Alec Stone

Le no-institutionnalisme. Dfis conceptuels et

mthodologiques
In: Politix. Vol. 5, N20. Quatrime trimestre 1992. pp. 156-168.
Abstract
The New Institutionnalism. Conceptual and methodological challenges.
Alec Stone [155-168].
A generation of american social scientist has been in the process of rediscovering political institutions, and studying their origins,
subsequent development, and impact on other official and non-official structures, public policy, and relationships. Political
scientists concerned with these debates have focused above ail on two claims of the new institutionalism : the institutions are
more than reflections underlying social forces, and do more than provide neutral arenas for political interaction.
Rsum
Le no-institutionnalisme. Dfis conceptuels et mthodologiques.
Alec Stone [155-168].
Une gnration de spcialistes amricains de sciences sociales s'est mise redcouvrir les institutions politiques, tudiant leurs
origines, leurs volutions ultrieures, et leur impact sur d'autres structures, officielles ou non officielles, ainsi que sur les
politiques publiques et sur les relations sociales. Les politistes intresss par ces dbats ont centr avant tout leur attention sur
deux affirmations du no-institutionnalisme : les institutions sont davantage que des reflets de forces sociales sous-jacentes, et
font davantage que produire des arnes neutres pour l'interaction politique.
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Stone Alec. Le no-institutionnalisme. Dfis conceptuels et mthodologiques. In: Politix. Vol. 5, N20. Quatrime trimestre
1992. pp. 156-168.
doi : 10.3406/polix.1992.1556
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/polix_0295-2319_1992_num_5_20_1556
Le
no-institutionnalisme
Dfis conceptuels et mthodologiques
Alec Stone
Politics and Society
University of California, Irvine
COMME cela a dj t bien montr, une gnration de spcialistes
amricains de sciences sociales s'est mise redcouvrir les institutions
politiques, tudiant leurs origines, leurs volutions ultrieures, et leur
impact sur d'autres structures, officielles ou non officielles, ainsi que sur
les politiques publiques et sur les relations sociales. En 1984, dans un article
maintenant rituellement cit, James G. March et Johan P. Olsen baptisaient ce
mouvement no-institutionnalisme ; dans le mme temps les auteurs
prenaient la peine de relativiser l'importance et la cohrence de ce
mouvement, observant que le travail universitaire produit jusque l ne
constituait qu'une petite collection de dfis et ne formait ni une thorie ni
la critique cohrente d'une thorie1. D'autres chercheurs furent moins
rticents et une abondante literature review apparu rapidement, cataloguant
ce que beaucoup prenaient pour une attaque frontale contre la science
politique mainstream2. Les opposants contre-attaqurent, argumentant que le
retour l'Etat tait, au mieux, une manire bruyante mais finalement dnue
de sens de verser un vieux vin dans des bouteilles neuves, et, au pire, un rejet
intress et contre-productif des matriaux de base de la science politique
moderne. Les plus anciens pontes de la discipline, comme Gabriel Almond,
repoussrent le no-institutionnalisme, le qualifiant de polmique et
invoquant une colre universitaire organise autour de la fausse affirmation
d'un renversement de paradigme3. Les travaux de recherche se prsentant
comme no-institutionnalistes envahirent nanmoins rapidement les revues
anglo-amricaines, tel point que Andrew McFarland concluait rcemment :
Dans les annes quatre-vingt-dix, nous serons tous des no-
institutionnalistes^.
Les politistes intresss par ces dbats ont centr avant tout leur attention sur
deux affirmations du no-institutionnalisme : les institutions (1) sont davantage
que des reflets de forces sociales sous-jacentes, et (2) font davantage que
produire des arnes neutres pour l'interaction politique. Quelle que soit
1. March (J. G.), Olsen (J. P.), The New Institutionalism : Organizational Factors in Political Life,
American Political Science Review, 78, 1984.
2. La plus influente est Skocpol (T.), Bringing the State Back In : Strategies of Analysis in Current
Research, in Evans (P.), Ruesschmeyer (D.), Skocpol (T.), eds, Bringing the State Back In, New York,
Cambridge University Press, 1985. Voir aussi Nordlinger (E. A.), Taking the State Seriously, in
Huntington (S. P.), Weiner (M.), eds, Understanding Political Development, Boston, Little Brown, 1987, et
Krasner (S.), Approaches to the State : Alternative Conceptions and Historical Dynamics, Comparative
Politics, 16, 1984.
3. Almond (G.), The Return to the State, American Political Science Review, 82, 1988. Voir aussi Easton
(D.), The Political System Besieged by the State, Political Theory, 9, 1981.
4. McFarland (A.), Interest Groups and Political Time : Cycles in America, British Journal of Political
Science, 21 (3), 1991.
156 Pditbc, n20, 1992, pages 156 168
Le
-no-institutionnalisme'
l'importance accorde des affirmations apparemment videntes et
inoffensives, la question qui est toujours pose est de savoir si et dans quelle
mesure la science politique ignorait ces aspects des institutions par le pass1.
Je compte adopter ici, cependant, une approche quelque peu diffrente de ces
questions. Ce qui caractrise en effet les parti-pris du no-institutionnalisme
avec lesquels je suis un accord, et qui offrent davantage qu'un nouveau
vocabulaire et plus que de vaines polmiques peut tre mieux compris si on
centre l'attention sur la manire dont les institutions fonctionnent.
