REFORMA POLTICA:

AGORA VAI?

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ANO VI
2 0 0 5
N 0 2

DAVID FLEISCHER
SRGIO ABRANCHES
ANTNIO OCTVIO CINTRA
JUAN RIAL
BRUNO WILHELM SPECK
REFORMA POLTICA:
AGORA VAI?

Todos os direitos desta edio reservados
FUNDAO KONRAD ADENAUER
Centro de Estudos: Praa Floriano, :, ,c andar
cii :cc,:-c,c Rio de Janeiro, RJ Brasil
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Impresso no Brasil
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Antnio Octvio Cintra Maria Clara Lucchetti Bingemer
Fernando Limongi Maria Tereza Aina Sadek
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Coordenao editorial
Cristiane Duarte Daltro Santos
Reviso
Gustavo Adolfo Pedrosa Daltro Santos
Traduo
Marcelo Moura (p.95-122)
Capa
Isabel Carballo
Diagramao
Cacau Mendes
Impresso
Imprinta Express
ISSN 1519-0951
Cadernos Adenauer VI (2005), n 2
Reforma poltica: agora vai?
Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, setembro 2005.
ISBN: 85-7504-091-X

Sumrio
OS AUTORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ;
APRESENTAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ,
ANLISE POLTICA DAS PERSPECTIVAS DA
REFORMA POLTICA NO BRASIL, 2005-2006 . . . . . . . . . . . . . :,
David Fleischer
OS DILEMAS DA GOVERNABILIDADE NO BRASIL:
REFORMA POLTICA OU REFORMA DO ESTADO? . . . . . . . . . . . ,,
Srgio Abranches
MAJORITRIO OU PROPORCIONAL? EM BUSCA DO EQUILBRIO
NA CONSTRUO DE UM SISTEMA ELEITORAL . . . . . . . . . . . . o:
Antnio Octvio Cintra
O DINHEIRO E AS ORGANIZAES POLTICAS:
REGULAES E REALIDADE NA AMRICA LATINA . . . . . . . . . . ,,
Juan Rial
REAGIR A ESCNDALOS OU PERSEGUIR IDEAIS?
A REGULAO DO FINANCIAMENTO POLTICO NO BRASIL . . . ::,
Bruno Wilhelm Speck

;
Os autores
David Fleischer cientista poltico, com mestrado e doutorado pe-
la University of Florida em Gainesville. Foi coordenador do Mestra-
do em Sociologia e do Mestrado em Cincia Poltica da UnB.
Desde 1986, coordena um Curso de Especializao em Assessoria
Parlamentar. Atualmente, diretor da Faculdade de Cincias So-
ciais e Polticas na UniDF.
Tem publicado nas reas de partidos polticos, sistemas eleitorais, le-
gislativos e poltica internacional no Brasil, Amrica Latina e frica.
Srgio Abranches cientista poltico e socilogo, com mestrado em
Sociologia pela Universidade de Brasla, e com MA e PhD em Cin-
cia Poltica pela Universidade de Cornell, Ithaca, em Nova Iorque.
Atualmente, colunista de O Eco (http://www.oeco.com.br) e professor-
visitante do Instituto Coppead de Administrao da UFRJ.
Antnio Octvio Cintra cientista poltico, com PhD em Cincia
Poltica pelo MIT e o mestrado em Sociologia pela Flacso (Chile).
Foi professor de Cincia Poltica da UFMG e da UnB. Atualmen-
te, exerce a funo de consultor legislativo na Cmara dos Deputa-
dos. co-organizador, com Lcia Avelar, e co-autor, de O Sistema
Poltico Brasileiro: uma introduo, publicado pela Fundao Kon-
rad Adenauer e a Editora Unesp, alm de vrios trabalhos na rea
de Cincia Poltica.

Juan Rial uruguaio, cientista poltico, tendo sido professor de
Cincia Poltica na Universidade da Repblica e na Universidade
ORT de Montevidu. Atualmente, consultor de diversas organi-
zaes internacionais (ONU, IDEA Internacional, National Demo-
cratic Institute) nos campos da governabilidade, defesa e segurana,
eleies e partidos, alm de desenvolver projetos de reformas eleito-
rais e polticas junto a diversos governos latino-americanos. Tem pu-
blicado extensamente sobre os temas em que oferece consultoria.
Bruno Wilhelm Speck cientista poltico, com doutorado em
Cincia Poltica pela Albert-Ludwigs Universitt em Freiburg, na
Alemanha. Lecionou na Deutsche Stiftung fr Internationale Entwic-
klung em Bad Honnef, foi pesquisador visitante do Max-Planck-
Institut fr auslndisches und internationales Strafrecht em Freiburg e
professor visitante no Otto-Suhr-Institut fr Politikwissenschaft da
Freie Universitt de Berlim. Atualmente, professor na Universida-
de Estadual de Campinas e consultor snior da Transparency Inter-
national para a Amrica Latina. Tem publicado recentemente sobre
o Brasil e estudos comparativos sobre Amrica Latina, com enfoque
sobre o tema boa governana e controle da corrupo em sistemas
polticos modernos.

,
Apresentao
Reforma poltica em favor da
governabilidade democrtica
A reforma poltica no anda e o Brasil no avana. Isto pelo
menos uma impresso que o eterno debate sobre a reforma
poltica provoca. Curiosamente todo mundo fala da necessidade de
uma reforma poltica como um elemento substancial para evitar no
futuro acontecimentos como os que produziram a crise poltica
atual, mas parece que o presente debate vai terminar como todos
esses debates do passado sobre o mesmo tema: com algumas
alteraes mnimas, sem atingir alguns problemas centrais do regi-
me poltico.
No faltam as vozes que, em vez de uma reforma poltica, re-
clamam outra poltica ou outros polticos. Mas isso pedir demais
pelo menos nas estruturas atuais. Pois parece pouco provvel que
no contexto das instituies existentes, outra poltica seja possvel.
Tambm as instituies influem sobre o comportamento.
A situao poltica atual do Brasil, mais especificamente a crise
poltica que o pas est vivendo, condicionada pela estrutura do sis-
tema e do regime poltico. Quem no gosta da forma como a
poltica est sendo feita, deve estar em favor de uma reforma poltica.
certo que qualquer reforma no pode resolver todos os problemas
de forma imediata, e seguramente vai produzir problemas novos.
Mesmo assim, seria desejvel tomar finalmente uma deciso para eli-
minar pelo menos algumas distores do regime atual.

Entre os campos em que seriam necessrias mudanas das re-
gras e instituies, salientamos seguindo, alis, um consenso entre
vrios cientistas polticos a formao de maiorias estveis no Par-
lamento para garantir a governabilidade, a consolidao de partidos
polticos fortes e independentes (alm de coerentes e transparentes)
e o sistema eleitoral, que incide sobre as duas primeiras realidades.
Embora diversos estudos j tenham demonstrado que o siste-
ma poltico brasileiro, caracterizado por um presidencialismo de
coalizo, num contexto de eleies proporcionais e multipartida-
rismo, no est impedido de funcionar devido a mecanismos de
controle e veto centralizados nos chefes dos Poderes Executivo e Le-
gislativo, o fato que h demasiados espaos e motivao para
prticas polticas pouco recomendveis. Tivesse o Brasil, por
exemplo, modos mais eficazes e transparentes de formao de
coalizes governativas do que a patronagem, o troca-troca de par-
tidos e a intermediao de influncias para a liberao de emendas
parlamentares, talvez no fosse necessrio passar pelo doloroso, mas
importante, do ponto de vista da transparncia, processo atual.
Tambm fato que condicionamentos de outras ordens, tais
como a organizao interna do Estado brasileiro e suas muitas
ramificaes (que oferece amplo espao para ganhos particulares),
ou a circunstncia de um partido chegar ao governo federal com
um programa contra o qual sempre havia lutado, no podem ser
descartados.
Decerto, h muito mais fatores que influem sobre o desenvol-
vimento de um sistema de partidos ou um sistema poltico em ge-
ral. A histria e as tradies, as condies econmicas e sociais ou
institucionais do regime poltico, as constelaes pessoais etc. Alm
disso, a homogeneidade ou heterogeneidade de uma sociedade pro-
vavelmente tem ao menos a mesma influncia sobre as linhas de
conflitos e a estrutura do sistema partidrio que o sistema eleitoral.
Seria fatal, porm, se nos referssemos a esses fatores como im-
pedimento de mudanas. Todas as instituies so feitas pelos ho-
mens e podem ser mudadas se no cumprirem adequadamente as
:c

funes esperadas. Isso reconhecido amplamente tambm no Bra-
sil. Por isso, no somente se constituiu um debate sobre a reforma
adequada das instituies existentes, mas tambm j existem alguns
projetos mais concretos na discusso, dentro do prprio Parlamen-
to brasileiro.
Alguns aspectos da discusso sobre a reforma poltica so apre-
sentados nesta edio dos Cadernos Adenauer. Seria elogivel se fi-
nalmente o tema no permanecesse somente em discusso, mas se
chegasse a consensos para aprovar algumas reformas com o objetivo
de aperfeioar a democracia no Brasil, que tem se consolidado, ape-
sar de todos os constrangimentos conjunturais.
WILHELM HOFMEISTER
::

:,
Anlise poltica das perspectivas da
reforma poltica no Brasil, 2005-2006
DAVID FLEISCHER
Alguns analistas caracterizam a reforma poltica (aperfeioa-
mentos nos sistemas eleitoral e partidrio) como a me de todas as
reformas, e avaliam que a no implantao dessas mudanas com-
prometeu a aprovao de vrias outras reformas no perodo do pre-
sidente Fernando Henrique Cardoso, e ainda pode atrapalhar a
finalizao da agenda de reformas iniciada pelo presidente Lula em
2003.
Na verdade, a reforma poltica sempre esteve na agenda do
Congresso Nacional, desde a redemocratizao em 1946, com des-
taque para: representao proporcional com lista aberta, cassao
do Partido Comunista, eleies majoritrias por maioria simples,
recadastramentos de eleitores, a introduo da cdula nica e um
breve parlamentarismo (LIMA SOBRINHO, 1961).
Durante a vigncia do perodo militar (1964-1985), o Brasil
passou por uma seqncia sem fim de casusmos que modificaram
as regras polticas para produzir maiorias para o governo no Con-
gresso, como: as cassaes de mandatos polticos, dois remaneja-
mentos do sistema partidrio (1966 e 1980), proibio de
coligaes, eleies indiretas para presidente e governadores via
colgio eleitoral, o voto vinculado, a fidelidade partidria, os sena-
dores binicos, sub-legendas e a tentativa de implantar o voto
misto distrital-proporcional (FLEISCHER, 1994). Na nova fase

de redemocratizao, a partir de 1985, outras modificaes nas nor-
mas polticas foram adotadas abertura para novos partidos
polticos, o retorno dos partidos comunistas, novos recadastramen-
tos de eleitores, a reduo facultativa da idade eleitoral de 18 para
16 anos, o critrio da maioria absoluta e a reeleio para cargos exe-
cutivos, cotas para candidatas nas eleies proporcionais, votos
brancos contados como invlidos e a implantao da urna eletrni-
ca (FLEISCHER, 2004b).
Quatro pontos com grande potencial de impacto sobre a C-
mara dos Deputados ficaram, porm, de fora desses quase 60 anos
de reformas, embora tivessem sido debatidos durante a Assem-
blia Nacional Constituinte (ANC) em 1987-1988: 1) a fidelidade
partidria; 2) o financiamento de campanhas eleitorais; 3) o siste-
ma de eleio proporcional; e 4) as coligaes partidrias (FLEIS-
CHER, 1987a, 1987b).
Em 1995, o ento presidente do Senado, senador Jos Sarney
(PMDB-AP), constituiu uma Comisso Especial para estudar a Re-
forma Poltico Partidria, que apresentou o seu relatrio final em
1998 (MACHADO, 2005; FLEISCHER, 1998). Os quatro pontos
acima mencionados foram includos entre os 14 itens votados pelo
Senado, mas nunca entraram na pauta da Cmara dos Deputados.
Inusitadamente, em 2000, lderes do PT e PFL conseguiram elabo-
rar vrias medidas para uma reforma poltica em comum acordo,
mas essa iniciativa tambm no produziu nenhum resultado.
No incio de 2003, a Cmara dos Deputados constituiu uma
comisso especial destinada a efetuar estudo em relao s matrias
em tramitao na Casa cujo tema abrangia a reforma poltica (BE-
NEVIDES ET AL., 2003). Aps vrios meses de estudos e debates,
essa comisso votou o parecer do relator, o deputado federal Ronal-
do Caiado (PFL-GO), em 3 de dezembro de 2003. Uma semana
depois, esse PL-2679/2003 foi transmitido para a Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), para se acertar uma
verso final, antes de ser apreciado pelo Plenrio da Casa
(CINTRA, 2004).
:

Nesta breve anlise, se pretende avaliar as propostas de reforma
poltica que esto sendo objetos de deliberao no Congresso, as
perspectivas para a sua aprovao e eventuais impactos para o siste-
ma poltico brasileiro.
a) Sistema Eleitoral
O Brasil usa o sistema de representao proporcional de lista
aberta para eleger deputados e vereadores desde a Constituio de
1946. Durante o perodo militar, este mesmo sistema eleitoral con-
tinuava em vigor, embora fosse com apenas dois partidos (ARENA
e MDB). A partir de 1985, voltou o sistema de coligaes sem sub-
legenda que vigorava antes de 1964.
Apenas em duas ocasies houve tentativas de mudana do sis-
tema eleitoral proporcional: 1) no fim de 1965, logo depois do AI-
2, que extinguiu o ento sistema pluri-partidrio, quando o
presidente Castelo Branco quis implantar o sistema majoritrio
uninominal (distrital), mas foi dissuadido desse intento por lderes
da ex-UDN; e 2) com a Emenda Constitucional N 22 (de junho
de 1982), que implantou o voto misto distrital-proporcional, se-
melhante ao sistema utilizado na Alemanha, que teria vigorado para
a eleio seguinte, em 1986. Em 1983-1984, porm, o Congresso
Nacional no regulamentou esse esquema, e em maio de 1985 a
disposio foi revogada. Mesmo assim, essa proposta despertou de-
bates entre polticos e acadmicos, o que ensejou uma edio espe-
cial da Revista de Informao Legislativa, N 78 (1983).
Desde ento, prosperou um debate sobre mudanas no sistema
eleitoral algumas poucas propostas para um sistema distrital e
vrias sugestes em favor do chamado sistema misto (PINHEIRO
FILHO, 1992; FLEISCHER, 1992)
Finalmente, em dezembro de 2003, a Comisso Especial apro-
vou uma mudana substancial no sistema de representao propor-
cional (RP) a lista fechada. No sistema atual, cada partido ou
coligao apresenta a lista dos seus candidatos a deputado ou verea-
:,

dor, mas sem uma ordem prvia. Na eleio, o eleitor vota ou na le-
genda (partido) preferida ou no nome de um candidato individual.
Quase toda a campanha gira em torno de nomes individuais, com
propaganda macia destacando o nome, foto e nmero de identifi-
cao do candidato, com pouca ou nenhuma informao sobre sua
filiao partidria. As pesquisas de opinio mostram que, seis meses
aps o pleito, menos da metade dos eleitores lembra o nome do
candidato em que votou, e muito menos ainda consegue lembrar o
partido. Por essa e outras razes, o sistema de lista aberta muito
raro entre os pases que usam a representao proporcional (pura).
Apenas o Brasil, Panam e a Finlndia usam esse sistema. No resto
do mundo, a RP utiliza a lista fechada (GALLAGHER, 1992; LIJ-
PHART, 1991; NICOLAU, 1993; SHEPSLE, 1988).
No sistema de lista fechada, cada partido ou coligao apresen-
tar Justia Eleitoral uma lista de candidatos pr-ordenada ou
seja, desde o primeiro nome da lista at o nmero 30 ou 45, por
exemplo. Ao eleitor cabe apenas escolher em qual partido ou
coligao votar. Apurados os votos, se o partido A receber votos
equivalentes a, por exemplo, onze coeficientes eleitorais, os primei-
ros onze nomes na lista fechada estaro eleitos e o 12

na lista seria
o primeiro suplente.
Essa mudana causaria um grande impacto sobre o sistema
eleitoral brasileiro. Ao invs dos gastos individuais de cada candida-
to para conseguir votos suficientes para se eleger e no cair na
suplncia, no sistema de lista fechada os fatores determinantes para
a eleio de um candidato a deputado sero: 1) o seu partido ou
coligao ter um apelo suficiente para angariar um grande nmero
de votos; e 2) o candidato ter sido colocado numa posio alta o
bastante na lista para estar entre os eleitos.
Mas como os partidos (ou coligaes) vo confeccionar as suas
listas fechadas? A no ser que, na subseqente tramitao do PL-
2679/2003, as normas para a confeco da lista sejam mais detalha-
das, em todo estado cada partido/coligao basicamente teria trs
alternativas: 1) a comisso executiva ou diretrio estadual elabora-
:o

ria a lista com a ordem predefinida; 2) a lista seria elaborada por
uma conveno estadual do partido; ou 3) cada partido teria um
mecanismo de receber pr-candidaturas a deputado e a incluso (ou
no) destes (e em qual ordem) seria determinada por uma votao
prvia de todos os filiados no estado. Alm de mais participativa, es-
ta terceira alternativa poderia funcionar como uma pr-campanha
de divulgao do partido junto aos eleitores e serviria como
estmulo a novas filiaes. O projeto de lei prev que a lista e a
ordem dos candidatos sejam definidas em conveno partidria. As-
sim, as opes 1) e 2) seriam operadas informalmente e teriam
que ser referendadas via conveno partidria.
A partir de 2010, cada partido ou federao definiria, atravs
de conveno, os candidatos e a sua ordem em lista nica. Porm,
a eleio em 2006 teria regras de transio para acomodar os
atuais parlamentares (eleitos em 2002). Estes parlamentares seriam
colocados nas primeiras posies das listas, seguindo a ordem de
prioridade de acordo com o nmero de votos obtidos em 2002:
1

Candidatos eleitos em 2002;

2

Suplentes efetivados;
3

Suplentes que exerceram mandato pelo menos seis meses; e

4

Candidatos eleitos que trocaram de legenda aps a eleio de

2002.
Esta regra de transio seria prejudicial aos deputados que tro-
caram de legenda aps as eleies de outubro de 2002, com maior
impacto sobre os dois partidos que receberam o maior nmero de
migrantes (PTB e PL).
claro que o partido/federao que tivesse a melhor imagem
entre os eleitores, o programa ou proposta mais atraente, e que ti-
vesse escolhido os seus candidatos de maneira mais participativa, le-
varia mais vantagem na eleio proporcional. Para os
partidos/federaes que no conseguissem atender a esses trs re-
quisitos, o sistema de lista fechada no renderia muitas vantagens.
:;

No sistema de lista fechada, os mandatos dos deputados per-
tenceriam ao partido, e no mais aos prprios deputados. Assim, o
partido teria mais controle sobre os seus eleitos, e a migrao
(troca-troca) dos deputados de uma legenda para outra durante o
mandato no existiria mais. As bancadas seriam mais coesas e o tra-
balho parlamentar se tornaria mais eficaz e eficiente. A articulao
do Poder Executivo seria diretamente com os partidos e no mais
um-a-um com cada parlamentar. Por esse raciocnio, os partidos
seriam fortalecidos, o que, em grande parte, poderia aperfeioar a
prtica da democracia no Brasil.
Este sistema de RP com lista fechada acumularia outras vanta-
gens: 1) o embate eleitoral seria entre partidos e no mais entre
companheiros da mesma chapa, e o debate na TV seria sobre pro-
gramas e propostas e no mais de candidatos individuais 8 segun-
dos de vote em eu; 2) a monitorao do financiamento das
campanhas seria muito mais fcil para a Justia Eleitoral, com a
movimentao financeira concentrada nos partidos e no mais nos
candidatos individuais; e 3) as cotas para mulheres candidatas pelos
partidos/coligaes seriam mais facilmente operacionalizveis,
como na Ley de Cupos argentina, onde obrigatoriamente as candi-
datas tm que constar pelo menos nas 3, 5 e 7 posies nas listas
(ARAJO, 2001; JONES, 1996). Na eleio imediatamente pos-
terior implantao da Ley de Cupos, a proporo de deputadas na
Cmara Baixa argentina subiu de 5% para 21%.
O sistema de lista fechada tambm serviria para tolher os efeitos
de locomotivas eleitorais, candidatos endinheirados e os apoiados
por certas organizaes ou segmentos, como Enas Carneiro, do
PRONA, que em 2002 recebeu 1,5 milhes de votos para deputado
federal em So Paulo e puxou ou elegeu outros 5 candidatos que
haviam recebido poucas centenas de votos. H tambm o caso de
candidatos ligados a segmentos coletivos que tm grande nmero de
eleitores fiis, filiados ou seguidores, como igrejas, sindicatos e cer-
tos grupos funcionais (funcionrios pblicos, policiais militares etc).
Esses grupos no mais poderiam concentrar os seus votos em
:

candidatos destacados em diversos partidos, mas teriam que escolher
um s partido/federao no qual despejar os seus votos.
Na hiptese das listas fechadas, para as eleies de 2006, os
atuais deputados (eleitos em outubro de 2002) teriam que tomar
uma deciso que pode ser bastante draconiana. At 2 de outubro de
2005, teriam que decidir a sua migrao partidria final a legen-
da pela qual disputariam a eleio em outubro de 2006 um ano
antes sem saber exatamente em qual federao o seu partido en-
traria e nem como ficaria a sua posio na ordem predeterminada
dos candidatos. Possivelmente, vrios deputados migrantes, per-
cebendo que no teriam grandes chances no seu ento partido, op-
tariam por um outro partido nanico, justamente para ter mais
poder de barganha para acertar a sua posio na composio da
lista fechada da confederao que por ventura os seu novo parti-
do viesse a integrar.
b) Federao de Partidos
H muito tempo o uso de coligaes (sem sub-legenda) nas
eleies proporcionais criticado no Brasil. Supostamente, esse me-
canismo contribui para o fato de que a maioria do eleitorado no
consegue lembrar o nome do candidato, e muito menos o partido,
em que votou. Estimula, tambm, a migrao de deputados eleitos
por uma coligao para outros partidos que nem mesmo participa-
vam da coligao que elegeu o deputado. Em 2003, mesmo antes da
posse (em 1 de fevereiro) dos novos parlamentares eleitos em outu-
bro de 2002, uns 40 deputados trocaram de legenda. O relator dessa
reforma, o deputado federal Ronaldo Caiado (PFL-GO), afirma que,
at os meados de maro de 2004, 125 deputados j trocaram de par-
tido (FREITAS, 2004). Sem o mecanismo da sub-legenda (sublemas
na Argentina e Uruguai), os partidos coligados perdem a sua identi-
dade perante o eleitorado e contribuem para o enfraquecimento das
legendas. Em muitos casos, as micro ou pequenas legendas no tm
chances de eleger um s deputado sem o artifcio das coligaes
:,

(AMES, 2003; CINTRA, 2004; FLEISCHER, 2004a; MELO,
2003; NICOLAU, 1997; NOGUEIRA, 1997).
J apareceram vrias propostas para corrigir essas anomalias e
atenuar os efeitos das coligaes, desde proibir totalmente as
coligaes (com o resultante fim dos partidos histricos, como o
PPS e o PcdoB), passando pela adoo de sub-legendas (onde cada
partido participante teria a sua prpria sub-lista dentro da
coligao), at a adoo de uma clausula de excluso ou barreira
(de 2%, 3% ou 5% dos votos vlidos), como na Alemanha, para ex-
cluir os partidos nanicos.
1
Para 2006, esta nova proposta prev
uma barreira de 2% dos votos para a Cmara dos Deputados na-
cionalmente distribudos em 1/3 das unidades da Federao, e a
exigncia de um deputado eleito em pelo menos 5 dessas Unidades,
para que os partidos ou federaes possam ter direito a funciona-
mento parlamentar. Portanto, a barreira brasileira continuaria
menos rgida que a da Alemanha.
A proposta de uma federao de partidos ao invs de
coligao chega a ser, assim, uma mudana inovadora. Continuaria
o mecanismo de uma aliana eleitoral entre partidos para as eleies
proporcionais, mas com a lista fechada. A grande diferena que
essa federao teria que permanecer em funcionamento obrigato-
riamente por trs anos. Assim, no haveria mais troca-troca de le-
genda durante esse perodo, e a federao funcionaria como um
bloco parlamentar. Na linguagem dos jovens, a tradicional
aliana eleitoral via coligao uma relao de ficar (at a abertu-
ra das urnas), e a federao de partidos seria ento uma unio
estvel durante trs anos. Caso a federao de partidos se dissol-
vesse antes de completar o prazo de trs anos, os partidos que a
compunham perderiam o direito ao funcionamento parlamentar
(KRAUSE e SCHMITT, 2005).
:c
1 Um mecanismo de clusula de barreira estaria vigorando para as eleies pro-
porcionais em 2006, mas no to rgido como na Alemanha, onde os parti-
dos assim excludos no elegem ningum.

c) Fidelidade Partidria
O conceito da fidelidade do parlamentar para com a sua le-
genda no seria to rgido quanto a norma que vigorava durante o
perodo militar, mas seria fortemente inibitivo de migraes aps
as eleies, por causa da lista fechada e a operao das federaes
partidrias. No est muito certo que a infidelidade do parla-
mentar durante o seu mandato poderia implicar na perda do man-
dato, mas, com certeza, as lideranas partidrias teriam mais
controle sobre o comportamento dos seus liderados. De acordo
com L.M. Rodrigues, o eleitor no se incomoda com a infidelidade
dos trnsfugas, que, em ltima instncia, ajuda os governos a
constituir maiorias no Congresso aps cada eleio. Foi assim com
o presidente Cardoso em 1995 e 1999, e tambm com o presiden-
te Lula em 2003.
d) Financiamento de Campanhas
Depois do mecanismo da lista fechada, a segunda grande
mudana no sistema eleitoral seriam as alteraes nas regras para o
financiamento dos partidos e as suas campanhas eleitorais em 2006.
Tido como um grande entrave na democracia representativa no
Brasil, o resultado do atual sistema parece ser que, quanto mais di-
nheiro o candidato tenha disponvel para a sua campanha, mais vo-
tos recebe e maiores chances tem de ser eleito (FLEISCHER, 2000;
SAMUELS, 2001a, 2001b, 2003; SIRKIS, 2004).
Usualmente, a contabilidade do dinheiro gasto na campanha
(via o chamado caixa um) apresentada Justia Eleitoral no che-
ga a um dcimo do total realmente gasto, e portanto fora do esque-
ma de monitoramento dos Tribunais Regionais Eleitorais (TREs)
(FLEISCHER e WHITAKER, 2002). Grande parte desses recursos
vem do chamado caixa dois de empresas e outras organizaes in-
teressadas em poder contar com deputados dispostos a defender
seus interesses (CORREIA, 2005). O professor Cndido Mendes
::

estima que foi gasto algo em torno de R$ 10 bilhes nas campanhas
de 2002 (MENDES, 2004). Outros analistas, porm, calculam um
total maior, em torno de R$ 20 bilhes.
A nova proposta prev financiamento exclusivamente pblico
das eleies, atravs de dotao oramentria no valor de R$7,00
vezes o nmero de eleitores cadastrados no ano anterior eleio
(dezembro de 2005) e veda totalmente as contribuies de pessoas
fsicas e jurdicas s campanhas eleitorais. Resta saber se o Congres-
so Nacional dotaria a Justia Eleitoral de poderes fortes o bastante
para realmente impedir essas contribuies a partidos e federaes
de partidos em 2006. No entanto, no seriam vedadas tais
contribuies para o fundo partidrio. Este continuaria constitudo
por dotaes oramentrias anuais no valor de R$ 0,35 por eleitor
cadastrado no ano anterior s eleies, mas somente nos anos im-
pares (quando no h eleies). O ento presidente do TSE em
2002, ministro Nelson Jobim, lembra que, naquela eleio, de acor-
do com as contas apresentadas pelos partidos, 63% dos gastos fo-
ram destinados contratao de servios, e 47% produo de
programas para a mdia. Os parlamentares viram que, nesses
padres atuais, as eleies de 2006 sero economicamente in-
viveis. (BRANDO, 2003)
No caso do montante de recursos pblicos para financiar as
eleies, para 2006, estima-se que o total disponvel poderia chegar
a R$966 milhes (138.000.000 eleitores x R$ 7,00), ou seja, apro-
ximadamente US$ 333 milhes. De acordo com os clculos do
ento ministro-chefe da Casa Civil, Jos Dirceu, esse gasto seria
modesto, constituindo apenas 10% do que o pas acaba gastan-
do com o sistema atual. (LOPES, 2003) Esse montante seria dis-
tribudo entre os partidos da seguinte forma:
1) 1% igualitariamente entre todos os partidos registrados no TSE;
1% de R$ 966 milhes = R$ 9,66 milhes
2) 14% igualitariamente entre os partidos com representao na
Cmara;
::

14% de R$ 966 milhes = R$ 135,24 milhes
3) e 85% proporcionalmente s bancadas de deputados federais
de cada partido eleitas no pleito anterior (outubro de 2002)
85% de R$ 966 milhes = R$ 821,1 milhes
Esse mecanismo penalizaria os pequenos partidos e principal-
mente os mdios, como o PTB e o PL, que quase dobraram as
suas bancadas com migraes aps o pleito de 2002.
Como exemplo dessa distribuio em 2006, apresentamos os
clculos para um grande (91 deputados) e um micro (4 deputa-
dos) partido. Nesse caso, os recursos disponveis para o grande se-
riam apenas dez vezes maiores que os disponveis para o pequeno:
PSD (elegeu 4 deputados federais em 2002) R$ 15,74 milhes
PT (elegeu 91 deputados em 2002) R$ 154,91 milhes
Para o partido que em 2002 no elegeu nenhum deputado fe-
deral e no tem representao na Cmara, o total de financiamen-
to pblico seria de apenas R$ 322.000,00.
Num ano de eleies federais (como em 2006), a diviso desses
recursos alocados para cada partido ficaria assim:
30% para a administrao nacional do partido, quando o par-
tido/coligao tiver candidato Presidncia;
20% para a administrao nacional do partido, quando o par-
tido/coligao no tiver candidato Presidncia;
o restante (70% ou 80%) para as administraes estaduais do
partido, sendo que 50% proporcionalmente ao nmero de
eleitores e 50% proporcionalmente s bancadas estaduais de
cada partido na Cmara.
Dessa maneira, ou 70% ou 80% desses recursos ficariam para
custear as 27 campanhas estaduais (governador, senador e deputados
federais e estaduais) de cada partido, conforme o tamanho do res-
:,

pectivo partido em cada estado. Aparentemente, no h previso
para as eleies com duas vagas para senador, como em 2010, por
exemplo. Nos casos de coligaes (presidente, governador e senador)
e de federaes (deputado federal e estadual), os partidos participan-
tes teriam que acertar a distribuio da soma dos seus recursos.
e) Tramitao
O Projeto de Lei 2679/2003 tramitou na comisso especial
durante 26 sesses e 7 audincias pblicas, at que o parecer final
do deputado Ronaldo Caiado (PFL-GO) foi aprovado em 3 de de-
zembro de 2003. De 3 a 5 de junho de 2003, a comisso especial
promoveu, junto com a Associao Brasileira de Cincia Poltica
(ABCP), um seminrio para debater essa reforma poltica.
2
Os trabalhos apresentados nesse seminrio (NAKAD JU-
NIOR, 2003) ficaram para serem publicados em um volume ainda
em 2004. No ms seguinte, em 1 de julho, a Fundao Perseu Abra-
mo lanou na Cmara dos Deputados (com a presena do presiden-
te Lula) uma coletnea de estudos sobre a reforma poltica
(BENEVIDES ET AL., 2003), resultado de uma seqncia de trs
seminrios realizados a partir de 2001 sobre essa me de todas as
reformas. Mesmo assim, a reforma ficou fora da pauta da sesso ex-
traordinria daquele ms (CRUVINEL, 2003a). No mesmo ms de
julho, comearam a aparecer os primeiros sinais de que a chamada
bancada evanglica se posicionara contra o projeto (BRAGA,
2003; CRUVINEL, 2003b).
Finalmente, em 3 de dezembro de 2003, a comisso especial
aprovou o parecer do relator por 26 votos contra 11, com um au-
sente, mas essa deciso deixou a base do governo Lula dividida
(FRANCO, 2003). Assim, ficou patente que a tramitao na CCJ
em 2004 no seria fcil. O PMDB e o PFL tiveram um voto contra
:
2 Ver http://www.camara.gov.br/internet/Eventos/Sem_conf_realizados/2003/
Sem_reforma_politica.asp .

