indiferencia. de ello se puede concluir que si bien priman los sentimientos
po sitivos, hay reservas importantes sobre la percepcin que se tiene de
ese pas. En cuanto a las percepciones ciudadanas que giran en torno a los
asuntos en los que Estados Unidos tiene una gran injerencia en el pas,
destacan la lucha contra el narcotrfco y la guerrilla. El grfco 7 muestra
GRFICO 6
PERCEPCIN DE ESTADOS UNIDOS
Fuente: Botero y Tickner, 2009.
40%
23%
16%
3%
18%
Confianza
Desconfianza
Admiracin
Desprecio
Indiferencia
Cul describe mejor sus sentimientos hacia Estados Unidos?
que 73% de los colombianos ve con buenos ojos el apoyo que se recibe de
Estados Unidos para la lucha antinarcticos, y en el grfco 8 se observa
que la mayora de los colombianos tiene una buena percepcin sobre los
resultados en esta materia. El grfco 9 presenta la percepcin sobre la
GRFICO 7
PERCEPCIN FRENTE A LA COOPERACIN ANTINARCTICOS DE ESTADOS UNIDOS
GRFICO 8
OPININ SOBRE LOS RESULTADOS DE LA LUCHA CONTRA EL NARCOTRFICO
A favor
En contra
Depende
73%
15%
12%
Est a favor o en contra de que Colombia reciba ayuda
de Estados Unidos para combatir el narcotrfico?
Mucho
Algo
Poco
Nada
42%
36%
15%
7%
A partir del ao 2000, Colombia ha recibido recursos significativos de Estados Unidos para combatir
el narcotrfico. Cree usted que esta situacin (narcotrfico) ha mejorado mucho, algo, poco o nada?
efcacia de las estrategias de disminucin de cultivos ilcitos, erradicacin
manual y fu migacin con glifosato. A pesar de la existencia de informes
de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y del departamento de
Estado de Estados Unidos que muestran el aumento del rea cultivada
con cosechas ilcitas, la mayora de colombianos considera que estas
estrategias han sido ef caces, pues casi 70% cree que los cultivos ilcitos
han disminuido.
Con respecto a las formas de cooperacin de Estados Unidos en la lucha
contra la guerrilla, en el grfco 10 queda claro que los colombianos pre-
feren la cooperacin econmica (71%) a la participacin directa de tropas
estadounidenses. Sin embargo, hay un porcentaje alto (44%) que estara a
favor de la participacin de tropas de ese pas en la lucha contra la guerrilla.
de lo anterior se podra inferir que la posicin de la opinin pblica sobre
la presencia de tropas estadounidenses en el conficto interno no es clara.
Por otro lado, una encuesta de opinin realizada por Gallup Colombia
presenta resultados que refuerzan algunas de estas posturas. En ella pode-
mos ver cmo 76% de los colombianos aprueba la forma como se estn
manejando problemas como el narcotrfco o las guerrillas, contra 22% y
34%
36%
20%
10%
Mucho
Algo
Poco
Nada
Cree usted que estrategias como la fumigacin y la erradicacin manual
han disminuido los cultivos ilcitos en Colombia?
GRFICO 9
PERCEPCIN DE LA EFICACIA DE LAS ESTRATEGIAS DE DISMINUCIN DE CULTIVOS ILCITOS
GRFICO 10
OPININ SOBRE DISTINTAS FORMAS DE COOPERACIN DE ESTADOS UNIDOS
EN LA LUCHA CONTRA LA GUERRILLA
23% que no lo aprueba. En la misma encuesta se observa que la poblacin
aprueba una relacin cercana con Estados Unidos. En efecto, 69% acepta la
forma como se llevan las relaciones internacionales, 66% tiene una opinin
favorable de Estados Unidos y 75% del presidente Barack Obama. Por otro
lado, 67% est de acuerdo con el TLC y con que Estados Unidos puedan
utilizar bases militares colombianas para combatir el narcotrfco, frente
a 28% y 30%, respectivamente, que se declara en contra. de esta manera,
como afrma Felipe Botero (Botero et al., 2009: 79) podra concluirse
que los colombianos encuentran en Estados Unidos un aliado importante
al que reconocen como positivo en su infuencia sobre el pas, pero hay
divergencias considerables en los nfasis y en la forma como se articula
la relacin especial con la potencia.
Otro de los puntos importantes para analizar y entender los vasos co-
municantes entre Estados Unidos y Colombia es por medio de la sociedad
civil, especfcamente con las interrelaciones derivadas de los migrantes
colombianos, ya que segn el censo de poblacin de 2005 aproximadamente
1175.000 colombianos residen en Estados Unidos. Los principales destinos
Est a favor o en contra de que Colombia reciba ayuda de Estados Unidos para combatir a la guerrilla?
y Estara a favor o en contra de que tropas estadounidenses participen en el combate contra la guerrilla?
Participacin de tropas
42%
42%
16%
A favor En contra Depende
71%
17%
12%
A favor En contra Depende
Ayuda econmica
de la emigracin de Colombia se pueden observar en el grfco 11: Estados
Unidos es el principal receptor de colombianos, con 35,3% de emigrantes,
seguido por Espaa, con 23,4%, y por Venezuela, con 18,5%. Es importante
resaltar el gran subregistro de colombianos en los censos extranjeros, parti-
cularmente en Estados Unidos y Espaa (Crdenas et al., 2006: 9).
Adicionalmente, el poder econmico de este grupo se refeja en las
remesas que envan anualmente a Colombia, y que han pasado a ser parte
de las cuentas nacionales. Su impacto se siente especialmente en el nivel
micro, dado que constituyen el soporte vital de miles de familias. En 2008
antes de la crisis econmica mundial, Colombia era el tercer receptor de
remesas en Amrica Latina, con U$4.842 millones, equivalentes a 2% del
PIB, despus de Mxico, con U$25.145 millones, y de Brasil, con U$7.200
millones. de acuerdo con estudios realizados por la Cancillera, 50,8% de
esas remesas provenan de los Estados Unidos y 28,1% de Espaa, mien-
tras el resto tena su origen en pases que no superaban 5% de los aportes
(Garay y Rodrguez, 2005).
En resumen, es posible decir que la estrecha relacin con Estados
Unidos tiene un antecedente histrico fundamental, sustentado en la im-
portancia de los aspectos comerciales, de cooperacin militar, de apoyo
en la opinin pblica y en la migracin.
GRFICO 11
RESIDENTES COLOMBIANOS EN EL EXTERIOR (PORCENTAJES)
Fuente: dane, Censo 2005.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Otros Bolivia Per Australia Costa
Rica
Mxico Panam Canad Ecuador Venezuela Espaa EE.UU
13,9
0,1 0,3 0,5
1,1 1,1
1,3 2,2
2,4
18,5
23,4
35,3
EVOLUCIN RECIENTE dE LA RELACIN
ENTRE COLOMBIA Y ESTAdOS UNIdOS
Tres etapas pueden servir para caracterizar la evolucin reciente de la
relacin bilateral (Aya, 2008: 7). La primera comprende el periodo 1993-
1997, en el que la agenda bilateral se encontraba narcotizada y exista una
tensin latente entre ambas naciones. La segunda, de 1998 a 2002, abarca
el periodo durante el cual se negoci e implement el Plan Colombia; y la
ltima etapa va desde 2002 hasta 2007 y se relaciona fundamentalmente
con un nuevo nivel del Plan Colombia, usado claramente en la lucha contra
la guerrilla y que refeja la sintona entre los gobiernos de lvaro Uribe
y George W. Bush en torno a la llamada guerra contra el terrorismo. Esta
ltima fase puede entenderse como extendida hasta el fnal del gobierno
del presidente Uribe.
La primera etapa (1993-997) se inici con una percepcin generalizada
en Estados Unidos sobre la falta de acciones de los dirigentes de Was-
hington para evitar la entrada de drogas al pas. Esto impuls al gobierno
de ese pas a exigir mayores acciones en la lucha contra el narcotrfco.
En respuesta a estas presiones, el entonces presidente Bill Clinton (1993-
1997; 1997-2001) frm la directiva presidencial 14/93, que ordenaba a
las agencias federales a cambiar el nfasis de la poltica contra las drogas,
concentrndose en aquellos pases considerados como el origen del pro-
blema: Colombia, Per y Bolivia.
En 1998, la lectura en Washington sobre los costos de la poltica contra
el presidente Samper era autocrtica. Bsicamente se reconoci entonces
que la institucionalidad gubernamental se haba debilitado mientras que las
organizaciones criminales se haban fortalecido. Se abri camino la hipte-
sis de las narcoguerrillas y la ntima relacin entre los cultivos ilcitos y el
conficto. La debilidad del estado para responder al desafo creciente de los
grupos ilegales llev a disear una nueva relacin entre Estados Unidos y
Colombia, con el objetivo de que el gobierno recuperara la iniciativa y me-
jorara su capacidad de respuesta. Naci as el Plan Colombia, gracias al cual
el pas se convirti en el quinto receptor de ayuda militar estadounidense, y
segn algunas estadsticas, en el tercero. El enfoque inicial estuvo centrado
en la poltica antinarcticos y en la erradicacin masiva de cultivos ilcitos,
especialmente en el sur del pas departamento de Putumayo.
Al mismo tiempo, la administracin Clinton aval el proceso de paz con
la guerrilla de las Farc, que en ese momento se adelantaba en el Cagun.
La intervencin de Estados Unidos y el Plan Colombia contribuyeron a
alimentar la desconfanza de las Farc sobre las verdaderas intenciones
del gobierno colombiano. Al mismo tiempo, nunca fue claro que las
fuerzas insurgentes tuviesen verdaderas intenciones de paz. Los errores
en la conduccin del proceso, sumados a la falta de voluntad real de las
partes, condujeron al desprestigio, fracaso y ruptura del proceso de paz
del gobierno del presidente Pastrana. La reaccin de repudio colombiano
frente a los abusos de la guerrilla llev al poder una propuesta de mano
dura encarnada por el candidato lvaro Uribe Vlez, y por primera vez la
opinin pblica nacional se inclin hacia una salida militar por encima de
cualquier posibilidad de dilogo.
La campaa de lvaro Uribe se vio catapultada por los ataques terro-
ristas del 11 de septiembre de 2001. Al hasto interno con la guerrilla se
sum un ambiente internacional favorable a una lucha reforzada contra las
organizaciones subversivas bajo la gida de la guerra contra el terrorismo
emprendida por Estados Unidos. La ayuda militar recibida por el ejrcito
colombiano y el apoyo estratgico del Comando Sur facilitaron que du-
rante el gobierno del presidente Uribe las Fuerzas Armadas recuperaran
la iniciativa frente a la guerrilla y revirtieran la dinmica en la que haba
entrado el conficto colombiano. La re-conceptualizacin del conficto
durante la era Uribe permiti enmarcar la accin antisubversiva en Co-
lombia como un frente ms de la guerra contra el terrorismo declarada por
Estados Unidos. A consecuencia, se permiti el uso de los recursos del
Plan Colombia ms all de la lucha antinarcticos y se aval directamente
la intervencin estadounidense en contra de las guerrillas en Colombia.
Se abandon as la posicin sostenida durante mucho tiempo, de no inter-
vencin en el conficto interno.
La ayuda estadounidense permiti iniciar a mediados de 2003 el
Plan Patriota, que ha sido la ofensiva militar ms grande de la historia
colombiana contra la guerrilla y que marc la etapa de mayor intensidad
en la cooperacin militar entre Colombia y Estados Unidos. A solicitud
expresa del gobierno colombiano, el Comando Sur del ejrcito de Estados
Unidos particip en su planeacin y fue protagonista en su ejecucin. El
gobierno del presidente Bush comprometi fondos durante tres aos para
su mantenimiento (Tickner, 2007: 104). As, entre 2000 y 2006 Colombia
recibi aproximadamente 5,3 mil millones de dlares para apoyar la estra-
tegia militar acordada en forma conjunta. Los xitos de la administracin
Uribe al reducir la violencia y hacer retroceder a la guerrilla convirtieron
a Colombia en un caso demostrativo del xito de la visin militarista de
la administracin Bush.
Los costos humanitarios y de derechos humanos a consecuencia
del conficto interno generaron una concepcin paradjica de la coope-
racin estadounidense en Colombia, pues al mismo tiempo sirvieron
para fnanciar la guerra y atender sus consecuencias. Con el tiempo,
la proporcin entre cooperacin militar y ayuda al desarrollo logr
revertir el nfasis militar, especialmente con el control obtenido por
los demcratas en el Congreso durante el segundo periodo presidencial
de George W. Bush.
A principios de 2007, el gobierno colombiano present la estrategia de
fortalecimiento de la democracia y el desarrollo social 2007-2013, conside-
rada la segunda fase del Plan Colombia, que representa en lo fundamental
su continuacin, aun cuando reconoce los problemas de gobernabilidad en
las zonas recuperadas del control territorial que antes ejerca la guerrilla.
Esta segunda fase tiene las siguientes particularidades: primero, busca la
consolidacin de lo que establece como logros de la primera fase del Plan
Colombia; segundo, la Estrategia de fortalecimiento de la democracia
y del desarrollo social 2007-2013 signifcara un cambio ms de orden
cuantitativo que cualitativo, en la medida en que aparece como la amplia-
cin y la profundizacin de la estrategia inicial; tercero, se presenta como
un plan de estado integral para los prximos seis aos, y no slo como
una estrategia focalizada en la lucha contra las drogas y el combate a las
guerrillas (Rojas, 2007: 26).
La relacin entre los gobiernos de Estados Unidos y Colombia durante
los aos de coincidencia entre los periodos de George W. Bush y lvaro
Uribe (2002-2008) alcanz su mxima identifcacin al encontrar en las
afnidades ideolgicas de ambos gobernantes un nuevo cimiento para el
conjunto de polticas que caracterizaron la relacin bilateral. Se pas de
una relacin pragmtica durante los aos Pastrana-Clinton a un vnculo
muy ideologizado y personal en el periodo subsiguiente.
Con la conquista de la mayora parlamentaria por parte de los dem-
cratas en 2006, la relacin empez a dar un nuevo giro. La nueva mayora
empez a cuestionar la poltica colombiana, especialmente en relacin con
los derechos humanos, y bloque el proceso de aprobacin del TLC. As
mismo, modifc la asignacin de recursos del Plan Colombia, tratando
de dar ms importancia a los aspectos polticos y sociales en lugar de los
militares, como solucin a los problemas colombianos.
La victoria demcrata en las elecciones presidenciales de 2008, que
permiti la llegada de Barack Obama a la Casa Blanca, releg en forma
defnitiva a Colombia en la agenda estadounidense. Mientras su antecesor
usaba el caso colombiano como un ejemplo de xito en la lucha contra el
terrorismo, el gobierno del presidente Obama ha sido muy cauteloso de
cualquier consideracin pblica sobre Colombia. No hubo revisin signi-
fcativa de los recursos del Plan Colombia ni tampoco avance alguno para
la aprobacin del TLC. Ante esta situacin, el gobierno de lvaro Uribe
busc estrechar la relacin mediante el acuerdo que permita el uso de
las bases militares, estrategia que buscaba reforzar los lazos entre los dos
pases de tal manera que se alcanzaran dos objetivos: evitar el retroceso
de Estados Unidos en su compromiso militar hacia Colombia y reducir el
margen de maniobra de futuros gobiernos para revisar los contenidos del
actual modelo de poltica bilateral. Esta situacin generaba dos preguntas
para el nuevo gobierno y para el futuro de la relacin: la primera en torno
al margen de maniobra que tiene Colombia frente a Estados Unidos; y la
segunda sobre el rango de posibles acciones que un gobierno de orientacin
distinta puede imprimir a la relacin
2
.
UN NUEVO CONTEXTO PARA LA LUCHA CONTRA LAS dROGAS
El sustrato de la relacin reciente entre Colombia y Estados Unidos ha
estado basado en la concepcin predominante acerca de la lucha contra el
narcotrfco. Varios elementos parecen bosquejar cambios graduales en
la forma como se ha planteado esta lucha, y es probable que esto tambin
afecte la relacin bilateral. No se trata de modifcaciones con impacto in-
2 Al momento de escribir este artculo no se haban celebrado an las elecciones estadounidenses
de noviembre de 2010.
mediato, pero se advierte un escenario en el que Colombia podra tener
mayor margen de maniobra tanto para la relacin bilateral como para
liderar una discusin global al respecto. El primer elemento por resaltar
es la creacin en Washington de la Comisin del hemisferio occidental
de poltica antinarcticos, cuyos mandatos son: 1) revisar y evaluar la
poltica sobre oferta de drogas ilcitas; 2) identifcar polticas y programas
alternativos para mejorar la actual poltica antinarcticos. La Comisin
debe rendir informe en doce meses y est integrada por diez notables
designados por el presidente Obama y el Congreso. La premisa que im-
pulsa su creacin se basa, al parecer, en admitir el fracaso de las polticas
actuales en la lucha antinarcticos. Por otro lado, el apoyo bipartidista que
recibi el proyecto y el inters de la Casa Blanca justifca la expectativa
que el mismo ha generado en distintos ambientes, y alerta sobre la mayor
atencin que Colombia debera otorgarle a este proceso.
El Plan Colombia, que permiti pasar de la guerra antidroga a la
guerra antiterrorista, se ha mostrado inefcaz para reducir el negocio del
narcotrfco y la exportacin de cocana desde Colombia. El volumen
global del negocio y la rentabilidad para sus principales benefciarios se
mantienen e, incluso, muestran mecanismos anticclicos que se refejan
en la variacin del precio complementada con la diversifcacin de pro-
ductos y mercados. El efecto globo no slo ha marcado la dinmica
de los cultivos de coca en Colombia y el rea andina (vanse el grfco
12 y la tabla 5), sino que se ha propagado a todas las cadenas del nego-
cio ilegal, fortaleciendo rutas y bases alternativas por Mxico, frica y
Suramrica.
As mismo, la Comisin latinoamericana sobre drogas y democracia,
conformada por un grupo de notables de la regin, entreg en marzo de
2009 su informe, con apreciaciones que proponen un nuevo paradigma
basado en un enfoque de derechos humanos en las polticas antidrogas que
parte de tratar el consumo de drogas como una cuestin de salud pblica,
reducir el consumo mediante acciones de informacin y prevencin y
focalizar la represin sobre el crimen organizado (Gonzlez, 2009: 1).
Sin embargo, es muy probable que aun cuando durante la prxima dcada
sean cada vez mayores las presiones contra el prohibicionismo y contra
el actual enfoque de la guerra antidrogas, esto no lograr evitar que a
corto plazo sigan predominando las estrategias militares y la represin
de la oferta, considerando que dentro de la agenda de reformas del nuevo
gobierno estadounidense este no es un asunto prioritario.
Bajo la administracin Obama en Estados Unidos, y en Colombia
hoy, se confrontan dos lneas frente al futuro del Plan Colombia (Gon-
zlez, 2009: 3). La continuista, que mantiene el enfoque de guerra y de
articulacin a los planes de seguridad coordinados por el Comando Sur.
Como parte de esta lnea encontramos lo que sera la tercera fase del Plan
Colombia, con los acuerdos para el uso de bases militares en Colombia
GRFICO 12
CULTIVOS DE COCA EN COLOMBIA, 1997-2007
TABLA 5
PRODUCCIN MUNDIAL DE COCANA, 1996-2007 (EN TONELADAS MTRICAS)
PAS 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
% CAMBIO
2006 - 2007
%
DEL TOTAL
2007
Bolivia 215 200 150 70 43 60 60 79 98 80 94 104 10,60 10
Per 435 325 240 175 141 150 160 230 270 260 280 290 3,60 29
Colombia 300 350 435 680 695 617 580 550 640 640 610 600 -1,60 61
Total 950 875 825 925 879 827 800 859 1.008 980 984 994 1 100
Fuente: UNOdC/ Informe mundial de drogas 2007.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
160.000
180.000
140.000
100.000
120.000
80.000
40.000
60.000
20.000
0
Departamento de Estado de Estados Unidos
Sistema Nacional de Monitoreo (Simc ) apoyado por i UNODC
H
e
c
t
r
e
a
s
por parte de las fuerzas armadas de Estados Unidos en la alianza antite-
rrorista y antidroga. En efecto, la sentencia de la Corte Constitucional no
se pronunci sobre la legalidad de la presencia de tropas, sino sobre
la necesidad de aprobar estos contenidos mediante ley en el Congreso de la
Repblica, luego de suscribir un tratado.
La lnea alternativa consistira en replantear la cooperacin y pasar de
los objetivos de guerra a otros que comprometan a la nueva administracin
en el apoyo a polticas de desarrollo y paz con estrategias no militares, de
reconocimiento y respeto a los derechos humanos, incluidos los derechos
de las vctimas, el fortalecimiento de la sociedad civil, la democracia, el
desarrollo desde la equidad y las soluciones polticas desde el dialogo y
la negociacin con los grupos armados irregulares. En otras palabras, se
tratara de la continuacin de la seguridad democrtica con nfasis en
la salida militar del conficto, o de una visin alternativa que considere
salidas distintas a la guerra, sin que esto implique volver a propuestas de
negociacin como en el pasado.
TRATAdO dE LIBRE COMERCIO, UN SUEO LEJANO?
Para entender la evolucin reciente del fracaso colombiano en obtener
la ratifcacin pronta de un tratado de libre comercio es necesario anotar
que en virtud de la lucha compartida contra las drogas y el terrorismo se
hizo efectiva, a partir de 1992, la aplicacin del Atpa (Andean Trade Pre-
ferences Act), mediante la que se otorgaron preferencias arancelarias por
diez aos a un conjunto de productos exportados desde Bolivia, Colom-
bia, Ecuador y Per. Ante el vencimiento del Atpa en diciembre de 2001,
Estados Unidos renov en 2002 las preferencias con un nuevo nombre:
Atpdea (Andean Trade Preferences and drug Erradication Act), y ampli
la gama de productos con el mismo propsito de combatir el trfco de
drogas, hasta el 31 de diciembre de 2006. Las condiciones del Atpdea se
renuevan anualmente.
La importancia de estos benefcios arancelarios es visible dada la
dependencia que tienen las exportaciones colombianas hacia Estados
Unidos en relacin con el Atpdea. En efecto, en 2004 el 52% de esas ex-
portaciones ingresaron a dicho mercado cobijadas por el Atpdea. Para los
productos agrcolas, el porcentaje fue de 43%. Sectores como las fores,
los textiles y las confecciones se han destacado por el aprovechamiento de
estas preferencias. En 2004, el 99,9% de las fores y las plantas vivas que
Colombia export a Estados Unidos ingresaron bajo el manto del Atpdea,
mientras que el porcentaje para los textiles y confecciones fue de 73,8%
(Ramrez, 2005: 14).
No obstante, si bien las cifras anteriores evidencian que estas preferen-
cias han dinamizado de manera importante las exportaciones de algunos
productos colombianos, su carcter temporal y el hecho de que dependan
de variables consideradas polticas llev al gobierno del presidente Uribe a
sostener que dicho esquema genera incertidumbre y obstaculiza las posibi-
lidades de inversin en el pas, convirtiendo dichos argumentos en la prin-
cipal motivacin para impulsar la frma de un TLC con Estados Unidos. La
negociacin del acuerdo se justifc adems sealando que varios pases de
la regin, como Mxico, Chile, y ms recientemente los centroamericanos,
suscribieron un TLC con Estados Unidos, por lo que Colombia quedaba en
desventaja frente a los que gozan ya de ese acceso preferencial.
Basado en estas premisas, el gobierno del presidente Uribe busc la
aprobacin de dicho tratado sin valorar adecuadamente los tiempos y las
condiciones polticas en Estados Unidos (vase, Con el viento en contra,
Policy Paper 30, Fescol). La negociacin se prolong ms all de lo es-
perado y las tcticas colombianas slo consiguieron agravar la situacin.
Actualmente, las perspectivas de aprobacin permanecen inciertas. En cual-
quier caso, a corto plazo es poco probable que dicho tratado sea tramitado
en el Congreso de Estados Unidos, dadas las difcultades derivadas de la
crisis y la lenta recuperacin econmica. Mientras tanto, las polticas de
preparacin de la economa colombiana para competir siguen avanzando
lentamente, en especial en asuntos crticos como la infraestructura, sin
dejar de lado la otra piedra en el zapato: los derechos humanos.
dERECHOS HUMANOS, BORRANdO CON EL COdO?
El asunto de los derechos humanos adquiri gran importancia en la rela-
cin entre Colombia y Estados Unidos. La gran inversin para sustentar el
conficto al amparo del Plan Colombia hubo de justifcarse internamente
con el compromiso de que ello no poda constituir un aval para las vio-
laciones a los derechos humanos. Estados Unidos qued as fnanciando
la enfermedad y, tambin, el remedio. Mientras el conficto interno es la
mayor causa de violaciones de derechos humanos, las polticas del gobier-
no estadounidense han sido determinantes para mejorar el compromiso y
la responsabilidad del gobierno en estos aspectos. Paradjicamente, esto
ha convertido a Estados Unidos en el principal instrumento de control
poltico frente a la gestin en materia de derechos humanos en Colombia.
Las organizaciones de derechos humanos han aprendido de esta situacin
y han desarrollado una activa diplomacia desde la sociedad civil, que ha
conseguido que en el Congreso y el gobierno estadounidenses se ejerzan
los contrapesos que deberan existir en Colombia. El control poltico que
las instituciones colombianas deberan tener sobre las Fuerzas Armadas
no se ejerce como debera y es suplido por un control externo, en deterioro
de la democracia colombiana.
Las tendencias en materia de derechos humanos durante la vigencia del
Plan Colombia resultan favorables, dado que la mayora de los indicadores
muestran mejoras, pero al mismo tiempo no se desactivan las causas que
producen la crisis humanitaria en el pas. El informe ms reciente del de-
partamento de Estado fue bastante crtico con Colombia y lleg incluso a
utilizar la frase corrupcin con impunidad. desde los escndalos por las
chuzadas del dAS hasta el programa Agro Ingreso Seguro, el departamento
de Estado seal muchas de las irregularidades que se presentaron durante
2009, siendo el caso ms grave de violacin contra los derechos humanos
el de los falsos positivos, respecto del cual el informe asegura que: El
nmero de casos, las zonas geogrfcas, y la diversidad de las unidades
militares implicadas, indican que estos asesinatos fueron cometidos de
una manera sistemtica por parte de elementos signifcativos dentro de los
militares. Otro punto de especial gravedad en el informe es el crecimiento
de las bandas emergentes, que en 2009 asesinaron a 279 civiles, lo que
representa un incremento superior a 80% en relacin con 2008. Adems,
se menciona que los asesinatos contra maestros y sindicalistas a manos de
fuerzas ilegales no han disminuido como deberan.