Je commencerai donc par examiner, brivement et seulement
schmatiquement, la manire dont les politistes ont conceptualis et utilis les
institutions dans deux traditions dominantes de la science politique : la
tradition dite formelle-lgale et la tradition behavioriste moderne. Je
m'intresserai ensuite certaines consquences mthodologiques de la
critique no-institutionnaliste, en montrant que prendre cette critique au
srieux permet de problmatiser les institutions et leurs relations avec la
socit et, donc, les notions de stabilit, de continuit et de changement
systmiques.
Les institutions comme piliers de Tordre
Les politistes ont beaucoup compt sur les structures gouvernementales pour
leur fournir des cadres normatifs et empiriques de travail. Pour reprendre les
termes de Stephen Skowronek et Karren Orren, les institutions ont longtemps
constitu une sorte d'iconographie de l'ordre2, fournissant la glu
conceptuelle permettant aux stratgies de recherche de tenir ensemble.
Autrement dit, les politistes avaient tendance considrer le sens des
institutions comme allant de soi, ignorant leurs aspects problmatiques, ce qui
permettait de se focaliser sur ce qui tait peru comme des problmes
politiques saillants.
Le vieil institutionnalisme : dfinir le systme politique {polity)
Comme il est bien connu, jusqu' la fin des annes cinquante, la science
politique amricaine tait domine par ce qui fut dsign comme le
lgalisme-formel (ce que James G. March et Johan P. Olsen appellent le
vieil institutionnalisme). En fait, de la mme faon que dans le droit
public europen contemporain, la recherche s'cartait rarement de l'tudes
des formes prises par les constitutions et les structures de l'Etat3. Dans cette
tradition, les institutions constituaient les fondations concrtes de la politique
et, par extension, de la science politique. Analytiquement, les institutions
fonctionnaient pour : dfinir, inclusivement, l'espace politique ; crer les
frontires sparant la politique de la socit ; donner au systme politique
1. Voir les rponses de T. Lowi, E. Nordlinger et d'autres G. Almond (The Return to the State, op. cit.)
dans American Political Science Review, 82, 1988.
2. Orren (K.), Skowronek (S.), Beyond the Iconography of Order, communication non publie prsente
l'Annual Meeting de l'American Political Science Association, Washington DC, aot 1991.
3. Aujourd'hui, pour un politiste amricain lire dans les volumes antrieurs 1955 de Y American Political
Science Review est comme voyager sur une autre plante. Bien qu'il soit impossible de passer en revue
correctement la varit des travaux publis, une majorit des articles de chaque numro proposait une
exgse des rgles manant des constitutions, lgislations, administrations, et dcisions judiciaires. Il y avait
jusqu'alors une rubrique permanente consacre aux dcisions de la Cour Suprme ; aujourd'hui aucun
travail doctrinal traditionnel n'est publi par VAPSR.
157
Alec Stone
sa cohrence et son intgrit ; produire des standards d'valuation
comparative du dveloppement et de l'efficacit des systmes politiques.
Bien que le genre fut trs descriptif et idographique, le programme de
recherche du vieil institutionnalisme comportait un lment scientifique
dominant. C'est dans l'laboration de schemes classificatoires que cela se
manifestait le plus clairement ; ceux-ci taient construits sur des catgories
abstraites mais soigneusement dfinies : dmocratie parlementaire, monarchie
constitutionnelle, fdralisme, contrle de constitutionnalit, etc. Une fois
cres, de telles typologies permettaient de distinguer les systmes nationaux
et leurs composantes, de les comparer selon un certain nombre de
dimensions par type de rgime, par forme institutionnelle, etc. De telles
typologies reprsentaient la fois, la plupart du temps, les moyens et les fins
de la science politique.
Parce qu'elles fonctionnent en dfinissant une confrontation relativement
systmatique entre des formes platoniques et celles du monde rel, les
typologies structurent facilement l'analyse et le dbat normatifs. Pendant la
grande priode du lgalisme-formel, de nombreux travaux universitaires
taient consacrs la comparaison de la performance des institutions face
l'abstrait, l'idal-type. Les formes institutionnelles taient senses enfermer
certaines valeurs politiques de base, ou, inversement, les valeurs rsidaient
dans les institutions qui permettaient leur expression. Ainsi, une cour suprme
tait conue la fois comme une cour de justice et un genre de vecteur de la
justice constitutionnelle, les corps lgislatifs et les parlements comme des
vecteurs de la dmocratie et du rpublicanisme, l'excutif comme le vecteur
du leadership, l'administration comme celui des fondations du recbsstaat, etc.
Le rgime politique dans son ensemble tait communment, au moins
tacitement, considr comme faisant l'objet d'un perptuel processus d'auto-
ralisation selon l'esprit des lois, plus ou moins rel, habitant les
amnagements constitutionnels. Des principes de comportement et de
dveloppement institutionnel adquats pouvaient ainsi tre dduits ou devins
puis ensuite tests face la ralit. On pouvait ainsi localiser et identifier les
pathologies, et organiser la recherche afin de remettre l'institution sur les rails.