cada, mas o bloco dos partidos mdios fechou questo contra a
reforma poltica. Todos os 9 deputados representando o PTB, PL e
PP na comisso votaram contra. Todos os 5 deputados do PSDB
votaram a favor e, dos 6 deputados do PFL, apenas um votou
contra. Estes dois partidos (aliados no governo Cardoso) tradicio-
nalmente trabalharam em favor da reforma poltica e sempre tive-
ram um aliado velado (PT). Mas o partido de Lula nunca assumia
publicamente essas teses, como o fim das coligaes nas eleies
proporcionais, para no desagradar seus aliados. Com o PT no po-
der em 2003, porm, esses aliados (PPS, PCdoB e PSB) votaram a
favor da reforma na comisso especial, principalmente porque o
mecanismo da federao de partidos era um artifcio melhor do
que a simples proibio das coligaes nos pleitos proporcionais,
que teria sido a sentena de morte para esses partidos.
Interessantemente, o ento vice-lder do PL, o deputado fede-
ral Bispo Rodrigues (RJ), avisou aos petistas que, se fosse aprova-
da a votao em lista (pelo Congresso), seu partido seria obrigado a
lanar candidato Presidncia da Repblica em 2006. O raciocnio
do Bispo era que o eleitor sempre d preferncia, na eleio pro-
porcional, s legendas que tm candidato a presidente. Por essa
mesma razo, o PTB e o PP se posicionaram contrrios ao voto em
lista (FRANCO, 2003).
Depois da divulgao, em 13 de fevereiro de 2004, do vdeo
em que o ento chefe da Assessoria Parlamentar do Governo Lula,
Waldomiro Diniz, pede contribuies tipo caixa dois ao bicheiro
Carlos Ramos (Carlinhos Cachoeira) em maro de 2002, no incio
da sesso ordinria, o presidente da Cmara dos Deputados, depu-
tado federal Joo Paulo Cunha (PT-SP), tentou acelerar a
tramitao do PL-2679/2003 no primeiro semestre, justamente por
causa do financiamento pblico exclusivo das eleies. Nisso, at o
ento lder do Governo, deputado federal Miro Teixeira (sem parti-
do-RJ), ficou contra, para no parecer um casusmo decorrente
do caso Waldomiro ou parte de uma agenda positiva
(FRANCO, 2004).
:,

Por outro lado, o cientista poltico Jairo Nicolau lembrou que
o financiamento pblico, com fiscalizao e punies, a melhor
opo para reduzir escndalos (NICOLAU, 2004) Na contramo,
o professor Wanderley Guilherme dos Santos
3
se posicionou radi-
calmente contra essa reforma no que concerne lista fechada, que,
em seu modo de ver, tolheria a liberdade do eleitor de escolher
o seu candidato:
O voto em lista fechada encarcera o eleitor, o qual, hoje, pode vo-
tar na lista partidria (a legenda do partido) ou em candidatos
individuais. A proposta impede o eleitor de escolher o seu represen-
tante, incumbindo a usurpadores a tarefa de decidir a quem seu
voto ir eleger. Dizem que isto elevar o padro moral da demo-
cracia brasileira. (SANTOS, 2004)
No dia 4 de maro de 2004, os lderes do PTB, PL, PP e PDT
se recusaram a assinar o pedido de urgncia para votar a reforma
poltica (LIMA, 2004). Diante dessas presses (que incluram
ameaas do PTB, PL e PP de obstruir todas as propostas do
governo na Cmara), em 9 de maro o PT retirou o regime de
urgncia da reforma poltica (SEABRA, BRAGA E CAETANO,
2004). A urgncia at que tinha apoios suficientes para a sua
aprovao (com o apoio do PSDB e PFL), mas deixaria a base do
governo rachada, coisa inoportuna justamente num momento em
que o Governo Lula mais precisava da unio das suas foras
polticas. s vsperas do Carnaval, dois experientes deputados do
PSDB afirmaram que o financiamento pblico exclusivo
incompatvel com o atual sistema de voto em listas abertas (FER-
REIRA E ALMEIDA, 2004). Lembrando os senadores binicos
eleitos em 1978, o lder Miro Teixeira bradou: O projeto cria o de-
:o
3 Alguns analistas acreditam que Prof. Wanderley Guilherme dos Santos seja o
principal guru do Dep. Miro Teixeira para a atual proposta de reforma
poltica.

putado binico! Vou para as ruas reivindicar que sejam mantidas as
eleies diretas para a Cmara. (FRANCO, 2004)
O ltimo lance desse embate na Cmara foi a substituio do
lder do Governo (Miro Teixeira) pelo deputado federal Professor
Luizinho (PT-SP) em 1 de abril de 2004. Ao mesmo tempo, Miro
se filiou ao PPS (partido fortemente a favor da reforma), e depois
trocou para o PDT.
Aps o reincio da tramitao do PL 2679/2003 na CCJ na
Cmara Federal, em abril de 2005, em maio a maior crise poltica
se abateu sobre o Governo Lula, com uma seqncia sem fim de
acusaes de corrupo, manipulao de licitaes, financiamento
via caixa dois de campanhas e o artifcio de um mensalo pago
a certos deputados para garantir a sua fidelidade e coeso para com
a bancada governista. Paradoxalmente, essa crise se tornou uma
fora motriz em favor da reforma e a CCJ aprovou o projeto de
lei em 22 de junho de 2005 (ARRUDA, 2005; JOBIM, 2005;
ZANINI, 2005).
Concluses
Por volta de 2000 e 2001, aps a aprovao de vrios pontos
do Relatrio Srgio Machado pelo Senado Federal e vendo a im-
possibilidade da Cmara tramitar essas propostas de reforma
poltica, inusitadamente lideranas do PFL e do PT conseguiram
elaborar vrios pontos em comum para mudanas no sistema
poltico-eleitoral brasileiro, mas no houve tempo hbil para
aprov-los antes do decurso de prazo para o pleito de 2002.
Como vimos acima, novamente esses dois partidos, em lados
opostos do jogo poltico em 2003-2004, ainda conservam a mesma
comunho de idias quanto reforma. Quando o presidente da
Cmara insistiu em aprovar a urgncia para votar e aprovar a refor-
ma ainda no primeiro semestre de 2004, os partidos mdios, que
supostamente seriam lesados (PTB, PL e PP), invocaram o caso
Waldomiro para emperrar a tramitao. Por outro lado, muitos de-
:;

putados estavam pressionando para a liberao das suas emendas
(oramentrias) para reforar as campanhas de aliados no pleito
municipal em 2004.
Para quase todos os observadores, a combinao entre a votao
em lista fechada com o financiamento exclusivo das campanhas (es-
pecialmente as proporcionais) inseparvel. A soluo minerva
(ou mineira), dada pelo mecanismo da federao de partidos, ao
invs das tradicionais coligaes nas eleies proporcionais, que ope-
rou para preservar a identidade (e sobrevivncia) dos pequenos
partidos, foi inovadora (JOBIM, 2005; REIS, 2003).
Infelizmente, a viso poltica e o modus operandi dos partidos
mdios (PTB, PL e PP) de eleger deputados via financiamentos
macios de pessoas fsicas e jurdicas, apoios de certos grupos e seg-
mentos do eleitorado a nomes a estes ligados e o uso poltico da
migrao de deputados para engrossar as suas legendas (e a
chantagem fisiolgica) faz com que essas trs legendas se sintam
ameaadas no prximo pleito proporcional, caso a reforma seja
aprovada da maneira como saiu da comisso especial. Resta saber
se, re-estabelecida a sua liderana equilibrada na Cmara no primei-
ro semestre de 2004, o Governo Lula teria tempo hbil para apro-
var essa reforma. Ou se no seria melhor deixar a poeira do pleito
municipal baixar, para em 2005 empreender uma tentativa final,
includas mais negociaes polticas na CCJ em relao aos pontos
mais polmicos.
Novamente, a Cmara dos Deputados organizou um outro se-
minrio internacional em 9-11 de agosto de 2005 para analisar re-
formas polticas e institucionais exatamente 7 semanas antes do
prazo final (30 de setembro de 2005) para aprovar quaisquer
mudanas nas regras eleitorais ou partidrias que possam ter impac-
to sobre as eleies em 1 de outubro de 2006.
Porm, o financiamento pblico exclusivo no surtiria ne-
nhum impacto sobre a prtica eleitoral no Brasil, mesmo com o fe-
chamento da lista proporcional. Isso porque jamais a classe
poltica (Congresso Nacional) dotaria a Justia Eleitoral de recur-
:

sos (financeiros, humanos e principalmente legais) para efetivamen-
te fiscalizar e punir a continuao do financiamento caixa dois,
enquanto existir a possibilidade de uma liminar em primeira
instncia para impedir a impugnao de candidaturas. Por outro
lado, a lista fechada, federao de partidos e a clusula de barreira
podem produzir aperfeioamentos.
Finalmente, uma outra reforma poltico-administrativa
poderia promover uma reduo nas oportunidades de usar a
mquina administrativa para promover a corrupo com o intuito
de prover fundos para os partidos: 1) reduzir drasticamente o
nmero de cargos de confiana disponveis caneta do presidente,
de uns 30.000 para 2.000, e prover os outros cargos de gesto go-
vernamental com funcionrios de carreira; e 2) tornar o Oramento
Federal impositivo e no mais autorizativo, eliminando assim a pos-
sibilidade do presidente reter, congelar ou contingenciar verbas e as
liberar quando politicamente conveniente. Assim, seriam sensi-
velmente reduzidas as oportunidades para a prtica do chamado
fisiologismo.
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Resumo
O artigo apresenta um breve histrico das propostas de reforma
poltica no Brasil, resumindo as principais questes em pauta em
termos de sua relevncia para o funcionamento das instituies
polticas no pas. Os principais pontos de discusso sistema elei-
toral, federao de partidos, fidelidade partidria e financiamento
de campanhas so sopesados relativamente aos resultados positivos
esperados, bem como s conseqncias para os diversos partidos
polticos.
Nesse contexto, descrito o processo recente de discusso sobre o
ltimo projeto de reforma poltica em tramitao na Cmara dos
Deputados, com suas perspectivas de sucesso e as posies dos prin-
cipais atores polticos envolvidos nesse debate do Congresso (parti-
dos, governo etc.)
,

,,
Os dilemas da governabilidade no Brasil:
reforma poltica ou reforma do Estado?
SRGIO ABRANCHES
Uma reforma poltica que altere as regras eleitorais, estatize o
financiamento de campanhas e obrigue a fidelidade partidria a
partidos sem identidade programtica por fora de elementos
histrico-estruturais de nosso sistema sciopoltico evitaria crises
como a que o Brasil vive hoje, e outras que j viveu no passado re-
cente? Minha tese que no. Quero argumentar que o Brasil preci-
sa de uma reforma constitucional profunda, que redesenhe o
Estado, enfrentando definitivamente a crise fiscal estrutural que o
vem debilitando desde o final dos anos 70 do sculo passado, e rees-
truture o nosso federalismo, descentralizando poderes, competn-
cias e capacidades.
O governo central deve se tornar uma agncia regulatria,
estratgica, de defesa e diplomacia e de aes voltadas para o desen-
volvimento menos heterogneo do todo, buscando corrigir, de for-
ma focalizada e eficiente, distores histrico-estruturais que
concentraram territorialmente riqueza, poder econmico, poder
poltico e renda. A capacitao dos estados para formularem suas
prprias polticas pblicas e enfrentarem com autonomia financei-
ra e poltica seus problemas locais que dar consistncia pro-
gramtica aos partidos e permitir que a competio poltica seja
substantiva, por poder de formular e implementar polticas pbli-
cas, e no instrumental, por poder de pressionar o governo central

para obter recursos e/ou aes. Reformas desse tipo poderiam alte-
rar radicalmente a estrutura de incentivos que, hoje, estimula o
clientelismo e a patronagem e abre caminho para a corrupo.
O Brasil vive, desde o incio dos anos 90, uma circunstncia
marcada pela convergncia de processos internos e externos de mui-
ta profundidade e longo alcance. O movimento interno de transfor-
maes atingiu seu pice no momento mesmo em que acelerava a
mudana em escala global. Essa convergncia de processos estrutu-
rais combina dois planos distintos de mudana que, ao interagirem,
tm um efeito acelerador um sobre o outro: o pas, abalado por
ampla, abrangente e acelerada mudana estrutural demogrfica,
urbana, social, econmica e poltica durante e aps prolongada
crise macroeconmica e do colapso do Estado, encontra a globali-
zao e seus efeitos nos ambientes externo e interno.
1
A crise macroeconmica surgiu nos desequilbrios dos anos 70
e da crise da dvida, que se agravou imensamente na chamada No-
va Repblica, quando a inflao latina crnica
2
se tornou hiperin-
flao indexada, com impactos devastadores sobre a cultura
empresarial e o comportamento fiscal dos governos, alimentando
ineficincias e distorcendo comportamentos. Na sociedade, a hi-
perinflao indexada produziu comportamentos adaptativos de ele-
vado poder corrosivo sobre a tica da convivncia social.
3
O colapso do Estado decorreu da combinao da crise fiscal,
resultante do processo calamitoso de endividamento, na fase de
abundncia de petrodlares e juros baixos, surpreendida pelo cho-
que dos juros internacionais. O resultado foi mais de uma dcada
c
1 Em textos anteriores explorei esses processos formadores do dilema da gover-
nabilidade no Brasil contemporneo: (ABRANCHES, 1996a) e (ABRAN-
CHES, 1996b).
2 Uso, apenas como referncia geral, a classificao das inflaes, anterior s
hiperinflaes ps-crise do petrleo, feita por Charles Maier, em (MAIER,
1979).
3 Desenvolvi esse tema, em artigo sobre a cultura da inflao:
(ABRANCHES,1993).

de despoupana pblica e subinvestimento em todas as reas de
responsabilidade estatal: da educao e da sade infra-estrutura. A
crise de governabilidade, agravada pela redemocratizao, adicio-
nou um elemento adicional de presso sciopoltica crise fiscal, le-
vando, efetivamente, ao colapso do Estado, que nunca chegou a ser
total, mas imobilizou grande extenso do setor pblico federal, es-
tadual e municipal. A abertura poltica, combinada mudana es-
trutural referida acima, ampliou a agenda de demandas da
sociedade, a quantidade de atores ativos na arena poltica e os me-
canismos disponveis de presso. Ao mesmo tempo, a crise fiscal e
a decadncia gerencial do Estado reduziam drasticamente os meios
para atender a essa demanda. Em parte, isso se acomodava com a
febre inflacionria. A hiperinflao do final do governo Sarney foi
a contrapartida proporcional dessa exploso de demandas, associa-
da ao colapso fiscal.
A amplitude da brecha entre demandas e meios colocou essa
febre em trajetria exponencial e a levou fronteira da convulso.
A hiperindexao controlava a hiperinflao, tornando-a social e
politicamente tolervel, mas a crise de governabilidade se agravava.
Politicamente, ao mesmo tempo em que se aguava o conflito dis-
tributivo e que a proliferao de mecanismos de indexao, formais
e informais, mitigava e perpetuava a inflao, surgiam novos valores
e se aprofundava a contradio entre as expectativas sobre o futuro
e os anseios da maioria. As expectativas eram cada vez mais negati-
vas, os desejos cada vez mais ambiciosos, dadas a represso do con-
sumo, a eroso das poupanas, a ausncia de mecanismos de
financiamento hipotecrio para aquisio de moradia. A perda de
horizonte alimentava o estoque j alentado de frustraes, produ-
zindo uma generalizada malaise nacional, que comprometeu seria-
mente a auto-estima dos brasileiros, a legitimidade das elites
governantes e a credibilidade das instituies.
4
:
4 Processos fartamente documentados pelas pesquisas de opinio.

A baixa institucionalizao da democracia em instalao reve-
lou uma no menos grave crise de governana, de capacidade de
governo, em dois sentidos: de controle decisrio suficiente para as-
segurar transies efetivas de situaes de anormalidade para
situaes de normalidade e de eficcia das polticas pblicas. Os su-
cessivos fracassos das tentativas de estabilizao do Plano Cruzado
ao Plano Collor e a falncia dos servios pblicos sociais e
econmicos revelaram essa outra faceta da crise geral. Mais ainda,
o fracasso das polticas pblicas, supostamente destinadas a resolver
o principal e mais grave desequilbrio nacional, a inflao, produziu
o efeito contrrio: a hiperinflao e, com o retorno da indexao,
aps cada insucesso, a hiperinflao indexada.
Com o Plano Real, houve claros ganhos de governana e de
direo dos mecanismos decisrios, sobretudo porque, com a nco-
ra cambial e a abertura comercial, o controle governamental tipo
tabelamento de preos foi substitudo por mecanismos extra-
governo, configurando uma situao de quase mercado. A quan-
tidade de interveno governamental necessria para manter a
poltica cambial e assegurar a abertura comercial era menor do que
a quantidade de interveno associada a um plano como o Cruza-
do, com tabelamentos e tablitas, embora no fosse destituda de
problemas e contradies, como se viu logo no incio, com a crise
do Mxico e, posteriormente, com a desvalorizao forada de
1999. Uma vez controlada a hiperinflao, foi possvel neutralizar
os mecanismos da hiperindexao e o sistema de preos comeou a
se reconstituir. Com isto, os efeitos comportamentais negativos se
atenuaram. O realismo dos custos atingiu as empresas e o realismo
fiscal revelou a profundidade e extenso da crise fiscal do estado.
As reformas posteriores e, sobretudo, sua implementao, na
qual se inclui a privatizao, reduziram parcialmente o tamanho do
Estado e a complexidade do setor pblico. Tambm limitaram o es-
copo da interveno do Estado. Mas a privatizao de setores onde
operam monoplios naturais ou oligoplios muito concentrados
criou novas complexidades e novos desafios de governana econ-
:

mica, pblicos e privados. No setor pblico, o desafio de desenhar
um subsistema regulatrio organizacional e operacionalmente efi-
caz, est por se fazer. O desenho implantando pelo governo Fernan-
do Henrique Cardoso tem falhas evidentes: mistura formulao de
polticas e regulao entre as funes das agncias, no contempla
mecanismos adequados de contencioso e resoluo de conflitos,
centrou a ao das agncias na observncia de contratos que no
tm a ver com o desempenho do setor, mas to somente com
condies negociais para viabilizar a privatizao. Nos primeiros
seis meses do governo Lus Incio, a situao piorou. O governo re-
politizou a funo regulatria, alimentou conflitos de jurisdio
entre as agncias e os ministrios e buscou esvaziar as agncias, ao
invs de redesenh-las. A sua proposta de marco regulatrio forma-
lizava essa tendncia.
Ainda enfrentaremos problemas recorrentes de governabilida-
de e governana at que se complete a reforma do aparato estatal,
destinada a compatibiliz-lo ao novo estgio de desenvolvimento a
que chegamos. No se iniciou, realmente, a dura etapa de reforma
do Estado e enfrentamento definitivo da crise fiscal e gerencial que
o levaram ao colapso. Ao contrrio, em 1995 e 1996, perodo de
estabilizao acelerada, agravou-se o quadro fiscal, principalmente
nos estados. Esse agravamento permitiu novo avano, que culmi-
nou com os novos e mais rigorosos procedimentos de oramenta-
o, sobretudo na feitura e na implementao da Lei de Diretrizes
Oramentrias, a LDO, a ampliao da autonomia do Banco Cen-
tral na fixao da taxa de juros, na privatizao especialmente dos
principais bancos pblicos estaduais na institucionalizao do
Copom e na aprovao e crescente observncia da Lei de Respon-
sabilidade Fiscal.
Mas, aqui se verifica, novamente, a emergncia de desequil-
brios resultantes da parcialidade das mudanas, que alteram apenas
partes do sistema, enquanto outras permanecem sem grande mu-
dana. Reduz-se o instrumental pblico que alimenta as prticas
clientelistas tpicas do estilo de governana que se reinstaurou com a
,

chamada Nova Repblica e viabiliza o manejo de nosso complexo
regime de governana, que o presidencialismo de coalizo.
5
Mas,
porque no se completou a reforma de modo a reestruturar o Esta-
do, dotando-o de instrumentos menos numerosos, porm mais efi-
cazes, requalificando sua fora de trabalho e readequando seu padro
de remunerao, forma-se um crescente dficit de desempenho, que
reintroduz incentivos ao clientelismo, patronagem e corrupo.
Essa crise fiscal estrutural do Estado, que torna insuficientes os
meios para atender s necessidades essenciais de operao do servio
pblico e de atendimento das necessidades e expectativas da popu-
lao, tem srios e danosos desdobramentos polticos. Esse desequi-
lbrio fiscal de longo prazo tem razes estruturais na conformao
histrica do Estado brasileiro, a qual nunca chegou a ser totalmen-
te atualizada, em nenhuma das reformas administrativas e do Esta-
do, desde os anos 60. A poltica de coalizes no Brasil, nesse
contexto, induz ao clientelismo e patronagem. A coalizo uma
necessidade intrnseca de nosso sistema scio-poltico, caracteriza-
do por um grau de fragmentao partidria que tem se mostrado
irredutvel por regras eleitorais ou legislao repressiva para criao
de partidos ou formao de alianas eleitorais. Os desequilbrios so-
ciais e regionais que ainda temos no Brasil, associados s restries
fiscais de natureza estrutural, insuperveis sem uma grande reforma
do Estado, determinam um desequilbrio insanvel no curto prazo
entre as demandas e necessidades da populao e a capacidade de
proviso do setor pblico. A juno entre a crise fiscal, esses dese-
quilbrios e a necessidade de coalizes leva dominncia do clien-
telismo e da patronagem no processo de formulao de polticas
pblicas no Brasil. S quando se blinda um determinado setor,

5 Propus e desenvolvi esse conceito em Presidencialismo de coalizo: o dile-

ma institucional brasileiro, (ABRANCHES, 1988). Posteriormente, anali-
sei suas relaes com a questo central da governabilidade, em
Presidencialismo de coalizo, estabilidade poltica e governabilidade,
(ABRANCHES, 1989a) e O dilema poltico-institucional brasileiro,
(ABRANCHES, 1989b).

como se fez com a poltica macroeconmica nos governos Itamar
Franco (com Fernando Henrique Cardoso no comando da econo-
mia), Fernando Henrique Cardoso (com Pedro Malan no coman-
do da economia) e Luiz Incio da Silva (com Antnio Palocci no
comando da economia) possvel isol-lo do sistema de presses
que termina por tornar as polticas cativas de determinados interes-
ses, nem sempre legtimos.
O formato das polticas pblicas, quase sempre envolvendo a
intermediao da burocracia governamental, somada s deficincias
gerenciais do setor pblico, agrava esse quadro, porque reduz dras-
ticamente sua produtividade e eficcia. Tudo isso gera um enorme
volume de presses sobre o sistema poltico-eleitoral que, na ausn-
cia de respostas mais estruturais, incentiva o clientelismo, a patro-
nagem, a troca de servios pblicos, apresentados como favores
pessoais do poltico ou de sua mquina partidria, por voto, crian-
do um sistema de dependncia. nesse hiato de desempenho e pro-
dutividade que cresce, tambm, a corrupo.
A economia privada no consegue atender de forma suficiente
a essas demandas, por trs razes principais. Primeira, porque temos
um vis institucional em nossa estrutura federativa que incentiva a
concentrao regional dos investimentos. H uma clara presso pe-
la descentralizao da prpria economia, sobretudo aps a sua aber-
tura ao exterior, mas a estrutura institucional de incentivos
permanece favorecendo a concentrao. A descentralizao acaba
por se fazer de forma desordenada, e muitos agentes econmicos
que se dirigem para fora do centro tendem a compensar a estrutu-
ra negativa de incentivos recorrendo informalidade e trans-
gresso de regras, quando no da legalidade.
Segunda, porque o setor pblico, historicamente, absorve
uma parcela considervel da poupana privada e individual, pela
via dos impostos e da dvida pblica, reduzindo a capacidade de
crescimento da economia privada. A crise fiscal aumenta essa
absoro de poupana privada e, ainda pior, esteriliza uma parcela
considervel dela. Parte se perde no gasto ineficiente e parte es-
,

terilizada, caindo a qualidade e a amplitude do atendimento s ne-
cessidades da populao.
Terceira, porque a estrutura regulatria tem um vis anti-mer-
cado. O elevado custo de oportunidade, o risco poltico e o risco
regulatrio so inibidores do investimento. A burocracia, a regulao
e o descrdito da via privada, embutido nas instituies, reduzem o
escopo e a propenso oferta de solues no estatais. Mais ainda,
como se cria uma rede de impedimentos burocrticos, as solues
privadas, para se viabilizarem, acabam encontrando incentivos para
entrar tambm na rede de patronagem e corrupo. A oferta
poltico-burocrtica de desimpedimentos termina por criar um in-
centivo ao baixo desempenho, burla e criao de caa-nqueis.
Da a proliferao de agncias privadas de baixa qualidade, que
reforam o descrdito institucional pelas solues privadas. Os que
se recusam a entrar no sistema clientelista, pagam um preo elevado
e consomem uma parte grande de seu tempo e recursos atendendo
a crescentes exigncias regulatrias. Ao optarem pela qualidade e pe-
la legalidade so tratados pelo regulamento (by the book), que
implica em grandes custos de oportunidade. Essas caractersticas da
economia poltica brasileira tm muito mais poder de determinao
da corrupo que as regras do sistema eleitoral. Uma reforma
poltica, sem prvia reforma do Estado, pouco alteraria esse quadro.
O resultado geral a perda sistmica de desempenho. No Bra-
sil, essa perda se traduz, imediatamente, em frustrao com o
governo e queda de popularidade e apoio do presidente. medida
que se enfraquece a popularidade do presidente, a luta poltica se
torna mais acirrada. A presso clientelista aumenta, tanto pelo lado
da demanda por parte da populao desassistida quanto pelo
lado da oferta por parte dos polticos, requisitando verbas e aces-
so aos instrumentos pblicos de proviso para atender a seu eleito-
rado cativo. No s o governo que perde. Essa falncia de
desempenho leva, necessariamente, ao colapso dos servios e da es-
trutura regulatria, como se v na infra-estrutura de transportes do
pas e na rea ambiental.
o

Esse dficit de desempenho, por causa da extenso no tempo e
da profundidade da crise gerencial do Estado, tem, tambm, uma
dimenso gerencial. O relaxamento legal e moral e a crise fiscal es-
trutural, incentivando o clientelismo, a patronagem e a corrupo,
tornam impossvel se ter quadros pblicos de qualidade, na quanti-
dade necessria e com o esprito de misso que se requer do fun-
cionrio pblico, principalmente daquele que exerce funes de
Estado. A funo pblica aviltada de todos os lados: pelo
crescimento da informalidade e do jeitinho, que pune o fun-
cionrio correto e fortalece o venal. Pela falta de recursos, que de-
prime os salrios, dilapida o patrimnio, impede a manuteno e a
prpria execuo dos servios. O apadrinhamento e o favor poltico
impedem a ascenso por mrito, o reconhecimento do bom desem-
penho, a superioridade dos mais qualificados e srios. Em con-
seqncia, o servio deixa de ser uma misso e se transforma em um
sacrifcio. Essa crise gerencial do Estado gravssima e atinge sua
capacidade operacional e a moral do funcionalismo.
No bastasse a sobrecarga de demandas e as fontes estruturais
de desequilbrio dinmico, o presidencialismo de coalizo tem suas
prprias e pesadas exigncias de gesto poltica, para no resvalar
para a paralisia decisria e para a instabilidade poltico-institucio-
nal. A eficcia poltico-operacional da governana determinada
pela capacidade de coordenao da maioria por parte do chefe do
Executivo que ocupa o centro do sistema de foras. Quando h fa-
lhas de coordenao, o sistema tende fragmentao, podendo so-
frer paralisia decisria e colapsos recorrentes de desempenho, com
danos ao apoio social do governo.
Nesse padro de governana, o principal eixo de impacto das fa-
lhas de coordenao est na relao entre o Legislativo e o Executi-
vo. Some-se uma agenda de pas emergente, com desequilbrio entre
oferta e demanda de polticas pblicas, uma federao extensa e
assimtrica e a interferncia dos governadores na relao entre o pre-
sidente e o Parlamento. Agregue-se a mudana, j mencionada, no
modo de interveno do Estado com a privatizao, a descentrali-
;

zao e a Lei de Responsabilidade Fiscal em contradio com as
demandas clientelistas da tradio do modelo e desconte-se desse ga-
nho as perdas decorrentes da reentrada do clientelismo, incentivada
pelos dficits de desempenho real. O resultado uma crise latente de
governana e forte presso sobre a governabilidade.
Por ser presidencialismo, esse regime de governana reserva
Presidncia um papel crtico e central no equilbrio, gesto e estabi-
lidade da coalizo. O presidente precisa cultivar o apoio popular
o que requer a eficcia de suas polticas, sobretudo as econmicas
para usar a popularidade como presso sobre sua coalizo; ter uma
agenda permanentemente cheia, para mobilizar ateno da maioria
parlamentar e evitar sua disperso; ter uma atitude proativa na
coordenao poltica dessa maioria, para lhe dar direo e coman-
do. Finalmente, e nem de longe menos importante, h que consi-
derar que esse padro se assenta em coalizes multipartidrias e, no
raro, muito amplas, portanto heterogneas e marcadas por contra-
riedades internas.
As coalizes multipartidrias so inevitveis em um sistema
poltico como o brasileiro, que expressa uma sociedade plural, alm
disso, com tradio de voto proporcional. O chefe de governo se-
ja presidente ou primeiro-ministro tem que abandonar a viso de
seu prprio partido e adotar uma lgica de ao voltada para a es-
tabilidade e eficcia da aliana. Quando deixa de faz-lo ou fracassa
na tentativa, no parlamentarismo o governo cai; no presidencialis-
mo de coalizo provoca uma crise de governana. A queda do
governo no regime parlamentar pode se transformar em crise de
governana, mas esta no uma conseqncia direta do rompimen-
to da aliana, como no presidencialismo de coalizo.
Com a popularidade em baixa e perdendo eficcia governa-
mental, o presidente enfrenta a multiplicao das contrariedades no
interior da coalizo e termina por se tornar parte dos conflitos e ri-
validades, perdendo o controle do processo poltico. Aconteceu
com o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso entre 1999 e
2001. Est acontecendo agora com o presidente Lula, porm com

maior intensidade e gravidade. Essas contrariedades entre parceiros
so usuais, quando vai se aproximando o perodo de definio das
candidaturas presidenciais. O chefe de governo deve arbitr-las e
resolv-las sem se envolver.
Se o presidente no consegue adotar uma atitude arbitral ou
parte do processo por estar postulando a reeleio, esse processo ten-
de a desembocar, afinal, em uma crise de governana, gerando um
ambiente propcio fragmentao da maioria, sem liderana, desar-
ticulada e sem direo. Neste contexto de desgovernana, o processo
poltico se torna errtico e imprevisvel. Parece que a poltica deixa de
ter racionalidade. Mas a nenhuma ao falta, realmente, racionalida-
de. Ocorre que as decises passam a se basear em objetivos
especficos, que no levam em considerao a coalizo ou o interesse
geral do governo. A lgica dos partidos e atores passa, ento, a ser de-
terminada pelas rivalidades faccionais e pelos interesses regionais. a
lgica descentralizada de partidos federais. Essa lgica da federao se
impe nos perodos pr-eleitorais, em todos os partidos que abrigam
faces rivais nos estados, ou onde seu principal concorrente est na
seo estadual de partido aliado no plano nacional. S o presidente
pode estabelecer a precedncia do interesse dos comuns.
Se o presidente perder o poder de atrao sobre os partidos que
apiam seu governo, em funo da queda de popularidade ou de
eficcia governamental, em um contexto de falhas de coordenao
poltica, precipita-se o rompimento do pacto que cimentava a
aliana governista. Esgota-se, praticamente, o que restava de recur-
sos polticos para atrair aliados e fazer frente s tendncias
centrfugas do presidencialismo de coalizo.
A partir da, predomina uma lgica fragmentria, agravando os
problemas de coordenao e articulao poltica, por parte do pre-
sidente. A crise de governana se soma s bases estruturais precrias
da governabilidade, para determinar mais um perodo de relativa
inrcia governamental.
Numa crise de governana, no presidencialismo de coalizo,
grande a dificuldade de trocar alianas, para redesenhar a base de
,

sustentao parlamentar. No parlamentarismo, a queda do gabine-
te, a dissoluo do Parlamento e a convocao de eleies so meios
para resolver essa dificuldade. No presidencialismo de coalizo, a re-
forma do gabinete processo traumtico e desestabilizador, dada a
quase impossibilidade de equilibrar as demandas partidrias, faccio-
nais e regionais em um ministrio com nmero finito de postos.
Principalmente, se h posies margem da barganha poltica,
como tem sido o caso da equipe econmica.
H, em toda parte, limitaes reais ao nmero de alianas
viveis a que o chefe do Executivo pode recorrer. A literatura con-
tempornea mostra que o conjunto possvel de coalizes reduzido
por uma srie de constrangimentos: resultados eleitorais, regras de
funcionamento dos parlamentos, rivalidades locais, estaduais ou
nacionais, ideologias ou posicionamentos programticos,
micropoltica interna dos partidos e dinmica do relacionamento
interpartidrio.
6
Por outro lado, a existncia de faces partidrias que discor-
dam da orientao geral requer uma grande coalizo, no apenas
uma coalizo mnima, que rena s o nmero necessrio de cadei-
ras para assegurar a maioria, vista erradamente como a coalizo na-
tural. A quase totalidade dos partidos, nas democracias europias,
tem, como aqui, faces regionais ou formadas em torno de
lideranas polticas fortes, opostas s estratgias polticas dos lderes
nacionais de seus partidos. Alguns desses grupos tm preferncia
por aliados distintos para formar coalizes, da decorrendo as
dissidncias e a necessidade de adicionar mais partidos coalizo,
para descontar um percentual de votos discordantes. Portanto, no
falha de nosso sistema sciopoltico. da natureza geral dos
partidos reais aqui e alhures. Na Europa, a polarizao de muitos
sistemas partidrios torna a maioria das coalizes teoricamente
,c
6 Essa anlise est desenvolvida, para o governo Fernando Henrique, em A
Crise de Governana (ABRANCHES, 2001).

