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CONTENIDO
SUMARIO .................................................................................................................................................. 3
1. NUEVA GESTIN PBLICA Y GOBERNANZA ............................................................................................ 4
1.1. GESTIN PBLICA Y NUEVA GESTIN PBLICA .................................................................................................... 4
1.1.1. Naturaleza y alcances de la gestin pblica ................................................................................... 4
1.1.2. Semejanzas entre la gestin pblica y privada ............................................................................... 5
1.1.3. Diferencias entre la gestin pblica y privada ................................................................................ 6
1.1.4. Los principios orientadores de la nueva gestin pblica ................................................................. 7
1.1.5. Las premisas de la nueva gestin pblica y su impacto en la relacin entre poltica y burocracia . 9
1.1.6. El aporte de la poltica pblica y la Nueva Gestin Pblica........................................................... 12
1.2. GOBERNANZA ........................................................................................................................................... 16
1.2.1. Gobernabilidad y gobernanza ....................................................................................................... 16
1.2.2. Concepto de gobernanza .............................................................................................................. 18
2. GESTIN PBLICA DE CALIDAD ............................................................................................................ 20
2.1. LA CALIDAD EN LA ADMINISTRACIN PBLICA .................................................................................................. 20
2.2. LA CARTA IBEROAMERICANA DE CALIDAD EN LA GESTIN PBLICA ...................................................................... 22
2.3. LA INCORPORACIN DE LA CALIDAD EN LA GESTIN PBLICA DEL ESTADO PERUANO ................................................ 27
3. LA GOBERNABILIDAD EN EL PER ........................................................................................................ 30
3.1. ORGENES, TEORAS Y CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD ...................................................................................... 30
3.1.1. Orgenes de la palabra gobernabilidad ......................................................................................... 30
3.1.2. Teoras sobre gobernabilidad ........................................................................................................ 34
3.1.3. Concepto de gobernabilidad ......................................................................................................... 42
3.1.3.1. Aproximacin al concepto de gobernabilidad ........................................................................................ 42
3.1.3.2. Otras aproximaciones conceptuales ...................................................................................................... 44
3.1.3.3. El buen gobierno .................................................................................................................................... 46
3.1.3.4. La diferencia entre gobernabilidad y gobernanza .................................................................................. 47
3.2. EL SISTEMA Y LA GESTIN DE LA GOBERNABILIDAD ............................................................................................ 48
3.2.1. El sistema de gobernabilidad: democrtica, econmica y social .................................................. 48
3.2.2. Gestin para la Gobernabilidad .................................................................................................... 52
3.2.3. Relacin entre gobernabilidad y democracia ................................................................................ 53
3.2.3.1. Las tensiones "internas" de la gobernabilidad democrtica .................................................................. 56
3.2.3.2. Las limitaciones externas de la gobernabilidad democrtica ............................................................. 57
3.2.3.3. Gobernabilidad y democracia en las sociedades complejas ................................................................... 59
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................................................ 63





3



Sumario
En estn mdulo desarrollaremos los aspectos bsicos que debemos entender por
gestin pblica y lo que implica la nueva gestin pblica como un camino
necesario para mejorar la gobernanza.
Seguidamente, explicaremos con mayor detenimiento y profundidad una de las
caractersticas principales de la nueva gestin pblica: la calidad, como obligacin
del Estado, en la prestacin de los servicios pblicos.
Finalmente, abordaremos a la gobernabilidad como concepto relacionado con la
gestin pblica y gobernanza, que en el caso de nuestro pas ostenta
caractersticas propias.









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1. Nueva gestin pblica y gobernanza
1.1. Gestin pblica y nueva gestin pblica
1.1.1. Naturaleza y alcances de la gestin pblica
Entre las definiciones dadas sobre la gestin pblica tenemos:
Segn WEBSTER:


Segn Emilio ALBI:



Sentido de organizacin y direccin de recursos para alcanzar el resultado deseado.
Gestin es el conjunto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para
alcanzar metas individuales y colectivas. Y pblica por la naturaleza de sus fines y el marco
jurdico-poltico en el que se desenvuelve.
5
Segn Blanca OLAS DE LIMA:



El informe de Mushkin define una lista de elementos de gestin pblica, los cuales
son:
Gestin de personal (aparte de planeacin de la fuerza de trabajo y
relaciones colectivas de negociacin y gestin laboral).
Planificacin de fuerza de trabajo.
Relaciones colectivas de negociacin y gestin laboral.
Medicin de la productividad y desempeo.
Organizacin y reorganizacin.
Gestin financiera (incluye la gestin de relaciones intergubernamentales).
Investigacin de la evaluacin y auditora de programas y gestin.
1.1.2. Semejanzas entre la gestin pblica y privada
Entre las semejanzas en las dos gestiones en mencin, tenemos:
Establecimiento de objetivos y prioridades.
Creacin de planes operativos.
Organizacin interna del personal.
Direccin de personal y sistema de gestin de personal.
Control de desempeo.
Trato con unidades externas.
Trato con organizaciones independientes.
Trato con la prensa y el pblico.

Es el conjunto de actividades conducentes a obtener bienes o productos pblicos que
engloban tanto las desarrolladas por la direccin como por los distintos niveles
administrativos.
6
1.1.3. Diferencias entre la gestin pblica y privada
Entre las diferencias en las dos gestiones en mencin, tenemos:
La perspectiva del tiempo: Los gestores del gobierno tienden a tener
horizontes de tiempo relativamente breves, impuestos por las necesidades y
el calendario poltico.

Medicin del desempeo: Hay
poco o ningn acuerdo sobre las
normas y mediciones para evaluar a
un gestor de gobierno.

Limitaciones del personal: En el
gobierno hay dos capas de
funcionarios encargados de la
gestin. Complican el reclutamiento:
la contratacin, la transferencia y la
disposicin o despido del personal
para alcanzar objetivos o
preferencias empresariales.

Igualdad y eficiencia: En la
gestin gubernamental suele
hacerse gran hincapi en la creacin
de condiciones de igualdad entre
diferentes grupos, mientras que en las empresas privadas el nfasis recae
en la eficiencia y el desempeo competitivo.

Procesos pblicos contra procesos privados: La gestin
gubernamental suele estar expuesta a la vista del pblico y ser ms abierta.

Funcin de la prensa y de los medios informativos: La gestin
gubernamental debe enfrentarse regularmente a la prensa y a otros medios
informativos.

Impacto legislativo y judicial: Los gestores gubernamentales se ven
sometidos a un minucioso escrutinio por grupos supervisores del legislativo,
7
o an a rdenes judiciales, que son totalmente inslitas en la gestin de
empresas privadas.

Objetivo final: Los gestores gubernamentales rara vez tienen un objetivo
final claramente trazado; en cambio, los gestores de las empresas privadas
se propone la ganancia, el desempeo en el mercado y la supervivencia.
1.1.4. Los principios orientadores de la nueva gestin pblica
De acuerdo con LAWRENCE y THOMPSON, los principios que guiarn la accin
modernizadora son las denominadas Cinco R: reestructuracin, reingeniera,
reinvencin, realineacin y reconceptualizacin
1
. A continuacin veamos sus
detalles:
Reestructurar significa eliminar de la organizacin todo aquello que no
contribuye a aportar un valor al servicio o producto suministrado al pblico.
La reestructuracin se efecta una vez que se haya identificado a las
competencias centrales de la organizacin, y las tareas cuya prestacin
podra contratarse externamente.

Reingeniera es un concepto de cambio organizacional que se ha difundido
con mucha fuerza en los aos noventa y que propone, en esencia, empezar
de nuevo, ms que tratar de arreglar los problemas existentes mediante
soluciones parciales. Como tecnologa de gestin, sus dispositivos estn a
los procesos, prescindiendo de las tareas y las posiciones establecidas en las
jerarquas organizacionales. La reingeniera aprovecha las ventajas de la
tecnologa informtica para promover un trabajo ms inteligente, que
elimine el papeleo innecesario y redundante.

Reinventar es crear en el seno de la Administracin Pblica una cultura de
espritu empresarial que facilite la introduccin de mecanismos de mercado
y pensamiento estratgico en el sector pblico. Las organizaciones pblicas
tendrn que operar con una orientacin de planificacin estratgica de largo
plazo, centrndose en los resultados, remitindose a los incentivos del
contexto en el que brindan servicios, tomando en cuenta las actitudes y los

1
LPEZ, Andrea (2003, pp. 9 y ss.).
8
comportamientos del usuario-ciudadano para satisfacer plenamente sus
demandas y expectativas.

Realinear implica el hecho de que los funcionarios gerencien el cambio de
las estructuras de forma coherente y articulada con lo planificado. Realinear
a la organizacin y al personal
detrs de los objetivos establecidos
no es otra cosa que cumplir con el
dictado segn el cual la estructura
sigue a la estrategia. La reinvencin
es la implementacin de la
estrategia de reinvencin. Sin
embargo, mientras que la
reinvencin tiene que ver con
cambios en la forma de operar de la
organizacin en su entorno externo,
la realinacin se centra en el cambio
hacia el interior de la organizacin.

Reconceptualizacin apunta
bsicamente a mejorar en todas sus
dimensiones al ciclo de aprendizaje organizacional. Reconceptualizar es
desarrollar en el sector pblico una nueva manera de pensar el fenmeno
gerencial, promoviendo organizaciones con capacidad de adaptacin y
forjadoras de conocimiento. De este modo, podr crearse una cultura
diferente en la gestin pblica, que involucre a sus agentes en lo que ha
dado en llamarse una visin compartida sobre el futuro. Para alcanzar un
proceso de reconceptualizacin exitoso es imprescindible reformular la
poltica de gestin de los recursos humanos, que apunte a la captacin de
gerentes pblicos con capacidad de liderazgo y empleados comprometidos
con los objetivos de la agencia, de manera tal que se pueda conferir mayor
poder a estos ltimos para conseguir los resultados propuestos.
La reconceptualizacin planteada podra explicar el progresivo
desplazamiento de los programas de modernizacin hacia un espectro ms
amplio de valores que los que dominaron en el comienzo de la Reforma
(economa, eficiencia y eficacia), bajo el auge del neoliberalismo y las
sucesivas presiones por la reduccin del gasto pblico para resolver la crisis
fiscal.
9
Paulatinamente han cobrado sentido trminos como adaptabilidad, innovacin,
representacin y participacin como ideas fuerza para la configuracin de un
paradigma postburocrtico que no necesariamente podr escoger del mbito
privado todos los recursos convenientes para su alcance.
1.1.5. Las premisas de la nueva gestin pblica y su impacto en la
relacin entre poltica y burocracia
Uno de los principios sobre el que se ha trabajado con mayor insistencia en la
nueva gestin pblica puede sintetizarse en la frase de KETTL:



Aludiendo as a la bsqueda del incremento de la responsabilidad de quienes
administran los servicios ante el pblico. Con base en el enfoque orientado al
cliente-usuario se propugna una mayor delegacin de poder hacia los gestores
para actuar con flexibilidad y as mejorar el servicio, tomando en cuenta las
demandas y preferencias del usuario.
Desde esta ptica, se opera cambios sustanciales en la relacin entre los
funcionarios elegidos y los administradores, si es que estos ltimos quedan sujetos
en primer lugar al mandato de los clientes, a riesgo de afirmar su autonoma de los
que elaboran las polticas pblicas. En la prctica, podra quedar abierto un alto
margen de ambigedad entre las metas fijadas por parte de los decisores polticos
y la correspondiente libertad que se les otorga a los administradores, sin olvidar
que los objetivos de las agencias pblicas resultan muchas veces poco precisos, o
incluso contradictorios, como resultado del juego de fuerzas y las negociaciones
ente el Ejecutivo y el Congreso.