Le courant behavioriste : dfinir la politique normale
A la fin des annes cinquante, la science politique avait pratiquement
abandonn le lgalisme-formel, se tournant vers les questions des bases
sociales du pouvoir, du comportement politique, de la prise de dcision, et
adoptant des mthodologies dveloppes dans des sciences sociales moins
littraires1. Au regard de l'objet de cet article, c'est--dire de la manire dont
les institutions sont conceptualises et oprationalises dans les projets de
recherche, deux tendances ou courants principaux mergent. Le premier
centre l'attention sur ce que les politistes traditionnels avaient presque
compltement oubli : les dterminants sociaux de la vie politique. L'exemple
paradigmatique d'un travail de ce type, l'ouvrage de Gabriel Almond et
Sideney Verba sur The Civic Culture2, conduit focaliser l'analyse sur la culture
1. La fin du lgalisme-formel conduit un certain nombre de d'valuations embarasses de l'histoire de la
discipline. On en trouvera une courte mais bonne version dans Eckstein (H.), A Perspective on
Comparative Politics, Past and Present, in Apter (D. E.), Eckstein (E.), Comparative Politics : A Reader,
Glencoe, Free Press, 1963.
2. Almond (G.), Verba (S.), The Civic Culture, Boston, Little Brown, 2e d. 1981.
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Le
no-institutionnalisme'
comme variable causale dcisive de la vie politique. Les variations entre les
configurations politiques {polities) taient supposes dtermines par des
variations de composantes culturelles ; de nouvelles typologies virent alors le
jour, tablissant cette fois des catgories partageant des types de culture
politique. D'autres chercheurs, ceux par exemple qui travaillaient sur les sous-
champs importants du dveloppement et de l'intgration politique, donnrent
un mme statut privilgi d'autres facteurs non-tatiques tels que l'conomie,
la structure socio-conomique de classes, la dmographie, la formation des
groupes d'intrt, etc. Au total, pour ces diffrents chercheurs, les institutions
n'taient pas vraiment problmatiques : les institutions ne produisaient pas
d'nigmes rsoudre, pas plus qu'elles ne fournissaient de cls pour rsoudre
les nigmes. Les institutions et les comportement institutionnels tendaient
plutt tre considrs comme des piphnomnes excroissances ou
simples reflets de facteurs fondamentaux ou comme non pertinents.
Le second courant, qui devint rapidement dominant (absorbant des parties du
premier), se dveloppa partir de la conceptualisation de la politique comme
systme. La phrase "Politics is who gets what, when, and how constituait
moins une dfinition de ce qu'tait la politique que de ce que devait tre
une science politique oriente vers l'analyse des systmes. Dans cette science
politique, la socit (le wh) et la policy (le what) taient lies par un
processus (le when et le how). Les approches en termes de systmes, celle de
David Easton ou celle de Karl Deutsch, prsentaient les structures
gouvernementales comme des botes noires, dans lesquelles des inputs
arrivaient de la socit, et desquelles partaient des outputs. Dans cette science
politique, l'Etat tait la composante en quilibre du systme, ou encore une
sorte de rseau central de communications qui lorsqu'il tait sain ne
mritait pas d'tre examin.
La plupart des recherches mainstream, situes un niveau moindre
d'abstraction que la thorie des systmes, dpasse l'imagerie brute de la
bote noire. Les institutions sont couramment utilises pour fournir les
conditions normales (ceteris paribus) de l'tude de la dynamique du
comportement politique. Les tudes sur le vote des lectorats, des
parlementaires, des cours suprmes reposent fortement, par exemple, sur
l'hypothse de systme lectoraux ou de votes stables. Dans les tudes sur les
processus des politiques publiques, les institutions dfinissent les arnes du
comportement politique, en fournissant les rgles et l'espace politique de
l'interaction politique. Parce que ces rgles sont communment conues
comme immuables, et parce que les acteurs politiques sont supposs la fois
les accepter et les comprendre, l'arne elle-mme est perue comme neutre,
c'est--dire lgitime. Elle est ensuite facilement repousse l'arrire plan.
Ainsi, si l'institution agit correctement, elle disparat presque. Cela permet, en
retour, de centrer l'analyse sur les dterminants rels de la politique : la
structure des intrts et la distribution du pouvoir parmi les acteurs politiques
pertinents. Au cours des dernires annes, sous l'influence de la micro
conomie et de la thorie de la dcision, cette orientation fut systmatise
dans les thories du choix rationnel et des jeux. La politique est alors conue
comme une forme de jeu se droulant entre des acteurs politiques intresss
dans un contexte stratgique tabli par une institution. L'hypothse d'un ordre
institutionnel la stabilit du jeu lui-mme conditionne fortement le
projet de la recherche.
159
Alec Stone
Enfin, mme dans les travaux historiques vis interprtative, les institutions
ont t utilises pour borner la politique normale. Les politistes ont
notamment eu recours des schemes de priodisation, construits sur des
hypothses d'quilibres institutionnels (stabilit), pour ordonner les aspects
potentiellement chaotiques du temps et du dveloppement historiques. L o
des transformations radicales se sont produites dans les institutions et les
comportements aprs la guerre civile ou le New Deal en Amrique, aprs la
seconde guerre mondiale en Europe les politistes ont cherch
reconstituer un ordre en dsignant et en laborant ce quoi pouvait
ressembler un nouveau systme politique normal, c'est--dire dans un
nouvel quilibre. L'abondante littrature sur les systmes de partis en fournit
un bon exemple. Ces systmes sont priodiquement remanis par les
ralignements lectoraux successifs, des vnements qui, typiquement, sont
supposs clore une priode et en ouvrir une nouvelle. La source d'une telle
transformation institutionnelle est, de manire significative, presque toujours
exogne : crise conomique, guerre, nouvelles formes d'organisation sociale.