possveis politicamente inviveis, como mostrou Klaus von Beyme
(BEYME, 1985).
Sarney, Collor, Fernando Henrique (na metade final de seu se-
gundo mandato) e Lula (na segunda metade de seu primeiro man-
dato) enfrentaram crises de governana de maior (Collor sofreu
impeachment, a crise hoje enfrentada por Lula pode ameaar o seu
mandato tambm) ou menor gravidade. Essas crises de governana
tm razes sistmicas mediatas e determinantes polticos imediatos.
O problema que, por causa das condies insuficientes de gover-
nabilidade, mantm-se sempre alto o risco de uma crise de
governana, se ocorrem falhas importantes de coordenao poltica
ou se a conjuntura leva a perdas acentuadas de eficcia governativa,
ou as duas coisas juntas como ocorreu nos casos de todos os pre-
sidentes eleitos ps-ditadura. A crise de governana, por sua vez,
agrava os desequilbrios que fragilizam as bases sistmicas da gover-
nabilidade, restabelecendo uma dinmica geral de risco.
Os problemas de governabilidade podem, portanto, se agravar,
antes de comearem a ser resolvidos, passo a passo, porque a
capacidade de perceber e demandar da sociedade se eleva, enquan-
to a capacidade de resposta do sistema poltico permanece limitada,
seja no plano decisrio e parlamentar, seja no plano fiscal e
governamental.
A conseqncia mais imediata desse quadro afeta o ritmo das
solues desses graves problemas sistmicos. A trajetria do Brasil
dominantemente positiva. Mas as solues institucionais, seja no
campo poltico, seja no campo governamental, bem como as
respostas estruturais, sero graduais e lentas, e levaro muito tempo
para se completarem. E esse fato aumenta dramaticamente a neces-
sidade de continuidade e coerncia na conduo poltica desse pro-
cesso. O mais provvel uma combinao de breakthroughs e
muddling throughs, a maior parte do tempo: solues incrementais,
com momentos de ruptura com o passado, levando a saltos quali-
tativos, o que s possvel, sem retrocessos, se houver uma linha de
continuidade na viso estratgica dos governos. Continuidade de
,:

,:
viso no implica continusmo no poder, apenas que a rotatividade
natural e democrtica no poder no se d entre vises antagnicas
sobre os rumos que a sociedade brasileira deve seguir. Esta continui-
dade de viso permite diferenciao de prioridades, mtodos e
nfases, mas certamente no de rumos ou sobre a configurao es-
trutural desejada para o sistema socioeconmico.
A dinmica da sociedade brasileira contempornea , como
disse, predominantemente positiva, embora ainda possa ser caracte-
rizada por conceitos gerados a partir de concepes pessimistas da
modernidade.
7
Mas j nos encontramos em um estgio marcado
pela combinao positiva de mudana e crise. Na passagem de
sociedade subdesenvolvida para sociedade de massas madura, na
qual o pas se encontra hoje, h um momento crtico, em que a
sociedade de massas emergente assume os contornos de uma
sociedade de risco (BECK, 1996). Em grande medida, o risco ine-
rente situao do Brasil contemporneo est associado a um ele-
vado grau de estresse sistmico, que decorre da superposio dos
estresses da mudana aos estresses da crise. Os dois se realimentam,
produzindo um desequilbrio dinmico (e no um equilbrio
7 Refiro-me ao fato de que as noes de crise de governabilidade e sociedade
de risco se originam de concepes pessimistas dos efeitos do progresso sobre
a trajetria da humanidade. Essas concepes tm como ponto de origem
mais recente e menos filosfico o relatrio do Clube de Roma, dos anos
80, que postulava limites ao crescimento do mundo, derivados de cenrios
populacionais, ambientais e industriais muito pessimistas. verdade que
esses cenrios no se cumpriram inteiramente: houve ntida deteriorao am-
biental; a curva demogrfica da humanidade, embora ainda muito alta nas
periferias mais pobres, sofreu significativa e generalizada desacelerao; a
estagnao tecnolgica no se verificou, ao contrrio, estamos em meio a
uma revoluo tecnolgica; no houve a escassez de recursos naturais e esta-
mos nos movendo aceleradamente para a substituio da maioria dos recur-
sos no-renovveis. A crise de governabilidade, que surgiu como um
corolrio, que resultaria dos limites capacidade de atendimento de deman-
das e conseqente sobrecarga da agenda pblica, de fato se verificou e ainda
no foi debelada por todas as naes. Mas a resposta a ela foi diversa e, em
muitos casos, muito vigorosa, mostrando caminhos possveis para a
superao da crise.

dinmico, como ocorre nas sociedades com grau suficiente de auto-
regulao). A diferena que, no segundo caso, as conjunturas
cclicas separam dois momentos de relativo equilbrio e, no primei-
ro, cada equilbrio conjuntural, separa ciclos de desequilbrio. At
que o pas atinja uma taxa elevada de resoluo de conflitos e
soluo de problemas novos e velhos por aproximaes sucessi-
vas, viver situaes de desequilbrio. Nesse estado de transio, as
solues tendem a alimentar novos e imediatos desajustes, durante
boa parte da travessia, embora eliminem problemas acumulados e,
portanto, contribuam para o equilbrio dinmico geral futuro, para
o qual j aponta a trajetria presente.
o que se v, por exemplo, com a estabilizao, analisada aci-
ma, que produziu efeitos sociais muito benficos, mas tambm le-
vou a outros desajustes. Mas, como se trata de uma trajetria que j
tem sinal positivo, esses desequilbrios tendem a contribuir para um
equilbrio sistmico e dinmico, mais estvel, no futuro distante, na
medida em que do respostas funcionais a problemas presentes, que
atuavam como obstculos intransponveis no caminho da
adaptao do sistema nova ordem global, cujo pr-requisito era a
superao da crise domstica.
H grandes dificuldades com o estoque de problemas, mas o
fluxo j positivo. Entretanto, dados os obstculos polticos
mudana sistmica integral, a remoo de certos obstculos altera a
dinmica de subsistemas de forma contraditria e, por causa dessa
contradio, o sistema se move para um novo patamar de
desequilbrio dinmico, com novos desequilbrios e novas crises a
enfrentar nesse movimento de superao seletiva de obstculos e
problemas. A chave para obter uma situao de equilbrio dinmi-
co, em longo prazo, na qual os desequilbrios levam a um novo
equilbrio, a continuidade das mudanas e a consistncia na
direo do movimento, na medida em que a lgica do desequilbrio
dinmico inversa a essa: cada avano em direo ao equilbrio le-
va a um novo desequilbrio. Nessa longa transio, o mercado no
capaz de auto-regulao, nem naquelas reas em que no existem
,,

falhas que exijam regulao estatal. Mas o Estado no tem
capacidade regulatria instalada, nem o governo condies de dire-
cionar o processo, para evitar falhas graves de regulao. Mais um
dficit operacional: quando o mercado falha, o Estado no capaz
de regul-lo eficientemente, nem o governo de redirecion-lo, pois
no maneja incentivos ou desincentivos eficazes.
Como o Brasil se encontra ainda no estgio de sociedade de
risco, a qual se caracteriza por desequilbrios dinmicos, porm em
transio para a maturidade scio-econmica, tem-se um sinal po-
sitivo dominante para sua trajetria futura. Os desequilbrios
dinmicos tendem, no longo prazo, a uma ordem sistmica carac-
terizada por um equilbrio dinmico sustentvel.
Mas, no presente, esse sistema de transio est marcado pela
existncia de um elevado potencial sistmico de crise de governabi-
lidade, que implica em elevado grau de estresse sobre o regime de
governana. Adicionalmente, a crise fiscal e gerencial do Estado de-
bilita a capacidade de governana, fazendo com que o processo
poltico tambm se configure como um sistema de risco, em estado
de permanente desequilbrio dinmico.
A crise de governabilidade
8
se caracteriza por um desequilbrio
entre os requisitos de governana e a capacidade de governana ou,
em outras palavras, entre o que se necessita do governo e a
capacidade real de governo. Esse desequilbrio permanente se ex-
pressa em necessidades mais agudas de legitimidade e credibilidade,
pois o governante deve suprir o dficit material de governana, com
um supervit de confiana, que o lado simblico da governana.
9
No diferente do que diziam, Gramsci, esquerda, h setenta
,
8 Ver (KOOIMAN, 1993a).
9 Quando se reclamava, por exemplo, que Fernando Henrique tentava resol-
ver os problemas no gog, no se percebia que ele estava, precisamente,
tentando compensar a incapacidade real do governo em dar solues estru-
turais para os problemas com um pleito de confiana na capacidade futura
de equilbrio do sistema.

anos, e Lipset, direita, h trinta.
10
Para dizer a mesma coisa sem
recurso ao jargo tcnico: o governo precisa gerar mais confiana,
porque sua capacidade de desempenho inferior ao que se espera e
se necessita dele.
A governabilidade se refere ao ajustamento entre necessidades
e capacidades, no nvel sistmico. A governana diz respeito
capacidade de resposta, direo e controle, no ajustamento entre
demandas e meios para seu provimento, no nvel operacional, da
ao. O problema da governabilidade estrutural, o problema da
governana de processo, de agenda e gesto.
H um aparente paradoxo nas sociedades de risco, como o
Brasil atual: para vencer a crise de governabilidade, os governos pre-
cisam desenvolver certas e novas capacidades e reduzir certos recur-
sos de governana usados no passado. A est a justificativa para
reformas que reduzem alguns recursos estatais, como a privatizao
ou a desestatizao e a desregulao e poderiam, em circunstncias
mais propcias, quebrar a espinha dorsal do clientelismo e do man-
donismo regional. Essas reformas, porm, requerem um grau de
governana ou comando sobre os instrumentos de governo que
pode ser superior ao factvel, dadas as condies operacionais da
,,
10 Antonio Gramsci: a reforma moral e intelectual precisa estar associada a um
programa de reforma econmica; mais ainda, o programa de reforma
econmica , precisamente, a forma concreta pela qual toda reforma moral
intelectual apresentada. (...) Uma iniciativa poltica apropriada sempre
necessria para liberar as foras econmicas das amarras das polticas tradi-
cionais. (GRAMSCI, 1991)
Lipset: A extenso na qual os sistemas polticos democrticos contempor-
neos so legtimos depende em larga escala do modo pelo qual questes-
chave que dividiram historicamente a sociedade foram resolvidas. (...) A
estabilidade de qualquer democracia depende no s do desenvolvimento
econmico, mas da efetividade e legitimidade de seu sistema poltico. (...)
Efetividade significa desempenho real. (...) Legitimidade envolve a
capacidade do sistema de engendrar e manter a convico de que as
instituies polticas existentes so as mais apropriadas para a sociedade. (...)
A efetividade primariamente instrumental e a legitimidade valorativa.
(LIPSET, 1960)

mquina pblica e do sistema poltico. No presidencialismo de coa-
lizo, enquanto as foras poentes, que se valem desses recursos ul-
trapassados para se manterem no poder, fizerem parte da maioria,
seu enfraquecimento reduz a capacidade de governana. Mas, en-
quanto permanecerem com algum poder de veto sobre as decises,
cuidaro de preservar a arquitetura institucional ultrapassada, man-
tendo-a em permanente descompasso com os resultados da acelera-
da mudana social. Para restaurar a governabilidade, preciso,
portanto, mudar a agenda de governo, para reduzir a presso de de-
mandas do estoque, cuja satisfao j no tem mais viabilidade no
presente, dadas todas as mudanas que j ocorreram, e investir pe-
sadamente no fluxo e na mudana real de condies para as novas
geraes.
Alm desses filtros seletivos, que depuram e alteram a agen-
da de governo, as solues para a multiplicidade de problemas, ve-
lhos e emergentes, que permanecem na agenda da sociedade
requerem a diversificao dos instrumentos de ao. A governana,
do ponto de vista estratgico e dinmico, se refere criao e
preservao de condies nas quais um espectro mais amplo e dife-
renciado de solues se torna administrvel. S a diversidade pode
acabar com a diversidade.
11
O problema da governana instru-
mental, ele se refere construo de capacitao para tornar
disponveis solues diferenciadas para a multiplicidade de
problemas simultneos que a sociedade de risco enfrenta.
No caso do Brasil, esse processo de aproximaes sucessivas
claro: a estabilizao era um pressuposto de qualquer mnimo de
governana; as reformas possveis so mitigadas, mas adicionam
maior instrumentalidade ao governo, sobretudo ao permitirem me-
lhoria do quadro fiscal; a desregulao possibilita a captao de in-
vestimento privado domstico e externo para superar os
gargalos de infra-estrutura que, por sua vez, constituem obstculo
,o
11 Cf. (ASHBY, 1957) e (KOOIMAN, 1993b). Ver tambm (DUNSIRE
1993).

ao crescimento sustentado a taxas suficientes para fortalecer a go-
vernabilidade, reduzindo o hiato entre recursos e necessidades, au-
mentando uns e diminuindo as outras.
12
O problema da governabilidade no se resolve a curto e mdio
prazo. Como ele se refere ao equilbrio ou ajustamento, dinmico e
complexo, no mbito sistmico, entre necessidades e capacidades,
requer solues estruturais mais profundas. Pressupe a superao
de problemas, no apenas a administrao dos problemas. Enquan-
to a sociedade viver em estado de desequilbrio dinmico, permane-
cer em situao de crise latente de governabilidade, que precisa ser
compensada por incrementos efetivos na capacidade de governana.
Por ser latente, a crise de governabilidade admite graus crescentes
de governana, exceto quando a crise se manifesta em sua forma
aguda e aberta. A governabilidade plena, porm, s ser alcanada
quando os desequilbrios dinmicos convergirem, na sua maioria,
para um estado geral de equilbrio dinmico. Nesse ponto, a presso
sobre o sistema de governabilidade se reduz e estabiliza. Viveremos,
desta forma, muito tempo ainda em um sistema de presso sobre a
governabilidade e a governana. O governo e as relaes Executi-
vo/Legislativo permanecero em estado de alta tenso, sob peso de
excessivas demandas e expectativas, requerendo certa ousadia criati-
va e reformista, para ir diversificando os modos de atuao e as
respostas aos problemas.
As regras polticas tm pouco a ver com esse estado geral de
coisas. Mud-las, sem uma reforma profunda do Estado e de suas
relaes com a sociedade, resultaria em mais frustrao. A reforma
,;
12 Algumas solues continuam sendo tradicionais, outras tm que ser no-tra-
dicionais, inovadoras. Trata-se, portanto, de combinar solues estatais,
pblicas no-estatais e privadas. Por outro lado, trata-se de desregular (redu-
zir demandas por governana), re-regular (constituir novas formas de
governana, menos onerosas e menos restritivas) e auto-regular (transferir as
demandas de governana para os prprios agentes). Sobre a dialtica
desregulao/re-regulao, ver o meu texto Reforma Regulatria: conceitos,
experincias e recomendaes (ABRANCHES, 1994).

real de que o Brasil precisa a da Federao, com descentralizao
e reduo das presses sobre o governo central, transferindo poder
e capacidades aos estados. E do Estado, para superar sua crise fiscal
estrutural. Dessa forma, seria possvel alterar a estrutura de incenti-
vos que alimenta a patronagem e o clientelismo e dar maior con-
tedo programtico-regional nas unidades da Federao, e
estratgico-nacional, no mbito do governo central.
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,,

oc
Resumo
O artigo prope um olhar mais profundo para as crises de gover-
nana e governabilidade que tm ocorrido no pas, principalmente
nos ltimos vinte anos. Para o autor, necessrio ir alm de uma
reforma das regras de funcionamento das instituies polticas, e
considerar a estrutura interna do Estado brasileiro vista como
inadequada para responder s crescentes demandas sociais e sua
relao com o contexto externo.
Nesse sentido, so apontadas solues como a reestruturao do
federalismo brasileiro, a descentralizao de poderes e o redimen-
sionamento de competncias e capacidades do Estado brasileiro.
Como resultado, o governo central deve se tornar uma agncia
regulatria, estratgica, de defesa e diplomacia e de aes voltadas
para o desenvolvimento menos heterogneo do todo, buscando
corrigir, de forma focalizada e eficiente, distores histrico-
estruturais que concentraram territorialmente riqueza, poder
econmico, poder poltico e renda.

o:
Majoritrio ou proporcional?
Em busca do equilbrio na construo
de um sistema eleitoral
1
ANTNIO OCTVIO CINTRA
1. A importncia do sistema eleitoral
Desde que se imps o princpio da soberania popular, segundo
o qual o poder se origina do povo e em seu nome se exerce, as
eleies se tornaram, principalmente no transcurso dos ltimos dois
sculos, parte essencial da arquitetura poltica das sociedades
democratizadas.
1 Este texto no tenciona discutir a crise poltica que se desdobra no momen-
to em que o redigimos. Tampouco discutir as propostas concretas, em
tramitao no Legislativo, de introduzir mudanas em nosso sistema eleito-
ral e partidrio, e que, em boa parte, aspiram a sanar as presentes deficincias
de nossas leis eleitorais, inclusive a vulnerabilidade a frmulas corruptas de
financiamento partidrio e de campanhas, avassaladoramente reveladas pelo
noticirio mais recente.
No que a discusso dos tpicos mencionados seja desnecessria. Acredi-
tamos, porm, j estar ela sendo feita em outros meios [vide texto de David
Fleischer, neste volume nota do Ed.], sobretudo nos pronunciamentos dos
prprios lderes polticos e nas freqentes anlises dos jornalistas especializa-
dos. Nosso escopo o de discutir, em plano mais terico, algumas elemen-
tos importantes para a construo de um sistema eleitoral, inclusive o
brasileiro, e necessrios ao entendimento das conseqncias polticas dos
vrios formatos que se podem escolher nessa construo.

Como pr em prtica o princpio da soberania popular nos
grandes agrupamentos humanos? O bom-senso nos diz que a idia
de democracia direta, ou seja, sem representantes, pode funcionar
apenas de modo residual nesse tipo de sociedades. Em outras pala-
vras, para o povo governar-se se no se trata de um grupo bem pe-
queno de pessoas , deve faz-lo normalmente por meio de
representantes. Essa, a idia da democracia representativa.
Mas como escolher os representantes? Responder a essa per-
gunta tornou-se assunto premente, sobretudo em conseqncia da
ampliao do eleitorado nos pases centrais, em ondas sucessivas e
irreprimveis, ao longo dos sculos XIX e XX.
Vrias respostas lhe foram sendo dadas com o passar do tem-
po, corporificadas em conjuntos de regras os sistemas eleitorais
que se aplicam para coletar o voto e transform-lo em postos com
poder poltico.
Nenhum sistema eleitoral perfeito. De cada sistema eleitoral
se pedem efeitos diversos, no raro conflitantes, muito difceis de
obter, de modo satisfatrio, numa soluo equilibrada, que os con-
cilie e seja aceita pelos vrios grupos que disputam o poder poltico
na sociedade. Os sistemas podem, por exemplo, ser mais ou menos
representativos, podem facilitar ou no a formao de maiorias,
podem estar mais ou menos abertos expresso de novas foras
polticas, podem facilitar a fragmentao ou induzir a concentrao
partidria, estimular o estabelecimento de vnculos entre o repre-
sentante e o eleitorado ou reforar partidos com plataformas que fa-
lem aos interesses mais gerais dos cidados.
2
Em geral, quando estudamos a histria dos sistemas eleitorais,
vemos que sua estruturao e as mudanas que sofrem resultam de
conflitos e de negociaes entre as vrias foras polticas, cada qual
o:
2 Muitos dos debates sobre o assunto, no Brasil, parecem omitir essa multifina-
lidade dos sistemas eleitorais. Elege-se, em geral, um valor a ser perseguido
com vantagem sobre todos os demais. Esse valor costuma ser o da representa-
tividade, que tem levado a um certo fundamentalismo proporcionalista, pre-
judicial a uma anlise que leve em conta a complexidade do problema.

buscando, nas frmulas eleitorais, as que melhor satisfaam suas
ambies de crescimento e influncia poltica ou, o que acontece
com os pequenos partidos, os protejam do desaparecimento. Os sis-
temas concretos acabam resultando de acordos precrios, reavaliados
de tempos em tempos, se certos grupos se julgam permanentemen-
te prejudicados pelas regras em vigor. Alguns sistemas so, todavia,
duradouros, como o britnico e o norte-americano, porque os vrios
grupos aprenderam, ao longo de uma longa histria, a us-lo estra-
tegicamente, de forma que nem perdas, nem ganhos, sejam distorci-
dos com permanncia contra um grupo ou a seu favor.
Na definio de seus sistemas eleitorais, as democracias recor-
rem, basicamente, a dois princpios, o majoritrio e o proporcional.
O princpio majoritrio o de mais longa tradio histrica. Pode-
mos encar-lo tanto como um critrio para a tomada de deciso em
grupos, quanto como um critrio de representao poltica.
3
Nas deliberaes coletivas, freqentemente se tomam decises
por maioria de votos e encaramos essa regra como coerente com a
lgica democrtica, pela qual vence a maioria. Assim, nos parla-
mentos, a deliberao formal nas votaes segue a regra da maioria.
No caso das eleies, preciso um critrio de deciso para sa-
ber quem venceu o pleito. Os primeiros sistemas eleitorais usados
pelas modernas democracias para a escolha dos representantes ao
parlamento foram os de tipo majoritrio. O territrio nacional era
dividido em circunscries nas quais se aplicava alguma modalida-
de de regra majoritria para decidir o vencedor da eleio. Essas
circunscries so conhecidas no direito eleitoral brasileiro como
crculos ou distritos.
4
o,
3 Esta importante distino nos apresentada por Dieter Nohlen (NOHLEN,
1981).
4 Historicamente, o Reino Unido, a Dinamarca e a Sua adotaram o distrito
uninominal, ou seja, em que se elege apenas um representante, com deciso
por maioria simples, turno nico. A ustria, a Alemanha, a Itlia, a Holan-
da e a Noruega conheceram os distritos uninominais, mas com deciso em
dois turnos. Distritos plurinominais, nos quais se elegiam mais (continua)

Os princpios de deciso eleitoral se expressam em frmulas
eleitorais, cuja aplicao permite resolver o problema de que regra
seguir para converter os votos do eleitorado em cadeiras parlamen-
tares ou, nos sistemas presidencialistas ou semi-presidencialistas,
tambm em conquista da titularidade no Executivo, pela eleio di-
reta do presidente da repblica.
A frmula eleitoral majoritria a seguinte: vence quem con-
seguir a maioria dos votos. Mas o que maioria suscetvel de
vrias definies. Podemos ter a maioria relativa vence quem tiver
mais votos , a absoluta e as maiorias qualificadas, por exemplo, a
maioria de 60% ou a de 2/3.
Podemos, entretanto, encarar o princpio majoritrio tambm
sob um outro ngulo, isto , como princpio de representao. A
indagao, nesse caso, sobre que resultados se esperam do sistema
eleitoral, que funes se quer que ele desempenhe ao selecionar os
representantes mediante eleies.
O princpio majoritrio, enquanto princpio de representao, es-
tipula que as maiorias, em cada circunscrio (distrito), que devem
ser representadas no Parlamento. H, pois, um forte componente ter-
ritorial no princpio majoritrio, na medida em que um territrio di-
vidido para que suas diferentes regies tenham representao, e esta,
em cada distrito, decidida pelo critrio da maioria.
5
Alm disso, o princpio representativo majoritrio define que
as diversas maiorias obtidas nos distritos devem compor, no sistema
parlamentarista, uma maioria parlamentar nacional capaz de for-
mar um governo e dar-lhe sustentao. O sistema eleitoral inspira-
do no princpio majoritrio preocupa-se, pois, com promover a
formao de maiorias, porque as julga indispensveis para o
exerccio do governo.
o
(continuao) candidatos, com deciso majoritria, foram conhecidos na
Blgica, Luxemburgo e Sua.
5 O princpio majoritrio tem, assim, um forte aspecto federalista na sua
concepo. Veja-se a anlise do assunto em (GORGEN, 1992).

Os defensores do princpio majoritrio, como princpio de
representao, tm sustentado sempre, ao longo do tempo, que
tambm as minorias conseguiro representar-se. Apesar de os votos
da minoria se perderem nos distritos onde ela derrotada, nada im-
pede que, em outros distritos, seja maioria, mesmo que, no total na-
cional, conquiste menos cadeiras do que seu rival. Assim, as
minorias tambm conseguem ter representao, podem exercer sua
funo parlamentar e lutar para conseguir tornar-se maiorias em fu-
turas eleies. Este fato tanto mais verdadeiro quanto maior for a
representao a se eleger para o parlamento nacional. Com uma
representao numerosa, o territrio do pas precisa ser dividido em
grande nmero de distritos. Torna-se, portanto, mais provvel que
partidos minoritrios nacionalmente conquistem a representao
de, ao menos, alguns desses distritos, em que obtenham a maioria
relativa.
6
Historicamente, porm, os oponentes do princpio majoritrio
no se deram por satisfeitos com a argumentao dos seus defenso-
res. Em conseqncia, na segunda metade do sculo XIX, surgiu
movimento em defesa de outro princpio de deciso e
representao, o proporcional.
7
o,
6 A maioria relativa adotada em vrios sistemas eleitorais majoritrios, como
o britnico e o norte-americano (denomina-se tal critrio o do first past the
post, termo vindo das corridas de cavalo, ou seja, ganha o candidato que ob-
tiver o primeiro lugar na votao).
7 Contrariamente suposio de muitos, o sistema proporcional foi de incio
defendido no pelos socialistas, mas pelos liberais, como Stuart Mill. Te-
miam eles que, com a extenso do direito de voto a amplas parcelas da
populao, j em curso, as minorias educadas fossem definitivamente bani-
das da representao poltica caso permanecesse em vigor o sistema majo-
ritrio. Depois, o reclamo do sistema proporcional foi assumido pelos
socialistas. Numerosas reformas se sucederam entre o final do sculo XIX e
o comeo do XX, a fim de implant-lo. Mas no foi uma evoluo simples,
que se possa resumir dizendo que a esquerda era proporcionalista e a direita
majoritarista. Na verdade, a grande luta da esquerda era pela ampliao do
direito do voto, eliminando-se restries censitrias, de alfabetizao e os vo-
tos ponderados. (continua)

Esse princpio, exaltado pelos que o propugnaram como sendo
mais democrtico, estipula que a deciso sobre uma eleio deve
atender s propores dos votos conquistados pelos vrios compe-
tidores. Na prtica, o princpio proporcional de deciso se traduz
em frmulas eleitorais mediante as quais os partidos ou candidatos
conquistam uma cadeira parlamentar cada vez que atinjam um cer-
to montante de votos (quociente eleitoral, mdia maior ou resto
maior, por exemplo).
Como princpio representativo, o princpio proporcional con-
sidera que as eleies tm, como principal funo, a representao,
no Parlamento, na medida do possvel, de todas as foras sociais e
grupos polticos existentes na sociedade, na mesma proporo de
seu respectivo apoio eleitoral. Em outras palavras, o princpio pro-
porcional d toda a nfase representatividade. Quer-se refletir o
mosaico social. A funo do sistema eleitoral , como propunha o
Marqus de Mirabeau, em discurso na Assemblia de Provena, em
1885, a de fazer um mapa acurado das divises e tendncias da
sociedade, nele se reproduzindo os tamanhos relativos das correntes
polticas.
8
oo
(continuao) Muitas vezes, grupos conservadores ou cujo voto tinha con-
tedo religioso temiam uma polarizao com os socialistas, razo pela qual
apoiaram o sistema proporcional. o caso do Partido Catlico na Blgica,
que teve segmentos favorveis a esse sistema. Vale notar que a Gr-Bretanha,
mesmo se mantendo fiel ao sistema majoritrio, conheceu o crescimento do
Partido Trabalhista e a sua ascenso ao poder j nos anos 20 desse sculo.
Para que o sistema proporcional se tornasse realidade, foi necessrio con-
ceber frmulas eleitorais que permitissem converter os votos em cadeiras par-
lamentares. Numerosas dessas frmulas foram surgindo ao longo da segunda
metade do sculo XIX. Stuart Mill esposou a frmula de T. Hare, exposta por
este autor no Treatise on the Election of Representatives, que Mill cita no seu
Considerations on Representative Government, pg. 107 (livro publicado em
1860).
8 Congresso realizado na cidade de Anturpia, em agosto de 1885, sob o
patrocnio da Associao Reformista pela Adoo da Representao Propor-
cional enaltecia-a, em suas concluses, entre outras virtudes, por ser o meio
nico de dar representao exata a todos os grupos significativos do eleito-
rado. (CARSTAIRS, 1980)

Para os que o defendem, esse princpio mais justo e atende
melhor ao imperativo democrtico de dar voz s minorias do que o
princpio majoritrio.
A polmica entre os partidrios de cada um desses princpios
tem prosseguido desde o sculo XIX. argumentao dos propor-
cionalistas respondem os majoritaristas que a funo das eleies
no apenas a de representar todas as diferenas existentes e incitar
todas as minorias, por menores que sejam, a se representarem dis-
tintamente. Tm tambm a funo de estimular a formao de
maiorias, indispensveis para que haja governo estvel, sobretudo
num sistema parlamentarista. O principal direito, na democracia,
prosseguem eles, o direito de a maioria governar e, entre os
critrios para julgar um sistema eleitoral, est o de saber se e como
ele contribui para formar e manter a maioria.
Entre os proponentes da proporcionalidade, o mais brilhante
foi certamente o filsofo ingls John Stuart Mill, para quem o
princpio primeiro da democracia o da representao na
proporo dos nmeros (the first principle of democracy represen-
tation in proportion to numbers).
9
Em verdade, ao estudarmos as experincias de vrios pases
com o princpio proporcional, vemos com clareza no existir ape-
nas um modelo de sistema eleitoral inspirado nesse princpio, mas
sim uma imensa variedade.
10
o;
9 (MILL, 1860:107) J em 1868, a defesa do sistema proporcional era feita,
em nosso pas, por Jos de Alencar: (...) evidente que um pas estar re-
presentado quando seus elementos integrantes o estiverem na justa
proporo das foras e intensidade de cada um. (...) essencial legitimida-
de dessa instituio (o governo representativo) que ela concentre todo o pas
no Parlamento, sem excluso de uma frao qualquer da opinio pblica.
(apud. SANTOS, 1987:20). O inovador pensamento poltico de Alencar foi
redescoberto por Wanderley Guilherme dos Santos, em Crise e castigo: os par-
tidos e generais na poltica brasileira.
10 O movimento macio de implantao do sistema proporcional teve a parti-
da em 1899, na Blgica, e conheceu grande intensidade at 1920, data em
que j estava adotado na maior parte da Europa Ocidental.

Uma fonte de variao dos sistemas proporcionais a forma de
apresentar as candidaturas, se pessoais ou partidrias (neste ltimo
caso, via listas fechadas). Alguns pases adotam listas fechadas e
preordenadas, como a Espanha, a frica do Sul, Israel e Portugal.
Em outras palavras, o partido apresenta uma chapa de candidatos,
na ordem em que os quer ver eleitos, no tendo o eleitor escolha;
outros permitem que o eleitor corte nomes da lista, ou lhe acrescen-
te nomes de outras listas, como a Sua, ou modifique, dentro de
certos limites, a ordem de precedncia na apresentao dos nomes,
previamente proposta pelo partido, como, at 1994, a Itlia, para
ficarmos em uns poucos exemplos da imensa variedade existente
com relao a apenas um dos ngulos da questo.
Outra fonte de variao no voto proporcional a frmula
eleitoral, aplicada para saber quantas cadeiras cabem a cada parti-
do. Em alguns pases, para calcular esse nmero, usam-se sries de
nmeros (os divisores dHondt ou Sainte Lagu, por exemplo)
pelos quais se dividem sucessivamente os votos vlidos de cada par-
tido, atribuindo-se as cadeiras aos partidos que obtenham o maior
quociente (ou mdia) em cada uma dessas divises, at estarem
distribudas todas as cadeiras. Em outros, preferem-se os quocien-
tes eleitorais. No Brasil, combinam-se quociente eleitoral (tecnica-
mente conhecido como quociente Hare) e divisores dHondt
(mtodo das maiores mdias, para a distribuio das sobras).
11
O assunto frmula eleitoral considerado rido e at bizan-
tino por muitos, mas tem considervel importncia poltica, porque
a frmula ora favorece os partidos maiores, ora os menores, na
distribuio das cadeiras parlamentares, as quais, numa democracia,
sobretudo parlamentarista, significam poder poltico, sendo, alis,
no sistema parlamentarista, o locus principal desse poder.
o
11 Para um tratamento abrangente e didtico dos sistemas e frmulas eleitorais,
veja-se (NICOLAU, 2004).

