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LECCIN 4.
LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

Jos Vida Fernndez
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad Carlos III de Madrid

Sumario:
4.1. La autonoma local.
4.2. Las Administraciones Locales
4.3. El Municipio: Elementos y organizacin
4.4. Las Diputaciones Provinciales, las Islas y otras Entidades Locales Territoriales

4.1. LA AUTONOMA LOCAL

63. Dentro de las instancias con autonoma poltica que componen el
Estado, las Entidades Locales constituyen el ltimo escaln en los niveles de
autogobierno que se reconocen en la organizacin territorial por debajo de las
CCAA.
La Constitucin Espaola en el diseo de la organizacin territorial del
Estado que se dispone en el Ttulo VIII, reconoce la autonoma de los
municipios y provincias para la gestin de sus respectivos intereses, en los
mismos trminos que a las Comunidades Autnomas (art. 137 CE), si bien el
alcance de una y otra difieren al concretarse a lo largo de los Captulos II y III
de dicho Ttulo.
Se reconoce as a las entidades pblicas que cuenta con una mayor
tradicin histrica en nuestra organizacin del poder pblico ya que se
remonta a los fueros municipales que comenzaron a otorgarse en la Alta Edad
Media. Su evolucin a partir del rgimen constitucional se ha caracterizado por
Evolucin de la
Administracin
Local
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la progresiva intensificacin de la autonoma y del carcter democrtico de sus
instituciones que se inici con el reconocimiento en la Constitucin de 1812 de
las Diputaciones y los Ayuntamientos como entidades territoriales a nivel local
con algunas de las caractersticas que se han mantenido hasta la actualidad en
concreto, un cierto nivel de autoadministracin y una organizacin basada en
una asamblea electiva presidida por un Jefe o Alcalde, pero sin una verdadera
autonoma al encontrarse bajo la dependencia del Estado.
Su evolucin a lo largo del siglo XIX oscil entre perodos de mayor o
menor autonoma, as como de eleccin o designacin de sus titulares, que no
contribuyeron a aportar estabilidad a estas instituciones que sufrieron, adems,
un progresivo desgaste en sus recursos a favor del Estado al que, en ltima
instancia, se encontraban sometidos. Ya en el siglo XX comenz un perodo de
reforma al que contribuy el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 que
pretendi democratizar la vida local, aumentar sus competencia y mejorar su
Hacienda, y que culmin con el reconocimiento pleno de su autonoma y del
carcter electivo de sus representantes por sufragio popular bajo la
Constitucin Republicana de 1931. Estos logros desaparecieron bajo la
dictadura franquista que someti a las Administraciones locales, estableciendo
la designacin gubernativa de los Alcaldes y Presidentes, as como la
fiscalizacin y tutela todos sus actos.
La Constitucin Espaola de 1978 culmina la evolucin de la
Administracin Local situndola en la base de la organizacin territorial del
Estado con plena autonoma, bajo una organizacin democrtica y con
autosuficiencia financiera (arts. 137, 140-142 CE).

64. Las entidades locales, en cuanto tercer escaln en la organizacin
territorial del Estado, disfrutan de una autonoma plena. La Constitucin
garantiza la autonoma para la gestin de sus intereses tanto a los municipios
Distincin
entre las
entidades
locales y su
organizacin
2


como a las provincias a las que reconoce personalidad jurdica plena (art. 137, 140
y 141 CE)
1
. Los municipios y las provincias son las entidades locales que, al igual
que los dems entes polticos territoriales, se componen de territorio, poblacin y
una organizacin propia que se encarga del gobierno y la administracin y que
suele denominarse Administracin Local que no debe confundirse con aqullas
2
.
En el caso de los municipios, la organizacin encargada de su gobierno y
administracin son los Ayuntamientos, aunque cabe que stos sean sustituidos
por Concejos Abiertos (art. 141 CE). Para las provincias, su gobierno y
administracin corresponde a las Diputaciones aunque se admite que la ejerzan
otras organizaciones de carcter representativo (como son las Diputaciones
Forales). Las islas tambin son reconocidas como instancia territorial propia que
se puede organizar a travs de Cabildos y Consejos (art 141.4 CE) que, de hecho,
1
Dentro del pluralismo poltico territorial, que es la base organizativa del Estado, la
Constitucin reconoce en su artculo 137 CE la autonoma de gestin para sus respectivos
intereses tanto a las CCAA como a los entes locales: El Estado se organiza territorialmente en
municipios y en provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades
gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses. Como seala el Tribunal
Constitucional en la STC 4/1981, de 2 de febrero de 1981 Los rganos generales del Estado no
ejercen la totalidad del poder pblico, porque la Constitucin prev, con arreglo a la distribucin vertical
de poderes, la participacin en el ejercicio del poder de entidades territoriales de distinto rango. Por lo
tanto: a) Se reconoce el carcter de ordenamiento territorial a los municipios y provincias
establecidos en la Constitucin, lo que los convierte imprescindibles y complementarios al resto
de ordenamientos constituidos (estatal y autonmico); b) El mbito constitucionalmente
garantizado del ordenamiento local comprende la gestin autnoma de sus intereses propios; c)
Dentro de dicho mbito, le deben ser reconocidos los poderes propios de todo ordenamiento:
potestad normativa, de autoorganizacin, de gestin personal y bienes patrimoniales, y la
potestad tributaria y financiera.
2
En efecto una cosa es la entidad local (el municipio de Getafe) y otra su organizacin
(el Ayuntamiento de Getafe). El ejemplo del Estado y de las CCAA sirve para profundizar en
este matiz. Tanto el Estado como las CCAA tienen definido su territorio y su poblacin, bajo
una organizacin que, en el caso del Estado viene definida en la Constitucin y en el caso de las
CCAA en sus respectivos Estatutos de Autonoma. En stos ltimos se puede comprobar cmo
las CCAA crean una institucin (la Generalitat de Catalua, la Junta de Andaluca, etc.) para la
organizacin poltica de su autogobierno que estn integradas por el Parlamento (Asamblea,
etc.), la Presidencia, el Consejo de Gobierno, y otras instituciones (incluidas sus
Administraciones que son las que tienen atribuida la personalidad jurdica). En el caso de
los municipios y provincias, su organizacin poltica se reduce a los Ayuntamientos y
Diputaciones (u otras organizaciones representativas), por lo que la Administracin se
confunde con la Entidad Local.
3


asumen las competencias propias de las provincias en los archipilagos como se
ha sealado.

65. Las entidades locales tienen reconocida autonoma lo que supone el
reconocimiento de un crculo de intereses propios (intereses locales), la
determinacin de un conjunto de funciones y poderes efectivos para ordenarlos y
gestionarlos (competencias y potestades locales) y su plena responsabilidad en
dicho proceso (ausencia de control por otras instancias)
3
.
3
La autonoma local se configura como autogobierno en una doble faceta. Por una
parte, se le reconoce autonoma poltica, lo que significa que los entes locales, sealadamente los
municipios, han de gozar de la oportunidad de desarrollar, dentro naturalmente del mbito de
sus competencias, polticas pblicas propias en los diversos sectores de actividad pblica.
Como ha sealado el Tribunal Constitucional la autonoma municipal consiste, fundamentalmente,
en la capacidad de decidir libremente entre varias opciones legalmente posibles, de acuerdo con un criterio
de naturaleza esencialmente poltica.. (STC 193/1987, de 9 de diciembre, FJ 4). En consecuencia, la
autonoma local dista de ser un elemento puramente administrativo, pese a que alguna
temprana decisin del Tribunal Constitucional pudiera, en un primer momento, haber inducido
a cierta confusin (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, diferenciando a los entes locales de las
Comunidades Autnomas, en funcin de que stas son entes dotados de autonoma
cualitativamente superior a la administrativa). Los artculos 140 y 141 CE configuran el gobierno y
la administracin autnoma de municipios y provincias bajo el principio democrtico, que se
manifiesta en la responsabilidad ante el electorado. La expresin ms grfica del autogobierno
es la posibilidad de que coexistan en un mismo territorio gobiernos de distinto signo poltico en
funcin del nivel territorial de la Administracin de que se trate.
Por otra parte, la autonoma local implica la proteccin de la autonoma poltica
reconocida. La autonoma local debe tener un contenido decisorio que no pueda ser alterado
por ninguna instancia superior, es decir, implica la necesidad de un poder de libre
determinacin, no sometido a otros controles que no sean los de legalidad, sin sometimiento a
directivas o instrucciones estatales. En la STC 4/1982 el TC seala que El principio de autonoma
es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de la competencias, si bien
entendemos que no se ajusta a tal principio la previsin de controles genricos e indeterminados que
siten a la entidades locales en posicin de subordinacin o dependencia cuasi jerrquica de la
Administracin del Estado o de otras entidades territoriales...los controles habrn de referirse a
supuestos en que el ejercicio de las competencias de la entidad local incidan en intereses generales
concurrentes con los propios de la entidad. Un control de oportunidad sobre la gestin de los
intereses respectivos de manera que la decisin final viniera a compartirse con otra
Administracin, supondra una alteracin de dicha autonoma institucional, salvo que dicha
alteracin pueda fundamentarse en la Constitucin. Por lo tanto, salvo las impugnaciones que
puedan hacerse ante los Tribunales de Justicia, las decisiones locales slo podrn ser
suspendidas por motivos de legalidad puntuales y que versen sobre los intereses concurrentes
con los de otra Administracin superior o por los motivos de oportunidad que puedan
ampararse directamente en el texto constitucional.
La autonoma
local
4