Por ltimo, aunque el informe reconoce algunos avances en la dis-
minucin del desplazamiento forzado, del nmero de secuestros y de las
masacres, es claro que consolidar el respeto por los derechos humanos en el
pas es una asignatura pendiente y que este hecho tendr un rol fundamental
en el escenario de buscar la aprobacin del TLC en un futuro cercano.
ESCENARIOS Y TAREAS
Se han mostrado aqu los profundos lazos histricos, econmicos y polticos
que enmarcan la relacin de Colombia con Estados Unidos, lazos que se
han estrechado en tiempos recientes con la ayuda brindada en el marco
del Plan Colombia. La actitud tradicional de los gobiernos colombianos,
de alineamiento con los intereses estadounidenses, tiene su fundamento en
la fuerte interrelacin econmica, en la gran cercana poltica, no slo de
las lites, sino de los ciudadanos, que en general perciben dicha relacin
como algo benfco, y en el impacto positivo que la intervencin de Estados
Unidos ha tenido de cara a los intereses de los sucesivos gobiernos. La
cercana con ese gobierno es hoy incluso ampliada a grupos de oposicin
que encuentran all la voluntad y el poder de control poltico que no hallan
en las instituciones democrticas colombianas.
de esta situacin podemos colegir que la poltica de alineacin se en-
cuentra fuertemente arraigada en el pas y que la posibilidad de establecer
una relacin basada en un giro radical no parece una alternativa viable, al
menos a corto plazo. Sin embargo, de este hecho no se puede concluir que
la nica alternativa es la profundizacin de la relacin con las premisas
desarrolladas durante la administracin Uribe, y mucho menos cuando ese
modo de conduccin de la poltica internacional condujo a una fractura de
la relacin con los vecinos y estaba en contrava de las nuevas realidades
regionales.
La propuesta que se presenta parte de la revisin del modelo seguido
durante los gobiernos del presidente Uribe, que convirti la poltica bila-
teral con la Casa Blanca y la poltica regional en un juego de suma cero,
especialmente con el entorno ms inmediato. Lo que Colombia requiere
es una poltica que sea capaz de incorporar las preocupaciones regiona-
les en una poltica constructiva que evite la confrontacin y, sobre todo,
la generacin de percepciones agresivas. En sus inicios, el gobierno del
presidente Santos ha dado los primeros pasos en esa direccin: no slo
restableci la relacin con Venezuela e efectu su primera visita ofcial
a Brasil en lugar de Estados Unidos, sino que, adems, no respondi
con interpretaciones sesgadas sobre posibles efectos para la defensa na-
cional a la decisin de la Corte Constitucional en torno a la suspensin
del acuerdo sobre el uso de bases militares; por el contrario, el argumento
ofcial ha sido restar importancia a dicho acuerdo, con lo cual el gobierno
busca ganar margen de maniobra con los vecinos y tambin de cara a los
intereses estadounidenses.
A continuacin se presenta un conjunto de iniciativas que podran
adelantarse en el marco de la revisin de la relacin bilateral, que aumente
el margen de maniobra colombiano, sin que ello implique, de ninguna
manera, el deterioro de las relaciones mutuas.
COOPERACIN MILITAR Y CONFLICTO INTERNO
de acuerdo con el informe de la Government Accountability Offce de los
Estados Unidos (GAO, 2008) que analiza la gestin de los recursos inverti-
dos en Colombia y titulado signifcativamente drug reduction goals were
not fully met, but security has improved. US agencies need more detailed
plans for reducing assistance, de 2000 a 2008 se invirtieron U$6.130
millones, de los cuales la gran mayora (U$4.895 millones) se destin a
la estrategia antinarcticos y de mejoramiento de la seguridad. Gracias a
dichos recursos y a la asistencia militar que vino con ellos, el gobierno
colombiano recuper la iniciativa en el conficto armado y consigui el
repliegue y la reduccin de la capacidad de accin de la guerrilla. Un
anlisis contrafctico de esta decisin llevara a pensar que el pas habra
debido escoger entre una mayor decisin poltica en torno a un proceso de
paz o asumir los costos polticos y fscales derivados de la guerra. El Plan
Colombia hizo la vida ms fcil al pas y manifest la opcin de Estados
Unidos por la solucin militar del conficto colombiano.
La reduccin previsible de los recursos de ayuda estadounidense de-
rivada de la crisis econmica interna y de la percepcin de logro tarea
cumplida ha hecho que el gobierno colombiano refuerce sus lazos con
el propsito de evitar que la ayuda disminuya y que la relacin militar se
debilite. El origen de esta situacin radica en un enfoque en el que prima
la visin militar sobre las consideraciones polticas. La bsqueda del fn
del conficto interno ha descartado la opcin negociada. La nica alter-
nativa que se les ha planteado a las guerrillas es la de una rendicin para
avanzar a un proceso de reincorporacin, similar al modelo usado con los
paramilitares. El camino escogido por la administracin del presidente
Uribe fue exitoso en la reduccin de la violencia, especialmente luego de
las negociaciones con estos grupos; sin embargo, sus logros no parecen
defnitivos y existe el peligro de la recurrencia del fenmeno. En efecto,
por una parte, las organizaciones paramilitares se han reciclado en torno
a nuevas organizaciones denominadas de diferentes maneras: para el
gobierno se trata de bandas emergentes bautizadas como Bacrim (bandas
criminales), mientras que visiones ms crticas insisten en caracterizar estas
organizaciones como neo-paramilitares. Al mismo tiempo, aun cuando los
golpes a los grupos guerrilleros los han debilitado parecen estar muy lejos
de conseguir su derrota defnitiva y, ms bien, pueden haberlos llevado a
sus niveles de accin histrica, con grupos ms rurales y aislados de los
grandes centros urbanos pero todava con gran capacidad de accin y de
dao, como muestran los atentados producidos al inicio de la adminis-
tracin del presidente Santos. Finalmente, la violencia y la delincuencia
urbana muestran tambin tendencias de crecimiento preocupantes.
El Plan Colombia permiti mejorar la capacidad militar colombiana no
slo mediante mejores tcticas y estrategias militares, sino con asistencia
tcnica directa. La inviabilidad de mantener esos niveles fnancieros de
cooperacin obliga a pensar en nuevos enfoques y, sobre todo, en alter-
nativas que reconozcan las limitaciones fnancieras de Estados Unidos y
de Colombia. Una alternativa sera reconocer la validez de los enfoques
que incorporan elementos de negociacin poltica como fundamento de la
terminacin del conficto, sin necesidad de esperar a reconocer una derrota
militar. Una salida digna para quienes han estado en la subversin puede
resultar una alternativa ms acorde con las realidades histricas.
El enfoque de seguridad democrtica del gobierno de Colombia lo-
gr revertir el proceso de incremento de la violencia en Colombia y de
incapacidad del estado para hacer frente a dichos desafos. Sin embargo,
la insostenibilidad de un enfoque reduccionista no slo es evidente, sino
que los costos internacionales amenazan con desbordar los benefcios
obtenidos. La poltica de los aos anteriores ha deteriorado signifcati-
vamente la relacin con los vecinos, a los que acusa de servir de refugio
de la guerrilla colombiana, y sus acciones militares, que han incluido
ataques en territorio extranjero, han producido una tensin de gran mag-
nitud, especialmente con Venezuela. dicha tensin ha alcanzado incluso
el terreno de las preocupaciones militares preblicas y ha reforzado en el
gobierno colombiano la percepcin de que para disuadir a Venezuela de
un ataque contra Colombia es fundamental estrechar los lazos militares
con Washington. En este escenario, la poltica exterior no slo se ha vuelto
hostil con los vecinos, sino que pretende mostrar a Colombia como un
protectorado de Washington.
Los primeros pasos de la administracin Santos muestran que es posible
establecer una relacin ms equilibrada entre la lucha contra los grupos
armados ilegales al interior del pas y la colaboracin diplomtica necesaria
con los vecinos. La primera recomendacin especfca en esta materia tiene
que ver con ratifcar el compromiso de respeto con el derecho internacional
en las acciones que se desarrollen contra la guerrilla.
La segunda observacin en torno a este asunto tiene que ver con los
derechos humanos: adems de mayor colaboracin al respecto se debe
fortalecer la institucionalidad democrtica, para que sean las institucio-
nes colombianas las que desarrollen las actividades de control poltico y
ciudadano sobre las Fuerzas Armadas, y no los controles externos, como
hasta ahora.
Tercero, deben usarse con mayor nfasis espacios multilaterales donde
se encuentren tanto los Estados Unidos como los pases vecinos de Colom-
bia este escenario sera la OEA y en el marco de un dilogo constructivo
avanzar en medidas de fomento de la confanza, que le permitan a Co-
lombia seguir contando con el apoyo estadounidense para luchar contra la
criminalidad, y a los vecinos les garantice la tranquilidad de que ninguna
de esas acciones tiene carcter ofensivo para sus propios intereses.
Finalmente, es necesaria una discusin realista y ajena a los prejuicios
ideolgicos con respecto al estado actual del conficto en Colombia. Esta
discusin debe empezar por reconocer las diferencias entre una amenaza
terrorista y una organizacin de carcter guerrillero, y asumir las implica-
ciones que ello tiene, especialmente en trminos estratgicos y tcticos.
Una evaluacin adicional se refere a las alternativas reales de las diferentes
opciones, por ejemplo, cuntos aos y cunto gasto se requiere para derrotar
militarmente a la guerrilla. Sobre estos anlisis deben discutirse de nuevo
alternativas que, sin renunciar a la obligacin del estado de proteger a los
ciudadanos y combatir la criminalidad, contemplen posibilidades de salida
poltica para la guerrilla, que vayan ms all de la rendicin.
POLTICA DE LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Uno de los terrenos donde la poltica exterior ofrece ms mrgenes para la
revisin es la relativa al combate contra las drogas ilcitas. El poco avance
en la contencin de la produccin y la resistencia de los consumidores a
alterar sus hbitos han hecho que el mercado parezca infexible a todos los
esfuerzos realizados. Luego de haber invertido un promedio anual de 1,5%
del PIB (U$1,2 miles de millones) en los recursos del Plan Colombia, los
resultados son desalentadores: por un lado, en 2007 Colombia produca
61% del total mundial de cocana; y la produccin regres a los niveles
histricos previos al Plan y superiores a 80 mil toneladas anuales (grfco 12).
El reconocimiento de este hecho ha generado ya las primeras propuestas de
cambio, a cargo de la Comisin latinoamericana sobre drogas y democracia,
y es muy probable que las mismas se vean reforzadas por el trabajo que
adelanta la Comisin del hemisferio occidental de poltica antinarcticos
creada por el presidente Obama. Las recomendaciones sugieren pasar de
la poltica con nfasis represivo a otras que den prioridad a la problemtica
de salud y al estudio de la gradualidad en el enfoque contra las drogas, en
especial dado que no todas tienen la misma peligrosidad o impacto.
La recomendacin sobre estos asuntos debe considerar la existencia
de esta tendencia, que debera ser impulsada por Colombia, especialmente
en escenarios internacionales, para crear un ambiente que permita evitar
los enfoques represivos y ayude a buscar alternativas distintas a polticas
que no han modifcado la situacin de fondo. El objetivo no es promover
la legalizacin, sino avanzar hacia modelos de despenalizacin gradual
en los casos en que ello sea posible.
Junto a esta despenalizacin deberan buscarse los mecanismos que
permitan revisar los arreglos judiciales entre los dos pases. En efecto, si en
el pasado los narcotrafcantes teman a la justicia estadounidense, hoy en da
parecen preferir un arreglo en Estados Unidos a una crcel en Colombia.
Sera aconsejable entonces revisar el tratado de extradicin, para asegurar
que algn da los delincuentes estadounidenses que lavan dinero puedan ser
juzgados en Colombia y el tratado sea de doble va, no de una sola como
hasta ahora. Igualmente, se debe buscar la rectifcacin de los mecanismos
que aseguren el derecho a la defensa de los colombianos, especialmente
en lo que tiene que ver con acciones administrativas inclusin en la lista
Clinton. En esta misma direccin, lo ms importante es asegurar que
las autoridades judiciales compartan informacin y que Colombia tenga
acceso a las confesiones de los delincuentes extraditados y a los arreglos
que con ellos se efectan. En resumen, se debe buscar reenfocar la lucha
contra las drogas y abandonar las polticas que han mostrado similitud con
una bicicleta esttica.
UNA AGENDA MS ALL DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO
Por ltimo, los intentos recientes de aprobar un tratado de libre comercio
tuvieron serios errores de estrategia y oportunidad (Policy Paper 16, pro-
yecto Colombia Internacional, Fescol). El gobierno de lvaro Uribe no
logr dicha aprobacin y las perspectivas a corto plazo no permiten augurar
el trnsito positivo del proyecto: para que la aprobacin del TLC sea una
realidad es necesario que las condiciones econmicas estadounidenses
mejoren y que el ambiente poltico resulte favorable, lo que en parte se ha
conseguido con la transicin presidencial en Colombia. En todo caso, no
parece que ello deba ser un objetivo central de la relacin bilateral.
Nuevamente, en un asunto central de la poltica bilateral parecen
haber primado por parte del gobierno colombiano los sesgos ideolgicos
y el inters en profundizar los lazos de la relacin con Estados Unidos.
La mayor cantidad de las exportaciones a Estados Unidos gozan ya de
preferencias va Atpdea, y el nico efecto previsible parece referirse a la
consolidacin de la seguridad de las inversiones, lo cual, dada la tendencia
revaluacionista y las perspectivas de bonanza minera, no es necesariamente
lo ms conveniente a corto plazo.
La improbabilidad de la aprobacin pronta del tratado permite pensar
en polticas ms amplias para el manejo de las necesidades de expansin
comercial de Colombia. Para ello el pas debera enfocarse en desarrollar
las polticas previstas en la estrategia de competitividad. Igualmente, los
acuerdos regionales permitiran una insercin comercial en la economa
estadounidense con mayores garantas y blindajes.
La recomendacin en torno a este asunto consiste en modifcar las
prioridades y darle ms nfasis a la llamada agenda interna, en lugar de
seguir generando presiones que hasta ahora han tenido efectos discutibles,
pues en lugar de asegurar la aprobacin han exacerbado las crticas de
aquellos que se oponen tanto al libre comercio con Colombia como a las
polticas desarrolladas por los anteriores gobiernos en los dos pases. Igual-
mente, se deben encontrar nuevos puntos de encuentro de la relacin, en
particular en reas como la poltica energtica y la ambiental que, ligados,
constituyen uno de los ejes de la poltica econmica de Estados Unidos
para los prximos aos.
Para terminar es posible sealar que la relacin con Estados Unidos
no tiene por qu abandonarse, y que existe la posibilidad de buscar mayor
margen de maniobra para reorientar los principales elementos de la mis-
ma. Los primeros pasos dados por la administracin del presidente Santos
muestran que el anlisis y las recomendaciones aqu planteadas constituyen
alternativas viables, pese a que su concepcin original data de la poca del
gobierno de lvaro Uribe. Colombia debe identifcar con claridad sus propios
intereses y conducir sus relaciones internacionales con mayor pragmatismo
y sin prejuicios ideolgicos. Un viraje en la relacin con Estados Unidos no
parece una opcin deseable y tampoco viable, pero aumentar los mrgenes
de maniobra de Colombia luce cada vez ms como un imperativo para re-
construir la relacin con nuestro entorno de manera mutuamente benfca
y regionalmente confable.
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273
El acuerdo de cooperacin militar
entre Colombia y Estados Unidos: disuasin por soberana?
Leonardo Carvajal
El 30 de octubre de 2009, los gobiernos de Colombia y Estados Unidos
frmaron el Acuerdo para la cooperacin y la asistencia tcnica en defensa
y seguridad, que forma parte de los convenios denominados en ese pas,
genricamente, como Defense Cooperation Agreement (dCA), acuerdos
que dicha potencia mundial suscribe con sus aliados militares en el globo.
Adems de los enconados debates regionales que suscit, con tal decisin
se pudo considerar como cierta la comparacin entre la poltica exterior de
Colombia en la primera dcada del nuevo siglo y la de Argentina en los aos
noventa
1
. Segn esta interpretacin, el gobierno del presidente lvaro Uribe
(2002-2006; 2006-2010) se asemej a lo que represent la administracin de
Carlos Sal Menem (1989-1995; 1995-1999) para la potencia hegemnica:
el aliado estratgico principal de los Estados Unidos en la regin.
En efecto, con base en las formulaciones de la teora del realismo pe-
rifrico, durante los dos gobiernos de Carlos Sal Menem en Argentina se
impuls en poltica exterior una relacin carnal con los Estados Unidos
expresin que impuso el mismo canciller del gobierno justicialista, Guido
di Tella, cuyos episodios ms destacados fueron, entre otros: el envo de
tropas argentinas a expediciones internacionales de la potencia americana
1 Un hecho representativo del sentir regional en los das de la frma del Acuerdo de cooperacin
militar entre Colombia y los Estados Unidos, fue la broma repetida entre los asistentes a
los seminarios avanzados que ofrece el Centro de Estudios Hemisfricos de defensa en
Washington, d. C.: Cul es la nueva diferencia entre un colombiano de la actualidad y un
argentino de los aos 90? dos mil millas!.
274 LEONARDO CARVAJAL
como las que tuvieron lugar en Hait, el golfo Prsico y los Balcanes;
el retiro de Argentina del Movimiento de los Pases no Alineados; o la
oposicin ideolgica a la administracin del presidente Ernesto Samper
(1994-1998), a tal punto que el gobierno menemista lleg a proponer una
intervencin militar de cascos blancos para resguardar la democracia
colombiana
2
. Como parte de la estrecha alianza entre Estados Unidos y el
gobierno de Menem, el hegemn regional concedi en 1998 a la Argentina
el estatus de aliado importante extra Otan de los Estados Unidos (MNNA,
por sus nombre en ingls) y los nacionales gauchos fueron durante varios
aos los nicos ciudadanos latinoamericanos en no requerir visado para
ingresar a ese pas
3
.
La teora del realismo perifrico sostiene que la poltica exterior de
un pas en desarrollo como Argentina o Colombia debe abandonar
las pretensiones de enfrentarse a los dictados de la potencia mundial en
razn a que los hegemones tienen intereses de carcter global mientras
que las naciones del tercer mundo no. de tal apreciacin se deriva en este
planteamiento la funcionalidad de alinearse con la potencia regional, de
acuerdo con la premisa de que tal alianza produce rditos en materia de
desarrollo, mientras que la confrontacin slo acarrea una serie de castigos
que terminan afectando negativamente el bienestar de la poblacin.
Por su parte, el rasgo central de la poltica exterior del presidente Uribe
fue su nfasis bilateral, a contrapelo de la tradicin colombiana de prefe-
rir los escenarios multilaterales en sus relaciones con el mundo. Cuatro
acontecimientos sucedidos desde la eleccin de lvaro Uribe como jefe de
estado colombiano confrmaron la continuidad del alineamiento Washington-
Bogot, que haba empezado con la ejecucin del Plan Colombia durante
2 La teora del realismo perifrico fue formulada por el internacionalista argentino Carlos
Escud. Sus postulados tuvieron gran impacto en la defnicin de la poltica exterior de los
dos gobiernos de Menem. Es as como las crticas que se sealaron a dicha poltica exterior
se denominaron luego neoidealismo perifrico, orientacin que ha guiado la poltica exterior
de los gobiernos posteriores a Menem, incluyendo los mandatos de los esposos Kirchner.
Para una revisin de las teoras del realismo perifrico y el neoidealismo perifrico, vanse,
Escud, 1991: 349-406; Born, 1991: 433-439; y Russell, 1991: 440-445.
3 Esta gabela migratoria lleg a su fn al tiempo que estall la crisis econmica argentina
durante el gobierno de Fernando de la Ra (1999-2001).
EL ACUERDO DE COOPERACIN MILITAR ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS 275
la administracin de Andrs Pastrana Arango (1998-2002)
4
. Primero, el
2 de agosto de 2002 George W. Bush (2001-2005; 2005-2009) frm el
denominado suplemento que el Congreso estadounidense prepar para
fnanciar las operaciones militares en Colombia durante 2003 y lo convirti
en la ley 107-206 mediante la cual se autoriz que la ayuda entregada al
pas, hasta entonces dirigida exclusivamente a las polticas antinarcticos,
en adelante pudiera ser utilizada tambin en la confrontacin de los grupos
subversivos. Para Uribe este nuevo rumbo signifc no slo legitimidad
poltica y fnanciacin para su poltica de defensa y seguridad democrtica
(PdSd), sino que le permiti vincular a las drogas ilcitas con el terrorismo,
as como la problemtica interna con la campaa internacional antiterrorista
liderada por los Estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre
de 2001.
El segundo evento decisivo tuvo lugar a propsito de las elecciones
intermedias de Congreso y gobernadores de Estados Unidos a principios
de noviembre de 2002. La victoria del Partido Republicano le otorg al
presidente Bush un margen de maniobra ms amplio para impulsar sus
polticas internas y sus estrategias externas, lo que represent una noticia
positiva para el gobierno colombiano, ya que la bancada republicana en
el Congreso ha sido tradicional defensora de la asistencia militar otorgada
al pas. Si bien el Plan Colombia fue concebido bajo una administracin
demcrata, histricamente congresistas de este partido fueron los encar-
gados de llamar la atencin sobre la verdadera efectividad de los recursos
entregados por Washington al estado colombiano. Evidencia temprana
de que la poltica de seguridad democrtica iba a ser respaldada por las
mayoras legislativas en Estados Unidos fue la derrota de la enmienda
con la que en julio de 2003 representantes demcratas pretendieron
suspender parte de la ayuda militar entregada por ese pas al ejecutivo
de Colombia
5
.
4 Estos eventos son descritos detalladamente en Carvajal y Amaya, 2005.
5 La enmienda tuvo una votacin de 195 votos a favor (182 demcratas, doce republicanos y un
independiente), 226 en contra (209 republicanos y diecisiete demcratas) y catorce abstenciones
(ocho republicanas y seis demcratas). datos tomados de www.congress.org, McGovern of
Massachusetts, Foreign Operations Appropriations, FY 2004, 24 de julio de 2003.
Y el tercero de tales acontecimientos fue el atentado terrorista de las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc) contra las instala-
ciones del club social El Nogal en Bogot, el 7 de febrero de 2003, cuyo
nmero de vctimas fatales y los numerosos heridos pusieron a Colombia
en primera plana noticiosa internacional. Varias naciones manifestaron
solidaridad, hubo movilizaciones ciudadanas en contra del terrorismo
en Colombia y se especul con la hiptesis de que el conficto nacional
estuviera entrando en fase de urbanizacin. Y en trminos de las rela-
ciones con Estados Unidos es posible que este evento haya reforzado la
conviccin del presidente Uribe, que formaliz el 17 de marzo de ese
ao, de secundar el uso de la fuerza en Irak.
Esta ltima decisin gener polmica nacional por cuanto se sostuvo
que implicaba el abandono de principios tradicionales de la poltica
exterior colombiana, tales como el apego irrestricto al derecho inter-
nacional, la solucin pacfca de las controversias y la no intervencin
en asuntos internos de otros estados. desde la perspectiva del gobier-
no Uribe la determinacin de respaldar la intervencin en Irak tena
el efecto de mantener a Colombia en la agenda de prioridades de los
Estados Unidos, que haba sido redefnida desde el 11 de septiembre,
y que en un principio amenaz con dejar al pas por fuera del nuevo
foco de inters de la potencia mundial.
Un asunto espinoso tuvo lugar a propsito de la solicitud de la Casa
Blanca para que el recin posesionado gobierno de Uribe Vlez frmara
un acuerdo a fn de evitar que los funcionarios de ese pas desplegados
en Colombia fueran investigados y juzgados por la Corte Penal Inter-
nacional
6
. En junio de 2003, Richard Boucher, el portavoz del depar-
tamento de Estado, advirti que Colombia no fguraba entre los siete
pases latinoamericanos que haban accedido a frmar el instrumento
exigido por Estados Unidos y que, por ende, corra el riesgo de perder
parte de la ayuda aprobada, concretamente la suspensin de 5 millones de
dlares en asistencia militar. La amenaza se materializ al da siguiente,
cuando Colombia no fue incluida en la lista de veintids pases a los que
6 Esta inmunidad exigida se bas en el artculo 98 del estatuto de la CPI, que establece que
un estado puede hacer caso omiso de una solicitud de este tribunal si es incompatible con
uno de sus acuerdos binacionales.
el gobierno estadounidense perdonaba temporalmente por no haber
aprobado la inmunidad de los ciudadanos estadounidenses frente a la
Corte Penal Internacional
7
.
Finalmente, y aqu se confgura el cuarto acontecimiento que confr-
m la continuidad de la alianza binacional bajo la administracin Uribe,
en septiembre de 2003 concluyeron las negociaciones para resolver la
peticin estadounidense mediante un acuerdo que establece que las auto-
ridades colombianas slo podrn enviar ciudadanos de esa nacionalidad
a la Corte Penal Internacional con el consentimiento previo del gobierno
de Estados Unidos. En respuesta inmediata, el 6 de octubre del mismo
ao el presidente Bush autoriz la entrega de la ayuda que haba sido
congelada.
Para describir la alianza irrestricta Washington-Bogot que tuvo lugar
durante las dos presidencias de lvaro Uribe, en la prensa estadounidense
se utilizaron varias comparaciones coloquiales. Tras su primer triunfo
en las urnas, el diario Dallas Morning News titul Colombia eligi a su
Ariel Sharon, y el Wall Street Journal se refri al entonces nuevo presi-
dente como George W. Uribe
8
. Escritos acadmicos destacaron que el
primer mandatario colombiano ha sido elogiado por funcionarios de ese
pas como el Tony Blair de Amrica Latina, en alusin a su compromiso
activo con la cruzada mundial anti-terrorista
9
. Inclusive, en medio del
fuego verbal generado tras la noticia del acuerdo militar binacional, el
embajador venezolano en la Organizacin de los Estados Americanos
(OEA), Roy Chaderton, durante un debate en ese organismo hemisfrico
sobre el acuerdo militar colombo-americano, afrm que las bases opera-
ran como periscopio para observar a Suramrica y llam al presidente
Uribe un portaaviones de Estados Unidos: el USS Uribe
10
.
