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LA GRANDE VITESSE

FERROVIAIRE :
UN MODLE PORT
AU-DEL DE SA
PERTINENCE


Rapport public thmatique

La grande vitesse ferroviaire octobre 2014
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Sommaire
DLIBR ................................................................................................. 9
INTRODUCTION .................................................................................. 11
CHAPITRE I - LES LIMITES DUNE RUSSITE .......................... 13
I - Le modle frana!" ........................................................................ 13
A - Le succs commercial de la ligne Paris Lyon a dclench la
construction du rseau des LGV .............................................................13
B - La grande vitesse a stabilis la chute du trafic de voyageurs longue
distance, dsormais stagnant .................................................................1
II - Le" leon" de" e#em$le" %&ran'er" ....................................... (3
A - !hine, "s#agne et $a#on % les rseau& les #lus longs ........................3
B - 'ne (one de #ertinence com#rise entre une heure trente et trois
heures de tra)et ......................................................................................*
C - 'ne vision euro#enne o#timiste, des e&#riences nationales #eu
homognes et un bilan contrast ...........................................................+
III - La 'rande )!&e""e ferro)!a!re ne re$r%"en&e *++ne $ar&
m!nor!&a!re de" d%$la,emen&" ...................................................... 3(
A - La #r#ondrance de la route ..........................................................3
B - Les motifs d,utilisation des -GV % un tiers #rofessionnels, deu& tiers
#ersonnels ..............................................................................................3*
C - Le co.t des trans#orts % lment dterminant de la concurrence ...3+
I- - Un .!lan %,onom!*+e e& en)!ronnemen&al en dem!-
&e!n&e ...................................................................................................... 3/
A - 'n avantage #our l,environnement / nuancer .................................30
B - 'n im#act difficile / a##rhender sur le dvelo##ement
conomi1ue ............................................................................................*
C - 'n effet ambivalent sur l,amnagement du territoire .....................**
D - 'ne ca#acit d,innovation / retrouver .............................................*2
E - 3e#enser l,insertion de la grande vitesse dans la mobilit des
4ran5ais ...................................................................................................*0

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4 COUR DES COMPTES
CHAPITRE II - UN 0ROCESSUS DE DCISION TENDU -ERS L1
R1LIS1TION S2STM1TI3UE DE NOU-ELLES LI4NES ....... 53
I - L%)al+a&!on "o,!o-%,onom!*+e do!& re"&er a+ ,en&re d+
$ro,e""+" de d%,!"!on....................................................................... 56
A - L,analyse socio6conomi1ue a t #rminente )us1u,/ #rsent ....2*
B - Le cadre norm des valuations socio6conomi1ues .......................22
C - Les volutions souhaitables ..............................................................2+
II - Une $r!"e de d%,!"!on $ro're""!)e e& en $ra&!*+e
!rr%)er"!.le .......................................................................................... 78
A - 7es dures de ralisation des infrastructures de #lus en #lus longues
................................................................................................................+8
B - 7es schmas directeurs en thorie non contraignants, en #rati1ue
dterminants ..........................................................................................+
C - 7es annonces 1ui tiennent lieu de dcision de #rinci#e ..................+3
D - 7e multi#les 9 #etits #as : 1ui ancrent le #ro)et ..............................+*
E - 'n financement de l,infrastructure dfini tardivement et ne
constituant #as un critre de dcision....................................................;8
III - Une %)al+a&!on o$&!m!"&e de la ren&a.!l!&% a&&end+e de"
L4- .......................................................................................................... /(
A - "n thorie, aucun #ro)et non rentable ne #eut <tre financ #ar 344
sans com#ensation .................................................................................;
B - La #rati1ue % une #artici#ation de 344 / de nombreu& #ro)ets non
rentables .................................................................................................;
I- - La ,on"&r+,&!on de L4- non ren&a.le fa,!l!&%e $ar le
re,o+r" a+# f!nan,emen&" lo,a+# ................................................ /9
A - La LGV6"st % #remires mises en =uvre de l,article * et #remires
entorses ..................................................................................................;0
B - L,engrenage ris1u des cofinancements de la LGV >ud "uro#e
?tlanti1ue ...............................................................................................;@
C - Poitiers6Limoges % la rticence des collectivits territoriales / la
rduction du nombre de dessertes.........................................................00
CHAPITRE III - UN CO:T NON SOUTEN1BLE ......................... 93
I - De" l!'ne" de mo!n" en mo!n" ren&a.le" .............................. 93
A - 7es co.ts de construction en augmentation ....................................@3
B - 7es #rvisions de trafic fr1uemment non ralises .......................@2
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SOMMAIRE 5