Sin embargo, el contenido de la autonoma local no se concreta en la propia
Constitucin sino que su determinacin se deja al desarrollo legal por parte tanto
del Estado como de las CCAA que concretan el alcance de la autonoma local
garantizado por la Constitucin
4
. Por una parte, el Estado y las CCAA se reparten
la configuracin genrica de la autonmica local al establecer su marco jurdico
general de actuacin, el llamado rgimen local, en ejercicio de las competencias
que tienen respectivamente reconocidas
5
. Por otra, tanto el Estado como las
CCAA determinan igualmente el alcance de dicha autonoma a travs de la
normativa sectorial en funcin de las respectivas competencias que tengan
atribuida en cada materia
6
.
4
El rgimen local viene escasamente regulado en la Constitucin. No existe una
definicin exhaustiva del papel institucional que la Administracin local cumple dentro del
ordenamiento constitucional. Los rasgos bsicos de la regulacin constitucional del rgimen
local son los siguientes: a) Se les reconoce la posibilidad de establecer y exigir tributos, de
acuerdo con la Constitucin y las Leyes (art. 133 CE); b) Se les atribuye, en rgimen de
autonoma, de la gestin de sus propios intereses; c) Se consagra la garanta de la autonoma
municipal (art. 140 CE); d) Se atribuye el gobierno y administracin de los municipios y
provincias a sus respectivas corporaciones de carcter representativo (art. 140 CE); e) Se
garantiza la suficiencia financiera para el desempeo de sus funciones (art. 142 CE); Necesidad
de ley para la atribucin del desempeo de funciones a las corporaciones locales (art. 142); g)
Atribucin a las Comunidades Autnomas de la competencia de alteracin de los trminos
municipales (art. 148 CE); h) Remisin a la Ley de rgimen local de las funciones que puedan
corresponder a determinadas Comunidades Autnomas (Art. 148 CE); i) Atribucin al Estado
de la competencia para el establecimiento de las bases del rgimen jurdico de las
Administraciones pblicas (art. 149 CE); j) Remisin a determinados Estatutos de Autonoma
para el establecimiento de circunscripciones territoriales propias mediante la agrupacin de
municipios limtrofes (art. 152 CE).
5
El Estado a travs de la competencia exclusiva sobre las bases del rgimen jurdico de
las Administraciones Pblicas que le atribuye el artculo 149.1.18 CE, entre las que se incluye la
Administracin Local. Por su parte, las CCAA tienen todas ellas asumidas competencias
legislativas de desarrollo y ejecutivas en materia de rgimen local (por ejemplo, el artculo 27.1
del Estatuto de Autonoma de la Comunidad de Madrid).
6
Por ejemplo, en el caso del medio ambiente, el artculo 25 f) LBRL establece que los
municipios tienen reconocida genricamente competencia, en los trminos de la legislacin del
Estado y de las Comunidades Autnomas. Esta disposicin propia del rgimen local se concreta en
la normativa sectorial, por ejemplo, con el artculo 42 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de
Evaluacin Ambiental de la Comunidad de Madrid que dispone que la tramitacin y resolucin
del procedimiento de Evaluacin Ambiental de Actividades corresponder a los municipios, y
concreta cmo ejercen dicha competencia los Ayuntamientos.
5


Esta dependencia del desarrollo legislativo tiene su fundamento en el
principio de unidad que impide el reconocimiento incondicionado de la
autonoma a nivel local que producira una fragmentacin inadmisible del Estado,
por lo que quedan sometidos a lo dispuesto por el legislador estatal como
autonmico de referencia, lo que determina el carcter bifronte de la
Administracin Local.
La autonmica local tambin se plantea en trminos de suficiencia
econmico-financiera que si bien no se encuentra garantizada por la Constitucin
en el sentido de que dispongan de medios propios patrimoniales y tributarios-
suficientes para el cumplimiento de sus funciones, dispone es que estos medios
sern suficientes, pero no que hayan de ser en su totalidad propios (art. 142 CE)
7
.

66. En la medida en que la concrecin del contenido de la autonoma
local depende del legislador estatal y de los legisladores autonmicos, frente a la
posibilidad de que se socave el mbito propio de las entidades locales, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que la autonoma local reconocida en
la Constitucin constituye una garanta institucional (STC 32/1981).
La garanta institucional de la autonmica local supone reconocer un
ncleo indisponible para el legislador sin el cul las Administraciones Locales no
seran reconocibles como tales
8
, aunque no se encuentran definidos de antemano
9
.
7
As se afirma en el STC 1/1981, que admite controles de legalidad: En consecuencia, dadas las
diversas fuentes que nutren las Haciendas Locales, as como su complementariedad, es aqu plenamente
explicable la existencia de controles de legalidad, tanto en relacin con la obtencin y gestin de ingresos
de carcter propio como con la utilizacin de los procedentes de otras fuentes. Por otro lado, y en conexin
con los lmites de la autonoma en materia econmico-financiera, se plantea un tema clsico que es el
relativo a la defensa del patrimonio del Estado o de los entes pblicos frente a sus administradores,
defensa que lleva a limitar los poderes de disposicin de las Administraciones Pblicas, sujetndolas a un
control incluso de oportunidad.
8
En concreto la STC 32/1981, seala que la garanta institucional no asegura un
contenido concreto o un mbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la
preservacin de una institucin en trminos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la
conciencia social en cada tiempo y lugar. Dicha garanta es desconocida cuando la institucin es limitada,
de tal modo que se la priva prcticamente de sus posibilidades de existencia real como institucin para
La garanta y
defensa de la
autonoma
local
6


Por esta razn se exige que la legislacin del Estado y la de las Comunidades
Autnomas, reguladora de los distintos sectores de accin publica segn la
distribucin constitucional de competencias, asegure a los Municipios, las
Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten
directamente al crculo de sus intereses, atribuyndoles las competencias que
proceda en atencin a las caractersticas de la actividad pblica de que se trate y
a la capacidad de gestin de la entidad local, de conformidad con los principios
de descentralizacin y de mxima proximidad de la gestin administrativa a los
ciudadanos (art 2 LBRL). Se evita as que los Entes locales puedan ver limitada
su existencia de tal modo que se le prive de sus posibilidades de existencia real
como institucin para convertirse en un simple nombre.
La defensa de la autonmica local se garantiza por el Tribunal
Constitucional, as como por la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Por lo que respecta a la defensa por el Tribunal Constitucional, hasta la
introduccin de los conflictos en defensa de la autonoma local mediante la
reforma de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional
mediante la Ley Orgnica 1/1999, los entes locales dependan de las
instituciones del Estado y de las CCAA para la defensa de su autonoma local
convertirse en un simple nombre. Tales son los lmites para su determinacin por las normas que la
regulan y por la aplicacin que se haga de stas. En definitiva, la nica interdiccin claramente
discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comnmente aceptada de la institucin que, en
cuanto formacin jurdica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la
regulan y la aplicacin que de las mismas se hace.
9
La garanta de la autonoma no hace as referencia a los intereses locales sino a la
propia posicin de autonoma del ente local. El TC seala que lo contrario sera reconocer que la
Constitucin hubiere resucitado la teora de los intereses naturales de los entes locales. Por lo
tanto considerando que unos (intereses locales) y otros participan de la misma naturaleza, se
puede afirmar que la autonoma local ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local
a la participacin a travs de rganos propios, en el gobierno y administracin de cuantos asuntos le
ataen, gradundose la intensidad de esta participacin en funcin de la relacin entre intereses locales,
supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participacin en el gobierno y
administracin en cuanto les atae, los rganos representativos de la comunidad local han de estar
dotados de las potestades sin las que ninguna actuacin autnoma es posible (STC 32/1981).