7 Ante esta decisin, el presidente Uribe efectu un pronunciamiento el 2 de julio de 2003,
en el que apunt que la ayuda no puede ser una ayuda con condiciones mezquinas, ni con
presiones.
8 Vase el editorial Los apellidos de Uribe. El Tiempo, 6 de junio de 2002, pp. 1-24.
9 Arlene Tickner. Costos y benefcios de la relacin especial con Washington. www.semana.
com, 18 de diciembre de 2003.
10 Vase, Sergio Gmez Maseri. No sembrar ms odio y contribuir en lucha contra las Farc,
le pidi Colombia a Venezuela en la OEA. www.eltiempo.com, 27 de agosto de 2009.
Con ocasin de la frma del dCA entre los dos pases, el principal
semanario poltico colombiano afrm que en Colombia todos los das
se frman acuerdos y pactos, pero se cuentan con los dedos de la mano
los que pasan a la historia. Y el del 30 de octubre de 2009 ser uno de
ellos
11
. En efecto, la suscripcin de ese pacto militar hizo pensar que se
defna la columna vertebral de la poltica exterior colombiana para toda la
prxima dcada de su vigencia inicial: la alianza fundamental y prioritaria
con Estados Unidos.
Sin embargo, el 17 de agosto de 2010 surgi un escollo maysculo para
el acuerdo militar binacional, con la decisin de la Corte Constitucional
con una votacin de seis magistrados a favor y tres en contra de declarar
inexequible inconstitucional el convenio, por no haber sido llevado a
ratifcacin del Congreso colombiano. Con esta decisin, el mximo tri-
bunal constitucional del pas desestim el argumento de la administracin
Uribe de que la ratifcacin del legislativo se poda obviar, ya que el acuerdo
militar no constitua un nuevo instrumento legal sino que se trataba de una
extensin de antiguos tratados suscritos entre las dos naciones.
A mediados de septiembre de 2010, el gobierno de Juan Manuel Santos
(7 de agosto de 2010-) no haba anunciado ofcialmente la estrategia que
seguira ante la nueva situacin generada por el fallo de la Corte Cons-
titucional
12
. Al fnal de este artculo se presentan algunas hiptesis sobre
los escenarios que al respecto puede considerar la nueva administracin
presidencial.
CUL FUE LA RACIONALIdAd QUE MOTIV
LA FIRMA dEL ACUERdO EN OCTUBRE dE 2009?
El actual mandatario colombiano fue quien, en su condicin de Ministro
de defensa Nacional del gobierno Uribe Vlez, tuvo a su cargo adelantar
la negociacin del dCA entre Colombia y Estados Unidos, y ser su ad-
ministracin presidencial la que deber decidir el curso a seguir ante la
decisin del mximo tribunal constitucional de dejar sin efecto el acuerdo
militar bilateral.
11 Ver el artculo Yankees welcome. www.semana.com, 3 de noviembre de 2009.
12 La fecha de corte en la elaboracin de este artculo es el 14 de septiembre de 2010.
Las siguientes son las variables que en conjunto conformaron la racio-
nalidad con base en la cual se lleg a la concrecin del acuerdo binacional
de defensa en octubre de 2009.
VARIABLE 1: ALIANZA IRRESTRICTA CON ESTADOS UNIDOS
desde el ao 2000 y durante toda la dcada siguiente se mantuvo la vigen-
cia del Plan Colombia, forma genrica como se denomina a los montos
de asistencia que a un promedio de 700 millones de dlares anuales le ha
otorgado Estados Unidos al pas andino, con el fn de respaldar su lucha
antinarcticos y antisubversiva a partir de 2002, y mediante la cual se
ha alcanzado la ms importante modernizacin de las fuerzas militares
colombianas en la historia contempornea.
Sin embargo, durante la campaa presidencial para elegir al nuevo in-
quilino de la Casa Blanca y desde el inicio de la administracin demcrata
en enero de 2009, el gobierno de Colombia estuvo a la expectativa de la
continuidad o fnalizacin de la asistencia estadounidense. Los mensajes
que antecedieron la llegada de Barack Obama a la presidencia y los prime-
ros indicios tras su posesin el 20 de enero de 2009 no fueron alentadores
en absoluto: en su condicin de senador suscribi varias comunicaciones
de congresistas estadounidenses en las que expresaban al presidente Uribe
sus preocupaciones por la situacin de derechos humanos en el pas, en
particular lo relacionado con el asesinato de sindicalistas; durante la cam-
paa prometi a las centrales obreras de su pas oponerse a la aprobacin
del tratado de libre comercio (TLC) con Colombia; sus primeras llamadas
telefnicas tras la llegada a la ofcina oval incluyeron en Amrica Latina a
los presidentes de Brasil y Mxico, pero no al jefe de estado colombiano,
hasta entonces el aliado poltico-estratgico ms importante de la super-
potencia mundial en Suramrica.
Si a los anteriores elementos se suma la visita del entonces candidato
presidencial republicano a Colombia, John McCain, y la entrevista del
presidente Uribe con su frmula vicepresidencial, Sarah Palin, en el marco
de la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2008,
las perspectivas del mantenimiento de la alianza preferencial entre Was-
hington y Bogot bajo el mandato del 44 presidente de Estados Unidos
parecan sombras.
No obstante, el curso de los acontecimientos en Latinoamrica jug a
favor del gobierno Uribe. Los gestos de reconciliacin y la consecuente
esperanza de distensin diplomtica entre el nuevo mandatario estado-
unidense y el presidente Hugo Chvez (1999-2001; 2001-2007; 2007-)
pronto se tornaron en quimera. Tras las declaraciones pragmticas sobre las
intenciones de trabajar con el gobierno de Venezuela, expresadas durante
la campaa demcrata, el amable encuentro de los dos presidentes en la V
Cumbre de las Amricas en Trinidad y Tobago en abril de 2009, y el regreso
de los embajadores de los dos pases a Washington y a Caracas en junio del
mismo ao, sobrevino la artillera verbal del presidente Chvez contra Barack
Obama, opacando as los avances simblicos alcanzados.
En efecto, durante la campaa del referendo constitucional que aprob
la reeleccin presidencial indefnida en Venezuela hubo una gran escalada
retrica de Chvez contra el nuevo presidente demcrata. Pero los eptetos
alcanzaron los ms altos niveles de agresividad tras la fltracin periodstica
del traslado a Colombia de las operaciones militares de los Estados Unidos
en la base de Manta (Ecuador), y se repitieron con ocasin de las crticas
al otorgamiento del premio Nobel de paz al mandatario estadounidense.
As entonces, las motivaciones iniciales del presidente Obama con res-
pecto a iniciar una nueva era de cooperacin con America Latina fundada
en una alianza entre iguales tal como lo declar en Puerto Espaa, se
encontraron con la oposicin de los pases de la Alianza Bolivariana para los
Pueblos de Nuestra Amrica (Alba) y, en particular, con el mantenimiento
de las declaraciones antiestadounidenses del presidente Chvez; a ello se
sumaba la decisin del gobierno de Rafael Correa (2006-2009; 2009-) en
Ecuador anunciada desde su misma campaa presidencial a fnales de
2006 y ratifcada en la Asamblea Nacional Constituyente de no renovar
los acuerdos de la base de Manta con Estados Unidos, tras su vencimiento
en noviembre de 2009 al cumplirse una dcada de su vigencia
13
.
13 El 12 de noviembre de 1999, Ecuador y Estados Unidos suscribieron el Acuerdo de cooperacin
concerniente al acceso y uso de los Estados Unidos de Amrica de las instalaciones en la
base de la Fuerza Area Ecuatoriana en Manta para actividades areas antinarcticos por el
trmino de diez aos. dicho acuerdo se ejecut en una zona de 27 hectreas correspondiente
a 5% de la base ecuatoriana en las que fueron instaladas 22 edifcaciones entre comedores,
dormitorios, ofcinas, bodegas, rampas para aeronaves, hangar y estacin de bomberos. Vase,
Los enviados del Pentgono. www.cambio.com.co, junio de 2009.
Con tal panorama regional como teln de fondo, la situacin de
pesimismo inicial y el enfriamiento de la alianza bilateral colombo-
estadounidense que se presagiaba para la era Obama se revirti e inclu-
sive tuvo un importante giro, de alguna forma esperado en su contenido
pero sorpresivo en su magnitud. En junio de 2009, la revista colombiana
Cambio inform en exclusiva de las negociaciones entre la Casa Blanca
y la Casa de Nario, que prevean el traslado de las operaciones de Manta
a tres bases de la Fuerza Area Colombiana
14
. Pocos das despus, el co-
mandante general de las fuerzas armadas de Colombia, el general Freddy
Padilla de Len, confrm los trminos de la publicacin y precis que en
realidad seran siete las bases militares colombianas a las que se brindara
acceso a los Estados Unidos: dos del ejrcito (Tolemaida y Larandia),
dos de la armada (Cartagena y baha Mlaga) y tres de la fuerza area
(Palanquero, Apiay y Malambo)
15
. de esta manera, el Plan Colombia no
solo tendra alguna suerte de continuidad mediante los nuevos acuerdos
militares binacionales aunque ahora con otra denominacin, sino que la
alianza militar se profundizara y alcanzara su mayor nivel en la historia de
las relaciones entre los dos pases. Por medio de la concrecin del acuerdo de
14 En efecto, fue por medio de un artculo de portada de la revista Cambio que los colombianos
y el resto del continente tuvieron por primera vez noticias de la negociacin que estaba en
curso para la frma del acuerdo de cooperacin militar entre Colombia y Estados Unidos.
Vase, Los enviados del Pentgono, Ibd. Esa misma revista ya haba planteado desde
fnales de 2008 la posibilidad de que las operaciones de Estados Unidos en la base ecuatoriana
de Manta fueran trasladadas a Palanquero, base de la Fuerza Area Colombiana. Vase, de
Manta a Palanquero?. www.cambio.com.co, diciembre de 2008
15 La ubicacin geogrfca y la funcin de cada una de las bases seleccionadas para formar parte del
acuerdo dan cuenta de la visin geoestratgica que prim por parte de los dos pases al momento de
la defnicin del acuerdo. A saber: en Tolemaida (Cundinamarca) se encuentra la sede de la divisin
de Aviacin del Ejrcito en la que estn apostados la mayor parte de la fota de helicpteros de
guerra entregados al pas en el marco del Plan Colombia; en Larandia (Caquet) est la sede de la
Fuerza Conjunta de Tarea Omega, cuyo objetivo es golpear al secretariado de las Farc en una zona
de presencia histrica de ese grupo armado ilegal; Palanquero (Puerto Salgar, Cundinamarca) es la
sede del Comando Areo de Combate n 1 de la Fuerza Area Colombiana (Cacom 1), en donde se
encuentra la aviacin estratgica, esto es, funcional para hacer frente a guerras de tipo convencional
o interestatal; en Apiay (Villavicencio, Meta) funciona el Cacom 2, sede de la aviacin de tipo tctico
para hacer frente al conficto asimtrico que afronta el pas; en Malambo (Soledad, Atlntico) est el
Cacom 3, cuyo teatro operacional es la costa atlntica colombiana y con jurisdiccin area sobre La
Guajira; en baha Mlaga (Valle del Cauca) opera la Fuerza Naval del Pacfco, cuya jurisdiccin son
los 339.500 kilmetros cuadrados de posesin martima colombiana sobre ese ocano; en Cartagena
(Bolvar) se encuentra la Fuerza Naval del Caribe, con jurisdiccin sobre 589.160 kilmetros
cuadrados, extensin martima del pas en el ocano Atlntico.
cooperacin en defensa se confrm que durante la administracin de Barack
Obama Colombia continuara teniendo la condicin de socio preferencial
de Estados Unidos en el subcontinente suramericano.
VARIABLE 2: LA CARRERA ARMAMENTISTA REGIONAL
En los ltimos aos en Suramrica se ha observado una consonancia entre
el aumento de conductas, expresiones y polticas autoritarias y anti demo-
crticas en algunos de los gobiernos de la regin, con el escalamiento de
las refriegas verbales entre los mandatarios, las amenazas comerciales de una
nacin contra otra y el retorno de la carrera armamentista. Estos hechos
pueden ser presentados como un ejemplo de estas nuevas circunstancias
regionales no observadas desde tiempos de la proliferacin de las dic-
taduras militares en los aos 70 y 80, puestas tambin en evidencia por
la ausencia de consenso en el marco de la Unin de Naciones Surameri-
canas (Unasur), en donde han resultado evidentes los desacuerdos entre
un bloque de pases que bien podra proclamarse como crecientemente
autoritarios y otro grupo de sociedades que se mantienen en el ejercicio
y la promocin de los principios democrticos liberales.
deca el presidente Chvez en la cumbre presidencial de la Unasur en
Quito, en agosto de 2009, que soplan vientos de guerra en la regin, y las
siguientes evidencias sobre las masivas compras militares por parte de varios
pases de la zona hacen pensar que esa declaracin puede tener sustento:
Acuerdos por 4.400 millones de dlares entre Venezuela y Rusia para
el suministro de equipamiento militar en una primera etapa, iniciada
en 2005, que incluy la compra de 100 mil fusiles Kalashnikov AK-
103, veinticuatro cazas polivalentes Sukhoi Su-30MK2, treinta y ocho
helicpteros Mi-17B-5, diez Mi-35M y tres Mi-26T. En una segunda
etapa, anunciada por el primer ministro ruso Vladimir Putin en abril
de 2010, Venezuela se dispone a hacer compras adicionales de armamento
por 5.000 millones de dlares, monto que incluye un crdito de Rusia por
2.200 millones de dlares
16
. En esta ronda de encargos, el gobierno
del presidente Chvez planea adquirir tres submarinos diesel Varsha-
16 Vase, Putin dice que Venezuela planea comprar armas rusas por ms de 5.000 millones
de dlares. ElTiempo.com, 5 de abril de 2010.
vianka, noventa y dos tanques T-72, decenas de blindados BMP-3, diez
helicpteros de combate Mi-28N, aviones patrulla II-114, lanzamisiles
Smerch de bocas mltiples, sistemas de defensa antiarea Favorit S300-
PMU-2, Antey-2500 y Tor-M2E, lanchas patrulleras Mirazh, lanchas de
desembarco Murena-E y sistemas mviles de artillera costera con 130
kilmetros de alcance; adems decenas de aviones de transporte militar
An-148 y un avin anfbio Be-200
17
. A lo anterior se debe agregar que
est en marcha la construccin en territorio venezolano de una planta de
fabricacin de municin y fusiles Kalashnikov. Tras el anuncio de estas
nuevas adquisiciones militares, el portavoz del departamento de Estado,
Philip Crowley, expres la inmensa preocupacin de Washington de
que algunas de esas armas puedan parar en otras manos
18
.
Convenios por 8.700 millones de dlares entre Brasil y Francia para el
suministro de armamento y equipo militar al pas suramericano, entre los
cuales se contempla la compra de aviones de combate y la adquisicin
de tres submarinos de propulsin nuclear. Este acuerdo franco-brasileo,
anunciado en septiembre de 2009, sumado al desbalance estratgico mi-
litar que pudo generar en la regin el acuerdo militar de Estados Unidos
con Colombia, fueron factores que aceleraron la frma de un acuerdo de
cooperacin militar entre Brasil y Estados Unidos, del mismo tipo del
dCA con Colombia aunque con otros contenidos especfcos. Tras la fr-
ma del acuerdo en abril de 2010 en Washington, el ministro de defensa
brasileo, Nelson Jobim, asegur que a la vez que se abre la posibilidad
de que el Pentgono adquiera doscientas aeronaves Supertucano en dos
fases, su gobierno considerar la oferta de los cazas F-18 Super Hornet
de la Boeing, luego de que ya se diera por hecho el favorecimiento a la
empresa francesa dassault en la compra de aeronaves de combate
19
. Sin
embargo, el acuerdo militar suscrito entre Brasil y Estados Unidos, luego
de tres dcadas sin uno similar entre los dos gigantes hemisfricos, pa-
17 Ibd.
18 Vase, Armamentismo en Amrica Latina: ms all de Chvez. Semana.com, 8 de abril
de 2010.
19 Vase, Brasil y Estados Unidos frman acuerdo militar. www.semana.com, 13 de abril de
2010; y Brasil y Estados Unidos frman un acuerdo de cooperacin militar. Infolatam/Efe,
12 de abril de 2010.
rece haber sealado el punto fnal de las crticas regionales al dCA con
Colombia
20
. Aunque este convenio no incluye el uso estadounidense de
bases brasileas y fue oportunamente informado con antelacin y por
canales diplomticos a los pases vecinos, el hecho de que no se hubiera
suscitado una sola crtica por parte de ningn gobierno en la regin le
quita en adelante toda legitimidad a cualquier nueva embestida que se
quiera lanzar contra acuerdos similares que suscriba Colombia.
La transferencia de seis aviones Mirage por parte de Venezuela al
Ecuador y la compra proyectada por el gobierno de Rafael Correa, de
ocho Mirage repotenciados, a Sudfrica. Este avituallamiento militar
se present tras la realizacin de la Operacin Fnix, que implic el
bombardeo a un campamento de las Farc en territorio ecuatoriano, la
muerte de Ral Reyes, segundo al mando de ese grupo armado ilegal,
y, subsecuentemente, casi dos aos de rompimiento de relaciones di-
plomticas entre Ecuador y Colombia.
En mayo de 2009, Chile anunci la compra a Francia de tres aviones
caza antisubmarino C-295 para la Armada, y ocho helicpteros Cougar
para el Ejrcito.
Tras expresar inquietudes por la carrera armamentista y los ejercicios
militares chilenos en la frontera binacional, el gobierno peruano anunci
en agosto de 2009 la compra de armamentos a Rusia por un monto de
500 millones de dlares.
Bolivia planea comprar aviones y helicpteros por 100 millones de
dlares a China, Rusia y Francia.
Amrica Latina, de acuerdo con el Instituto Internacional de Estudios
Estratgicos (IISS), fgura ahora como el principal nuevo mercado
20 El dCA entre Estados Unidos y Brasil fue frmado el 12 de abril de 2010 en el Pentgono, por parte
del secretario de defensa, Robert Gates, y el ministro de defensa, Nelson Jobim. Consta de siete
puntos que incluyen: 1) cooperacin en investigacin y desarrollo, soporte logstico, seguridad
tecnolgica y adquisicin de servicios y productos de defensa; 2) intercambio de informacin en
experiencias operacionales, tecnologa en defensa y operaciones internacionales de mantenimiento
de la paz; 3) entrenamiento y educacin militar combinados, y ejercicios militares conjuntos; 4)
colaboracin en materia de equipo y sistemas militares; 5) intercambio de estudiantes e instructores
de las instituciones de defensa; 6) visitas de embarcaciones navales; y, 7) iniciativas comerciales
en asuntos militares. Vase, US-Brazil defense Cooperation Agreement (dCA). Washington,
d. C., Offce of the Spokesman department of State, 12 de abril de 2010.
para las exportaciones de armas rusas, luego de constatar que ese
pas ha frmado contratos militares con Brasil, Colombia, Mxico,
Per y Venezuela, y negocia otros acuerdos con Bolivia, Uruguay
y Ecuador
21
. Sin embargo, los acuerdos mas importantes por tipo de
armamento y por montos han sido con Venezuela.
El mismo IISS advierte que el gasto militar en Amrica Latina y el Caribe
se increment en 91% entre 2003 y 2008, alcanzando en ese ltimo
ao la inquietante cifra de 47.200 millones de dlares
22
. El informe
demuestra que los gastos en defensa en la regin latinoamericana y
el Caribe aumentaron hasta los 58.048 millones de dlares durante el
2009 (1,35% del PIB de la regin), frente a 39.073 millones de dlares
en 2008
23
. dentro de esta estadstica se destaca que los pases que ms
han incrementado su presupuesto en defensa en el ltimo quinquenio
son Venezuela, Colombia, Brasil y Chile.
Por su parte, el gasto en armamento de los doce pases miembros de la
Unasur fue de 23 mil millones de dlares en los ltimos cinco aos, y se
han anunciado 25 mil millones ms, comprometidos para el quinquenio
siguiente
24
.
Un estudio del Ministerio de defensa Nacional de Colombia demuestra
la preocupacin que genera en el pas esta carrera armamentista subregio-
nal, cuando seala que:
las renovaciones de equipo estratgico ms relevantes fueron realizadas por parte de
Mxico, Venezuela, Chile y Brasil, y se centraron principalmente en equipos relacio-
nados con la vigilancia, la defensa area y el ataque areo. En menores escalas, pases
como Ecuador y Argentina tambin iniciaron procesos tendientes a mejorar su material
estratgico. debido a las implicaciones para Colombia, se deben mencionar tambin
los programas de modernizacin del equipo naval de Chile, Brasil y Venezuela, que
tienen como propsito hacer ms efectiva su capacidad de control del mar
25
.
21 Ibd.
22 Vase, International Institute for Strategic Studies (IISS). 2009. The Military Balance 2009.
Routledge. Londres, citado por direccin de Estudios Sectoriales, 2009: 22.
23 Vase, Armamentismo en Amrica Latina. Op. cit.
24 Vase, Rearme, acuerdos militares y tensin entre vecinos crean ambiente blico. Noticiero
de televisin CM&. www.cmi.com.co, 16 de diciembre de 2009.
25 Ibd.
La inquietud por este fenmeno fue asunto central en la reunin del
V Foro econmico mundial Latinoamrica realizado en abril de 2010 en
Cartagena, cuando el presidente del Per, Alan Garca (2006-), propuso
abordar tal problemtica en el marco de la asamblea general de la OEA,
a la vez que lvaro Uribe seal el armamentismo en America Latina
como inmensamente daino.
VARIABLE 3: REZAGO EN EL POTENCIAL ESTRATGICO
DE LAS FUERZAS MILITARES DE COLOMBIA
La persistente violencia que ha enfrentado Colombia durante las ltimas
cuatro dcadas ha derivado en unas Fuerzas Militares bien equipadas para
el conficto domstico pero mal preparadas tecnolgica y logsticamente
para hacer frente a amenazas externas que podran derivar en confronta-
ciones blicas convencionales.
En este argumento, el prolongado conficto interno colombiano es
el eje explicativo de la paradjica situacin en la que se combina la
categorizacin de las fuerzas militares de Colombia como las que tie-
nen el personal mejor entrenado y en mejor situacin de alistamiento
de toda Latinoamrica, y las de ser, a la vez, una de las menos equi-
padas del continente con miras a hipotticas confrontaciones blicas
interestatales
26
.
Histricamente motivadas por la urgencia del conficto armado
interno, la asistencia internacional y los esfuerzos presupuestales del
pas se dirigieron a potenciar la capacidad de la fuerza pblica co-
lombiana en materia de guerra asimtrica o irregular, lo cual deriv
indirectamente en que se desatendieraa la construccin de capacidades
militares estratgicas para disuadir amenazas exteriores o enfrentar
con xito eventuales agresiones por parte de otro estado. Polticas de
cooperacin estadounidense como la Alianza para el Progreso en los
aos 60 y el Plan Colombia en la primera dcada del siglo XXI, tuvieron
como principal objetivo generar y fortalecer la capacidad de respuesta
26 El ministro de la defensa Nacional, Gabriel Silva Lujn, plante en 2009 que las Fuerzas
Militares de Colombia tienen un grado de alistamiento de 90%.
del pas ante amenazas de carcter interno como las guerrillas de origen
comunista y el narcotrfco
27
.
Las cifras son elocuentes para demostrar la fortaleza de las Fuerzas
Militares de Colombia en materia de guerra irregular y, a la vez, el rezago
en sus capacidades para hacer frente a confictos de carcter convencional.
En materia de cobertura de la fuerza pblica, Colombia ocupa el segundo
lugar en Latinoamrica, con un promedio de 881 hombres por cada 100 mil
habitantes
28
, y en relacin con la superfcie, el tercero, con 2,9 hombres por
cada kilmetro cuadrado
29
. Es cierto que el pas ocupa el primer puesto en
el subcontinente en el promedio del gasto en fuerza pblica en relacin con
el PIB entre 1998-2007, con 3,9% seguido de Chile con 3,6% y Ecuador
con 2,2%; pero, una vez excluida la inversin en la Polica Nacional que
en Colombia depende del Ministerio de defensa Nacional en el clculo de
la variacin promedio del gasto militar en Latinoamrica en ese periodo,
Colombia se ubica en el cuarto escaln, con 5,18%, precedido por Ecuador
(7,96%), Chile (7,80%) y Venezuela (7,04%)
30
. de acuerdo con un estudio
del Ministerio de defensa Nacional:
El nivel de tecnifcacin de la fuerza pblica puede medirse a travs del nmero de
hombres por equipos terrestres y areos, lo cual permite relacionar el recurso humano
con el desarrollo tecnolgico de la fuerza pblica. As, a menor nmero de hombres
por equipo, mayor es el nivel de tecnifcacin que posee un pas (). A nivel lati-
noamericano, Colombia es el pas que tiene el tercer puesto despus de Repblica
dominicana y Brasil en trminos de mayor concentracin de hombres por aeronave
con una proporcin de 899 a 1. Esto se debe a que durante los ltimos aos se han
realizado importantes esfuerzos para incrementar el pie de fuerza, los cuales no se
han complementado con mayores adquisiciones de equipos areos que brinden una
adecuada movilidad a las tropas. En el caso del equipo terrestre, tambin se eviden-
cia un importante dfcit dado que Colombia tiene la segunda mayor concentracin
27 Colombia fue el segundo pas de Amrica Latina, luego del Brasil, en recepcin de asistencia de
la Alianza para el Progreso. Por su parte, la cooperacin canalizada por medio del Plan Colombia
hizo del pas, tras Israel y Egipto, el tercer receptor mundial de asistencia militar estadounidense
en tiempos anteriores a los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001.
28 The Military Balance 2008 y CIA Factbook 2008, citados por el texto Gasto en defensa y
seguridad 1998-2011. Estudio 02 de la Serie de Prospectiva, Bogot, d. C.: direccin de
Estudios Sectoriales del Ministerio de la defensa Nacional de Colombia, 2009: 17.
29 The Military Balance 2007 y CIA Factbook 2007, citados por Ibd.: 18.
30 SIPRI Yearbook de 2007 citado en Ibd.: 16.
de hombres por equipo, con una proporcin de 293 a 1, lejos del promedio para la
regin, el cual asciende a 72 hombres por equipo
31
.