En Europe, cette priodisation se confond avec le point de vue lgal-formel ;
ainsi, la Ve Rpublique un systme prsidentiel marque une rupture
avec le pass (un systme parlementaire), et la Ve Rpublique est elle-mme
dcoupe en priodes, qui refltent gnralement l'volution de l'excutif. En
Amrique, de tels efforts de priodisation se retrouvent partout, soutenants les
travaux sur la prsidence, le congrs, les agences de rgulation, etc.
Pour rsumer, dans le vieil institutionnalisme les institutions fonctionnaient
comme des dterminants dcisifs de l'essence, de l'histoire, et de l'volution
des systmes politiques. Dans la tradition behavioriste ou mainstream, les
institutions taient analytiquement importantes dans la mesure o elles
fournissaient les cadres stables de l'interaction politique.
La critique no-institutionnaliste
Par rapport aux diffrentes questions abordes jusqu' prsent, la critique no-
institutionnaliste subvertit fortement la tradition de recherche behavioriste
traditionnelle dans la mesure o les institutions sont dsormais considres
comme des forces potentiellement indpendantes. Le projet behavioriste
dcrit prcdemment est avant tout domin par la proccupation de
construire une thorie empirique par la formulation d'hypothses ; ces
hypothses sont ensuite testes face des corpus de donnes choisis pour leur
capacit produire des rsultats dviants. Les hypothses causales sont,
nanmoins, ncessairement exprimes sous une forme de type toute choses
gales par ailleurs. Ce qui, dans un monde de causalits multiples, signifie :
nous pouvons penser que X a caus Y seulement dans la mesure o nous
sommes capables de maintenir constantes des variables potentiellement
indpendantes. Comme nous l'avons not plus haut, dans des termes quelque
peu diffrents, la science politique s'est en grande partie repose sur les
institutions pour fournir ce contrle ceteris paribus.
Conceptualiser et oprationnaliser les institutions comme tant elles-mme
des variables indpendantes ou des variables d'intermdiation importantes
nous oblige soit reconsidrer cette source de contrle, soit la supprimer
totalement. Plus important, les institutions, mme stables i.e. celles qui ne
changent relativement pas sont susceptibles d'altrer fondamentalement le
160
Le
no-institutionnalisme'
processus et les rsultats de l'activit politique. La mtaphore de l'arne est
trompeuse et cela pour au moins trois raisons majeures.
Tout d'abord, mme dans la situation de jeu la plus simple, le jeu politique
est gnralement un jeu itratif. De ce fait, la structure (ou l'arne, ou les rgles
du jeu) peut acqurir une vie propre1. Dans les descriptions no-ralistes des
relations internationales, par exemple, la lutte pour le pouvoir et la poursuite
de l'intrt national l'intrieur d'un systme (une arne) anarchique d'Etats
est suppose tre au cur mme de la politique internationale. Mais dans la
systmatisation la plus influente de cette analyse, Kenneth Waltz affirme que la
structure elle-mme faonne invitablement la forme et le contenu de la
politique mondiale2. Dans les travaux anciens sur l'intgration et dans la
littrature naissante sur les rgimes internationaux, les institutions
formelles, fondes sur des traits ou non servent attnuer le pouvoir
politique brut de manire encore plus directe3. Les rgimes et pour la
mme raison toute institution peuvent peser, parfois de faon essentielle,
sur la manire dont les acteurs calculent leurs intrts et la manire dont les
ressources sont redistribues. Une fois en place, la nature, les moyens et les
fins de la politique peuvent tre transforms : il suffit de regarder la politique
europenne avant et aprs la naissance de la Communaut europenne, ou la
politique du commerce international avant et aprs le GATT. Ainsi les
institutions, mme lorsqu'elles sont conues de manire minimale comme les
rgles gouvernant l'interaction dans une socit primitive (le systme
international), doivent tre conceptualises au moins en tant que variables
intermdiaires dcisives. Il n'est pas surprenant que la recherche no-
institutionnaliste sur les structures intrieures, gnralement plus puissantes et
davantage diffrencies fonctionnellement que leurs homologues
internationales, ait ainsi mis encore plus en avant la notion d'agence
institutionnelle.
Ensuite, il apparat que non seulement les institutions peuvent influencer la
manire dont les acteurs politiques dfinissent leurs intrts, mais aussi la
manire dont ces intrts sont poursuivis et exprims. Dans les termes de
James G. March et Johan P. Olsen, la politique n'est peut-tre pas toujours
mieux saisie par la thorie de l'acteur rationnel ou la mtaphore du choix
selon laquelle nous supposons que les acteurs politiques consultent leurs
prfrences personnelles et leurs attentes subjectives, puis choisissent des
actions si possibles cohrentes avec ces prfrences ou ces attentes4. Au
contraire, la politique dans un contexte institutionnel est mieux saisie par la
mtaphore du devoir selon laquelle nous supposons, pour reprendre les
termes de Rogers Smith, que le comportement politique est mieux dcrit en
termes de devoir... plutt qu'en termes de prfrences gostes5. Il est peut-
tre vrai que les juges de la Cour Suprme ont leurs propres prfrences
gostes, comme les parties et leurs avocats. Mais il est galement important,
1. Cette partie de l'argumentation tend reconsidrer les thories du choix rationnel comme un lment du
no-institutionnalisme ; voir Shepsle (K.), Studying Institutions : Some Lessons from the Rational Choice
Approach, Journal of Theoretical Politics, 1, 1989. Une grande partie des travaux no-institutionnalistes
est cependant mene en expresse opposition au rational choice.
