Marco institucional en materia ambiental para las actividades

de hidrocarburos y minera en los pases andinos

J uan Luis Dammert
Carmen Heck
Lima, octubre de 2011
Contenidos de la presentacin
Objetivos y caractersticas del estudio
Aspectos generales del marco institucional de Per,
Colombia, Ecuador y Bolivia
Otorgamiento de derechos y certificacin ambiental
Anlisis comparativo
Elementos para la discusin
A modo de introduccin
Los pases latinoamericanos han venido viviendo un
boom de las Industrias Extractivas.
El desarrollo de la institucionalidad se ha enfocado
principalmente en la promocin de la inversin
extractiva, lo que no ha ido de la mano con un
desarrollo de un marco institucional ambiental
adecuado.
Pases andinos son pases en desarrollo caracterizados,
entre otras cosas, por su enorme biodiversidad.
Institucionalidad precaria contribuye a la incidencia de
conflictos y a la degradacin ambiental.
Objetivos y caractersticas del estudio
Identificar y describir de forma panormica la
institucionalidad ambiental en los pases seleccionados:
Per, Colombia, Ecuador y Bolivia, con fines
comparativos.
Identificar las principales competencias ambientales en
materia de industrias extractivas de las instituciones
relevantes.
Comparar estos marcos institucionales y la distribucin
de las competencias proteccin ambiental para las
industrias extractivas.
Objetivos y caractersticas (2)
La gran pregunta es quin hace qu? en materia de
regulacin ambiental vinculada a las industrias
extractivas.
El estudio no evala la efectividad de estos marcos
institucionales
Marco Institucional Peruano
Autoridades Nacionales:
La autoridad nacional en materia ambiental es el Ministerio del
Ambiente (MINAM).
Autoridades ambientales sectoriales: funciones normativas y
tcnicas. Evaluacin y aprobacin de los instrumentos de gestin
ambiental.
Minera: Direccin General de Asuntos Ambientales Mineros.
Hidrocarburos: Direccin General de Asuntos Ambientales Energticos.
Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA):
Evaluacin y fiscalizacin en materia ambiental.
Supervisa desempeo de autoridades ambientales sectoriales, regionales y
locales.
Otras: SERNANP, ANA (autorizacin para uso de agua) y
DICAPI .
Marco Institucional Peruano (2)
Gobiernos sub-nacionales:
Gobiernos regionales: en proceso de transferencia de
competencias. Falta de recursos y capacidades.
Ordenamiento territorial.
No tienen competencias significativas para industrias
extractivas, salvo pequea minera y minera artesanal: otorgan
derechos y aprueban las certificaciones ambientales.
Gobiernos locales.
Algunas facultades de los gobiernos locales son claras, por
ejemplo tienen a su cargo la planificacin del uso del suelo en
su jurisdiccin. Sin embargo, no hay claridad respecto a su rol
en aspectos como la evaluacin de impacto ambiental.
Marco Institucional Peruano: anlisis
Ministerios sectoriales cumplen doble funcin: promover la
inversin y evaluar los EIA. Genera percepcin negativa de la
poblacin.
Sectorializacin de la gestin ambiental. Genera confusin y
conflictos de competencia.
Fiscalizacin: la existencia de entidades especializadas por recursos
y sectores productivos, sumada a la poca claridad en la asignacin
de competencias genera confusin y conflictos de competencias.
OEFA: Per es el nico pas donde la entidad encargada de
evaluar los EIA no es quien se encarga de fiscalizar su
cumplimiento.
La ANA es una entidad adscrita al sector agricultura. nico pas
donde no se han transferido estas competencias al sector
ambiental.
Marco Institucional Colombiano
Autoridades Nacionales:
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(MAVDT). Evala los EIA y otorga las licencias ambientales
(hidrocarburos y gran minera).
Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
No cuenta con autoridades ambientales sectoriales ni con
entidades especiales para la fiscalizacin en materia ambiental.
Marco Institucional Colombiano (2)
Gobiernos sub-nacionales:
Corporaciones Autnomas Regionales (CAR): Mxima autoridad
ambiental en el mbito de su jurisdiccin.