Esta situacin del desbalance de Colombia frente a las capacidades
estratgicas adquiridas por varios pases de la subregin es reconocida
en forma cruda por ese mismo texto de investigacin del Ministerio de
defensa Nacional, en el que se lee:
Para proteger la soberana nacional de amenazas externas, las Fuerzas Militares
deben contar con capacidades para disuadir una posible agresin o para defender
a la Nacin en caso de que esta ocurra. A pesar de que en los ltimos aos se ha
llevado a cabo el mayor fortalecimiento de la seguridad en tres dcadas, este per-
miti un desarrollo muy limitado de las capacidades estratgicas convencionales,
en la medida que las adquisiciones de equipo se enfocaron en la lucha contra el
terrorismo y el narcotrfco. El efecto de estas decisiones fue un incremento en
la brecha existente con respecto a pases vecinos, que adems de estar alineados
ideolgicamente en una tendencia contraria a la que ostenta Colombia, han venido
fortaleciendo sus aparatos militares.
En una comunicacin confdencial enviada en diciembre de 2009 al
Congreso de la Repblica, y que hizo pblico un medio de comunica-
cin, el entonces ministro de defensa, Gabriel Silva Lujn, admiti que
Colombia es altamente vulnerable ante una eventual agresin militar de
Venezuela, por cuanto: 1) Son muy limitadas en su capacidad antitanque
las unidades de cobertura propias ubicadas actualmente en la pennsula
de La Guajira; 2) Seran altamente vulnerables los puertos del Caribe,
teniendo en cuenta que las Unidades Mayores de la Armada Nacional con
capacidad de defensa estratgica se encuentran en proceso de moderni-
zacin; 3) en el litoral pacfco, los puertos de Buenaventura y Tumaco
seran igualmente vulnerables; 4) La Armada Nacional no cuenta con
estaciones de defensa antiarea en las bases y puertos del Caribe y el
Pacfco; y, 5) no se dispone de defensas areas para proteger a Bogot, a
las sedes del alto gobierno, ni a las refneras del pas
32
.
31 Vase, Ibd.: 18-19. Cifras de The Military Balance 2008.
32 Vase, daniel Valero. Colombia es altamente vulnerable ante un eventual ataque militar
de Venezuela: Gobierno. www.cmi.com.co. Noticiero de televisin CM&, 15 de diciembre
de 2009.
CULES ERAN LAS ALTERNATIVAS ANTE TALES CIRCUNSTANCIAS?
Frente a la situacin de desbalance militar en la subregin, el gobierno
de Colombia el del presidente Uribe en el pasado y el de Juan Manuel
Santos en la actualidad se enfrenta, en trminos generales, a una baraja
con cuatro opciones.
Primero, se puede tomar el camino de no hacer nada, o del laissez
faire, laissez passer. Esta alternativa no implica ningn costo fnanciero
adicional para el presupuesto nacional en materia de defensa, pero se corre
el riesgo fundamental de que alguno de los vecinos tenga la tentacin de
emprender una guerra. Lo anterior se explica desde la ptica del realismo
clsico de Morgenthau, segn el cual es el equilibrio militar entre los
pases el que asegura la paz mediante la disuasin mutua. desde esta pers-
pectiva, el desbalance militar entre Colombia y Venezuela, favorable a esta
ltima, sera una circunstancia que propiciara o aumentara la posibilidad
de ocurrencia de un evento armado entre los dos pases.
La direccin de estudios sectoriales del Ministerio de defensa Nacio-
nal califca esta alternativa de la inercia presupuestal en defensa como el
escenario papaya, en el que se supone que no hay cambios en la postura
estratgica del pas, de manera que se contina haciendo nfasis en la se-
guridad interna, y no se considera hacer frente a los retos que imponen los
cambios geopolticos regionales
33
. El escenario derivado de esta situacin
recibe el nombre de papaya partida y calcula prospectivamente que el costo
en que incurrira el pas en la eventualidad de una guerra con un vecino sera
de 339 mil millones de dlares 458% del presupuesto nacional de 2010
34
.
Para cuantifcar este ltimo escenario el documento replica los costos en el
gasto en defensa y seguridad (GdS) que se presentaron durante el conficto
con el Per entre 1932-1933, por ser sta la nica referencia de conficto
internacional con que cuenta el pas. En este caso, el incremento del GdS
fue de 111% en el primer ao y 147% en el segundo
35
.
33 La fuerza pblica y los retos del futuro, Op. cit.: 41. En Colombia se utiliza coloquialmente
la expresin dar papaya para signifcar dar la oportunidad a una contraparte de sacar
provecho de una vulnerabilidad propia.
34 Ibd.: 42-43. Cuando la contraparte saca efectivamente la ventaja de la oportunidad brindada
se denomina partir la papaya.
35 Ibd.: 44.
Segundo, el ejecutivo colombiano tiene la posibilidad de acudir en
trminos genricos a la diplomacia, buscando ampliar la participacin de
Colombia en los escenarios de concertacin e integracin regional que
tengan como efecto el incremento de las medidas de confanza entre los
pases del subcontinente mediante el acuerdo de polticas para apaciguar
la carrera armamentista, defnir mecanismos de cooperacin militar e,
inclusive, de accin militar fronteriza binacional. En octubre de 2009 se
consider que este escenario no era muy probable, en la medida de su baja
factibilidad, y la evidencia de lo problemtico que puede resultar para los
pases de la regin cooperar en materia militar en medio de un ambiente
regional cada vez ms polarizado e ideologizado. A los analistas del Minis-
terio de defensa colombiano no les pareca viable la va de la disuasin
suave por medio de los instrumentos clsicos de la diplomacia; por el
contrario, en esa coyuntura advirtieron un incremento en los factores de
inestabilidad regional que debilita las iniciativas integracionistas y genera
nuevos elementos de conficto
36
.
Algunos mecanismos internacionales en esa direccin, como el que
representa la Unasur, se vieron debilitados porque los pases miembros
llevaron en su momento a ese joven escenario subregional las disputas
internas e internacionales, que inclusive se transmitieron en directo por
televisin a todos los habitantes de Suramrica, como fue el los caso de
la Cumbre presidencial ordinaria de Quito, el 10 de agosto de 2009, en la
que la ausencia del presidente Uribe fue la nota discordante. En la posterior
cumbre presidencial extraordinaria, en Bariloche, el 28 de agosto siguiente,
convocada con el propsito de abordar los acuerdos militares entre Co-
lombia y Estados Unidos, con la presencia del mandatario colombiano,
el nivel de agresividad fue alto. Y fue notoria la amenaza de retirarse del
gobierno colombiano tras la reunin de ministros de defensa de Unasur
en Quito, el 15 de septiembre del mismo ao, que termin sin acuerdos
ni posturas comunes.
Es interesante anotar que, en relacin con la alternativa del soft power
que representan las buenas maneras de la diplomacia, el politlogo chileno
Jaime Garca Covarrubias sostiene que es imposible conciliar la estrate-
36 Ibd.: 22.
gia de la disuasin militar con una poltica que se trace como objetivo la
seguridad cooperativa, por cuanto se trata de dos alternativas que no se
complementan, en razn de que indefectiblemente (la disuasin) desenca-
denar un proceso armamentista del adversario, mientras que, por su parte,
la seguridad cooperativa est destinada a prevenir la guerra neutralizando
los instrumentos de agresin (Garca Covarrubias, 2001: 78).
Hacia fnales de 2009 tambin se encontraban congelados o estancados
los mecanismos binacionales establecidos aos atrs para conducir de ma-
nera tcnica y cotidiana las relaciones de Colombia con Venezuela, cual es
el caso de las comisiones de vecindad y especfcamente las Comisiones
Binacionales Fronterizas (Combifron), aunque su reactivacin tuvo lugar
en las relaciones con Ecuador como parte del desarrollo de la Hoja de ruta
de reanudacin de las relaciones bilaterales que acordaron los cancilleres de
los dos pases en consecutivos encuentros.
Tercero, el gobierno colombiano puede tener en su portafolio de alter-
nativas responder con inversin en materia de armamento estratgico con
el fn de modernizar las fuerzas en sus capacidades de defensa nacional,
como se seal atrs, histricamente desequilibradas, a causa de la inver-
sin militar concentrada en equipo de carcter tctico para enfrentar el
conficto armado domstico, surgido desde hace ms de medio siglo. En
la lnea de esta posibilidad de accin, la investigacin citada del Ministerio
de defensa de Colombia sealaba que,
() sin que signifque entrar en una carrera armamentista, Colombia debe adquirir
una capacidad disuasiva creble que le permita convencer a un adversario potencial de
que en caso de una agresin, el costo a pagar sobrepasa los eventuales benefcios del
ataque. Sin embargo, teniendo en cuenta el carcter hbrido de las formas de guerra
actual, para que Colombia adquiera una capacidad estratgica no se deben cambiar
las capacidades existentes o comenzar de cero. En este sentido, los esfuerzos deben
encaminarse a la obtencin de dos objetivos primordiales: mantener las capacidades
actuales que le dan una ventaja comparativa en trminos de fuerzas especiales y
operaciones asimtricas, y desarrollar otras capacidades de tipo convencional
37
.
El documento denomina este escenario como Colombia disuasiva,
y calcula el costo de tal alternativa en 161 mil millones de dlares 217%
del presupuesto nacional de 2010. Este camino de accin hipottico
37 Vase, La fuerza pblica y los retos del futuro, Op. cit.: 29.
incluye el fortalecimiento de la capacidad de respuesta a ataques a-
reos, la capacidad de movilidad y cobertura y la posibilidad de apoyo de
fuego
38
. Aunque sin duda el valor econmico de este escenario es menor
a la alternativa de incurrir en un conficto internacional, la factibilidad del
mismo choca de frente con la realidad de un pas con variadas urgencias
de inversin social. En efecto, es prioritario enfrentar las diversas situa-
ciones histricas y estructurales que ubican a Colombia como el tercer
pas de Amrica Latina con el peor nivel de distribucin de la riqueza y el
undcimo en inequidad en el mundo
39
.
Frente a este abanico de difciles y costosas posibilidades estratgicas
para enfrentar la realidad hemisfrica actual, el gobierno del presidente Uri-
be opt por la alternativa de la alianza militar con la potencia hegemnica
regional y global. Con la concrecin del tratado binacional de defensa en
octubre de 2009 y con la perspectiva de que se mantuviera vigente durante
al menos una dcada, result claro en tal coyuntura que Colombia alcanz
en forma rpida y sin incurrir en masivos gastos militares el objetivo de la
disuasin frente a vecinos que pudieran signifcar amenazas a la seguridad
nacional; mientras que, por su parte, Estados Unidos encontr en su aliado
principal en la regin una salida digna y rpida a la terminacin unilateral
del acuerdo de la base de Manta en Ecuador.
La administracin Uribe Vlez adopt la estrategia del acuerdo militar
sobre la premisa de que el gobierno de Venezuela representaba una amenaza
real. As se concluye de las declaraciones categricas del, para la poca,
ministro de defensa colombiano, Gabriel Silva, segn las cuales:
Es claro que hay el riesgo de una agresin externa (). Hay un pas que ha adqui-
rido armas, que no requiere, por miles de millones de dlares (). A Colombia,
por primera vez desde la guerra con el Per, le ha tocado pensar en la eventualidad
de una agresin externa (). Colombia no estaba acostumbrada a contemplar esa
eventualidad en el diseo de su poltica exterior o en su estrategia de defensa. Infor-
tunadamente, nos ha tocado meter esa variable en el mapa
40
.
38 Ibd.: 46.
39 Cifras de la ONU y la Cepal.
40 Entrevista de Yamid Amat al ministro de la defensa de Colombia, Gabriel Silva Lujn. El
Tiempo, 20 de diciembre de 2009, p. 1-6.
Y en seguida describi la estrategia que adopt el gobierno Uribe frente
a esa situacin internacional:
Tenemos una doctrina que es de disuasin mnima creble, o sea, las capacidades
mnimas necesarias que no nos desven de nuestro objeto fundamental que es el
orden pblico interno. Es decir, lo mnimo necesario para que a nadie se le ocurra,
sea quien sea, una agresin. Con inversiones necesarias para tener capacidad de
disuasin y de reaccin (). No se trata de prepararse para una agresin, se trata
de preparase para evitarla (). No entraremos jams en una carrera armamentista.
Tenemos un proceso de construccin de una capacidad disuasiva, para que todos
lo consideren muy bien y sepan los riesgos de una agresin
41
.
Las palabras del ministro de defensa colombiano contienen tambin
elementos disuasivos, al hacer referencia a la importancia de las capaci-
dades de guerra irregular que ya tienen las Fuerzas Militares colombianas
y al subrayar la importancia del factor humano, que suele ser desatendido
cuando en materia de poder militar se hace slo referencia a equipos,
armas y tecnologa:
Es bueno decir que los colombianos no estamos con las manos amarradas: tenemos
el mejor ejrcito de Amrica Latina, tenemos hombres y mujeres que han combati-
do; en la mayora de los pases de la regin nunca se ha combatido, ninguno de sus
soldados ha estado en una guerra; los nuestros s; nosotros tenemos combates todos
los das, tenemos una fuerza profesional tcnicamente construida con unas doctrinas
y unas experiencias que no tiene nadie ms. Es un ejrcito de calibre mundial. No
estamos inermes
42
.
El tono de estas declaraciones se puede enmarcar en lo que Jaime Gar-
ca Covarrubias defne como el rasgo disuasivo que debe tener la clase
poltica de un pas que busque adoptar la disuasin como su doctrina de
defensa nacional, y cuyos prerrequisitos son: primero, se requiere capacidad
ofensiva blindados, infantera mecanizada, aviones con capacidad de batir
objetivos a distancia, alta tecnologa y buques de ataque y destruccin; la
segunda capacidad es el apoyo social, expresado en el prestigio nacional y
el reconocimiento de la sociedad, con lo cual se puede asegurar la conti-
nuidad de un esfuerzo blico; la tercera capacidad que conforma un rasgo
disuasivo es un avanzado desarrollo logstico; la cuarta es un adecuado
41 Ibd.
42 Ibd.
estado de alistamiento y despliegue que le permita a las fuerzas militares
transformarse dinmicamente en una estructura de guerra que, en el caso
de Colombia, consistira en la fexibilidad de pasar de la capacidad militar
para el conficto domstico a una estructura funcional para enfrentar un
conficto convencional; y la quinta y ltima capacidad es la mentalidad
ofensiva de los mandos en los distintos niveles, acompaada con instruc-
cin en guerra moderna (Garca Covarrubias, 2001: 79).
Sin embargo, el profesor Garca es enftico tambin en advertir de los
peligros que implica la disuasin convencional, en el sentido de poder
convertirse en una competencia militar que se traduzca en carrera arma-
mentista y desequilibrio, precisamente porque el margen de inseguridad
lleva a sus usuarios a intentar permanentemente corregir ese espacio de
debilidad
43
. Y en este punto cabe citar la denominada paradoja de la
disuasin planteada por el general francs Andr Beaufre en su obra
clsica sobre la disuasin nuclear: La carrera de los armamentos clsicos
crea la inestabilidad, en tanto que la carrera de los armamentos nucleares
origina la estabilidad, por favorecer la primera los espejismos de una
victoria posible, en tanto que la otra acrecienta la certeza de recproca
destruccin
44
.
de esta manera, en los clculos de los gobiernos que adoptan la doctri-
na de la disuasin convencional como el eje de su poltica de defensa debe
introducirse como variable el peligro que comporta el generar carreras
armamentistas que puedan desembocar en escenarios ms inestables que
el que pretendan originalmente equilibrar. Es lo que el mismo Beaufre
denomina como la dialctica de las esperanzas de xito, o dicho en
otra forma, la dialctica de los temores de la derrota. Esto es, como la
escalada de las adquisiciones armamentistas que es tpica de la disuasin
convencional no tiene techo, los pases pueden terminar en una suerte
de rascacielos de la disuasin, consistente en que un piso tras otro van
43 Ibd.: 80. Garca Covarrubias hace alusin a la disuasin convencional en contraposicin
a la disuasin nuclear, sobre la que el general francs Andr Beaufre plante en su obra
clsica que es el nico tipo de disuasin que demostr ser realmente efectivo, por cuanto
la carrera armamentista nuclear durante la guerra fra a la que tambin denomina la paz-
guerra condujo a una situacin paradjica de convivencia del mximo terror con el mximo
equilibrio entre las dos superpotencias. Beaufre, 1966.
44 Ibd.: 74.
aumentando el nivel de la necesidad disuasiva del contrario. Se trata, en
palabras propias, de un efecto rebote o efecto espejo de la disuasin,
en el que la respuesta del oponente que se pretende disuadir puede ser tan
fuerte que lleve al pas contraparte a una nueva condicin de inferioridad,
y as de manera sucesiva, formando una suerte de crculo vicioso de la
disuasin
45
.
de hecho, la frma del acuerdo militar mediante el cual Colombia
concedi acceso a siete bases a las fuerzas militares estadounidenses des-
encaden una nueva crisis con el gobierno del presidente Chvez, quien
decidi congelar las relaciones y obstaculizar el hasta entonces dinmico
comercio colombo-venezolano, que alcanz la suma rcord de 7 mil mi-
llones de dlares en 2008. La denominada diplomacia del micrfono
tambin se exacerb tras la frma del acuerdo, y tal circunstancia deriv
en situaciones tales como: la amenaza de retiro de la Unasur, el recin
creado organismo de concertacin subregional, expresada por Colombia
tras la falta de acuerdos en la reunin del Consejo de defensa de la misma,
en Quito en noviembre de 2009, reunin convocada precisamente para
abordar el asunto del acceso estadounidense a las bases colombianas.
Tambin existieron las acusaciones del gobierno de Chvez, expresadas en
diciembre de 2009, de que Colombia adelantaba operaciones de espionaje
a bases militares venezolanas por medio de aeronaves no tripuladas; y la
detencin sumaria de ciudadanos colombianos por parte de autoridades
venezolanas bajo acusaciones de espionaje con particular fuerza a partir
de los primeros meses de 2010.
45 Es menester que el tomador de decisiones en materia de poltica de defensa considere en el
abanico de posibilidades las diferencias entre dos conceptos: Uno es el de la disuasin en
forma genrica, que en ingls, en la forma de disuasion, hace referencia al instrumento
de la diplomacia y la persuasin en poltica internacional. El otro, es la disuasin armada
propiamente tal o deterrence en el concepto en ingls, que implica la amenaza de la
fuerza militar. Existe tambin el interesante concepto de la suasin en su versin original
en ingls del profesor Edward Luttwak, que representa una alternativa ms incluyente,
integral y multidimensional, y que contiene mltiples opciones y derivaciones en materia
de poltica y estrategia de defensa (sobre este ltimo concepto, vase Luttwak, 2003).
EL GOBIERNO dEL PRESIdENTE SANTOS
Y EL NUEVO CONTEXTO INTERNACIONAL
La eleccin de Juan Manuel Santos en junio de 2010 implic la apertura
de un nuevo captulo en las relaciones exteriores del pas. Como pre-
sidente electo anunci su intencin de restablecer la normalidad en las
relaciones con Venezuela y Ecuador, las primeras congeladas a raz de
la frma del convenio militar y las segundas en proceso de reanudacin
tras la ruptura diplomtica que implic el bombardeo al campamento de
las Farc en territorio ecuatoriano. El primer gesto conciliatorio consisti
en la invitacin personal que Santos curs a los presidentes Chvez y
Correa a su posesin presidencial, y en la designacin como canciller de
Mara ngela Holgun, quien fuera embajadora del gobierno del presi-
dente Uribe en Caracas entre 2002 y 2004, una etapa que se caracteriz
por estar libre de los altibajos que se repetiran constantemente durante
la vigencia de los dos periodos presidenciales. Su experiencia en ese
cargo y el conocimiento personal del jefe de estado venezolano fueron
fundamentales para alcanzar, en la primera semana de gobierno de la
nueva administracin, el objetivo de Santos de restablecer las relaciones
con la nacin vecina. Sin embargo, en medio del optimismo nacional
por el buen curso que el gobierno Santos Caldern le ha impuesto a las
relaciones internacionales del pas, es bien conocido que la crisis bina-
cional responde a problemas de carcter estructural que no se resuelven
fcilmente y, sobre todo, que su devenir cotidiano depende de los altibajos
anmicos del mandatario vecino
46
.
La reaccin del presidente Uribe ante estas primeras evidencias de que
su sucesor dara un giro fundamental a la conduccin de la poltica exterior
colombiana fue catalogar esa nueva diplomacia como cosmtica, babosa
y melifua
47
. Paso seguido, el 15 de julio de 2010, el ministro de defensa
Nacional, Gabriel Silva, convoc a un grupo de directores de medios de
46 En una encuesta realizada al cumplirse el primer mes de posesionado el gobierno de Juan
Manuel Santos, 84% de los interrogados considera que la poltica exterior est mejorando, en
contraste con 47% de los encuestados que en julio de 2010 (todava vigente la presidencia de
lvaro Uribe) opinaban que las relaciones internacionales del pas estaban empeorando. Vase,
Respaldo a poltica exterior de Santos. El Tiempo, 7 de septiembre de 2010, p. 1-5.
47 Vase, Uribe: Colombia no necesita una diplomacia melifua y babosa. www.rcnradio.
com, 13 de julio de 2010.
comunicacin a una reunin a puerta cerrada en la que les mostr pruebas
audiovisuales de la presencia de campamentos guerrilleros y de lderes de
grupos armados ilegales en territorio venezolano, y anunci la peticin
de una sesin extraordinaria del Consejo Permanente de la OEA para ex-
poner tal situacin ante los pases miembros. En dicha reunin, el 22 de
julio siguiente, el embajador de Colombia ante ese organismo hemisfrico,
acompaado de fotos y mapas, present un alegato sobre la permisividad
del gobierno bolivariano de Venezuela con subversivos colombianos. Sin
haber concluido en Washington la intervencin del representante diplom-
tico del gobierno del presidente Uribe, el presidente Hugo Chvez anunci
el rompimiento de relaciones diplomticas con Colombia en medio de una
rueda de prensa en el Palacio de Mirafores.
Un par de semanas despus de tal episodio, el 7 de agosto de 2010, a
la posesin presidencial de Juan Manuel Santos asistieron el mandatario
ecuatoriano, Rafael Correa, y el canciller venezolano, Nicols Maduro. En
su discurso inaugural fueron mltiples y categricos los mensajes de que
la poltica exterior de Santos tendra replanteamientos medulares:
El respeto, la cooperacin y la diplomacia sern los ejes de nuestras relaciones in-
ternacionales. Queremos vivir en paz con todos nuestros vecinos. Los respetaremos
para que nos respeten. Entendemos que sobre las diferencias ideolgicas se impone
el destino compartido de hermanos de historia y de sangre; que nos unen propsitos
comunes para trabajar por nuestra regin y nuestra gente (). As como no reconozco
enemigos en la poltica nacional, tampoco lo hago en ningn gobierno extranjero. La
palabra guerra no est en mi diccionario cuando pienso en las relaciones de Colombia
con sus vecinos o con cualquier nacin del planeta. (). Porque, antes que soldado,
he sido diplomtico (). Uno de mis propsitos fundamentales como presidente
ser reconstruir las relaciones con Venezuela y Ecuador, restablecer la confanza, y
privilegiar la diplomacia y la prudencia. Les agradezco a tantas personas de buena
voluntad que se han ofrecido a mediar en la situacin con Venezuela, pero debo decir
honestamente que, dadas las circunstancias y mi forma de ser, prefero el dilogo
franco y directo. Y ojal sea lo ms pronto posible.
Tales propsitos se hicieron realidad rpidamente. Al da siguiente, el
nuevo gobierno entreg al del Ecuador copias de los discos duros de los
computadores de Ral Reyes confscados en la Operacin Fnix, con lo
cual se cumpla uno de los puntos del listado de exigencias del gobierno del
presidente Correa para el restablecimiento de las relaciones diplomticas. Y
slo tres das despus, el 10 de agosto, tuvo lugar una cumbre presidencial
entre Santos y Chvez en la Quinta de San Pedro Alejandrino en Santa
Marta, en la que se restablecieron las relaciones diplomticas binacionales
y se anunci la creacin de cinco comisiones de trabajo en reas sensibles
de inters de las dos naciones
48
.
No obstante, ms all del curso vertiginoso de la coyuntura, es nece-
sario anotar que pocas veces en la historia de Colombia haban confuido,
como ahora, tantos retos en materia de sus relaciones internacionales. En
el pasado, el gobierno del presidente Julio Csar Turbay (1974-1978) debi
lidiar con la ruptura de relaciones diplomticas con Cuba, tras la captura
de la embarcacin Karina con un cargamento de armas provenientes de
la isla caribea para el M-19, y la califcacin del pas como el Can de
Amrica Latina por su negativa a apoyar la incursin militar argentina a
las islas Malvinas. Belisario Betancur (1982-1986), por su parte, enfrent
el comienzo de los oscuros aos del narcoterrorismo con el asesinato del
ministro de Justicia, Rodrigo Lara Bonilla, tras lo que accedi a ejecutar
el tratado de extradicin con los Estados Unidos que aos antes haba
sido declarado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia. du-
rante la administracin de Virgilio Barco (1986-1990) tuvo lugar la crisis
de la corbeta ARC Caldas, que llev las relaciones colombo-venezolanas
al borde de la confagracin armada. durante la presidencia de Csar
Gaviria (1990-1994) las relaciones con Estados Unidos afrontaron serias
difcultades por el escndalo de la fuga de Pablo Escobar de la crcel lla-
mada La Catedral. El cuatrienio de Ernesto Samper (1994-1998) estuvo
marcado por unas tormentosas relaciones con el hegemn regional que
implicaron, en medio del proceso 8.000, la descertifcacin del pas en
materia de lucha antidrogas y la cancelacin de la visa estadounidense del
48 En la declaracin de principios se determin relanzar la relacin bilateral, restableciendo
las relaciones diplomticas entre los dos pases con base en un dilogo transparente, directo,
respetuoso, y privilegiando la va diplomtica. Este dilogo se llevar a cabo buscando
garantizar la permanencia y estabilidad de la relacin bilateral, dando estricto cumplimiento
al derecho internacional y aplicando los principios de no injerencia en los asuntos internos y
de respeto a la soberana e integridad territorial de los estados. Las cinco comisiones creadas
fueron: Primero: Comisin para el pago de la deuda y reimpulso de las relaciones comerciales.