7


frente a las Leyes o normas con rango de Ley estatales o autonmicas ante el
Tribunal Constitucional
10
. Los conflictos en defensa de la autonoma local
introducidos en el Captulo IV del Ttulo IV LOTC (arts. 75 bis a quinquies)
LOTC se pueden plantear por los entes locales contra normas del Estado con
rango de Ley o las disposiciones con rango de Ley de las CCAA que lesionen la
autonoma local constitucionalmente garantizada, siempre que cumplan
determinados requisitos dispuestos para una evitar una utilizacin abusiva de
los mismos, as como el colapso del Tribunal. Por ello solamente se encuentran
legitimados el municipio o provincia que sea destinatario nico de la Ley; en el
caso de los Municipios, un nmero que suponga al menos un sptimo de los
existentes en el mbito territorial de aplicacin de la disposicin con rango de
ley, y representen como mnimo un sexto de la poblacin oficial del mbito
territorial correspondiente; y para la provincias, aquellas que supongan al
menos la mitad de las existentes en el mbito territorial de aplicacin de la
disposicin con rango de ley, y representen como mnimo la mitad de la
poblacin oficial. Adems, se exige que su planteamiento se acuerde por la
mayora absoluta de su rgano plenario y debe solicitarse con carcter
preceptivo y no vinculante el dictamen del Consejo de Estado o de su
equivalente autonmico.
10
Con anterioridad a esta reforma los entes locales deban acudir al auxilio de otros rganos
constitucionales legitimados, como eran el Defensor del Pueblo, el Gobierno de la nacin, las
Cortes Generales, los Gobierno y Asambleas parlamentarias autonmicas. Tambin poda
acudir ante la jurisdiccin ordinaria para alegar ante el juez el planteamiento de una cuestin de
inconstitucionalidad. Incluso se discuta si los entes locales poda anteponer un recurso de
amparo en defensa de la autonoma local, posibilidad que fue reiteradamente negada por el TC
por entender que la autonoma local se halla fuera del catlogo de los derechos fundamentales y
libertades pblicas susceptibles de amparo (ATC 21/1980).
La Ley Orgnica 7/1999, de 21 de abril, modifica la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional para que puedan ser objeto de impugnacin ante el Tribunal Constitucional, por
parte de los Entes locales, aquellas leyes del Estado o de las Comunidades Autnomas, o sus
respectivas disposiciones con rango de ley, que pudieran no resultar respetuosas de dicha
autonoma.
8


Por otra parte, la defensa ordinaria de la autonoma local frente a
reglamentos o actos estatales o autonmicos que afecten a la autonoma local se
suele lleva a cabo por la jurisdiccin contencioso-administrativa, que son los
encargados de resolver los conflictos de competencias entre el Estado o las
CCAA y las Entidades Locales, en cuestiones concretas.

67. Para que sea efectiva la autonoma local, el reconocimiento de
competencias a las Entidades Locales debe concretarse en la atribucin de
potestades pblicas que les permitan intervenir en los distintos mbitos que les
correspondan para realizar el inters pblicos local. Por esta razn se reconoce
con carcter general a las Entidades Locales todas las potestades propias de las
instancias territoriales superiores, excluyendo la potestad legislativa, que es
precisamente la que le otorga su carcter bifronte: potestades reglamentaria y de
autoorganizacin; potestades tributaria y financiera, potestad de programacin
o planificacin; potestades expropiatoria y de investigacin, deslinde y
recuperacin de oficio de sus bienes; presuncin de legitimidad y la
ejecutividad de sus actos; potestades de ejecucin forzosa y sancionadora;
potestad de revisin de oficio de sus actos y acuerdos; y otras (art. 4 LBRL).
Estas potestades reconocidas de forma genrica en la LBRL se concretan
a lo largo de la misma, as como del resto de la normativa relativa a las
Administraciones Locales, ya sea de rgimen local o las normas sectoriales.

68. La autonoma local se ejercita con plena responsabilidad por los
entes locales ya que no quedan sometidos a autorizaciones o controles de
oportunidad por parte de las instancias territoriales superiores, caractersticos
de perodos histricos anteriores.
Esto no impide que existan mecanismos especficos de control de la
legalidad sobre la actuacin de los entes locales para garantizar el respeto al
Competencias y
potestades
administrativas
Plena
responsabilidad
9


ordenamiento jurdico y al orden constitucional. Se trata de un seguimiento e
intervencin que llevan a cabo la Administracin estatal o las autonmica sobre
los entes locales, sin perjuicio del control jurisdiccional que en ltima instancia
corresponde siempre a los Jueces y Tribunales, tal y como exige el artculo 106
CE
11
.
En efecto, la Administracin estatal y autonmica llevan un seguimiento
de la actividad de las Entidades locales ya que stas tienen el deber de remitirles
copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas
(art. 56 LBRL) y de ampliarles la informacin que stas requieran (art. 64 LBRL).
Este es el caso de la Administracin estatal o autonmica considere que un
acto o acuerdo de una entidad local infringe el ordenamiento jurdico puede
requerirla, dentro de los quince das siguientes a su notificacin
12
, para que anule
el acto supuestamente contrario al ordenamiento jurdico en el plazo mximo de
un mes, por lo que una vez rechazado este requerimiento o transcurrido dicho
plazo podr interponer recurso contencioso-administrativo (art. 65 LBRL).
Otro tanto ocurre con el mecanismo de suspensin previsto frente a los
actos o acuerdos de las Entidades locales que menoscaben competencias del
Estado o de las Comunidades Autnomas, interfieran su ejercicio o excedan
de la competencia de dichas Entidades (art. 66 LBRL). En estos casos se
dispone unas medidas que constituyen una suerte de medidas cautelares
especiales, ya que se prev la posibilidad de que se solicite la suspensin del
acto o acuerdo impugnado, razonada en la integridad y efectividad del inters
11
Nada tiene que ver estos mecanismos con los existentes con anterioridad a la entrada en vigor
de la Constitucin y que consistan en un verdadero control de tutela o visado por el Estado de
los acuerdos de los entes locales que supona una supervisin previa de la actuacin a nivel
local y que fue declarado contrario al principio de autonoma institucional por la STC 4/1981, de
4 de febrero.
12
El cmputo del plazo de quince das para formular el requerimiento previo se
computar a partir de que la Administracin estatal o autonmica reciban de la Entidad Local la
comunicacin del acuerdo, en cumplimiento de lo establecido en el artculo 56.1 LBRL
(Sentencia de 25 de febrero de 2011, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo).
10


general o comunitario afectado, que debe ser resuelta por el Tribunal tras la
impugnacin, pudiendo revocarse en caso de que pudiera derivarse un
perjuicio al inters local no justificado por las exigencias del inters general o
comunitario hecho valer en la impugnacin.
Otro mecanismo, en este caso, verdaderamente extraordinario permite la
suspensin extraordinaria de los actos o acuerdos de los Entes locales que
atenten gravemente al inters general de Espaa (art. 67 LBRL). En estos casos,
el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulacin al Presidente
de la Corporacin efectuado dentro de los diez das siguientes al de la recepcin
de aqullos, puede proceder a suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes
para la proteccin de dicho inters, siempre que se rechace el requerimiento o
no responda en el plazo de diez das. En todo caso, el control sobre la legalidad
de la actuacin corresponde a la jurisdiccin contencioso-administrativa ya que
deber impugnarse ante la misma dentro de los diez das siguientes a la
impugnacin.
Ms all de estos mecanismos relacionados con el control ejercido desde
la jurisdiccin contencioso-administrativa, existen otros que se desarrollan
exclusivamente desde las instancias administrativas superiores tambin para
garantizar la legalidad. Este es el caso del mecanismo de sustitucin previsto
en los supuestos de inactividad de los Entes locales en los que incumplan
obligaciones impuestas directamente por la Ley que afecten al ejercicio de
competencias de la Administracin del Estado o de la Comunidad Autnoma, y
cuya cobertura econmica estuviere legalmente o presupuestariamente
garantizada. En estos casos, tras una intimacin previa, se puede proceder a
adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligacin a costa y
en sustitucin de la entidad local (art. 60 LBRL).
Un supuesto ms relevante para la integridad de la autonoma local lo
constituye la disolucin de los entes locales, que puede adoptar el Consejo de
11


Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la
comunidad autnoma o a solicitud de ste y, en todo caso, previo acuerdo
favorable del Senado. Dicha disolucin se restringe a los casos de gestin
gravemente daosa para los intereses generales que suponga incumplimiento
de sus obligaciones constitucionales entre los que se incluyen aquellos en que
se den cobertura o apoyo, expreso o tcito, de forma reiterada y grave, al
terrorismo o menosprecien o humillen a las vctimas o a sus familiares (art. 61
LBRL).