2. Voir Waltz (K.), Theory of International Relations, New York, Dobbs and Merrill, 1979.
3. Voir Krasner (S. D.), ed., International Regimes, Ithaca, Cornell University Press, 1983, surtout
l'introduction et la conclusion.
4. March (J. G.), Olsen (J. P.), The New Institutionalism : Organizational Factors in Political Life, op. cit.
5. Smith (R.), Political Jurisprudence, the "New Institutionnalism" and the Future of Public Law,
American Political Science Review, 82, 1988.
161
Alec Stone
disent les no-institutionnalistes, que ces prfrences soient doivent tre
exprimes en termes lgaux, et dans les termes d'une jurisprudence
constitutionnelle passe. La structure de cette jurisprudence son
argumentation, sa cohrence, sa longvit va peser sur la manire dont les
avocats argumentent devant la Cour, et aussi sur la faon dont les juges vont
pouvoir se dmarquer d'une politique tablie. Toute institution dfinit ainsi un
corps cohrent de normes et de principes de comportement, de formes
complexes de politique symbolique, de structures discursives et de rituels.
Peut-tre les institutions sont-elles mieux dfinies de cette manire. Ces
normes et ces principes peuvent pntrer et mme orienter principalement
des comportements plus prosaquement intresss ; mais ils peuvent
galement servir lgitimer certaines formes de processus et de
comportement politiques, et en dlgitimer d'autres.
Enfin, de nombreuses tudes ont montr de manire convaincante que les
agences tatiques ont des capacits exceptionnelles gnrer et mettre en
uvre leurs propres agendas politiques selon leurs propres prfrences ; et
ces capacits sont supposes endognes l'Etat lui-mme. Cet aspect du no-
institutionnalisme, qui a reu le plus d'attention, constitue l'ide matresse de
l'article trs largement diffus de Theda Skocpol, Bringing the State Back
In1. Ce qui est central dans cette analyse c'est l'insistance pour dire que ni le
processus ni le rsultat ne peuvent tre compris sans porter l'attention aux
intrts et au pouvoir de l'Etat. Ce point de vue est moins provocateur dans le
contexte continental, o la thorie de l'Etat a toujours soulign la place des
acteurs de l'Etat dans la structuration les relations sociales, dans le maintien
d'une scurit juridique, et dans les transformations de la vie politique2. Des
politistes sont alls plus loin, se concentrant exclusivement sur les interaction
institutionnelles l'intrieur de l'Etat (par exemple, dans l'laboration des
politiques publiques). Dans certains des plus importants de ces travaux, la
socit est mme relgue l'arrire plan, et la culture politique disparat
presque en tant que force indpendante (cf. infra). De ce point vue, nous
sommes revenus notre point de dpart bien que que les paradigmes lgal-
formels n'aient pas t reconstitus.
Des institutions ambigus
Pour l'analyse politique, les tenants du no-institutionnalisme n'acceptent pas
l'hypothse selon laquelle les institutions constituent des piliers d'un ordre
stable. Au contraire, la nature et le sens des institutions sont considrs
comme intrinsquement ambigus, et leurs origines, leurs volutions et leurs
fonctions comme intrinsquement problmatiques. Nous examinerons ici les
consquences de cette ambigut et de cette problmatisation, en nous
penchant sur deux questions critiques souleves par les partis-pris du no-
institutionnalisme la relation entre l'Etat et la socit, et le problme du
changement institutionnel dans la mesure o ces questions domineront
probablement les recherches, au moins dans un futur proche.
1. Op. cit.
2. Voir Dyson CD.), The State Tradition in Western Europe, Oxford, Martin Robertson, 1980.
162
Le
'tio-institutionnalisme'
La socit problmatise
L'une des consquences importantes du point de vue de de recherche engag
par les no-institutionnalistes a rsid dans la quasi-suppression des facteurs
culturels (ou socitaux) dans l'explication de la politique. La recherche est
habituellement structure par une focalisation empirique sur les interaction
entre des institutions dans un contexte systmique relativement ferm et
contrl, celui de l'laboration d'une politique1. Un lment de lgislation
peut ainsi, par exemple, tre suivi travers l'laboration de la politique,
depuis la formulation initiale jusqu' l'application administrative, et l'impact
relatif des institutions peut tre estim et valu ; pour l'analyste, l'laboration
de la politique constitue le lieu de l'interaction institutionnelle (coopration
politique et conflit), et le destin de la lgislation lui-mme fournit un standard
d'valuation. Les acteurs politiques se comportent de manire intentionnelle,
mais un tel comportement est dlimit, confin l'espace institutionnel et
conditionn par des environnements structurels dots de sens. Dans ce type
d'tudes l'autonomie de l'Etat n'est pas vraiment un problme puisque la
politique laquelle on prte attention se droule presque entirement
l'intrieur de l'Etat lui-mme. Il est difficile d'imaginer comment des variables
culturelles peuvent expliquer ces rsultats, i.e. comment les objectifs initiaux
des politiques peuvent tre transforms par l'interaction institutionnelle. La
sensibilit la culture peut tre essentielle notre comprhension des
tendances gnrales mais cette comprhension peut aussi tre si abstraite
par rapport toute politique sectorielle donne qu'elle en devient inutile (la
politique franaise X diffre de la politique italienne X parce que la France est
la France et l'Italie est l'Italie). Comparativement, les diffrences de
configuration et de capacit institutionnelles peuvent fournir un bien meilleur
guide pour les rsultats rels que ce que nous croyons savoir propos de la
culture2.