Dejar que los gestores gestionen.
10
Otras visiones abogan por la reduccin del poder de la burocracia, reforzando la
incidencia de las autoridades electas no solo en el terreno de la formulacin, sino
en la implementacin de polticas, a travs de nuevos criterios de centralizacin,
coordinacin y control. En este caso, el problema es domar a la burocracia. Por
ende, la existencia de asesores y/o cargos de confianza, etc., estara ampliamente
justificada por la necesidad de contar con aparatos administrativos
consustanciados con las polticas de
gobierno.
De la mano de estos planteamientos
se recicla una problemtica tradicional
del sector pblico: la frontera entre
poltica y administracin. Tal como lo
resaltan una serie de autores, en los
esquemas modernizadores pareciera
haber tenido una mayor gravitacin la
percepcin del recelo poltico frente a
las burocracias.
Sin embargo, antes de reeditar la
antinomia entre tcnica y poltica, la
literatura actual preferencia como
sntesis para la resolucin de esta
disyuntiva la necesidad de
reconstruccin de un nuevo marco
de responsabilidad que reordene
la vinculacin entre las funciones
polticas y administrativas.
Aunque, tomando distancia de la
visin racionalista y normativa que predomina en la Administracin Pblica,
tambin se intenta exponer los peligros de desplazamiento de los mecanismos
tradicionales de supervisin poltica y burocrtica por la responsabilidad mercantil
como resultado de la transferencia de actividades y funciones por fuera de la
rbita estatal.
El amplio abanico de posiciones aqu mencionadas expresa gran parte de los
argumentos a favor y en contra de la nueva propuesta gerencial para la
Administracin Pblica. Ms all de las valoraciones, en la prctica la Nueva
Gestin Pblica (NGP) se impuso como tendencia quiz porque su definicin
11
ambigua, amplia y desordenada hace de la visin gerencial un paradigma ms
transferible.
No obstante, no puede soslayarse el necesario debate impuesto por esta oleada
reformadora en torno a los valores tradicionales del sector pblico y el progresivo
deterioro de los mismos. En rigor, la
plena vigencia de los valores
fundamentales tales como la
imparcialidad, la justicia, la equidad y el
derecho de un procedimiento justo,
como tareas propias de toda
administracin pblica en una
democracia, ha sido objeto de profundos
cuestionamientos, acordes con las
nuevas implicancias que el trmino
inters pblico posee hoy para la
sociedad.
De la consideracin de estos propsitos
se desprende que, adems de mayor eficiencia y calidad de la gestin, la
democratizacin de la administracin, remarcando su carcter pblico y
aumentando su responsabilidad frente a la sociedad, constituye una tarea
ineludible para la transformacin estatal en Latinoamrica. En esta lnea, los
arquetipos de reforma destinados a publificar la Administracin deberan propender
a enfrentar tres ejes:
La apropiacin privada del aparato pblico.
La actuacin autorreferenciada.
La falta de responsabilidad pblica.
Tales emprendimientos no resultan sencillos, pues muchas de estas reformas
dependen de la creacin de nuevas instituciones, de cambios constitucionales o de
modificaciones profundas en el sistema administrativo, los que inciden en un
conjunto de intereses de diversos grupos con larga trayectoria en el sector pblico.
Adems, la reestructuracin del Estado en Amrica Latina no puede soslayar las
cuestiones relativas con el desarrollo econmico y la desigualdad social, cuya falta
de resolucin contribuye a deslegitimar socialmente los diferentes proyectos de
transformacin.
Por lo tanto, segn LPEZ (2003):
12




1.1.6. El aporte de la poltica pblica y la Nueva Gestin Pblica
En la actualidad, el sujeto gobierno ha dejado de ser el problema, al reunir las
caractersticas consideradas esenciales y correctas:
Elegido libremente entre opciones polticas en competencia.
Controlado por otros poderes pblicos.
Sujeto al escrutinio ciudadano.
Sometido al imperio de las leyes.
Respetuoso de los derechos
humanos y de las libertades pblicas
y civiles de los ciudadanos.
Transparente.
Rendidor de cuentas.
Conocedor adems de los ingentes
costos que acarrea a su legitimidad
poltica la inobservancia de la ley y el
irrespeto a derechos humanos y
ciudadanos.
Lo nuevo consiste en que los gobernantes
legtimos no pueden gobernar. Sus
decisiones y acciones muchas veces pueden
tener propsitos directivos pero no efectos
directivos en campos cruciales de la
convivencia y supervivencia social. En ese
sentido, lo que se discute hoy en da es el proceso de gobierno, es decir, el
gobierno en s. Ello se debe, entre otras razones, a que la eficacia del gobernar
implica componentes cientfico-tcnicos y no solo los institucionales de su cargo y
actuacin; implica, adems, prcticas polticas de relacin con los ciudadanos.
La articulacin de coaliciones democrticas comprometidas con la superacin de los problemas
socioeconmicos ms graves de la regin se convierte en el soporte sustantivo de los nuevos
patrones institucionales que, ms all de reformar o reinventar, consoliden un Estado utilizable
para la sociedad.
13
Entre los factores que explicaran dicho fenmeno, segn AGUILAR (2007),
tenemos:
La crisis y colapso fiscal, econmico o poltico de los estados sociales (en
todas sus formas, socialistas, asistenciales, de bienestar, desarrolladores),
en las dcadas 1980 y 1990, exhibi al gobierno como factor de
desgobierno, como un agente que puede ocasionar daos y costos sociales
y no solo impulsar y sostener los beneficios del desarrollo, la seguridad y el
bienestar social.

La percepcin social negativa
de la Administracin Pblica
por sus servicios pblicos de
calidad baja o variable, por
sus regulaciones y trmites
excesivos e innecesarios que
obstaculizan las iniciativas de
la sociedad econmica, civil y
las del gobierno mismo, por
polticas pblicas
desarticuladas e ineficaces y,
en el fondo, por ser una
organizacin administrativa sin
costo eficiente.

En las democracias
emergentes latinoamericanas, la desilusin o el descontento democrtico,
en el sentido de que los gobiernos democrticos elegidos, representativos y
legales no estn acreditando suficiente capacidad directiva, particularmente
en lo que concierne a la cuestin de la seguridad pblica y la cuestin social
de la pobreza y la desigualdad.

En conexin con este punto, la constatacin de que la liberalizacin de los
mercados que puso fin a una economa estatalmente intervenida, y que fue
considerada adems la pareja de la democratizacin no est resolviendo los
problemas cruciales del crecimiento econmico, de generacin de empleo,
de ingresos sostenidos, etc.

14
La globalizacin que significa la desterritorializacin de la economa ha
provocado que las actividades de sectores econmicos nacionales clave,
articulados con las cadenas de valor internacionales, se hayan
independizado bastante de los sistemas de regulacin de las instituciones
estatales, las cuales hasta la fecha son instituciones de alcance territorial.

La diferenciacin
funcional de la sociedad
o la complejizacin del
sistema sociedad, lo cual
significa que la sociedad
contempornea se ha
convertido en un
sistema de subsistemas
altamente diferenciados,
autorreferidos, que
interactan entre s
siguiendo sus propios
cdigos de accin, de
modo que la
contempornea es
estructuralmente una
sociedad descentrada:
no existe el predominio de una funcin sobre las otras ni la coordinacin
general del sistema es la funcin especial de algn subsistema, de modo
que la coordinacin es ms bien el resultado de los ajustes mutuos
particulares entre los sistemas que un acoplamiento integral llevado a cabo
por una instancia superior del sistema, la poltica o el gobierno.

La creciente independencia, autonoma y hasta autosuficiencia que
personas, familias, grupos sociales organizados y socialmente relevantes
han alcanzado en la atencin de sus problemas privados o asociados, de
modo que han dejado de recurrir al poder pblico para atenderlos o
recurren a l solo para prestaciones particulares y asuntos de la seguridad
pblica.
Estos factores han tenido por lo menos dos efectos considerables en lo que
concierne a la capacidad/eficacia directiva de los gobiernos. La democratizacin del
rgimen poltico, que distribuy entre varios actores el poder concentrado en la
15
presidencia y en su coalicin poltica de soporte, junto con la liberalizacin de la
economa, que de acuerdo a la poltica de ajuste estructural incluy la privatizacin
de empresas pblicas y desregulaciones econmicas de varios tipos, hicieron
perder al gobierno poderes, capacidades, facultades y alcances, particularmente en
el campo decisivo de la poltica econmica y, sobre todo, generaron demandas al
gobierno por un nuevo tipo de capacidades directivas que no exista en el antiguo
rgimen o no haban sido desarrolladas en grado suficiente, y en el gobierno
democrtico reciente, a pesar de sus reformas, no han podido ser construidas en
el grado requerido.
Las nuevas capacidades directivas que se demanda son las relacionadas con la
certidumbre jurdica:
Aplicacin imparcial de las
leyes.
Seguridad pblica: polica
honesta y eficiente.
Sistema hacendario equitativo
y competitivo.
Administracin eficiente y de
calidad.
Cero corrupcin,
transparencia.
Espacio de deliberacin
ciudadana.
Si el sistema de gobierno carece de incentivos para sostenerse y las iniciativas de
la sociedad civil estn destinadas a la improductividad en funcin de la anomia, la
infraccin y el delito que campear con el control estatal defectuoso.
En suma, la cuestin sobre la capacidad-eficacia directiva de los gobiernos se
explica en gran medida porque el gobierno ha perdido capacidades, facultades,
poderes, alcances en asuntos centrales de inters general, como consecuencia de
las transformaciones polticas, econmicas y sociolgicas ocurridas en el cambio de
siglo y siguen en curso, en cuya orientacin y dinmica el gobierno no tiene
control total ni determinante.
16
Ms an, en muchos casos, el gobierno parece haber perdido tambin capacidad
cognoscitiva, al mostrarse confuso e indeciso con frecuencia respecto a sus
prejuicios ideolgicos que no puede o quiere revisar.
1.2. Gobernanza
1.2.1. Gobernabilidad y gobernanza
Como respuesta a los problemas de eficacia directiva de los gobiernos, y la
urgencia de restablecerla y asegurarla, dos han sido las lneas generales: la
gobernabilidad y la gobernanza. Son dos enfoques conceptuales y prcticos
que se relacionan ambos con la accin de gobierno; hacen referencia al problema
de la capacidad gubernativa o
directiva del gobierno, y buscan su
solucin, pero tienen un diverso
planteamiento del problema y
ofrecen una diversa respuesta,
aunque los dos enfoques sean
complementarios.

Ms adelante haremos un mayor
desarrollo de lo que implica la
gobernabilidad, por ahora podemos
sealar que esta denota la
posibilidad o probabilidad de que el gobierno gobierne a su sociedad; su opuesto,
ingobernabilidad, significa la posibilidad o probabilidad de que el gobierno deje de
gobernar a su sociedad o no la gobierne; ambos elementos connotan la
probabilidad o improbabilidad de gobernar se derive de la capacidad o incapacidad
del gobierno de dirigir a su sociedad, respectivamente.
Dos son las crticas principales al enfoque de la gobernabilidad:
La primera crtica observa que es un enfoque centrado en las capacidades
del gobierno, las cuales no son ms que potencialidades de accin y no
acciones de relacin del gobierno con la sociedad, que son las que las hacen
reales, manifiestas, efectivas.

17
Asimismo, se critica con mayor nfasis su enfoque gubernamentalista: la
perspectiva de la gobernabilidad sigue considerando que un gobierno bien
equipado con los recursos y poderes apropiados es suficiente para dirigir a
la sociedad, bajo el supuesto de la incompetencia directiva de la sociedad o
de su necesaria subordinacin al gobierno para poder mantenerse como
sociedad.
El enfoque de gobernanza es postgubernamental. El enfoque apunta a la
necesidad o conveniencia de un nuevo proceso
directivo de la sociedad ms que a la
reproduccin del proceso directivo estructurado
por la accin de gobierno. Su supuesto bsico es la
nocin de que en las actuales condiciones sociales
(nacionales e internacionales), el gobierno es un
agente de direccin necesario pero insuficiente, aun
si est dotado con todas las capacidades requeridas,
incluso si sus acciones aprovechan a cabalidad las
muchas capacidades que le han sido otorgadas.