4.2 LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

69. El gobierno y la administracin de las Entidades locales
corresponde a las respectivas Administraciones Locales previstas. Cada
Administracin Local tiene su propia personalidad jurdica con la que actan en
un mbito de autonoma especfico definido por los intereses locales sobre los que
se proyecta.
Suele denominarse Corporaciones Locales, ya que se trata en efecto de
verdaderas corporaciones pblicas en las que los destinatarios de su actividad (los
vecinos) forman parte del ente local y participan de forma democrtica en su
organizacin a travs de sus representantes incluso de forma directa en el caso
del rgimen especial del Concejo Abierto previsto para pequeos municipios, el
Ayuntamiento lo constituye la reunin de los vecinos.
Las Entidades Locales concentran la gestin del autogobierno en este nivel
territorial que no alcanza la amplitud propia de las instancias superiores ya que
carecen de potestad legislativa, por lo que ejercen tanto funciones polticas
como administrativas. En este sentido, el carcter democrtico y representativo de
las autoridades en los Entes Locales provoca la fusin de las funciones de
Caractersticas de
las
Administraciones
Locales
12


gobierno y de administracin en una sola organizacin (Ayuntamiento,
Diputacin, etc.), a diferencia de lo que ocurre a nivel estatal o autonmico en el
que existe una diferenciacin entre el Gobierno y la Administracin (aunque estn
articulados). En efecto, las Entidades Locales tienen capacidad para definir las
polticas dentro de su mbito territorial (dimensin poltica), dentro de sus
competencias y respetando lo dispuesto por el legislador estatal y autonmico, y
asimismo las ejecutan a travs de la organizacin administrativa (dimensin
administrativa).
Por ltimo debe tenerse en cuenta que se trata de la Administracin natural
por su proximidad a los ciudadanos y a sus necesidades. En concreto los
Municipios son definidos como las entidades bsicas de la organizacin
territorial del Estado y cauces inmediatos de participacin ciudadana en los
asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses
propios de las correspondientes colectividades (art. 1 LBRL).

70. Dentro de las Entidades Locales se pueden distinguir, en primer
lugar, aquellas son bsicas como son los municipios, las provincias y las islas en
los archipilagos balear y canario, que se encuentran expresamente reconocidas
en la Constitucin (art. 140 y 141.1 y 4 CE).
Adems de estas entidades elementales, se prev la existencia de otras
entidades locales de carcter infra y supramunicipales (art. 3 LBRL). Entre las
entidades de mbito territorial inferior al municipio se encuentran aquellas
previstas por las CCAA para la administracin descentralizada de ncleos de
poblacin separados, bajo su denominacin tradicional de caseros, parroquias,
aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanas, lugares anejos y otros anlogos
o aquella que establezcan las Leyes. Entre las entidades supramunicipales se
encuentran las comarcas o agrupaciones de municipios equivalentes dispuestas
Identificacin de
las
Administraciones
Locales
13


por las CCAA (vegueras en Catalua), las reas Metropolitanas y las
Mancomunidades de Municipios.
Por ltimo debe tenerse en cuenta el caso especfico de Ceuta y Melilla
que si bien cuentan con su propio Estatuto de Autonoma no son Comunidades
Autnomas sino que como Ciudades Autnomas tienen naturaleza de
entidades locales, tal y como lo ha indicado el Tribunal Constitucional (STC
240/2006). En realidad se trata de unas Entidades Locales atpicas ya que tienen
un rgimen especial contenido en las Leyes Orgnicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de
marzo, por los que se aprueba respectivamente el Estatuto de Autonoma de
Ceuta y el Estatuto de Autonoma de Melilla.

71. El marco jurdico de las Administraciones Locales se encuentra
condicionado por su carcter bifronte ya que su configuracin viene
determinada por lo dispuesto por el legislador estatal y autonmico, tanto de
forma genrica en la normativa sobre las propias Administraciones Locales
(rgimen local) y las Administraciones Pblicas en general, como de forma
especfica en la normativa sectorial sobre las distintas materias (seguridad
ciudadana, urbanismo, medio ambiente, etc.
En el rgimen local viene dispuesto en sus elementos bsicos por el Estado
que son desarrollados por las CCAA. En efecto, el Estado cuenta con
competencias exclusivas sobre las bases del rgimen jurdico de las
Administraciones Pblicas (art. 149.1.18 CE)
13
, que ha desarrollado, en primer
13
El debate acerca de la Administracin local se centra en el alcance de las competencias
legislativas del Estado y de las Comunidades Autnomas, especialmente en lo que se refiere a la
atribucin al Estado de la competencia exclusiva para el establecimiento de las bases del
rgimen jurdico de las Administraciones pblicas (art. 149.1.18).
El Tribunal Constitucional interpret en Sentencia 32/1981, de 28 de julio, que rgimen
jurdico se no refiere slo al procedimiento y al rgimen de recursos, ni tampoco al resto del
Derecho administrativo. Por el contrario, se trata de un supuesto en que la Constitucin se
refiere, no ya a una actividad concreta y externa del Estado-ordenamiento general sino una
actividad reflexiva, esto es, la que l mismo lleva a cabo en relacin con el aparato
El marco
jurdico:
rgimen local
14


lugar, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen
Local (LBRL), que fue posteriormente reforzada por los principios de la Carta
Europea de la Autonoma Local de 1985
14
. La LBRL ha sido objeto de diversas
modificaciones, entre las que destaca, la Ley 11/1999, llamada del Pacto Local
dirigida al fortalecimiento de la posicin de los rganos unipersonales de los
entes locales, y la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la
modernizacin del gobierno local, que adems de profundizar en los criterios
de la Ley de 11/1999, estableci un rgimen organizativo especial para las
grandes ciudades. En la actualidad se pretende un reforma que reajuste el
tamao y funciones de las entidades locales a travs de un anteproyecto de Ley
de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local que fue
informada por el Congreso por el Consejo de Ministros a finales de septiembre
de 2012.
Adems de la LBRL completa la normativa bsica sobre rgimen local el
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto
Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Rgimen Local.
Se trata de una norma prevista por la propia LBRL, con la que se pretendi
administrativo que constituye su instrumento de actuacin. El artculo 149.1.18 es el
instrumento que dota de una estructura comn al modelo de Estado descentralizado, y por el
papel ms relevante del que goza el Estado-aparato estatal, le corresponde a ste la fijacin de
los principios y criterios bsicos en materia de organizacin y competencias de general
aplicacin en todo el Estado. A travs de esta interpretacin de lo que sea el rgimen jurdico, el
TC se atribuye a la competencia estatal el sistema de organizacin y competencias del rgimen
local, lo que se ve reforzado con el hecho de que el tratamiento comn a los administrados que
precepta el artculo 149.1.18, que ha de entenderse en el Estado social y democrtico de Derecho con un
alcance no meramente formal, sino tambin, del modo que determine la Ley, con un contenido sustancia
de pautas de prestacin mnimas que deben proporcionarse a todos los ciudadanos.
14
La Carta Europea de Autonoma Local, de 15 octubre 1985, propiciada por el Consejo
de Europa y ratificada por Espaa mediante instrumento de 20 enero 1988 trata de profundizar
en la defensa y fortalecimiento de la autonoma local en los diferentes pases de Europa a travs
de la existencia de Entidades locales dotadas de rganos de decisin democrticamente
constituidos que se benefician de una amplia autonoma en cuanto a las competencias, a las
modalidades de ejercicio de stas ltimas y a los medios necesarios para el cumplimiento de su
misin.
15