Si la culture telle qu'elle est conue traditionnellement a globalement disparu
des recherche, elle a t partiellement ressuscite sous un nouveau visage, en
tant que variable structurelle. Ceci ne peut tre compris que d'un point de vue
interne la pense no-institutionnaliste. Les no-institutionnalistes
dfinissent habituellement les institutions de faon large, essentiellement
comme des rpertoires de pense ou de comportements cohrents et de long-
terme qui dterminent des rsultats politiques. Pour James G. March et Johan
P. Olsen, les institutions sont des rgles de comportement, des normes, des
rles, des amnagements physiques, des btiments et des archives ; pour
Rogers Smith ce sont des types de comportements relativement durables ;
pour Stephen Skowronek et Karren Orren ce sont des structures et des rgles
qui persistent travers le temps, et c'est cette persistance qui les distinguent
des simples comportements3. Ainsi les structures (institutions) peuvent tre
concrtes (le Conseil d'Etat, la Banque Mondiale) ou non concrtes
(l'idologie du rechtsstaat en Allemagne).
1. Par exemple, Katzenstein (P. J.), Policy and Politics in West Germany, Philadelphia, Temple University
Press, 1987 ; Hall (P.), Governing the Economy, New York, Oxford University Press, 1986 ; Stone (A.), The
Birth of Judicial Politics in France, New York, Oxford University Press, 1992.
2. Voir Hall (P.), Governing the Economy, op. cit., et Steinmo (S.), Political Institutions and Tax Policy in
the United States, Sweden, and Britain, World Politics, 41, 1989.
3. March (J. G.), Olsen (J. P.), The New Institutionalism : Organizational Factors in Political Life, op.
cit. ; Smith (R.), Political Jurisprudence, the "New Institutionnalism" and the Future of Public Law, op.
cit. ; Orren (K.), Skowronek (S.), Beyond the Iconography of Order, op. cit.
163
Alec Stone
L'attention accorde aux' structures non-concrtes ou cognitives dfinies
par Rogers Smith comme certaines traditions de discours politique ou des
valeurs associes se trouvant dans des systmes de croyances (politiquement
signifiants)1 fournit des moyens institutionnellement-orients de
reformuler les relations entre l'Etat et la socit. Mais l'ide que les valeurs
ou les discours ou les idologies, etc., constituent elles-mmes des
institutions pose problme, notamment parce que pointe de ce fait la menace
de la rsurgence de l'explication socitale toutes fins. Le monde tait
autrefois constitu de groupes agissant en fonction d'une diversit d'intrts ;
ce point de vue a dsormais cd la place un monde constitu de structures
cognitives qui sont supposes habiter les penses et faonner les
comportements des acteurs politiques officiels ou non. Nous pourrions
alors nous demander : Y a-t-il des intrts sociaux et des comportements
politiques qui ne sont pas associs une structure cognitive ? Si la rponse
est non, alors la nouveaut du no-institutionnalisme est smantique et non
thorique.
La rponse cette question ne peut tre trouve que dans un projet de
recherche, en dlimitant l'univers politique pertinent. Les structures
cognitives sont par essence des idologies des normes de comportement
qui non seulement faonnent l'activit mais aident galement l'expliquer et
la justifier. Mais les politistes devraient faire attention et montrer qu'elles
sont davantage que simplement des idologies. Les idologies politiquement
pertinentes qui sont supposes soit habiter l'espace institutionnel soit se
former autour des points d'interaction institutionnelle devraient tre
considres comme particulirement importantes. Les interactions entre
structures concrtes et structures cognitives mritent l'attention dans la mesure
o il peut tre montr que de telles interactions dterminent rgulirement les
rsultats politiques d'un environnement institutionnel ou d'un secteur de
politique donn. Certains groupes, organiss en petites communauts de
savoir, relativement isoles, exercent, par exemple, une influence
prpondrante sur certaines politiques. Autrement dit, l'analyse de la
conscience sociale de toute lite experte peut utilement informer de
nombreux types d'tudes de politiques (le rle des physiciens dans la
politique de rgulation nuclaire, le rle des mdecins dans le dveloppement
des systmes de soins de sant publique, ou le rle des biologistes marins
dans la protection des ocans). Ce qui est conceptualis comme institution,
c'est la conscience sociale du groupe. Les spcialistes du droit public
considrent, par exemple, le discours doctrinal ou la conscience juridique
comme une structure cognitive2. Les spcialistes des relations
internationales ont commenc l'tude d'un ensemble d'autres lites, d'autres
structures discursives, d'autres communauts pistmiques estampilles^.
Sous-tendant cette ide, on trouve l'affirmation que ces structures sont plus
autonomes, c'est--dire plus isoles et moins dtermines par la lutte politique
normale base sur les intrts qui se droule dans la socit. Pour prendre
un autre exemple dans les travaux sur les tribunaux, il peut sans doute tre trs
important de savoir, comme insistent les behavoristes, si et comment des
considrations non-lgales, telles que l'affiliation partisane des juges, leurs
1. Smith (R.), Political Jurisprudence, the "New Institutionnalism" and the Future of Public Law, op. cit.
2. Voir en particulier Gordon (R.), Critical Legal Histories, Stanford Law Review, 36, 1984.
3. Haas (P.), ed., International Organization, 46, 1, 1992. Numro spcial sur les communauts
pistmiques.