II - L!m$a""e f!nan,!re de" no+)ea+# $ro;e&" ....................... 97
A - L,ambition du >AB- non assortie de financements identifis ...........@+
B - La rduction o#re #ar la commission 9 Cobilit 1 : ..................@;
III - L%$+!"emen& de" re""o+r,e" d!"$on!.le" ...................... 188
A - La gouvernance du systme ferroviaire % des acteurs multi#les et des
relations com#le&es ............................................................................. 188
B - La rarfaction des ressources budgtaires .................................... 183
C - La baisse de rentabilit de l,activit -GV ....................................... 18;
D - 344 face au mur de la dette ........................................................... 11;
E - Les incertitudes croissantes du financement #ar les collectivits
territoriales .......................................................................................... 11
CONCLUSION 4NR1LE ................................................................ 1(5
RC10ITUL1TI< DES RECOMM1ND1TIONS ........................... 1(9
1NNE=ES.............................................................................................. 131
R0ONSES DES 1DMINISTR1TIONS ET DES OR41NISMES
CONCERNS ........................................................................................ 153
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Les rapports publics de la Cour des comptes
- laboration et publication -
La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des
rapports publics thmatiques.
Le prsent rapport est un rapport public thmatique.
Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles et les
enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
rgionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au
concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont
organises pour bnficier dclairages larges et varis.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss
par lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales des comptes, et
donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que llaboration
des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit.
Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et
statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les
conclusions tires le sont en toute libert dapprciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que
toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont
systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs
prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des
responsables concerns.
La publication dun rapport public est ncessairement prcde par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres
personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport
publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des
procdures de contrle et de publication.
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8 COUR DES COMPTES
Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et
de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs
de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg
notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur
laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes,
constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de
chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la
chambre du conseil o sigent en formation plnire ou ordinaire, sous la
prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les
prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers
matres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales,
quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des
fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif
dontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en
ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales
et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par La
Documentation Franaise.
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Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil runie en
formation ordinaire, a adopt le prsent rapport sur La grande vitesse
ferroviaire : un modle port au-del sa pertinence.
Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable
aux administrations et organismes concerns et des rponses adresses
en retour la Cour.
Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilit de leurs auteurs.
Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident,
MM. Durrleman, Lefas, Briet, Vachia, Paul, Duchadeuil, Piol,
prsidents de chambre, M. Cazala, conseiller matre, supplant
Mme Ratte, MM. Descheemaeker, Bayle, Levy, Mme Froment-
Meurice, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Pannier,
Perrot, Mmes F. Saliou, Ulmann, MM. Diricq, Ptel, Maistre,
Mme Froment-Vdrine, MM. Ravier, Guibert, Zerah, Le Mn, Urgin,
Baccou, Vialla, Ory-Lavolle, Mousson, Chouvet, Rousselot,
Laboureix, Monteils, Mourier des Gayets, Mme Fontaine, M. calle,
conseillers matres, MM. Marland, Jouanneau, Sarrazin, conseillers
matres en service extraordinaire.
Ont t entendus :
- en sa prsentation, M. Cazala, conseiller matre, supplant la
prsidente de la chambre charge des travaux sur lesquels le rapport est
fond et de la prparation du projet de rapport ;
- en son rapport, M. Paul, rapporteur du projet devant la chambre
du conseil, assist de M. Migus, conseiller matre, et de Mme Bros,
conseillre rfrendaire, rapporteurs devant la chambre charge de le
prparer, et de M. Ravier, conseiller matre, contre-rapporteur devant
cette mme chambre ;
- en ses conclusions, sans avoir pris part au dlibr, M. Johanet,
Procureur gnral.
M. Filippini, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la
chambre du conseil.