Segundo: Comisin para trabajar un acuerdo de complementacin econmica entre ambos
pases. Tercero: Comisin para desarrollar un plan de trabajo de inversin social en la zona
de frontera. Cuarto: Comisin para el desarrollo conjunto de obras de infraestructura. Quinto:
Comisin de seguridad. Vase, Texto de la declaracin de principios entre Colombia y
Venezuela. www.elespectador.com, 10 de agosto de 2010.
mandatario colombiano. Andrs Pastrana Arango manej en el escenario
exterior la declaracin de las Farc como terroristas en los Estados Unidos
y la Unin Europea, luego del fracaso del proceso de paz del Cagun y el
comienzo de la modernizacin sin antecedentes de las Fuerzas Militares
del pas impulsadas por el Plan Colombia.
La herencia de lvaro Uribe al gobierno de su ex ministro de defensa
Nacional est marcada, en poltica exterior, por una compleja situacin que
incluy eventos tan crticos como la ruptura de relaciones con Ecuador
tras la Operacin Fnix, tan exitosa en lo militar como improvisada en lo
diplomtico; numerosos incidentes con el gobierno venezolano, como el
caso Granda y la cancelacin unilateral de la mediacin chavista en la
liberacin de secuestrados de las Farc; el controvertido apoyo a la inva-
sin militar de Estados Unidos a Irak, que le vali al pas la reedicin del
mote de Can regional; el enconado debate en la Unasur desatado por
el anuncio del acuerdo de cooperacin militar con la potencia americana;
y las visitas presidenciales a Europa que estuvieron siempre adobadas por
la controversia con ONG de derechos humanos y la protesta de europarla-
mentarios adversos a la solucin militar del conficto colombiano.
Pero es justo decir tambin que a los activos internacionales de Uribe se
debe agregar al legado que recibe la administracin del presidente Santos
la frma de acuerdos de libre comercio con Estados Unidos, Canad y la
Unin Europea, y el comienzo de las negociaciones de uno con Corea del
Sur. El salto histrico en materia de seguridad ha elevado a niveles sin
precedentes la inversin y el turismo extranjero, y ha propiciado logros
como la inclusin reciente del pas en el grupo de los Civets, un conjunto de
pases emergentes de importantes perspectivas econmicas, bautizado con
el nombre de ese felino asitico por el presidente mundial del HSBC y que
incluye a Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turqua y Sudfrica.
Las primeras acciones y declaraciones de los presidentes Santos y Chvez
por una parte, y Santos y Correa, por otra, invitan al optimismo. Pero cabe
advertir que las relaciones internacionales estn marcadas por una mezcla de
variables tan complejas como la personalidad de los mandatarios y los princi-
pales funcionarios gubernamentales; el estado de la economa y el comercio;
los altibajos de la poltica domstica; el papel de potencias extra-regionales
como Estados Unidos, la Unin Europea, China y Rusia; fenmenos como
la carrera armamentista que se evidencia en el continente; el papel de actores
legales como las ONG, partidos polticos, gremios y sindicatos; y el rol de
actores ilegales como el terrorismo y el narcotrfco.
En el caso del presidente Santos se advierte un inters particular en
asuntos exteriores, producto de su experiencia de varios aos como repre-
sentante internacional de la Federacin Nacional de Cafeteros califcada
como la verdadera Cancillera colombiana durante varias dcadas, de su
papel como el primer ministro de Comercio Exterior que tuvo el pas, del
conocimiento de las relaciones econmicas internacionales que le dio su
paso por la cartera de Hacienda y Crdito Pblico, y en razn del rol fun-
damental que durante su gestin tuvo el Ministerio de defensa Nacional
en las relaciones internacionales colombianas, en particular en lo que hace
a la alianza con Estados Unidos. Su admiracin por la tercera va que
desarroll en su gobierno el ex primer ministro Tony Blair (1997-2007),
hacen prever que Juan Manuel Santos buscar trascender por las ejecuto-
rias internacionales de su gobierno. de un ministro de defensa Nacional
audaz y arriesgado, que con sus difciles apuestas labr su acceso a la
presidencia, es posible que pasemos a observar un jefe de estado prudente,
pragmtico y conciliador.
El reto principal del gobierno Santos ser devolver la tranquilidad a las
aguas de la poltica exterior colombiana, tan llena de tormentas, huracanes
y tsunamis de todo tipo en los ltimos aos. Luego de las buenas maneras
de la diplomacia que se observaron durante la posesin presidencial y en
el transcurso de las primeras semanas de gobierno, vendrn los desafos
de manejar en la cotidianidad las relaciones exteriores del pas, que por
ahora, seguirn marcadas por la difcultad de los asuntos principales de
la agenda nacional que coinciden con las temticas centrales del sistema
internacional: drogas ilegales, medio ambiente, derechos humanos, terro-
rismo y migraciones.
Los retos que le esperan son tan obvios como desafantes: culminar la
normalizacin de relaciones con Ecuador; desactivar en forma defnitiva
la bomba de las relaciones colombo-venezolanas; plasmar en la realidad la
intencin siempre retrica de hacer de Brasil primer destino internacional
del presidente Santos una prioridad nacional; reconstruir los vnculos de
Colombia con Amrica Latina, su escenario natural; ratifcar la alianza
con Estados Unidos, aunque no haya habido una sola mencin directa en el
discurso inaugural, sin permitir que las relaciones con el hegemn se tornen
excluyentes y asfxiantes; llenar de mayores contenidos las relaciones con
la Unin Europea, hasta ahora concentradas excesivamente en el conficto
interno y el narcotrfco; diversifcar las geografas y las temticas de la po-
ltica exterior; hacer del medio ambiente el eje de la estrategia de insercin
internacional de Colombia en el siglo XXI; profesionalizar una diplomacia
histricamente al servicio de los intereses clientelares y no de los intereses
nacionales; atender con seriedad y efciencia a la poblacin nacional que
habita en el exterior y hacer de la defensa de sus intereses una prioridad
nacional; hacer de la poltica exterior, histricamente elitista y secretista,
una verdadera poltica pblica, que se concierte y disee ampliamente;
lograr que la Cancillera recobre su papel central de coordinadora de la
insercin colombiana en el sistema internacional y hacer del Ministerio
una organizacin efciente que permita que por fn tengamos ms Canci-
llera que cancilleres; que la poltica exterior pase de ser exclusivamente
de gobierno, para ser una poltica exterior de estado y, si es posible, una
autntica poltica exterior de sociedad.
PARA FINALIZAR: ALTERNATIVAS ANTE LA dECISIN
dE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A la vez que varios analistas y formadores de opinin han dado la bienve-
nida a la cada del Acuerdo en la Corte, el gobierno del presidente Santos
ha debido ser cauteloso en sus declaraciones, en vista de los procesos en
curso de distencin con la rama judicial y con Venezuela. Sin embargo,
la decisin jurdica de la Corte parece haber llegado en un momento po-
lticamente inoportuno:
El gobierno del presidente Chvez se haba resignado a la existencia
del Acuerdo y en la reunin de Santa Marta el presidente venezolano
fue claro en que su pas lo respetara como una decisin soberana de
Colombia en la conduccin de sus relaciones exteriores.
Con la reanudacin de las relaciones diplomticas con Venezuela, el
pas se encontraba en un escenario de seguridad regional ideal apoyado
en dos columnas: la disuasin dura (deterrence en ingls) mediante el
Acuerdo militar con Estados Unidos, y la disuasin suave (disuasion
en ingls) con la reanudacin de relaciones diplomticas con Venezuela
y Ecuador. Ahora, tras la decisin de la Corte, la estrategia slo descansa
en una columna, que es a la vez la ms incierta e inestable dentro del par
mencionado, en razn al carcter explosivo y emocional del mandatario
vecino, y a la persistencia a mediano plazo del factor desestabilizador
de las Farc.
La declaracin de Alfonso Cano, divulgada una semana antes del comien-
zo de la administracin Santos, menciona el Acuerdo militar como uno
de los cinco puntos a negociar en eventuales y futuros dilogos de paz.
El gobierno Santos tiene mltiples retos legislativos que podran distorsio-
narse, de llevar ahora el asunto de las bases militares al Congreso. Adems,
el debate poltico que se suscitara podra implicar ruidos inoportunos y
la reapertura de heridas en proceso de tratamiento con Venezuela.
Ante estas circunstancias, las alternativas que parecen estar sobre la
mesa son:
Dejar as: esta opcin implica que la estrategia colombiana queda
sostenida sobre el solo pilar de la diplomacia, pero facilita procesos como
la actual distensin con Venezuela y eventuales futuros procesos de paz con
las Farc.
Paso por el Congreso: habra que hacerlo de manera rpida al estilo
fast track de los Estados Unidos, sin permitir mayor controversia y
haciendo uso de la mayora gubernamental en el legislativo. No obstante,
esta opcin corre el riesgo de que en su revisin de fondo la Corte Cons-
titucional lo declare defnitivamente inexequible.
Renegociacin del Acuerdo y paso posterior por el Congreso: esta
alternativa podra aprovecharse con el fn de: o bien, disminuir el nmero
de bases a un nmero aceptable bajo la sombrilla de los tratados militares
anteriores vigentes. O bien, equilibrar el desbalance mencionado en el
concepto del Consejo de Estado. Esto podra lograrse buscando, con una
negociacin profesional y estratgica, contraprestaciones puntuales por
parte de Estados Unidos tales como:
Posibilitar la bsqueda del otorgamiento a Colombia del estatus de
aliado extra Otan de los Estados Unidos, conocido en ingls como
Major Non-NATO Ally, MNNA. desde su creacin por parte del Congreso
de Estados Unidos en 1989 y hasta 2004 ltima ocasin en que tal
categora fue otorgada durante la administracin Bush, dicho estatus ha
sido concedido a un total de catorce pases. Entre las ventajas de recibir
tal tratamiento se encuentran, por ejemplo, que los montos mximos
anuales de asistencia militar pueden ser superados por el Pentgono;
el presidente estadounidense puede transferir a los aliados material de
defensa en forma gratuita y prioritaria sobre otros potenciales receptores;
y los pases aliados pueden participar de un fondo para la investigacin
y desarrollo conjunto de tecnologas antiterroristas.
Hacer realidad la histrica demanda de los nacionales colombianos
residentes en Estados Unidos de alcanzar para ellos el estatus de pro-
teccin temporal (Temporal Protection Status, TPS).
Materializar mecanismos de asociacin o cooperacin con la Otan. Esta
posibilidad fue planteada por el ex presidente espaol Jos Mara Aznar
en un documento del ao 2005, en el que propone la creacin en la Otan
del estatus de nacin asociada, y argumenta que en el marco de una
alianza por la libertad pases como India y Colombia podran convertirse
en socios estratgicos de la Organizacin del Atlntico Norte.
En cualquier caso, en lo que hace a alternativas como las alianzas
militares con potencias que puedan brindar proteccin ante eventuales
agresiones armadas provenientes del exterior, que fue la tomada fnalmente
por el gobierno de lvaro Uribe, se debe siempre considerar la gama de
riesgos que tal opcin representa.
Primero. El Consejo de Estado de Colombia, institucin judicial del
contencioso administrativo a la que el gobierno Uribe Vlez pidi concepto
sobre el texto del convenio militar binacional, asegura que se trata de un
acuerdo desbalanceado porque la conclusin que queda luego de leerlo
es que Estados Unidos manda y Colombia fgura como cooperante. Esa
asimetra entre los dos pases es el precio que paga Colombia por tener un
respaldo militar de grandes ligas
49
. El concepto del Consejo de Estado
sugiere tambin que en el acuerdo no queda claro qu se est permitien-
do, esto es, que quedan tantas puertas abiertas para que se hagan nuevos
acuerdos que en ltimas podran cambiar el contenido total del mismo
50
.
Con base en estas consideraciones de carcter no vinculante hechas al
49 Vase, Yankees Welcome. Op. cit.
50 Ibd.
ejecutivo por el Consejo de Estado, se fall afrmativamente la demanda
de inexequibilidad, presentada por la ONG Colectivo de Abogados Jos
Alvear ante la Corte Constitucional del pas.
Segundo. La defensa estratgica de Colombia queda en manos prin-
cipalmente de un aliado externo y esto comporta riesgos en la medida en
que la poltica internacional es cambiante, as como lo son tambin los
tableros de aliados y amenazas en el sistema internacional. Adems, la
hegemona militar generalmente se extiende y permea otros escenarios
como la economa y la poltica, como fue el caso de la dominacin de los
Estados Unidos sobre Europa occidental confgurada tras el fn de la se-
gunda guerra mundial, durante la guerra fra y, desde el fn de esta ltima
en 1989, sobre la totalidad del viejo continente mediante la ampliacin
sostenida de la Otan.
Tercero. El peligro del unilateralismo es evidente. Si la relacin con
Estados Unidos no resulta ser exclusiva ni excluyente de relaciones con
otros pases de la regin y del mundo, el acuerdo militar sera histricamente
entendido como un gran acierto. Pero si el convenio binacional de seguridad
y defensa terminara por confgurar el alejamiento estructural de Colombia de
sus pares latinoamericanos y del resto del planeta Europa, Asia, frica, el
mismo sera juzgado como el colofn de la aspiracin de edifcar una poltica
exterior colombiana ms diversifcada, global y pluralista. de igual forma,
si el acuerdo ayuda a combatir en forma real el narcotrfco y el terrorismo,
la regin lo encontrara como funcional y no como amenaza. Mientras que
si llegara a tener el efecto de consolidar un desbalance militar favorable a
Colombia y desventajoso para naciones vecinas que no se han contagiado
de la febre armamentista regional como es el caso de Centroamrica y el
Caribe, el dCA con Estados Unidos sera visto entonces como una amenaza
a la sostenibilidad de un clima armonioso en el vecindario.
Cuarto. El convenio podra desalentar en los colombianos polticos,
empresarios y ciudadanos el imperativo de construir un rasgo disuasivo
propio, como lo denomina Garca Covarrubias. Esto es, el nuevo pacto mili-
tar podra tener el efecto de apuntalar la creencia de que el esfuerzo nacional
en seguridad y defensa no es necesario, porque contamos con la proteccin
de otros, en este caso del hegemn militar regional y mundial.
En efecto, durante la inauguracin del World Economic Forum en
Cartagena (2010: una versin regional coordinada por la entidad que ma-
neja el Foro de davos) el en ese entonces presidente Uribe sugiri a los
inversionistas presentes abstenerse de dirigir sus capitales hacia los que
denomin los nuevos comunismos plebiscitarios de Amrica Latina y
sustent esa sugerencia con una frase de John F. Kennedy: A quienes
les gusta cabalgar en las ancas de un tigre, tarde o temprano terminan en
las fauces de ese tigre
51
. Esta mxima del ex mandatario estadounidense
encaja con precisin en el propsito de hacer idntica exhortacin a todo
pas que confa su defensa exterior a la buena voluntad de una potencia: el
efecto disuasivo slo funciona mientras se mantenga la cmoda posicin
sobre el lomo del felino, aunque siempre est latente el peligro de caer y
convertirse en bocadillo de la fera.
BIBLIOGRAFA
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ANEXOS ESTADSTICOS
FEDERICO SALCEDO
311
Ponemos a consideracin de los lectores un anexo estadstico como comple-
mento de las cifras y los datos referenciados en los artculos centrales. Las
tablas, grfcas e indicadores buscan proporcionar informacin adicional
sobre Colombia y otros pases.
FUENTES Y ALCANCE
El anexo est divido en tres reas o grupos principales segn el tipo y
alcance de la informacin en cada seccin. El primer grupo incluye datos
generales sobre Colombia, discriminados por sectores y grandes asuntos.
Se incluyen datos sobre migracin, demografa, comercio exterior, fnanzas
pblicas, energa, minera, seguridad y defensa. Este anlisis sectorial del
pas se basa en informacin de ministerios, departamentos administrativos
y otras entidades, as como en informes de gremios econmicos y organi-
zaciones no gubernamentales.
La segunda seccin de grfcos contiene informacin de Colombia y
otros pases de Amrica latina y el mundo. En este grupo se encuentran
tablas sobre las condiciones socioeconmicas de Colombia y otras que
facilitan el anlisis comparativo con otros pases de Sur y Centro Amrica,
as como con los denominados Civets (Colombia, Indonesia, Vietnam,
Egipto, Turqua y Sudfrica). Los datos de esta seccin fueron tomados
de las bases de datos e informes elaborados por organismos adscritos al
sistema de las Naciones Unidas, el Banco Mundial (BM), el Fondo Mo-
netario Internacional (FMI) y el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD). Otras fuentes incluyen reportes de gobiernos extran-
jeros y agencias de cooperacin internacional.
La tercera seccin presenta ranking e indicadores globales actualizados
sobre Colombia y pases del subcontinente, indicando su posicin en cada
una de las evaluaciones. Entre otros se incluye el ndice de percepcin
de corrupcin elaborado por Transparencia Internacional, el ndice de
312 FEDERICO SALCEDO
desarrollo humano del PNUD, el ranking Doing Business y el ndice de
competitividad global del World Economic Forum.
Aun cuando el proceso de internacionalizacin de Colombia se inici
hace algunas dcadas, para efectos de este anexo estadstico slo se han uti-
lizado datos de los ltimos diez aos, correspondientes a la primera dcada
del siglo veintiuno. En algunos casos especiales se cuenta con informacin
de aos anteriores. El rango de tiempo hubiera podido ser mayor, si se
tiene cuenta que en la regin y en el mundo hubo cambios importantes en
las ltimas dcadas del siglo pasado. Pero era necesario efectuar un corte
manejable en el tiempo, a ms de razones de espacio. Adems, el nfasis
del libro es la situacin actual y los posibles escenarios.
INDICADORES SECTORIALES: COLOMBIA
POBLACIN Y MIGRACIONES
Con aproximadamente 46 millones de habitantes, Colombia es el tercer pas
ms poblado de Amrica Latina, superado por Brasil y Mxico, con 194 y
108 millones, respectivamente. En los ltimos veinticinco aos la pobla-
cin total del pas se increment en cerca de quince millones de personas.
Actualmente la expectativa de vida al nacer en el pas es, en promedio,
74 aos, lo que representa un incremento de seis aos en relacin con la
registrada por el Departamento Nacional de Estadstica (Dane) durante el
periodo 1985-1990, cuando fue de 68 aos.
Segn estimaciones del Dane, un poco menos de tres millones de co-
lombianos residen en el exterior. Esta cantidad contrasta con la de organi-
zaciones sociales que consideran que un nmero mayor de connacionales
(entre 4 y 6 millones) vive fuera del pas.
En 2009, el Banco de la Repblica registr el ingreso al pas de 4.150
millones de dlares en remesas, cantidad que representa un descenso de
700 millones de dlares frente a la del ao anterior, principalmente por
el impacto de la crisis fnanciera internacional. Entre 2005 y 2010 al pas
entraron cerca de 21.000 millones de dlares en remesas provenientes de
Espaa y los Estados Unidos. En 2009, casi 60% de estas llegaron a los
departamentos de Valle del Cauca, Antioquia y Cundinamarca.
ANEXO ESTADSTICO 313
COMERCIO EXTERIOR
Entre 2002 y 2009 el total de exportaciones colombianas se triplic, y
durante la primera dcada del siglo XXI la balanza comercial de Colombia
fue positiva, con excepcin de 2006 y 2007. En 2009, Colombia registr
una balanza comercial positiva con Estados Unidos y Venezuela cerca-
na a los 7.200 millones de dlares. Por el contrario, durante ese ao la
balanza comercial del pas fue negativa con China, Mxico y Brasil en
cerca de 5.600 millones de dlares. Las exportaciones colombianas del
sector industrial siguen representando un alto porcentaje del total (cerca
de 51% en 2009); sin embargo, es interesante analizar cmo desde 2002,
cuando representaban cerca de 60% de las exportaciones nacionales, han
perdido participacin.
En materia de socios comerciales, Estados Unidos sigue siendo el
principal destino de las exportaciones e importaciones colombianas, y
durante 2010 hubo variaciones considerables en los niveles de comercio
exterior registrados con Venezuela. Pese a que todava no representan
una participacin importante en el total de importaciones colombianas,
en los ltimos aos ha habido un crecimiento relativo del comercio con
Luxemburgo, Lituania, Bulgaria y Portugal, entre otros.
ECONOMA
El producto interno bruto (PIB) de Colombia ha tenido tambin un cre-
cimiento considerable en los ltimos aos. Segn clculos del Banco
Mundial, pas de $94.000 mil millones de dlares a precios corrientes en
el ao 2000 a cerca de $230 mil millones en 2009. El BM estima que el
PIB per cpita en el pas a precios corrientes para el ao 2009 es cercano a
$5.000 dlares, aun cuando otras fuentes contradicen esta cantidad.
Durante la mayor parte de la primera dcada del siglo la tasa de desem-
pleo en Colombia se mantuvo en dos dgitos, teniendo en cuenta, adems,
el alto grado de informalidad registrado.
Por su parte, en esta dcada la cotizacin del dlar estadounidense en
pesos colombianos vari: en 2003 tuvo su mxima, cercana a $3.000 pesos,
en contraste con los $1.600 por un dlar registrados a mediados de 2008.
ENERGA, HIDROCARBUROS Y MINERA
Desde 2003 la capacidad efectiva neta de generacin de energa del sistema
energtico en Colombia se ha mantenido estable, con un promedio de 13,2
GW. Esta cantidad contrasta con el crecimiento leve pero constante en la
demanda nacional de energa que se viene registrando desde 2005 y con
la reduccin de exportaciones de energa a otros pases, principalmente
al Ecuador.
En los ltimos tres aos, el pas registr el incremento considerable
en la exploracin y produccin de hidrocarburos, al aumentar el nmero
de contratos asignados a empresas privadas, el rea ssmica y los pozos
explorados. Segn el Sistema de Informacin de Petrleo y Gas de Co-
lombia (SIPG) el pas pas de frmar 28 contratos de exploracin en 2004
a cerca de 64 en 2009.
En materia de produccin de gas natural, la Costa Caribe se ha con-
solidado como la principal regin productora, al tiempo que otras zonas
como los llanos orientales y la regin central andina empiezan a ganar
participacin.
En el sector minero qued en evidencia que el inters y la explotacin
de algunos productos dependen de su cotizacin global y de los precios
internacionales. Por ejemplo, a partir de 2007 la produccin nacional de
oro se ha incrementado, debido, en gran parte, a los altos precios de su
cotizacin en los mercados internacionales. En 2009 la produccin de este
mineral fue cercana a las 48.000 toneladas. Por su parte, si bien Colom-
bia no se consolida como pas lder en produccin de ningn mineral, la
produccin de carbn aument hasta 75 millones de toneladas en 2008,
ubicando al pas como uno de los diez mayores productores globales.
FINANZAS PBLICAS
La inversin extranjera directa (IED) en Colombia tuvo un aumento consi-
derable en la ltima dcada. Tan slo en 2009 la IED proyectada proveniente
de los Estados Unidos fue cercana a 2.340 millones de dlares, cuando en
2003 no llegaba a 300 millones, segn estimaciones del Banco de la Rep-
blica. A partir de 2005 el crecimiento de la IED ha sido considerable, debido
en gran parte al crecimiento del sector de hidrocarburos y minera.
En 2001, la inversin extranjera conjunta del sector petrolero y minero
representaba 40% del total; en 2009 estos dos sectores acaparaban 60% de
los recursos de capital internacionales que se invertan en el pas.
Por su parte, la inversin extranjera de Colombia en el extranjero ha cre-
cido tambin, aunque no en las proporciones deseadas por los industriales.
En 2009 lleg a cerca de 3.000 millones de dlares, siendo los principales
destinos Estados Unidos, Bermudas, Islas Caimn y Panam.
El saldo total de deuda interna y externa de Colombia se ha disparado
desde la dcada de 1990, registrando mayor crecimiento en la primera
decena del siglo XXI. Segn el Banco de la Repblica, a 2010 superaba
los 60.000 millones de dlares.
SEGURIDAD
Una de las polticas centrales de las dos administraciones del presidente
lvaro Uribe (2002-2006; 2006-2010) fue la recuperacin de la seguridad
y el control del territorio nacional por parte de las Fuerzas Armadas. La
incorporacin de nuevos efectivos en las Fuerzas Armadas y de Polica
as como la adquisicin de nuevos equipos militares represent un incre-
mento considerable en el gasto en sector defensa por parte del gobierno
nacional.
Hoy en da Colombia es el segundo pas con mayor gasto militar en
Amrica del Sur despus de Brasil, aunque registra mayor porcentaje de
gasto con respecto a su PIB que el vecino.
El incremento en el pie de fuerza ubica a Colombia como uno de los
pases en la regin con mayor nmero de efectivos militares en relacin
con la poblacin del pas. En el pas hay cerca de 800 hombres en la fuerza
pblica por cada 100.000 habitantes, mientras la relacin en otros pases
como Argentina y Guatemala es de 280 por cada 100.000 habitantes.
COLOMBIA Y OTROS PASES DE AMRICA LATINA Y EL MUNDO
COLOMBIA Y AMRICA DEL SUR
Recientemente, ms lderes mundiales y representantes de empresas multi-
nacionales reconocen a Latinoamrica y concretamente a Suramrica como
una de las regiones con mayor potencial de crecimiento y desarrollo. Su
riqueza natural, minera y demogrfca, as como su posicin geogrfca
estratgica entre Asia, Amrica del Norte, Europa y frica, la convierten
en un actor importante en el escenario internacional.
Con una poblacin cercana a los 390 millones de habitantes y una
extensin 17 millones de kilmetros cuadrados, Amrica del Sur empieza
a tener un rol en el ajedrez global que no haba tenido antes. Adquiere an
ms importancia si se tiene en cuenta que las regiones ms industrializadas
del mundo pasan por graves crisis econmicas e institucionales.
El subcontinente es jalonado en gran parte por Brasil, pas que con
sus dimensiones continentales (193 millones de habitantes y entre las 8
economas ms grandes del planeta) ha logrado acaparar la mirada de in-
versionistas y gobiernos internacionales. Si a la presencia de un coloso en
la regin se le agrega una relativa estabilidad econmica, poltica y social
en la mayora de pases, la regin debe convertirse en una prioridad para
la integracin, desde la perspectiva de Colombia.
Por su parte, Colombia es el segundo pas con mayor poblacin de
Suramrica, el cuarto en superfcie y el tercero en producto interno bruto.
Segn el Fondo Monetario Internacional, en 2009 cerca de 12% de la in-
versin extranjera directa en la regin se registr en Colombia, ubicndolo
en el tercer lugar, luego de Brasil y Chile. Sin embargo y como se puede
apreciar en las grfcas, el dfcit en infraestructura fsica seguramente va
a limitar el crecimiento econmico del pas.