Es un nuevo proceso directivo, una nueva relacin entre gobierno y sociedad, que
difcilmente puede ser ya un modo de mando y control, en virtud de la
independencia poltica de los actores sociales y de su fuerza relativa en virtud de
los recursos que poseen.
Ms an, la gobernanza no incluye a la gobernabilidad, en tanto que
requiere de la accin de un gobierno capaz y eficaz, pues sin esta condicin
cumplida no existira una condicin esencial para que pueda haber direccin de la
sociedad antes y ahora, pero el gobierno competente es solo uno de los actores
requeridos para una direccin exitosa de la sociedad. En tal sentido, gobernanza
significa el cambio de proceso-modo-patrn de gobierno, en el que se requiere y
activa los recursos del poder pblico, de los mercados y de las redes sociales.
Gobernanza quiere decir, justamente, la existencia de un proceso de direccin de la
sociedad que ya no es equivalente a la sola accin directiva del gobierno y en el que
toman parte otros actores: un proceso directivo postgubernamental ms que
antigubernamental.

18
1.2.2. Concepto de gobernanza
El concepto terico de gobernanza contiene los siguientes aspectos
2
:
Es el proceso de direccin-gobernacin de la sociedad, proceso mediante el
cual los sectores, grupos, personalidades de la sociedad definen sus
objetivos de convivencia y supervivencia, las acciones especficas que los
grupos o sectores sociales habrn de llevar a cabo con el fin de realizar los
objetivos de inters social, y
la forma en que coordinan
sus acciones y productos.
Es un proceso de direccin
estructurado, institucional y
tcnicamente, en tanto:

o La definicin de los
objetivos que dan sentido
a la accin de la sociedad
que deben ser
realizados implica la
referencia a un sistema
de valores, el cual se
plasma en principios
constitucionales, normas legales de relacin social e instituciones
pblicas y sociales.

o La realizacin de los objetivos requiere normas causales de produccin,
que derivan de la ciencia, tecnologa y gerencia. Por su estructuracin
institucional y tcnica, es un proceso estable, un patrn de
comportamiento que se reproduce en el tiempo con los ajustes del caso,
y que es algo identificable como modo, estilo de gobierno.

Es un proceso de direccin, una accin colectiva, pues participan mltiples
actores en su diseo y realizacin, y, por ende, requiere de una instancia
que tenga la funcin de resolver o facilitar la solucin de los dos problemas
centrales de toda accin colectiva: que haya cooperacin y que sea eficaz.

2
Ibdem (pp. 9 y 10).
19

Es un proceso de direccin que toma forma y contenido a partir de la
interlocucin entre grupos y sectores sociales, y entre estos y el gobierno
(incluyente, simtrico, racional y pacfico); aunque las fallas de direccin
que de l deriven suelen impulsar acciones para corregir y cambiar el modo
de relacionarse entre los grupos sociales, y entre estos y el gobierno.

Es un proceso de direccin cuya estructura (intencional y tcnica) es
producto de la participacin de la sociedad y el gobierno, aunque es
cambiante el peso y las influencias que el gobierno o la sociedad tienen en
su definicin y su realizacin.

Se denomina gobernanza en sentido estricto o gobernanza moderna, nueva,
al proceso en el que la definicin del sentido de direccin de la sociedad, de
las formas de organizarse para realizar los objetivos y el modo en el que
sern distribuidos los costos y beneficios ya no pueden ser obra exclusiva
del gobierno, sino que es el resultado de la deliberacin conjunta entre el
gobierno y las organizaciones privadas y sociales, en las que el gobierno y
las organizaciones juegan un rol cambiante con acoplamientos recprocos
segn la naturaleza de los problemas y las circunstancias sociales.

En sentido estricto, la gobernanza es un concepto que describe y explica la
descentralizacin que caracteriza al actual proceso de direccin de la
sociedad, su multipolaridad, su carcter de sistema, que ha dado pie al
concepto de metfora de gobernanza por redes o gobernanza participativa.
20







2. Gestin pblica de calidad
2.1. La calidad en la Administracin Pblica
En principio, conviene recordar que, segn CAMARASA (2004, p. 9):




Con el transcurrir de los aos y como una caracterstica propia del proceso de
consolidacin de la democracia, la ciudadana ya no solo exige el acceso a los
principales servicios pblicos (salud, educacin, seguridad), sino que tambin
demanda la calidad de los mismos.
Las administraciones pblicas constituyen los instrumentos que tienen los Estados, y que
ejecutan los gobiernos para el desarrollo de polticas pblicas con el fin de garantizar los derechos
fundamentales de los ciudadanos, asegurar el cumplimiento de sus obligaciones cvicas y facilitar
la prestacin de los servicios bsicos.

21
Ello constituye, segn DAZ (2008, p. 9):




Para hacer frente a dicho reto, surge lo que muchos denominan el paradigma de
la nueva gestin pblica, concepto cuya aplicacin implica asumir una serie de
principios que definen una nueva forma de pensar la gestin gubernamental y la
incorporacin de nuevas pautas de desempeo institucional (MOYANO, 2002, p. 1).
De este modo, en palabras de MOYANO (2002, p. 2), la nueva gestin pblica se
caracteriza por:
Acercar las tcnicas de gestin del sector privado y el sector pblico.
Cambiar de un modelo
legal-funcional a un estilo
de gestin que pone
nfasis en los resultados.
Una mayor preocupacin
por la eficiencia, la calidad
y la efectividad.
Al respecto, conviene precisar
que la incorporacin de la
calidad en la gestin pblica no
implica su entendimiento en la
misma forma que lo hace el
sector privado, es decir, cuando
se habla de calidad en la
Administracin Pblica no solo deber entenderse como una simple tcnica de
gestin importada del sector privado, sino que habr que ser adaptada
correctamente a partir de los factores administrativos y sociopolticos que
comprende la gestin pblica (MOYANO, 2002, p. 4, 5).
Por ejemplo, no es lo mismo el cliente y el ciudadano. Este ltimo es un actor con
derechos, que son independientes de los ingresos y las mercancas que adquieren
Un nuevo reto para los Estados, los que se han visto obligados a realizar procesos de reforma y
modernizacin de sus administraciones pblicas con la necesidad no solo de ser eficaces en la
gestin, sino tambin de prestar servicios con eficiencia y, sobre todo, con calidad.

22
o venden. El cliente, por su parte, es el consumidor de un bien o servicio que se
define segn su capacidad adquisitiva.
De esta forma, la calidad en las administraciones pblicas es reconocida como un
principio de gestin gubernamental que est orientado a la eficiencia y a la
optimizacin de recursos, promoviendo la transparencia, la mejora continua y el
rediseo de las instituciones del sector pblico (MOYANO, 2002, p. 7).
Para Luis AGUILAR (2008, p. 56):





Por otro lado, y entendiendo que la calidad tiene como finalidad mejorar a las
administraciones pblicas y, a travs de ello, las relaciones entre la ciudadana y
sus instituciones, en los ltimos aos se viene concibiendo a la calidad en la
gestin pblica como un derecho de las personas.
En efecto, en el mbito latinoamericano, y como consecuencia de las discusiones
en los congresos internacionales del CLAD, diversos Estados han aprobado la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, cuyos artculos reconocen el
derecho a una gestin pblica de calidad, conforme lo explicaremos en las lneas
sucesivas.
2.2. La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica
Este documento fue aprobado por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administracin Pblica y Reforma del Estado, en El Salvador, los das 26 y 27 de
junio del 2008. Fue adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno, en El Salvador, el 31 de octubre del 2008.
De acuerdo con su exposicin de motivos, la referida Carta se inscribe en la
propuesta de adecuar el funcionamiento de las administraciones pblicas
iberoamericanas para garantizar que sean instrumentos tiles, efectivos y
confiables al servicio de sus respectivas sociedades.
El principio de calidad en la Administracin Pblica constituye una superacin del enfoque de
cantidad, que fue el signo y la consigna de las polticas de los aos ochenta (sic). De ah que
para dicho autor, en la ciencia de la administracin contempornea hay un nuevo ambiente y
una nueva agenda que implica un trnsito de la discusin sobre el tamao o la cantidad del
sector pblico, hacia la calidad y mejora continua de las acciones del sector pblico.
23
Asimismo, la Carta vincula la calidad en la gestin pblica con dos propsitos
fundamentales de un buen gobierno democrtico:
Toda gestin pblica debe estar referenciada a la satisfaccin del
ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas
pblicos, o como legtimo participante en el proceso de formulacin,
ejecucin y control de las polticas pblicas bajo el principio de
corresponsabilidad social.

La gestin pblica tiene que orientarse hacia los resultados, por lo que debe
sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras
modalidades la responsabilizacin del ejercicio de la autoridad pblica por
medio del control social y la rendicin peridica de cuentas.
A su vez, la mencionada Carta promueve el establecimiento de un enfoque comn
acerca de las nociones de calidad y de excelencia en la gestin pblica, a partir del
cual se adopte un conjunto de
principios y orientaciones que sirvan
de referencia a las diferentes
administraciones pblicas
iberoamericanas en la formulacin de
sus polticas, planes, modelos y
mecanismos que permitan la mejora
continua de la calidad de su
mencionada gestin
3
.
Por ello, la Carta propone un concepto
de calidad en la gestin pblica,
entendida esta como una cultura
transformadora que impulsa a la
Administracin Pblica a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las
necesidades y expectativas de la ciudadana con justicia, equidad, objetividad y
eficiencia en el uso de los recursos pblicos
4
. De ah que la calidad en la gestin
pblica implica la prctica del buen gobierno, mediante una formulacin de

3
Numeral 1 del Captulo I de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
4
Numeral 2 del Captulo I de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
24
polticas pblicas convenientes a toda la sociedad, dentro de parmetros
equilibrados de racionalidad poltica, tcnica y econmica
5
.
De acuerdo con la Carta, son principios inspiradores de una gestin pblica de
calidad, los siguientes
6
:
Principio de servicio pblico.
Principio de legitimidad democrtica.
Principio de transparencia y participacin ciudadana.
Principio de legalidad.
Principio de coordinacin y cooperacin.
Principio de tica
pblica.
Principio de acceso
universal.
Principio de continuidad
en la prestacin de
servicios.
Principio de
imparcialidad.
Principio de eficacia.
Principio de eficiencia.
Principio de economa.
Principio de
responsabilizacin.
Principio de evaluacin
permanente y mejora
continua.
Posteriormente, la Carta reconoce que todos los ciudadanos tienen derecho a
una gestin pblica de calidad y propone su reconocimiento por los
ordenamientos jurdicos nacionales, de acuerdo con el siguiente contenido
7
:



5
Numeral 3 del Captulo I de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
6
Captulo II de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
7
Numeral 18 del Captulo III de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
25
























Los ciudadanos podrn:
Acceder a cualquier servicio pblico o prestacin a que tengan derecho, recibiendo
una atencin y asistencia gil, oportuna y adecuada.

Solicitar y obtener informacin pblica de inters general, en especial aquella
referida a los resultados de la gestin pblica y al desempeo de los rganos y entes
de la Administracin Pblica, que sea completa, veraz y actualizada. Con dicho
objetivo, se podr acceder a aquella informacin contenida en archivos y registros,
con las excepciones contempladas en la ley.

Conocer el esquema de organizacin de los rganos y entes de la Administracin
Pblica, los servicios y prestaciones que ofrecen y los requisitos, condiciones,
trmites y procedimientos administrativos y medios para acceder a ellos.

Identificar a las autoridades, funcionarios pblicos encargados de las prestaciones o
servicios pblicos a que tengan derecho, o bajo cuya competencia se tramiten sus
peticiones, solicitudes, reclamos o procedimientos.

Presentar con facilidad las peticiones, solicitudes o reclamos a los rganos y entes
de la Administracin Pblica, as como recibir oportuna y adecuada respuesta a tales
peticiones o solicitudes, independientemente del derecho de ejercer los recursos
administrativos o judiciales correspondientes, de conformidad con la ley nacional.

Participar en el ciclo de diseo y mejora del servicio, as como a presentar
propuestas de transformacin e innovacin del servicio.

Abstenerse de presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al
trmite o procedimientos de que se trate.

Acceder fcilmente a los datos que la Administracin Pblica dispone sobre el
mismo, con las excepciones contempladas en la ley, y solicitar la modificacin que
corresponda, as como la preservacin de su privacidad.

Exigir un trato respetuoso y deferente por las autoridades y funcionarios pblicos,
quienes estn obligados a facilitar a los particulares el ejercicio de sus derechos y el
cumplimiento de sus obligaciones.