Fait la Cour, le 17 octobre 2014.
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10 COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t
prpar puis dlibr le 2 avril 2014, par la septime chambre de la
Cour des comptes, prside par Mme Ratte, prsidente de chambre, et
compose de M. Cazala, Mme Darragon, MM. Ptel et Le Mer,
Mme Pittet et M. Ortiz, ainsi que, en tant que rapporteurs, M. Migus,
conseiller matre, Mme Bros, conseillre rfrendaire, et, en tant que
contre-rapporteur, M. Ravier, conseiller matre.
Le projet de rapport a t examin et approuv, le
1
er
juillet 2014, par le comit du rapport public et des programmes de la
Cour des comptes, compos de M. Migaud, Premier prsident,
Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet, Vachia,
Paul, rapporteur gnral du comit, prsidents de chambre, et
M. Johanet, procureur gnral, entendu en ses avis.
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Introduction
De trs nombreux Franais ont eu loccasion de bnficier du
confort et de la rapidit des trajets en TGV. Le prestige des villes tapes
sen trouve augment, facteur, parmi dautres, du consentement
linvestissement dans un nombre croissant de lignes grande vitesse
(LGV). Le succs du TGV ne sest gure dmenti jusqu lanne
dernire, au point que la SNCF sest peu peu identifie laventure du
TGV, mme si celui-ci ne reprsente quune part minoritaire de
lactivit de cette entreprise.
Si, titre individuel, chacun peut ainsi apprcier le TGV, lobjet
de la prsente enqute est dvaluer son apport rel pour la collectivit
dans son ensemble aujourdhui. Elle complte un ensemble de travaux
de la Cour sur le transport ferroviaire : le transport express rgional
(TER) en 2009, le Transilien en 2010 ; en 2012, lentretien du Rseau
ferr national ( la demande de la Snat), linsertion au rapport public
de 2012 sur la LGV Est et le rfr sur le projet Lyon-Turin ; en 2013,
le rapport sur les comptes et la gestion de Rseau ferr de France (RFF).
Cette enqute repose plus particulirement sur un contrle de la
Cour sur La pertinence conomique, sociale et environnementale de
linvestissement public dans la grande vitesse ferroviaire , notifi aux
ministres concerns, la SNCF, RFF, lAgence des participations
de ltat (APE) et lAgence de financement des infrastructures de
transport de France (AFITF). Outre lenvoi de questionnaires crits, de
nombreux entretiens ont t mens avec les parties prenantes et des
experts du domaine. Le rapport dobservations provisoires a t envoy
le 14 janvier 2014 aux parties prenantes, qui y ont rpondu en fvrier.
La prsente enqute a pris en compte les rponses et commentaires
reus pendant cette phase de contradiction, mais a procd aussi une
mise jour la suite de faits nouveaux intervenus depuis, tels que la
rforme ferroviaire et la remise en cause de l cotaxe qui devait
financer lAFITF.

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12 COUR DES COMPTES
Le prsent rapport est organis en trois chapitres :
Le chapitre I fait le point sur la grande vitesse ferroviaire, ses
perspectives et son utilisation. Il analyse le bnfice apport par le
rseau des LGV aux usagers et aux territoires concerns par le TGV,
limpact sur lenvironnement et le dveloppement conomique. Il
analyse aussi les consquences ngatives du TGV sur le rseau
classique, ainsi que la concurrence croissante dautres modes de
transport collectif ou coopratif.
Le chapitre II dcrit le processus de dcision pour la construction
dune LGV, les principes qui prsident lvaluation des apports
socio-conomiques des LGV et les amliorations qui pourraient y tre
apportes. Il illustre ensuite, travers trois cas, la LGV Sud Europe
Atlantique (Tours-Bordeaux) en cours de construction, et les projets
Grand Projet Ferroviaire du Sud-Ouest (GPSO Bordeaux-Toulouse) et
Poitiers-Limoges, que le processus de dcision nest que partiellement
rationnel. La succession des tapes menant la dcision de construction
est dtaille, et met en vidence le contournement des critres de
rentabilit socio-conomique ainsi que lirrversibilit du processus
dcisionnel, bien avant que les modalits de financement de lignes
pourtant trs coteuses ne soient tudies.
Le chapitre III analyse enfin limpasse financire des projets en
cours. Les possibilits budgtaires de ltat sont inexistantes et
lAgence de financement des infrastructures de France (AFITF) ne
dispose pas des ressources que lcotaxe, dont labandon a t annonc,
devait lui apporter. La SNCF est confronte la fois la drive de ses
cots, la hausse des pages, aux dficits combler sur ses autres
activits et aux pressions pour investir dans des rames. RFF ne peut en
principe pas intervenir pour financer des lignes non rentables sans
compensation, mais assume par la croissance de sa dette non
maastrichtienne , la fuite en avant de constructions de nouvelles LGV
de moins en moins rentables.
La Cour conclut son rapport par huit recommandations qui
sadressent en priorit ltat, tutelle des oprateurs du systme
ferroviaire.

