Questo Social

e Polticas Sociais no
Brasil Contemporneo
Governo Federal
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministro Paulo Bernardo Silva
Secretrio Executivo (interino) Joo Bernardo de Azevedo Bringel
Presidente
Glauco Arbix
Diretoria
Anna Maria T. Medeiros Peliano
Celso dos Santos Fonseca
Joo Alberto De Negri
Luiz Henrique Proena Soares
Marcelo Piancastelli de Siqueira
Paulo Mansur Levy
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-Chefe de Comunicao
Murilo Lbo
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes
governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas
pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Questo Social
e Polticas Sociais no
Brasil Contemporneo
Frederico Barbosa da Silva
Guilherme C. Delgado
Jorge Abraho de Castro
Jos Celso Cardoso Jr.
Mrio Theodoro
Nathalie Beghin
Luciana Jaccoud
Organizadora
Braslia, 2005
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira
responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto
de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
A impresso desta publicao contou com o apoio financeiro do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), via Programa Rede de Pes-
quisa e Desenvolvimento de Polticas Pblicas Rede-Ipea, o qual
operacionalizado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvol-
vimento (Pnud), por meio do Projeto BRA/04/052.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde
que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2005
Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo / Luciana
Jaccoud, organizadora ; Frederico Barbosa da Silva ... [et al.].
Braslia : IPEA, 2005.
435 p. : grfs., tabs.
Inclui bibliografias
1. Poltica Social. 2. Poltica Agrria. 3. Mercado de Trabalho.
4. Anlise Histrica. 5. Gastos Sociais. 6. Interveno do Estado.
7. Participao Social. I. Jaccoud, Luciana Barros. II. Silva, Frederico
Augusto Barbosa da. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD : 361.61
SOBRE OS AUTORES
Frederico Augusto Barbosa da Silva, antroplogo e doutor em Sociologia pela
Universidade de Braslia (UnB), tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea e
tem trabalhos desenvolvidos nas reas de polticas pblicas sociais e de cultura.
E-mail: frederico.barbosa@ipea.gov.br
Guilherme Costa Delgado, economista e doutor em Economia pela Universidade
Estadual de Campinas (Unicamp), tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea,
tendo publicado vrios trabalhos sobre polticas pblicas e agricultura no Brasil.
Tem-se dedicado ainda ao estudo da poltica previdenciria, em especial da previ-
dncia rural. E-mail: guilherme.delgado@ipea.gov.br
Jorge Abraho de Castro, estatstico e doutor em Economia com concentrao em
Polticas Sociais pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campi-
nas (IE-Unicamp), funcionrio do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, trabalhando atualmente enquanto pesquisador do Ipea e como professor do
Departamento de Contabilidade da Universidade de Braslia (UnB). Em seus traba-
lhos recentes, tem-se dedicado ao estudo e pesquisa a respeito das polticas sociais,
com nfase em seus processos de financiamento e gastos pblicos nos ltimos anos.
E-mail: jorge.abrahao@ipea.gov.br
Jos Celso Cardoso Jr., economista graduado pela Universidade de So Paulo
(USP), mestre em Teoria Econmica pelo Instituto de Economia da Universidade
Estadual de Campinas (IE/Unicamp) e doutorando em Economia Social e do Tra-
balho tambm pelo IE/Unicamp, tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea e,
atualmente, desempenha funes docentes no Centro Universitrio do Distrito
Federal (UniDF) e no MBA de Planejamento, Oramento e Gesto Pblica da
Fundao Getlio Vargas (FGV). E-mail: josecelso.cardoso@ipea.gov.br
Luciana de Barros Jaccoud, sociloga e doutora em Sociologia pela Escola de Altos
Estudos de Cincias Sociais (EHESS-Paris), tcnica de planejamento e pesquisa do
Ipea. Tem realizado pesquisas sobre polticas de proteo social e participao social
nas polticas sociais. E-mail: luciana.jaccoud@ipea.gov.br
Mrio Lisboa Theodoro, doutor em economia pela Universidade de Paris I Sorbonne,
foi tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea entre 1986 e 2003. Atualmente
consultor legislativo do Senado Federal e pesquisador visitante do Mestrado em Pol-
ticas Sociais da Universidade de Braslia (UnB). autor de vrios estudos sobre mer-
cado de trabalho. E-mail: mariolt@senado.gov.br
Nathalie Beghin, economista pela Universidade Livre de Bruxelas, mestre e douto-
randa em Polticas Sociais pela Universidade de Braslia (UnB), pesquisadora do
Ipea, membro do Conselho Diretor do Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc)
e presidente da Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (Abrandh).