COLOMBIA Y AMRICA CENTRAL
Centro Amrica se erige como un mercado natural para Colombia, pese al
descuido histrico del pas con esa regin. Despus de Mxico, que tiene
una poblacin cercana los 110 millones de habitantes, Colombia es el
segundo pas ms poblado y econmicamente activo en la zona. La unin
de los otros pases centroamericanos (Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Panam) representa un mercado de 42 millones de
personas y cerca de 133 billones de dlares de PIB al ao, con la ventaja
para Colombia de tener aspectos culturales comunes. Al mismo tiempo,
los pases de Centro Amrica comparten con Colombia los mismos retos
y desafos: la pobreza, el subdesarrollo, la pobre infraestructura y los retos
mltiples a la seguridad. Por ello, quiz, se abren posibilidades enormes
en el mbito de la cooperacin Sur-Sur.
COLOMBIA Y LOS CIVETS
Un nuevo grupo de pases, denominado Civets, ha ganado importancia
en los ltimos meses entre expertos internacionales y medios de comuni-
cacin; este grupo se sumara as en el mundo en desarrollo, al grupo de
los Bric (Brasil, Rusia, India y China). El acrnimo Civets corresponde a
seis pases emergentes: Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turqua y
Sudfrica. Este trmino fue acuado inicialmente por Michael Geoghegan,
presidente del grupo fnanciero HSBC y la unidad de inteligencia de The
Economist en 2010. Aun cuando son seis pases muy diferentes entre s,
por su ubicacin geogrfca, aspectos culturales y estructura econmica,
para Colombia es importante ser incluida en este grupo de pases y estar
en el radar de lderes y compaas internacionales como uno de los pases
emergentes a tener en cuenta en los prximos aos. Con una poblacin total
cercana a los 570 millones de habitantes (Indonesia tiene 230 millones) y
tras haber registrado una IED de 66.000 millones de dlares durante 2009,
este grupo de pases se consolida como una fuerza considerable de cara al
ascenso de nuevos mercados y actores en el escenario global.
***
Esperamos que la informacin contenida en este anexo estadstico sea una
herramienta til para los lectores interesados en profundizar sus conoci-
mientos sobre cmo ha sido el proceso de insercin de Colombia en un
escenario internacional cambiante.
318
TABLA 1.1
POBLACIN TOTAL DE COLOMBIA, 1990-2010
AO POBLACIN
1990 34.124.535
1991 34.833.548
1992 35.530.177
1993 36.208.244
1994 36.862.626
1995 37.489.666
1996 38.076.638
1997 38.646.043
1998 39.201.321
1999 39.745.714
2000 40.282.217
2001 40.806.313
2002 41.327.459
2003 41.847.421
2004 42.367.528
2005 42.888.592
2006 43.405.387
2007 43.926.034
2008 44.450.260
2009 44.977.758
2010* 45.719.699
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (Dane)-Grupo de
Proyecciones de la Direccin de Censos y Demografa. www.dane.gov.co
Nota: * Estimacin noviembre 2010-Dane ajustada al censo 2005.
GRFICA 1.1
POBLACIN TOTAL DE COLOMBIA, 1990-2002
ANEXO 1. POBLACION Y MIGRACIONES
Fuente: Dane-Grupo de Proyecciones de la Direccin de Censos y Demografa.
Nota: * Estimacin noviembre 2010-Dane ajustada al censo 2005.
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27.000.000
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37.000.000
42.000.000
47.000.000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
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ANEXO ESTADSTICO 1. POBLACIN Y MIGRACIONES 319

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GRFICA 1.3
INGRESO DE REMESAS DE TRABAJADORES COLOMBIANOS DESDE ESPAA, 2005-2010
GRFICA 1.4
INGRESO DE REMESAS DE TRABAJADORES COLOMBIANOS DESDE ESTADOS UNIDOS, 2005-2010
Fuente: Encuesta Trimestral de Remesas y Estimaciones Banco de la Repblica de Colombia 2010.
* Nota: datos de 2010 equivalen a los dos primeros semestres (Enero-J unio).
Fuente: Encuesta Trimestral de Remesas y Estimaciones Banco de la Repblica 2010.
GRFICA 1.4A
INGRESO DE REMESAS DE TRABAJADORES COLOMBIANOS DESDE ESPAA Y ESTADOS UNIDOS,
2005-2010
Fuente: Encuesta Trimestral de Remesas y Estimaciones Banco de la Repblica 2010.
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GRFICA 1.5
INGRESO DE REMESAS DE TRABAJADORES COLOMBIANOS DESDE VENEZUELA, 2005-2010
GRFICA 1.6
INGRESO DE REMESAS DE TRABAJADORES COLOMBIANOS DESDE REINO UNIDO, 2005-2010
17
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346
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GRFICA 1.7
MILLONES DE DLARES EN INGRESO DE REMESAS DE TRABAJADORES COLOMBIANOS
POR PAS DE ORIGEN, 2005-2010
GRFICA 1.8
PORCENTAJE EN INGRESOS DE REMESAS DE TRABAJADORES COLOMBIANOS POR PAS DE ORIGEN,
2005-2010
10.883
10.245
1.771
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GRFICA 1.10
DISTRIBUCIN PORCENTUAL DEL INGRESO DE REMESAS
POR DEPARTAMENTO DE DESTINO EN COLOMBIA, 2009
Valle
Antioquia
Cundinamarca
Risaralda
Atlntico
Quindo
Norte de Santander
Caldas
Santander
Bolvar
Tolima
Sucre
Cesar
Huila
Magdalena
Meta
Cauca
Nario
Crdoba
San Andrs
Boyac
La Guajira
Sin Discriminacin
Caquet
Choc
Casanare
Amazonas
Arauca
Putumayo
Guaviare
0 5 10 15 20 25 30 35
Porcentaje
327
TABLA 2.1
BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA, 1980-2010 (MILLONES DE DLARES FOB)
AO EXPORTACIONES IMPORTACIONES BALANZA COMERCIAL
1980 3.945 4.152 -206,7
1981 2.956 4.641 -1.684,2
1982 3.095 4.906 -1.810,9
1983 3.081 4.478 -1.397,1
1984 3.483 4.054 -571,4
1985 3.552 3.714 -162,4
1986 5.108 3.446 1.662,4
1987 5.024 3.810 1.214,2
1988 5.026 4.535 491,4
1989 5.739 4.579 1.160,5
1990 6.765 5.149 1.616,3
1991 7.244 4.569 2.675,7
1992 7.065 6.145 920,4
1993 7.123 9.089 -1.965,2
1994 8.538 11.094 -2.556,4
1995 10.201 12.952 -2.751,3
1996 10.648 12.792 -2.144,3
1997 11.549 14.369 -2.820,2
1998 10.866 13.768 -2.902,4
1999 11.617 9.991 1.626,0
2000 13.158 10.998 2.160,5
2001 12.330 11.997 333,3
2002 11.975 11.897 78,2
2003 13.129 13.026 102,8
2004 16.788 15.649 1.139,7
2005 21.190 19.799 1.391,5
2006 24.391 24.534 -143,0
2007 29.991 30.816 -824,3
2008 37.626 37.155 470,5
2009 32.853 31.188 1.665,2
2010* 28.919 27.596 1.322,8
Fuente: Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian) con clculos del Departamento Administrativo
Nacional de Estadstica (Dane) 2010. www.dane.gov.co
* Correspondiente al periodo enero-septiembre de 2010.
FOB: Free on Board o puesta a bordo.

ANEXO 2. COMERCIO EXTERIOR
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GRFICA 2.3
BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA CON LOS ESTADOS UNIDOS, 2000-2010
2.879
1.337
1.384
1.782 1.816
2.816
3.116
2.328
3.312
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GRFICA 2.4
BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA CON VENEZUELA, 2000-2010
407
995
387
8
596
935
1.263
3.906
4.951
3.522
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Fuente: Dian con clculos del Dane 2010.
GRFICA 2.5
BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA CON PER, 2000-2010
235
127
201
211
301
378
194
220
155
192
287
0
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GRFICA 2.6
BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA CON CHILE, 2000-2010
-43
-71
-79
-86
-69
-42
-218 -246
190
78
130
- 300
- 250
- 200
- 150
- 100
- 50
0
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GRFICA 2.7
BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA CON EL ECUADOR, 2000-2010
164
407
476
385
619
813
560 564
713
583
715
0
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GRFICA 2.8
BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA CON CHINA, 2000-2010
-290
-407
-453
-546
-820
-1.226
-1.558
-2.237
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-2.529
-1.770
- 4.000
-3.500
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GRFICA 2.9
BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA CON BRASIL, 2000-2010
GRFICA 2.10
BALANZA COMERCIAL DE COLOMBIA POR PASES, 2009
-290
-407
-453
-546
-820
-1.226
-1.558
-2.237
-3.725
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Estados
Unidos
Venezuela Per Chile Ecuador Japn Alemania Mxico Canad Brasil China Resto de
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-3.000
-2.000
-1.000
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1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
3.857 3.522
192
78
583
-444
-920
-1.663
-240
-1.453
-2.529
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PORCENTAJE DE LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS POR SECTOR ECONMICO, 2009
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GRFICA 2.14
EXPORTACIONES DE COLOMBIA SEGN GRUPO ECONMICO O BLOQUE COMERCIAL,
2000-2010 (MILLONES DE DLARES FOB)
GRFICA 2.14A
DISTRIBUCIN PORCENTUAL EXPORTACIONES DE COLOMBIA SEGN GRUPO ECONMICO O
BLOQUE COMERCIAL, 2009* (MILLONES DE DLARES FOB)
28
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Aladi Comunidad Andina
de Naciones
MERCOSUR G-3 Unin Europea
Grupo econmico o bloque comercial
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Aladi Comunidad Andina de Naciones MERCOSUR G-3 Unin Europea
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GRFICA 2.15
EXPORTACIONES DE COLOMBIA A LOS ESTADOS UNIDOS, 2000-2010
6.524
5.255 5.164
5.779
6.611
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GRFICA 2.16
EXPORTACIONES DE COLOMBIA A VENEZUELA, 2000-2010
1.308
1.742
1.127
696
1.627
2.098
2.702
5.210
6.092
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GRFICA 2.17
EXPORTACIONES DE COLOMBIA AL ECUADOR, 2000-2010
467
710
825
780
1.015
1.324
1.237
1.276
1.500
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GRFICA 2.18
EXPORTACIONES DE COLOMBIA A PER, 2000-2010
373
277
353
396
548
710
692
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855
788
824
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GRFICA 2.19
EXPORTACIONES TRADICIONALES FRENTE A NO TRADICIONALES DE COLOMBIA,
ENERO-SEPTIEMBRE 2010
GRFICA 2.20
COMPORTAMIENTO DE LAS EXPORTACIONES DE COLOMBIA,
ENERO-SEPTIEMBRE 2009 Y 2010
-
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
9.000
10.000
Exportaciones tradicionales Exportaciones no tradicionales
Estados
Unidos
Venezuela Alemania Ecuador Blgica Per Japn
Mxico Resto de
pases
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0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000
Total exportaciones
Exportaciones tradicionales
Petrleo y derivados
Exportaciones no tradicionales
Carbn
Productos metalrgicos bsicos
Sustancias y productos qumicos
Alimentos y bebidas
Caf
Ferronquel
Millones de Dlares FOB
Enero -Septiembre 2009 Enero -Septiembre 2010
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GRFICA 2.24
TOTAL DE LAS IMPORTACIONES DE COLOMBIA, 2000-2009 (MILLONES DE DLARES CIF)
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12.821
12.695
13.882
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32.897
39.669
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Fuente: Federacin Nacional de Cafeteros. Reportado a 2009.
CIF: clusula de comercio internacional: Cost, Insurance and Freight.
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GRFICA 2.27
DISTRIBUCIN PORCENTUAL IMPORTACIONES DE COLOMBIA
SEGN GRUPO ECONMICO O BLOQUE COMERCIAL, 2009
GRFICA 2.28
IMPORTACIONES DE COLOMBIA SEGN SU USO, 2009
41%
7%
16%
11%
25%
Aladi
Comunidad Andina de Naciones
MERCOSUR
G-3
Unin Europea
10%
10%
4%
4%
33%
3%
0%
21%
15%
Consumo no duraderos
Consumo duraderos
Combustibles y lubricantes
Sector agrcola
Sector industrial
Materiales de construccin
Sector agrcola
Sector industrial
Equipo de transporte
TABLA 2.9
COMPARACIN IMPORTACIONES DE COLOMBIA SEGN PAS DE ORIGEN, ENERO-SEPTIEMBRE
2009 Y 2010 (MILLONES DE DLARES CIF)
DESTINO
VALOR CIF (MILES DE DLARES)
2009
P
2010
P
VARIACIN (%)
Total 24.042.997 29.272.812 21,8
ALADI 6.123.665 7.716.654 26,0
Comunidad Andina 1.159.207 1.359.342 17,3
Bolivia 164.972 183.877 11,5
Ecuador 531.174 615.698 15,9
Per 463.061 559.766 20,9
Resto Aladi 4.964.457 6.357.312 28,1
Argentina 823.141 1.132.995 37,6
Brasil 1.612.748 1.736.600 7,7
Cuba 6.457 5.115 -20,8
Chile 441.646 533.840 20,9
Mxico 1.580.208 2.697.809 70,7
Paraguay 19.168 17.568 -8,3
Uruguay 35.676 43.899 23,1
Venezuela 445.414 189.486 -57,5
Estados Unidos 6.869.315 7.658.387 11,5
Canad 473.446 605.438 27,9
Unin Europea
a
3.777.353 4.147.573 9,8
Alemania 987.243 1.174.026 18,9
Austria 72.347 79.178 9,4
Blgica 112.261 114.270 1,8
Bulgaria 3.650 7.778 113,1
Chipre 39 71 84,3
Dinamarca 38.186 52.927 38,6
Eslovaquia 17.466 9.367 -46,4
Eslovenia 7.618 4.304 -43,5
Espaa 327.294 370.024 13,1
Estonia 2.374 943 -60,3
Finlandia 93.695 106.532 13,7
Francia 1.088.268 908.977 -16,5
Grecia 3.488 1.299 -62,8
Hungra 9.630 11.997 24,6
Irlanda 57.479 74.411 29,5
Italia 405.067 432.656 6,8
Letonia 7.041 11.438 62,4
Lituania 17.404 40.764 134,2
Luxemburgo 1.920 5.637 193,6
Malta 852 789 -7,3
Pases Bajos 178.644 245.238 37,3
Polonia 14.647 15.801 7,9
Portugal 8.417 17.062 102,7
Reino Unido 195.882 337.581 72,3
Rumania 17.665 5.665 -67,9
Repblica Checa 12.349 13.999 13,4
Suecia 96.427 104.839 8,7
J apn 610.855 826.197 35,3
Corea 482.402 679.112 40,8
China 2.636.380 3.776.722 43,3
Resto de pases 3.069.582 3.862.729 25,8
P Cifras provisionales.
GRFICA 2.29
PASES CON MAYOR VARIACIN PORCENTUAL EN LAS IMPORTACIONES DE COLOMBIA,
ENERO-SEPTIEMBRE 2009 Y 2010
Luxemburgo
Lituania
Bulgaria
Portugal
Chipre
Reino Unido
Mxico
Letonia
China
Corea
Dinamarca
Argentina
Pases Bajos
Japn
Irlanda
Canad
Variacin porcentual
28
29
134
35
37
38
39
41
43
62
71
72
84
103
113
194
0 50 150 200 100 250
355
TABLA 3.1
EVOLUCIN DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB)
DE COLOMBIA, 2000-2009 (DLARES A PRECIOS CORRIENTES)
AO PIB
2000 $ 94.053.110.628
2001 $ 92.876.836.663
2002 $ 93.015.589.645
2003 $ 91.702.444.899
2004 $ 113.774.000.000
2005 $ 144.581.000.000
2006 $ 162.347.000.000
2007p $ 207.786.000.000
2008p $ 243.284.000.000
2009p $ 230.844.000.000
Fuente: Banco Mundial-DataSource-Datos sobre las cuentas nacionales del
Banco Mundial y archivos de datos sobre cuentas nacionales de la OCDE.
www.datos.bancomundial.org. Diciembre 2010.
GRFICA 3.1
EVOLUCIN DEL PIB DE COLOMBIA, 2000-2009
ANEXO 3. ECONOMA
Fuente: Banco Mundial-DataSource-Datos sobre las cuentas nacionales del Banco Mundial y archivos de
datos sobre cuentas nacionales de la Ocde. Diciembre 2010.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007p 2008p 2009p
300.000.000.000
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TABLA 3.2
PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB) TOTAL Y POR HABITANTE. PRECIOS CORRIENTES,
2000-2009 (DLARES A PRECIOS CORRIENTES)
FINALES
DE
TOTAL POR HABITANTE
MILLONES
DE PESOS
VARIACIN
PORCENTUAL
MILLONES
DE DLARES
PESOS
VARIACIN
ANUAL %
DLARES
2000 196.373.851 - 94.075 4.874.951 - 2.335
2001 213.582.653 8,8 92.871 5.234.059 7,4 2.276
2002 232.933.484 9,1 92.878 5.636.289 7,7 2.247
2003 263.887.767 13,3 91.707 6.305.951 11,9 2.191
2004 299.066.590 13,3 113.877 7.058.863 11,9 2.688
2005 335.546.939 12,2 144.584 7.823.687 10,8 3.371
2006 383.322.872 14,2 162.564 8.831.228 12,9 3.745
2007
p
431.839.018 12,7 207.780 9.831.050 11,3 4.730
2008
p
478.359.984 10,8 243.284 10.761.691 9,5 5.473
2009
p
497.696.551 4,0 230.812 11.065.393 2,8 5.132

Fuente: Direccin de Sntesis y Cuentas Nacionales del Departamento Administrativo Nacional de
Estadstica (Dane) y Estudios Econmicos y Estadstica del Banco de la Repblica con clculos del Banco
de la Repblica.
Nota: para las series de PIB en dlares se utiliza la serie de tasa de cambio nominal promedio.
GRFICA 3.2
EVOLUCIN DEL PIB PER CPITA EN COLOMBIA, 2000-2009
2.335 2.276
2.247 2.191
2.688
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Fuente: Direccin de Sntesis y Cuentas Nacionales del Dane y Estudios Econmicos y Estadstica del Banco
de la Repblica con clculos del Banco de la Repblica.
Nota: para las series de PIB en dlares se utiliza la serie de tasa de cambio nominal promedio.
ANEXO ESTADSTICO 3. ECONOMA 357
TABLA 3.3
TASAS DE EMPLEO Y DESEMPLEO. TOTAL NACIONAL COLOMBIA, 2001-2009
PERODO TASA DE EMPLEO TASA DE DESEMPLEO
2001
Abril 51,7 14,5
Agosto 53,3 14,5
Diciembre 55,2 13,7
2002
Abril 52,5 16,1
Agosto 51,5 15,8
Diciembre 52,8 15,5
2003
Abril 53,3 14,8
Agosto 54,0 14,6
Diciembre 55,6 12,1
2004
Abril 52,7 14,7
Agosto 52,8 13,1
Diciembre 53,6 12,1
2005
Abril 52,8 12,1
Agosto 53,1 11,8
Diciembre 55,2 10,3
2006
Abril 52,0 12,0
Agosto 50,9 12,8
Diciembre 50,9 11,8
2007
Abril 52,3 10,9
Agosto 51,3 10,7
Diciembre 52,4 9,9
2008
Abril 53,0 11,1
Agosto 51,5 11,2
Diciembre 52,2 10,6
2009
Abril 54,1 12,1
Agosto 53,3 11,7
Diciembre 55,5 11,3
Fuente: Dane-Encuesta Continua de Hogares (ECH) consultada en enero de 2011.www.
dane.gov.co
Nota: la tasa de empleo (tasa de ocupacin) se refere a la relacin porcentual entre la
poblacin ocupada (OC) y la poblacin en edad de trabajar (PET). La tasa de desempleo
es la relacin porcentual entre el nmero de personas desocupadas (D) y la poblacin
econmicamente activa (PEA).
GRFICA 3.3
VARIACIN ANUAL INFLACIN BSICA. TOTAL NACIONAL COLOMBIA, 2002-2010
GRFICA 3.4
COTIZACIN DEL DLAR DE LOS ESTADOS UNIDOS, 2000-2010
Fuente: Dane-Indicadores de infacin bsica consultados en diciembre 2010. www.dane.gov.co
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia. www.superfanciera.gov.co
Nota: la tasa de cambio representativa del mercado (TCRM) es un indicador econmico que revela el nivel
diario de la tasa de cambio ofcial en el mercado spot de divisas colombiano.
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359
GRFICA 4.1
CAPACIDAD DE GENERACIN DE ENERGA DE TODO EL SISTEMA, 1990-2009
8,4
8,5
9,8
10,1
9,5
10
10,9
12,1
11,4
12,5
13,2
13,4
13,3 13,3
13,4
13,5 13,5
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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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GRFICA 4.2
DEMANDA NACIONAL DE ENERGA MENSUAL, 2005-2010
3.000,00
3.200,00
3.400,00
3.600,00
3.800,00
4.000,00
4.200,00
4.400,00
4.600,00
4.800,00
5.000,00
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2006 2007 2008 2009 2010 2005
ANEXO 4. ENERGA, HIDROCARBUROS Y MINERA
Fuente: Unidad de Planeacin Minero Energtica de Colombia (Upme). Datos suministrados por el Sistema
de Informacin Elctrico Colombiano (Siel). www.upme.gov.co
GWh: Gigavatio hora: medida de energa elctrica equivalente a la potencia suministrada por un gigavatio
en una hora.
Fuente: Upme. Datos suministrados por el Siel.
KWh: kilovatio hora: equivale a la energa desarrollada por una potencia de un kilovatio (kW) durante una
hora, equivalente a 3,6 millones de julios.
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ANEXO ESTADSTICO 4. ENERGA, HIDROCARBUROS Y MINERA 361
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TABLA 4.2
RESERVAS PROBADAS DE CRUDO EN COLOMBIA, 2000-2009
AO RESERVAS MBLS PRODUCCIN MBLS R/P AOS
2000 1.972 251 7,8
2001 1.842 221 8,4
2002 1.632 211 7,8
2003 1.542 197 7,8
2004 1.478 193 7,7
2005 1.453 192 7,6
2006 1.510 193 7,8
2007 1.358 194 7,0
2008 1.669 215 7,8
2009 1.988 245 8,1
Fuente: Upme. Datos suministrados por el SIPG, con informacin de Ecopetrol 2000-2007 y Agencia
Nacional de Hidrocarburos de Colombia, 2008 y 2009. www.upme.gov.co
GRFICA 4.5
RESERVAS PROBADAS DE CRUDO EN COLOMBIA, 2000-2009
1.150
1.250
1.350
1.450
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GRFICA 4.6
PRODUCCIN DE CRUDO EN COLOMBIA, 2000-2009
170
180
190
200
210
220
230
240
250
260
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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TABLA 4.3
INDICADORES DE EXPLORACIN HIDROCARBUROS, 2004-2009
INDICADOR 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Contratos 28 59 44 54 59 64
Ssmica (Km 2D Eqiv.) 6.767 11.896 26.491 9.970 16.286 20.117
Pozos A-3 21 35 56 70 99 75
Fuente: Upme. Datos suministrados por el SIPG. www.upme.gov.co
Contratos: cantidad; Smica: kilmetros cuadrados equivalentes; Pozos A-3: cantidad.
GRFICA 4.7
PRODUCCIN PROMEDIO ANUAL DE CRUDO, 1996-2009
500
550
600
650
700
750
800
850
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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TABLA 4.4
DISTRIBUCIN HISTRICA DE LA PRODUCCIN NACIONAL DE CRUDO
EN COLOMBIA, 1998-2009
AO
ECOPETROL PRIVADA TOTAL
ECOPETROL
TOTAL
PAS
TOTAL
PRIVADA DIRECTA PARTICIPACIN ASOCIACIN CONCESIN
1998 115,9 373,2 248,8 16,5 489,1 754,4 265,3
1999 103 417,1 278 17,2 520,1 815,3 295,2
2000 122,6 327,7 218,5 18,2 450,3 687 236,7
2001 117,7 232,4 232,3 22 350,1 604,4 254,3
2002 98,4 228,6 230,7 20,3 327 578 251
2003 113,1 194,1 214,9 19,2 307,2 541,3 234,1
2004 122,1 185 205,4 16 307,1 528,5 221,4
2005 137,3 174,4 198,3 15,8 311,7 525,8 214,1
2006 146,2 170,2 206,2 5,6 316,4 528,2 211,8
2007 145,15 173,3 210,7 4,44 318,45 533,59 215,14
2008 148,3 179,5 215,8 5,8 327,8 549,4 221,6
2009 0 670,34 610,24
Fuente: Datos consolidados 1998-2009 por la Vicepresidencia de Produccin de Ecopetrol. www.ecopetrol.
com.co
Fuente: Upme. Datos suministrados por el SIPG. www.upme.gov.co
Kbdc: miles de barriles por da calendario; Mbls: millones de barriles.
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GRFICA 4.8
EXPORTACIONES HISTRICAS DE PETRLEO Y DERIVADOS ANUALES COLOMBIA, 1998-2009
- 2.000
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TABLA 4.6
IMPORTACIONES HISTRICAS DE PETRLEO Y DERIVADOS ANUALES COLOMBIA, 1998-2009 (KPDC)
AO A.C.P.M. AVIGAS
FUEL
OIL
GASOLEO
GASOLINA
CORRIENTE
GASOLINA
EXTRA
GLP JPA OTROS PETRLEO TOTAL
1998 0,02 0,12 0,85 0,19 28,61 0,07 0,18 0,96 31
1999 0,01 0,14 0,15 13,91 0,18 0,18 3,63 18,2
2000 0,22 1,2 0,13 3,94 0,17 3,77 9,44
2001 0,12 1,43 2,57 0,18 5,47 9,77
2002 1,91 0,09 0,78 0,66 2,38 0,91 0,09 0,15 3,5 10,46
2003 0,68 0,05 1,73 1,23 0,66 0,14 4,23 8,71
2004 1,46 0,07 0,76 0,52 0,63 0,03 0,12 3,49 7,06
2005 6,26 0,13 2,32 0,07 0,06 0,1 7,29 16,22
2006 4,06 0,11 1,97 0,02 0,01 0,08 7,91 14,16
2007 5,85 0,03 0,11 0,09 4,59 10,66
2008 21,1 0,08 1,15 0,25 0,37 0,06 0,97 23,98
2009 32,45 2,11 0,02 0,77 35,35
Fuente: datos consolidados 1998-2009 por la Gerencia de Comercio Internacional de Ecopetrol. Datos
recopilados por el SIPG. www.upme.gov.co
KPDC: miles de pies cbicos por da calendario; ACPM: aceite combustible para motores; GLP: Gas licuado
de petrleo; JPA: cierto combustible de avin.