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Chapitre I
Les limites dune russite
Le succs technique et commercial du TGV a permis un
dveloppement faisant de la grande vitesse la principale caractristique du
rseau ferroviaire franais, sans en faire cependant un modle universel.
Il a surtout contribu crer une image positive, quun examen plus
objectif de la ralit conduit nuancer fortement.
I - Le modle franais
A - Le succs commercial de la ligne Paris Lyon a
dclench la construction du rseau des LGV
Le transport ferroviaire a t dominant, en France comme en
Europe, pendant toute une partie du XX
me
sicle. Le dveloppement du
transport routier a entran son dclin progressif, aussi bien pour le
transport des marchandises que pour celui des voyageurs. La
dmocratisation de lavion partir des annes 1960 aurait achev de lui
porter le coup de grce sil ny avait eu, partir des annes 1970,
lintroduction de la grande vitesse.
La grande vitesse ferroviaire en France a t un choix technique,
inspir de ce qui avait t fait au Japon, puis le rsultat dun projet intgr
regroupant recherche, industrie et exploitant. Elle est devenue ensuite un
produit commercial et un lment didentit de la SNCF. Au dbut des
annes 1970, la volont de relancer le transport ferroviaire se heurtait
pourtant une mfiance partage, en particulier par les lus et les
chambres de commerce, du fait de la promotion de la politique et des
investissements aroportuaires. Le succs commercial de la premire
ligne grande vitesse (LGV) Paris-Lyon a progressivement rduit le
nombre des sceptiques, au point que la grande vitesse ferroviaire est
maintenant considre comme un instrument majeur de lamnagement
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14 COUR DES COMPTES
du territoire, une technologie au service de lEurope, un savoir-faire
industriel exporter, un vecteur de la transition nergtique et un outil
de relance conomique et de stimulation de lconomie locale.
La grande vitesse ferroviaire correspond aux trains conus pour
circuler plus de 250 km/h sur des lignes grande vitesse (LGV)
spcifiquement amnages pour eux, ou aux trains pouvant circuler plus
de 200 km/h sur des voies classiques. Le Japon a t un pionnier ds 1964
avec lentre en service du Shinkansen Tokyo-Osaka roulant une vitesse
maximum de 210 km/h. Vingt ans plus tard, la France a t le deuxime
pays innover dans ce nouveau mode de transport terrestre, avec la mise
en service en 1983 de la totalit de la LGV Paris-Lyon conue pour des
TGV
1
circulant 270 km/h. Les lignes suivantes ont t conues pour des
vitesses de 300 km/h et jusqu 320 km/h
2
pour les dernires ralisations,
partir de la LGV Est-Europenne. Le rseau actuel de 2 036 km de LGV
franaises doit atteindre 2 700 km dici 2018 et 5 000 km chance plus
lointaine, selon le schma national des infrastructures de transports
(SNIT) de 2011 (annexe n 3). Ce mode de transport est suppos offrir,
pour les dplacements moyenne ou longue distance, une alternative aux
modes de transport considrs comme polluants que sont larien et la
route.
Le transport ferroviaire de voyageurs en France
Le rseau ferroviaire compte 30 000 km de lignes, dont plus de la
moiti lectrifies et 6 000 km rservs au fret. Le trafic des trains de
voyageurs est divis en deux grandes catgories et quatre rseaux : les trains
de proximit (TER et Transilien
3
) dont les autorits organisatrices de
transport (AOT) sont les rgions ; les trains grandes distances (TGV et TET
4
/
Intercits).