Participar en la formacin de las polticas pblicas de conformidad con la ley
nacional, as como en las evaluaciones del desempeo de los rganos y entes de la
Administracin Pblica, y conocer sobre su resultado.

26
De esta manera, desde la aprobacin de la Carta Iberoamericana de Calidad en la
Gestin Pblica (2008) existe un reconocimiento expreso al derecho a una gestin
pblica de calidad, y adems se propone
su regulacin en los ordenamientos
jurdicos de cada pas.
A partir de ello, y de acuerdo con la
realidad de cada pas, diversos Estados
han venido adoptando los criterios y
propuestas orientadoras que contiene la
Carta Iberoamericana de Calidad en la
Gestin Pblica
8
. De ah que la Carta sea
concebida como un acuerdo que,
efectivamente, incluye, trata y sugiere
lneas de accin, realistas y posibles.
La implementacin de la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestin
Pblica se ha transformado en un objetivo decisivo en el desarrollo de la
Administracin Pblica en Iberoamrica. De ah que se haya suscrito el
denominado Consenso de Buenos Aires
9
, en el que se aprob las siguientes
estrategias
10
:
La adopcin de procesos y herramientas de autoevaluacin institucional en
los entes y rganos de los Estados iberoamericanos.


8
Por ejemplo, podemos citar los casos de Paraguay, Argentina y Repblica Dominica. En ese sentido,
sugerimos, entre otras, las siguientes lecturas: DAZ, Ana Alicia. La Calidad en la Gestin Pblica. Elementos
para el mejoramiento de los servicios de salud en Paraguay. STRAFACE, Fernando; PAGE, Mara Marta y
ONISZCZUK, Geraldine. Indicadores de calidad institucional para el nivel subnacional: una experiencia
exploratoria para promover la agencia del buen gobierno en las provincias argentinas. Y VENTURA CAMEJO,
Manual Ramn. La asuncin de un modelo de gestin de calidad en la administracin pblica dominicana.
Estos artculos se encuentran disponibles en la direccin electrnica del CLAD: www.clad.org.
9
Suscrito en la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado,
llevado a cabo en la ciudad de Buenos Aires, los das 1 y 2 de julio del 2010. Discutido y aprobado, a travs de
la Declaracin de Mar del Plata suscrito en la XX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno,
realizado los das 3 y 4 de diciembre del 2010 en la ciudad de Mar del Plata, Argentina.
10
El documento que se discuti en la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y
Reforma del Estado fue preparado por Luis Tenorio y Salvador Ros, por encargo del CLAD, y tuvo como ttulo
Metodologa para el Diagnstico de la Implantacin de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin
Pblica.
27
La adopcin de premios sectoriales, nacionales y regionales a las prcticas
promisorias o buenas prcticas en las administraciones pblicas.

El respaldo y la promocin decidida a los premios nacionales y al Premio
Iberoamericano a la Calidad adaptado a la gestin pblica que administra
FUNDIBEQ.
Asimismo, se ha considerado conveniente evaluar peridicamente, a partir del
presente ao, el avance de la implementacin de la Carta Iberoamericana de
Calidad en la Gestin Pblica, tomando en consideracin diagnsticos
institucionales en los Estados iberoamericanos, y estudios analticos comparados
del avance de los contenidos de la Carta.
Con ello se pretende mejorar y recuperar la capacidad de las administraciones
pblicas iberoamericanas como instrumentos tiles y efectivos al servicio del bien
comn o inters general de sus respectivas sociedades.
2.3. La incorporacin de la calidad en la gestin pblica del
Estado peruano
Nuestro pas, al igual que los dems Estados
iberoamericanos, no ha sido ajeno a la
necesidad de incorporar el concepto de
calidad en la gestin pblica. De ah que el
gobierno peruano se haya suscrito (en el
2008) a la Carta Iberoamericana de Calidad
en la Gestin Pblica.
Asimismo, en noviembre del 2009, la
Presidencia del Consejo de Ministros public
un compendio normativo denominado
Referentes Bsicos para la Mejora de la
Administracin Pblica
11
. Este compendio
contiene dos partes:

11
Este compendio normativo se encuentra disponible en la direccin electrnica de la Presidencia del Consejo
de Ministros: www.pcm.gob.pe
28
La primera parte contiene los compromisos de buen gobierno firmados
por el Per, que si bien no son documentos jurdicamente vinculantes, s
constituyen referentes importantes (de gua y orientacin) para los
gobiernos iberoamericanos que proclaman la necesidad de asegurar
objetivos como la gobernabilidad democrtica, la justicia social y la eficacia
de la funcin pblica. Estos compromisos son:

o El Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno.
o La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.
o La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico.
o La Carta Iberoamericana de
Calidad en la Gestin
Pblica.
o La Carta Iberoamericana de
Participacin Ciudadana en
la Gestin Pblica.

La segunda parte comprende la
normatividad expedida por el
Congreso de la Repblica, a
partir de la Ley Marco de
Modernizacin de la Gestin del
Estado y con la cual se declara
en proceso de modernizacin a
todas las entidades del Estado.

Las normas que contiene la
segunda parte son:

o La Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado.
o Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
o Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica.
o Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
o Ley del Silencio Administrativo.
Luego de revisar nuestro ordenamiento jurdico nacional, podemos sealar que a
pesar de que no existe un reconocimiento normativo expreso de la calidad como
principio de gestin pblica o como derecho de los ciudadanos, nuestro
ordenamiento s ha regulado algunos aspectos de su contenido, como por ejemplo,
29
el acceso a la informacin pblica, la publicidad de los procedimientos que se
llevan a cabo en las entidades pblicas, la necesidad de identificar a los
funcionarios encargados de la prestacin de servicios pblicos y la posibilidad de
exigir responsabilidad del funcionario pblico que brinda un servicio irregular.
Adems, no debemos dejar de mencionar las experiencias de implementacin de la
calidad en algunos niveles de gobierno. As, por ejemplo, tenemos el caso del
Gobierno Regional del Callao que a travs de la Ordenanza N.

011-2008-GRC y el
Decreto Regional N.

004-2008 estableci la obligacin para las Instituciones
Pblicas Educativas de su jurisdiccin de obtener progresivamente certificaciones
de calidad ISO 9001
12
.

12
Ejemplo citado por Adolfo Cspedes Zavaleta en su ponencia titulada: La certificacin ISO 9001 y la
mejora continua de la Administracin Pblica peruana, presentada en el IV Congreso Nacional de Derecho
Administrativo, el cual se llev a cabo en la facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del
Per, los das 22, 23 y 24 de abril de 2010.
30







3. La gobernabilidad en el Per
3.1. Orgenes, teoras y concepto de gobernabilidad
3.1.1. Orgenes de la palabra gobernabilidad
La aspiracin y el deseo de un buen gobierno, por gobernantes y gobernados,
debe de tener antecedentes tan antiguos como las principales formas de autoridad
en las sociedades de jefatura y en los Estados prstinos. Aunque la interpretacin
de buen gobierno y su significado pueden haber diferido en cada contexto
histrico, acorde con criterios definidos por la ideologa, la cultura, lo ritual-
religioso u otras variantes que influan en cada tiempo histrico.
A partir de ello, el profesor TANTALEN (2007, p. 1) ha sostenido en diversos
trabajos que la voz gobernabilidad es un concepto ahistrico; es decir, que puede
31
aplicarse a cualquier momento histrico en el que haya existido un poder como el
Estado prstino o como la sociedad tnica de jefatura.
No obstante, los orgenes del trmino pueden situarse en el giro crtico sufrido por
la poltica occidental al iniciarse la dcada de 1970. Por un lado, una crisis cultural
protagonizada por los herederos de la primera generacin de beneficiarios del
Estado del bienestar, expresada en el movimiento estudiantil caracterizado como
mayo del 68. Por otro
lado, el paulatino incremento
de los precios de las
materias primas que condujo
al boom energtico de
1973, un reflujo conservador
al que no fueron ajenos los
fenmenos anteriores as
como la crisis de liderazgo
poltico vivido en Francia y
en Estados Unidos tras la
renuncia de Charles de
Gaulle en 1969 y de Richard
Nixon en 1973,
respectivamente, as como la
derrota estadounidense en Vietnam. Finalmente, cierto desgaste en el terreno de
las ideas que hasta la fecha haba impulsado el Estado del bienestar.
El diagnstico intelectual del momento tuvo dos aproximaciones muy diferentes
ideolgicamente. Desde el lado neomarxista, James OCONNOR (1973) se refiri a la
crisis fiscal del Estado resultante de las contradicciones (del Estado del capitalismo
avanzado) agravadas por el sistema democrtico, ambiente que preludiaba la crisis
de gobernabilidad. Esta lnea fue continuada por los alemanes Jurgen HABERMAS y
Klaus OFFE al referirse a los problemas de legitimacin del capitalismo tardo.
Ideolgicamente en frente, y hacindose eco de las ideas del socilogo
estadounidense Daniel BELL, que se haba referido a la ingobernabilidad como una
consecuencia de la sobrecarga de demandas a las que inevitablemente el Estado
responda con su intervencionismo expansivo, produciendo la crisis fiscal, se
encontraba el informe elaborado para la Comisin Trilateral en 1975 por el francs
32
Michel CROZIER, el estadounidense Samuel J. HUNTINGTON y el japons Joji
WATANUKI
13
.
En dicho informe, los tres autores, al hacer un diagnstico de la situacin poltica,
planteaban cuatro tendencias que generaban disfunciones en el sistema
democrtico:
En primer lugar, apareca la deslegitimizacin de la autoridad y la prdida
de confianza en el liderazgo como consecuencia de la persecucin de la
igualdad y del individualismo, virtudes preciadas del credo democrtico.

En segundo
trmino, se
registraba un
diagnstico de los
efectos en la
actividad de gobierno
en clave de
sobrecarga de la
misma a causa de la
expansin de la
participacin poltica
y del febril desarrollo
de las actividades
estatales.

En tercer lugar, se
detectaba la
fragmentacin de los partidos polticos y una suerte de prdida de identidad
de los mismos, fruto de la intensificacin de la competencia partidista.
Finalmente, se denunciaba el surgimiento de unas fuertes pautas localistas
en la poltica exterior debido a la presin de sociedades que se estaban
volviendo estrechamente nacionalistas.
La dcada de 1980 contempl la incorporacin al anlisis politolgico del
pensamiento neoliberal en la que los economistas, polticamente conservadores,