ajustar a su contenido la numerosa normativa sobre rgimen local previa a la
misma que haba ido sucedindose de manera desordenada
15
.
La normativa estatal de rgimen local se completa con una serie de
reglamentos que desarrollan el contenido de la LBRL y del TRRL en diversos
aspectos como son el territorio y la poblacin de las Entidades Locales (Real
Decreto 1690/1986), su organizacin y funcionamientos (Real Decreto 2568/1986
ROF), sus bienes (Real Decreto 1372/1986) y los servicios (Decreto de 17 de
junio de 1955). Todos estos tienen carcter supletorio menos el ROF que forma
parte de la normativa bsica.
Por ltimo cierra la normativa estatal sobre rgimen local el Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que garantiza la suficiencia de su
financiacin pero que excede la materia que aqu nos ocupa al tratar sobre la
dimensin financiera.
Por lo que respecta a las CCAA, tienen reconocida competencia para el
desarrollo de las bases del rgimen local en sus respectivos Estatutos de
Autonoma (art. 26 Estatuto Comunidad de Madrid) al margen de la
competencia exclusiva sobre la creacin o supresin de municipios y alteracin
de sus trminos municipales (art. 148.1.16 CE y art 26.1.2 Estatuto de la
Comunidad de Madrid). Dicho desarrollo se ha llevado a cabo por las diversas
15
La LBRL cuyo carcter e incluso extensin (120 artculos) era insuficiente para
contemplar en su integridad la normativa por la que haban de regirse las Entidades Locales. De
ah que su Disposicin Final 1 previera autorizar al Gobierno para refundir en un solo texto,
las disposiciones legales vigentes de acuerdo con lo dispuesto en la disposicin derogatoria.
As se aprob el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, cuyo ttulo oficial es
precisamente el de Texto Refundido de la de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de
Rgimen Local, que aprueba una norma de rango legal en el ejercicio de una delegacin
legislativa que refunde todas aquellas disposiciones legales anteriores vigentes,
regularizndolas, aclarndolas y armonizndolas con las previsiones de la LBRL. Recoge, pues,
los restos, podramos posteriores que sobre ella incidieron en la medida en que no se
opongan a la LBRL
16


CCAA y, en el caso de la Comunidad de Madrid, mediante la Ley 2/2003, de 11
de marzo, de Administracin Local de la Comunidad de Madrid.
Por ltimo, cierra el rgimen local la normativa aprobada por cada una
de las Entidades Locales en ejercicio de sus potestades de autoorganizacin
(reglamentos orgnicos), mediante los que concretan sus respectivos
organigramas conforme a toda la normativa aplicable.

72. Por otra parte, la configuracin de las Administraciones Locales y
la determinacin de sus competencias viene dada asimismo por el resto de la
normas bsicas administrativas en las que puede identificarse disposiciones
especficas para los Entes Locales (as en la Ley de Contratos, el Estatuto Bsico
del Empleado Pblico, etc.).
Pero sobre todo, las competencias locales se detallan en la normativa
sectorial. De hecho el alcance concreto de la autonoma de los Entes Locales viene
determinada por la legislacin sectorial que sobre las diversas materias pueda
dictar el Estado o las CCAA, o ambas
16
.

4.3. EL MUNICIPIO: ELEMENTOS Y ORGANIZACIN

73. Dentro de las entidades locales analizaremos, en primer lugar, los
Municipios que constituyen la unidad elemental bsica en la organizacin
territorial administrativa. Sus elementos son el territorio, la poblacin y la
organizacin (art. 11 LBRL).
16
En efecto, el artculo 25.1 b) LBRL puede reconocer que los municipios tienen
competencia sobre ordenacin del trfico de vehculos y personas en las vas urbanas, pero es el
artculo 71 .4 de la Ley sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y Seguridad Vial (Real
Decreto Legislativo 339/1990), el que establece que la sancin por infraccin a normas de circulacin
cometidas en vas urbanas corresponder a los respectivos Alcaldes, los cuales podrn delegar esta facultad de
acuerdo con la legislacin aplicable.
El marco
jurdico:
normativa
sectorial
17


74. El territorio municipal viene constituido por el trmino municipal
que pertenece exclusivamente a una sola provincia (art. 12 LBRL). En contra lo
que pudiera pensarse, las alteraciones de dicho elemento no son extraas y
pueden deberse a la creacin o supresin de municipios o a la modificacin
puntual de su territorio, hasta el punto de que el nmero de municipios
flucta
17
. De hecho se prevn distintos supuestos como son la incorporacin de
uno o ms municipios a otros limtrofes (art. 4 TRLRL), la fusin de dos o ms
municipios limtrofes (art. 13.2 LBRL), la segregacin de parte del trmino
municipal de uno o de varios municipios (art. 8.1 TRLRL). En estos supuestos
debe estarse a lo dispuesto por las CCAA ya que la mayora han asumido
competencias exclusivas en la materia estableciendo sus propios
procedimientos y, en ausencia de normativa especfica se aplica con carcter
supletorio lo previsto en el artculo 13 LBRL y arts. 3 a 10 TRLRL. Estos
procedimientos comparten el reconocimiento de la iniciativa tanto de los
municipios afectados como de la Administracin territorial superior
(Comunidad Autnoma o Estado) en cuyo caso se garantiza la audiencia de
los mismos, y de la capacidad de resolver al Consejo de Gobierno de la
Comunidad correspondiente (o al Consejo de Ministros), previo dictamen de
los rganos consultivos (Consejo de Estado o equivalentes autonmicos) y una
17
En la actualidad existen 8116 municipios, como se puede comprobar en el Registro de
Entidades Locales
(3.132.463
reside en ellos. En el otro extremo, 15 grandes ciudades con m
, en
Extremadura (1.750,33 km2) y el de menor superficie es Emperador, en la Comunidad
Valenciana (0,03 km2).
El territorio
municipal
18


vez informada la Administracin General del Estado, exigindose en todo caso
la suficiencia de recursos para garantizar la prestacin de servicios.

75. La poblacin municipal se compone del colectivo de personas
fsicas delimitado objetivamente por la existencia de un vnculo especial de
pertenencia o conexin con un municipio (vecindad) a travs de su inscripcin
en el padrn municipal.
La inscripcin en el padrn municipal resulta obligatoria para toda
persona que resida habitualmente en Espaa (art. 15 LBRL),
independientemente de sus circunstancias personales (nacionalidad, capacidad
de obrar).
El padrn municipal es un registro administrativo en el que constan los
vecinos de un municipio, cuyos datos son la prueba de la residencia en el
municipio y del domicilio habitual en el mismo, adems de servir a otros fines
como la elaboracin del censo electoral y estadsticas.

76. El anlisis de la organizacin municipal exige la identificacin de
los rganos y funciones de los ayuntamientos, a los que corresponde el
Gobierno y la administracin municipal (art 19 LBRL).
Por una parte, existen unos rganos bsicos de existencia necesaria en
todo municipio que son el Pleno, el Teniente de Alcalde y el Alcalde. Asimismo
pueden resultar de obligada existencia otros rganos como son las Juntas de
Gobierno Local, Comisiones Informativas, Comisin Especial de Sugerencias y
Reclamaciones y la Comisin Especial de Cuentas, a lo que se unen la eventual
existencia de otros rganos dispositivos (creados por leyes CCAA o por
reglamentos local -art. 20 LBRL-)

La poblacin
municipal
La
organizacin
municipal
El Pleno del
Ayuntamiento
19


77. El Pleno del Ayuntamiento se encuentra constituido por todos los
Concejales y es presidido por el Alcalde (art. 19 LBRL). Los Concejales son
elegidos por todos los vecinos mediante sufragio universal, libre, directo y
secreto sobre un sistema de listas cerradas y bloqueadas. Su nmero vara en
funcin de la poblacin del municipio
18
. El Alcalde es elegido por los Concejales
de entre ellos.
Al Pleno le corresponde la decisin sobre las grandes cuestiones, as
como el ejercicio de las potestades bsicas en el gobierno y la administracin
municipal. Se trata del rgano que tiene atribuida la potestad normativa
reglamentaria (ordenanzas y reglamentos municipales). Asimismo ejerce
potestades de control sobre los restantes rganos municipales (a travs de los
recursos). Y se le reconocen potestades ejecutivas que han sido progresivamente
reducidas a favor de otros rganos para garantizar una mayor agilidad en su
actuacin, y que se refieren al mbito organizativo (participacin en
organizaciones supramunicipales, alteraciones del trmino municipal,
aprobacin de formas de gestin de servicios), financiero (determinacin de
tributos municipales, disposicin de gastos y enajenacin de bienes) y de
representacin del rgano (planteamiento de conflictos de competencia a otras
Administraciones y ejercicio de acciones administrativas y judiciales).
Su funcionamiento se articula en sesiones ordinarias, extraordinarias y
urgentes. Para su constitucin se exige un qurum mnimo de un tercio del
nmero total miembros. Su decisiones se adoptan por mayora simple, si bien se
18
En la actualidad van de 5 para 250 habitantes hasta 25 para 50001-100000, y 1 ms por
cada 100.000 dejando nmero impar. Dentro de la futura reforma local que se pretende se
incluye una modificacin de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General con objeto de
reducir en un tercio el nmero de concejales existentes, que pasan de los 68.578 actuales a
47.240, lo que significara que en las prximas elecciones municipales se elegirn a 21.338
concejales menos, lo que supone un 31,1 por 100 de reduccin. Igualmente, se establece un
lmite mximo de 35 concejales en los municipios ms grandes.
20


exige la mayora absoluta en las decisiones ms trascendentales en la vida
municipal.