1
Le sigle TGV, marque dpose par la SNCF, signifie Train Grande Vitesse.
2
Le record du monde de vitesse pure dun train est dtenu par la France, (574,6 km/h)
depuis avril 2007, mais cest la Chine qui, depuis 2010, dtient le record pour une
rame commerciale non modifie avec 486,1 km/h.
3
TER : Transport Express Rgional ; pour le Transilien, lAOT est le STIF.
4
TET : trains dquilibre du territoire.
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 15
Les contributions publiques au financement du systme ferroviaire
slvent environ 13 Md par an.
Ltat contribue hauteur de 2,9 Md au fonctionnement du systme
ferroviaire, par le financement de RFF (redevances daccs au rseau pour les
TER, Transilien et TET, investissements travers les contrats de plan tat-
rgion (CPER), pour 2,3 Md) et aux tarifs sociaux nationaux de la SNCF
(0,6 Md). Il contribue aussi aux investissements, hauteur de 0,4 Md,
travers lAFITF.
Les collectivits rgionales contribuent hauteur de prs de 6 Md au
financement du systme ferroviaire. Elles subventionnent principalement les
dficits dexploitation des TER (2,7 Md) et du Transilien (1,6 Md). Elles
investissent de plus de lordre de 1,7 Md par an.
En outre, ltat prend sa charge le financement des rgimes spciaux
de retraites (3,3 Md).
Par ailleurs, lUnion europenne contribue concurrence de 0,5 Md.
Lorganisation du rseau ferroviaire franais est dcrite plus en dtail
dans le chapitre III, partie III-A et dans lannexe n 4.
1 - Des technologies spcifiques
En ce qui concerne le matriel roulant, plusieurs technologies sont
mises en uvre pour dvelopper la grande vitesse : en France, les TGV et
leurs drivs utilisent des rames fabriques par Alstom, acteur industriel
majeur dans le systme ferroviaire, et formes de deux motrices deux
bogies.
Au-del dune certaine vitesse, lobservation latrale par le
conducteur ntant plus possible, les indications de vitesse et autres
informations ponctuelles sont regroupes en cabine de conduite.
Ladoption du systme europen de signalisation et de management du
trafic (ERTMS) vise quiper lensemble des trains grande vitesse
europens dun systme commun, plus moderne mais plus coteux. Le
rseau franais est toutefois en retard dans ladoption de ce systme, ce
qui constitue un handicap pour accrotre le dbit de la circulation.

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16 COUR DES COMPTES
En ce qui concerne les infrastructures, le rseau franais de TGV
se caractrise, entre autres, par :
la construction de LGV sur ballast et non sur dalle en bton
comme en Allemagne
5
;
du matriel roulant acquis auprs dun seul constructeur ;
labsence de trains pendulaires.
Les trains pendulaires
Les trains pendulaires permettent demprunter grande vitesse les
courbes des lignes classiques et dviter la construction de lignes nouvelles.
La technologie pendulaire, conue initialement pour les trains classiques, a
t adapte la grande vitesse. Dans la technique active, des vrins actionns
en fonction du trac inclinent les caisses des vhicules d'un angle limit.
Cest le systme le plus souvent utilis, notamment par les Pendolino de
conception italienne par Fiat Ferroviaria (socit rachete en juillet 2000 par
Alstom
6
). Les tudes ralises par la SNCF ont, jusqu prsent, conclu au
manque dintrt en France de cette technologie.
Lannexe n 2 dtaille les technologies utilises, leurs avantages et
limites.
2 - Les TGV roulent aussi sur des voies classiques et desservent de
nombreuses gares
Les infrastructures actuelles de la grande vitesse, comme celles en
projet, sont calques sur les liaisons interurbaines dfinies au XIX
me

sicle, en toile depuis Paris.