164
Le
-no-institutionnalisme
origines familiales, ou leurs appartenances de classe, affectent leurs dcisions.
Mais, si l'on prend au srieux l'argument no-institutionnaliste propos des
structures cognitives, c'est--dire si la pense juridique possde quelque
autonomie (et ne fonctionne pas comme un simple rservoir utile pour
justifier tout intrt et toute dcision), alors la conscience juridique elle-
mme peut tre constitutive du processus et du rsultat politiques. Ainsi les
juges qui, par formation, tendent abhorrer l'incertitude et l'incohrence
dans le droit peuvent prendre des dcisions juridictionnelles afin de
relativiser les tensions internes la doctrine juridique ; les parties une
affaire peuvent tre influences par ce que le droit suggre tre leurs
revendications lgitimes1 ; les professeurs peuvent chercher renforcer ou
dstabiliser l'interprtation et la production de la jurisprudence par des
plaidoyers doctrinaux ; et la production et les plaidoyers jurisprudentiels
peuvent tre orients par des rgles de comportement acceptable et
d'argumentation spcifiques aux formes de la conscience juridique elle-mme.
Ainsi les structures cognitives comme les structures concrtes peuvent
refaonner des intrts, redistribuer le pouvoir, et produire des rsultats
politiques en obligeant les comportements se conformer des devoirs
normes et principes plutt qu' des choix.
Plus encore, les structures concrtes et cognitives peuvent mme dvelopper
une relation symbiotique comme la relation entre la doctrine et les
tribunaux, ou la thorie macro-conomique et la banque centrale2. Dans cette
relation, la structure cognitive peut fournir les bases de lgitimit et les
matriels de l'autonomie l'institution concrte : dans la mesure o les
professeurs de droit sont les plus importantes sources des juges
constitutionnels, dans la mesure o les banquiers centraux peuvent se reposer
sur l'expertise des conomistes professionnels, les juges et les banquiers sont
mieux quips pour rsister une pression visant par exemple ce qu'ils se
comportent en conformit avec les intrts politiques des lus. Pour sa part, la
structure concrte fournit les moyens d'expression pour les ides des
structures cognitives. Le travail empirique sur ces relations peut ainsi nous
aider comprendre comment les ides politiques peuvent jouer un rle
d'agence sociale.
Focaliser l'attention sur l'interaction entre structures concrtes et cognitives
fournit un moyen mme s'il n'est pas vident et plein de piges de lier
l'Etat et la socit en conservant les parti-pris du no-institutionnalisme. Cela
a galement ouvert la voie des recherches empiriques sur les origines et la
maintenance des relations symbiotiques entre les structures, et sur l'impact de
changements politiques et conomiques de grande ampleur sur ces relations.
Ces deux dimensions vont tendre sans doute renforcer la tendance dj
forte de la recherche institutionnalo-centre intgrer les mthodes et les
matriaux historiques3.
1. Smith (R.), Political Jurisprudence, the "New Institutionnalism" and the Future of Public Law, op. cit.
2. Voir Stone (A.), The Birth of Judicial Politics in France, op. cit. ; Hall (P.), ed., The Political Power of
Economic Ideas, Princeton, Princeton University Press, 1989.
3. Voir Skocpol (T.), ed., Vision and Method in Historical Sociology, Cambridge, Cambridge University
Press, 1984.
165
Alec Stone
L'histoire problmatise
Dans la tradition europenne du droit public, et dans le lgalisme-formel pr-
behavioriste amricain, les institutions sont envisages en rfrence des
formes et des fonctions tablies. Les behavioristes utilisent les institutions
afin de fournir un environnement en quilibre pour la comptition et la
coopration politiques. Dans les deux cas, la stabilit de la forme
institutionnelle elle-mme conditionne les notions de lgitimit systmique.
En approchant les institutions de manire plus sceptique, le no-
institutionnalisme a problmatis l'histoire. Au risque de simplifier
radicalement ce qui constitue un sujet complexe, je voudrais m'intresser ici
trois consquences des points de vue no-institutionnalistes.
Tout d'abord, nous ne devrions pas prsumer que les institutions remplissent
des fonctions relativement tablies ou se dveloppent vers des formes
tablies. Les classifications orthodoxes des relations entre structure et
fonction, drives du schma de la sparation des pouvoirs, oublient souvent
de dcrire la manire dont des institutions plus anciennes fonctionnent
aujourd'hui, comment elles se sont dvelopp dans le temps. Si, par exemple,
nos schemes d'analyse nous disent que les juges et les administrateurs sont
tenus par des principes crits dans les codes et les constitutions, nous
malmenons le fait omniprsent que, sans cesse, ils font le droit.