78. El Alcalde es el Presidente de la Corporacin Municipal, que
preside su mximo rgano (el Pleno) y que tiene reconocidas competencias
direccin ejecutiva del gobierno y de la administracin local.
Se elige por y entre los Concejales por mayora absoluta, o en su defecto
ocupa el cargo el Concejal de la lista ms votada y en caso de empate se
resuelve por sorteo. El cese se produce por renuncia o por mocin de censura o
de confianza (art. 196 y ss LOREG).
El Alcalde, es el mximo representante del municipio y expresa ante
terceros voluntad del Ayuntamiento (art. 25 LBRL). Pero, sus competencia se
caracterizan por su condicin de cabeza del Ejecutivo municipal ya que dirige el
gobierno y la administracin municipal, por lo que convoca, preside, suspende
y dirige las sesiones del Pleno; se le reconoce la posibilidad de dictar bandos
municipales, ejerce la direccin del personal (y de la polica local), dirige e
inspecciona los servicios y obras dispone gastos y ordena pagos, ejerce
potestad sancionadora, contrata obras y servicios, otorga licencias; y se le
reconoce una competencia residual por la que le corresponden otras las
competencias que no se atribuyan a otros rganos municipales.
El Alcalde puede delegar sus funciones dentro de determinados lmites
(art. 9 LRJPAC y art. 21.3 LBRL). La delegacin de bloques de materias
completas en los Concejales de su confianza motiva que la aparicin de
Concejales-Delegados en distintos mbitos (urbanismo, economa, etc.), lo que
genera una departamentalizacin dentro del Ayuntamiento.

El Alcalde y
Teniente/s de
Alcalde
Otros rganos
necesarios
21


79. Adems de estos dos rganos bsicos comunes a todos los
municipios, existen otros rganos necesarios que resultan igualmente de
obligada existencia.
En el caso de los municipios con poblacin superior a 5000 habitantes, y
en todos aquellos que as lo acuerden puede existir una Junta de Gobierno
Local como rgano de apoyo al Alcalde para descargarle y facilitar el ejercicio
de su funciones y competencias (art. 20 LBRL). Est compuesta por el Alcalde y
un nmero de Concejales no superior a un tercio del total, que el aqul nombra
y separa libremente tras informe al Pleno. Asimismo nombra Tenientes de
Alcalde de entre los miembros de la Junta de Gobierno y le sustituyen, por el
orden de su nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad
(art. 125 LBRL). La Junta de Gobierno carece de competencias especficas sino
que su cometido esencial consiste en asistir al Alcalde en el ejercicio de sus
funciones, por lo que suele asumir un gran nmero de competencias por
delegacin.
Otro rgano de necesaria existencia en aquellos municipio de ms de
5000 habitante y en aquellos que as lo acuerden, son las Comisiones
Informativas (art. 20 c) LBRL). Estas se encargan del estudio, informe o
consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisin del Pleno, y,
asimismo llevan a cabo de un seguimiento de la gestin del Alcalde, la Junta de
Gobierno y los Concejales. En las Comisiones Informativas participan todos los
grupos polticos integrantes de la Corporacin en proporcin a su nmero de
Concejales.
Por ltimo, debe tenerse en cuenta la existencia de rganos
especializados como son las Comisiones Especiales. La Comisin Especial de
Cuentas (20 e y 116 LBRL) es un rgano de autocontrol que debe existir en
todos los Municipios compuesto por miembros de distintos grupos polticos
integrantes de la Corporacin y se encarga de elaborar un informe anual sobre
22


cuentas con carcter previo a elevacin al Pleno y se somete a informacin. La
Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones (20 d y 132 LBRL) es un
rgano para defensa de los derechos de los vecinos ante la Administracin
Municipal, que solamente existe en los municipios bajo rgimen de Grandes
Ciudades y en aquellos municipios que as lo acuerden o lo establezca el
reglamento orgnico. Integrada por una representacin proporcional de los
representantes de los grupos polticos que integran el Pleno, se encarga de
supervisar la actividad y le formula sugerencias y recomendaciones y elabora
un informe anual de las quejas presentadas por las deficiencias observadas en el
funcionamiento de los servicios.
Estos rganos de necesaria existencia previstos a nivel estatal, pueden ser
completados con otros igualmente obligatorios previstos por las CCAA. Y ms
all de unos y de otros, los Ayuntamientos, en ejercicio de su potestad de
autoorganizacin pueden aadir mediante sus ordenanzas orgnicas otros
rganos especficos para el gobierno y la administracin del Municipio (como
ocurre con aquellos para la gestin desconcentrada como son las Juntas
Municipales de Distrito).

80. Las competencias de los Entes locales constituyen el verdadero
contenido de la autonoma local. Estas competencias pueden ser originarias o
delegadas (art. 7 LBRL).
Las competencias originarias se atribuyen a las Entidades Locales por
las Leyes estatales bsicas y las autonmicas de desarrollo sobre rgimen local,
as como por las Leyes sectoriales del Estado y/o de las CCAA. Por lo tanto, el
Estado y las CCAA, como titulares primarios de la totalidad de las funciones
pblicas, han de ceder a las Entidades locales aquellas vinculadas al crculo de
intereses locales, y si bien gozan de discrecionalidad al fijar el volumen de
Competencias
municipales
23


estas competencias deben respetar en todo caso el contenido mnimo
correspondiente a la garanta de la autonoma local.
Las competencias propias de los Entes locales se determinan con
carcter general en la norma de cabecera del rgimen local. La LBRL identifica
las competencias de los Municipios de diverso modo, y en primer lugar,
reconociendo la capacidad general de los Ayuntamientos para intervenir en el
mbito de sus competencias para la gestin de sus intereses (art. 25 LBRL). A
partir de este apoderamiento general se concretan una serie de materias o
sectores que son propios de los municipios y en los que se concretan sus
competencias en la normativa sectorial: el art. 26.1 LBRL menciona entre otras
materias la seguridad pblica, el trfico, proteccin civil, urbanismo, etc. lo
cual no significa que puedan actuar de forma omnmoda sino que debe
ajustarse a lo dispuesto para cada una de ellas en la legislacin estatal y
autonmica. Incluso se llega a la asignacin de servicios obligatorios a los
Municipios (art. 26.2 LBRL) entre los que se distinguen unos de carcter bsico
para todos (alumbrado, residuos, agua, etc.) y otros que se van aadiendo en
funcin del volumen de su poblacin (ms de 5000 habitantes: parque,
biblioteca; ms de 20000 habitantes: proteccin civil, servicios sociales, etc.).
Por ltimo se reconoce la posibilidad de que realicen actividades
complementarias de las propias de otras Administraciones Pblicas y, en
particular, las relativas a la educacin, la cultura, la promocin de la mujer, la
vivienda, la sanidad y la proteccin del medio ambiente (art. 28 LBRL). sta
ltima competencias pretenden ser suprimidas por la futura Ley de
Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local para evitar
duplicidades.
Todas estas competencias generales establecidas con carcter bsico a
nivel estatal pueden ser completadas a nivel autonmico mediante las Leyes
de desarrollo del rgimen local.
24


Estas competencias propias se ejercen en rgimen de autonoma y bajo
la propia responsabilidad (sin controles externos), atendiendo siempre a la
debida coordinacin en su programacin y ejecucin con las dems
Administraciones Pblicas (art. 7.2 LBRL).
Las competencias de los Municipios, y de las dems Entidades Locales,
pueden ser asimismo delegadas por el Estado o las CCAA (art. 27 LBRL). Se
trata de una delegacin interadministrativa para la que se exige que las
competencias delegadas afecten a los municipios y mejoren la gestin pblica
y la participacin ciudadana. Es una delegacin de materias en bloque y no de
funciones concretas por lo que se lleva a cabo a travs de una norma legal o
reglamentaria, previa consulta de la Comunidad Autnoma y aceptacin del
Municipio. Si bien se asimila a la tcnica de la delegacin comn a todas las
Administraciones, en este caso su ejercicio por el Municipio se encuentra
condicionado por la Administracin delegante (que dispone las condiciones y
dirige la actividad) y, adems, cabe la posibilidad de recurrir las decisiones del
Ente local delegado ante la Administracin delegante que incluso puede
revocar sus decisiones.