Fuente: clculos del Dane, 2010. www.dane.gov.co
GRFICA 4.9
INVERSIN SECTOR PETROLERO EN COLOMBIA, 1998-2009
GRFICA 4.10
HISTRICO DE RESERVAS DE GAS NATURAL EN COLOMBIA, 2000-2009
5.500
6.000
6.500
7.000
7.500
8.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
G
P
C
Fuente: Upme. Datos suministrados por el SIPG.www.upme.gov.co
GPC: giga pies cbicos.
Fuente: Banco de la Repblica de Colombia, datos suministrados por la Subgerencia de Estudios Econmicos
en su reporte sobre Flujos de inversin extranjera directa en Colombia segn actividad econmica, 2010.
www.banrep.gov.co
Nota: el fujo de inversin reportado en balanza de pagos no coincide con la variacin del saldo de registros,
porque en la balanza se incorporan las estadsticas segn la fecha de realizacin y no la de registro.
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GRFICA 4.11
PRODUCCIN DE GAS NATURAL EN COLOMBIA POR SECTORES, 2000-2008
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200
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400
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Total pas Costa Atlntica Barranca y Bucaramanga Bogot, y Llanos GBS Tolima y Huila
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GRFICA 4.12
PRODUCCIN MENSUAL DE ALCOHOL CARBURANTE EN COLOMBIA, 2006-2009
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2
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GRFICA 4.13
PRODUCCIN DE FERRONQUEL Y NQUEL EN COLOMBIA, 1998-2009
GRFICA 4.14
PRODUCCIN DE HIERRO EN COLOMBIA, 1998-2009
28.140 28.341
27.735
38.446
43.978
46.482
48.818
52.749
51.137
49.314
41.636
51.802
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
50.000
55.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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525.825
576.414
660.109
636.837
688.106
625.002
587.222
607.559
644.151
623.930
473.273
280.772
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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s
Fuente: grfca consolidada con informacin de Ministerio de Minas y Energa, Ecocarbn, Minercol,
Ingeominas, IFI Concesin Salinas, Miner S. A., Aceras Paz del Ro, Banco de la Repblica, Mineralco,
Minercol-2010.
Minercol-2010.
GRFICA 4.15
PRODUCCIN DE COBRE EN COLOMBIA, 1998-2009)
8.978
10.089 9.501
9.243
8.526
7.270
7.840
8.756
2.902
4.196
5.248
5.687
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
9.000
10.000
11.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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GRFICA 4.16
PRODUCCIN DE SAL EN COLOMBIA, 1998-2009
496.103
461.366
459.878
568.437
527.337
443.513
526.064
644.919
637.875
513.647
631.631
612.129
430.000
480.000
530.000
580.000
630.000
680.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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Minercol-2010.
Fuente: grfca consolidada con informacin de: Ministerio de Minas y Energa, Ecocarbn, Minercol,
Ingeominas, IFI Concesin Salinas, Miner S.A., Aceras Paz del Ro, Banco de la Repblica, Mineralco,
Minercol-2010.
GRFICA 4.17
PRODUCCIN DE ORO EN COLOMBIA, 1998-2009
GRFICA 4.18
PRODUCCIN DE PLATA EN COLOMBIA, 1998-2009
5.218
7.593
7.970
7.242
6.986
9.511
8.542
7.142
8.399
9.765
9.162
10.827
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
9.000
10.000
11.000
12.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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Minercol-2010.
Minercol-2010.
18.811
34.599
37.018
21.813
20.823
46.515
37.739 35.786
15.683
15.482
34.321
47.838
13.000
18.000
23.000
28.000
33.000
38.000
43.000
48.000
53.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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GRFICA 4.19
PRODUCCIN DE PLATINO EN COLOMBIA, 1998-2009
GRFICA 4.20
PRODUCCIN DE ESMERALDAS EN COLOMBIA, 1998-2009
9.360
6.800
8.453
5.499
5.391
8.963
9.825
6.746 5.734
3.389
2.122 2.945
1.800
2.800
3.800
4.800
5.800
6.800
7.800
8.800
9.800
10.800
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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Minercol-2010.
Minercol-2010.
411
488
339
673
661
841
1.209
1.082
1.438
1.526
1.370
929
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1.000
1.200
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TABLA 4.9
PRODUCCIN DE CARBN EN COLOMBIA, 2000-2009
AO KTON
2000 38.242
2001 43.911
2002 39.484
2003 50.028
2004 53.888
2005 59.675
2006 66.192
2007 69.902
2008 73.502
2009 72.807
Fuente: grfca consolidada con informacin de Ministerio de
Minas y Energa, Ecocarbn, Minercol, Ingeominas, Minercol-
2010.
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ao
K
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GRFICA 4.21
PRODUCCIN DE CARBN EN COLOMBIA, 2000-2009
Ingeominas, Minercol-2010.
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GRFICA 5.1
RESERVAS INTERNACIONALES BRUTAS DE COLOMBIA, 2000-2010
GRFICA 5.2
RESERVAS INTERNACIONALES NETAS DE COLOMBIA, 2000-2010
ANEXO 5. FINANZAS PBLICAS
Fuente: Banco de la Repblica de Colombia, Departamento de Cambios Internacionales. Consultado en la
seccin de series estadsticas-Sector extern. www.banrep.gov.co
Nota Banrep: a partir de octubre de 2000 se incluyen como pasivos de corto plazo los intereses sobre asignaciones
de derechos especiales giro y los pasivos por administracin y custodia de fondos en el exterior. A partir de octubre
de 2008 y siguiendo los criterios metodolgicos establecidos en el Manual de balanza de pagos del FMI.
Fuente: Banco de la Repblica de Colombia, Departamento de Cambios Internacionales. Consultada la
seccin de series estadsticas-Sector externo. www.banrep.gov.co
Nota Banrep: a partir de octubre de 2000 se incluyen como pasivos de corto plazo los intereses sobre asignaciones
de derechos especiales giro y los pasivos por administracin y custodia de fondos en el exterior. A partir de octubre
de 2008 y siguiendo los criterios metodolgicos establecidos en el Manual de balanza de pagos del FMI.
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2000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2001 2002
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ANEXO ESTADSTICO 5. FINANZAS PBLICAS 381
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GRFICA 5.4
BALANZA CAMBIARIA DE COLOMBIA-INGRESOS SECTOR EXTERNO, 1994-2009
(10.000)
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10.000
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50.000
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Total ingresos Exportaciones Compras de oro Servicios y transferencias De capital
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GRFICA 5.5
EVOLUCIN DE LA INVERSIN EXTRANJERA EN COLOMBIA-SECTOR PETROLERO, 2003-2009
278
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Fuente: Banco de la Repblica de Colombia, Departamento de Cambios Internacionales. Consultada la
seccin de series estadsticas-Sector externo.www.banrep.gov.co
Fuente: Banco de la Repblica, Subgerencia de Estudios Econmicos y Departamento de Cambios
Internacionales, registrado en la tabla Flujo de inversin extranjera directa en Colombia segn balanza de
pagos, 2010. www.banrep.gov.co
Nota Banrep: datos 2003 y 2004, provisionales; datos 2005 a 2009, preliminares.
GRFICA 5.6
INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA DE ESTADOS UNIDOS EN COLOMBIA, 2003-2009
GRFICA 5.7
INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA DE REINVERSIN UTILIDADES EN COLOMBIA, 2003-2009
2.071
2009 p
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pagos, 2010.www.banrep.gov.co
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GRFICA 5.8
INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA DE ANGUILLA EN COLOMBIA, 2003-2009
GRFICA 5.9
INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA DE INGLATERRA EN COLOMBIA, 2003-2009
35
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3.747
17
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GRFICA 5.10
INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA DE PANAM EN COLOMBIA, 2003-2009
135
10
208
240
477
760
337
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GRFICA 5.11
EVOLUCIN IED SEGN NUEVA, REINVERSIN DE UTILIDADES
O SECTOR PETROLERO, 2003-2009
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
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Subtotal (inversin nueva menos reembolsos de capital) Reinversin de utilidades Sector petrolero
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Nota Banrep: datos 2003 y 2004, provisionales; datos 2005 a 2009 preliminares.
IED: Inversin extranjera directa
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GRFICA 5.14
INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA EN COLOMBIA SEGN ACTIVIDAD ECONMICA, 2001
GRFICA 5.15
INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA EN COLOMBIA SEGN ACTIVIDAD ECONMICA, 2009
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1%
Sector petrolero
Agricola
Minas (incluye carbn)
Manufactureras
Electricidad, gas y agua
Construccin
Comercio, restaurantes y hoteles
Transportes, almacenamiento y comunicaciones
Establecimientos financieros
Servicios comunales
GRFICA 5.17
INVERSIN DIRECTA DE COLOMBIA EN EL EXTERIOR POR PAS DE DESTINO, 2000-2009
GRFICA 5.16
EVOLUCIN DE LA INVERSIN DIRECTA DE COLOMBIA EN EL EXTERIOR, 2000-2009
857 938
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Internacionales, registrado en la tabla Flujo de inversin directa de Colombia en el exterior, 2010. www.
banrep.gov.co
banrep.gov.co
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GRFICA 5.18
DISTRIBUCIN INVERSIN DIRECTA DE COLOMBIA EN EL EXTERIOR, 2009
banrep.gov.co
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11%
5%
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3% 2%
1%
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Estados Unidos
Bermudas
Islas Caymn
Panam
Brasil
Islas Vrgenes
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TABLA 5.4
SALDO DEUDA TOTAL DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL DE COLOMBIA, 1990-2009
AO SALDO
DEUDA TOTAL
SALDO
DEUDA INTERNA
MEDIANO Y LARGO PLAZO
SALDO
DEUDA EXTERNA
MEDIANO Y LARGO PLAZO
1990 3.547 456 3.092
1991 4.367 483 3.885
1992 5.955 1.163 4.791
1993 7.604 2.336 5.268
1994 8.549 3.092 5.456
1995 11.732 4.856 6.875
1996 14.530 6.664 7.867
1997 21.617 10.752 10.865
1998 31.060 14.889 16.171
1999 44.742 21.897 22.845
2000 64.543 32.621 31.922
2001 83.264 41.519 41.745
2002 102.380 50.798 51.582
2003 115.914 58.573 57.341
2004 119.678 66.323 53.355
2005 132.880 85.295 47.585
2006 143.992 91.410 52.582
2007 141.991 94.325 47.667
2008 159.660 105.026 54.634
2009 176.684 117.330 59.354
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico-Direccin General de Crdito Pblico. Series estadsticas
de fnanzas pblicas-Deuda del gobierno central. www.banrep.gov.co
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GRFICA 5.22
SALDO DE LA DEUDA EXTERNA DE MEDIANO Y LARGO PLAZO DEL GOBIERNO NACIONAL
CENTRAL DE COLOMBIA, EN DLARES
GRFICA 5.23
SALDO DE LA DEUDA EXTERNA DE MEDIANO Y LARGO PLAZO DEL GOBIERNO NACIONAL
CENTRAL DE COLOMBIA, EN PESOS
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
20.000
22.000
24.000
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28.000
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TABLA 5.5
SALDO DEUDA INTERNA MEDIANO Y LARGO PLAZO DEL GOBIERNO NACIONAL
CENTRAL DE COLOMBIA, 1990-2009
AO TOTAL DESEMBOLSOS AMORTIZACIONES AJUSTES
1990 456 395 288 0
1991 483 429 402 0
1992 1.163 838 162 5
1993 2.336 1.904 740 8
1994 3.092 1.820 1.068 5
1995 4.856 2.489 747 22
1996 6.664 3.915 2.103 -5
1997 10.752 7.188 3.112 12
1998 14.889 7.803 3.675 9
1999 21.897 12.650 5.832 189
2000 32.621 15.561 5.754 918
2001 41.519 14.732 7.795 1.961
2002 50.798 16.021 7.604 861
2003 58.573 14.046 7.197 926
2004 66.323 18.026 10.565 290
2005 85.295 31.200 13.147 918
2006 91.410 26.751 21.520 883
2007 94.325 24.917 23.713 1.710
2008 105.026 27.683 19.560 2.579
2009 117.330 30.084 19.075 1.295
GRFICA 5.24
NDICE GENERAL DE LA BOLSA DE VALORES DE COLOMBIA (IGBC), 2001-2010
Fuente: Bolsa de Valores de Colombia (BVC). www.bvc.com.co
Nota: a partir del 3 de julio de 2001 las Bolsas de Bogot, Medelln y Occidente se unifcaron en la BVC.
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ANEXO 6. SEGURIDAD Y DEFENSA
GRFICA 6.1
PRESUPUESTO TOTAL SECTOR DEFENSA EN COLOMBIA DISCRIMINADO PGN, 2010
GRFICA 6.2
PRESUPUESTO SECTOR DEFENSA EN COLOMBIA POR UNIDAD EJECUTORA PGN, 2010
27
12
7
47
7
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Gastos de personal Gastos generales Transferencias Total de
funcionamiento
Total
inversin
8
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34
8 7
5
0
38
0
5
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15
20
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40
Gestin
general
MDN
Comando
General
FF:MM
Ejrcito
Nacional
Armada
Nacional
Fuerza Aerea
Colombiana
Salud-
Fuerzas Militares
Direccin
General
Martima
DIMAR
Total Polica
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50
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional de Colombia-Seccin Finanzas y Presupuesto.
ANEXO ESTADSTICO 6. SEGURIDAD Y DEFENSA 401
TABLA 6.2
EVOLUCIN DEL GASTO EN DEFENSA Y SEGURIDAD EN COLOMBIA COMO
PORCENTAJE DEL PIB, 1995-2011
AO GASTO FUERZA PBLICA GASTO TOTAL SECTOR
1995 2,1 2,9
1996 2,5 3,5
1997 2,7 3,8
1998 2,7 3,5
1999 2,9 3,9
2000 2,8 3,7
2001 3,1 4,1
2002 3,3 4,2
2003 3,3 4,2
2004 3,4 4,2
2005 3,2 4,1
2006 3,3 4
2007 3,3 4
2008 3,8 4,6
2009 3,6 4,4
2010 3,4 4,1
2011 3,3 4,1
Nota: nueva metodologa del Ministerio de Defensa de Colombia.

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TABLA 6.3
EVOLUCIN DEL GASTO MILITAR EN COLOMBIA, 1990-2009
AO
MILES DE MILLONES
DE PESOS
MILLONES USD
CONSTANTES
2008
PORCENTAJE
PIB
1990 519 2.633 2.2
1991 575 2.237 1.8
1992 886 2.714 2.2
1993 1.314 3.288 2.5
1994 1.543 3.143 2.3
1995 2.113 3.560 2.5
1996 2.976 4.150 3.0
1997 4.019 4.731 3.3
1998 3.701 3.671 2.6
1999 4.222 3.777 2.8
2000 5.818 4.766 3.0
2001 6.932 5.259 3.2
2002 7.833 5.588 3.4
2003 9.778 6.511 3.7
2004 10.209 6.419 3.4
2005 11.099 6.643 3.3
2006 13.125 7.533 3.4
2007 14.238 7.742 3.3
2008 17.858 9.076 3.7
2009 20.613 10.055 3.7
Fuente: Instituto Internacional de Investigacin para la Paz de Estocolmo (SIPRI), Yearbook:
Armaments, Disarmament and International Security Program Military Expenditure and Arms
Production Programme 2010. www.sipri.org
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TABLA 6.4
GASTO MILITAR EN AMRICA LATINA, 2000-2009
AO COLOMBIA VENEZUELA ECUADOR CHILE BRASIL ARGENTINA
2000 4.766 2.563 534 3.835 19.550 2.201
2001 5.259 2.591 560 3.981 22.531 2.168
2002 5.588 1.903 655 4.246 22.947 1.848
2003 6.511 1.853 888 4.310 18.306 1.903
2004 6.419 2.627 831 4.998 19.021 1.958
2005 6.643 3.548 1.090 5.364 20.581 2.057
2006 7.533 4.681 1.053 6.282 21.310 2.121
2007 7.742 3.908 1.420 6.116 22.983 2.455
2008 9.076 4.329 1.548 5.982 23.302 2.790
2009 10.055 3.254 1.821 5.683 27.124 2.608
Fuente: Instituto Internacional de Investigacin para la Paz de Estocolmo (SIPRI), Yearbook: Armaments,
Disarmament and International Security-Program Military Expenditure and Arms Production Programme
2010.
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TABLA 6.5
CAMBIO GASTO MILITAR EN LOS PRIMEROS 10 PASES DEL MUNDO, 2000-2009
PAS MILEX 2000 MILEX 2009 VARIACIN (%)
Estados Unidos 377 663 76
China 31 99 219
Francia 63 67 6
Reino Unido 54 69 28
Rusia 30 61 103
Alemania 51 48 -6
J apn 48 47 -2
Italia 43 37 -14
Arabia Saudita 24 39 63
India 22 37 68
2010.
GRFICA 6.9
CAMBIO GASTO MILITAR EN LOS PRIMEROS 10 PASES DEL MUNDO EN DLARES, 2000-2009
0
100
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Unidos
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Unido
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GRFICA 6.11
PORCENTAJE GASTO MILITAR POR REGIN, 2000-2009
TABLA 6.6
GASTO MILITAR POR REGIN, 2000-2009
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Total Mundial 1,050 1,073 1,137 1,208 1,273 1,323 1,365 1,412 1,474 1,563
frica 17.1 17.6 18.6 18.5 20.8 21.6 22.6 23.6 26.1 27.7
Norte 5.1 6.5 6.5 6.8 7.4 7.7 7.7 8.3 9.8 10.5
Subsahariana 12 11.1 12.1 11.7 13.4 14 14.9 15.3 16.4 17.1
Amricas 432 439 485 541 587 617 630 649 690 743
Norte 391 394 441 500 545 571 580 596 635 684
Central 4.9 4.9 4.7 4.6 4.3 4.6 5 5.6 5.6 6.2
Sur 35.6 39.1 39.1 35.7 37.9 41.4 45.2 46.8 49.2 53
Asia y Oceana 165 175 183 192 202 212 224 239 252 275
Central 0.8 0.9 1 1.1 1.2 1.5 1.6 2.2 2.2 2.2
Oriental 121 130 137 145 151 158 168 181 190 207
Sur 28.1 29 29 29.7 33.8 35.4 35.9 36.5 39.8 44.1
Oceana 14.7 15.3 15.8 16.3 16.9 17.5 18.5 19.5 20 21.6
Europa 367 368 381 385 387 389 397 403 413 424
Occidental 312 310 318 319 319 315 317 316 319 328
Oriental 33.1 36.1 40 42.8 44.8 49.6 55.3 61 67.1 68.8
Central 21.7 22.4 22.9 23.5 23.5 24.4 24.8 26.1 26.8 26.8
Medio Oriente 69.8 73.1 69.3 71.2 76 83.5 91.5 96.8 92.9 94.1
2010. www.sipro.org
Nota: datos de Rusia se incluyen en Europa oriental.
Disarmament and International Security-ProgramMilitary Expenditure and Arms Production Programme 2010.
Nota: datos de Rusia se incluyen en Europa oriental.
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frica
Amricas
Asia y Oceana Europa Medio Oriente
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415
TABLA 7.1
COMPARATIVO POBLACIONAL EN AMRICA DEL SUR
PAS
POBLACIN ESTIMADA
2009
Colombia 45.659.709
Argentina 40.276.376
Bolivia 9.862.860
Brasil 193.733.795
Chile 16.970.265
Ecuador 13.625.069
Paraguay 6.348.917
Per 29.164.883
Uruguay 3.344.938
Venezuela 28.384.000
Fuente: Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, Perspectivas de la Poblacin
Mundial: Revisin de 2008 y Revisin de 2006 con estimaciones del Banco Mundial
DataSource.www.datos.bancomundial.org Diciembre 2010.
GRFICA 7.1
POBLACIN TOTAL PASES AMRICA DEL SUR, 2009
ANEXO 7. COLOMBIA Y AMRICA DEL SUR
Fuente: Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, Perspectivas de la Poblacin Mundial: Revisin
de 2008 y Revisin de 2006 con estimaciones del Banco Mundial DataSource. www.datos.bancomundial.
org Diciembre 2010.
0
50.000.000
100.000.000
150.000.000
200.000.000
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Colombia Argentina Bolivia Brasil Chile Ecuador Paraguay Per Uruguay Venezuela
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GRFICA 7.2
COMPARATIVO POBLACIONAL EN AMRICA DEL SUR, 2009
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SUPERFICIE TERRITORIAL EN AMRICA DEL SUR
Per Uruguay Venezuela
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7.000.000
8.000.000
9.000.000
Colombia Argentina Bolivia Brasil
Chile Ecuador Paraguay
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de 2008 y Revisin de 2006 con estimaciones del Banco Mundial DataSource. www.datos.bancomundial.
org Diciembre 2010.
Fuente: Central Intelligence Agency World Factbook 2010.Geography Section.
Nota: el rea total incluye reas terrestres y martimas. Estimaciones con base en lmites internacionales.
ANEXO ESTADSTICO 7. COLOMBIA Y AMRICA DEL SUR 417
TABLA 7.2
PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB) EN AMRICA DEL SUR, 2005-2009
PAS
PRODUCTO INTERNO BRUTO (US$ A PRECIOS CORRIENTES)
2005 2006 2007 2008 2009
Colombia 144.581.000.000 162.347.000.000 207.786.000.000 243.284.000.000 230.844.000.000
Argentina 183.193.000.000 214.066.000.000 262.421.000.000 328.465.000.000 308.741.000.000
Bolivia 9.549.125.267 11.451.840.617 13.120.099.659 16.674.278.583 17.339.992.191
Brasil 882.185.000.000 1.088.920.000.000 1.365.980.000.000 1.638.610.000.000 1.571.980.000.000
Chile 118.250.000.000 146.773.000.000 164.315.000.000 170.850.000.000 163.670.000.000
Ecuador 37.186.942.000 41.763.230.000 45.789.374.000 54.685.881.000 57.249.255.403
Paraguay 7.473.231.062 9.275.210.016 12.222.355.341 16.873.155.276 15.015.481.032
Per 79.385.073.422 92.303.809.836 107.492.000.000 129.109.000.000 126.734.000.000
Uruguay 17.362.857.687 19.802.214.141 23.951.962.422 31.177.698.115 36.092.849.158
Venezuela 145.677.000.000 183.683.000.000 226.791.000.000 311.479.000.000 326.498.000.000
Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial con estimaciones del Banco Mundial-DataSource. www.datos.
bancomundial.org Diciembre 2010.
GRFICA 7.4
COMPARATIVO SUPERFICIE PASES DE AMRICA DEL SUR
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6
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Fuente: Central Intelligence Agency World Factbook 2010. Geography Section.
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TABLA 7.3
PIB PER CPITA EN AMRICA DEL SUR, 2005-2009
PAS PIB PER CPITA. US A PRECIOS CORRIENTES
2005 2006 2007 2008 2009
Colombia 3.358 3.715 4.684 5.405 5.056
Argentina 4.730 5.474 6.645 8.236 7.666
Bolivia 1.040 1.224 1.378 1.720 1.758
Brasil 4.741 5.787 7.185 8.536 8.114
Chile 7.256 8.913 9.877 10.167 9.645
Ecuador 2.847 3.163 3.432 4.056 4.202
Paraguay 1.266 1.542 1.995 2.705 2.365
Per 2.852 3.276 3.771 4.477 4.345
Uruguay 5.252 5.974 7.206 9.351 10.790
Venezuela 5.481 6.795 8.252 11.150 11.503
Fuente: datos sobre las cuentas nacionales con estimaciones del Banco Mundial-DataSource. www.datos.
GRFICA 7.6
PIB PER CPITA EN AMRICA DEL SUR, 2005-2009
Fuente: Datos sobre las cuentas nacionales con estimaciones del Banco Mundial-DataSource. www.datos.
1.000
3.000
5.000
7.000
9.000
11.000
13.000
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431
TABLA 8.1
COMPARATIVO POBLACIONAL EN AMRICA CENTRAL Y MXICO
PAS POBLACIN ESTIMADA AO 2009
Colombia 45.659.709
Costa Rica 4.578.945
El Salvador 6.163.050
Guatemala 14.026.947
Honduras 7.465.998
Mxico 107.431.225
Nicaragua 5.742.800
Panama 3.453.898
Fuente: Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, Perspectivas de la Poblacin
Mundial: Revisin de 2008 y Revisin de 2006 con estimaciones del Banco Mundial-
DataSource. www. datos.bancomundial.org Diciembre 2010.
GRFICA 8.1
POBLACIN TOTAL PASES AMRICA CENTRAL Y MXICO, 2009
ANEXO 8. COLOMBIA, AMRICA CENTRAL Y MXICO
de 2008 y Revisin de 2006 con estimaciones del Banco Mundial-DataSource. www. datos.bancomundial.
org Diciembre 2010.
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GRFICA 8.2
COMPARATIVO POBLACIONAL EN AMRICA CENTRAL Y MXICO, 2009
GRFICA 8.3
SUPERFICIE TERRITORIAL EN AMRICA CENTRAL Y MXICO
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de 2008 y Revisin de 2006 con estimaciones del Banco Mundial-DataSource. www. datos.bancomundial.
org Diciembre 2010.
ANEXO ESTADSTICO 8. COLOMBIA, AMRICA CENTRAL Y MXICO 433
GRFICA 8.4
COMPARATIVO SUPERFICIE PASES DE AMRICA CENTRAL Y MXICO
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Fuente: Central Intelligence Agency Word Factbook 2010. Geography Section
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TABLA 8.3
PIB PER CPITA EN AMRICA CENTRAL Y MXICO, 2005-2009
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Colombia $ 3.358 $ 3.715 $ 4.684 $ 5.405 $ 5.056
Costa Rica $ 4.613 $ 5.125 $ 5.891 $ 6.565 $ 6.382
El Salvador $ 2.818 $ 3.067 $ 3.336 $ 3.605 $ 3.598
Guatemala $ 2.141 $ 2.320 $ 2.548 $ 2.848 $ 2.623
Honduras $ 1.416 $ 1.553 $ 1.731 $ 1.919 $ 1.960
Mxico $ 8.235 $ 9.140 $ 9.741 $ 10.249 $ 8.144
Nicaragua $ 893 $ 953 $ 1.004 $ 1.123 $ 1.097
Panama $ 4.785 $ 5.213 $ 5.920 $ 6.821 $ 7.155
Fuente: datos sobre las cuentas nacionales con estimaciones del Banco Mundial-DataSource. www. datos.