Ejercer las funciones de evaluacin, control y seguimiento ambiental
de las actividades de exploracin, explotacin, beneficio, transporte,
uso y depsito de los recursos naturales no renovables, incluida la
actividad portuaria con exclusin de las competencias atribuidas al
MAVDT (como la evaluacin de proyectos que afecten el Sistema de
Parques Nacionales Naturales, exploracin y explotacin de
hidrocarburos, gran minera).
Fijan los lmites permisibles de emisin, descarga, transporte o
deposito de sustancias, compuestos que puedan afectar el ambiente o
recursos naturales renovables, dentro de su jurisdiccin. No pueden
ser menores a los establecidos por MADVT.
Gobernaciones departamentales: dictan normas de alcance
departamental y cumplen funciones de control y vigilancia.
Marco Institucional Colombiano: anlisis
Lo ms resaltante del marco institucional ambiental de Colombia
es la existencia de las CAR, que no son el rgano de gobierno de
una entidad territorial sino entes corporativos conformados por
entidades territoriales que conforman un mismo ecosistema o una
unidad geopoltica.
Es el pas donde se ha logrado definir de forma ms precisa las
competencias ambientales (tanto en otorgamiento de derechos y
evaluacin de impactos, como en fiscalizacin y sancin) de los
distintos niveles de gobierno.
Marco Institucional Ecuatoriano
Autoridades Nacionales:
Ministerio del Ambiente: otorga las Licencias Ambientales para
actividades mineras y de hidrocarburos. Tambin facultades
normativas y de fiscalizacin y sancin.
Direccin Nacional de Prevencin de la Contaminacin es la
encargada de aprobar las Licencias Ambientales de los proyectos de
inversin.
Direccin Nacional de Control Ambiental, verifica cumplimiento de
las obligaciones ambientales.
Secretaria Nacional del Agua (SENAGUA): otorga las
autorizaciones de uso y aprovechamiento de agua.
No cuenta con autoridades ambientales sectoriales en minera e
hidrocarburos.
Marco Institucional Ecuatoriano (2)
Gobiernos Sub-nacionales: transferencia de competencias
en proceso.
Gobiernos autnomos regionales: ordenamiento de
cuencas hidrogrficas.
Gobiernos autnomos provinciales y municipales:
deben acreditarse como autoridades ambientales de
aplicacin responsable para otorgar las Licencias
Ambientales en su circunscripcin.
Ministerio del Ambiente seguir otorgando Licencias
Ambientales para proyectos de carcter estratgico.
Marco Institucional Ecuatoriano: anlisis
La transferencia de competencias a los gobiernos autnomos
descentralizados provinciales y municipales respecto a los EIA es
relativa. Los proyectos de carcter estratgico siguen a cargo del
Ministerio del Ambiente. Qu proyectos se consideran
estratgicos?
Art. 313 de la Constitucin se consideran sectores estratgicos la
energa en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos
naturales no renovables, el transporte y la refinacin de
hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio gentico, el
espectro radioelctrico, el agua, y los dems que determine la ley.
Marco Institucional Boliviano
Autoridades Nacionales:
Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA):
Hidrocarburos: otorga las licencias ambientales para actividades de
mbito nacional.
Minera: otorga las licencias ambientales para explotacin, salvo
respecto a aquellas que solo requieren certificado de dispensacin
(impacto menor).
Autoridades ambientales sectoriales: En hidrocarburos determina
el tipo de Licencia Ambiental que requiere cada proyecto y
recomienda o no su otorgamiento.
Servicio Nacional de reas Protegidas (SERNAP).
Marco Institucional Boliviano (2)
Gobiernos sub-nacionales:
Prefecturas departamentales. Otorgan la Licencia
Ambiental para actividades de hidrocarburos de alcance
departamental y mineras que slo requieran certificado
de dispensacin (entre ellas la exploracin). Tienen
facultades fiscalizadoras y sancionadoras.
Gobiernos municipales. Facultades de control y
vigilancia, pero no de sancin.
Marco Institucional Boliviano: anlisis
Ley del Medio Ambiente (Ley 1333) est desactualizada respecto al
marco institucional, genera confusin.
Es el nico pas en el que los gobiernos sub-nacionales (prefecturas
departamentales) son quienes aprueban los estudios de impacto
ambiental para actividades petroleras dentro de sus
circunscripciones, reservndose al MMAyA solo los proyectos de
alcance nacional (que entendemos son aquellos que abarcan varios
departamentos).