81. Por ltimo, debe tenerse en cuenta que adems de este rgimen
jurdico comn de los Municipios, existen otros de carcter especial que se
justifican por el tamao y el volumen de poblacin de los municipios. As en los
Municipios de escasa poblacin se prev un rgimen de administracin directa
mediante el Concejo Abierto, y en aquellos de gran poblacin se prev un
rgimen que trata de hacer ms ejecutiva la gestin mediante el rgimen de
Grandes Ciudades.
En concreto el rgimen previsto para las grandes ciudades se contiene
en la propia LBRLa travs de su modificacin por la Ley 57/2006, de 26 de
diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local y con ste se
25


trata de superar las limitaciones propias del rgimen local en el caso de los
municipios con una alta densidad de poblacin. Las grandes ciudades
19

disfrutan de un rgimen ms gil en su organizacin y funcionamiento, y con
unos mecanismos especficos para la participacin ciudadana
20
.

4.4. LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES, LAS ISLAS Y OTRAS
ENTIDADES LOCALES TERRITORIALES

82. La Provincia tiene su origen en la Constitucin de 1812 que ya
prevea a la Diputaciones provinciales organizacin para promover la
prosperidad de la provincia. En la actualidad se trata de una entidad local con
personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de municipios y
divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, regidas
por las Diputaciones provinciales o a otras corporaciones equivalentes (art. 141
CE), como es el caso de las Diputaciones Forales, de los Consejos Insulares y los
Cabildos Insulares. Nos vamos a limitar a continuacin a las Diputaciones
provinciales de rgimen comn que se aplica en 38 de las 50 provincias
existentes, teniendo en cuenta que la situacin singular que existe en las
19
El rgimen de grandes ciudades se aplica: a) Municipios de ms de 250.000 habitantes
y capitales de provincia que cuenten con ms de 175.000; b) Municipios que sean capital de
provincia, capitales autonmicas o sedes de las instituciones autonmicas (con independencia
del nmero de habitantes); c) Municipios de ms de 75.000 habitantes que debern adoptar en
pleno la iniciativa para solicitar de los Parlamentos autonmicos este rgimen de organizacin,
y presenten "circunstancias econmicas, sociales, histricas o culturales especiales" que
justifiquen ese tratamiento.
20
En concreto el Alcalde puede delegar la presidencia de los plenos a cualquier concejal;
crear Juntas de Gobiernos Locales con funciones de naturaleza ejecutiva en sustitucin de la
Comisin de Gobierno. El Alcalde puede nombrar hasta un tercio, como mximo, de sus
miembros a personas que no tengan el acta de concejal para hacerse cargo de reas municipales.
Tambin se establece un Consejo Social de la ciudad, un rgano de carcter consultivo de las
organizaciones econmicas y sociales; se contempla la posibilidad de crear oficinas para defensa
de los derechos de los vecinos; y tambin la creacin de agencias tributarias locales.
Las
Diputaciones
Provinciales
26


Comunidades Autnomas uniprovinciales en las que no existe la Diputacin
cuyas competencias son asumidas por la Comunidad Autnoma
correspondiente (STC 32/1981), y el rgimen especial que se sigue en los
territorios histricos del Pas Vasco.
La provincia carece de territorio propio y especfico ya que es la suma
de los territorio municipales. Esto no significa que no tenga definido un mbito
territorial de actuacin, ya que ste se encuentra determinado por las
tradicionales provincias existentes (que son 52) cuyos lmites pueden resultar
alterados siempre que se haga mediante Ley Orgnica.
En cuanto a la poblacin provincial, es tambin la propia de los
municipios que lo integran, por la condicin de vecindad implica no slo la
vinculacin al municipio sino tambin a la provincia.
El gobierno y administracin de la provincia corresponde a las
Diputaciones Provinciales o a otras corporaciones de carcter representativo. En
la organizacin de las Diputaciones se distingue, en primer lugar, el Pleno de la
Diputacin, rgano bsico y necesario compuesto por un nmero de diputados
proporcional al nmero de residentes en la provincia (entre 25 y 51) elegidos
por y entre los concejales del ayuntamientos eleccin indirecta y de segundo
grado (art. 205 LOREG). Se trata del rgano que rige el funcionamiento de la
provincia a travs de sus potestades normativas (organizacin, ordenanzas y
planes de carcter provincial) y potestades de control (presupuestos y cuentas,
control y fiscalizacin de rganos de gobierno, mocin de censura). Asimismo
es el rgano decisorio en materias de gestin burocrtica: materia organizativa
(plantilla y RPT, retribuciones), financiera (disposicin de gasto y enajenacin
del patrimonio) y procesal (planteamiento de conflictos de competencia y
ejercicio de acciones administrativas y judiciales).
El Presidente de la Diputacin Provincia, es elegido por y de entre los
Diputados Provinciales. Puede contar con uno o varios Vicepresidentes
27


nombrados por ste que le sustituyen en caso de vacante, ausencia o
enfermedad. Sus funciones (art. 34 LBRL), ms all de la presidencia del pleno y
del ejercicio de la mxima representacin de la provincia, se sintetizan en la
direccin del gobierno y la administracin de la Provincia que se concreta en
diversas funciones dirige, impulsa e inspecciona sus servicios y obras, ejerce la
jefatura superior del personal, dispone gastos. Asimismo se beneficia de una
clusula residual de competencia.
Otros rganos relevantes dentro de la organizacin de la Diputacin
son la Comisin de Gobierno compuesta por el Presidente y los diputados
elegidos por ste se encarga de asistirle en sus funciones, y las Comisiones
Informativas, que se encargan de la preparacin del pleno y del control del
equipo de Gobierno de la Diputacin.
La continuidad de las Diputaciones Provinciales fue puesta en
entredicho, pero la reforma local que pretende operar la futura Ley de
Racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local no prev su
modificacin ni tampoco de ningn municipio. Sin embargo, se fomenta la
agrupacin de servicios para lograr importantes ahorros de costes mediante
economas de escala. En este sentido, se potencia el papel las Diputaciones
Provinciales, Consejos Insulares o Cabildos y Comarcas, para la gestin de
servicios obligatorios mnimos en municipios inferiores a veinte mil habitantes.
Como consecuencia de lo anterior, el ahorro generado por la absorcin de los
servicios pblicos obligatorios por las Diputaciones en municipios inferiores a
cinco mil habitantes sera de 2.248,2 millones de euros, que llegaran a los 3.500
millones con la absorcin de competencias de municipios de hasta veinte mil
habitantes.
Las competencias de las Provincias presentan una estructura similar a
la de los Municipios, si bien sus competencias originarias no presentan una
entidad propia sino que se caracterizan por encontrarse supeditadas a la de
28


stas. As puede apreciarse en los tres bloques de competencias definidas en el
artculo 36 LBRL que son, en primer lugar, asegurar la prestacin integral y
adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de
competencia municipal, para lo cual prestan asistencia y cooperacin jurdica,
econmica y tcnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad,
disponiendo servicios pblicos supramunicipales y supracomarcales, y
aprobando un plan anual de cooperacin a las obras y servicios de competencia
municipal. Asimismo las Diputaciones Provinciales se encargan de participar
en la coordinacin de la Administracin local con la de la CCAA y la del
Estado, y, por ltimo desempean las restantes competencias que le atribuyan
las leyes estatales o autonmicas sectoriales. Por otra parte, las Diputaciones
Provinciales ejercen competencias delegadas por el Estado o las CCAA en
trminos similares a los Municipios, y, asimismo, se les suele encomendar la
gestin ordinaria de servicios propios de las CCAA (arts. 8 y 37 LBRL).