2. Que voto distrital?
Uma outra importante fonte de variao dos sistemas propor-
cionais relaciona-se com as circunscries eleitorais, isto , as
pores do territrio dentro das quais a representao poltica
eleita.
Em alguns pases, como Israel, a circunscrio o pas como
um todo, sendo os deputados eleitos nacionalmente. Numerosos
outros pases, contudo, mesmo tendo territrios pequenos, como a
ustria, dividem-no em parcelas ainda menores, os chamados dis-
tritos que, na ustria, coincidem com as provncias e elegem
neles a representao parlamentar. Cada um desses distritos tem di-
reito a eleger um certo nmero de representantes, fixado geralmen-
te em funo do tamanho populacional do distrito.
Na literatura tcnica sobre o assunto, o nmero de representan-
tes a se eleger no distritos denomina-se magnitude do distrito, de for-
ma que no basta falar de voto em distrito. preciso saber se ele
uninominal, binominal, plurinominal... Obviamente, no pode ha-
ver representao proporcional quando o distrito uninominal, ou
seja, quando nele se elege apenas um representante. Nesse caso, sua
eleio dar-se- por fora pelo sistema majoritrio. Distritos de pe-
quena magnitude binominais, trinominais tampouco permitem
resultados proporcionais. Haver sempre discrepncia entre a
proporo de votos que o partido obtiver e a proporo de cadeiras
que a frmula eleitoral lhe conceder.
12
a partir de cinco represen-
tantes eleitos numa circunscrio que se podem obter resultados pro-
porcionais. Muitos pases que adotam o sistema proporcional elegem,
entretanto, representantes em circunscries com representao abai-
xo de cinco e este fato lhes retira proporcionalidade.
o,
12 Quando a representao a eleger pequena, ou seja, a magnitude do distri-
to baixa, a porcentagem mnima de votos necessrios para eleger um can-
didato fica muito alta e partidos que no a alcanam perdem seus votos, o
que aumenta a discrepncia entre a proporo dos votos dados na eleio e a
proporo de cadeiras parlamentares conquistadas.

Portanto, mesmo que o sistema eleitoral de um pas seja pro-
porcional, seu grau de proporcionalidade pode ser mais baixo ou
mais alto do que o de um outro pas que tambm adote o sistema
proporcional. Depende do nmero de representantes que, em
mdia, eleja em cada um dos distritos eleitorais em que esteja divi-
dido. A Espanha e a Grcia, por exemplo, tm sistema proporcio-
nal, mas sua proporcionalidade mais baixa do que a do sistema
eleitoral de Israel. que este ltimo pas s tem um distrito o pas
inteiro onde toda a representao se elege, ao passo que a Espa-
nha e a Grcia tm numerosos distritos, em cada um dos quais se
elege nmero pequeno de representantes pelo sistema proporcional,
e a baixa magnitude distrital diminui a proporcionalidade do
conjunto.
No Brasil, tambm procedemos diviso do territrio para ele-
ger a representao na Cmara dos Deputados: ela se elege nas
circunscries estaduais, sendo nossos distritos, portanto, atual-
mente, os estados. Como se imagina vulgarmente que distrito seja
pequeno territrio, tende-se a no encarar os nossos Estados como
o que de fato so, do ponto de vista eleitoral, ou seja, os nossos
distritos.
importante assinalar esse fator, pois a terminologia usual
entre ns tende a identificar, no debate poltico, voto distrital com
voto por maioria simples em distritos uninominais, como se d nos
sistemas eleitorais britnico ou norte-americano. Mas terminolo-
gia imprpria e geradora de confuso. Tanto nos sistemas majo-
ritrios quanto nos proporcionais, alguma forma de distrito sempre
se adota, pois a representao poltica de carter territorial.
13
No
caso extremo, haver um nico distrito, formado por todo o pas,
como no citado exemplo de Israel.
Por que, mesmo em sistemas que visam representao pro-
porcional, se procura eleger os representantes ao parlamento em
;c
13 E no corporativa ou profissional, como o permitia a Constituio brasileira
de 16 de julho de 1934, em seu art. 23.

circunscries menores do que o pas como um todo? Em outras
palavras, por que no ter deputado nacionais, em vez de agrupados,
por exemplo, como entre ns, em bancadas estaduais?
Existe um argumento importante, de que se valem tanto pro-
porcionalistas como majoritaristas, na defesa da eleio em distritos
de tamanho geogrfico reduzido. O voto em distritos seja o siste-
ma de tipo proporcional, seja de tipo majoritrio conferido a
candidatos que o eleitor presumivelmente conhece bem e que, por
essa razo, provavelmente tero um comportamento poltico mais
responsvel perante o eleitorado.
Quando Assis Brasil propugnou pela adoo do princpio pro-
porcional no Pas, recuou ante a idia de ter deputados eleitos no
pas como um todo, porque esbarrou na realidade concreta do fe-
deralismo brasileiro. Apesar de que nossos estados sejam, em geral,
distritos de elevadas dimenses geogrficas, mesmo assim permitem
uma proximidade muito maior com o eleitor do que a poderiam ter
deputados com votos espalhados em todo o territrio nacional.
Na prtica, se tivssemos no Brasil deputados nacionais, ou se-
ja, eleitos no nos estados e territrios, mas no territrio nacional
como um todo, seus votos certamente se concentrariam em deter-
minada parte desse territrio. Seriam, portanto, distritalizados de
fato. A distritalizao informal j ocorre hoje, dentro de cada
estado. Teoricamente, os deputados se elegem na circunscrio do
estado como um todo, mas os votos de muitos deles se concentram
num conjunto de municpios vizinhos, que constituem o seu redu-
to eleitoral. Sobre esse ponto, voltaremos mais adiante.
A questo do federalismo, com a qual esbarrou Assis Brasil, le-
va-nos a um outro argumento em favor de voto seja distritalizado,
em vez de conferido em todo o territrio nacional ou, mesmo
como j estadual. que, alm de permitir um estreitamento do
vnculo eleitor-representante, o voto conferido a um candidato dis-
trital recupera uma idia antiga, muito viva nos sistemas eleitorais
do tipo anglo-saxo: uma vez eleito, o deputado passa a representar
o distrito inteiro, no apenas a faco que o elegeu. Ele representa
;:

uma comunidade territorialmente localizada, fala por ela, indepen-
dentemente das divises internas que esta contenha. Os proporcio-
nalistas extremados tendem a desconhecer essa faceta mais
tradicional da idia de representao, segundo a qual uma
autoridade eleita, um prefeito, por exemplo, fala por todos os
muncipes e no apenas pelos que nele votaram. Nessa viso, o pre-
feito representa o municpio e no apenas os eleitores de seu parti-
do. O deputado norte-americano, por exemplo, o representante
do distrito X ou Y, de toda a sua populao, portanto, no apenas
dos republicanos ou democratas que lhe deram a vitria. Em outras
palavras, o representao distrital tende a atenuar as divises par-
tidrias localmente. O representante tem de mostrar servio, levan-
do benefcios coletividade como um todo.
A eleio em mbitos territoriais menores parece apresentar
vantagens prticas no desprezveis, tampouco. So elas muito co-
nhecidas pelos partidos polticos e pelos candidatos que enfrentam
campanhas eleitorais em territrios muito vastos. Durante a
Repblica de 1946, por exemplo, alguns lderes polticos e publicis-
tas apontavam para o fato de que a campanha em nvel estadual au-
mentava imensamente o custo das eleies e atraa o poder
econmico disputa eleitoral, com o que se corrompia o carter da
representao poltica. Alm disso, a representao distrital permite
o voto personalizado, que, em muitos sistemas polticos, como o
alemo e, na prtica, o brasileiro, considerado aspecto positivo do
sistema eleitoral.
Uma recente linha de pesquisa, que tem estudado a associao
entre instituies e corrupo poltica, mostra ser o sistema de voto
pessoal e distrital menos vulnervel corrupo, pois a vigilncia do
eleitor e da oposio sobre o representante facilitada, conquanto
os assim eleitos tendam a orientar-se mais por questes locais e a fa-
vorecer polticas pblicas de mbito restrito, que levam benefcios
apenas a seus redutos.
14
;:
14 Veja-se (KUNICOVA, ROSE-ACKERMAN, 2003).

2.1 No temos voto distrital, mas temos distritos informais
Ampla pesquisa levada a cabo por Nelson Rojas de Carvalho,
valendo-se dos dados da Justia Eleitoral, permite saber, para cada
deputado federal, de onde provm seus votos no territrio estadual.
Carvalho classifica a totalidade da representao federal em
quatro grandes perfis, resultantes da combinao de duas
dimenses. Uma dessas dimenses diz respeito a se a votao do de-
putado concentrada geograficamente ou dispersa no territrio do
estado. A outra tem a ver com o fato de o parlamentar ser ou no
majoritrio nas localidades em que votado. Os majoritrios so,
na terminologia de Carvalho, dominantes, os demais, no-domi-
nantes. Combinadas as duas dimenses, temos, para os dados de
1998, os quatros perfis mostrados na tabela, com a porcentagem de
deputados em cada um deles.
15
Tabela 1. A votao de nossos deputados federais: padro geogrfico
(eleio de 1998).
A votao do deputado A votao do deputado
concentrada em reduto espalhada no Estado
O deputado majoritrio
(dominante) 16% 35%
O deputado no majoritrio
(no-dominante) 31% 18%
Fonte: (CARVALHO, 2003).
;,
15 Veja-se (CARVALHO, 2003). A tipologia usada por Carvalho foi introduzi-
da por Ames (2001). Um trabalho pioneiro, que identificou padres emp-
ricos de distritalizao no Rio de Janeiro, foi (DIAS, 1991:65-98).

Note-se que, da representao eleita em 1998, 51% dos parla-
mentares eram candidatos de reduto, sendo 16% majoritrios em
um reduto e 35% majoritrios em mais de um reduto.
Os demais representantes (dispostos na linha inferior da ma-
triz) no so majoritrios, provindo 31% deles de cidades onde se
concentram seus votos (cidades grandes e regies metropolitanas) e
18% tendo votao dispersa pelo territrio estadual.
Carvalho mostra diferenciarem-se os comportamentos e per-
cursos polticos desses quatro tipos de representantes. Por exemplo,
as famosas emendas ao oramento, apresentadas pelos parlamenta-
res todos os anos, visam a levar benefcios concretos a localidades
especficas, precisamente os redutos em que os deputados que apre-
sentam as emendas so dominantes. Quando a emenda aprovada
e, sobretudo, quando o recurso nela previsto liberado, pode o de-
putado receber o crdito pelo benefcio que trouxe para seu
municpio.
J o deputado cujo voto se concentra numa regio metropoli-
tana, em que vrios outros so eleitos, no faz, da apresentao de
emendas, o principal de sua atividade parlamentar. A obra pblica
que o governo empreende em uma grande cidade dificilmente pode
ser creditada ao esforo de um nico parlamentar e, portanto, lutar
por ela no tem o mesmo sentido que tem para o deputado domi-
nante em reduto interiorano. Os parlamentares de votao no-ma-
joritria em grandes cidades, ou de votao espalhada no territrio
do Estado, sem ser majoritrios em nenhum lugar especfico, lidam,
em geral, com temas e causas mais amplos, polticas pblicas gerais
educao, sade, economia , ou defendem interesses de catego-
rias sociais (professores, bancrios, ruralistas) ou valores mais uni-
versais (preservao do meio-ambiente, unio civil de pessoas do
mesmo sexo, rumos da poltica econmica, proibio da
comercializao de armas de fogo, entre outros).
;

3. possvel combinar os princpios majoritrio e
proporcional? A soluo alem
16
No perodo ps-guerra, a Alemanha concebeu, ao cabo de ela-
borados estudos e paciente negociao poltica, que incluiu
tambm, em muitos momentos, as prprias foras de ocupao no
setor ocidental (Estados Unidos, Gr-Bretanha e Frana), um siste-
ma eleitoral que, sendo proporcional, permite todavia eleger a
representao na Cmara Federal (Bundestag) de duas formas. Me-
tade dos deputados se elege em distritos uninominais, por critrio
majoritrio (maioria simples) e voto personalizado (voto no candi-
dato), e metade mediante voto em listas partidrias fechadas,
estaduais, com os candidatos apresentados ao eleitor na seqncia
em que devero ser eleitos.
Com esse sistema, materializado na verso atual pela Lei Eleito-
ral Federal de 7 de maio de 1956, colhem os alemes as vantagens do
voto em candidatos, no em partidos, dado em pequenos distritos,
em vez de no territrio estadual como um todo, porm sem perder as
virtudes do voto partidrio, programtico, que o sistema de listas per-
mite praticar. E isso segundo os cnones da representao proporcio-
nal, pois os partidos tero no Bundestag o nmero de cadeiras a que
a sua votao de lista, no pas como um todo, der direito.
Conforme as categorias enunciadas no comeo deste texto, o
critrio para decidir quem ganhou a eleio, em nvel nacional, o
da representao proporcional. Pelo sistema proporcional, ganhar a
eleio no questo de tudo ou nada, uns levando todas as cadei-
ras, outros ficando sem nenhuma. , sim, resultado de uma
distribuio graduada, de acordo com a porcentagem dos sufrgios
dados a cada partido. E, sendo o sistema proporcional, bem
possvel que, para fazer maioria, um partido precise do apoio de
;,
16 Aqui, mencionaremos apenas os traos mais salientes do sistema alemo, tra-
tado em pormenor em texto de Manfred Unglaub. Veja-se (UNGLAUB,
1995:7-35).

outros. Na prtica alem, tem sido necessrio o apoio, a um partido
maior, de um dos pequenos, os Liberais ou os Verdes, mas a possvel
coalizo ps-eleitoral j conhecida do eleitor quando vota.
Contudo, conhecido o nmero de cadeiras a que o partido faz
jus pelo critrio da proporcionalidade (ou seja, o seu quociente par-
tidrio), usa-se uma segunda regra de deciso para preench-las
uma a uma, dentro do total de cada partido. Essa regra determina
que o partido aplique o critrio de deciso majoritrio na eleio de
uma parcela dos seus candidatos, os que venceram os pleitos distri-
tais. Nessa parcela, as candidaturas so pessoais, ainda que patroci-
nadas pelo partido. Os demais candidatos, que permitem ao
partido completar a sua quota proporcional de cadeiras, so toma-
dos da lista. A lista recebe o que, no Brasil, chamaramos os votos
de legenda, os votos na chapa partidria preordenada.
17
Desde 1953, o eleitor alemo dispe de dois votos, devendo
conferir o primeiro a um candidato distrital e o segundo a uma lis-
ta partidria entre as que competem no estado. Na primeira eleio,
em 1949, o eleitor dispunha de um nico voto, que contava para
ambas as finalidades, a eleio do candidato no distrito e a soma de
votos para a legenda partidria, com base na qual se calculavam os
quocientes partidrios.
Que diferena faz o eleitor contar com um s voto ou dispor
de dois votos, tendo a liberdade, nesta ltima hiptese, de votar em
candidato de um partido na votao para o representante do distri-
to e na lista fechada e preordenada de outro partido, como passou
a ser possvel a partir de 1953?
;o
17 No h o que objetar quanto rigorosa aplicao do critrio da proporcio-
nalidade ao sistema germnico, alis elevadssima, visto ser o quociente eleito-
ral calculado nacionalmente e no, como entre ns, por estado. O teste crucial
da proporcionalidade desse sistema a resposta seguinte pergunta: que
acontece quando um partido tem um quociente partidrio e, contudo, ne-
nhum de seus candidatos logra maioria em distrito? Simplesmente, preenche
todos os lugares com candidatos da lista partidria. Portanto, o fato de no
eleger candidatos em distritos no faz com que o partido seja prejudicado e
perca direito a ter a sua quota proporcional totalmente preenchida.

Examinemos o assunto. Quando o eleitor dispunha de apenas
um voto, este era em boa parte determinado pelo desejo de ver elei-
to seu candidato distrital ou, como segunda opo caso em geral
dos pequenos partidos, com o candidato distrital de sua preferncia
com poucas chances de obter a maioria dos votos locais , pela
inteno de evitar que ganhasse um candidato indesejvel. Como
procedia nesta segunda hiptese?
Os dois partidos com maiores chances de vencer o pleito dis-
trital eram, desde o primeiro pleito, em 1949, os democratas-
cristos (coligao CDU/CSU) e os social-democratas (SPD). As
chances dos candidatos de vrias outras agremiaes, com pequeno
nmero de eleitores, eram quase nulas. Entre esses pequenos parti-
dos, tinham mais probabilidade de ganhar, em uns poucos distritos,
os liberais (FDP). Mas, em geral, os eleitores liberais e os eleitores
de outros pequenos partidos tinham de votar estrategicamente, se
no quisessem ver seu voto perdido no distrito e, pior ainda, eleito
um candidato no desejado. Para no perder o voto, o eleitor do
FDP, por exemplo, conferiria seu voto a um outro candidato, que
no o seu preferido, mas com maior probabilidade de vencer do que
este, desde, naturalmente, no fosse uma escolha repugnante.
No caso dos liberais, esse voto seria em geral dado ao candida-
to democrata-cristo, no ao social-democrata. Mas, como o eleitor
s dispunha de um voto, que era contado tambm no clculo das
propores de cadeiras partidrias, o FDP acabava sendo prejudica-
do, pois elegia um candidato de outro partido que no o seu e no
obtinha os votos na lista proporcional. E o mesmo acontecia com
os demais pequenos partidos.
O voto duplo resolveu tal problema. Desde que foi introdu-
zido, o eleitor do FDP, por exemplo, pode continuar dando seu
voto distrital aos democrata-cristos, nos distritos em que seu par-
tido tenha poucas chances de ganhar a cadeira local, mas pode dar
o seu segundo voto, que vai ajudar a aumentar a quota dos libe-
rais, a seu prprio partido. O mesmo raciocnio prevalece para
eleitores que preferem algum outro pequeno partido, como os
;;

Verdes. Votam num candidato distrital, em geral social-democra-
ta, mas o voto de lista para o partido com cuja ideologia se sen-
tem mais identificados.
18
Do ponto de vista do critrio de representao, o sistema
alemo satisfaz em grau elevado a exigncia da proporcionalidade.
Mas pode, tambm, ser julgado muito satisfatrio luz do que se
espera da aplicao do princpio majoritrio, em nvel do Parlamen-
to Federal. A evidncia histrica a de que o sistema partidrio
alemo foi levado a uma razovel concentrao, fato que permite ao
Parlamento eficcia e operosidade, pela clara definio de maiorias,
capazes de sustentar os gabinetes no exerccio do governo.
Mas esse efeito, a concentrao de votos em poucos partidos e
a capacidade de criar maiorias, no advm do uso do sistema majo-
ritrio para a eleio de uma parcela dos representantes. O mximo
de concentrao que se obtm como fruto dessa caracterstica do
sistema eleitoral dentro do que poderamos chamar a bancada
dos distritais, ou seja, os 328 deputados eleitos nos distritos.
Quando olhamos uma tabela de resultados eleitorais na Alemanha,
vemos que praticamente todas as cadeiras distritais so conquista-
das seja pela aliana CDU-CSU (os democrata-cristos), seja pelo
SPD (a social-democracia).
19
H, pois, um bipartidarismo entre os
deputados distritais.
Mas trata-se apenas da metade da representao. Como os to-
tais de cadeiras partidrias calculam-se em funo dos segundos vo-
tos obtidos, se o partido no conseguir eleger nenhum deputado
distrital, mesmo assim leva ao Bundestag sua quota de deputados,
;
18 Dados empricos sobre a importncia do segundo voto para o exerccio do
voto estratgico por parte do eleitor so discutidos em (KLINGEMANN,
WESSELS, 2001:279-296). Esses votos so essenciais para que tanto os Li-
berais quanto os Verdes superem a barreira dos 5% dos votos (Sperrklausel).
19 No artigo de Manfred Unglaub, antes mencionado, so apresentados dados
das eleies parlamentares de 1994. Nelas, a coligao CDU/CSU (demo-
cracia crist) conquistou 221 cadeiras distritais e o SPD 103, perfazendo os
dois partidos 324 cadeiras distritais, do total de 328 em disputa.

desde, bem entendido, que supere a clusula de barreira, da qual
falaremos mais abaixo.
Alm do papel do mecanismo proporcional em assegurar
representao a todos os partidos que obtenham nmero suficiente
de votos para passar a barreira de tal sorte que perder em distritos
no exclui o partido necessariamente do Parlamento, como se d,
por exemplo, na Gr-Bretanha os dois votos, disposio do elei-
tor, permitem, como vemos, a sobrevivncia dos pequenos partidos.
Em verdade, segundo os estudiosos, a grande causa de
concentrao do sistema partidrio alemo foi a aplicao da
clusula de barreira (Sperrklausel), que exige do partido um
mnimo de 5% do total de votos nacionais ou, pelo menos, trs
candidatos distritais, para ele poder funcionar como partido na
Cmara. clusula de barreira atribuem os analistas a
concentrao gradual do sistema partidrio alemo num nmero
pequeno de partidos.
A proporcionalidade do sistema alemo das mais altas do
mundo. Contudo, a clusula de barreira (Sperrklausel) estabelece
um limiar muito alto para a eleio ao Bundestag. Nos primeiros
anos de sua aplicao, houve a esterilizao de centenas de milhares
de votos e, com isso, diminuio do grau de proporcionalidade do
sistema. No desejoso de perder seus votos, votando num partido
invivel, o eleitorado comeou, de eleio para eleio, a escolher
entre as agremiaes com perspectivas de superar a barreira do
mnimo de votos, buscando a que estivesse mais prxima ideologi-
camente de sua preferncia inicial. O sistema partidrio foi-se aden-
sando em um nmero menor de partidos. Com isso, como o eleitor
passou a votar em partidos viveis. O sistema concentrou-se mas
passou, tambm, a apresentar alto nvel de proporcionalidade,
porque deixaram de perder-se votos dados antes a agremiaes sem
chance de superar a barreira.
20
Depois, no entanto, da unificao
;,
20 Sobre os efeitos da clusula de barreira na concentrao do sistema par-
tidrio, veja-se a anlise de Dieter Nohlen (NOHLEN, 1981).

das Repblicas Federal e Democrtica, o quadro partidrio de novo
se diversificou.
21
Giovanni Sartori contradita ter sido a clusula de barreira a
grande responsvel pela concentrao do sistema partidrio. Para
ele, decisivo mesmo foi ter a Corte Constitucional colocado fora da
lei tanto os neonazistas quanto os comunistas, que eram na verda-
de partidos com razovel nmero de eleitores e que tendiam a pas-
sar a barreira. Com o afastamento dessas duas organizaes,
comenta ele, ficou fcil para a Sperrklausel eliminar os partidos me-
nores. (SARTORI, 1996:32)
Um outro aspecto do sistema, que pode afetar-lhe a proporcio-
nalidade, a eleio, por um partido, de mais candidatos distritais
do que a sua quota proporcional lhe permite. A regra a de que es-
sas cadeiras no se percam. Com isso, para que os demais partidos
no sejam prejudicados, sendo-lhes subtradas cadeiras que o parti-
do com excesso de vencedores distritais levou, o nmero de cadei-
ras do Bundestag tem de ser acrescido do nmero de cadeiras
conquistadas em excesso por algum partido.
22
c
21 Assim, da eleio de 1994, resultou um quadro de partidos parlamentares
formado por cinco partidos, ainda que tenha continuado avassaladora a
maioria da democracia-crist (294 das 672 cadeiras) e da social-democracia
(252 cadeiras).
22 As cadeiras excedentes tm confundido alguns analistas do sistema alemo.
Tem-se afirmado que, com essa caracterstica, o nmero de distritais , no
mnimo, a metade dos deputados no Parlamento, podendo ser maior que a
metade. um equvoco. O nmero de deputados distritais fixo, pois os dis-
tritos so um nmero prefixado de recortes geogrficos estabelecido antes das
eleies. Quando h deputados excedentes, porque um partido ganhou mais
eleies distritais do que o seu quociente partidrio (o nmero de cadeiras a
que tinha direito) lhe permitia, o que aumenta, no total do Bundestag, so os
deputados de lista. Tal fato se d porque os demais partidos no podem ter
a sua proporo de cadeiras (ou seja, seu quociente partidrio) diminudo.
Portanto, os deputados distritais, eleitos por critrio majoritrio, so no
mximo a metade dos eleitos. Quando h excedentes, seu nmero torna-se
menor do que a metade da representao e o nmero de deputados de lista
supera a metade da representao.

Entretanto, se essa possibilidade existe em teoria, na prtica ti-
nha at recentemente ocorrido em muito poucas eleies, sendo re-
duzidas as cadeiras excedentes. Mas, depois da unificao, tm elas
sido em maior nmero. Nas eleies de 1994, por exemplo, houve
um total de 16 mandatos excedentes, cabendo 12 aos democrata-
cristos e 4 social-democracia. Em 1998, foram 13, todos da
social-democracia.
Essas formas de diminuir a proporcionalidade do sistema no
so resultado imprevisto nem, muito menos, fruto de manipulao
escusa. So deliberadamente colocadas no sistema, pois para os
alemes a proporcionalidade perfeita da representao no o fim
supremo a que visam. Querem, antes, um sistema eleitoral de efei-
tos menos unilaterais, ou seja, um sistema que no persiga apenas,
a todo custo, a proporcionalidade da representao, negligencian-
do-lhe outros aspectos. Fica claro, para quem estuda o sistema pro-
porcional personalizado, que os alemes visaram um alvo legtimo,
ou seja, um sistema capaz de induzir a formao de um Parlamen-
to com nmero menor de partidos e no qual, como conseqncia,
se facilite a formao de maiorias, indispensveis, no parlamentaris-
mo, ao respaldo dos governos.
O sistema eleitoral alemo, criado para contemplar interesses
conflitantes quando da redemocratizao do pas, sem prender-se a
oposies tericas irredutveis entre majoritarismo e proporcio-
nalismo, mas, ao contrrio, elaborado com grande sentido
pragmtico, tem inspirado numerosas reformas eleitorais. A idia
bsica a de abandonar, na eleio de parlamentares, a obedincia
estrita seja ao princpio majoritrio, seja ao proporcional. Uma par-
cela dos representantes vem de um estrato majoritrio, com pelo
menos 50% da representao, completado por um estrato propor-
cional, igual ou menor do que aquele. Em geral, a funo deste se-
gundo estrato compensatria, ou seja, destina-se a impedir que o
sistema fique muito desproporcional. Poucos dos sistemas inspira-
dos no misto alemo tambm seguem a estrita fidelidade deste ao
princpio proporcional no sentido de calcular a representao total
:

de cada partido no parlamento a partir da proporo dos votos em
lista obtidos.
4. O sistema misto no Brasil
No Brasil, a idia de sistemas mistos tem de longa data seduzi-
do os lderes polticos e publicistas, porm nem sempre em linha
com a inveno alem do ps-guerra. Alguns dos proponentes de
reformas, como a seguir veremos, estiveram menos preocupados
com incorporar elementos do princpio majoritrio ao sistema pro-
porcional vigente, do que diminuir o mbito geogrfico da eleio
dos deputados (realizando-a em distritos geograficamente menores)
e, tambm, com a magnitude do distrito, mediante a eleio, em
cada um, de um nmero menor de deputados.
Assim, em 1958, o ento presidente do TSE, ministro Edgar
Costa, defendeu que, mantendo-se o sistema proporcional, os esta-
dos fossem divididos em tantos distritos quantos deputados deves-
sem eleger-se naquela unidade da Federao. Em cada distrito,
haveria apenas um candidato por partido. Os votos, contudo, se-
riam dados ao partido, no ao candidato. Computados os votos e
calculado o nmero de cadeiras a que cada partido fizesse jus o
quociente partidrio , caberiam os lugares individuais aos distritos
em que o partido auferiu mais sufrgios, em ordem decrescente.
Como se v, no se tratava de mesclar os princpios proporcio-
nal e majoritrio, mas sim de recuperar a idia do pequeno distrito
geogrfico na coleta do voto. Esta a maneira tradicional no Brasil
de entender a expresso voto distrital, conforme anteriormente
assinalamos. Segundo o ministro do TSE, o deputado seria um re-
presentante dos interesses do distrito ou regio pelo qual fora elei-
to, onde maior se revelava a influncia do mesmo partido.
(CAVALCANTI, 1975:264)
Em 1960, o senador Milton Campos apresentava um projeto
similar ao de Edgar Costa. Os estados seriam tambm divididos em
distritos, em nmero igual ao da bancada a ser eleita. Cada partido
:

apresentaria um candidato por distrito (podendo o mesmo candi-
dato, contudo, ser apresentado em at trs distritos). Os votos se-
riam totalizados no estado e, conhecidos os quocientes partidrios,
os lugares seriam preenchidos, em cada partido, pelos candidatos
mais votados. Em suma, o voto seria obtido em distritos menores,
mas a atribuio de cadeiras seguiria a lgica proporcional, da mes-
ma forma como propusera Edgar Costa. Uma diferena bsica entre
os dois projetos que, no de Costa, votar-se-ia no partido, ao pas-
so que, no de Milton Campos, o voto seria personalizado.
Segundo Milton Campos, com apenas um candidato por par-
tido em cada distrito, seria mais fcil a escolha do eleitor. Ademais,
argumenta ele, o nome importa muito, pois os partidos no tm,
por enquanto, prestgio, tradio e organizao suficientes para que
o eleitor se contente com a legenda. Em suma, o partido existiria,
entre ns, via candidato. Campos aduz tambm a vantagem de,
mesmo sendo o voto colhido em distritos, continuar o sistema sen-
do proporcional. Alm disso, alega, eliminar-se-ia a luta interna
entre os co-partidrios, pois em cada distrito apenas um candidato
do partido competiria, diferentemente do que acontece com as lis-
tas abertas, usadas poca e ainda hoje. O financiamento da cam-
panha seria mais barato, pois se desdobraria localmente e permitiria
a bons cidados, sem recursos, se candidatarem. idia de que a
compra de votos seria facilitada na rea restrita do distrito, retruca
dizendo que, a, a vigilncia ser mais viva, maior escndalo e mais
terrvel a desmoralizao dos que participarem da corrupo.
Acrescenta que de qualquer forma, dificilmente a incidncia da
corrupo ser maior do que atualmente, quando ela se dilui por
montes e vales, generalizando, da parte de muitos candidatos, uma
prtica que tende a afastar os homens de bem dos prlios eleitorais.
Os candidatos, com vnculos localidade, teriam maior legitimida-
de e, arrematando o argumento, observa que os partidos seriam
prestigiados, mas sem que se lhes permitisse o despotismo da esco-
lha dos candidatos, como sucederia com o voto de legenda.
(CAVALCANTI, 1975:265-269)
,