5
Seulement une petite section de la LGV Est-Europenne 1
re
phase a t
exprimentalement ralise sur dalle bton. Cette dernire est dun cot
dtablissement plus lev, 40 % en moyenne (sauf dans les tunnels o le cot est
quivalent), mais autorise des dvers plus importants, et elle pourrait tre plus adapte
la grande vitesse et tre dun cot dentretien moins lev (source : DGITM).
6
Alstom na produit commercialement de trains pendulaires qu partir de cet achat
en 2000. Ses rames pendulaires circulent dans onze pays (Italie, Allemagne, Chine,
Espagne, Finlande, Portugal, Rpublique tchque, Royaume-Uni, Russie, Slovnie,
Suisse) et sont commands par la Pologne.
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 17
Cette constance rsulte de la position prpondrante de la capitale
qui, en gnral, exclut de la rentabilit les liaisons transversales. Une
LGV na en effet dintrt conomique et socio-conomique que si les
trafics sont suffisamment levs car, compte tenu des cots de
construction, suprieurs par exemple ceux dune autoroute, il faut
disposer dun dbit lui aussi suprieur, tout en offrant une vitesse accrue
et des cots environnementaux plus faibles.
Or la France se caractrise par un modle de la grande vitesse
mixte o les TGV roulent galement sur le rseau classique, une
vitesse limite 220 km/h (elle est de 200 km/h pour les autres trains). En
moyenne, une rame de TGV roule prs de 40 % du temps sur des lignes
classiques une vitesse conventionnelle.
Lorsque les trafics sont suffisants, la rentabilit peut tre
significative, do limportance davoir des frquences les plus leves
possibles pour augmenter loffre (23 allers retours par jour entre Paris et
Lyon ou Paris et Nantes) ainsi que des rames de grande capacit. La trs
grande frquentation potentielle, et donc la densit de population des
villes desservies, associes un systme adapt de rservations
7
,
constituent un paramtre clef pour la rentabilit. Il en est de mme de la
frquence des rames, du schma de desserte et de la frquence des arrts.
Le modle franais permettrait les dplacements les plus rapides
8

s'il ne donnait lieu de fortes pressions pour que des TGV desservent de
nombreuses villes
9
. Prs de 5 500 rames TGV sillonnent chaque jour le
rseau
10
, plus de 230 destinations tant accessibles en France et plusieurs
pays europens tant desservis (cf. la carte ci-aprs).

7
La faible frquence des arrts associe au systme de rservations obligatoires fait
que le taux de remplissage des TGV en France est de 67 % alors que celui des lignes
classiques ne dpasse pas 40-45 %.
8
Quand des trains lents circulent sur les LGV comme en Allemagne, ils bloquent des
crneaux et ralentissent le trafic (sauf utilisation purement nocturne par le fret).
linverse les TGV qui circulent sur les voies classiques peuvent prsenter dautres
inconvnients et nuire la rgularit des autres trains, Transilien en particulier.
9
Le rapport public annuel 2013 de la Cour critiquait ainsi la multiplication de
dessertes non situes sur la LGV, recommandant lavenir de limiter leur nombre.
10
Daprs le Guide TGV de juin 2014 de la SNCF. Le rapport final de la Commission
Lconomie ferroviaire des Assises du ferroviaire (2011) mentionne que huit cents
trains circulaient chaque jour en 2010 sur plus dune vingtaine de relations.
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18 COUR DES COMPTES
Carte n 1 : dessertes et destinations du TGV