Competencias en Minera
Pas Otorgamiento de derechos Evaluacin Impactos Ambientales
Per - Ingemmet: mediana y gran
minera
- Gob. Reg. Pequea y
artesanal
- Minem: mediana y gran minera
- Gob. Reg: pequea y artesanal
- DICAPI: operaciones de dragado.
- ANA y SERNANP: opinin previa
favorable cuando corresponda.
Colombia - Ingeominas: concesin para
carbn y esmeralda.
- Gobernaciones
departamentales: concesin
(salvo carbn y esmeraldas).
- MA: gran minera, y proyectos que
afecten sistema de parques nacionales
naturales.
- CAR: en los dems casos.
Ecuador -MRNNR: concesin para
exploracin y explotacin
minera.
- MA: Proyectos estratgicos. Todos en
provincias y municipalidades no
acreditadas.
- Gob. Prov. y Munic. acreditados:
proyectos de alcance provincial o munic.
Bolivia -Minist. Minera: concesiones
mineras.
- MA: actividades de explotacin minera.
- Prefecturas: Certificados de dispensacin
para exploracin y actividades con
impactos menores.
Competencias en Hidrocarburos
Pas Otorgamiento de derechos Evaluacin Impactos Ambientales
Per - Perupetro: a travs de la
celebracin de contratos (de
licencia, de servicios y otros
autorizados por MINEM)
- Minem: para las actividades de
exploracin y explotacin.
- Gob. Reg: aprueba los PAMA.
- DICAPI: operaciones de dragado.
- ANA y SERNANP: opinin previa
favorable cuando corresponda.
Colombia -MME: explotacin de
hidrocarburos
- MA: para exploracin y explotacin de
hidrocarburos y proyectos que afecten
sistema de parques nacionales naturales.
Ecuador -MRNNR: para exploracin y
explotacin de hidrocarburos.
- MA: Proyectos estratgicos. Todos en
provincias y municipalidades no
acreditadas. Emite certificado de
interseccin.
- Gob. Prov. y Munic. acreditados:
proyectos de alcance provincial o munic.
Bolivia - YPFB: a travs de la
celebracin de contratos de
operacin (previa aprobacin
del congreso).
- MHE: categoriza los proyectos.
-MA: actividades de hidrocarburos de
alcance nacional.
- Prefecturas: actividades de hidrocarburos
de alcance departamental.
Anlisis comparativo
El perfil comn de los pases andinos es contar con un Ministerio
del Ambiente que acta como ente rector en materia ambiental, y
como tal es el encargado de la certificacin ambiental y las
acciones de fiscalizacin.
En general, la problemtica del agua como el manejo de cuencas,
otorgamiento de derechos de uso, autorizaciones de vertimientos,
se encuentran a cargo del sector ambiental
En general los gobiernos centrales mantienen las competencias
para otorgar los derechos (sobre todo en hidrocarburos). Los
gobiernos sub-nacionales participan en la toma de decisiones a
travs de la evaluacin de los EIA, pero slo cuando se trata de
proyectos de poca envergadura o para actividades con menor
impacto.
Anlisis comparativo (2)
El caso peruano es la excepcin a la regla en varios sentidos:
Certificacin ambiental sectorializada,
Autoridad del agua adscrita al Ministerio de Agricultura
Fiscalizacin separada de evaluacin ambiental
Dbil concrecin del proceso de descentralizacin.
Actualmente el MINAM en Per plantea hacerse cargo de la
certificacin ambiental, que la Autoridad Nacional del Agua pase a
su mbito, hacer una reingeniera del OEFA
Es recomendable que Per aprenda de la experiencia de los otros
pases, que ya han avanzado en esta direccin.
El diseo institucional no es suficiente: importancia de las
capacidades de gestin. Est preparado el MINAM?
Elementos para la discusin
Cul es el impacto de los diseos institucionales en la
realidad? Existen otros factores relevantes para la
gestin ambiental?
capacidad de gestin
presupuesto
contrapesos polticos
presencia estatal en el territorio
Qu potenciales otorga la descentralizacin para la
gestin ambiental de las Industrias Extractivas? Es
conveniente descentralizar las competencias?
Cul es el alcance de los marcos institucionales para
temas como la minera ilegal?
GRACIAS
jdammert@spda.org.pe