Em 1963, foi a vez de o deputado Oscar Dias Correa apresen-
tar tambm um inovador projeto de lei. Semelhantemente s duas
propostas anteriores, seriam os estados divididos em tantos distritos
quantas fossem as cadeiras a preencher na unidade da Federao,
menos o nmero de cadeiras a preencher com voto colhido em toda
a circunscrio estadual. O nmero dessas cadeiras variaria de acor-
do com o tamanho da bancada estadual, sendo de 12 em So Pau-
lo e de 2 nos estados de pequena representao. O candidato
poderia disputar tanto a cadeira distrital quanto a estadual que
o projeto chama geral e, se eleito em ambos os nveis, deveria
optar por uma delas. O eleitor disporia de dois votos, um para o
candidato distrital, outro para o deputado geral. Totalizados os vo-
tos em nvel estadual e calculado o quociente partidrio, o preen-
chimento da cadeiras far-se-ia segundo a ordem decrescente de
votao nominal dos candidatos, tanto os votados no distrito quan-
to os candidatos gerais. O candidato distrital deveria ter residncia
no distrito por pelo menos dois anos na poca do registro de sua
candidatura. Tambm se exigia declarao de bens e se proibiam
emprstimos, financiamentos, auxlios e doaes por candidatos de
quantia ou bem de qualquer natureza, de valor superior ao salrio
mnimo da regio a qualquer entidade, ou de qualquer valor a elei-
tor inscrito, at oito meses antes do pleito e seis meses depois dele.
O relator desse projeto, o deputado Getlio Moura, informa
ter havido debates sobre se a diviso em distritos facilitaria ou no
a atuao do poder econmico e observa que, se verdade que a
diminuio dos limites de influncia do candidato pode facilitar a
concentrao do poder do dinheiro, no menos verdade que o
contato permanente entre candidato e eleitorado, o conhecimento
direto, pela proximidade, que ele pode ter com os eleitores dificul-
ta a ao do poder do dinheiro. (CAVALCANTI, 1975:269-299)
Algum tempo depois, j na antevspera do golpe de 1964,
Franco Montoro apresentou um projeto de lei diretamente inspira-
do no sistema alemo. Nos trs projetos acima examinados, colhia-
se o voto no distrito seja para o partido, seja para o candidato ,

mas os lugares eram atribudos aos deputados segundo as regras do
sistema proporcional adotado no pas. J Montoro distingue a
eleio no nvel distrital, a ser feita pelo mtodo majoritrio, da
eleio proporcional da lista partidria estadual, de tipo fechado, que
serve de base aos clculos dos quocientes eleitoral e partidrio e, por-
tanto, determina o nmero total de deputados que o partido elege.
Como nos casos anteriores, Montoro foi tambm cuidadoso
em argumentar que no se quebrava a norma proporcional. Dife-
rentemente, porm, do molde germnico, em seu projeto o quo-
ciente eleitoral seria calculado por estado, no em nvel nacional.
Os eleitores teriam dois votos, na lista partidria fechada, estadual,
e no candidato distrital.
23
Montoro apresenta trs fundamentos para seu projeto, quais se-
jam, assegurar a autenticidade da representao popular, combater a
influncia do poder econmico nas eleies e fortalecer a vida par-
tidria. O voto em lista aberta, na circunscrio estadual como um
todo, parecia a Montoro escancarar a porta influncia decisiva do
poder econmico e governamental e impedir a formao de vnculos
efetivos entre eleitores e representantes. Sobretudo, parecia-lhe que
o sistema proposto estaria mais blindado aos aventureiros, que, com
apoio de grupos econmicos, buscam votos em regies com as quais
no tm vnculos (CAVALCANTI, 1975:299-312).
Em 1969, j no perodo autoritrio, Gustavo Capanema, a pe-
dido de Rondon Pacheco, presidente da Arena, preparou, mas sem
dar-lhe a forma de um projeto de lei, uma proposta de sistema mis-
to, tambm seguindo a sistemtica alem (CAVALCANTI,
1975:312-318).
Em 1983, o ministro da Justia, Abi Ackel, apresentou a pro-
posta do que se chamou voto distrital misto. Metade da
,
23 O problema dos lugares extra que o sistema alemo permite no foi ignora-
do. O partido no perderia essas cadeiras. O projeto, contudo, no enfrenta
o problema de como conciliar essa estipulao com o nmero de deputados
da Cmara dos Deputados, prefixado.

representao viria de distritos, nos quais cada partido apresentaria
dois candidatos, um a ser escolhido pelo mtodo majoritrio, o
outro pelo mtodo proporcional. O eleitor teria dois votos, que de-
veriam ser para o mesmo partido. Os candidatos distritais, com a
maioria relativa dos votos, estariam eleitos. Para os candidatos pelo
sistema proporcional, calcular-se-iam os quocientes eleitoral e par-
tidrio. Os segundos candidatos distritais a serem eleitos propor-
cionalmente seriam ordenados de acordo com a porcentagem dos
votos conseguidos nos distritos. Aqueles com as maiores porcenta-
gens estariam eleitos, at se atingir a metade da representao.
A Comisso Especial de Estudos Constitucionais, criada pelo
presidente Jos Sarney em 1985, e presidida por Afonso Arinos,
tambm se decidiu, em seu anteprojeto constitucional, por um sis-
tema misto, inspirado no alemo, mas com o eleitor dispondo de
apenas um voto. A opo pelo voto singular visava a impedir a
fragmentao partidria, tendncia j visvel naquele momento.
J no mbito da prpria Assemblia Nacional Constituinte,
houve oscilao. A subcomisso, dentro da comisso temtica que
cuidou do assunto sistema eleitoral, definiu-se pelo sistema pro-
porcional, deciso depois chancelada pela prpria comisso temti-
ca. A Comisso de Sistematizao, contudo, optou por um sistema
misto, majoritrio e proporcional, que seria matria de lei. O grupo
de constituintes que se denominou Centro apresentou um subs-
titutivo, segundo o qual o sistema eleitoral no seria constituciona-
lizado, seno objeto de lei complementar. No entanto, em plenrio,
prevaleceu a opo pelo sistema proporcional, conquanto alguns dos
que votaram favoravelmente a ela estavam convencidos de no que
no impediria a ulterior adoo de um sistema inspirado no misto
alemo, por ser este, em verdade, um sistema proporcional.
O senador Fernando Henrique Cardoso, um dos que defen-
diam esse ponto de vista, chegou a apresentar, em 1991, um proje-
to de lei ordinria, destinado a instituir um sistema eleitoral de tipo
alemo entre ns. Todavia, da mesma forma que propostas anterio-
res, j comentadas, o clculo dos quocientes eleitoral e partidrio se-
o

ria feito nos estados, em vez de nacionalmente. O projeto tampou-
co lida com a possibilidade, inerente ao sistema alemo, de que um
partido logre mais cadeiras do que seu quociente eleitoral determi-
na. Esse problema, alis, insolvel sem mudana constitucional,
porque implicaria aumentar o nmero de parlamentares aps as
eleies, em funo de seu resultado, o que fere a Lei Maior. O pro-
jeto tambm dispe que o eleitor tenha apenas um voto, podendo
us-lo, contudo, para votar seja no candidato distrital, seja na lista
partidria, seja, mesmo, num nome dessa lista, conforme a atual sis-
temtica. Esse voto nico contaria tanto para o partido quanto para
o candidato distrital.
Durante o perodo de reviso constitucional, em 1993, ressur-
giu a tentativa de implantar um sistema misto, inspirado no alemo.
Haveria, na proposta do relator, o deputado Nelson Jobim, dois es-
tratos, o de representantes eleitos em distritos uninominais e o de re-
presentantes eleitos em listas fechadas. Da mesma forma que no
sistema alemo, as cadeiras seriam atribudas proporcionalmente aos
partidos, e as cadeiras excedentes levariam ao aumento do tamanho
da Cmara. Os pormenores do sistema eleitoral seriam objeto de lei.
Na justificao da proposta revisional, observa-se que, na lista aber-
ta brasileira, os partidos buscam candidatos com potencial de voto,
em geral representantes de corporaes, candidatos com prestgio re-
gional, lderes religiosos, radialistas, entre outros, cuja eleio gera
uma representao de lealdade primria com os grupos que os elege-
ram, apenas secundariamente se dedicando s questes partidrias
ou nacionais. Chama-se tambm a ateno para a luta fratricida
entre os candidatos. Tambm se critica o fato de os distritos serem
os estados, o que gera campanhas custosas e facilita os candidatos
pra-quedistas (aqueles sem vnculos com o eleitorado, que, em
perodo eleitoral, fazem campanhas caras para conquistar esse eleito-
rado desconhecido).
Tendo fracassado o esforo de reviso constitucional, desde
ento tem havido numerosas propostas de introduo de sistemas
eleitorais mistos. O qualificativo misto na verdade no unvoco
;

no seu uso entre ns. Ora significa a combinao, no sistema elei-
toral, de um estrato com representantes eleitos pela deciso majo-
ritria, em distritos menores do que o estado, com outro de
representantes eleitos proporcionalmente em lista fechada, mais
ou menos conforme o molde alemo; ora se usa para a combinao
do voto em lista fechada com o voto em lista aberta, mas sem di-
viso dos estados em circunscries menores; ora, tambm, se recor-
re ao termo para caracterizar o emprego do sistema proporcional
em distritos de pequeno territrio e de pequena magnitude de
representao, em vez de no estado como um todo. As propostas
desses ltimos sistemas so em geral bastante similares a alguns dos
sistemas propostos nos anos 50 e 60 do sculo XX, sobre os quais
acima discorremos.
24
5. Consideraes finais
A crise poltica, no momento em que redigimos este texto,
trouxe novamente discusso, tanto no meio poltico, quanto no
jornalstico e tambm na opinio pblica mais desperta, o tema da
reforma poltica. Entre as matrias includas no tema esto mudan-
as no sistema eleitoral. Na verdade, h uma insatisfao de muitos
setores polticos com o sistema vigente no pas, que proporcional,
mas com lista aberta.

24 Algumas dessas propostas so as PECs n 10/95 (do deputado Adhemar de

Barros Filho), 28/95 (da deputada Rita Camata), n 108/95 (do deputado
Expedito Jr.), n 168 (do deputado Mendona Filho), n 289/95 (do depu-
tado Osvaldo Reis) e n 47/99 (do senador Srgio Machado), alm dos PL
n 4/95 (do deputado Adilson Motta) e n 3.428/2000 (do senador Rober-
to Requio). Franco Montoro tambm apresentou um projeto de lei voltan-
do idia do sistema misto, j apresentado em 1964. Contudo, nessa verso,
afastou-se do sistema alemo, pois a eleio em cada um dos estratos se faria
sem a conexo do clculo dos quocientes eleitoral e partidrio. Estes se cal-
culam apenas para o estrato em que o eleitor vota nas listas partidrias. Ve-
ja-se o PL n 1.306/95.

Seria fcil, mas no corresponde aos fatos, dizer que essa
insatisfao provm de um grupo bem definido no espectro
poltico, por exemplo, os conservadores, temerosos ante o progres-
so da esquerda que o atual sistema tem permitido desde a Repbli-
ca de 46. Se, de fato, boa parte dos projetos mais antigos que
anteriormente resenhamos foi concebida por lderes de centro ou
centro-direita, sua crtica ao sistema vigente esteve sempre assesta-
da no contra o poltico de esquerda ou os trabalhistas que conquis-
tavam cadeiras nos centros industriais, seno contra os candidatos
que representavam o poder econmico e tomavam de assalto o elei-
torado tradicional, antes cativo da UDN ou do PSD. A clivagem
parecia, pois, ser menos em termos de esquerda e direita e mais em
termos de elites polticas tradicionais contra aventureiros (como a
eles se referiam) que compravam os votos e atuavam como preda-
dores, sem responsabilidade para com o reduto.
Por outra parte, desde a ltima Constituinte, numerosas
propostas de modificao do sistema eleitoral tm sido patrocina-
das por parlamentares de esquerda, sobretudo do PT, centrando-se
suas crticas ao sistema vigente na vulnerabilidade deste ao financia-
mento privado e na sua inadequao formao de identidades par-
tidrias slidas.
A lista aberta brasileira aplicada, a nosso ver, numa escala
pouco apropriada para que o voto pessoal possa exibir as virtudes
que se lhe atribuem. Para que estas se revelem, traduzindo-se no
surgimento, via eleies parlamentares, de uma classe poltica com
fortes vnculos com o eleitorado, suscetvel de ser por este controla-
da e que possvel o eleitor punir ou premiar com seu voto em uma
eleio futura em suma, para haver representao com account-
ability o distrito deve ser geograficamente reduzido. Ademais, da-
do serem os votos transferveis dentro do partido uma vez
superado o quociente eleitoral, os votos de um candidato que exce-
dem esse quociente beneficiam outros candidatos do partido, sem
o conhecimento do eleitor e dentro da coligao o partido
maior ajuda a eleger candidato do partido menor a ele coligado, no
,

raro em detrimento de seus prprios candidatos perde fora o ar-
gumento de que o voto pessoal d ao eleitor uma grande liberdade
de escolha. Esta em boa parte ilusria.
25
bem verdade que os dados, antes apresentados, da pesquisa
de Nelson Rojas de Carvalho mostram que, pelo menos para uma
parcela dos representantes, as caractersticas especficas e louvadas
do voto pessoal podem estas presentes. Trata-se daqueles deputados
cujo eleitorado se concentra espacialmente e que tendem, nesses re-
dutos, a ser majoritrios. Esses representantes tm um comporta-
mento mais responsvel para com esse eleitorado localizado. O
dado permite pensar que a instituio de um sistema de formato
alemo no seria traumtica. Ou seja, racionalizaria uma tendncia
espontnea do sistema que praticamos, formalizando o distrito, que
j existe informalmente, e mantendo a proporcionalidade, outro va-
lorizado atributo do sistema. Alm disso, o estrato de representan-
tes eleito por lista equilibraria a tendncia paroquial que a
representao distrital pode significar.
,c
25 Jairo Nicolau mostra que, em quatro eleies, de 1986 a 1998, apenas 35,5%
dos eleitores tiveram seus candidatos eleitos, 22,2% votaram em candidatos
derrotados, 33,3% anularam o voto ou votaram em branco e 8,8% votaram
na legenda. Portanto, observa, a idia de acompanhar o desempenho dos
deputados eleitos s faria sentido para pouco mais de um tero dos eleito-
res. (NICOLAU, 2002:226)

Bibliografia (organizada por temas)
1. A bibliografia sobre os sistemas eleitorais extensa, havendo j ex-
celentes textos sobre o assunto de autoria de cientistas polticos
brasileiros. Recomendaramos, entre estes: (LIMA JR., 1991);
(NICOLAU, 2004); (TAVARES, 1994).
2. Para tentativas mais antigas de modificar o sistema eleitoral brasilei-
ro, dando-lhe carter distrital, veja-se: (CAVALCANTI, 1975).
3. Para explicao do sistema alemo, recomendamos: (NOHLEN,
1981); (UNGLAUB, 1995).
4. Para uma viso dos sistemas mistos nas democracias contemporneas,
veja-se: (SHUGART, WATTENBERG, 2001).
5. Para as relaes entre sistemas eleitorais e corrupo, veja-se: (KUNI-
COVA, ROSE-ACKERMAN, 2003).
Referncias bibliogrficas
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University Press, 2001.
CARSTAIRS, Andrew Mclaren. A short history of electoral systems in West-
ern Europe. Londres: George Allen & Unwin, 1980.
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do voto e comportamento legislativo no Brasil. Rio de Janeiro:
Revan, 2003.
CAVALCANTI, Themistocles Brando. O voto distrital no Brasil. Rio de
Janeiro: Editora FGV, p. 264, 1975.
DIAS, Jos Luciano de Mattos. Legislao eleitoral e padres de
competio poltico-partidria. In: LIMA JR., Olavo Brasil de.
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KUNICOVA, Jana, ROSE-ACKERMAN, Susan. Electoral rules and cons-
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(Texto no publicado.)
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p. 7-35, 1995.
,:

Resumo
O artigo discute os principais argumentos favorveis e desfa-
vorveis aos sistemas majoritrio e proporcional, plos entre os
quais oscilam as escolhas de sistemas eleitorais feitas pelas democra-
cias representativas contemporneas.
Examina o conceito de voto distrital, usado no Brasil com impre-
ciso, pois caracteriza tanto o sistema eleitoral majoritrio, modelo
britnico e norte-americano, quanto o voto colhido em pequenas
circunscries geogrficas, mesmo quando de tipo proporcional.
A seguir, descreve a bem sucedida sntese entre o princpio proporcio-
nal e o majoritrio levada a cabo no sistema eleitoral em vigor des-
de o final dos anos 40 do sculo XX na Alemanha, constituindo-se,
hoje, numa referncia para reformas eleitorais em todo o mundo.
Finaliza com breve resenha de propostas de sistemas mistos no Bra-
sil, e examina as vantagens que tal tipo de sistema poderia ter no
aperfeioamento da democracia no pas.
,,

,,
O dinheiro e as organizaes polticas:
regulaes e realidade na Amrica Latina
JUAN RIAL
1. O tema e sua relevncia
Com o domnio quase exclusivo do capitalismo como forma
de organizao econmica no mundo, a relao entre dinheiro e
poltica foi, e continuar sendo muito relevante para a estabilida-
de dos regimes polticos.
1
Toda atividade poltica corrente, toda
campanha eleitoral tm como referncia um gasto, um oramento
e a necessidade de arrecadar fundos. As organizaes polticas da
Amrica Latina no so alheias a essa necessidade, mas muitas delas
dificilmente podem ser caracterizadas como partidos.
Em um modelo ideal, os partidos agrupam interesses,
desenvolvem alternativas de poltica e, em geral, constituem o prin-
cipal enlace entre os cidados e o governo.
Os partidos deveriam cumprir as seguintes tarefas em um sis-
tema poltico: arregimentar militantes e eleitores para levar adiante
disputas pelos cargos representativos em um Estado; capacitar
1 Giovanni Sartori destaca a respeito que (...) mais do que nenhum outro fa-
tor () a disputa entre partidos com recursos equilibrados (polticos, hu-
manos, econmicos) o que gera democracia. (SARTORI, 1992:197)

candidatos e militantes, que exercero cargos pblicos, e dar-lhes
um espao de ao para obter experincia; depois de mobilizar os
eleitores, participar em disputas eleitorais nas quais podem ganhar
ou perder; e, de acordo com os resultados, compor os gabinetes de
governo e as diversas bancadas parlamentares.
Os fatos, entretanto, indicam que diante dos problemas de fal-
ta de eficincia dos governos, diante das dificuldades para comba-
ter adequadamente a pobreza, a indigncia, e diante da percepo
da desigualdade crescente, os cidados, respondendo a primings
ou frames,
2
e muitas das organizaes polticas assumiram
posies antipolticas e antipartido. Assim, em alguns pases da
regio latino-americana, se produziu a destruio do sistema par-
tidrio, substitudo por um grande e heterogneo nmero de ato-
res que compem os restos desses partidos, os movimentos polticos
muitos deles agrupados em torno de uma personalidade e as no-
vas formas corporativas e/ou primitivas de representao (como
exemplo, nos eferimos s comunidades indgenas da Bolvia).
A razo de ser exposta se ajusta a uma realidade na qual atuam
partidos que, em maior ou menor grau, esto em crise em toda a re-
gio ainda que a institucionalidade formal os continue conside-
rando peas-chave e na qual, em muitos casos, no foram
implantados substratos legais para a expresso das novas
organizaes, obrigando-as a continuar a figurar como partidos.
O bom funcionamento dos partidos no que se refere sua
organizao e ao desejado profissionalismo, sua base de financia-
mento e sustentao tem um impacto direto na efetividade do res-
tante do sistema poltico. Atingi-lo pressupe fontes de
financiamento. Entretanto, na crise dos partidos tambm influi,
,o
2 Esses conceitos poderiam ser traduzidos como impresso ou enquadra-
mentos, e significam marcos dentro dos quais se move a opinio pblica re-
lativamente a determinado tema, uma vez que tal tema passe a ser de
domnio pblico por essa ao dos meios de comunicao, a partir de idias
primrias sobre o mesmo.

desfavoravelmente, a procura de financiamento. Os cidados o en-
tendem como uma intromisso excessiva do dinheiro na poltica e
acreditam que o custo da poltica no se justifica. Assim, no Equa-
dor, foi votada uma lei de gasto eleitoral que chegou a limitar a
pouco mais de US$ 50.000,00 o gasto de uma campanha para a
prefeitura de Quito e, proporcionalmente, em algumas prefeituras,
a mxima quantia a ser gasta era de US$ 7,00!!
certo que h presses do setor empresarial que quer que seu
dinheiro investido em organizaes polticas sirva a seus interesses.
Tambm so conhecidas as denncias referentes a doaes associa-
das a dinheiros ilcitos. O desprestgio dos partidos e o cinismo do
cidado, que no v vantagens em participar da poltica ou que,
diante da oportunidade de obt-las, as procura, leva compra de
votos e ao crescimento incessante das campanhas nos meios de
comunicao. A idia de que todo poltico corrupto j est enrai-
zada na opinio pblica da regio.
Angelo Panebianco, um estudioso dos partidos, aponta que o
dinheiro dos partidos um assunto relevante, no s pelas quantias
envolvidas ou por suas fontes de origem, mas porque estes se torna-
ram a coluna vertebral do Estado democrtico. Utilizando uma
frmula publicitria da moda, podemos dizer que, apesar de a de-
mocracia no ter preo, ela tem um custo de funcionamento, e isso
ressalta a necessidade de controlar o dinheiro usado para fazer fun-
cionar o sistema democrtico, para que o dinheiro no controle o
sistema. Maurice Duverger, j faz bastante tempo, antes desses tem-
pos de antipoltica e antipartido, afirmou que a democracia
no est ameaada pelo regime de partidos, mas sim pelo financia-
mento destes.
Isso ocorre principalmente em Estados de direito enfraqueci-
dos, nos quais a informalidade presente no s acontece no mbi-
to da poltica, mas tambm da economia, com uma crescente
concentrao de poder econmico e com a propriedade dos meios
de comunicao em mos de poderosos concessionrios, que atuam
como donos e no como licitantes de um bem pblico.
,;

2. As normas legais e o dinheiro na poltica
As normas jurdicas devem:
Estabelecer regras que permitam uma disputa eqitativa entre
as organizaes polticas. Devem ser asseguradas oportunida-
des a todos os que concorrem na arena poltica por cargos go-
vernamentais e representativos. Tambm deve ser assegurada a
abertura desse jogo, de modo a facilitar o ingresso de novos
partidos no cenrio poltico.
Tentar reduzir a presso dos grupos empresariais muito fortes
sobre partidos ou organizaes polticas existentes. Tambm se
deve procurar um acesso eqitativo aos meios de comunicao,
em particular televiso, que, como sabido, costuma ser a
responsvel pelos maiores gastos de toda campanha poltica
eleitoral.
Contribuir para sanear a imagem das organizaes polticas,
obrigando-as a divulgar suas fontes de financiamento, os me-
canismos que utilizam e como administram os gastos correntes
e de campanha.
Fortalecer os partidos e as organizaes polticas em geral, de
modo que estes ganhem formalidade em sua estrutura e se
convertam em atores responsveis, com vocao de
permanncia no tempo e no em meros agregados informais
para a disputa de uma eleio prxima.
Assegurar que, quando so usados fundos pblicos para as ati-
vidades correntes ou campanhas eleitorais, os mesmos sejam
empregados de forma adequada.
No existe um sistema de financiamento nico, ideal, funcional
a todos os pases e situaes. A histria e suas inrcias, o contexto
poltico existente no momento de adotar as medidas, as formas ins-
titucionais e as frmulas polticas empregadas condicionaro o siste-
ma a ser adotado em cada pas e em cada circunstncia histrica.
,

3. As normas na Amrica Latina tendncias dominantes
Na regio se imps, formalmente, um sistema de financiamen-
to misto, pelo qual as organizaes e partidos polticos recebem re-
cursos pblicos e privados para financiar suas campanhas eleitorais
e/ou para custear seus gastos de funcionamento ordinrio. S a Ve-
nezuela no tem um sistema de financiamento pblico. Entretanto,
na maioria dos pases, o financiamento privado prevalece sobre o
aporte pblico.
A maioria dos pases conta, dentro de seu financiamento pbli-
co, com subvenes diretas (em dinheiro ou bnus) ou indiretas,
que abarcam um ponto-chave: o acesso gratuito ou subsidiado aos
meios de comunicao, assim como isenes de impostos, servios
de correio ou telefones gratuitos ou subsidiados e at cursos de
capacitao.
Os mtodos de distribuio do financiamento pblico direto
na regio so de trs tipos: proporcional fora eleitoral, um
mtodo combinado pelo qual uma parte dos recursos
distribuda eqitativamente entre todos os partidos e organizaes
polticas e outra, de acordo com a fora eleitoral e um terceiro
mtodo, pelo qual uma parte dos recursos se distribui proporcional-
mente fora eleitoral e outra, de acordo com a representao par-
lamentar. No h nenhum pas em que o financiamento se d
embasado na estrita igualdade.
A fora eleitoral pode ser estabelecida pelo nmero de votos
obtidos (na eleio anterior ou na que motivo de financiamento)
ou em nmero de cadeiras obtidas. A maioria dos pases prev em
sua legislao algum tipo de barreira legal para ter acesso ao finan-
ciamento pblico. Esta faz referncia, especificamente, a que os
elegveis para o subsdio mencionado obtenham um percentual
mnimo de votos ou tenham representao parlamentar.
No que se refere ao desembolso do financiamento pblico em
dinheiro, prevalece o sistema que divide o mesmo em um adianta-
mento e em um pagamento posterior s eleies. Outros pases s
,,

prevem um mecanismo de reembolso que se realiza depois das
eleies. Em um nmero menor de pases, h a entrega do total de
recursos antes das eleies, com prestao posterior de contas, o que
pode, em alguns casos, gerar a dificilmente cobrvel dvida
poltica daqueles que no conseguem os resultados eleitorais
mnimos exigidos para ter acesso a esse financiamento.
A maior parte dos pases estabelece restries quanto origem
das contribuies privadas, predominando as proibies de doaes
de governos, instituies ou indivduos estrangeiros, de quem tenha
contratos com o Estado e de fontes annimas. Alguns pases estabe-
lecem tambm limites ao montante das contribuies privadas.
A outra grande fonte de financiamento indireta. Na maioria
dos pases, outorga-se aos partidos polticos acesso gratuito aos
meios de comunicao estatais. Este tipo de aporte no costuma ser
muito relevante, pois a audincia desses meios costuma ser muito
limitada. Em alguns poucos pases, h tambm cesso de tempo em
meios de comunicao privados. Normalmente, isso acontece du-
rante a campanha eleitoral, ainda que haja casos de espaos perma-
nentes para expor posies de partidos ou organizaes polticas.
O rgo encarregado do controle e da fiscalizao do financia-
mento dos partidos pertence, na maioria dos casos, aos organismos
eleitorais.
Em quase todos os pases, esto previstas sanes para punir a
desobedincia legislao referente ao financiamento dos partidos
e organizaes polticas e s campanhas eleitorais. As multas so o
mtodo predominante, ainda que tambm se prevejam sanes ad-
ministrativas. Algumas chegam eliminao do registro partidrio
ou reduo ou suspenso dos fundos estatais para os partidos que
violarem a lei. Em outros casos, se prevem sanes penais para os
doadores; para os candidatos, est prevista a cassao e, posterior-
mente, se for o caso, sanes penais.
So poucos os pases que tm uma perspectiva de gnero no fi-
nanciamento. S na Costa Rica e no Panam foram incorporadas
previses para formao poltica de mulheres. Mas no h disposi-
:cc

es que premiem as organizaes que se aproximem mais
eqidade de gnero na nominao de candidatos, de modo a fazer
com que essas agremiaes permitam eficazmente s mulheres que
aspirem a bancadas ou cargos executivos.
Em suas disposies internas, alguns partidos da regio
tambm levam em conta a eqidade, mediante a designao de re-
cursos para mulheres candidatas, como o caso do Partido Arnul-
fista do Panam, dos partidos Libertao Nacional e Movimento
Libertrio, da Costa Rica, e da Frente Farabundo Mart para a
Libertao Nacional, de El Salvador.
Tampouco costuma haver designaes especiais para minorias
que tm representao especial (como grupos e comunidades de
indgenas ou as chamadas negritudes na Colmbia). O tratamen-
to que recebem o mesmo que se d s associaes de cidados que
no querem aparecer como partido.
4. A cultura poltica, as prticas
Diante da necessidade de os partidos polticos levarem sua
mensagem a milhes de eleitores, especialmente dirigida queles
que vivem nas grandes cidades onde reside o setor que normal-
mente tende aderir s diversas foras polticas e diante da neces-
sidade de assegurar, quando existe, o seu eleitorado fiel, o
oramento das organizaes polticas aumentou constantemente.
Os gastos para contratar espaos nos meios de comunicao
eletrnicos e toda a atividade de propaganda conexa, realizao de
atos para serem filmados e difundidos pelos meios, estudos de mer-
cado poltico etc. so a parte do leo em todo oramento de ativi-
dades polticas. A televiso aberta e o rdio passaram a ser os
veculos ideais para a tarefa, visto que mesmo nos extratos sociais
mais baixos h acesso a esses meios. A fria tela da televiso, com suas
mensagens de apenas alguns segundos, tem forte impacto para tor-
nar conhecida e ratificar uma imagem, enquanto que a mensagem
quente do radio permite sustentar decises emocionais ou racionais.
:c:

As campanhas, alm disso, se baseiam cada vez mais em uma
abordagem de mercado a fim de vender imagem para obter pri-
meiro as intenes e depois os votos efetivos.Isso requer a realizao
de estudos quantitativos e qualitativos, a contratao de assessores
de imagem e especialistas em produo, psiclogos, politlogos,
antroplogos, profissionais que recebem altas quantias por seus
servios.
Nesse quadro, as quotas dos afiliados se tornaram uma
contribuio marginal para as organizaes polticas que, desse
modo, necessitam de apoio estatal, das empresas ou de ambos.
Esse fato torna mais fcil que organizaes que fazem uso de
dinheiro ilegal tentem comprar impunidade, mediante a doao de
quantias cujo trajeto muito difcil de detectar.
As normas sancionadas no tiveram normalmente como con-
trapartida a criao de organismos adequados de controle e
fiscalizao. Muitas vezes, os organismos eleitorais devem simples-
mente acreditar nos informes que lhes so apresentados. Em ou-
tras, podem ordenar auditorias, contratando empresas privadas,
mas, freqentemente essas mesmas empresas costumam trabalhar
para os doadores a serem fiscalizados tarefa que ocasional , fato
pelo qual o conflito de interesses bvio. Uma importante exceo
o Instituto Federal Eleitoral de Mxico, mas montar uma estrutu-
ra central de 8000 funcionrios est praticamente fora do alcance
de qualquer pas, e at no Mxico j se discute a reduo drstica
do oramento de seu rgo eleitoral.
O financiamento real est condicionado pela estrutura da dis-
puta eleitoral. A forma de financiamento e a atitude dos doadores
dependem de haver coincidncia ou disperso na data das eleies
para os diversos cargos, de haver voto preferencial ou no, de haver
vinculao entre listas presidenciais e parlamentares ou
independncia para o eleitor, dentre as principais condicionantes.
Normalmente, as eleies presidenciais so as determinantes dos
processos de obteno de fundos. Como normalmente para a cam-
panha eleitoral se formam estruturas de financiamento ad hoc, a
:c:

doao costuma ser feita ao(s) candidato(s) e no ao partido que,
em muitos casos, no participa em nada no processo. Quase nenhu-
ma legislao corrigiu com normas especficas esse problema que
debilita notoriamente os partidos.
Por sua vez, a celebrao de eleies internas, muitas vezes
obrigatrias de acordo com disposies constitucionais e legais,
provoca a demanda de mais recursos pelos partidos, e em muito
poucos pases h normas que regulem este financiamento.
A prestao de contas por parte dos partidos costuma ser defi-
ciente, e o organismo eleitoral tem pouco poder para corrigir o
problema. A vigilncia dos cidados fica, em geral, em mos de
ONGs compostas por pessoas de setores mdios que muitas vezes
precisam de financiamento do exterior e que tambm descobriram
que essa atividade pode chegar a ser um modus vivendi.
5. O financiamento pblico
O financiamento pblico deve garantir um nvel adequado de
recursos para que a disputa eleitoral seja eqitativa e no fique de-
pendente da maior ou menor quantidade de dinheiro. A inteno
evitar, at onde possvel, os riscos de que os partidos e
organizaes polticas se tornem prisioneiros do mercado ou at
mesmo de grupos de interesse que operam margem da legalidade.
Tambm se procura obter maior eqidade na disputa, quando
h organizaes que no tm acesso fcil a fontes de financiamento
privado.
Outro argumento a favor do financiamento pblico a
inteno de fazer com que as operaes financeiras dos partidos,
seus ingressos e seus egressos, sejam transparentes, conhecidas e su-
jeitas fiscalizao de rgos eleitorais e das controladorias ou or-
ganismos similares de controle do gasto pblico.
O estatuto jurdico constitucional ou legal que os partidos e
organizaes polticas tm hoje, na maioria das legislaes da re-
gio, faz com que sejam organizaes dobradias que esto tanto
:c,

no campo pblico como no privado, j que so associaes priva-
das que cumprem funes pblicas ou de interesse geral e que, por
conseguinte, podem receber financiamento pblico.
Entre os argumentos contrrios ao financiamento pblico se
aponta o risco de estatizao, de burocratizao e de que isso leve
ossificao dos partidos, ou seja, dependncia econmica
crnica da parte destes dos recursos estatais e a conseguinte perda
de contato com a sociedade, por essa dependncia quase exclusiva
dos fundos pblicos.
Entretanto, como contra-argumento pode-se citar a situao
atual da Venezuela, onde, mesmo no havendo financiamento
pblico, os limites entre organizao poltica e Estado foram apaga-
dos pelas prticas do presidente Hugo Chvez. Mas preciso lem-
brar que o presidente tem uma arma pblica muito relevante: as
cadeias de TV, que no so consideradas como parte do financia-
mento, mas sim como servio pblico para expressar a voz do
governo e do Estado.
Por outro lado, um esquema exclusivamente baseado no finan-
ciamento privado tem tambm seus riscos, dentre eles permitir a
influncia desmesurada de determinados indivduos ou empresas
(legais ou ilegais) sobre os partidos e os poderes pblicos, frente
necessidade dos partidos e dos candidatos de obter recursos econ-
micos, sem se importarem muitas vezes com a natureza das fontes.
Essa ltima tendncia negativa se acentua pelo carter margi-
nal, quando no nulo, dos aportes dos afiliados das organizaes e
dos partidos polticos latino-americanos.
Se, em sua maioria, os recursos proviessem diretamente dos ci-
dados, isso seria uma prova do saudvel enraizamento dos partidos
na sociedade, mas isso no ocorre. Numa Amrica Latina onde qua-
se a metade da populao est abaixo da linha de pobreza, de acor-
do com os dados da CEPAL, obviamente essa no uma fonte
possvel de financiamento da atividade poltica.
Por conseguinte, o grosso do dinheiro provm de grupos em-
presariais. Por isso, imperativo elaborar leis que limitem a origem
:c

dos recursos, que estabeleam tetos de contribuio e que prevejam
mecanismos de controle efetivos e outra srie de garantias, como a
mxima bancarizao do processo atravs de contas pblicas, com
limites automticos para no ultrapassar os mximos estabelecidos
pelas normas que visam evitar o abuso e a desigualdade. Tudo isso
afirma a necessidade do financiamento pblico para a disputa
eqitativa.
Por causa dessa necessidade se originaram os sistemas mistos,
nos quais uma parte importante dos recursos de responsabilidade
direta ou indireta do Estado e outra, complementar, dos fundos pri-
vados. Se a porcentagem entre as duas vertentes tende a ultrapassar
mais de 60% de um dos setores, teremos sistemas mistos enviesados
(ou para o pblico ou para o privado), ainda que o enviesamento
possa desaparecer, dependendo do uso dado a cada fundo. Em toda
a regio, salvo no Mxico, onde predomina o pblico, e excetuado
o j mencionado caso da Venezuela, onde no h financiamento
pblico, a maior parte dos fundos tem origem privada, em alguns
casos, acima de 60%.
6. O financiamento pblico e suas caractersticas
na regio
Os aportes do Estado nos pases latino-americanos so princi-
palmente distribudos com base na frmula de proporcionalidade
em relao ao nmero de votos obtidos nas ltimas eleies ou no
nmero de cadeiras conquistadas no Parlamento; em segundo lu-
gar, feita a distribuio mediante um mtodo combinado em que
uma parte se distribui eqitativamente entre todos os partidos e a
outra, de acordo com a fora eleitoral. Os que criticam esta forma
de distribuio e propem uma frmula igualitria so os que cons-
tantemente querem dar maiores oportunidades a novas
organizaes. Costuma ocorrer uma disputa entre organizaes for-
malmente estabelecidas, com forte tradio, e as novas
organizaes, muitas vezes informais, em mos de novos caudilhos.
:c,