83. Las Islas son las Entidades Locales en las que se estructura la
Administracin propia de la Provincia en los archipilagos, en sustitucin, por
tanto, de las Diputaciones Provinciales. Se rigen por lo dispuesto en su
normativa especfica dispuesta a nivel autonmico en Baleares y Canarias, si
bien se le aplica supletoriamente el rgimen previsto para las Diputaciones
Provinciales (art. 41 LBRL).
En las Islas Baleares la organizacin de las Islas se basa en los Consejos
Insulares (Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera), mientras que en las Islas
Canarias, la organizacin se estructura en Cabildos Insulares (Lanzarote, Gran
Canaria, Fuerteventura, La Gomera, La Palma, Tenerife, El Hierro)
21
. Si bien se
21
Sobre los Consejos Insulares estn previstos en los artculo 5, 37 y 38 del Estatuto de
Autonoma de Baleares y su rgimen se desarrolla en la Ley autonmica Ley 8/2000, de 27 de
octubre, de Consejos Insulares. En el caso de los Cabildos Insulares se prevn en el artculo 23
del Estatuto de Autonoma de Canarias y su rgimen se contiene en el Ttulo IV de la Ley
Regmenes
especiales: Las
Islas y las
Diputaciones
Forales
29


asimilan en su composicin, organizacin y funcionamiento a las Diputaciones
Provinciales, presentan diferencias con aqullas e incluso difieren entre s. En
cuanto a sus competencias, tienen un alcance mayor que el propio de las
Diputaciones Provinciales por razn de las traslacin a stos de numerosas
competencias autonmicas.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que en las provincias de la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco (Guipzcoa, Vizcaya y lava), las
Diputaciones Provinciales son sustituidas la Diputacin Foral como rgano de
gobierno y administracin provincial (art. 39 LBRL). Aunque se asimilan a las
Diputaciones Provinciales en cuanto a su organizacin que se divide en Juntas
Generales (Pleno) y Diputado General (Presidente) presentan notables
diferencias como el hecho de que los diputados sean de eleccin directa (Ley
autonmica 1/1987, de 27 de marzo, de Elecciones para las Juntas Generales de
los Territorios Histricos de Araba, Bizkaia y Gipuzkoa).

84. Al margen de las Entidades Locales reconocidas
constitucionalmente, existen otras cuya existencia se deriva de la LBRL y de las
normas complementarias de las CCAA que pueden ser de mbito infra o
supramunicipal.
Las entidades de mbito inframunicipal se encuentra se crean para la
administracin descentralizada de ncleos de poblacin separados (art. 45
LBRL), y entre stas se encuentran, los Caseros, Parroquias, Aldeas, Barrios,
Anteiglesias, Concejos, Pedanas, Lugares Anejos. Se regulan por los establecido
por las CCAA conforme a las bases establecidas por el Estado (art. 45 LBRL). Su
creacin y extincin se deriva de la iniciativa poblacin interesada o del
Ayuntamiento del municipio correspondiente. Si bien actan de forma
14/1990, de 26 de julio, de reforma de la Ley 8/1986, de 18 de noviembre, de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas de Canarias.
Otras
entidades
locales
30


autnoma los acuerdos sobre disposicin de bienes, operaciones de crdito y
expropiacin forzosa, requieren de la ratificacin del Ayuntamiento de
referencia. La futura Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la
Administracin Local pretende suprimir las 3.725 entidades locales menores
existentes.
Entre las Entidades bsicas de mbito supramunicipal se encuentra, en
primer lugar, las Comarcas que son creadas por Ley por las CCAA conforme a
los dispuesto por stas mismas y en la LBRL. Las Comarcas sirven para agrupar
Municipios con intereses comunes que precisan de una gestin propia o que
demanden la prestacin de servicios de dicho mbito. No existen Comarcas en
todas las CCAA, sino en aquellas en que se han creado como Catalua, Aragn,
Comunidad Valenciana, Principado de Asturias y Castilla-Len. En la
actualidad suman un total de 81.
Las reas Metropolitanas estn integradas por municipios en grandes
aglomeraciones urbanas con vinculaciones econmicas y sociales que hagan
necesaria la planificacin conjunta y la coordinacin de determinados servicios
y obras. Se crean por Ley de la Comunidad Autnoma que establece la
participacin en los rganos de gobierno de todas las partes implicadas, los
servicios y obras que hayan de ser prestados por la entidad metropolitana y el
procedimiento de ejecucin, y, por ltimo, establece un reparto proporcional de
cargas econmicas. En la actualidad existen 24 reas Metropolitanas
reconocidas en todo el territorio nacional.
En cuanto a las Mancomunidades de Municipios (art. 43 LBRL), son
creadas por Ley, y en ellas se integran los Municipios de grandes
aglomeraciones urbanas, entre cuyos ncleos de poblacin existan
vinculaciones econmicas y sociales que hagan necesaria la planificacin
conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obras. Se distinguen de
31


las Comarcas por su carcter instrumental y puntual que las vincula a la gestin
de cuestiones concretas. En la actualidad suman un total de 1027.
Al margen de las entidades locales prevista a nivel estatal en la
Constitucin y en la LBRL, a nivel autonmico han aparecido nuevas entidades
locales especfica de Comunidades Autnomas concretas. Es el caso de las
vegueras en Catalua, creadas por el Estatuto de 2006 (artculos 2, 83, 85 y 90),
con la pretensin de sustituir a las provincias, si bien el Tribunal Constitucional
en su sentencia sobre el mismo (STC 31/2010), ha establecido que si bien son
admisibles, no pueden alterar la delimitacin provincial sino simplemente
producir una sustitucin en la denominacin y organizacin prevista para las
Diputaciones operando en todo caso sobre el esquema dispuesto para las
provincias
22
.

85. Dentro del pleno respecto a su autonoma existen diversos
mecanismos a nivel estatal y autonmico para facilitar la cooperacin y
coordinacin interadministrativa.
A nivel estatal existen tres . Por una
parte, la
permanente p de gobierno, formada
paritariamente por representantes de ambas instancias, cuyas funciones
principales son el informe de las disposiciones normativas estatales con
incidencia en las Entidades Locales, y funciones
Hacienda Local. Por parte, la Conferencia Sectoria
22
Mediante Ley (autonmica) 30/2010, de 3 de agosto, de vegueras, ha creado siete
vegueras (Barcelona, Catalunya Central, Girona, Lleida, Tarragona, Terres de l'Ebre y Alt
Pirineu) que deben entrar progresivamente en funcionamiento para sustituir a las provincias.
Mecanismos
cooperacin
32


. Por ltimo, la Comisin de Seguimiento del Pacto
Antitransfugismo vela por el cumplimiento del Acuerdo entre partidos polticos
destinado a reducir las situaciones de transfuguismo en las Corporaciones
Locales. Por otra parte debe tenerse en cuenta que a nivel estatal existen
mecanismos especficos para la cooperacin econmica del Estado con las
Entidades locales.
Dentro de los mecanismos de cooperacin se encuentran las
asociaciones privadas constituidas por los municipios que pueden tener un
carcter provincial, autonmico o estatal. No se trata de Entidades Locales sino
de simples asociaciones constituidas por los municipios para la representacin
y defensa de sus intereses (DA 5 LBRL). A nivel estatal se encuentra la
Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP), y existe una entidad
asociativas de mbito autonmico en cada una de las CCAA.

LECTURAS COMPLEMENTARIAS:
- SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, Segunda Ed.,
Iustel, Madrid, 2009, pp. 519-584.
- SNCHEZ MORN, Miguel: Derecho Administrativo. Parte General, Tecnos,
Madrid, Sptima Ed., 2011, (Captulo IX)

NORMATIVA DE REFERENCIA:
- Constitucin Espaola.
- Estatutos de Autonoma de la Comunidad de Madrid.
- Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.

SITIOS WEB DE REFERENCIA:
- Diputaciones provinciales.
- Cabildos y Consejos Insulares.
33


- Ayuntamiento (Capitales de Provincias)
34


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LAS ADMINISTRACIONES LOCALES

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