13
CROZIER, M. J.; HUNTINGTON, S. J. y WATANUKI, J. (1975). The Crisis of Democracy. New York University Press.
33
arremetieron contra el keynesianismo por su terica mala relacin con la
democracia. La situacin de ingobernabilidad suscitada se deba a que se estimaba
que se creaba una mezcla inestable, generndose una inflacin endmica al
confrontar los sindicatos y los votantes a los gobiernos en un trasfondo en el que
el Estado era visto como un botn de servicios inagotables. Para los pases menos
industrializados, esta visin termin iluminando el denominado Consenso de
Washington que se basaba en lo siguiente:
En la disciplina fiscal.
En las nuevas prioridades en el gasto pblico.
En la reforma impositiva.
En la liberalizacin
financiera.
En los tipos de cambios
unificados y competitivos.
En la liberalizacin
comercial y de las
inversiones directas
extranjeras.
En las privatizaciones, la
desregulacin y la
seguridad en los derechos
de propiedad.
En el transcurso de la dcada de
1990, el trmino se hizo un lugar
en el acerbo comn de la clase
poltica y de diferentes organismos multilaterales. Entre los componentes de la
primera, la bsqueda de la gobernabilidad sustituy pronto las pretensiones de
alcanzar la consolidacin democrtica, fase secuencial que para muchos apareca
mecnica e inevitablemente tras los procesos de transicin a la democracia y
cuyo entramado terico se vea ms sofisticado, por lo cual era mucho ms
complicada su operatividad. Mientras que las variables explicativas de esta tenan
un carcter ms complejo, se intentaba que las de la gobernabilidad recayeran
en un simple recetario de frmulas para la cotidiana accin de gobierno que se
resuman, muy significativamente, o en un suficiente apoyo legislativo para la
misma o en la ausencia de trabas sistmicas que malograran la eficacia de las
polticas pblicas.
34
Para los organismos multilaterales, el concepto de gobernabilidad comenz a
extenderse asociado a la segunda idea vertida, ligndose el inters por la accin
del gobierno en la medida en que tuviera implicaciones concretas en las polticas
de reforma estructural iniciadas. De esta forma, organismos como el Banco
Interamericano de Desarrollo o el Banco Mundial comenzaron a preocuparse por
variables institucionales que histricamente haban sido desdeadas, abriendo la
puerta, como ms adelante se ver, a formulaciones relativas con el buen
gobierno.
3.1.2. Teoras sobre gobernabilidad
Desde el punto de vista poltico, particularmente de la democracia, HIRST ve la
gobernabilidad como una alternativa para gobernar. A travs de esta perspectiva,
este autor seala como la nueva percepcin abrecaminos institucionales para la
participacin de la sociedad civil, la defensa de sus intereses y la responsabilidad
pblica. Basado en esto, HIRST expresa que el trmino gobernabilidad puede ser
conectado con cinco diferentes campos:
Economa.
Instituciones internacionales.
Gobernabilidad corporativa.
Nuevas estrategias de manejo pblico y la accin de redes.
Asociaciones y foros deliberantes.
Es, entonces, interesante explicar un poco estas reas reconocidas por HIRST, en
tanto que las mismas darn paso a la discusin sobre otras teoras de inters sobre
gobernabilidad:
Economa. El campo econmico est relacionado con el papel de las
agencias internacionales, tales como el Banco Mundial (BM) o el Fondo
Monetario Internacional (FMI) en la promocin de buena gobernabilidad. La
idea se basa en el apoyo a una administracin eficiente del Estado, la cual
debera estar acompaada por un proceso de privatizacin, cumplimiento de
la ley y la presencia de una sociedad civil activa e independiente. HIRST
menciona que esta idea es principalmente promocionada en pases en
desarrollo, resaltando el papel importante que juegan las instituciones en
construir la capacidad del Estado para adaptarse a los nuevos procesos de
gobernabilidad.
35
El resultado de este proceso de adaptacin es el reconocimiento por el
mismo Estado o gobierno de la necesidad de limitar la extensin de sus
acciones a aquellas que el gobierno realmente pueda alcanzar. Un aspecto
significante en esta rea es el concepto de democracia bajo la premisa de
que esta provee un marco legal a la buena gobernabilidad.
Instituciones internacionales. Este segundo aspecto o rea est
relacionado a la primera, ya que tambin refiere a las instituciones
internacionales, pero con una connotacin diferente. El principal argumento
de este segundo punto esgrime la influencia que acuerdos internacionales
tienen sobres las
polticas nacionales.

Gobernabilidad
corporativa. Este
punto, como forma de
gobierno, se refiere,
bsicamente, a la forma
en que una organizacin
es manejada. Tal
concepto tambin ha
sido reconocido por
RHODES, aunque con
algunas diferencias con
el concepto mencionado
por HIRST. En este caso,
RHODES explica que existen tres valores fundamentales en una organizacin
pblica o privada, los cuales son:

o Apertura de informacin.
o Integridad.
o Responsabilidad.
HIRST seala que, en una organizacin privada, los accionistas mantienen
una revisin bsica sobre conceptos y teoras de gobernabilidad fuera del
proceso de toma de decisiones, y la mayora de las veces los intereses de la
compaa tienen mayor relevancia.
36
Estrategias de manejo pblico. Este es un concepto identificado por
RHODES como nuevo manejo pblico, y hace referencia a la introduccin de
estilos de manejo del sector privado al sector pblico. Este concepto
involucra la introduccin de la competencia de mercado en la gestin
pblica. Este autor afirma que la importancia de la nocin de las nuevas
estrategias de manejo pblico en gobernabilidad es debido a que
conduccin es central al anlisis del manejo pblico, y conduccin es un
sinnimo de gobernabilidad.

Asociaciones y foros
deliberantes. La ltima rea
mencionada por HIRST se refiere al
cambio de una forma centralizada de
gobierno a una caracterizada por
nuevas prcticas de coordinacin de
actividades a travs de redes,
asociaciones y foros de deliberacin.
Esta idea se explica con mayor
detalle a travs del concepto de
gobernabilidad expresado por
RHODES, quien ha identificado seis
usos o conceptos de gobernabilidad,
tres de ellos ya han sido explicados a travs de las reas de gobernabilidad
de Hirst, los cuales son:

o Gobernabilidad corporativa.
o Nuevo manejo pblico.
o Buena gobernabilidad.
Los otros tres son:
o Gobernabilidad como un Estado mnimo.
o Gobernabilidad como un sistema sociociberntico.
o Gobernabilidad como red autoorganizada.
RHODES, que ha concentrado su investigacin en la experiencia britnica, expresa
que el concepto de gobernabilidad le ha sido muy til para identificar los cambios
que han tenido lugar en el Estado britnico; en este caso especfico, el gobierno
37
britnico se puede explicar a travs de estructuras de gobernabilidad, tales como
jerarquas, mercados y redes.
Gobernabilidad como un Estado mnimo. A travs de la teora del
Estado mnimo, l explica cmo el gobierno britnico fue reducido por la
privatizacin, el uso de mercados y semimercados para llevar adelante la
gestin de servicios pblicos, y reducir la carga burocrtica.

Gobernabilidad como un sistema sociociberntico. Es un concepto
derivado de las teoras de KOOIMAN y Van VILET, y se refiere a la interaccin
entre actores pblicos y privados
(autoorganizaciones sociales) y su
influencia en la formulacin de
polticas pblicas. El punto central en
este argumento es que no hay un
actor unitario, nadie por s mismo
tiene los recursos o los conocimientos
para resolver los problemas pblicos, y
el gobierno central por s mismo no
tiene la supremaca de manejar los
asuntos pblicos.

El enfoque sociociberntico resalta los
lmites del actor central y la
interdependencia entre los actores
sociales-polticos-administrativos, nuevas formas de acciones, intervencin y
control. Gobernabilidad es el resultado de la interaccin de formas
sociopolticas de gobierno.

La teora de gobernabilidad como redes autoorganizadas. Esta teora
tiene mucho en comn con el concepto que acaba de ser mencionado. En
este sentido RHODES alega, en relacin con el rgimen britnico, que este ha
cambiado de un gobierno local a un sistema de gobernabilidad local que
involucra un complejo juego de organizaciones tradas de sectores pblicos
y privados.
Igualmente, RHODES menciona un elemento fundamental como son los
vnculos entre organizaciones y redes, esta ltima para referirse a la
interdependencia de los actores involucrados en la gestin pblica, y
38
afirma que esta clase de arreglos se ha vuelto bastante comn en las
estructuras del gobierno britnico. Tambin resalta que las redes son
autoorganizadas y autnomas. Haciendo referencia a KICKERT, expresa que
la idea de que el gobierno no es el nico actor en la construccin de
polticas pblicas refleja el concepto ya mencionado, la diferencia aqu es
que las redes no son especficas del sector pblico y pueden ser vistas como
resultado de la organizacin social.
Volviendo a la estructura del gobierno britnico, RHODES seala:



Otra diferencia importante trada de KICKERT es que las redes son autnomas, y de
acuerdo con RHODES:



Otro enfoque importante sobre teoras de gobernabilidad es el expuesto por
KOOIMAN. Este autor basa su teora en la interaccin entre el gobierno y la
sociedad civil. Particularmente, resalta el rol que el desarrollo social tiene en esta
interaccin. Como RHODES, KOOIMAN tambin identifica un cambio, pero esta vez de
gobierno o camino de una va que traduce la relacin entre el gobierno y
aquellos que son gobernados, a gobernabilidad sociopoltica, un sistema que
refleja la interaccin que ya ha sido mencionada.
De acuerdo con esta premisa de KOOIMAN, la interaccin es un concepto muy
importante para explicar su teora sobre gobernabilidad; de hecho, l iguala la
definicin de interaccin con aquella de gobernabilidad, explicando que las
expresiones de gobernabilidad tienen su punto de comienzo en la interaccin entre
lo poltico y lo social, resaltando que estas interacciones ocurren entre
individuos, organizaciones e instituciones. La clase de interacciones
identificadas por el autor son: interferencias, interrelaciones e
intervenciones.
Esta clase de organizacin es una alternativa, pero no un hbrido de mercados y jerarquas, y
abarca las fronteras de los sectores pblico, privado y voluntarios.
Se resisten a la conduccin del gobierno, desarrollan sus propias teoras y moldean sus
ambientes.
39
Otro factor importante en la teora de KOOIMAN son las estructuras o contextos
donde las interacciones se desarrollan. Por estructuras, l se refiere a las
instituciones, estructuras sociales generales, reglas y normas de comportamiento,
patrones de comunicacin, posibilidades materiales y tecnolgicas y limitaciones
con condiciones de importancia.
Como resultado, KOOIMAN clasifica los modos de gobernabilidad de acuerdo con las
interacciones de gobierno de la siguiente manera:
Interferencias a la autogobernabilidad.
Relaciones de gobernabilidad.
Intervenciones a la gobernabilidad jerrquica.
Autogobernabilidad, como su
nombre lo indica, es la capacidad de
las entidades sociales para proveer los
medios necesarios para desarrollar y
mantener su propia identidad y mostrar
un relativo alto grado de autonoma
sociopoltica. Sin embargo, este autor
piensa que esta forma de
gobernabilidad es probablemente la
ms desorganizada.
Hay algunos elementos importantes en
el concepto que parece,
particularmente, una revisin bsica
sobre conceptos y teoras de
gobernabilidad interesante mencionar
para entender un poco ms esta teora. Uno de los principales elementos es que
esta clase de interaccin tiene que mantener la capacidad de autogobernabilidad;
de otra manera, esta interaccin ser imposible de mantener.
Otro factor de dicha forma de gobierno, es que no puede existir sin otra forma de
gobernabilidad, lo cual significa que las capacidades de gobierno o gobernabilidad
se encuentran en las instituciones de la sociedad, as como tambin en las
instituciones del Estado.
40
Por otra parte, cogobernabilidad traduce formas estructuradas de interacciones,
una forma horizontal de gobierno basada en la cooperacin, la colaboracin, la
coordinacin y la comunicacin, sin un actor dominante. Los niveles de
organizacin reflejan qu clase de colaboracin, cooperacin y coordinacin
refieren estos vnculos. Estos pueden ser mercados, redes o jerarquas como una
forma de mecanismos sociales.
En el nivel micro, el vnculo o forma
de interaccin es la colaboracin, y
tiene efecto entre los individuos dentro
de una organizacin. En el nivel
medio, los actores son organizaciones,
y la clase de interaccin es la
coordinacin, vista como arreglo
interorganizacional. En el ltimo nivel o
nivel macro el mecanismo de
interaccin es la cooperacin, que se
efecta entre el Estado, el mercado y
las redes. El espectro aqu no solo es
nacional, tambin engloba al contexto
internacional.
Dentro del modo de cogobernabilidad,
KOOIMAN tambin identifica algunos
elementos estructurales que guan a otra clase de cogobernabilidad
caracterizada de acuerdo con su contexto social; estas son:
Redes como patrones de interaccin.
Relaciones pblicas-privadas.
Gobierno de informacin y regulacin.
La gobernabilidad jerrquica es aquella interaccin que describe los vnculos
que se desarrollan entre el Estado y sus ciudadanos a travs de leyes y polticas.
NEWMAN tambin introduce un nuevo enfoque sobre gobernabilidad. Con el objetivo
de explicar los cambios experimentados en las relaciones entre gobierno, servicios
pblicos y los ciudadanos, esta autora ha propuesto otra teora sobre
gobernabilidad.
41
De alguna manera, en esta propuesta, la autora refleja los conceptos empleados
por otros investigadores, tales como globalizacin, redes y sociedades complejas.
El resultado es el reconocimiento de tres clases de gobernabilidad:
Gobierno a la nacin: Globalizacin, el estado vaco y gobernabilidad
econmica. Esta teora implica el efecto que la globalizacin ha tenido sobre
la capacidad del Estado de desarrollar sus funciones. Siguiendo lo expresado
por RHODES, NEWMAN seala que el tamao del gobierno ha sido reducido a
favor de instituciones
supranacionales y agencias
locales. Asimismo, mencionando a
GAMBLE, NEWMAN apunta el efecto
impuesto por diferentes elementos
tales como polticas ineficientes,
globalizacin y cadas econmicas
en la gestin gubernamental. En
otras palabras, la capacidad de la
nacin-Estado para gobernar ha
sido objetada por factores
nacionales e internacionales.