Por essa razo, para diminuir as crticas, se chegou a essas
formulaes combinadas entre fora eleitoral, por um lado, e
distribuio igualitria por outro, como fazem Argentina, Brasil,
Equador, Mxico, Panam, Paraguai, Peru e Repblica Dominica-
na, com suas frmulas hbridas.
Pela mesma razo se utilizam critrios mistos (entrega antes e
depois do ato eleitoral) no que se refere ao momento de desembol-
sar subsdios em dinheiro, de modo a dar facilidades aos novos ou
pequenos partidos, que supostamente concorrem em desvantagem
com organizaes j arraigadas. Entretanto, a crise e a volatilidade
arrasaram tambm foras tradicionais (basta citar os partidos tradi-
cionais venezuelanos ou a Unio Cvica Radical, na Argentina, e os
partidos bolivianos). Por outro lado, a entrega do subsdio poste-
riormente ao ato eleitoral mais simples e evita o intratvel
problema das dvidas polticas, de pagamento normalmente
impossvel , alm de facilitar o controle e a auditoria de gastos.
A importncia cada vez maior da televiso como fator determi-
nante no vnculo e na comunicao dos candidatos com o eleitora-
do tornou o acesso gratuito dos partidos e organizaes polticas e
seus candidatos aos meios de comunicao estatais ou privados,
substancialmente a estes ltimos, uma forma muito relevante de fi-
nanciamento pblico.
Esse tema nada simples, pois, apesar de o Estado ser dono das
ondas de rdio e da TV aberta, a concesso determina fenmenos de
apropriao, na qual se misturam interesses partidrios e empresa-
riais diversos. Os concessionrios muitas vezes so polticos e em ou-
tras, alm disso, tm interesses em grandes complexos comerciais.
Alm desses interesses, na mdia devem ser considerados os de outros
setores que podem entrar em contradio no cumprimento da funo
de informar (dar o priming ou frame para a opinio pblica) e de
entreter. Os interesses de colunistas, formadores de opinio e jorna-
listas nem sempre coincidem com os dos concessionrios, embora os
destes ltimos costumem preponderar. A distribuio de espaos gra-
tuitos no o nico modo de anular essa influncia.
:co

O controle da produo dos espaos gratuitos e da informao
indireta em programas jornalsticos e informativos continua sen-
do um problema insolvel.
Entretanto, s dar espaos gratuitos implica complexas
negociaes. Muitas vezes os concessionrios negociam abatimentos
de impostos e/ou isenes no pagamento da licena ou pedem pa-
gamento para cumprir uma funo pblica.
Recentemente foi desenvolvida uma legislao que destina
uma parte do financiamento pblico para o fortalecimento e desen-
volvimento institucional dos partidos, includas atividades tais
como a pesquisa, a formao e a capacitao de quadros partidrios,
como ocorre na Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Mxico, Pa-
nam e Peru. Essa tendncia responde urgncia de deseleitori-
zar a atividade dos partidos e de formaliz-los, mas crises
constantes como a boliviana, iniciada em outubro de 2003 e ainda
em curso, no tm favorecido a eficcia dessa prtica.
parte da questo de se oferecer financiamento de maneira
pblica ou mista, seria importante haver marcos institucionais que
permitissem um financiamento permanente das atividades regula-
res dos partidos, no restritas s campanhas eleitorais.
7. A regulao do financiamento privado
At o momento presente, Colmbia (ainda que haja um limi-
te mximo aos gastos de campanha, o que funciona como um limi-
te indireto ao que pode ser recebido), El Salvador, Guatemala,
Panam e Uruguai no estabelecem limitao alguma ao que se
pode receber como financiamento privado. O estabelecimento
desses limites s contribuies privadas procura evitar grandes
desequilbrios ou assimetrias entre os fundos disponveis pelos di-
versos partidos e organizaes polticas. Tambm se busca diminuir
a magnitude das contribuies que podem ser feitas por empresas
ou corporaes que dispem de grandes recursos ou ainda as de pes-
soas fsicas com sua fortuna pessoal. Obviamente uma preocupao
:c;

constante tentar impedir a vinculao das organizaes partidrias
e candidatos com dinheiro proveniente de atividades ilcitas, parti-
cularmente do narcotrfico.
Na maioria dos pases h proibies quanto origem das
contribuies privadas, e a restrio mais comum a que impede
o recebimento de somas provenientes de governos, instituies ou
indivduos estrangeiros; em segundo lugar quanto freqncia com
que so proibidas, esto as contribuies de quem tenha contratos
com o Estado e, em terceiro lugar, as doaes annimas.
Argentina, Bolvia, Brasil, Costa Rica, Chile, Equador,
3
Mxico, Paraguai e Peru regulam o montante mximo das
contribuies individuais, mas muito difcil combater as
transgresses norma.
Ainda que o financiamento privado tenha, em certo grau, li-
mites impostos por normas legais, continua sendo motivo de incer-
tezas e suspeitas. A prtica corrente de dupla contabilidade e a falta
de controles cruzados, por falta de bancarizao o que permite
que se continue usando o dinheiro doado mais as doaes em
espcie, de difcil quantificao, continuam favorecendo influncias
que no deveriam ser aceitas. Em alguns pases como o Mxico, so
elaboradas tabelas para dar um valor monetrio s contribuies em
espcie, mas difcil comprovar que sejam correspondentes ao que
realmente acontece na prtica.
:c
3 H um ano, um integrante de um novo partido equatoriano, de estrutura
empresarial e centrado na figura de seu candidato, me apontava a inutilida-
de dessa medida, ao afirmar que o candidato x, por ter 50 empresas inde-
pendentes juridicamente umas das outras, podia, com essa ajuda, fazer por si
mesmo todo o financiamento. Basta indicar o exemplo dos EUA, onde o
prefeito de NY, Bloomberg, comprou de fato sua eleio, gastando 100
milhes de dlares de seu bolso. H dois anos, o senador democrata Corzi-
ne foi eleito por seu estado, New Jersey, quase sem competidores, por des-
pender um tesouro prprio de 60 milhes de dlares.

8. O acesso aos meios de comunicao
A relao dos meios de comunicao (em particular da tele-
viso) com o financiamento da poltica de carter complexo e at
contraditrio.
Por um lado, os meios desempenham um papel central na
fiscalizao da conduta dos funcionrios pblicos e dos polticos,
mas por outro, os meios eletrnicos, em especial a televiso, so a
causa principal na poca atual da videocracia e do homo videns,
como afirma Sartori de os partidos precisarem de grandes quan-
tias de dinheiro para levar a cabo suas campanhas eleitorais, espe-
cialmente as presidenciais.
Os custos das campanhas aumentaram, e existe a percepo ge-
neralizada de que uma de suas rubricas mais onerosas o pagamen-
to da publicidade poltica na televiso, qual correspondem ao
menos entre 60 e 80% dos gastos eleitorais, de acordo com o estu-
do publicado por Greener e Zovatto (2004).
Quanto a isso, no h uma soluo consensual entre os espe-
cialistas, e tampouco h acordo sobre a influncia que a televiso
tem na poltica eleitoral, j que enquanto alguns opinam que o par-
tido que mais aparece nos meios o que geralmente ganha, h ca-
sos de vrios polticos conhecidos que chegaram recentemente ao
poder sem o apoio dos meios de comunicao, ou inclusive contra
a vontade destes. O triunfo de Lucio Gutirrez no obstante ter
sido destitudo, dentre outros fatores, por uma campanha de uma
radio FM de Quito, La Luna um dos exemplos recentes.
O que est claro que preciso considerar os descontos nos
preos faturados a partidos e candidatos em poca de campanha por
parte dos concessionrios das emissoras, que tambm chegam a
doar espaos. Em muitos casos, esta prtica deu margem a fortes de-
sigualdades eleitorais, alm das questionveis trocas de favores entre
quem decide as polticas pblicas e os donos dos meios, o que os
converte em doadores privilegiados, que depois da eleio esperam
pagamentos por suas ajudas.
:c,

O acesso que os partidos polticos tm aos meios de
comunicao eletrnicos na Amrica Latina pode ser visto como
um continuum composto por diversas modalidades para dispor de
espaos (horrio poltico no jargo eleitoral), que resumimos da se-
guinte forma:
Horrio eleitoral gratuito e horrio para expresso de pensa-
mento partidrio em tempo intereleitoral. nica forma de
propaganda permitida. Probe-se a foras polticas o pagamen-
to de espaos. Pode ser na televiso e tambm no rdio ou
somente em um desses meios. Essa situao ocorre no Brasil e
no Chile.
4
Combinao entre uso de horrios eleitorais regulados publi-
camente e liberdade de contratao em um esquema de trs
nveis. Um horrio gratuito, mais espaos pagos com fundos
pblicos, mais espaos contratados privadamente. Esse o es-
quema mexicano.
Horrio eleitoral em meios estatais e privados, mais possibili-
dade de contratar espaos privadamente. Em alguns pases,
tambm h horrios fora do perodo eleitoral.
Horrio em espao estatal, agregando-se a possibilidade de
contratar espaos privadamente. Em todos os casos o horrio
estatal praticamente irrelevante e em alguns casos inexisten-
te. A contratao de publicidade em meios privados costuma
no ter limites.
Liberdade de contratao de tempo em radio e televiso.
::c
4 Desde a dcada de 1960, e de forma total desde 1982, o Brasil probe a pro-
paganda eleitoral paga na televiso, garantindo aos partidos, em troca, um
horrio dirio de publicidade gratuita, durante a campanha eleitoral. O Chi-
le, por sua vez, probe a propaganda em televiso aberta, na qual concede o
horrio gratuito, mas possvel fazer propaganda eleitoral paga em emisso-
ras de rdio, televiso a cabo e na imprensa escrita.

Na maioria dos pases, ocorre esse financiamento indireto s
em perodos de disputa eleitoral. Brasil, Colmbia, Mxico e Peru
so os pases nos quais a legislao eleitoral estabelece o acesso dos
partidos aos meios de comunicao de modo permanente.
Quanto ao acesso dos partidos imprensa escrita, este amplo
e sem limites na maioria dos pases, dado que neste caso se trata de
bens privados que tm proprietrio e que, em muitos casos, so edi-
tados para defender interesses polticos ou empresariais muito
precisos.
O tema dos meios de comunicao est ligado ao dos
princpios democrtico-eleitorais bsicos como so a eqidade e o
direito informao. Normativamente, todos os partidos devem ter
a oportunidade, atravs dos meios de comunicao, de apresentar
aos cidados seus candidatos, plataformas e programas eleitorais, e
os eleitores devem ter a possibilidade de se informarem adequada-
mente acerca das opes eleitorais e de suas propostas. Esta a ba-
se mnima para realizar uma eleio informada. Todavia, na
prtica, se torna difcil garantir o princpio de eqidade.
J indicamos que os concessionrios e administradores dos
meios freqentemente se encontram vinculados aos grupos
econmicos e polticos. Por isso, a maioria das regulaes na regio
combinam o acesso gratuito aos meios, especialmente aos estatais,
com uma alternativa de contratao dos meios privados pouco re-
gulamentada e, em geral, de difcil controle.
As mudanas tecnolgicas desatualizam as disposies jurdicas
que regulam o acesso dos partidos aos meios de comunicao. Se
com a televiso a cabo foram gerados vazios de regulao e dificul-
dades para o controle, a televiso por satlite e a propaganda disse-
minada pela internet produz maiores complicaes. O fato de que a
televiso por satlite seja produzida e transmitida desde fora das
fronteiras nacionais deixa o Estado desprovido de mtodos de
fiscalizao, na medida em que no tem jurisdio sobre o espao
em que operam tais empresas. Dificuldades similares so enfrenta-
das para regular o uso da internet com esses fins. Esses aspectos
:::

podem aumentar a desigualdade, pois so os partidos com maiores
recursos e contatos internacionais os que esto em capacidade de in-
cursionar nessa nova modalidade para transmitir suas mensagens
polticas.
Esse tema se imbrica com o da divulgao de pesquisas com
efeitos de propaganda. As proibies de divulg-las vrios dias an-
tes de um evento eleitoral envolvem o uso de meios no baseados
no pas.
Apesar de em muitos pases haver espaos gratuitos para os
partidos e candidatos, s no Peru h o apoio para custear a
produo da propaganda. Esta implica quantias de dinheiro rele-
vantes, pois, como mostramos, o mercado poltico exige a
contratao de profissionais de publicidade, imagem e
comunicao.
O tratamento da poltica e das campanhas nos noticirios e nos
programas jornalsticos de discusso poltica , em alguns casos,
parcial, favorvel ou contrrio a determinados partidos ou
candidatos. No Mxico, o IFE determinou que se audite o con-
tedo dos mesmos e se informe que porcentagem da informao ou
do tratamento jornalstico se dedica diariamente a quais candidatos
ou partidos e em que carter se favorvel, desfavorvel ou neutro
e se essa informao transmitida aos cidados para que tirem
concluses por si mesmos.
Em alguns pases se impem debates obrigatrios entre
candidatos presidenciais nos meios de comunicao, de modo que
possam expor seus programas e idias. Entretanto, no fcil che-
gar a um formato neutro que favorea uma disputa com
eqidade.
A incapacidade dos organismos eleitorais, na maioria dos
pases, para implantar o acompanhamento e o controle efetivos da
propaganda poltica e da comunicao social faz com que salvo
parcialmente no caso citado do Mxico e na Costa Rica, contexto
no qual existia um sistema bipartidrio a iniqidade na disputa
seja um problema no resolvido. A incapacidade dos Estados para
:::

construir instituies de controle que contem com os recursos ade-
quados para poder exercer funes de fiscalizao e para impor efe-
tivamente sanes faz com que o problema tenda a perdurar no
tempo.
Ainda que exista acordo quanto ao papel cada vez mais impor-
tante que os meios de comunicao, em particular a televiso, de-
sempenham, na poltica em geral e durante as campanhas eleitorais
em particular, no existe consenso sobre qual deve ser o melhor ca-
minho a seguir. Para alguns, a regulao constitui uma soluo, en-
quanto que outros estimam que os espaos gratuitos no resolvem
o problema, na medida em que os custos de produo da propagan-
da so cada vez maiores. A partir dos estudos feitos at o presente,
no se pode dizer peremptoriamente que o espao gratuito ou a
limitao de tempo passvel de uso dos meios de comunicao, es-
pecialmente da televiso, ou a proibio da publicidade paga te-
nham tido uma incidncia substancial e que tenham alterado o
resultado eleitoral, mas parece claro que essas medidas favoreceram
a convivncia e a tolerncia dentro do sistema poltico e que
tendem a atenuar os nveis de corrupo associados atividade
poltica e a melhorar a deteriorada imagem dos partidos.
Tambm claro que os espaos na televiso se tornaram um re-
curso imprescindvel na arena poltica devido maneira como se
desenvolvem as campanhas eleitorais, sobretudo as presidenciais.
Por isso, o desafio fazer com que sua utilizao pelos partidos e
outras organizaes polticas tenha repercusso positiva, em favor
do fortalecimento destes e da democracia.
Em conseqncia e abarcando mais que o tema meios de
comunicao , para enfocar em seu conjunto o tema da propagan-
da eleitoral, seria conveniente estimular reformas institucionais que
caminhem para:
A reduo da durao das campanhas, se possvel para 45 dias;
Caso seja mantida a publicidade privada em meios de
comunicao com limite de gastos, implantao de uma audi-
::,

toria muito precisa e de um valor presumido, com base em
preos correntes de publicidade paga desses meios, para dar um
tratamento eqitativo a todas as foras polticas. Essa auditoria
deve se dar em tempo real e as sanes corretivas devem ser
aplicadas imediatamente.
A facilitao, por meio de recursos pblicos, de um acesso
eqitativo de todos os partidos aos meios de comunicao
tanto pblicos como privados; seria desejvel que a imposio
de horrios exclusivos de TV, como ocorre no Chile, no Peru e
de modo diferente na Colmbia se estendesse a todos os
pases. Seria importante tambm estend-los ao rdio, instru-
mento substancial para as minoritrias mas relevantes
populaes rurais, com dificuldade de acesso a TV, e para
aqueles que realizam longas jornadas de trabalho ou atividade
informal na rua, sem acesso a um televisor.
A promoo de uma distribuio equilibrada das notcias
polticas e eleitorais em informativos e em programas
jornalsticos e da informao rotineira e obrigatria, por parte
do organismo eleitoral, do tratamento dado s notcias, em
programas ad hoc dos mesmos meios.
A exigncia de debates obrigatrios, com o mesmo formato,
para todos os candidatos presidenciais.
A promoo da reduo da concentrao da propriedade e
concesso dos meios em poucas mos e da informao aos ci-
dados sobre quem so seus responsveis, a que conglomerados
empresariais pertencem, assim como quais so suas relaes
com o sistema financeiro. Seria desejvel que as contas
bancrias dos meios de comunicao eletrnicos, dado que
usam ondas que so do Estado, tenham carter pblico, deven-
do ser acessveis por meio da internet por qualquer cidado.
Quanto s reformas legislativas a serem feitas neste difcil tema,
assim como em qualquer outra rea de financiamento da poltica,
deveria ser considerado o contexto de cada pas. Como costuma
::

ocorrer, as melhores reformas encontram s vezes tal resistncia que
no permitem levar adiante uma reforma que pode ser um passo
nessa direo ainda que no conforme os normativistas que
sempre querem o melhor. Nessa rea, como em outras, preciso re-
cordar que a poltica a arte do possvel.
Assim, por exemplo, a reduo do tempo de campanha provo-
ca resistncias em candidatos interessados em posicionar sua ima-
gem com suficiente antecipao para obter vantagens iniciais contra
seus adversrios e, inclusive, pressionar seus prprios partidos ou
movimentos para promover suas intenes. preciso lembrar que
nos tempos presentes as campanhas tornaram-se permanentes nos
perodos intereleitorais, e difcil distinguir uma atividade poltica
corrente de uma campanha. O fracionamento das eleies em
mltiplas instncias, a realizao de consultas internas, junto com
possibilidade de reeleio presidencial reforam esse fato.
Nas regulaes sobre o uso dos meios, corre-se o risco de limi-
tar as liberdades de imprensa e de expresso, mas, por outro lado
necessrio dar garantias para evitar campanhas sujas, negativas,
como se pratica agora, tendo em vista o que ocorre nas campanhas
eleitorais dos EUA. A esse respeito, conseguir a elaborao de um
cdigo voluntrio de conduta dos meios e organizaes polticas
um bom passo adiante.
9. A prestao de contas, a divulgao do que foi recebido
como contribuies e os gastos eleitorais
A prestao de contas e a divulgao da informao so as for-
mas responsveis pelo controle dos movimentos financeiros das
organizaes e dos partidos polticos e candidatos. Trata-se de ter a
informao adequada acerca de como funciona e circula o dinheiro
nas organizaes polticas e candidaturas.
A maior parte dos pases latino-americanos incorporou em
suas legislaes a obrigao da prestao de contas, exceto El Salva-
dor. Para que a mesma seja significativa deve incluir todos as rubri-
::,

cas relevantes para a atividade partidria ou eleitoral e deve ser apre-
sentada periodicamente, se possvel dia a dia, o que hoje possvel
por causa dos sistemas contbeis computadorizados.
Em geral, a informao exigida abarca tanto o financiamento
pblico como o privado, de acordo com o modelo adotado predo-
minantemente na regio. A Guatemala o nico pas na regio em
que a prestao de contas est ligada estritamente ao financiamen-
to pblico. Nos pases restantes, os movimentos financeiros realiza-
dos, tanto com fundos pblicos como privados, devem ser tornados
pblicos ou serem submetidos considerao do rgo de controle,
ainda que na prtica seja muito difcil que haja uma auditoria
efetiva.
Mesmo com as claras tendncias, no que se refere s formas de
fazer poltica na regio, de relegar os partidos e privilegiar as candi-
daturas individuais o que deveria, conseqentemente, obrigar
prestao de contas todos os atores , em quase todos os pases
somente as organizaes polticas, permanentes ou ad hoc, devem
prestar contas e apenas em poucos casos os candidatos.
H muito poucos casos em que se prev a cassao do manda-
to dos candidatos eleitos por transgredir normas de gastos eleitorais
ou de doaes, mas, tampouco seria saudvel que isso acontecesse,
pois duas lgicas contraditrias seriam colocadas em jogo, uma, a
expresso da soberania, frente outra, a presumida violao de nor-
mas das quais, seguramente, o candidato no teria conhecimento,
ao menos detalhado. Qualquer pessoa que haja trabalhado em
campanhas sabe que o gerenciamento dos recursos feito por co-
mits ad hoc nos quais o candidato no intervm e sobre o qual no
quer ser informado, precisamente para evitar problemas. A remoo
de mandatrios ou representantes por essa causa no s aumentaria
a desconfiana no sistema poltico, mas tambm introduziria maior
instabilidade, atentando contra o regime democrtico.
As responsabilidades devem ser estabelecidas de modo que res-
pondam por seus atos aqueles que tm o gerenciamento efetivo de
fundos ou de contribuies em espcie.
::o

A fiscalizao posterior ao ato eleitoral tampouco razovel.
Seria conveniente estabelecer mecanismos de controle dirios, em
tempo real, dada a tecnologia disponvel, mediante contas bancari-
zadas pblicas, com limites automticos. Obviamente, esses meca-
nismos devem ser aplicados a eleies nacionais ou regionais e locais
de importncia, pois no tem sentido fazer essas fiscalizaes em
eleies de circunscries de pequeno porte.
5
Os rgos encarregados de controle e auditoria carecem, na
quase totalidade dos pases da regio, da infra-estrutura e do
oramento necessrio para desenvolver as funes previstas na lei.
Desse modo alm do fato de que em vrios pases da regio o
rgo eleitoral ter composio partidria dificilmente tm a
independncia de critrio necessria para exercer a tarefa de
controle. Por isso, no tem sentido, por exemplo, exigir um alto vo-
lume de informao se no se dispe dos instrumentos e dos recur-
sos para process-la adequada e oportunamente.
6
Deve-se lembrar
que em muitos casos os organismos eleitorais se tornaram depen-
dentes da cooperao externa.
::;
5 No ano de 2004, formando uma equipe com Gabriel Bonilla e Carlos Na-
varro, assessoramos o Congresso equatoriano. Na proposta, sugeramos uma
lei de controle de doaes, estabelecendo indiretamente que o gasto eleitoral
seria o mximo do que se pudesse arrecadar dentro de limites estabelecidos.
O sistema de controle era automtico, dia-a-dia, mediante uma conta de
banco nica, na qual todos os depsitos seriam recebidos e contra a qual se-
riam feitos todos os cheques e retiradas para gastos. A conta deveria figurar
em uma pgina web da internet e poderia ser vista por qualquer cidado. No
caso das campanhas, seria encerrada depois da votao. A conta permanente
deveria ter balano e ser reiniciada no comeo de cada ano. O total de fun-
dos seria determinado pelo resultado econmico do pas: dez milsimos do
PBI do ano anterior. Lamentavelmente, a crise poltica tornou impossvel
que o projeto fosse alm do mbito da comisso.
6 O Uruguai, por disposio legislativa de 2004, exigiu a apresentao de con-
tas de gasto eleitoral, sem a qual no se faz o reembolso por voto obtido, mas
a Corte Eleitoral no tem nenhuma obrigao de audit-las, motivo pelo
qual simplesmente as recebe. Essa atividade, portanto, intil e no favore-
ce a transparncia.

A divulgao dos informes financeiros cumpre a mesma funo
que a dos balanos das empresas. Mostram a sade financeira dos
mesmos e previnem possveis atos de corrupo.
Na regio, h uma tendncia a determinar que os cidados se-
jam informados sobre as finanas das organizaes polticas e dos
candidatos. Normalmente so exigidas publicaes em meios oficiais
cuja circulao limitada, e desse modo a massa de cidados no to-
ma conhecimento delas. Por outro lado, entretanto, a mesma no se
mostra interessada em ler ou ver diretamente as informaes. S por
meio dos escndalos que denncias aparecidas em meios de
comunicao podem promover, a populao presta ateno ao tema.
Normativamente se pressupe que determinar a origem dos
doadores pode indicar que orientao pode ter o partido ou
organizao poltica ou candidato, mas a realidade demonstra que
os empresrios costumam doar dinheiro a todos os atores relevan-
tes. Obviamente, para determinar os montantes levam em conta
que chances tem cada ator de ganhar ou de obter um nmero rele-
vante de cargos no Legislativo.
Alm disso, a obrigao de divulgar o nome dos que contri-
buem incentiva essa atitude de doar dinheiro a todos e tentar no
se equivocar quanto ao ganhador. Com muito tino, no querem
sofrer possveis represlias por parte do vencedor por no haver
apoiado uma opo que foi a finalmente ganhadora. Mas, por outro
lado, incentiva formas de contribuies ilegais.
10. Sanes
Para que se possa chegar a um controle eficaz, deve haver uma
autoridade independente e profissional, capaz de controlar o uso do
dinheiro na poltica, e preciso dispor de um regime eficaz de
sanes.
A legislao eleitoral de todos os pases da regio, com exce-
o do Uruguai, estabelece um rgo de controle para o financia-
mento poltico que, em geral, o rgo eleitoral. Em alguns casos
::

h a interveno de controladorias ou tribunais de contas e, no
que se refere aos meios de comunicao, de conselhos especializa-
dos dessa rea.
No que diz respeito a sanes, por vezes as normas no existem
ou, o que mais comum, estabelecem um processo muito comple-
xo e, portanto, difcil de aplicar.
Por outro lado, tal como j o indicamos, os organismos eleito-
rais costumam carecer de recursos humanos e oramentrios para a
tarefa. Outros no tm autonomia no que se refere aos partidos
e/ou organizaes polticas.
As sanes de tipo pecunirio muitas vezes so inexecutveis,
especialmente em tempos de organizaes polticas ou candidaturas
ad hoc. Sua volatilidade faz com que estas no tenham um
patrimnio que permita fazer o juzo executivo para efetivar a
sano.
Tambm apontamos os problemas que pode trazer a cassao
do mandato, como se estabelece na Colmbia e no Equador ou a
inelegibilidade do candidato transgressor, como o caso das normas
do Equador, de Honduras e da Nicargua
Vrios pases estabelecem sanes penais, em alguns casos diri-
gidas a candidatos e, em outros, aos doadores. Desses pases, quatro
estipulam especificamente a privao da liberdade dentro de suas
regulamentaes (Costa Rica, Mxico, Paraguai e Venezuela). Trs
pases no prevem sano alguma em caso de transgresso s
disposies legais: El Salvador, Guatemala e Uruguai.
As dificuldades indicadas tornam aconselhvel s regular o
possvel de cumprir e no ir pelo caminho da sobre-regulao e da
criao de figuras delitivas que tenham como resultado indesejado
provocar instabilidade poltica.
O estabelecimento de controles das doaes, mais que dos gas-
tos tema, este ltimo, que leva a complexidades quase insolveis
seria o caminho mais indicado a seguir. A bancarizao das
doaes e dos gastos assim como o estabelecimento de limites a se-
rem cumpridos de forma automtica pelas contas bancrias seriam
::,

muito benficos. Os controles devem ocorrer ao mesmo tempo em
que ocorrem as doaes ou os gastos e no posteriormente.
No se deve misturar a questo do controle do dinheiro com o
discurso poltico programtico nem com a ao de governo.
Em concluso, a discusso sobre o dinheiro e sua influncia na
poltica dista muito de estar encerrada e de ter solues para um
problema que ameaa todos os dias a credibilidade do sistema
poltico e no s o partidrio , j diminuda pela ao de novos
caudilhos, de movimentos polticos informais e das reivindicaes
de outras formas de participao e representao.
Trata-se de ter um enfoque holstico no qual as reformas do re-
gime de financiamento devem considerar a conjuntura e os cami-
nhos colocados pela poltica para o futuro em cada pas. Essas
reformas devem ser feitas no quadro de uma leitura global do siste-
ma poltico, das organizaes polticas e de sua ao, do sistema
eleitoral, dos mecanismos de representao e dos esquemas de
participao cidad.
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______________. Dinero y poltica en Amrica Latina: una visin com-
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2004.
:::

:::
Resumo
O artigo apresenta um panorama das normas, problemas prticos
e solues que envolvem o sistema de financiamento poltico parti-
drio na Amrica Latina.
Aps um resumo das principais tendncias de normas adotadas por
pases latino-americanos para o financiamento de partidos e cam-
panhas, as seguintes questes so objeto de anlise mais detalhada:
a cultura poltica, o financiamento pblico e suas caractersticas
especficas na regio, a regulao do financiamento privado, os
meios de comunicao e os sistemas de prestaes de contas.
Ao final de cada item e na concluso, so apresentadas algumas
recomendaes quanto a reformas das regras de financiamento e as
melhores prticas de fiscalizao e sano da legislao.

::,
Reagir a escndalos ou perseguir ideais?
A regulao do financiamento poltico
no Brasil
BRUNO WILHELM SPECK
1. Atualidade do tema
Os atuais escndalos em torno de casos de suborno envolven-
do vrias instituies da administrao pblica federal, as prticas
financeiras do Partido dos Trabalhadores e as suas relaes com
outros partidos da base aliada, bem como o papel do publicitrio
Marcos Valrio na intermediao de emprstimos do partido com
bancos e de contratos milionrios deste publicitrio com vrias
instituies pblicas, revelaram uma complexa rede de relaes
promscuas entre o poder pblico, setores do empresariado e partes
da classe poltica, que tem como um dos seus palcos de desenvolvi-
mento a gesto de recursos para as competies eleitorais bianuais.
Isso coloca no centro do debate poltico um tema que periodi-
camente causa crises de credibilidade nas democracias ocidentais.
So poucos os pases que no tenham enfrentado escndalos vincu-
lados ao tema do financiamento poltico, seja em funo da suspei-
ta de recursos de origem ilcita, da violao de limites estabelecidos
para o financiamento, da prtica de doaes no registradas ou, em
casos mais graves, da suspeita de que as doaes estejam vinculadas
a favores por parte dos representantes polticos.