autora de textos e livros sobre polticas pblicas sociais. E-mail: beghin@ipea.gov.br
SUMRIO
APRESENTAO
INTRODUO
1
a
PARTE: QUESTO SOCIAL NO BRASIL: HERANA
HISTRICA E SITUAO ATUAL 17
CAPTULO 1
O SETOR DE SUBSISTNCIA NA ECONOMIA BRASILEIRA:
GNESE HISTRICA E FORMAS DE REPRODUO
Guilherme C. Delgado 19
CAPTULO 2
A QUESTO AGRRIA NO BRASIL, 1950-2003
Guilherme C. Delgado 51
CAPTULO 3
AS CARACTERSTICAS DO MERCADO DE TRABALHO
E AS ORIGENS DO INFORMAL NO BRASIL
Mrio Theodoro 91
CAPTULO 4
A QUESTO DO TRABALHO URBANO E O SISTEMA PBLICO DE EMPREGO
NO BRASIL CONTEMPORNEO: DCADAS DE 1980 E 1990
Jos Celso Cardoso Jr. 127
2
a
PARTE: POLTICAS SOCIAIS: DILEMAS E PERSPECTIVAS 179
CAPTULO 5
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: ORGANIZAO, ABRANGNCIA
E TENSES DA AO ESTATAL
Jos Celso Cardoso Jr. e Luciana Jaccoud 181
CAPTULO 6
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: GASTO SOCIAL DO GOVERNO
FEDERAL DE 1988 A 2002
Jorge Abraho de Castro e Jos Celso Cardoso Jr. 261
CAPTULO 7
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: RESTRIES MACROECONMICAS AO
FINANCIAMENTO SOCIAL NO MBITO FEDERAL ENTRE 1995 E 2002
Jorge Abraho de Castro e Jos Celso Cardoso Jr. 319
CAPTULO 8
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PARTICIPAO SOCIAL, CONSELHOS E PARCERIAS
Frederico Barbosa da Silva, Luciana Jaccoud e Nathalie Beghin 373
CAPTULO 9
DESENVOLVIMENTO E POLTICA SOCIAL
Guilherme C. Delgado e Mrio Theodoro 409
APRESENTAO
Esta publicao vem expressar, mais uma vez, o acmulo de conhecimento do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) no campo social. Somando-se
a outras iniciativas similares da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc), este livro
divulga os resultados de estudos e pesquisas de tcnicos do Instituto sobre as
polticas sociais ao longo da ltima dcada.
O leitor remetido, na primeira parte do livro, a um exame atento da forma-
o histrica do mercado de trabalho brasileiro, tanto no campo como nas cidades
com a consolidao dos setores de subsistncia e informal. A segunda parte apre-
senta o quadro geral das polticas sociais no mbito federal implementadas no
perodo 1990-2002. So abordados a abrangncia dessas polticas, os instrumen-
tos e os mecanismos de seu financiamento, assim como a trajetria dos gastos
sociais. Destaca-se, ainda, o papel que a sociedade vem assumindo na formao,
implementao e no controle das polticas pblicas. O conjunto de estudos convi-
da ento o leitor para uma reflexo sobre as interaes entre desenvolvimento e
poltica social - tema do captulo que conclui a obra.
O livro inova ao alcanar uma descrio analtica que pode subsidiar o
debate pblico pela via da apresentao e anlise dos diversos componentes
que integram as polticas sociais no Brasil. Para uma instituio como o Ipea,
que tem como um de seus objetivos centrais dedicar-se aos temas sociais, esta
edio representa mais uma oportunidade para difundir conhecimento e con-
tribuir para o aperfeioamento de aes voltadas para a melhoria das condies
de vida da populao.
Glauco Arbix
Presidente do Ipea
INTRODUO
Ganhou corpo, a partir da segunda metade dos anos 1990, intenso debate
sobre os rumos e os limites da poltica social no Brasil. As discusses tm
destacado o tema do formato e potencialidades da ao social, no apenas
governamental, mas de todo um complexo sistema que envolve tambm as
formas de organizao da sociedade brasileira. De fato, a persistncia da po-
breza, o avano dos bolses de misria em torno dos maiores centros urbanos,
a perpetuao de imensas desigualdades sociais sobretudo a distribuio
perversa da renda nacional , assim como a piora nas condies de trabalho no
campo e nas cidades vm ampliando as tenses e impondo novos desafios s
polticas sociais. O debate vem, assim, no apenas se ampliando, mas se reor-
ganizando em novos termos. Reafirmam-se, de um lado, as demandas pelo
aumento da abrangncia da cobertura das polticas sociais, pelo maior contro-
le social das polticas pblicas e pela efetivao dos direitos sociais. De outro,
defende-se o aumento da eficincia das polticas sociais pela maior focalizao
dos seus gastos em face das situaes mais extremas de pobreza e de misria
com base na crtica da insuficincia e ineficcia da ao pblica estatal, bem
como de sua ineficincia alocativa, ganhando fora os apelos por maior partici-
pao da sociedade na execuo das aes sociais.