Coordinacin de actividades
econmicas: Mercados,
jerarquas y redes. Esta teora
est basada sobre los conceptos
ya mencionados por RHODES, y se
refiere a los cambios vistos en el
gobierno britnico como proveedor directo a la estructura jerrquica
introducida en la dcada de 1980, a travs de estrategias de mercado, para
posteriormente llegar a la emergencia de redes como una nueva forma de
gobernabilidad.

Conduccin de lo social: Respondiendo a la complejidad, diversidad y
dinmica de cambio. De acuerdo con esta teora, gobernabilidad es el
reconocimiento por parte de las naciones Estados de las fallas de su gestin
para resolver los problemas sociales, as que hay que involucrar a otros
actores en los procesos de gobernabilidad. Siguiendo a KOOIMAN y Van VLIET,
NEWMAN afirma que ninguna agencia, pblica o privada, tiene todo el
conocimiento e informacin requerida para resolver los complejos
42
problemas en una sociedad dinmica y diversa; las tareas de dirigir,
manejar, controlar o guiar no son ya ms de dominio gubernamental, sino
que son llevados a cabo a travs de una gran variedad de agencias en los
sectores pblico, privado y voluntario, actuando en conjuncin o en
combinacin unos con otros.
3.1.3. Concepto de gobernabilidad
3.1.3.1. Aproximacin al concepto de gobernabilidad
En cuanto a la concepcin que debemos tener por gobernabilidad, cabe sealar lo
siguiente (TANTALEN, 2000, p. 19):





A partir de ello, cabe indicar que por gobernabilidad se puede entender a la
situacin en la que concurre un conjunto de condiciones favorables para la accin
de gobierno que se sitan en su entorno o que son intrnsecas a este (AGUILAR,
1999). De esta forma, este concepto se enmarca en el mbito de la capacidad de
gobierno. Esta se da siempre en un mbito social no asptico, en el que se
registra las demandas de los ciudadanos que son, en mayor o menor medida,
procesadas por el sistema poltico. Dichas demandas se articulan segn el
nmero e intensidad de los cleavages existentes, as como de acuerdo con las
necesidades surgidas, que estn pendientes de atender y que son consideradas
ineludibles por los propios ciudadanos.
Paralelamente, la gobernabilidad viene condicionada por los mecanismos en que se
produce la accin de gobierno, que tienen que ver con una dimensin de carcter
mltiple ms propia del mencionado gobierno: criterios de representacin
poltica, niveles de participacin poltica, sistemas de partidos
existentes, arreglos institucionales que regulan las relaciones entre los
poderes Legislativo y Ejecutivo. Veamos los detalles de lo enumerado en las
lneas siguientes:
La gobernabilidad se asocia histricamente al funcionamiento del poder y la organizacin
poltica, econmica y social en las costumbres, no necesariamente escritas, que se fijaban
(especialmente en el campo de la poltica) las autoridades o la autoridad como objetivos a
alcanzar desde el Estado o desde un poder central redistributivo.
43
Los criterios de representacin hacen alusin a los sistemas
electorales y a su capacidad de incidir en los sistemas de partidos, as
como a su posibilidad de incorporar las demandas de la sociedad.

Los niveles de participacin se refieren al grado de abstencionismo
electoral, de volatilidad electoral y de movilizacin sociopoltica.
Representacin y participacin son,
pues, variables que inciden en la
configuracin de los sistemas de
partidos, y estos, a su vez,
condicionan la manera en que se
lleva a cabo la accin de gobierno
por su capacidad de seleccionar al
personal poltico, de formar
coaliciones o de expresar proyectos
de mayor o menor polarizacin
ideolgica.

Los arreglos respecto a las
relaciones entre los poderes
Legislativo y Ejecutivo hacen
referencia, fundamentalmente, a la
forma de gobierno que contrapone
presidencialismo con parlamentarismo; mientras que el primero
alumbra un rgimen de difcil cooperacin entre los poderes del Estado, al
estar basado en la separacin de los mismos, y en el principio de la doble
legitimidad; el segundo aboga por una mayor integracin, al tratarse de
una legitimidad nica, por la que el Ejecutivo emana del Legislativo, y por
tener ms flexibilidad a la hora de afrontar las crisis polticas mediante las
mociones de censura o las ratificaciones de confianza, y su traduccin en la
convocatoria anticipada de elecciones o en los cambios, en la mitad de la
legislatura, en la composicin del Ejecutivo.

En este extremo cabe referirse a las distintas maneras en que el
presidencialismo en Amrica Latina se configura, maneras que vienen
definidas por la adopcin del ballottage, la posibilidad de censurar a los
ministros o de disolver las cmaras, la reeleccin presidencial, el poder de
las comisiones legislativas de control y de la legislacin delegada.
44
El concepto de gobernabilidad se relaciona con el de consolidacin
democrtica, al referirse a una necesaria institucionalizacin de los mecanismos
de gobierno; se relaciona, adems, con el concepto de calidad de la
democracia, en la medida en que conlleva un inters evidente por el rendimiento
del sistema poltico. Por todo ello, se trata de un concepto de caractersticas
polismicas que tiene un significado central en la poltica en la medida en que
relaciona partes sustantivas de la misma, lo cual hace muy difcil su operatividad
en trminos de desagregar sus variables constitutivas, y hace estril todo anlisis
poltico desde una concepcin totalizadora.
3.1.3.2. Otras aproximaciones conceptuales
De entre los numerosos trabajos tericos elaborados sobre el concepto de
gobernabilidad en el transcurso de los ltimos tres lustros cabe destacar tres tipos
de orientaciones:
La primera, denominada politolgica, se refiere a aquellas que abogan
por una clara posicin politolgica, las que integran las visiones de Guy
PETERS
14

que considera a gobernabilidad como un problema particular de los
pases democrticos por la dificultad existente a la hora de trasladar un
mandato de los electores en polticas operativas. En la misma lnea, Michael
COPPEDGE
15
seala que la gobernabilidad en los sistemas democrticos
representa una situacin especial, pues la democracia respeta la lgica de
la igualdad poltica, mientras que la gobernabilidad respeta la del poder.

La segunda orientacin se centra en una visin ms pluridimensional: la
gobernabilidad es resultado de numerosos factores, tal como expresa
TOMASSINI
16
,

al hacerla depender del fortalecimiento de la sociedad civil y la
evolucin de la cultura poltica, de la orientacin y el comportamiento de la
economa, y de la integracin de sectores cada vez ms amplios de la
sociedad en el sistema productivo.

14
BANCO MUNDIAL (1994). Governance: The World Banks Experience. Executive Summary. Washington.
15
COPPEDGE, M. (1993). Institutions and Democratic Governance in Latin America. Ponencia presentada en la
conferencia: Rethinking Development Theories in Latin America. University of North Carolina, Chapel Hill.
16
CROZIER, M. J.; HUNTINGTON, S. J. y WATANUKI, J. (1975). The Crisis of Democracy. New York: New York
University Press.
45
De esta manera, TOMASSINI insiste en que este concepto no solo se refiere
al ejercicio del gobierno, sino adems a todas las condiciones necesarias
para que esta funcin pueda desempearse con eficacia, legitimidad y
respeto social. Tal orientacin es parecida a la de ARBS y GINER
17
,

quienes
definen gobernabilidad como la cualidad propia de una comunidad
poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente
dentro de su espacio de un modo
considerado legtimo por la
ciudadana, permitiendo as el libre
ejercicio de la voluntad poltica del
Poder Ejecutivo mediante la
obediencia cvica del pueblo.
ARBS y GINER plantean la
existencia de cuatro niveles, como
mnimo, en los que se mueven los
procesos complejos de
gobernabilidad de las sociedades;
estos niveles se refieren al dilema
legitimidad-eficacia, a las
presiones y demandas del entorno
gubernamental, a la reestructuracin corporativa de la sociedad civil y, por
ltimo, a la expansin y el cambio tecnolgico.
La tercera posicin adopta un criterio intermedio sintetizado por
PASQUINO
18
,

quien, si bien enfatiza las relaciones complejas entre los
componentes de un sistema poltico, seala la dualidad interpretativa del
trmino, en primer lugar (la ingobernabilidad) como la incapacidad de los
gobernantes ante condiciones incurables y contradictorias de los sistemas
capitalistas; en segundo trmino, como consecuencia de las demandas
excesivas de los ciudadanos.

En conclusin, y luego de haber indicado las posiciones sobre el concepto de
gobernabilidad, cabe sealar que este concepto va desde la nocin de estabilidad

17
CULPEPER, R.; y PESTIEU, C. (compiladores), (1996). Development and Global Governance, International
Development Research Centre. Otawa.
18
FALK, R. (1995). On Humane Governance: Towards a New Global Politics. Cambridge: Polity Press.
46
que define al Estado como capaz de prevenir eventos que conduzcan a la
desaparicin de su objeto poltico hasta el concepto de buen gobierno que
aboga por un Estado ticamente comprometido, en el que los ciudadanos tengan
una expectativa positiva.
3.1.3.3. El buen gobierno
En el ltimo lustro del siglo XX, con la irrupcin del neoinstitucionalismo y el
nfasis en la necesidad de fortalecer las instituciones del Estado, se propuso
diversas frmulas que ayudaran al buen
gobierno o, en otros trminos, a la
gobernacin de una sociedad (AGUILAR,
1999).
De esta manera, el Banco Mundial
prest una inslita atencin al
fenmeno de la gobernacin: forma del
rgimen poltico, proceso de ejercicio de
la autoridad y de gestin de los
recursos econmicos y sociales de un pas para su desarrollo, y la capacidad del
gobierno para disear, formular e implementar sus polticas y cumplir sus
funciones.
En la misma direccin, la (OCDE) define a la gobernacin como a la suma de las
numerosas maneras en que los individuos y las organizaciones pblicas y privadas
manejan sus asuntos comunes. Se trata del proceso permanente mediante el cual
se ajustan los intereses diversos o conflictivos, y se impulsa acciones de
cooperacin. Por consiguiente, incluye las instituciones formales y los organismos
encargados de asegurar su observacin,
as como los ajustes informales que las
gentes y las instituciones pactan o perciben
que son de su inters y utilidad.
Finalmente, el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) ofreci
en 1997 un concepto ms complejo e
integral, segn el cual la gobernacin es el
ejercicio de direccin de los asuntos de una
nacin, llevado a cabo por la autoridad
47
poltica econmica y administrativa. Es el conjunto de mecanismos, procesos,
relaciones e instituciones mediante los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus
intereses, ejercen sus derechos y obligaciones, y concilian sus diferencias. Tres son
las reas importantes de la gobernacin que contribuyen directamente al logro del
desarrollo humano sustentable:
Las instituciones polticas y gubernamentales.
Las instituciones de la sociedad civil.
El sector privado.
Se mantiene, por tanto, la existencia de una lgica sistmica, segn la cual
existe un sistema de gobernacin que integra la gobernacin econmica (las
decisiones e iniciativas pblicas y privadas de asegurar el crecimiento y la
distribucin), la gobernacin poltica (las decisiones de las autoridades legtimas
sobre las disposiciones legales y las polticas pblicas para la conduccin de sus
sociedades) y la gobernacin administrativa (la capacidad de implementar las
polticas y cumplir las funciones pblicas).
3.1.3.4. La diferencia entre gobernabilidad y gobernanza
Gobernabilidad hace referencia, como ya lo hemos indicado, a la capacidad de
un gobierno para designar, formular e implementar polticas y ejercer sus
funciones. Mientras que gobernanza es una expresin referida a la manera de
dirigir en los niveles de la administracin pblica, de la economa (concretamente
las empresas privadas: gobernanza corporativa) y de la llamada sociedad civil
organizada.
Se asume que los gobernados anhelan una buena gobernanza, es decir, que se
tome decisiones en las que se aplique los principios de pluralismo, apertura,
participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia.
En todo caso, gobernanza y gobernabilidad se han convertido en trminos muy
populares, lo que no significa que su uso intenso no haya conducido a abusos. El
trmino gobernanza tambin se aplica al manejo de las instituciones
internacionales: se estudia cmo crear las condiciones de una gobernanza global.
48
3.2. El sistema y la gestin de la gobernabilidad
3.2.1. El sistema de gobernabilidad: democrtica, econmica y social
19