Comparativement et diachroniquement, on peut ne pas vouloir tudier la
dmocratie parlementaire selon le modle dominant de Westminster (qui
semble tre pour toujours fix l'poque de Bagehot la fois en Grande-
Bretagne mais aussi, encore plus bizarrement, l'tranger), ou
l'administration en Italie selon les standards gnrs par le modle du
Conseil d'Etat franais. Par ailleurs, les nouvelles institutions la U.S. Trade
Federal Commission, la Commission des Communauts conomiques
europennes, les cours constitutionnelles europennes sont souvent
nouvelles prcisment parce qu'elles ne rentrent pas dans les paradigmes
thoriques ou les classifications orthodoxes drivs des recherches sur les
institutions plus anciennes. Il est clair que si nous voulons que les institutions
occupent une place centrale dans nos explications des processus et des
rsultats politiques nous devons trs bien les comprendre.
Ensuite, les institutions peuvent se dvelopper irrgulirement. Toute
institution peut bien sr atteindre l'quilibre (des rgles et des processus
internes stables qui, en retour, fournissent aux acteurs sociaux des attentes
stratgiques stables), mais un tel tat peut aussi cesser, et trs probablement ne
pas concider avec l'quilibre institutionnel atteint par d'autres institutions.
Comme Stephen Skowronek et Karren Orren le montrent dans leur forte
critique, les priodisations, qui supposent l'quilibre systmique, sont
srement essentielles pour la recherche behavioriste, mais elles sont aussi
srement trompeuses1. Le dveloppement institutionnel n'est gnralement
pas synchronis, mais survient dans diffrentes proportions et dans diffrentes
directions, en partie entran par des facteurs endognes aux institutions elles-
mmes. En consquence, les chercheurs doivent mener une recherche
prudente, souvent descriptive et historique, sur les origines et le
dveloppement des institutions qu'ils tudient.
1. Orren (K.), Skowronek (S.), Beyond the Iconography of Order, op. cit.
166
Le
'tio-institutionnalisme-
Enfin, en tenant compte simultanment de ces deux points, la question du
comment et du pourquoi les institutions changent est pose, mme si elle
demeure problmatique. Un ensemble d'explications est clairement suggr
par les approches de la science politique mainstream. Les institutions tant
essentiellement des piphnomnes, elles refltent des structures de pouvoir
sous-jacentes ; lorsque le pouvoir est redistribu d'acteurs ayant un ensemble
d'intrts communs vers d'autres acteurs avec un ensemble oppos d'intrts,
les formes et les fonctions institutionnelles peuvent tre transformes. C'est la
leon des travaux dominants propos de l'impact de la guerre systmique sur
la politique internationale, des lections critiques en politique intrieure, etc.
Un institutionnaliste pourrait galement se demander quel accord ou
consensus entre des puissants intrts sociaux entrana la naissance d'une
institution. Un tel consensus est aprs tout une puissante source de lgitimit
sociale pour l'institution. Mais, comme le montrent les histoires
institutionnelles, une transformation des capacits et des fonctions
institutionnelles peut se produire sans l'mergence pralable d'un nouveau
consensus systmique. Une institution peut se dvelopper en dcalage
avec le reste du systme ; elle peut revendiquer de nouveaux pouvoirs et
commencer remplir de nouvelles fonctions politiques. Ce faisant, elle
subvertit sa propre lgitimit politique (qui repose sur le consensus politique
originel qui lui a donn naissance). Chercher des rponses la manire dont
la lgitimit institutionnelle est reconstitue face un changement si
fondamental peut trs bien conduire rorienter la recherche vers les
relations Etat-socit, mais sous une forme institutionnaliste. Les institutions
peuvent, par exemple, tre conduites former une nouvelle relation
symbiotique avec une structure cognitive, afin de se brancher sur les
ressources lgitimatrices de la conscience sociale d'une certaine lite1.
Chacune de ces implications de l'analyse no-institutionnaliste focalise notre
attention sur le problme du changement institutionnel. En somme, les
institutions ne se raliseraient pas elles-mmes ni ne ratifieraient
simplement un changement survenu ailleurs. Elles pourraient plutt tre
considres comme le vecteur primordial du changement2. Si nous acceptons
la critique no-institutionnaliste, certains axiomes de la recherche en sont
transforms. Les institutions ne produiraient pas de l'ordre ni pour les acteurs
sociaux ni pour les politistes ; elles faonneraient et refaonneraient plutt de
manire significative les structures sociales et l'interaction politique non-
tatique. Deux questions risquent alors de se trouver au centre de l'agenda de
recherche no-institutionnaliste, au moins court terme. La premire
concerne la manire de rintroduire la socit tout en conservant une
approche no-institutionnaliste. La seconde est relative la manire de rendre
compte du changement institutionnel.
Bibliographie slective
Dans leur ensemble, les livres et les articles cits ci-dessous fournissent une
introduction au no-institutionnalisme. Cette bibliographie slective est organise de la
manire suivante : des publications qui sont des reviews de travaux institutionnalistes
ou de thorie des institutions, chacune constituant elle seule une sorte de
bibliographie commente ; des opinions dissidentes, engageant des points de vue
1. C'est en partie l'histoire que je raconte propos du Conseil constitutionnel franais et de ses relations
avec la communaut juridique, Stone (A.), The Birth of Judicial Politics in France, op. cit.
2. Orren (K.), Skowronek (S.), Beyond the Iconography of Orden>, op. cit.
167
Alec Stone
diffrents ; enfin, un spcimen de travaux sur des objet de recherches diffrents. Bien
que ces diffrents auteurs ne se considrent pas toujours eux-mmes comme des
institutionnalistes, chacun d'entre-eux a t conduit mener des travaux no-
institutionnalistes.
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