Source : Guide TGV de la SNCF (juin 2014)
Pour rester cohrents en termes de gain de temps autoris par la
grande vitesse, les arrts intermdiaires devraient ainsi tre aussi peu
nombreux que possible sur les LGV, sauf exception justifie par un large
bassin de population. En comparaison, le Tokado Shinkansen au Japon
ne dessert que 17 gares tout en transportant 50 % de voyageurs de plus.
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 19
3 - Trente ans de TGV en France : dacclrations en
ralentissements, jusqu lemballement des projets du schma
national dinfrastructures de transport
Les premiers projets franais de grande vitesse terrestre datent de
1964 (arotrain). Le projet de la SNCF, en 1969, de raliser la LGV
Paris-Lyon est valid en 1971, puis dfinitivement approuv en
mars 1974. Louverture se fait en deux temps (septembre 1981, puis
1983) avec une vitesse initiale 260 km/h porte 270 km/h en 1982. Le
cot de construction des 380 km atteint 2 079 M
2010
11
.
Dcide en 1981, la ligne Atlantique (285 km) est ouverte en deux
temps : septembre 1989 pour la branche ouest vers Le Mans et septembre
1990 pour la branche sud-ouest vers Tours, pour un cot de 2 972 M
2010
.
Alors que la construction des trois premires lignes dj dcides
s'chelonne dans le temps, le schma directeur de 1991 donne un coup
d'acclrateur qui aboutit renoncer la relative prudence
budgtaire ayant caractris les projets antrieurs. Le schma directeur
est valid lors du comit interministriel pour l'amnagement et le
dveloppement du territoire (CIADT) de mai 1991, puis repris dans un
dcret du 1
er
avril 1992. Dans la priode qui suit, les lignes suivantes sont
acheves :
la LGV Nord en 1993 (350 km, 3 767 M
2010
) ;
linterconnexion Nord-Sud en le-de-France en 1994-1996
(102 km, 1 579 M
2010
) ;
la LGV Rhne-Alpes jusqu Valence en 1994 (106 km,
1 425 M
2010
).
En 1996, la dgradation des comptes de la SNCF entrane le
ralentissement effectif du rythme de ralisation du schma directeur.

11
Pour permettre les comparaisons, les chiffres, tirs du bilan des bilans LOTI
(cf. infra) ont t actualiss en valeur 2010 en utilisant l'indice 1.13 du PIB et de ses
composantes de lINSEE et non lindice gnral tous travaux, TP01, que le ministre
charg des transports utilise pour actualiser le cot des chantiers. Dans son rapport
public particulier de 2008 sur la rforme ferroviaire, la Cour a dj critiqu
lutilisation de cet indice TP01 qui facilite optiquement le respect du budget .
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20 COUR DES COMPTES
Seule la LGV Mditerrane jusqu Marseille est acheve en 2001
(250 km, 4 929 M
2010
).
partir de 2002-2003, le rythme sacclre nouveau avec la
dclaration dutilit publique (DUP) de la LGV Rhin-Rhne 1
re
phase
(2002) puis le comit interministriel d'amnagement et de
dveloppement du territoire (CIADT) de 2003 qui constitue une relance
gnralise. Une nouvelle acclration est donne en 2009, avec le
Grenelle de lenvironnement . La loi Grenelle I
12
prvoit la
construction de 2 000 km de LGV nouvelles dici 2020 et la dfinition
dun programme supplmentaire de 2 500 km de LGV nouvelles au-del.
Depuis 2003, ont t achevs la LGV Est 1
re
phase en 2007 (299 km,
4 702 M
2010
), le tronon Perpignan-Figueras en 2010 (25 km en territoire
franais), et la branche Est de la LGV Rhin-Rhne en 2011 (148 km, cot
estim 2 588 M
2010
).
En 2014, le rseau de LGV franais est long de 2 036 km et a t
dvelopp pour un cot suprieur 23 Md
2010
13
. Les quatre projets de
LGV en cours de construction (LGV Est 2
me
phase, Le
Mans-Rennes / Bretagne Pays de la Loire, Tours-Bordeaux / SEA Sud
Europe Atlantique, et Nmes-Montpellier / contournement Nmes -
Montpellier ajouteront 671 km de LGV lhorizon 2018.

12
Loi de programmation relative la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement
du 3 aot 2009.
13
En additionnant les cots actualiss 2010 des projets selon le bilan des bilans
LOTI.
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 21
Tableau n 1 : projets de LGV actuellement en construction
LGV-Est 2 BPL
14
CNM
15
SEA
16
Total
Cot total (M) 2 000 3 300 1 800 7 800 14 900
Longueur (km) 106 182 80 303 671
Cot/km (M) 18,9 18,1 22,5 25,7 22.2
Crdits RFF (M) 520 1 400 0 1 000 2 920
Crdits tat (M) 680 950 1 200 1 500 4 330
Crdits collectivits (M) 640 950 600 1 500 3 690
Crdits UE+ Luxembourg 160 0 0 0 160
Source : RFF
labor en 2009 dans le contexte du Grenelle de lenvironnement,
le projet de schma national des infrastructures de transport (SNIT) ne
comporte pas moins de quatorze nouveaux projets de LGV, dont les
quatre actuellement en construction, pour une longueur totale de
2 407 km (cf. le tableau en lannexe n 3). Le gouvernement a demand
fin 2012 la commission Mobilit 21 prside par M. Duron de
hirarchiser les projets du SNIT dont la pertinence, en labsence de
financement, tait trs sujette caution. La commission a propos en
juin 2013 deux scnarios de hirarchisation, qui seront examins plus
loin.
B - La grande vitesse a stabilis la chute du trafic de
voyageurs longue distance, dsormais stagnant
La frquentation des TGV a cr pendant une trentaine dannes de
faon parallle au dveloppement et la mise en service des lignes,
comme le montre le graphique ci-aprs.