Es importante asumir el estudio de la gobernabilidad desde una aproximacin
sistemtica, es decir, como una
organizacin jerarquizada de
componentes articulados e
interrelacionados que operan en el
tiempo y en el espacio, interactuando
entre s.
De ah que la gobernabilidad
democrtica, econmica y social debe
ser entendida como un objetivo a
alcanzar, como una condicin necesaria
para el adecuado funcionamiento del
Estado y la sociedad, en el marco de los
derechos y obligaciones establecidos en
la Constitucin y en las diferentes leyes
que regulan el funcionamiento interno y
las relaciones del Estado con la sociedad y de las relaciones infraestatales e
intrasociales, y como circunstancia resultante en un momento dado de las
caractersticas y modo de funcionamiento de las estructuras bsicas:
institucionales, econmicas y sociodemogrficas.
Se entiende, adems, que uno de los factores ms significativos que forman parte
de la ecuacin o de la funcin de gobernabilidad es la existencia de un
determinado estado de la situacin de equilibrio dinmico en el funcionamiento del
sistema general, que implica dos condiciones:
Que los componentes estructurales y el sistema de relaciones existentes
entre estos se encuentren operando en condiciones de reproduccin. Un
sistema que no es capaz de reproducirse en el tiempo ingresa a una crisis
que puede ser un punto sin retorno: casos de decadencia de sistemas

19
Este punto se sustenta en los trabajos realizados por el profesor Javier TANTALEN: Gobernabilidad
Democrtica, Econmica y Social y La Gobernabilidad en la historia y la condicin humana.
49
sociales estatales y/o
econmicos que se
disgregan o que, en
situaciones lmite,
desaparecen por
diferentes causales y/o
por procesos
fenomenolgicos de la
realidad objetiva.

Que los diferentes
subsistemas (lo estatal, lo
econmico y lo social)
toleren, sin entrar en
situaciones de crisis o de
ruptura, la puesta en marcha de operaciones de aquellas acciones pblicas
y privadas que hacen posibles el desarrollo y/o evolucin de los diferentes
subsistemas y/o permiten corregir o reducir las imperfecciones econmicas
sociales e institucionales que el sistema tiene. Esto es lo que puede
tipificarse como la transformacin de la realidad en su forma o contenido.
En la prctica, estas dos condiciones que hacen a la gobernabilidad no siempre
existen, ya que en su funcionamiento los diferentes componentes del sistema son
sometidos a las acciones de los actores pblicos y privados (nacionales e
internacionales), las que por su naturaleza afectan o amenazan a alguno de los
elementos que hacen a su equilibrio. As, por ejemplo, sin el equilibrio y la
estabilidad bsica del sistema
internacional, no sera posible el
funcionamiento del proceso de
gobernabilidad, y se entrara a un
proceso de estado de
ingobernabilidad o, lo que es lo
mismo, a una situacin de crisis.
Lo que s debe quedar claro es que
la gobernabilidad as conceptualizada
sera un estado de equilibrio
dinmico bsico del conjunto del
sistema socioeconmico-institucional.
50
Por lo tanto, a la gobernabilidad no la concebimos solamente como lo institucional-
democrtico, sino tambin en las dimensiones econmica y social, es decir, todo lo
relacionado con la viabilidad econmica futura del pas, la esfera de crecimiento
sostenido y sostenible de la economa, el equilibrio bsico de los indicadores
macroeconmicos, la aspiracin permanente por la justicia social y la lucha sin
cuartel contra la pobreza y la exclusin social.
Un pas con un Estado democrtico de derecho que pervive con ms del 50% de
las familias en situacin de pobreza, es no solo ticamente intolerable y
socialmente inaceptable, sino que adems pone en grave riego la ecuacin bsica
dinmica de equilibrio de la gobernabilidad.
La ecuacin de gobernabilidad, que supone estabilidad y equilibrio dinmico,
no debe confundirse con la idea de un punto de equilibrio en el tiempo y el espacio
histrico, que es una nocin simtricamente adaptada y adoptada de la mecnica
racional que se quiere aplicar al comportamiento de los sistemas sociales y
polticos. La mencionada ecuacin de gobernabilidad es lo deseable, lo que no
implica que no existan, ms all de las apariencias, procesos intensos de conflictos
reales entre fuerzas y actores sociales, ni intereses antagnicos y dicotmicos que
tienen sus actores (portadores de esos intereses particulares).
Concebir a la gobernabilidad como un sistema supone diferenciar cinco
subsistemas y sus articulaciones operacionales:
a. El Estado, con sus caractersticas
jurdico-normativas, las
capacidades operacionales del
Poder Ejecutivo, Poder Legislativo
y Poder Judicial, gobiernos
regionales y gobiernos
municipales, diversas instituciones
pblicas y las formas de
interaccin entre ellas.

b. La sociedad, el grado de
diferenciacin y las capacidades
representativas y operacionales
de las diferentes organizaciones,
grupos y actores que la
conforman.
51

c. El subsistema estructura nacional, en el que se considera a lo siguiente
como componentes interrelacionados:

La economa nacional y regional.
La sociodemografa nacional y regional.
El marco jurdico normativo de la estructura nacional.

d. El subsistema estructura internacional, en el que se considera a la lista
siguiente como componentes interrelacionados, y el grado y significacin
que tiene la articulacin externa en los subsistemas a, b y c:

Los tratados internacionales suscritos por el pas.
Los organismos internacionales.
Los pases que conforman la sociedad-planeta o aldea global.
La economa en los niveles macro y sectorial en el mbito internacional.
La sociodemografa internacional.
Las relaciones internacionales.
En este subsistema se incluye a los efectos del creciente proceso de
globalizacin o mundializacin de los subsistemas que conforman una
realidad nacional.
e. El subsistema marco constitucional, la lex legum y norma hipottica
fundamental (KELSEN), que regula las relaciones jurdicas entre las
instituciones del Estado, su estructura, organizacin, as como sus
competencias. Considera la normatividad regulatoria de la sociedad. Define
los derechos fundamentales, el rgimen econmico y societario, las
garantas, los tratados internacionales, entre otros aspectos.

f. Las relaciones y las interacciones entre los cinco subsistemas sealados, es
decir, las articulaciones operacionales. El carcter y el resultado de las
interacciones entre los subsistemas determinan el funcionamiento y la
capacidad de reproduccin y desarrollo del sistema.
52
3.2.2. Gestin para la Gobernabilidad
La propuesta para la gestin de los poderes del Estado tiene como objetivo
principal dar apoyo a la alta gerencia gubernamental. Por ejemplo, a la Presidencia
de la Repblica y el Poder Ejecutivo, tema que desarrollamos a continuacin:
El cumplimiento de los derechos y obligaciones constitucionales del
Presidente de la Repblica en su triple condicin de:

o Jefe de Estado.
o Jefe de la Administracin
Pblica.
o Jefe de Gobierno.

El cumplimiento por parte del Poder
Ejecutivo de las obligaciones de
gobierno:

o Programa electoral.
o Compromisos internacionales.
o Acuerdos polticos.
Para ello, es necesario enfoques
conceptuales, metodologas de
trabajo, tecnologas de la informacin y especializacin de recursos
humanos de la alta gerencia gubernamental.
Cumplir con el objetivo general, exige considerar las siguientes reas de
trabajo:
o Gestin estratgica de la accin de gobierno.
o Centro de gestin interinstitucional del Presidente.
o Gestin por objetivos del programa de gobierno.
o Anlisis de las relaciones gobierno -sociedad.
o Gestin de accin jurdica del Presidente: decretos y leyes.
o Gestin de trmites documentarios y archivos.
o Servicios de informacin en lnea.
53
De acuerdo con los grados actuales de desarrollo de las capacidades de gestin de
las presidencias, se puede poner en operacin la totalidad de los componentes o
algunos de ellos.
Lo que s se hace necesario es la
elaboracin de una agenda nacional de
gobernabilidad que acte como cuadro
estratgico y prospectivo de los asuntos
y las fechas claves en que se
presentan, o puede existir hechos,
situaciones o acciones pblicas y
privadas, provinciales, nacionales o
internacionales que afecten aspectos
significativos de la gobernabilidad
poltica, econmica y/o social del pas.
Por sus caractersticas metodolgicas e
instrumentales, la agenda estratgica
de gobernabilidad no es un cuadro o
calendario anual pasivo, sino que
permite, respecto de cada hecho o
acontecimiento incorporado en ella, la programacin, gestin y control de acciones
poltico-institucionales preventivas y/o protoactivas a ser desarrolladas por
diferentes mbitos de gobierno.
3.2.3. Relacin entre gobernabilidad y democracia
Gobernabilidad y democracia son dos mbitos que no necesariamente concurren;
de hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que solo en ciertos
casos han coincidido, revelando as las tensiones que rodean su relacin. No
obstante, pensar en la gobernabilidad al margen de la democracia estimula el
germen del autoritarismo en aras, en el mejor de los casos, del gobierno eficiente,
pero sin legitimidad ciudadana. De la misma manera, postular la democracia sin
considerar la gobernabilidad puede derivar en situaciones de inestabilidad poltica.
Por estas razones, es pertinente la reflexin simultnea en torno a la
gobernabilidad democrtica y a la democracia gobernable. Con ello se alude a dos
niveles fundamentales de la poltica:
Los procesos democrticos para la conformacin de gobiernos legtimos.
54
El ejercicio gubernamental eficiente con vocacin de servicio ciudadano.
En las sociedades contemporneas, el vnculo entre gobernabilidad y democracia
radica en el principio de la
soberana popular y en sus
manifestaciones concretas,
como son las elecciones
peridicas y la participacin
ciudadana. En una democracia
consolidada se cuenta con un
buen nmero de recursos
institucionales para prevenir y,
de ser el caso, enfrentar los
problemas de gobernabilidad. El
federalismo, la separacin de
poderes, el sistema de partidos,
la correlacin entre mayora y
minoras, las elecciones
peridicas, las posibilidades de
la alternancia y las mltiples
formas de participacin ciudadana hacen de la democracia el espacio institucional
idneo para dirimir pacficamente la confrontacin de programas y proyectos
polticos.
Sin embargo, es preciso reconocer que aun en ese contexto, los sistemas
democrticos enfrentan, en mayor o menor grado, problemas de gobernabilidad.
Ya sea por la escasez de recursos, por la multiplicacin de demandas o por otros
factores. La resolucin plena de los problemas de gobernabilidad puede rebasar el
mbito propio de la democracia poltica.
Se trata, entonces, de que gobernabilidad y democracia se influyan
provechosamente para propiciar gobiernos democrticos, y a la vez legtimos,
eficientes y responsables.
No deja de ser curioso que el trmino gobernabilidad, que hasta hace algunos
aos solo apareca en tratados acadmicos especializados, se haya vuelto hoy casi
una palabra de uso comn. En la actualidad, los estudiosos de la poltica, los
dirigentes polticos y sociales, los funcionarios gubernamentales y los medios
masivos de comunicacin hablan cotidianamente de los problemas de
gobernabilidad en las sociedades contemporneas.
55
De este modo, segn PASQUINO
20
:









En la actualidad, la balanza se est acercando a un saludable punto de equilibrio,
en el que estabilidad y cambio, libertad y orden, expansin de la participacin
poltica y eficacia en la toma de decisiones,
obligaciones gubernamentales y
responsabilidad ciudadana, entre otros
factores, no son vistos como trminos
excluyentes, sino como elementos que deben
ser conjugados en justa medida.
En este sentido, en la actualidad goza de
amplio consenso la idea de que un problema
fundamental que ha aquejado a Amrica
Latina ha sido construir un orden poltico que
concebimos como un orden democrtico a la
vez legtimo y eficaz. Sin entrar en mayores
detalles, podramos decir que este viejo problema es abordado en la actualidad
con una frmula compleja pero llamativamente imprecisa: la de la ecuacin que
combina gobernabilidad y democracia.