No a primeira crise relacionada ao tema do financiamento
poltico no Brasil. Durante as investigaes sobre as relaes entre
o tesoureiro Paulo Csar Farias com o ento presidente Fernando
Collor, o sistema oficial de financiamento, que no permitia finan-
ciamento por empresas, foi desmascarado como fachada. Um se-
gundo escndalo em torno da empresa Pau Brasil e o financiamento
das campanhas de Paulo Maluf girou em torno do mesmo tema nos
anos subseqentes. Um dos resultados das investigaes foi a
elaborao de um projeto de lei para reformar o financiamento de
partidos e campanhas, cujas propostas foram incorporadas nas leis
que regularam as eleies de 1994 e 1996 e se cristalizaram na Lei
de Partidos Polticos de 1995
1
e na Lei Eleitoral de 1997.
2
Essas so
as duas normas que regem o assunto at hoje.
3
No entanto, as campanhas polticas continuaram sob suspeita
mesmo aps as reformas introduzidas. A acusao principal da
existncia de uma prtica amplamente difundida de financiamentos
no registrados na contabilidade e na prestao de contas Justia
Eleitoral. H indcios tambm de uma participao crescente de di-
nheiro ilcito, envolvendo setores do crime organizado, bem como de
favorecimento dos doadores atravs de contratos pblicos. Em funo
desses problemas, o tema do financiamento poltico tornou-se uma
das constantes dos debates sobre a reforma poltica, objeto de comis-
ses permanentes instaladas no Congresso, dedicadas ao assunto.
4
Um
dos resultados concretos do trabalho dessas comisses a proposta de
::
1 Lei 9.096 dos Partidos Polticos, 19 de setembro de 1995.
2 Lei 9.504 de Normas para as Eleies, 30 de setembro de 1997.
3 Entre as outras normas que regem a questo do financiamento poltico esto
a Constituio Federal de 1988 (determinando no Art 17 o direito dos par-
tidos a acesso ao Fundo Partidrio e ao horrio eleitoral gratuito) e o Cdigo
Eleitoral (Lei 4.737, 15 de julho de 1965), bem como a Lei de Inelegibilida-
des (Lei Complementar 64, 18 de maio de 1990).
4 Para uma retrospectiva sobre os esforos empreendidos no Congresso Nacio-
nal para uma reforma poltica veja: (RABAT, 2002) e (CINTRA, 2005),
alm do artigo de Fleischer neste volume.

lei que tramita no Congresso Nacional em estgio avanado, introdu-
zindo o financiamento pblico exclusivo das campanhas.
5
O presente texto analisa o sistema regulatrio, bem como as prti-
cas (conhecidas) de financiamento de partidos e candidatos no Brasil
atual, os antecedentes do atual modelo e as alternativas possveis.
2. As fontes de financiamento da poltica
e as ferramentas de regulao
Numa viso genrica, as atuais fontes de financiamento da
competio poltica no Brasil se assemelham bastante s de outras
democracias. Uma das primeiras formas de financiar campanhas
consistiu no financiamento com os prprios recursos dos
candidatos. O autofinanciamento limita naturalmente o engaja-
mento poltico a uma pequena frao da sociedade, economica-
mente privilegiada. Essa forma de financiamento ainda ocupa um
espao importante nas campanhas em muitos pases. A criao dos
partidos polticos, alm da associao em torno de concepes
polticas e projetos em comum, sob a tica dos recursos necessrios
para a competio poltica, inaugura uma segunda fonte de finan-
ciamento. Para garantir recursos para a competio poltica, tanto
em poca eleitoral como tambm de forma contnua, para a
manuteno do aparato partidrio, os partidos arrecadam
contribuies dos seus membros, freqentemente com cobranas
adicionais para aqueles que ocupam cargos pblicos em funo da
sua vinculao com o partido e desenvolvem vrias atividades qua-
se-econmicas. O financiamento de organizaes partidrias
significa maior democratizao do acesso ao engajamento poltico.
::,
5 A proposta da Comisso de Reforma Poltica do 52 Congresso Nacional
est formulada no Projeto de Lei 2.679 de 2003. A Comisso de Reforma
Poltica do Congresso Nacional anterior (51) se cristalizou no Projeto de Lei
5.268 de 2001, sendo que, anterior a esta, havia j a proposta da Comisso
de Reforma Poltica presidida pelo Senador Machado, que apresentou o Pro-
jeto de Lei do Senado 353 de 1999.

Uma vez que esses recursos tendem a no cobrir a demanda para fi-
nanciar as atividades ordinrias dos partidos e nem as campanhas
eleitorais, os partidos e candidatos recorrem a doaes extraor-
dinrias. Esta terceira fonte de financiamento privado pode envol-
ver doaes de grande volume, freqentemente provenientes de
empresas. Para amenizar essa dependncia dos recursos privados,
muitos pases providenciam recursos pblicos aos partidos polticos
ou candidatos em eleies. Esta quarta fonte de financiamento
envolve vrios tipos de subsdios, desde servios gratuitos at a
alocao de recursos oramentrios. Na maioria dos sistemas
polticos modernos, todas essas modalidades de financiamento
existem (Quadro 1). No entanto, h diferenas significativas quan-
to modalidade e o peso relativo de cada fonte.
6
Quadro 1. Fontes de financiamento de partidos e eleies.
Financiamento de
campanhas eleitorais
Recursos prprios do candidato
Recursos do partido
Doaes privadas para campanha
Recursos pblicos (diretos, indiretos)
::o
6 A pesquisa comparativa sobre o tema do financiamento de partidos e cam-
panhas polticas avanou bastante nos ltimos anos. Porm, ainda se concen-
tra principalmente sobre sistemas normativos. Poucos dados esto
disponveis sobre a participao quantitativa destes segmentos no total do fi-
nanciamento poltico.
Financiamento de
partidos polticos
Atividades quase econmicas
do partido (rendas de capital;
venda de produtos e servios, etc)
Contribuies regulares dos filiados
Contribuies especiais de
membros em cargos pblicos
Doaes privadas extraordinrias
(volume variado; cidados e empresas)
Recursos pblicos (diretos, indiretos)

O financiamento de campanhas eleitorais um tema polmico
em praticamente todos os sistemas polticos modernos. Uma vez
aceita a idia de que a competio poltica necessita de recursos para
que candidatos possam comunicar-se com os eleitores, h uma
enorme dificuldade em praticamente todos os pases em regular,
atravs de diferentes limitaes e incentivos, a prtica de financia-
mento, evitando riscos e distores e ao mesmo tempo garantindo
condies materiais para a competio democrtica. De forma
simplificada podemos dizer que as solues propostas nas ltimas
dcadas se inspiram em trs raciocnios diferentes quanto escolha
de ferramentas adequadas de regulao.
Um primeiro raciocnio aquele que busca identificar limi-
tes para o financiamento privado. H vrias frmulas para definir
esses limites, mas todos enfrentam os mesmos dois desafios: defi-
nir de forma positiva um limite entre o financiamento sadio e o
nocivo e fazer os partidos e candidatos cumprirem tal limite. His-
toricamente, a concepo predominante desde os primrdios da
regulao at meados do sculo XX. A rigidez com que pases ve-
dam contribuies de determinados setores e limitam o volume
das contribuies se explica em parte pelos valores presentes na
cultura poltica. Por outro lado, alm da questo de princpios pe-
sa a questo do realismo na confeco das regras. Periodicamente
os legisladores se vem forados a remendar esta rede de
proibies para fechar brechas e desvios ou reagir franca
desobedincia norma.
Um segundo raciocnio busca substituir os financiamentos
comprometedores pelo financiamento pblico, baseado na
concepo que os recursos pblicos estariam livres de expectativas
de reciprocidade. Durante a segunda metade do sculo XX, muitas
democracias alocaram recursos pblicos significativos para a
competio poltica. Na verdade, essa soluo resolve um problema,
mas cria outro: qual ser o critrio para a distribuio de recursos?
Sero distribudos igualmente entre os candidatos? Ou ser aditada
alguma distribuio qualificada pelo desempenho anterior? A Ale-
::;

manha freqentemente discutida como modelo nessa rea. Mas,
indiretamente, o Brasil tambm adota parcialmente essa soluo,
com o horrio eleitoral gratuito.
Finalmente h uma terceira soluo, que poderia ser caracteri-
zada como minimalista. O raciocnio o seguinte: j que to
difcil estabelecer limites consensuais para o apoio privado a
campanhas e uma vez que o financiamento pblico tambm coloca
questes de justia na distribuio dos recursos, porque no reme-
ter a deciso sobre essas questes normativas ao eleitor? Para que is-
so possa funcionar, ele precisaria ser informado sobre as formas de
financiamento. A transparncia sobre a arrecadao e gasto dos re-
cursos, se possvel ainda durante a campanha, teria um papel-chave
na normatizao das eleies. Essas idias ganharam espao duran-
te as ltimas dcadas, quando reformas nos sistemas de financia-
mento valorizaram a questo da transparncia do financiamento
poltico e o voto informado.
No entanto, esta contextualizao histrica meramente indi-
cativa. Os trs raciocnios na sua essncia representam tipos ideais,
instrumentos heursticos para decifrar a heterogeneidade dos siste-
mas de financiamento poltico no mundo contemporneo.
3. Uma rpida retrospectiva sobre a regulao
do financiamento poltico no Brasil at 1992
Na realidade, existe uma grande variedade de normas para re-
gular o financiamento poltico, decorrentes da forma como os legis-
ladores combinam essas trs ferramentas de regulao: a limitao
dos recursos privados, o acesso ao financiamento pblico e as
exigncias quanto ao registro e transparncia sobre os recursos.
Poderamos resumir que o modelo brasileiro, atualmente em vigor,
tenta impor limites s doaes de maneira muito tmida. De forma
mais ntida, financia parte dos custos das campanhas com dinheiro
pblico. E aposta formalmente na transparncia das campanhas,
quando obriga os candidatos a uma prestao de contas minuciosa
::

sobre as suas campanhas. Veremos isto em mais detalhe, a partir de
uma breve retrospectiva sobre cada uma dessas reas.
At os anos 1950, o financiamento da atividade partidria e
das competies polticas no era considerado de responsabilidade
do Estado. Mesmo que a mobilizao dos recursos financeiros em
campanhas populares j tenha sido uma prtica recorrente, estes
no causaram inquietao suficiente para resultar em uma
legislao rgida. A partir de 1950, o tema do financiamento de
eleies comea a fazer parte do debate poltico, poca em que a
legislao sobre o financiamento poltico no Brasil passa, efetiva-
mente, a vigorar, estabelecendo regras para as disputas eleitorais.
7
Limites e vetos a doaes: Quanto regulao das doaes priva-
das para as campanhas e partidos, o Cdigo Eleitoral de 1950 esta-
beleceu regras que naquela poca vigoravam em muitos pases.
8
As
entidades estrangeiras eram impedidas de aportarem recursos para
campanhas, da mesma forma que as instituies do Estado.
9
Em um
pas com forte insero na economia mundial e presena macia do
Estado em todas as atividades econmicas, essas duas limitaes
eram relevantes. As doaes privadas foram, porm, permitidas sem
limites, tanto de cidados como tambm de pessoas jurdicas.
Essa situao mudaria radicalmente com a nova lei dos partidos
em 1971, quando estes foram proibidos de receber fundos de em-
presas privadas e de entidades de classe ou empresariais.
10
Ambas as
medidas poderiam ser vistas no contexto dos casusmos da poca do
regime militar, tentando diminuir a fora poltica da oposio, que
tinha sua base de sustentao nos centros econmicos do pas. Com
::,
7 As investigaes da comisso parlamentar de inqurito sobre a influncia do
IBAD e o papel de recursos estrangeiros nas eleies foram documentadas no
livro de Eloy Dutra, IBAD: sigla da corrupo (DUTRA, 1963).
8 Lei 1.164 do Cdigo Eleitoral, 24 de julho de 1950.
9 Idem, Art. 143-146.
10 Lei 5.682 de Partidos Polticos, 21 de julho de 1971, Art. 89-94.

essas limitaes, a capacidade financeira dos partidos polticos foi
bastante reduzida. Por outro lado, para as condies de competio
poltica, a questo do financiamento tinha importncia secundria.
Com esse modelo de financiamento limitado a recursos prove-
nientes de contribuies de filiados dos partidos e das doaes de
pessoas fsicas, ou financiamento de campanhas com recursos
prprios, o sistema poltico brasileiro passou pelo processo de aber-
tura poltica e transio para a democracia durante a dcada de
1980. A realidade, porm, das necessidades de financiamento de
campanhas mudou radicalmente nesse percurso. A competio elei-
toral mais intensa, a necessidade de se chegar a um maior nmero
de eleitores cada vez mais espalhados, alm de descrentes com a
poltica, as novas tcnicas de campanha e a monetarizao das
campanhas levaram a um aumento significativo dos custos da
competio eleitoral. Esse custo no poderia ser coberto com recur-
sos prprios dos candidatos ou com financiamento dos partidos.
Entraram as contribuies de empresas para cobrir esse dficit. A
diferena entre a fachada legal e a prtica ficou evidente nos depoi-
mentos da CPI de Collor-PC, quando a legislao que proibia a
doao de empresas foi caracterizada como hipcrita.
A mudana radical em reao ao escndalo Collor, implemen-
tada atravs de reformas na legislao aps 1992, foi a volta a um
sistema mais tolerante quanto s doaes privadas. Aps duas
pocas de legislao de fachada, o legislador decidiu adequar as nor-
mas realidade, permitindo novamente doaes por empresas. Vol-
taremos aos detalhes desse sistema mais adiante.
Subsdios pblicos diretos e indiretos: Como em muitos outros
pases, os legisladores brasileiros apostaram no financiamento
pblico dos partidos. O fundo partidrio foi oficialmente criado
com a Lei dos Partidos de 1965, e seria alimentado por multas e
dotaes oramentrias.
11
No entanto, o fundo no movimentou
:,c
11 Lei 4740 de Partidos Polticos, 15 de julho de 1965, Art. 60-71.

recursos financeiros significativos naquela poca, tendo um valor
meramente simblico. Somente numa segunda etapa, a partir da
reestruturao do sistema de financiamento poltico ps-escndalo
Collor-PC, foram alocados valores oramentrios significativos ao
fundo partidrio.
A trajetria do segundo tipo de subsdio, o horrio eleitoral
gratuito e exclusivo, similar. O horrio eleitoral gratuito foi intro-
duzido para o rdio em 1955, e ampliado para a televiso em
1962.
12
Seu impacto, porm, aumentaria significativamente com o
crescimento da importncia da televiso nas dcadas seguintes. Um
dos primeiros exemplos a eleio de 1974, onde o uso criativo do
espao da televiso contribuiu para o sucesso eleitoral da oposio.
Em reao, a Lei Falco de 1976 limitaria a apresentao dos
candidatos a uma foto e informaes bsicas e proibia os debates na
TV.
13
Nos anos 1980, o espao gratuito em rdio e TV tornou-se
um dos instrumentos mais importantes da competio eleitoral.
Um complemento importante do acesso gratuito no Brasil era a ex-
clusividade desse acesso, introduzido a partir de 1974 e em vigor at
hoje. Os competidores no poderiam contratar espao adicional,
exceo da mdia escrita, tendo que se restringir ao horrio forneci-
do gratuitamente pelo Estado.
14
Transparncia sobre o financiamento: Quanto transparncia
sobre o financiamento poltico, a legislao foi bastante tmida at
o incio dos anos 1990. O cdigo eleitoral de 1950 estabelecia
meramente a obrigatoriedade dos partidos controlarem as suas
finanas, que seriam fiscalizadas pela Justia Eleitoral. A Lei dos
Partidos de 1971 seguia a mesma linha. Uma mudana significati-
:,:
12 Lei n 2.550 , de 25 de julho de 1955 e Lei n 4.109, de 27 de julho de
1962, respectivamente. As informaes sobre o histrico do horrio eleitoral
gratuito foram extradas de (JORGE, 1997).
13 Lei 6.339, 1 de julho de 1976,
14 Lei 6.091, 15 de agosto de 1974.

va ocorreu no bojo das reformas em reao ao escndalo Collor-PC.
Agora, os partidos devem prestar contas anualmente sobre o seu
patrimnio, a origem e o destino dos recursos, atravs da
publicao de balanos contbeis anuais e apresentados Justia
Eleitoral.
4. A regulao do financiamento no Brasil atual
e a defesa dos valores democrticos
A discusso sobre reformas no sistema de financiamento
freqentemente pautada pela necessidade de reagir a escndalos.
Nas reformas resultantes desses momentos de catarse influem vrios
fatores conjunturais, negociaes polticas, bem como clculos dos
legisladores e futuros candidatos sobre como as reformas influen-
ciaro as suas chances de competirem em futuros pleitos. Por outro
lado, em um exerccio analtico de natureza acadmica convm re-
construir a relao entre as mudanas institucionais pretendidas e
os possveis efeitos em longo prazo para o sistema poltico como um
todo, e especificamente para o sistema de representao.
Estudos comparativos recentes produziram grande quantidade
de informaes sobre sistemas de financiamento, dando nfase a as-
pectos tcnicos dos regulamentos, incluindo, entre outros, os vetos
e limites para doaes, as modalidades de financiamento pblico, a
regulao do acesso mdia, as formas de prestao de contas e a
fiscalizao e aplicao de sanes.
15
Enquanto esses aspectos
tcnicos mereceram a ateno dos observadores, sua vinculao
com valores democrticos ou objetivos polticos ficaram em segun-
do plano. O presente estudo inverte essa tica, abordando as dife-
rentes tcnicas de regulao a partir de alguns valores democrticos.
A engenharia institucional abordada do ponto de vista do seu
:,:
15 Para a Amrica Latina uma publicao recente (com anexo de quadros com-
parativos) (GRINER, ZOVATTO, 2004). Para comparaes internacio-
nais (com as respectivas tabelas) veja (AUSTIN, TJERNSTRM, 2003).

objetivo, a consolidao da democracia. Entre os valores que nu-
trem a regulao do financiamento poltico, alguns merecem desta-
que desde sempre, porque percorrem as preocupaes de
observadores, ativistas e legisladores. So eles: (1) a preocupao
com a eqidade cidad nas eleies; (2) a distoro da competio
eleitoral em funo do acesso desigual a recursos; (3) a preveno de
arranjos corruptos entre doadores e representantes eleitos; e, final-
mente, como preocupao transversal, (4) a capacidade de imple-
mentar eventuais novas regras na prtica.
4.1 A questo da eqidade entre cidados
O primeiro valor bsico quando o assunto em questo finan-
ciamento poltico a defesa da eqidade entre os cidados. At que
ponto a prtica de financiamento mina o principio da igualdade na
representao poltica? Se nas urnas os cidados so iguais, na sua
capacidade de aportar para o oramento de partidos e campanhas j
no o so mais. A possibilidade de influenciar a poltica por meio
de doaes no introduziria a desigualdade pela porta dos fundos,
destruindo o princpio do sufrgio igual para todos os cidados,
uma das conquistas fundamentais da democracia moderna? Uma
vez que o desnvel socioeconmico no Brasil um dos mais acen-
tuados do mundo, a questo da distoro da representao eqita-
tiva dos cidados em funo da influncia do financiamento
privado sem limites se coloca com mais nfase.
16
Tetos para doaes: Um dos regulamentos para estabelecer
condies mnimas de eqidade para a participao dos cidados no
financiamento da competio poltica visa a limitar as doaes de
:,,
16 H obviamente outros fatores minando a idia da eqidade, entre estes a
capacidade desigual de mobilizao de determinadas organizaes (sindica-
tos), ou o prestgio de determinadas personalidades da vida pblica (canto-
res ou artistas). Mas a desigualdade quanto ao poder econmico se destaca,
porque expressa de forma condensada a iniqidade social.

grande volume, porque estas esto ao alcance de poucos cidados.
17
Quanto ao estabelecimento de limites mximos para as
contribuies, o sistema de financiamento poltico no Brasil atual-
mente no conhece barreiras efetivas para amenizar a desigualdade
entre os doadores. Limites visando eqidade dos cidados no fa-
zem parte do histrico das normas sobre aportes a partidos e
campanhas. Os tetos definidos pela Lei Eleitoral de 1997 no ser-
vem ao propsito de tornar os cidados mais iguais. Ao contrrio,
ao definir que pessoas fsicas e jurdicas tero os limites para
contribuies definidas em funo da sua capacidade econmica
(10% da renda e 2% do faturamento no ano passado, respectiva-
mente), a regra vai contra o principio da eqidade. Quem mais tem
recursos, mais poder aportar para campanhas. A lei, em vez de ate-
nuar a desigualdade econmica, afirma a distoro e a torna regra.
18
Limitar a influncia de outras fontes: A segunda ferramenta em
defesa da eqidade a excluso de entidades que poderiam injusta-
mente diminuir a influncia do cidado. Trata-se de banir as doaes
oriundas de pessoas jurdicas ou de empresas em geral, por represen-
tarem uma ingerncia indevida do poder econmico no processo
eleitoral. A excluso de doadores estrangeiros, regra que est em vi-
gor na maioria dos pases, tambm oriunda da preocupao de
proteger o mecanismo eleitoral de atores que no pertencem plis.
No Brasil, como na maioria dos pases, as doaes por entida-
des estrangeiras so proibidas pela lei. Em relao s pessoas
jurdicas, as proibies que vigoravam at 1992 foram abandona-
das. necessrio reconhecer que poucos pases hoje excluem as
:,
17 Na Amrica Latina somente Chile, Paraguai, Peru e Costa Rica estabelecem
tetos absolutos para o total de doaes de um nico doador, estabelecendo
assim algum tipo de igualdade entre os doadores.
18 Adicionalmente, a (infeliz) regra se torna praticamente incua na realidade,
porque a Lei dos Partidos Polticos (1995) permite que doadores realizem
aportes sem limites aos partidos polticos, que por sua vez no so impedi-
dos de encaminhar estes recursos aos candidatos.

doaes empresariais categoricamente e de forma eficiente.
19
A
legislao atual se baseia na concepo de que os recursos empresa-
riais, mesmo que indesejveis, so inevitveis, dando preferncia a
um sistema que registre essas doaes em lugar de bani-las formal-
mente, tornando-as de fato uma atividade ilcita e, portanto, no
transparente.
Capacitar os cidados: Uma terceira abordagem para fortalecer
o papel do cidado nas eleies inclui vrias modalidades de incen-
tivos pblicos para fortalecer as pequenas doaes provenientes dos
cidados. Nessa concepo, as contribuies dos filiados aos parti-
dos polticos ou as doaes de pequeno valor so vistas como
benficas para o processo democrtico, sinal do enraizamento social
das organizaes partidrias e do apoio popular a candidaturas, sem
colocar em risco o valor da eqidade. Entre as ferramentas que in-
centivam as pequenas doaes est o modelo dos matching funds,
onde cada doao privada complementada pelo poder pblico
com um valor correspondente, at um teto mximo por doador.
Dessa forma o partido incentivado a buscar pequenas doaes,
que rendem recursos pblicos complementares, em detrimento de
grandes doaes.
20
Um modelo de financiamento que radicaliza a proposta de ca-
pacitar os cidados para que possam aportar recursos para a
competio poltica se baseia na alocao de uma pequena quantia
de recursos pblicos para cada eleitor. A idia conceder um vou-
cher ou crdito de recursos pblicos para cada eleitor, que poder,
:,,
19 Mesmo nos Estados Unidos, onde doaes de empresas diretamente para
campanhas no so permitidas, os recursos empresariais acabam influencian-
do as campanhas de forma indireta, atravs de organizaes que defendem
determinados temas, idias ou interesses, sem mencionar explicitamente os
candidatos favorecidos (political action committees e outras organizaes no-
governamentais).
20 Incentivos similares podem ser dirigidos aos doadores, atravs de sistemas que
permitam abater doaes da base to imposto de renda, at determinado valor.

ento, apoiar os candidatos de sua escolha. Esse sistema, apesar de
no implementado,
21
est sendo discutido entre proponentes de re-
formas.
22
Diante da realidade de que atualmente a maioria dos ci-
dados no aporta recurso nenhum para partidos ou campanhas,
essa proposta promete uma radical democratizao da participao
cidad no financiamento poltico.
23
Vimos que a legislao brasileira abdicou da maioria das ferra-
mentas que tentam garantir condies mnimas de eqidade ou
buscam resgatar a funo do cidado como o ator mais importante
no processo eleitoral. Um olhar para os dados das prestaes de
contas na ltima eleio de 2002 mostra a distncia entre o ideal
democrtico e a realidade. A primeira constatao que somente
uma frao nfima do eleitorado contribui para campanhas eleito-
rais de algum candidato. No caso das doaes a deputados federais,
contavam-se cerca de 25.000 cidados. A disperso dessas doaes
bastante ampla (Quadro 2), contribuindo na sua totalidade com
menos de um quarto do total das doaes para todos os candidatos
ao cargo de deputado federal (Quadro 3). Por outro lado, a relao
entre os volumes aportados por cidados de um lado e empresas do
outro preocupante. As pessoas jurdicas so responsveis por apro-
:,o
21 Na verdade, o sistema de financiamento pblico de candidaturas nos Esta-
dos Unidos envolve uma modalidade do sistema de voucher. Os cidados, no
momento de declarar o seu imposto de renda, podero alocar alguns dlares
para o financiamento de campanhas. Diferentemente do modelo de vouchers
discutido no texto, a alocao de recursos da receita no se dirige a um can-
didato especfico, mas ao fundo de financiamento pblico, que poder ser
usado pelos candidatos segundo critrios estabelecidos.
22 Veja a apresentao mais elaborada da proposta em (ACKERMANN, AY-
RES, 2002).
23 Diferentemente da alocao de recursos pblicos por um quociente baseado
no voto, os vales para os cidados podero ser alocados de diversas formas,
ou inclusive no utilizados. Outra diferena fundamental que o candidato
ter que ganhar a confiana do eleitor para que este confie recursos para a sua
campanha. Os aspectos negativos da sistemtica so justamente que o candi-
dato ter que fazer um tipo de pr-campanha para ganhar vouchers dos elei-
tores. Outra dvida at que ponto este sistema seria suscetvel a fraudes.

ximadamente 60% das doaes a deputados federais, manifestando
o papel preponderante do poder econmico no financiamento elei-
toral (Quadro 3).
Quadro 2. Volume de doaes de pessoas fsicas a candidatos
a deputado federal em 2002.
Quadro 3. Composio do financiamento de candidatos a deputado
federal em 2002 (classificado por tipo de recursos).
:,;
14,3%
0,6%
22,6%
58,4%
2,5%
1,5%
0,2%
recursos prprios
partido poltico
pessoa fsica
pessoa jurdica
outras candidaturas
venda de bens e servios
informao incompleta

4.2 Distoro da competio entre candidatos
A importncia do dinheiro nas eleies: A relao entre dinheiro
e votos discutida de forma controversa no meio acadmico. in-
contestvel que os recursos alocados em campanhas so um entre
vrios outros fatores que determinam as chances de sucesso eleito-
ral. A questo at que ponto o fator recursos se sobrepe a outras
variveis. A volatilidade do eleitorado, a penetrao dos meios de
comunicao de massa e a competitividade da eleio so fatores
que reforam a importncia relativa de recursos em campanhas.
24
O
peso relativo do fator recursos poder variar tambm em funo de
circunstncias especficas.
25
No caso brasileiro, a correlao entre os recursos disponveis a
candidatos e o desempenho eleitoral comprovada empiricamente
(Quadro 4). No entanto, no possvel identificar claramente a
relao causal entre os dois fatores. Por um lado, a explicao mais
plausvel seria que o dinheiro resultasse em mais votos. A alternativa
oposta o dinheiro indo para as candidaturas com mais chance de
ganhar eleies contra-intuitiva, porm no pode ser descartada
totalmente. A capacidade dos candidatos de angariar votos atrairia
os recursos para a campanha. Uma terceira alternativa, bastante
plausvel, que tanto o resultado do pleito como os recursos arreca-
:,
24 Assim, por exemplo, a alocao de recursos nas eleies em Moambique no
o principal fator influenciando o resultado eleitoral. Com um eleitorado re-
lativamente fiel a um dos dois grandes partidos polticos, uma penetrao li-
mitada da televiso na campanha e um resultado eleitoral relativamente
previsvel, a mobilizao de recursos financeiros no o fator decisivo das
eleies.
25 Na literatura acadmica se discute at que ponto candidatos reeleio tm
vantagem em funo de sua exposio natural mdia, quando candidatos
desconhecidos precisam compensar essa vantagem com investimentos em
comunicao e viagens. Outro debate se refere ao valor diferenciado dos apor-
tes, dependendo da fase da campanha. Enquanto os primeiros investimentos
tm uma margem alta de retorno, aportes adicionais a campanhas com finan-
ciamento bsico garantido tendem a ter menos margem de retorno.

dados dependem de outros fatores, como o histrico dos candidatos,
a filiao partidria, o carisma, a penetrao na sociedade etc.
Quadro 4. Relao entre doaes e votos.
Candidatos a deputado federal em 2002 MG.
Fonte: www.asclaras.org.br
Tornar campanhas menos caras: Diante da importncia dos re-
cursos na poltica, um conjunto de preocupaes se refere s
condies de competio entre partidos e candidatos. O encareci-
mento das campanhas um dos assuntos freqentemente levanta-
do em debates polticos e anlises acadmicas.
H opinies divergentes quanto s causas, a extenso e o signi-
ficado do encarecimento das campanhas. Por um lado resultam de
uma profissionalizao da campanha, incluindo modernas tcnicas
de pesquisa e marketing. Profissionalizao tambm significa que
atividades como a mobilizao dos simpatizantes hoje se tornou
parte de servios contratados. O custo dos espaos publicitrios em
rdio e TV em muitos pases so considerados fatores responsveis
pela exploso dos custos de campanha. Por outro lado, o aumento
do custo tambm poder representar um aumento da competitivi-
:,,

dade poltica. Em situaes onde o resultado de processos eleitorais
previsvel, a competitividade baixa e, portanto, a disposio para
investir recursos em campanhas polticas menor.
Independentemente dessas avaliaes, h consenso sobre a as-
sero de que campanhas cada vez mais caras representam um filtro
de entrada para candidatos com pouca capacidade de levantar recur-
sos. Visto de outro ngulo, indivduos com capacidade de aportar re-
cursos prprios ou de terceiros a campanhas se tornam candidatos
mais provveis em eleies. A preocupao com a presso de arreca-
dar recursos se estende tambm para o perfil das campanhas. Quan-
do a necessidade de levantar recursos absorve parte considervel do
tempo do candidato, falta oportunidade para realizar outras ativida-
des de campanha, como contatos com eleitores.
Uma das medidas que visam a delimitar a influncia dos recur-
sos na poltica a reduo dos custos de campanhas. Os meios mais
conhecidos para este objetivo so a definio de tetos para as
campanhas, a reduo do perodo da campanha poltica, a
proibio de determinados tipos de gastos ou o fornecimento gra-
tuito de alguns servios.
Quanto ao modelo de estabelecer tetos para as campanhas, a
legislao brasileira s aparentemente faz uso dessa ferramenta. Na
verdade so os prprios candidatos que individualmente definem e
comunicam tetos mximos das suas campanhas, quando registram
as candidaturas junto Justia Eleitoral. O teto escolhido pelo
prprio candidato possivelmente tem valor informativo para a
Justia Eleitoral e para o eleitor. Por outro lado, no representa uma
medida efetiva para tornar a competio mais eqitativa.
A distoro da competio pelo uso da mquina pblica: Histori-
camente, uma das primeiras preocupaes a respeito da distoro
da competio em funo do favorecimento de alguns candidatos se
refere influncia indevida do governo na competio. O abuso da
mquina pblica para levantar recursos para determinados partidos,
candidatos ou para a prpria reeleio era prtica em muitos pases
:c

e continua atual. Em funo disso, o apoio unilateral de entidades
ligadas ao Estado incluindo rgos pblicos, empresas com
participao de capital pblico e entidades que recebem subsdios
pblicos a determinados candidatos proibido na maioria dos
pases. Alm das proibies diretas, o servio pblico blindado
por uma srie de medidas preventivas contra a instrumentalizao
em campanhas eleitorais. Estas incluem garantias de estabilidade
para proteger os servidores contra chantagens em poca eleitoral,
alm de uma srie de outras medidas. importante lembrar que es-
sas prticas de abuso da mquina administrativa ainda preocupam
os reformistas em muitos pases.
A legislao no Brasil a respeito dessa preveno contra o abu-
so da mquina relativamente densa. Alm da proibio explcita
de doaes diretas ou aportes de entidades pblicas aos candidatos,
o prprio instituto da no-reeleio (agora amenizado para a
proibio de um terceiro mandato consecutivo) uma barreira
contra o abuso da mquina. Adicionalmente, a legislao limita
determinados atos da administrao pblica em poca eleitoral,
como a realizao de concursos. A Lei de Responsabilidade Fiscal
igualmente reduz a discricionariedade dos dirigentes e previne
contra a instrumentalizao da administrao para fins eleitorais.
Distores pelo poder econmico: Outro tema clssico da distoro
de condies competitivas se refere aos aportes provenientes do poder
econmico. Candidatos com programas mais prximos a poderosos
interesses econmicos teriam mais chances de eleger-se que outros.
Assim, a representao dos cidados tenderia, por influncia da desi-
gualdade macia de recursos alocados s suas campanhas, a favorecer
os interesses econmicos, em detrimento dos interesses dos cidados.
A representao seria plutocrtica, no da plis.
A medida formalmente mais conseqente para limitar o poder
econmico barr-lo totalmente do financiamento de campanhas,
ou limitar a influncia de grupos privados especficos nas
campanhas. Em alguns sistemas de financiamento poltico, os apor-
::

tes de interesses organizados para campanhas so vetados. Em al-
guns pases, grupos religiosos so barrados desse tipo de engajamen-
to poltico.
Como em outros regimes autoritrios, no Brasil os interesses
organizados de trabalho e capital foram proibidos de se envolver fi-
nanceiramente em campanhas durante a ditadura militar. O veto
lembra um dos casusmos para influenciar a competio poltica, j
que o poder econmico de sindicatos no poderia ser substitudo
pelos indivduos neles organizados, ao passo que as doaes de em-
presas poderiam ser realizadas alternativamente pelos seus donos.
No obstante, esse veto continua em vigor at os dias atuais.
O papel crtico da mdia: os meios de comunicao de massa
gozam de uma ateno crescente nas normas sobre o financiamen-
to poltico. A sua importncia deriva de dois fatores: primeiro, do
papel do jornalismo como observador crtico da poltica e, segun-
do, dos meios de comunicao como veculo de espao publicitrio.
A preocupao com a comercializao do espao publicitrio se ma-
nifesta em diferentes tipos de normas, que incluem tanto a garantia
de espao nesses veculos como eventuais limitaes de acesso
mdia, em outros casos incluindo a regulao de preos eqitativos
para todos os candidatos. Um segundo conjunto de medidas se re-
fere garantia de acesso gratuito a rdio e televiso, seja limitado
rede pblica, seja estendido aos canais privados.
No caso brasileiro, as regulaes relativas mdia enquanto
espao de jornalismo, bem como enquanto veculo de publicidade,
so densas. Quanto atividade jornalstica, a legislao regula de
forma detalhada a atividade da mdia que trabalha em concesso
pblica, impondo ao jornalismo no rdio e na TV regras para ga-
rantir a neutralidade na atividade jornalstica e tratamento dos
candidatos em condies de eqidade.
26
::
26 Os artigos 45 e 46 da Lei eleitoral (Lei 9.504/1997) definem limitaes
quanto ao tratamento diferenciado de candidatos ou partidos no (continua)