Contudo, a despeito da explicitao dos diferentes pontos de vista, o deba-
te no se tornou mais simples nem mais objetivo. Ao contrrio, os desafios se
avolumam medida que se mantm inalterados processos econmicos e sociais
que esto na origem da persistncia da pobreza e da misria, ao mesmo tempo
em que se multiplicam novas fontes de gerao de precariedade econmica e
vulnerabilizao social. Nosso processo de modernizao no apenas no tem
conseguido enfrentar as razes da misria e da desigualdade, como parece mes-
mo se alimentar delas.
Nesse contexto, a Constituio de 1988 mantem-se como referncia, susten-
tando a perspectiva de um novo espao pblico, no qual o escopo da interveno
do Estado se estende pela via dos direitos sociais, na busca da afirmao de uma
cidadania ampla, h muito postergada. Os velhos e recorrentes condicionantes de
nossa extrema desigualdade e da reproduo da pobreza e da misria voltam
como elementos cruciais do debate. As razes histricas de tais elementos so a
chave de seu entendimento. Da abolio aos dias atuais, as questes do trabalho
e da terra mantiveram-se intactas. Com efeito, o mundo do trabalho livre que ir
estruturar a vida social do Brasil republicano ser profundamente marcado por
dois vetores-chave que se reproduzem secularmente: relaes de trabalho
precarizadas e desprotegidas e relaes fundirias fortemente desiguais. A ausn-
cia de respostas efetivamente republicanas para uma e outra demonstra que a
chaga social brasileira no algo circunstancial, mas o resultado de um projeto
de nao que se forjou nos ltimos cento e cinqenta anos. E em tal cenrio
que se defrontam hoje novas e velhas situaes de pobreza, intervm os atores
organizados da sociedade civil e operam estruturas burocrticas encarregadas de
dar respostas aos problemas sociais postos na agenda poltica.
Este livro fruto de uma srie de discusses que reuniu, em torno destas
preocupaes, um grupo de pesquisadores da Diretoria de Estudos Sociais
(Disoc) do Ipea, durante o ano de 2004. No decorrer dos debates, duas or-
dens de questes acabaram por se impor ao grupo, e com base nessa diviso
est organizada esta publicao: i) os processos de criao e recriao de ex-
pressivos segmentos da populao alienados de condies dignas de vida e de
trabalho; e ii) as questes referentes ao papel do Estado e das polticas sociais,
particularmente as impulsionadas pelo governo federal, assim como do proje-
to de participao social e de desenvolvimento econmico que lhes so
subjacentes. Unem os dois conjuntos de questes e as duas partes do livro
a perspectiva de que a conexo entre a esfera social e a esfera econmica deve
servir de esteio anlise da poltica social.
Distribudo em nove captulos, este trabalho contm, alm de um eixo
analtico comum, vrias abordagens especializadas da questo social e das po-
lticas sociais implementadas a partir de 1988. Na primeira parte, confronta-se
a problemtica histrica da desigualdade social e seu processo de recriao,
neste final de sculo XX. Na segunda parte, apresenta-se o todo do padro
recente de interveno do Estado na rea social, bem como o conjunto de
desafios que esse formato de interveno busca enfrentar.
Dessa forma, a primeira parte do livro se estrutura em torno do processo
de formao histrica e da configurao contempornea da questo social no
Brasil. Na base desta problemtica encontram-se as questes da terra e do
mercado de trabalho, que tm sido, historicamente, sinnimos de excluso
social e raiz da questo social na perspectiva aqui ensejada. Essa parte inicial
composta de quatro captulos, sendo dois dedicados questo agrria e, dois,
ao trabalho urbano.
Assim, o primeiro captulo, de autoria de Guilherme C. Delgado, resgata a
noo da histria colonial de economia de subsistncia no Brasil e acompanha
sua evoluo e reproduo ao longo dos dois ltimos sculos. A dimenso social
do setor de subsistncia rural e o seu lugar atual na economia moderna so
desafios tericos e polticos que esto postos interpretao da questo social
brasileira contempornea. Na anlise desenvolvida, o setor de subsistncia en-
tendido como o conjunto de atividades econmicas e relaes de trabalho que
propiciam meios de subsistncia e ocupao a parte expressiva da populao
rural. Essas atividades e relaes, em todo o perodo histrico analisado, no
esto reguladas pelo contrato monetrio de trabalho, nem visam primordial-
mente produo de mercadoria ou servios com fins lucrativos. Para o autor, o
setor de subsistncia foi, e ainda , importante espao de produo de pobreza e
matriz de desigualdade, no qual, a despeito de suas potencialidades, esto
enclausurados dois teros dos trabalhadores rurais do pas.