20
PASQUINO, Gianfranco. Gobernabilidad. En: BOBBIO, Norberto (1988). Diccionario de Poltica. (2.
a
ed.).
Mxico: Siglo XXI, Suplemento, pp. 192-199.
El manejo ineficaz de los asuntos econmicos, la incapacidad o la desatencin para responder a
elementales necesidades sociales, las tensiones institucionales en el interior de los poderes de la
democracia, la irrupcin de la violencia (ya sea social y desorganizada, con base en estructurados
movimientos rebeldes, o animada por los poderes invisibles del crimen organizado) y la erosin de
la legitimidad democrtica, debida a episodios reiterados y manifiestos de corrupcin poltica y
enriquecimiento ilcito de funcionarios gubernamentales, han sido algunos factores tpicos que
provocaron situaciones de ingobernabilidad en los pases latinoamericanos durante los ltimos
aos.

56
A nuestro juicio, existen tres aspectos claves que deben ser estudiados para
alcanzar una comprensin sistemtica de los problemas de la gobernabilidad
democrtica:
En primer lugar nos encontramos con el problema de la delimitacin
conceptual del trmino; es decir, nos preguntamos a qu cosa hace
referencia el problema de la gobernabilidad.

En segundo trmino requerimos de la formulacin de un modelo analtico
para el estudio de los problemas de gobernabilidad; en otras palabras, nos
preguntamos cmo (y eventualmente por qu) surgen problemas en el
ejercicio del gobierno que pueden desembocar en autnticas crisis de
ingobemabilidad.

En tercer lugar ser preciso esclarecer las complejas relaciones entre el
ejercicio del gobierno democrtico y el logro de adecuados niveles de
gobernabilidad.
3.2.3.1. Las tensiones "internas" de la gobernabilidad democrtica
Norberto BOBBIO ha resumido el argumento bsico de quienes subrayan las
tensiones internas entre gobernabilidad y democracia. Segn l, el fenmeno de
la sobrecarga (ms demandas al gobierno que respuestas) sera el caso
caracterstico de las democracias por dos razones distintas, pero convergentes en
el mismo resultado:
Por un lado, los institutos que
el rgimen democrtico
hered del Estado liberal
(libertad de reunin, de
opinin, de organizacin de
grupos, etc.) facilitan a los
individuos y grupos peticiones
a los poderes pblicos, las
que pretenden ser satisfechas
en el menor tiempo posible,
bajo la amenaza de disminuir
el consenso.
57

Por otro lado, los procedimientos dispuestos por un sistema democrtico
para tomar decisiones colectivas que debera dar respuestas a las
demandas generadas por la sociedad civil son tales que frenan y a veces
hacen intiles mediante el juego de vetos cruzados la toma de
decisiones
21
.
La segunda parte del argumento est vinculada con el problema de la distribucin
del poder en los regmenes democrticos, en un doble sentido:
Por una parte, el poder se encuentra distribuido en diversos mbitos
(Ejecutivo, Parlamento, organizaciones polticas y sociales, etc.) que deben
ser adecuadamente coordinados en el momento de la toma de decisiones.

Adems, el uso de las atribuciones y facultades de cada mbito de poder se
halla regulado por procedimientos que incluyen la participacin, en algn
grado, de los interesados, la deliberacin, el disentimiento y el veto a las
decisiones.
De este modo, cuando se presentan demandas al poder poltico democrtico, las
decisiones deben recorrer un camino ms largo que en el caso de los regmenes
autoritarios, tanto porque es preciso respetar el proceso de deliberaciones en el
interior de los mbitos colegiados de poder (Congreso), como porque es necesario
hacer coincidir en una misma lnea de accin a las distintas instancias
gubernamentales (poderes Ejecutivo y Legislativo, por ejemplo).
3.2.3.2. Las limitaciones externas de la gobernabilidad democrtica
Si las tensiones internas de la gobernabilidad
democrtica se alimentan del funcionamiento de las
propias instituciones de la democracia, las
limitaciones externas, en cambio, se originan en las
dificultades de esta ltima para integrar los

21
BOBBIO, Norberto. "Democracia e ingobernabilidad", en Liberalismo y Democracia (1985), Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1991, p. 104.

58
diferentes centros de inters y de poder en una sociedad compleja.
La democracia decimonnica, nacida del contractualismo de los siglos XVII y XVIII,
de la economa poltica y de la filosofa utilitarista, consider siempre que las
unidades ltimas de la sociedad poltica eran los individuos, formalmente libres e
iguales, y que entre estos y el Estado ningn grupo, clase, etnia o corporacin
poda sobreponerse, salvo los partidos polticos. Norberto BOBBIO ha llamado a este
principio la promesa incumplida del gobierno de los ciudadanos.
Se trata de una promesa incumplida en la medida en que el ideal del gobierno de
los ciudadanos ha debido enfrentarse con el dato obvio de la creciente
diferenciacin y complejidad social, esto es, con el surgimiento de intereses
organizados en estructuras de representacin autnomas, con la emergencia de
nuevos movimientos sociales reacios a quedar encuadrados en los lmites de las
representaciones partidarias, e incluso con un renovado perfil de ciudadanos
independientes que oscilan entre la participacin activa y el desencanto por la
poltica.
De este modo, el rgimen democrtico se ha encontrado tanto con la dificultad de
unificar la diversidad de intereses sociales con base en el inters pblico de la
ciudadana (en rigor, no hay una
nica ciudadana, sino mltiples
ciudadanos), como con el desafo de
articular las diferentes modalidades
de representacin de intereses con
los cauces de las organizaciones y
mecanismos polticos tradicionales.
En esta misma lnea de reflexin, se
afirma que el sistema democrtico
no solo tendra limitaciones serias
para integrar en sus estructuras
tradicionales la dinmica clsica del
conflicto en las sociedades
industriales, es decir, la confrontacin de intereses entre el capital y el trabajo.
Para algunos autores, adems, la democracia moderna tampoco estara
representando fielmente la proliferacin de nuevas y viejas diferencias sociales
(tnicas o sexuales, por ejemplo) que en los ltimos aos han emergido
(PALACIOS, X. y JARAUTA, F., 1989, pp. 60, 61).
59
En virtud de estas limitaciones externas, las democracias se enfrentaran al reto de
integrar nuevas formas de organizacin ciudadana, sin las cuales las sociedades
complejas seran difcilmente gobernables, en un marco institucional estable y
previsible legitimado por la luz pblica.
3.2.3.3. Gobernabilidad y democracia en las sociedades complejas
Frente al retroceso general de los gobiernos autoritarios en Amrica Latina, o ante
la cada de los regmenes totalitarios de Europa del este, los desafos a la
gobernabilidad de las democracias no provienen ya de la existencia de sistemas
polticos alternativos, sino de la necesidad de corregir y perfeccionar las
instituciones de la democracia, con el fin de superar algunos problemas inherentes
a su propio funcionamiento, y complementar sus mecanismos de representacin y
agregacin de intereses, con el objeto de superar sus limitaciones externas.
En el primer caso, se trata de
desarrollar una estructura institucional
que impida caer en los dficits
generados por la fragmentacin del
poder (mltiples partidos en el
Congreso sin un liderazgo unificador o
tensiones institucionales entre
distintas ramas de los poderes
republicanos), o por un excesivo
alargamiento de la fase de
deliberacin en el proceso de toma de
decisiones. En funcin de que no es posible presentar recetas generales,
corresponder especificar en las distintas esferas de gobierno el equilibrio
adecuado entre decisiones rpidas, que no deberan pasar por el dilatado trmite
de la consulta mltiple para garantizar
su impacto eficaz, y aquellas decisiones
que requieren de la deliberacin
participativa de los actores
potencialmente involucrados.
Tambin es necesario que las
instituciones clsicas de la democracia
representativa sean complementadas
con una serie de esquemas de
60
agregacin de intereses, de mecanismos de toma de decisiones, de acuerdos y
pactos que doten al gobierno, a los grupos estratgicos y a los propios ciudadanos,
de instrumentos eficaces y legtimos de intervencin poltica en los problemas de la
sociedad. Si bien en cualquier sociedad compleja un sistema de partidos fuerte,
competitivo, estable es decir, el corazn indispensable de toda democracia es
una va insoslayable de comunicacin entre el Estado y los ciudadanos, no debe
creerse que la existencia de ese
sistema de partidos basta para
garantizar niveles adecuados de
gobernabilidad. Naturalmente,
tampoco vale lo contrario, es decir,
gobernar privilegiando a los factores
reales de poder (corporaciones,
empresarios, sindicatos, etc.) a
espaldas de una ciudadana que
muestra crecientes niveles de
activacin, de capacidad organizativa
y eventualmente, de veto decisional.
Por tal razn, es necesario hallar una
combinacin entre un sistema de partidos fuertes, representativos, que tenga
orientaciones programticas y no meramente reivindicativas y un conjunto de
acuerdos y canales de comunicacin en otros mbitos de la vida social que
trasciendan el marco especfico de las instituciones clsicas de la democracia.
De este modo, al pensar en las condiciones para una adecuada gobernabilidad
democrtica, es preciso entender que las instituciones propias de la democracia
representativa (partidos, divisin de
poderes, elecciones) constituyen
una porcin del problema de la
gobernabilidad, pero no bastan
para garantizarla. No solo por el
hecho de que en las sociedades
complejas interactan actores
diversos en mbitos polticos cada
vez ms diferenciados, sino
tambin porque elementos como el
manejo eficaz de la economa o la
61
promocin del bienestar trascienden, por fuerza, la vigencia de las instituciones
democrticas.
El logro de una adecuada gobernabilidad se basa en una serie de acuerdos bsicos
entre las lites dirigentes, los grupos sociales estratgicos y una mayora
ciudadana, destinados a resolver los problemas de gobierno; cuando esos
acuerdos se estabilizan y toman un carcter institucional, previsible y
generalmente aceptado, hablaremos de la conformacin de un paradigma de
gobernabilidad. La conformacin de este paradigma, por cierto, no excluye la
existencia de conflictos o desacuerdos de diversa naturaleza, pero lo que importa
destacar es que los conflictos y diferencias polticas tienen un carcter ms
acotado, en la medida en que ocurren en el marco de acuerdos bsicos
22
.
Dos ejemplos quizs nos ayuden a comprender que la existencia de acuerdos
bsicos entre las lites dirigentes, grupos y ciudadanos puede convivir con el
surgimiento de conflictos verticales (entre diversos niveles de un mismo campo)
u horizontales (entre diferentes campos) en el interior del paradigma de
gobernabilidad vigente. En el
primer caso, un acuerdo bsico
sobre las lneas generales del
modelo econmico (cuyas
coordenadas mnimas son la
modalidad de integracin a la
economa mundial y la relacin
entre Estado y mercado) puede
dar lugar a notorias diferencias
en el ltimo nivel; es decir, el de
las polticas especficas: algunos
sectores exigirn un tipo de
cambio alto, y otros bajo;
algunos solicitarn una poltica
industrial activa, mientras que
otros grupos preferirn una
menor intervencin del Estado, etc. Sea como fuere, el acuerdo bsico ofrece
siempre un amplio campo para que emerjan diferencias y conflictos acotados.

22
CANOU, Antonio (2001). Gobernabilidad y Democracia. Instituto Federal Electoral. (4.
a
ed.). Mxico, pp. 37
y ss.
62
El segundo caso, el de los conflictos horizontales, es ms problemtico, en la
medida en que el funcionamiento normal de la economa puede dar lugar, por
ejemplo, a un creciente desempleo, y, con esto, a una situacin de inseguridad e
inestabilidad social, perjudiciales para la marcha de la democracia. En este tipo de
ejemplos, el grado del conflicto determinar que se encienda luces amarillas o
rojas para indicar el surgimiento de un dficit de gobernabilidad.
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