GRFICA 8.6
PIB PER CPITA EN AMRICA CENTRAL Y MXICO, 2005-2009
Fuente: datos sobre las cuentas nacionales con estimaciones del Banco Mundial-DataSource.www. datos.
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GRFICA 8.8
INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA EN AMRICA CENTRAL Y MXICO, 2002 -2009
GRFICA 8.9
PARTICIPACIN INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA EN AMRICA CENTRAL Y MXICO, 2009
31
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Fuente: Fondo Monetario Internacional, bases de datos de las estadsticas fnancieras internacionales y
la balanza de pagos, y el Banco Mundial, Flujos Mundiales de Financiamiento para el Desarrollo. www.
imf.org
imf.org
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15.000.000.000
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25.000.000.000
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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
GRFICA 8.10
DEUDA EXTERNA ACUMULADA EN PASES DE AMRICA CENTRAL Y MXICO, 2002-2008
GRFICA 8.11
DEUDA EXTERNA ACUMULADA EN PASES DE AMRICA CENTRAL Y MXICO, 2009
0
50.000.000.000
100.000.000.000
150.000.000.000
200.000.000.000
250.000.000.000
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Fuente: Flujos Mundiales de Financiamiento para el Desarrollo con estimaciones del Banco Mundial-
-30.000.000.000
20.000.000.000
70.000.000.000
120.000.000.000
170.000.000.000
220.000.000.000
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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
GRFICA 8.12
TOTAL DE RESERVAS INTERNACIONALES PASES DE AMRICA CENTRAL Y MXICO, 2002-2009
0
20.000.000.000
40.000.000.000
60.000.000.000
80.000.000.000
100.000.000.000
120.000.000.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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GRFICA 8.13
EXPORTACIONES DE PRODUCTOS DE ALTA TECNOLOGA
EN PASES DE AMRICA CENTRAL Y MXICO, 2003-2008
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Estadsticas Financieras Internacionales y archivos de datos. www.
imf.org
Fuente: Base de datos Comtrade de las Naciones Unidas con estimaciones del Banco Mundial-DataSource.
www. datos.bancomundial.org Diciembre 2010.
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40,00
45,00
50,00
2003 2004 2005 2006 2007 2008
GRFICA 8.14
PARTICIPACIN DE USUARIOS DE INTERNET EN AMRICA CENTRAL Y MXICO, 2008
GRFICA 8.15
USUARIOS DE INTERNET POR PAS EN AMRICA CENTRAL Y MXICO, 2008
38
32
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17.329.656
1.460.000
650.000
1.960.000
958.000
23.567.394
185.000
934.457
0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000 25.000.000
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Usuarios
Fuente: Unin Internacional de Telecomunicaciones, Informe sobre el Desarrollo Mundial de las
Telecomunicaciones y base de datos con estimaciones del Banco Mundial-DataSource. www. datos.
Telecomunicaciones y base de datos con estimaciones del Banco Mundial-DataSource. www. datos.
443
TABLA 9.1
COMPARATIVO POBLACIONAL PASES CIVETS
PAS POBLACIN ESTIMADA - 2009
Colombia 45.659.709
Indonesia 229.964.723
Vietnam 87.279.754
Egipto 82.999.393
Turqua 74.815.703
Sudfrica 49.320.150
Fuente: Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, Perspectivas de la
Poblacin Mundial: Revisin de 2008 y Revisin de 2006 con estimaciones del
Banco Mundial-DataSource. www.datos.bancomundial.org Diciembre 2010.
GRFICA 9.1
POBLACIN TOTAL PASES CIVETS, 2009
0
50.000.000
100.000.000
150.000.000
200.000.000
250.000.000
Colombia Indonesia Vietnam Egipto Turqua Sudfrica
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ANEXO 9. COLOMBIA Y LOS CIVETS
de 2008 y Revisin de 2006 con estimaciones del Banco Mundial-DataSource. www.datos.bancomundial.
org Diciembre 2010.
GRFICA 9.2
COMPARATIVO POBLACIONAL PASES CIVETS, 2009
GRFICA 9.3
SUPERFICIE TERRITORIAL EN PASES CIVETS
8
40
15
15 13
9
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5
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800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1.600.000
1.800.000
2.000.000
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de 2008 y Revisin de 2006 con estimaciones del Banco Mundial-DataSource. www.datos.bancomundial.
org Diciembre 2010.
Nota: El rea total incluye reas terrestres y martimas. Estimaciones con base en lmites internacionales.
ANEXO ESTADSTICO 9. COLOMBIA Y LOS CIVETS 445
TABLA 9.2
PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB) PASES CIVETS, 2005-2009
PAS
PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB)
2005 2006 2007 2008 2009
Colombia 144.581.000.000 162.347.000.000 207.786.000.000 243.284.000.000 230.844.000.000
Indonesia 285.869.000.000 364.570.000.000 432.217.000.000 510.504.000.000 540.277.000.000
Vietnam 52.917.285.666 60.913.515.795 71.015.570.815 90.644.972.320 91.854.471.363
Egipto 89.685.724.889 107.484.000.000 130.473.000.000 162.818.000.000 188.334.000.000
Turqua 482.980.000.000 530.900.000.000 647.155.000.000 730.337.000.000 617.099.000.000
Sudfrica 247.064.000.000 261.007.000.000 286.302.000.000 276.451.000.000 285.983.000.000
Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial con estimaciones del Banco Mundial-DataSource. www.datos.
GRFICA 9.4
COMPARATIVO SUPERFICIE PASES CIVETS
18
30
5
16
12
19
0
5
10
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TABLA 9.3
PIB PER CPITA PASES CIVETS, 2005-2009
PAS
PIB PER CPITA
2005 2006 2007 2008 2009
Colombia $ 3.358 $ 3.715 $ 4.684 $ 5.405 $ 5.056
Indonesia $ 1.304 $ 1.643 $ 1.924 $ 2.246 $ 2.349
Vietnam $ 637 $ 724 $ 834 $ 1.051 $ 1.052
Egipto $ 1.162 $ 1.367 $ 1.630 $ 1.997 $ 2.269
Turqua $ 6.786 $ 7.365 $ 8.865 $ 9.881 $ 8.248
Sudfrica $ 5.235 $ 5.468 $ 5.933 $ 5.666 $ 5.798
GRFICA 9.6
PIB PER CPITA EN PASES CIVETS, 2005-2009
0
2.000
4.000
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GRFICA 9.8
INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA EN PASES CIVETS, 2002 -2009
GRFICA 9.9
PARTICIPACIN INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA EN PASES CIVETS, 2009
- 5.000.000.000
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imf.org
GRFICA 9.10
DEUDA EXTERNA ACUMULADA EN PASES CIVETS, 2002-2008
GRFICA 9.11
DEUDA EXTERNA ACUMULADA EN PASES CIVETS, 2009
0
50.000.000.000
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GRFICA 9.13
EXPORTACIONES DE PRODUCTOS DE ALTA TECNOLOGA EN PASES CIVETS, 2003-2008
GRFICA 9.14
PORCENTAJE KILMETROS DE LNEAS FRREAS EN PASES CIVETS
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Fuente: Base de datos Comtrade de las Naciones Unidas con estimaciones del Banco Mundial-DataSource.
www.datos.bancomundial.org Diciembre 2010.
Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial-Banco Mundial-DataSource. www.datos.bancomundial.org
Diciembre 2010.
Nota: porcentaje sobre el total de kilmetros de los pases de Amrica del Sur.
0,00
2,00
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2003 2004 2005 2006 2007 2008
GRFICA 9.15
PARTICIPACIN DE USUARIOS DE INTERNET EN PASES CIVETS, 2008
GRFICA 9.16
USUARIOS DE INTERNET POR PAS EN PASES CIVETS, 2008
38
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18.000.000
20.834.000
13.572.995
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4.187.000
0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000 25.000.000 30.000.000
Colombia
Indonesia
Vietnam
Egipto
Turqua
Sudfrica
Usuarios
Telecomunicaciones y base de datos con estimaciones del Banco Mundial-DataSource. www.datos.
Telecomunicaciones y base de datos con estimaciones del Banco Mundial-DataSource. www.datos.
455
RANKING 10.1
NDICE DE PERCEPCIN DE CORRUPCIN, 2010
RANKING 10.2
NDICE DE COMPETITIVIDAD GLOBAL, 2009-2010
ANEXO 10. INDICADORES Y RANKINGS COMPARATIVOS
Fuente: Ranking mundial de Transparencia 2010. Elaborado por Transparency International. http://www.
transparency.org/
Fuente: Global Competitiveness Index, 2009-2010. Desarrollado por el Foro Econmico Mundial. www.
weforum.org
164
127
110
105
98
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Estados Unidos
Suiza
Puesto
RANKING 10.3
NDICE DE DESARROLLO HUMANO, 2010
RANKING 10.4
NDICE DE DEMOCRACIA, 2008
93
92
81
75
67
54
53
44
42
30
17
16
9
1
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Venezuela
Ecuador
Bolivia
Per
Colombia
Argentina
Mxico
Panam
Brasil
Chile
Estados Unidos
Espaa
Canada
Suecia
Puesto
Fuente: ndice de desarrollo humano 2010, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
www.undp.org
Fuente: ndice sobre Democracia 2008, elaborado por The Economist Intelligence Unit. www.economist.
com
95
79
77
75
73
63
56
54
46
45
20
8
4
1
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Bolivia
Colombia
Ecuador
Venezuela
Brasil
Per
Mxico
Panam
Argentina
Chile
Espaa
Canad
Estados Unidos
Noruega
Puesto
ANEXO ESTADSTICO 10. INDICADORES Y RANKINGS COMPARATIVOS 457
RANKING 10.5
RANKING DOING BUSINESS, 2011
172
149
130
127
115
72
49
43
39
36
35
7
5
1
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
Venezuela
Bolivia
Ecuador
Brasil
Argentina
Panam
Espaa
Chile
Colombia
Per
Mxico
Canad
Estados Unidos
Singapur
Ranking
RANKING 10.6
NDICE DE TRANSFORMACIN BERTELSMANN, 2010
89
68
54
43
36
33
29
22
17
9
1
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Venezuela
Ecuador
Bolivia
Colombia
Per
Mxico
Argentina
Panam
Brasil
Chile
Repblica Checa
Puesto
Fuente: Ranking Doing Business 2011 por el Grupo del Banco Mundial. www.doingbusiness.org
Fuente: ndice de Transformacin Bertelsmann 2010. www.bertelsmann-transformation-index.de/
459
TABLA 11.1
COMPARATIVO SUPERFICIE, POBLACIN Y PIB PASES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE
PAS
SUPERFICIE
(KM )
POBLACIN
PIB
(2009)
PIB
PER CPITA
Colombia 1.138.914 45.659.709 230.844.000.000 5.056
Argentina 2.780.400 40.276.376 308.741.000.000 7.666
Belize 22.966 333.200 1.353.500.000 4.062
Bolivia 1.098.581 9.862.860 17.339.992.191 1.758
Brasil 8.514.877 193.733.795 1.571.980.000.000 8.114
Chile 756.102 16.970.265 163.670.000.000 9.645
Costa Rica 51.100 4.578.945 29.224.816.008 6.382
Cuba 110.860 11.204.180 45.400.000.000 4.050
Ecuador 283.561 13.625.069 57.249.255.403 4.202
El Salvador 21.041 6.163.050 22.174.088.274 3.598
Guatemala 108.889 14.026.947 36.787.752.142 2.623
Guyana 214.969 762.498 3.082.000.000 4.041
Honduras 112.492 7.465.998 14.631.725.965 1.960
Mxico 1.964.375 107.431.225 874.902.000.000 8.144
Nicaragua 130.370 5.742.800 6.297.193.493 1.097
Panam 75.420 3.453.898 24.711.000.000 7.155
Paraguay 406.752 6.348.917 15.015.481.032 2.365
Per 1.285.216 29.164.883 126.734.000.000 4.345
Repblica Dominicana 48.670 10.090.151 46.788.255.295 4.637
Surinam 163.820 519.740 2.812.000.000 5.410
Uruguay 176.215 3.344.938 36.092.849.158 10.790
Venezuela 912.050 28.384.000 326.498.000.000 11.503
Fuente: con informacin del Anuario de poblacin de las Naciones Unidas con estimaciones del Banco
Mundial-DataSource. www.datosmundial.org. El Anuario de la Central Intelligence Agency (CIA) 2010 y
estadsticas del Fondo Monetario Internacional (FMI) www.imf.org.co.
ANEXO 11. TABLAS SINTTICAS
TABLA 11.2
COMPARATIVO SUPERFICIE, POBLACIN Y PIB POR PASES O BLOQUES
PAS O BLOQUE
SUPERFICIE
(KM )
POBLACIN
PIB
(2009)
PIB
PER CPITA
Caribe Insular 159.530 21.294.331 92.168.000.000 4.328
Amrica Central 522.278 41.764.838 135.180.075.882 3.236
Mxico 1.964.375 107.431.225 874.902.000.000 8.144
Brasil 8.514.877 193.733.795 1.571.980.000.000 8.114
CAN 3.806.272 98.312.521 432.167.247.594 4.396
4 Pacfco 5.144.607 199.226.082 1.396.150.000.000 7.008
MERCOSUR 11.878.244 243.704.026 1.931.829.330.190 7.927
UNASUR 17.731.457 388.653.050 2.860.058.577.784 7.359
Fuente: con informacin del anuario de Poblacin de las Naciones Unidas con estimaciones del Banco
Mundial-DataSource.www.datosmundial.org; El Anuario de la Central Intelligence Agency (CIA) 2010 y
estadsticas del Fondo Monetario Internacional (FMI) www.imf.org.co.4 Pacfco: Colombia, Chile, Per
y Mxico.
461
Siglas
AA acuerdo de asociacin
Acnur Ofcina del Alto Comisionados de las Naciones Unidas para
los Refugiados
ACPM aceite combustible para motores
AEC Asociacin de Estados del Caribe
Aladi Asociacin Latinoamericana de Integracin
Alba-TCP Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica-
Tratado de Comercio de los Pueblos
Alca rea de Libre Comercio de las Amricas
ALC-UE Amrica Latina-Caribe y UE
Analac Asociacin Nacional de Productores de Leche de Colombia
ANH Agencia Nacional de Hidrocarburos
Ansa Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico
Apec Asia-Pacifc Economic Cooperation (Foro de Cooperacin
Econmica Asia-Pacfco)
Apri acuerdos para la promocin recproca de inversiones
Asean Association of South East Asia Nations (en espaol Ansa)
Atpa Andean Trade Preference Act (Ley de Preferencias Arance-
larias Andinas)
Atpdea Andean Trade Preference Drug Erradication Act (Ley de Prefe-
rencias Arancelarias Andinas y de Erradicacin de Drogas)
AUC Autodefensas Unidas de Colombia
Bacrim bandas criminales emergentes (Colombia)
Bric Brasil, Rusia, India y China
CAF Corporacin Andina de Fomento
462 SIGLAS
Calc Cumbre de la unidad de Amrica Latina y el Caribe
CAN Comunidad Andina de Naciones
Care Comisin Asesora de Relaciones Exteriores
Caricom Caribbean Community (Comunidad del Caribe)
CDS Consejo de Defensa Sudamericano
Ceca Comunidad Europea del Carbn y el Acero
Cepal Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CIF Cost, Insurance and Freight
Civets Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turqua y Sudfrica
Clan Comunidad Latinoamericana de Naciones
Colpecc Comit Colombiano de Cooperacin en el Pacfco
Combifron Comisin Binacional Fronteriza (Colombia-Ecuador)
Creg Comisin de Regulacin de Energa y Gas
CSAN Comunidad Sudamericana de Naciones
CSN Comunidad Suramericana de Naciones
Dane Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
DCA Defense Cooperation Agreements
DDHH derechos humanos
DEA Drug Enforcement Agency
Dian Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales
Dicore Direccin de Coordinacin Regional (Chile, Ministerio de
Relaciones Exteriores)
Efta European Free Trade Association
ELN Ejrcito de Liberacin Nacional (Colombia)
ESE Estrategia de seguridad europea (Unin Europea)
Farc Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
FMI Fondo Monetario Internacional
FOB Free on Board (puesta a bordo)
Focalae Foro de Cooperacin de Amrica Latina-Asia del Este
GAO Government Accountability Offce (Estados Unidos)
GLP gas licuado de petrleo
COLOMBIA: UNA POLTICA EXTERIOR EN TRANSICIN 463
GPC gigapies cbicos
GWh gigavatio hora
ICP Interconexin Elctrica Colombia-Panam S.A.
IED inversin extranjera directa
Iirsa Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional
Suramericana
IISS International Institute For Strategic Studies (Instituto Interna-
cional de Estudios Estratgicos, Londres)
JPA cierto combustible de avin
Kbdc miles de barriles por da calendario
KPDC miles de pies cbicos por da calendario
KWh kilovatio hora
Mbls millones de barriles
Mbpe millones de barriles de petrleo equivalentes
Mercosur Mercado Comn del Sur
MPCD millones de pies cbicos por da
Nafta North American Free Trade Agreement
Ocde Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
OEA Organizacin de los Estados Americanos
OIM Organizacin Internacional para las Migraciones
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
OMC Organizacin Mundial del Comercio
ONG organizaciones no gubernamentales
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
Opep Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo
Otan Organizacin del Tratado del Atlntico Norte
PBEC Pacifc Basin Economic Council (Consejo Econmico del
Pacfco)
PDSD poltica de defensa y seguridad democrtica (Colombia)
PDVSA Petrleos de Venezuela S. A.
PE poltica exterior
464 SIGLAS
PEC poltica exterior comn
Pecc Pacifc Economic Cooperation Council (Consejo de Coope-
racin Econmica del Pacfco)
Pesc Poltica exterior comn y de seguridad (Unin Europea)
PIB producto interno bruto
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PRI Partido Revolucionario Institucional (Mxico)
SGP Sistema de Preferencias Generalizadas
Sica Sistema de la Integracin Centroamericana
SIN sistema interconectado nacional
Sipri Stockholm International Peace Research Institute
TC Tratado constitucional (Unin Europea)
TL Tratado de Lisboa (Unin Europea)
TLC tratado de libre comercio
UE Unin Europea
Upme Unidad de Planeacin Minero Energtica
USAID United States Agency for International Development
465
Autores
MARTHA ARDILA
Ph. D en ciencia poltica y relaciones internacionales. Sus reas de inters
se concentran en la poltica exterior colombiana, Amrica Latina y la se-
guridad. Trabaj en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia
durante seis aos, ha sido profesora visitante en varias universidades
como Sorbonne Nouvelle de Pars, la Simn Bolvar de Quito, la Unam de
Mxico. Durante diez aos fue profesora e investigadora de la Facultad de
Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales en la Universidad Exter-
nado de Colombia. Actualmente es profesora de la Pontifcia Universidad
Javeriana, en Bogot.
Correo electrnico: marthaardila90@gmail.com
DIEGO CARDONA CARDONA
Con pregrados en antropologa y derecho, master en estudios de Asia y
frica y en estudios internacionales, Ph. D. del Institut de Hautes tudes
Internationales, de la Universidad de Ginebra. Diplomado de la Escuela
Diplomtica Espaola, en Madrid. Ha sido viceministro de Relaciones
Exteriores de Colombia, ministro plenipotenciario y encargado de negocios
ante la Unin Europea en Bruselas y coordinador de cooperacin poltica
de la Comunidad Andina, en Lima. Profesor universitario de pregrado y
posgrado durante diecisis aos, en ocho universidades, en especial en la
Nacional de Colombia, los Andes, el Rosario, y la Javeriana, de Bogot, y
profesor-investigador visitante de posgrado en la Universit de Toulouse,
El Colegio de Mxico y el ITAM, en Mxico. Tiene publicaciones en ocho
pases. Actualmente es profesor-investigador de Relaciones Internacionales
en la Universidad del Norte, en Barranquilla.
Correo electrnico: dicardon@yahoo.fr
466 AUTORES
LEONARDO CARVAJAL
Politlogo e internacionalista. M. Sc. en polticas pblicas en Amrica
Latina de la Universidad de Oxford. Candidato a doctor en estudios po-
lticos de la Universidad Externado de Colombia. Actualmente, profesor
titular e investigador de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones
Internacionales de esa Universidad. Director de la maestra en seguridad
y defensa nacionales de la Escuela Superior de Guerra. Tiene numerosas
publicaciones sobre poltica exterior, seguridad y defensa y asuntos lati-
noamericanos.
Correo electrnico: leonardo.carvajal@uexternado.edu.co
GERMN R. CORREDOR
Ingeniero electricista y M. Sc. en economa de la Universidad Nacional
de Colombia, especialista en economa y planifcacin energtica de la
Fundacin Bariloche, Argentina. Actualmente es profesor de la Facultad
de Ingeniera y director del Observatorio Colombiano de Energa adscrito
al Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), de la Facultad de
Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Colombia. Consultor
en asuntos energticos y asesor de empresas en gestin energtica.
Correo electrnico: gcorredorav@gmail.com
PO GARCA
Estudi flosofa y letras y obtuvo la maestra del Instituto de Altos Es-
tudios para el Desarrollo, en Bogot; posteriormente adelant estudios
de posgrado en Asia, con especializacin en asuntos japoneses en El
Colegio de Mxico y la Universidad de Tsukuba (J apn). Es candidato
a doctor en flosofa. Tiene numerosas publicaciones sobre la cuenca del
Pacfco, entre las cuales se encuentran libros sobre la Geopoltica de
Asia y el Pacfco, y Latin America in Japanese Financial Co-operation,
editado en Tokyo. En la actualidad es coordinador de estudios asiticos
en la Universidad Externado de Colombia.
Correo electrnico: piogarcia02@yahoo.com
ROSA ESPERANZA GONZLEZ
Economista y especialista en estadstica de la Universidad Nacional de
Colombia. Investigadora del Observatorio Colombiano de Energa, del
CID. Ha trabajado en la economa de la energa participando en proyectos
como el Plan energtico nacional y la revisin de los balances energticos
nacionales.
Correo electrnico: esperanzagonzalezm@gmail.com
JUAN FERNANDO LONDOO
Master en International Public Policy de SAIS-Johns Hopkins University
(Washington), con nfasis en poltica exterior estadounidense. Master en
ciencia poltica, especialista en derecho constitucional y parlamentario y
en gestin pblica, comunicador social-periodista. Profesor de la Academia
Diplomtica de San Carlos de la Cancillera colombiana. Asesor, entre 2000
y 2004, del secretario general de la Organizacin de los Estados Ameri-
canos (OEA), as como de la Unidad para la Promocin de la Democracia.
Consultor poltico internacional. Fundador del recientemente constituido
Centro de Anlisis Poltico, organizacin especializada en anlisis y gestin
de riesgo poltico. Fue editor de la revista Poltica Colombiana y consultor
del PNUD as como de entidades gubernamentales.
Correo electrnico: juanfondono@gmail.com
JAVIER NIO
Politlogo y antroplogo de la Universidad de los Andes. Especialista
en periodismo socioeconmico, magster en etnologa, DEA y candidato
a doctorado en relaciones internacionales de la Universidad Compluten-
se de Madrid. Profesor, investigador y consultor de la Universidad del
Norte, en Barranquilla. Tiene publicaciones en revistas especializadas,
en especial sobre los migrantes colombianos en el exterior.
Correo electrnico: javierignacionino@gmail.com
468 AUTORES
EDUARDO PASTRANA BUELVAS
Doctor en derecho de la Universidad de Leipzig (Alemania). Actualmente
es director del Departamento de Relaciones Internacionales de la Facultad
de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales de la Pontifcia Uni-
versidad Javeriana de Bogot, y profesor visitante del Instituto de Ciencia
Poltica de la Universidad de Leipzig. Sus reas de trabajo son los procesos
de gobernanza global, las relaciones entre Colombia y la Unin Europea y
la proyeccin de Brasil como actor global. Tiene publicaciones en varios
pases sobre asuntos internacionales.
Correo electrnico: epastrana@javeriana.edu.co
SOCORRO RAMREZ
Doctora en ciencia poltica, con magister en anlisis de problemas polticos,
econmicos e internacionales contemporneos. En la actualidad, investi-
gadora independiente. Durante dos dcadas fue profesora e investigadora
del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (Iepri) de
la Universidad Nacional de Colombia, en Bogot. Sus principales materias
de investigacin son las relaciones internacionales en Amrica Latina, las
relaciones de Colombia con los pases vecinos, en especial Brasil, Ecua-
dor y Venezuela, y asuntos diversos de la poltica exterior colombiana.
Publicaciones al respecto en seis pases.
Correo electrnico: socorroramirezv@yahoo.es
FEDERICO SALCEDO OSPINA
Internacionalista de la Universidad Externado de Colombia. Se ha desem-
peado como asistente del proyecto Colombia internacional de Fescol y
profesor de pregrado en la Universidad Javeriana. Ha estado vinculado al
programa de Alianzas Pblico-Privadas en la Organizacin Internacional
para las Migraciones (OIM), siendo sus principales reas de trabajo el
desarrollo, las empresas multinacionales y la globalizacin.
Correo electrnico: salcedofederico@yahoo.com
DGAR VIEIRA POSADA
Economista, magister en relaciones internacionales de la Universidad
Javeriana y doctor en estudios de las sociedades latinoamericanas de la
Universit Sorbonne Nouvelle (Pars III). Ha ocupado diversos cargos en
organismos nacionales e internacionales relacionados con el comercio
exterior y la integracin, y es acadmico desde hace quince aos en pro-
gramas de posgrado en varias ciudades colombianas y, en especial, en la
Universidad Javeriana durante una dcada. Actualmente es profesor titular
del Colegio de Estudios Superiores de Administracin (Cesa). Ha publicado
cuatro libros sobre integracin latinoamericana y andina, uno de ellos en
francs, y cuenta con publicaciones nacionales e internacionales.
Correo electrnico: edgar.vieira@cesa.edu.co

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