O espao publicitrio igualmente regulado em detalhe:
anncios na mdia impressa podero ser comercializados, mas o
espao por edio limitado a tetos estabelecidos previamente por
candidato. Eventuais descontos concedidos pelos jornais ou revistas
devem ser registrados como doaes ao candidato ou partido.
Quanto mdia eletrnica, no permitida a comercializao de
anncios publicitrios pagos. A propaganda em rdio e televiso se
limita exclusivamente ao espao alocado gratuitamente.
Subsdios pblicos diretos e indiretos: Alm desta primeira linha
de interveno, eliminando os abusos de mquina administrativa e
aparando as imperfeies do mercado, numa outra linha o merca-
do imperfeito do financiamento privado substitudo, parcialmen-
te ou integralmente, pelo financiamento publico. Na medida em
que este ltimo ganha peso no conjunto dos recursos disponveis
para a competio, cresce a responsabilidade do poder pblico na
produo de frmulas para definir o volume de financiamento ne-
cessrio e para resolver a questo da justia distributiva. Quanto re-
curso necessrio para garantir condies razoveis de
competio?
27
Quem dever receber quantos recursos pblicos, em
qual proporo e em funo de qual critrio?
Alguns modelos de distribuio se orientam pelo princpio da
eqidade entre os candidatos. Para garantir justia nas chances de
competio, cada competidor dever dispor de recursos iguais.
28
Em muitos pases, ao menos parte dos recursos pblicos alocada
:,
(continuao) noticirio e em debates organizados na rdio e TV. Resta a
dvida se a norma legal uma forma eficiente para monitorar o jornalismo
para fins partidrios.
27 A questo de definir a demanda absoluta se coloca da mesma forma quando
definido um teto para os gastos de cada campanha.
28 Este mesmo princpio rege tambm quando limites mximos para as
campanhas so adotados. A diferena que no caso dos limites para gastos,
os candidatos no necessariamente atingiro esses limites, dependendo da
sua capacidade de arrecadao.

dessa forma, oferecendo condies mnimas em termos de recursos
para todos os competidores. Grande parte dos pases que contam
com recursos pblicos vultosos adota sistemas onde a distribuio
dos recursos segue algum critrio de desempenho. Os modelos mais
importantes so: a alocao segundo o sucesso eleitoral no passado,
que cria um sistema de perpetuao de relaes de foras. Aqueles
que conseguiram um bom resultado eleitoral no passado tero mais
recursos disponveis no futuro e, portanto, mais chances de repetir
o sucesso. Uma alternativa a alocao segundo o critrio do suces-
so eleitoral atual. Neste caso, a eleio se torna extremamente com-
petitiva, uma vez que os competidores tero os seus gastos
reembolsados, desde que tenham xito no pleito.
29
Esses dois exem-
plos mostram como detalhes aparentemente tcnicos na alocao
de recursos pblicos podero influenciar profundamente a compe-
tio eleitoral e moldar o sistema poltico no longo prazo.
A questo dos critrios de distribuio de subsdios estatais e o
seu impacto sobre as chances de sucesso de cada competidor se re-
petem tambm em relao s outras modalidades de recursos pbli-
cos. So estas as isenes de taxas, tarifas e impostos, os servios
pblicos gratuitos, o acesso gratuito televiso, a dedutibilidade de
doaes do imposto de renda, cesso de espaos e bens pblicos,
entre outros.
O financiamento pblico no Brasil tem uma importncia signi-
ficativa, uma vez que tanto os recursos alocados de forma direta
como tambm os subsdios indiretos so considerveis. Com as re-
formas em conseqncia do escndalo Collor-PC, o fundo partid-
rio foi finalmente dotado com recursos oramentrios significativos.
O total dos valores anualmente alocados a todos os partidos gira
atualmente em torno de 120 milhes de reais (Quadro 5).
:
29 Isto geralmente envolve algum tipo de adiantamento e reembolso. Mais uma
vez, a capacidade dos candidatos/partidos de pr-financiar a campanha,
atravs de emprstimos bancrios, poder influenciar as chances de
competio.

Quadro 5. Fundo partidrio: evoluo 1994-2004.
Quadro 6. Valor comercial do horrio eleitoral gratuito (em R$).
Estimativa do valor comercial do horrio eleitoral gratuito em rede nacional
2 blocos dirios Valor total Valor de comerciais por emissoras
(50 min. cada) de comerciais
Globo SBT Bandeirantes Record
Segunda a
sexta-feira 13h-13h50 10.346.980 6.906.400 1.378.980 1.353.000 708.600
Segunda a
sexta-feira 20h30-21h20 47.143.700 28.421.000 9.091.900 3.764.000 5.866.800
Sbado 13h-13h50 17.147.680 6.906.400 1.378.980 3.008.000 5.854.300
Sbado 20h30-21h20 45.252.700 28.421.000 9.091.900 1.873.000 5.866.800
Total* 2.386.576.080
*Seis semanas (segunda-feira a sbado) e uma semana (segunda-feira a sexta-feira).
Fonte: Clculo prprio a partir de tabelas de preo das emissoras, vlidas em set.
2005.
Obs: O horrio eleitoral gratuito est regulado nos Artigos 44-57 da Lei Eleitoral
9.504 de 1997.
Os partidos tm direito a transmitir gratuitamente os seus programas nos 45 dias antes
da antevspera da eleio, de segunda a sbado. Isto representa 6 semanas de transmis-
so de segunda-feira a sbado e na semana antes do pleito de segunda-feira at sexta-
feira. Os horrios de transmisso so das 13h s 13h50 e das 20h30 s 21h20.
Para efeitos de simulao do valor do espao publicitrio concedido gratuitamente
aos partidos polticos, foram somados os preos para comerciais veiculados em
rede nacional nos quatro canais Rede Globo, SBT, Bandeirantes e Rede Record,
conforme as tabelas de preo em vigor em agosto 2005.
:,

Considerando o valor comercial do horrio eleitoral gratuito,
esse recurso se revela como mais importante. O valor do preo co-
mercial do horrio eleitoral gratuito na TV (100 minutos por dia
durante 45 dias antes do pleito) pode ser estimado em torno de 2,4
bilhes de reais (Quadro 6).
30
A este valor teria que se somar outro,
referente ao espao veiculado em todas as estaes de rdio. A esti-
mativa do valor econmico do espao publicitrio deixa transparen-
te a importncia do horrio eleitoral gratuito disponibilizado aos
competidores, uma vez que representa 20 vezes o valor do fundo
partidrio e 3 vezes o valor total do financiamento de todas as
campanhas eleitorais em 2002, declaradas Justia Eleitoral.
Quanto questo da justia distributiva, uma pequena frao
dos recursos pblicos alocada de forma eqitativa. No caso dos re-
cursos anualmente distribudos aos partidos pelo fundo partidrio,
1% do valor total, e no caso do horrio eleitoral, 1/3 do tempo,
distribudo entre todos os competidores de forma eqitativa. A
maior parte dos recursos (99% do fundo partidrio e 2/3 do
horrio eleitoral) distribuda de forma proporcional ao sucesso
eleitoral na ltima eleio para a Cmara de Deputados.
31
4.3 Integridade dos representantes
H, finalmente, uma terceira preocupao referente integri-
dade do representante eleito. Este, como qualquer outro ocupante
:o
30 importante separar vrios valores referentes ao horrio eleitoral gratuito: o
valor apresentado se refere ao valor comercial do espao de publicidade. O
custo compartilhado entre os meios de comunicao e a receita federal,
uma vez que esses valores podero ser abatidos da base do imposto de renda
das emissoras. Quanto aos partidos polticos, o valor comercial acima citado
poder ser considerado o benefcio direto, uma espcie de subsdio. impor-
tante lembrar que o horrio eleitoral produz igualmente custos considerveis,
incorridos na produo das peas de publicidade.
31 A distribuio do fundo partidrio se d em funo dos votos na ltima
eleio; o horrio eleitoral distribudo dependendo da composio da
Cmara aps a ltima eleio.

de um cargo pblico, como parlamentar ou governante, poder se
envolver em arranjos corruptos, favorecendo aqueles que aportaram
recursos para as suas campanhas. O financiamento poltico assumi-
ria o papel de um suborno.
32
Nesse caso, a relao promscua entre
doador a campanhas e representante poltico retribuindo com favo-
res poder estar apoiada tanto em livre arbtrio, em uma relao de
dependncia do candidato com seus apoiadores da iniciativa priva-
da, ou na presso sobre o empresrio para aportar recursos para as
futuras campanhas.
Evitar conflitos de interesse: As medidas preventivas incluem o
veto a determinados grupos de risco de doadores, como por
exemplo, concessionrias de servios pblicos, empresas com obras
ou servios em curso ao Estado; a limitao da relao de
dependncia entre doador e candidato; a substituio parcial ou to-
tal do financiamento privado pelo financiamento pblico ou a
transparncia, com a finalidade de expor possveis arranjos corrup-
tos ao escrutnio da opinio pblica.
Os grupos de risco vedados de doarem recursos incluem enti-
dades que mantm relaes contratuais com o Estado ou dependem
de outra forma do poder pblico.
33
Nos diferentes pases, incluem-
se a freqentemente entidades que recebem recursos pblicos, que
trabalham em regime de concesso ou permisso pblica, que pres-
tam servios ou realizam obras para o Estado.
No caso brasileiro so excludas todas as entidades que recebem
recursos por meio do Estado, bem como as entidades que traba-
:;
32 H autores afirmando a diferena entre o fim puramente privado de subornos,
em contraste com a finalidade eleitoral das doaes a campanhas, vinculadas a
futuros favores. Uma vez que a eleio para um cargo tambm representa uma
conquista privada no sentido material, ou um aumento de prestgio poltico
para os lderes polticos envolvidos, tal diferena relativizada.
33 Stricto sensu, todas as atividades empresariais so profundamente influencia-
das pela atividade do Estado como fiscal, regulador, investidor etc. A
identificao de grupos de risco depende de circunstncias especiais com
riscos especficos.

lham em regime de permisso ou de comisso do Estado. Adicio-
nalmente, entidades de classe ou sindicatos so excludas como doa-
doras. difcil pensar, nos dias de hoje, em uma justificativa
razovel para a excluso de sindicatos de trabalhadores ou emprega-
dores do rol das entidades financiadoras de eleies. Na maioria dos
pases essas organizaes so reconhecidas na sua funo de organi-
zar demandas e as encaminhar ao sistema poltico, o que os torna
interlocutores naturais com os partidos polticos.
Uma outra caracterstica do caso brasileiro a permisso de
doaes por empresas com relaes contratuais com o Estado. Em-
preiteiras que dependem da realizao de obras e empresas que pres-
tam servios ao Estado so extremamente vulnerveis a possveis
chantagens ou posteriores favorecimentos em funo de doaes.
grande a lista de entidades que so potencialmente beneficiadas por
decises ou medidas administrativas do governo, entre estes os ban-
cos, como ficou ilustrado no decorrer dos escndalos atuais.
Limitar a dependncia entre candidato e doador: alguns pases in-
troduziram limites especficos quanto a relaes entre doadores e fi-
nanciadores. O objetivo desses regulamentos evitar uma possvel
relao de dependncia entre o candidato e o doador. Uma primei-
ra frmula a limitao dos recursos privados em relao ao total do
financiamento, dando mais espao ao financiamento com recursos
pblicos. Outra variao a limitao do financiamento de um doa-
dor em relao ao financiamento total. Os candidatos ou partidos
no podem receber mais que determinado valor de um nico doa-
dor. Regras nesse sentido tentam prevenir uma relao perigosamen-
te estreita entre doadores e candidatos. Em ambos os casos, os
candidatos so protegidos das influncias esprias dos financiadores.
No existe nenhuma regra nesse sentido no Brasil. Tanto o fi-
nanciamento privado global como tambm o financiamento por
doadores individuais no sofrem nenhum tipo de limitao. Ao
contrrio, a anlise dos dados das prestaes de contas mostra
nmeros dramticos relativos a esse segundo problema da
:

dependncia unilateral do candidato dos seus principais financiado-
res (Quadro 7). Grande parte dos candidatos a deputado federal de-
pende exclusivamente de recursos de um nico doador. Para 23%,
o principal doador contribui mais da metade dos recursos.
Quadro 7. Dependncia de candidatos a deputado federal em 2002
do principal doador.
Transparncia para prevenir troca de favores: um dos pressupos-
tos para identificar possveis ligaes entre doaes e futura
retribuio de favores a transparncia do financiamento poltico,
tanto para a Justia Eleitoral como tambm para a sociedade. Em
grande parte dos pases, os recursos so fiscalizados por uma
instituio externa. Em muitos casos, a independncia dessa
instituio bastante limitada, devido forma de nomeao dos
seus dirigentes. Alm da prestao de contas a rgos pblicos, a
sociedade civil assume um papel crescente. Para que cidados, im-
prensa e organizaes sociais possam participar ativamente do mo-
nitoramento das finanas eleitorais, necessrio que os dados
estejam disponveis ao pblico. Sistemas tradicionais de acesso a
esses dados dependem da solicitao por parte dos interessados. Os
:,

modelos mais modernos contam com a divulgao pr-ativa, por
meio de tecnologias como a internet.
Sistemas de prestaes e divulgao de contas baseados na idia
do voto informado trabalham com modelos de prestaes de con-
tas concomitantemente ao processo eleitoral. Nesse caso, o papel do
cidado como monitor e fiscal das finanas eleitorais antecipado,
abrindo a possibilidade de usar o perfil de financiamento como um
dos critrios da escolha eleitoral.
34
Em muitos aspectos, o modelo de prestao de contas no Bra-
sil bastante avanado quando comparado com outros pases. A
definio do financiamento mais ampla que em outros pases. A
prestao de contas sobre as movimentaes financeiras nas
campanhas organizada em mais detalhe. Todos os ingressos e gas-
tos devem ser registrados, com a identificao individual de doaes
e pagamentos. Para facilitar o controle, todos os recursos devem ser
canalizados por uma nica conta bancria de campanha. So igual-
mente identificados os coordenadores financeiros da campanha. Pa-
ra completar, a contabilidade incluiria no somente os recursos
monetrios, mas igualmente em espcie. Visto sob a tica da
comparao internacional, um sistema bastante completo.
Uma ltima modificao significativa foi a introduo da
prestao de contas em formato eletrnico, estabelecida obrigato-
riamente pelo Tribunal Superior Eleitoral a partir da eleio de
2002. Essa modificao abriu as portas para um outro patamar de
controle e de fiscalizao dos dados pela Justia Eleitoral. Diante do
:,c
34 Pelo menos duas solues heterodoxas utilizadas para diminuir o risco das
relaes corruptas entre doador e candidato no podem ser tratadas em de-
talhe aqui. A primeira concepo a instalao de um fundo de financia-
mento pblico para o qual os doadores podero dirigir as suas contribuies.
Este sistema serviria como canalizador de demandas daquelas entidades que
tentam manter boas relaes com todos os possveis futuros governantes.
Outra soluo mais heterodoxa se baseia na idia de doaes annimas, on-
de o candidato no saber da origem dos recursos encaminhados pelos doa-
dores. Um sistema de doaes reservadas foi institudo no Chile. Para
maiores informaes: (ACKERMANN, AYRES, 2002).

numero elevado de contas de campanhas individuais (em torno de
18 mil em eleies estaduais e nacionais; mais de 300 mil em
eleies nacionais), registros eletrnicos permitem uma fiscalizao
mais eficiente e a ampla divulgao dos dados aos cidados.
Existem, de forma embrionria, alguns elementos de prestao
de contas concomitantemente s eleies. Um primeiro elemento
declarao dos tetos de campanha que so informados pelos
prprios candidatos ou partidos no incio das eleies. Outro ele-
mento nessa direo a prestao de contas mensal dos partidos
polticos durante o processo eleitoral. A maior falha do sistema de
prestao de contas o no-cumprimento desta exigncia mnima
na realidade. Um dos grandes desafios combater a prtica de tra-
balhar com caixas-dois.
4.4 O desafio da lei que pega
Mencionamos inicialmente trs valores que concentram a
ateno dos legisladores na regulao do financiamento poltico: a
recuperao do ideal democrtico da eqidade cidad, a modelao da
competio entre partidos e candidatos e a preveno contra arranjos
corruptos entre doadores e futuros representantes. Uma preocupao
adicional, perpassando todas as pocas e pases, diz respeito possibi-
lidade de implementao da lei. Para explicar a relao entre a
realidade do financiamento e tentativas de regulao, alguns autores
usam fenmenos hidrulicos como ilustrao: os recursos fluem natu-
ralmente para os candidatos, abrindo brechas na lei ou descobrindo
novos caminhos, cada vez que uma nova regra estabelecida.
Acabar com a impunidade: para vencer o desafio de regular o fi-
nanciamento poltico, os reformadores recorrem a duas estratgias.
A primeira inclui o fortalecimento de controles e a aplicao de
sanes mais severas. So necessrios rgos pblicos independen-
tes e capacitados para cumprir esta tarefa. A autonomia e eficincia
dessas instituies dependem, dentre outros elementos, da
:,:

independncia da sua direo e da capacidade profissional e tcnica
para dar conta da tarefa de fiscalizao. Em muitos pases, o papel
da fiscalizao no repousa mais exclusivamente nos ombros do po-
der pblico. A imprensa, os competidores polticos e a sociedade ci-
vil observam atentamente a questo de financiamento poltico.
Realismo na confeco de novas regras: uma segunda estratgia na
difcil tarefa de regular o financiamento poltico de forma sustentvel
tornar a praticabilidade de novas regulaes um critrio central
quando novas normas so discutidas. Em muitos casos, normas mais
rigorosas foram abandonadas em favor de regulaes mais permissi-
vas, porm com maior probabilidade de implementao e
fiscalizao. Os sistemas de financiamento poltico em todos os pases
representam compromissos entre ideais democrticos e a real necessi-
dade de levantar recursos para financiar partidos e campanhas.
As modificaes na regulao do financiamento poltico no
Brasil aps o escndalo Collor-PC representam um passo na direo
de um sistema mais realista, permitindo a doao de recursos priva-
dos das empresas para as campanhas eleitorais. Uma vez que os re-
cursos benficos, como contribuies partidrias e pequenas doaes
no providenciam recursos suficientes, os partidos e candidatos tero
que recorrer s contribuies empresariais para cobrir seus gastos
eleitorais. Com as reformas aps 1992, as doaes de empresas se
tornaram legais e o legislador exige a prestao de contas sobre esse
financiamento. Mesmo sem um balano claro a respeito das
investigaes atualmente em curso, o atual sistema de financiamen-
to poltico continua apresentando gravssimos problemas. Discutire-
mos no prximo item as principais propostas apresentadas.
5. Alternativas para reformas
Remendos pontuais: a legislao quanto ao financiamento elei-
toral e partidrio est em vigor h pouco mais de uma dcada, des-
de as reformas introduzidas em reao ao escndalo Collor-PC
:,:

Farias. Nesse tempo, vrias propostas foram apresentadas, algumas
com reformas pontuais, outras propondo modificaes mais pro-
fundas. Um grande nmero de projetos de lei, encaminhados por
diversos parlamentares, no passou da fase inicial da apresentao
da proposta.
A proposta radical do financiamento pblico exclusivo: no entan-
to, a partir dos trabalhos de comisses de reforma poltica durante
vrias legislaturas, ganhou consistncia uma proposta de reforma
que conta com o apoio de representantes importantes das foras
polticas no Congresso Nacional.
35
Esse projeto (Projeto de Lei
2.679/03) modifica dois aspectos importantes do sistema de finan-
ciamento poltico. O primeiro consiste na introduo de um siste-
ma de listas pr-ordenadas, que tero como conseqncia a disputa
eleitoral em torno de legendas partidrias, e no mais de candidatos
individuais. O segundo elemento da reforma a introduo do fi-
nanciamento pblico exclusivo em anos eleitorais, com o con-
seqente aumento significativo dos valores oramentrios alocados
(que passariam de 120 para 850 milhes de reais).
36
Os defensores desse projeto enumeram uma srie de efeitos po-
sitivos esperados da reforma. A primeira medida, a lista fechada,
com seus impactos sobre as relaes entre os representantes, os seus
:,,
35 O projeto foi discutido e aprovado no Senado Federal e passou por todas as
Comisses da Cmara de Deputados, esperando para entrar na pauta de
votao desta casa. Para vigorar para a prxima eleio este projeto teria que
ser aprovado at o final de setembro de 2005, um ano antes do pleito em
2006. Caso este prazo no seja comprido, provvel que a discusso sobre
possveis reformas seja reaberta em conseqncia dos achados das atuais
investigaes em torno dos escndalos mensalo, correios e os processos de
cassao de mandatos.
36 Tecnicamente, essa mudana se daria a partir do aumento do fundo par-
tidrio em anos eleitorais para R$ 7,00 (sete reais) por eleitor. Em anos no-
eleitorais, o atual valor seria mantido. O financiamento dos partidos com
doaes privadas, proibido em anos eleitorais, continuaria permitido em
anos sem pleito.

respectivos partidos e os eleitores, so assuntos fora do mbito da
presente discusso. No entanto, a lista fechada teria efeitos colate-
rais sobre os custos das campanhas, sobre os quais se podero tecer
algumas reflexes. Do fim da individualizao das campanhas se
poderia esperar um barateamento das competies eleitorais, uma
vez que as disputas pulverizadas entre candidatos, inclusive da mes-
ma legenda, seriam substitudas por disputas entre alguns partidos.
Por outro lado, os partidos passariam a ter disputas intrapartidrias
em torno do preenchimento das listas ordenadas, com efeitos ainda
no previsveis, inclusive no campo da mobilizao de recursos.
O segundo elemento da reforma, referente ao financiamento
pblico exclusivo das campanhas, tem mais implicaes, tanto do
ponto de vista de princpios como de ordem prtica. As posies a
favor do financiamento pblico so fundadas na desconfiana
contra qualquer tipo de recurso privado, principalmente aportes de
grande volume. A alocao exclusiva de recursos pblicos, assim
sustentam os defensores, ajudaria a amenizar os trs problemas
abordados neste estudo. Tornaria os cidados mais iguais, porque
estes participariam unicamente atravs do voto; qualquer engaja-
mento atravs de recursos seria descartado. Resultaria em
competies mais justas porque os candidatos receberiam recursos
segundo critrios pr-estabelecidos. E cortaria o vnculo entre di-
nheiro e representao, porque os candidatos no ficariam amarra-
dos aos interesses dos seus financiadores.
Os argumentos de ordem prtica a favor do financiamento
pblico se referem aos custos para os cofres pblicos e fiscalizao.
Os defensores do financiamento pblico exclusivo argumentam
que este, na verdade, no aumentaria, mas diminuiria o custo das
campanhas para os cofres pblicos. Reza o argumento que, no sis-
tema atual de financiamento, os recursos pblicos aportados
competio poltica no se limitam aos valores aportados ao fundo
partidrio e s dedues do imposto de renda das estaes de rdio
e canais de televiso em funo do horrio eleitoral gratuito. Recur-
sos pblicos em valores no estimados seriam usados ilegalmente
:,

para refinanciar doaes generosas de empresas, na forma de con-
tratos superfaturados para realizar obras e servios para o Estado. O
financiamento pblico exclusivo, diretamente do Oramento, seria
uma alternativa mais econmica e teria um efeito benfico sobre a
integridade das instituies pblicas.
Outro argumento de ordem pragmtica diz respeito
fiscalizao dos recursos para partidos e eleies. Uma vez que no
haveria mais recursos privados lcitos, a Justia Eleitoral poderia se
concentrar na identificao de eventuais aportes adicionais ilcitos.
A combinao com a introduo das listas ordenadas ajudaria na
deteco de irregularidades, porque no lugar de milhares de
prestaes de contas individuais haveria um nmero limitado de
partidos a serem fiscalizados. Isso resultaria na reduo do caixa-
dois e tornaria as campanhas mais transparentes.
Crticas ao financiamento pblico exclusivo: apesar da
consolidao de um consenso a respeito da hiptese do financia-
mento pblico exclusivo, h vrias crticas, tanto da ordem de
princpios como tambm em relao sua implementao prtica.
Uma primeira posio identifica no financiamento privado no um
mal em si. Ao contrrio, defende que o apoio financeiro de peque-
no volume uma entre vrias outras manifestaes do enraizamen-
to social dos partidos polticos. Bani-lo completamente seria um
retrocesso em termos da democratizao do sistema poltico brasi-
leiro. Nessa concepo, a linha entre o financiamento desejvel e in-
desejvel no passa entre o financiamento pblico e o
financiamento privado. Ao contrrio, existem formas de financia-
mento privado benficas para a democracia, como as doaes de pe-
queno volume, e outras formas problemticas.
Em relao ao financiamento pblico, a situao parecida.
Enquanto algum tipo de apoio pode ser benfico, competies fi-
nanciadas exclusivamente com recursos pblicos representam um
enorme risco de distoro do mercado poltico. Da mesma forma,
o monoplio do financiamento pblico tornaria os competidores
:,,

polticos inteiramente dependentes do Estado, com implicaes ne-
gativas sobre o seu compromisso com os problemas da sociedade.
Outra faceta dessa dependncia a possibilidade de explorar essa
relao de dependncia, por exemplo, em processos que suspendem
os recursos aos partidos em funo de irregularidades.
Adicionalmente, em caso de financiamento pblico exclusivo,
os critrios de distribuio devero ser estudados com muito cuida-
do.
37
Caso o financiamento pblico substitua o mercado das
contribuies e doaes por um sistema regulatrio de acesso pr-
definido a recursos, o modelo de distribuio dos recursos influen-
cia diretamente as chances de competio poltica no curto e no
longo prazo. Sob esta tica, a adoo do sistema de distribuio de
recursos para campanha em proporo igual aos resultados na
eleio anterior questionvel, pois representa a extrapolao desses
resultados para a atual eleio.
38
Outros questionamentos se referem aos riscos do financiamen-
to pblico exclusivo quanto sua aplicabilidade prtica. Crticos
alertam que uma das grandes indagaes a esse respeito consiste em
se os financiamentos no declarados, de origem privada, podero de
fato ser reduzidos significativamente. Apesar das afirmaes nesse
sentido, vrios fatores conspiram contra essa possibilidade, entre
eles o fato de que o financiamento pblico exclusivo cobriria exata-
:,o
37 H igualmente posies liberais dizendo que o financiamento uma forma de
expresso de opinies polticas, e que portanto no deve ser limitado. Essa
posio forte nos Estados Unidos (SMITH, 2001), mas no encontra de-
fensores igualmente conseqentes no Brasil. Uma outra posio, derivada do
liberalismo econmico, rejeita a alocao de recursos pblicos para a compe-
tio poltica por consider-la uma forma irresponsvel de uso de dinheiro
pblico. O uso desse argumento no contexto brasileiro tem feies populis-
tas: no seria justificvel a alocao de grande volume de recursos pblicos
para propaganda poltica em um pas com carncias sociais enormes.
38 Pela proposta em tramitao, grande parte dos recursos (85%) seria distribu-
da segundo esse critrio, outra parte, de forma igual entre todos os partidos
no Congresso Nacional (14%) e o restante dos recursos (1%), entre todos os
partidos.

mente os gastos dos atuais valores declarados de financiamento pri-
vado. Se houver demandas ou ofertas reprimidas que justificam o
caixa-dois no atual sistema de financiamento, estas continuaro
com a mesma fora num regime de financiamento pblico exclusi-
vo. Adicionalmente, a proposta no muda nem a estrutura de
controle na sua substncia, nem as penalidades impostas aos trans-
gressores. Portanto, nem do ponto de vista da preveno, adequan-
do a norma s demandas do mercado de financiamento poltico,
nem do ponto das sanes, o projeto atual interfere sobre o
fenmeno do caixa-dois.
Finalmente, em relao ao mesmo aspecto da fiscalizao, o pe-
so sobre os ombros da Justia Eleitoral diminuiria em funo do re-
duzido nmero de contas a serem fiscalizadas. Por outro lado, o peso
poltico multiplicaria enormemente. Diante da possibilidade de
deteco de erros ou problemas na prestao de contas, no seriam
mais candidatos individuais os adversrios a serem questionados. Ao
contrrio, a Justia Eleitoral lidaria com os partidos polticos, defen-
dendo a sua prpria sobrevivncia, uma vez que, no caso de irregu-
laridades, correriam risco de perder o fundo partidrio e, portanto,
qualquer apoio pecunirio para as prximas eleies.
Um programa de reformas sustentveis? O projeto do financia-
mento pblico exclusivo rompe radicalmente com o sistema de fi-
nanciamento em vigor. Alm das promessas quanto ao efeito
moralizador sobre a poltica, a proposta representa um passo no es-
curo. Aparentemente, um jogo de alto risco. Por outro lado, no
houve at o momento apresentao de um projeto que prometa o
aperfeioamento do atual sistema, com uma clara viso dos valores
a serem alvejados. Este artigo pretende dar uma pequena
contribuio para esclarecer a relao entre os valores democrticos
em jogo e as vrias ferramentas de interveno sobre o sistema de
financiamento poltico. Uma reforma que no reaja somente aos
impulsos de uma crise em curso, mas pretenda dar uma
contribuio consolidao democrtica, dever abordar as
:,;

questes da eqidade cidad, da competio sem distores e da in-
tegridade dos representantes. Alm disso, indispensvel uma for-
te dose de realismo na confeco de novas regras, para no se
construrem outras fachadas velando a realidade. Talvez seja mais
adequado pensar em uma seqncia escalonada de reformas, para
permitir aos atores candidatos, doadores, mas, principalmente,
rgos fiscalizadores e sociedade construir em cima de
experincias consolidadas e incorporar as novas exigncias sucessi-
vamente e com mais eficincia.
Referncias bibliogrficas
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Resumo
O artigo analisa as normas e prticas de financiamento de par-
tidos polticos e campanhas eleitorais no Brasil. Uma breve anlise
das principais fontes de financiamento e de uma retrospectiva das
regras utilizadas no Brasil at 1992, so avaliadas as normas e
prticas segundo critrios orientados pela defesa dos valores demo-
crticos: a eqidade entre os cidados, a distoro da competio
entre candidatos, a integridade dos representantes eleitos e o desa-
fio da lei que pega.
Com base nesses critrios so analisadas as propostas de reforma
poltica em discusso no Congresso Nacional, e feitas recomenda-
es baseadas em ritmos e profundidades diversas de reformas,
levando-se em conta de que a aprovao de mudanas nas regras
esbarra na formao de um consenso pelos mais atingidos pelas
reformas, ou seja, polticos e partidos.
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