Ao avaliar as polticas pblicas em torno da posse e do uso da terra, o
segundo captulo, tambm de autoria de Guilherme C. Delgado, reconstitui a
trajetria do debate sobre a questo agrria nos ltimos 50 anos. Retomando
as respostas apresentadas desde a dcada de 1950 para a questo, o autor
mostra que o debate estruturou-se em torno de duas alternativas: a reforma
agrria e a implementao do projeto da modernizao tcnica sem mudana
da estrutura fundiria. O agronegcio aparece, nesse contexto, como o herdei-
ro do histrico pacto conservador em torno do projeto da modernizao tcnica,
e d continuidade a uma poltica que ratifica e estende a renda fundiria e o
processo de especulao de terras, com efeitos perversos poltica de reforma
agrria e s condies de ocupao da mo-de-obra no campo, aos empregos
agrcolas e ao fortalecimento da economia familiar.
Mrio Theodoro escreve o terceiro captulo no qual dedica-se a apresen-
tar os traos gerais da formao do mercado de trabalho urbano no Brasil.
Mostra que o processo de criao do trabalho livre foi tambm a origem da
excluso de parte importante da mo-de-obra nacional formada de ex-escra-
vos e de outros segmentos excludos. O autor destaca ainda que este processo
no se desenvolveu de forma desorganizada ou espontnea, mas que foi, ao
contrrio, em larga medida, produto da ao do Estado em face do mercado
de trabalho. A gnese do desemprego, do subemprego e da informalidade
pode ser identificada nessa histria, e no processo que se reproduz continua-
mente durante todo o sculo XX, aliando o moderno ao excludente, e o progresso
e o desenvolvimento a uma estrutura perversa de ocupao, qual se vincula
hoje a maior parte da mo-de-obra urbana do pas.
No quarto captulo, Jos Celso Cardoso Jr. trata da situao do mercado
de trabalho urbano no Brasil contemporneo, que vem sendo marcado por um
amplo processo de desestruturao. O autor analisa os impactos da crise eco-
nmica que atingiu o pas a partir de meados da dcada de 1970, assim como
descreve os processos de precarizao das relaes de trabalho como o cresci-
mento da informalidade, dos nveis de desemprego e de desocupao, e a piora
na qualidade dos postos de trabalho e rendimentos , e a insuficincia das
polticas de emprego ento gestadas. O funcionamento atual do mercado de
trabalho representa, assim, uma nova fonte de tenses que vem se agregar ao
difcil quadro social do pas.
A segunda parte do livro tem como objeto debater o padro recente de
organizao das polticas sociais brasileiras e os desafios que estas polticas vm
buscando responder. Estas questes so abordadas nos cinco ltimos captulos
do livro, tendo como foco as polticas e os programas implementados pelo gover-
no federal. Os trabalhos ali reunidos tm como eixo comum o reconhecimento
do carter diverso e desigual das polticas sociais que compem o nosso sistema
de proteo social. A este sistema se associam diferentes princpios, compromis-
sos e desenhos institucionais, com repercusses igualmente diferenciadas no
apenas no que se refere aos objetivos, mas, tambm, aos arranjos organizacionais,
ao padro de gasto e ao regime de financiamento.
O captulo 5, de autoria de Jos Celso Cardoso Jr. e Luciana Jaccoud,
apresenta a abrangncia das atuais polticas sociais, identificando quais so
elas, os principais programas que as integram, seus princpios de acesso, o
perfil de sua cobertura e a trajetria recente de sua expanso. Para alcanar essa
meta, prope-se uma grade analtica de leitura para as polticas sociais com
base na avaliao das motivaes histricas que as originaram e dos princpios
que ainda hoje as organizam. So assim identificados quatro eixos a partir dos
quais se estrutura o Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS): os eixos do
trabalho, da assistncia social e combate pobreza, dos direitos incondicio-
nais da cidadania social, e da infra-estrutura social. Verifica-se que em torno
desses grupos as polticas articulam-se no somente por meio de movimentos
complementares, mas, tambm, de tenses e contradies que marcam o per-
fil da proteo social no Brasil.
No captulo 6, Jorge Abraho de Castro e Jos Celso Cardoso Jr. analisam
a evoluo do Gasto Social Federal (GSF) para o perodo de 1988 e 2002.
Partindo do mesmo recorte analtico proposto no captulo anterior, buscam
examinar ali a participao de cada conjunto de polticas e de cada diferente
poltica e programa social no Gasto Social Federal, como tambm avaliar tanto
a evoluo geral do GSF quanto sua evoluo por eixo e por poltica no perodo
em tela. Os autores destacam um crescimento do GSF entre aqueles anos,
embora a anlise das diferentes trajetrias entre os quatro eixos identificados e
suas respectivas polticas permita identificar um comportamento no homo-
gneo, possibilitando ampliar a compreenso a respeito das tendncias de
evoluo do SBPS.
Os mesmos autores do continuidade, no captulo 7, anlise das polti-
cas sociais federais, dedicando-se agora sobre o seu processo de financiamento
no perodo 1995-2002. So investigados, em um primeiro momento, os fato-
res macroeconmicos de constrangimento ao financiamento daquelas polti-
cas. Em seguida, Castro e Cardoso Jr. apresentam a situao das finanas sociais,
revelando a estrutura regressiva do financiamento das polticas sociais, que
no , contudo, homognea. Na anlise realizada para os quatro eixos das
polticas sociais, o quadro se mostra mais complexo, variando entre a
distributividade e a regressividade. Observam os autores, ainda, uma mudan-
a na composio da despesa pblica, com tendncia de deslocamento dos
recursos reais da rea social para outras reas do gasto federal, relevando um
agravamento do quadro de disputa do fundo pblico.
Frederico Augusto Barbosa da Silva, Luciana Jaccoud e Nathalie Beghin
apresentam, no captulo 8, um quadro do processo de participao nas polti-
cas sociais hoje. Analisam as duas modalidades de participao social
reconhecidas na Constituio de 1988. Assim, no mbito do debate, da deli-
berao e do controle das polticas pblicas, examinam o caso dos conselhos
nacionais de polticas sociais; e no que se refere participao na execuo,
analisam a organizao de parcerias entre o governo federal e as entidades
privadas sem fins lucrativos. Ao lado da avaliao destas experincias enquanto
esforos de democratizao da ao estatal no campo social, os autores desta-
cam as tenses que emergem do processo, no qual a extenso da participao
da sociedade nem sempre representa um avano do espao pblico.
Guilherme C. Delgado e Mrio Theodoro assinam o fechamento do livro
com o captulo 9, apresentando uma reflexo sobre desenvolvimento e poltica
social. Para pautar o debate sobre um projeto nacional, os autores propem, a
partir de um resgate histrico do sentido atribudo no pas ao termo desenvolvi-
mento, uma mudana de paradigma terico com a adoo de critrios de justia
e parmetros de eqidade que permitam incorporar os grupos sociais historica-
mente excludos dos benefcios do crescimento econmico. Destacando a
relevncia, mas reconhecendo os limites da poltica social na ampliao do bem-
estar social, Delgado e Theodoro recomendam a alterao nos padres de
participao e na prpria perspectiva de produtividade associados queles seg-
mentos no circuito econmico por meio de polticas setoriais especficas e de um
projeto de desenvolvimento comprometido com os ideais de justia social.
Cabe, por fim, agradecer queles que contriburam para que este trabalho
chegasse a termo. A relao dos que apoiaram extensa e sempre se corre o risco
de injustas omisses. Contudo, necessrio ressaltar os pertinentes comentrios
de Srgio Francisco Piola, Roberto Passos Nogueira, Paulo Roberto Corbucci,
Herton Ellery Arajo, Andr Gambier Campos e Roberto Henrique S. Gonzles,
que em muito ajudaram a aperfeioar os captulos sobre os quais se debruaram.
No pode deixar de ser registrada a colaborao dos demais colegas da Disoc
que, quando da apresentao dos textos nos Seminrios das Quintas, tanto os
enriqueceram com comentrios, crticas e sugestes. preciso agradecer ainda a
dedicao especial de Marco Aurlio Dias Pires que, por meio da reviso do texto,
tornou-o mais palatvel leitura; a Renata Frassetto de Almeida Rose, que ajudou,
com competncia, no processo de reviso. A eficincia e a presteza da Coordena-
o Editorial do Ipea e, em particular, de Silvnia de Araujo Carvalho e de Iranilde
Rego Bezerra da Silva, foram fundamentais para a publicao do livro.
Luciana Jaccoud
1
a
PARTE
QUESTO SOCIAL NO BRASIL: HERANA
HISTRICA E SITUAO ATUAL