14
Bretagne-Pays de la Loire.
15
Contournement Nmes Montpellier.
16
Le financement total (7 800 M) inclut 3 800 provenant du groupement LISEA,
concessionnaire de la ligne travers un partenariat public-priv (cf. Chapitre II-II-E).
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22 COUR DES COMPTES
Graphique n 1 : km de LGV en service et frquentation des TGV et
autres trains longues distances (en voyageur-km) (1980-2020)

Note : Les km de LGV correspondent lchelle de droite (carrs pleins pour les
lignes oprationnelles, gris pour celles en construction)
Source : Cour des comptes daprs le SOeS et les bulletins mensuels des transports
Le trafic TGV a atteint 53,8 Md voyageur-km
17
en 2013, chiffre
cependant en dcroissance de 0,5 % par rapport 2012, ce qui confirme
une stagnation du trafic des TGV depuis ces cinq dernires annes.
La croissance du trafic TGV sest depuis lorigine faite au
dtriment des autres trains longues distances (TET / Intercits) dont la
frquentation a t divise par cinq au cours des trente dernires annes.
Le trafic total des longues distances a certes cr de 50 % pendant cette
mme priode mais il est stagnant depuis 5 ou 6 ans.


17
Ou voy-km : unit de mesure utilise dans les statistiques internationales. Elle
correspond au transport dun voyageur sur un km et permet de pondrer le nombre de
voyageurs par les kilomtres parcourus.

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LES LIMITES DUNE RUSSITE 23
Dans les faits, la SNCF rduit le choix ferroviaire au TGV en le
substituant dautres trains pour les dessertes quil assure. Les voyageurs
sont dautant plus captifs en termes de choix et de tarification que la
rservation est obligatoire et que la concurrence du transport collectif par
voie routire est faible (cf. infra et note de bas de page n 29).
Le trafic des trains de proximit, en particulier les TER, a
augment de manire parallle celui des TGV, comme le montre le
graphique de lannexe n 4. Se pose ainsi en consquence le problme
dune rpartition des investissements entre construction de nouvelles
LGV et maintenance et modernisation du rseau classique. De ce point de
vue, si le TGV semble dominant dans le transport ferroviaire avec 61 %
du total des voyageurs-km, la ralit est autre en termes de voyageurs
transports avec plus de 90 % pour les trains de proximit.
II - Les leons des exemples trangers
A - Chine, Espagne et Japon : les rseaux les plus longs
Fin 2013, le total des lignes grande vitesse en service dans le
monde (vitesse suprieure 250 km/h) atteint 21 472 km de lignes en
exploitation, 13 964 km de lignes en construction et 16 347 km de lignes
en projet. Des systmes grande vitesse sont en exploitation dans
quatorze pays, et en projet ou en construction dans neuf autres. Le parc
mondial de trains grande vitesse tait en 2012 de 2 677 rames (pour une
vitesse de plus de 200 km/h) ou 1 698 rames (pour une vitesse suprieure
250 km/h)
18
.
En trente ans, 7 378 km de lignes rapides ont t construites en
Europe, concentres principalement en Espagne (2 515 km), qui dispose
du plus grand rseau dEurope, en France (2 036 km), en Allemagne
(1 334 km) et en Italie (923 km), auxquelles il faut ajouter 2 565 km en
construction et 8 320 autres km programms pour le long terme. Ailleurs
dans le monde, la Chine domine dsormais le paysage de la grande
vitesse ferroviaire avec 9 867 km de lignes en opration et autant en

18
Donnes de lUnion internationale des chemins de fer (UIC) de novembre 2013.
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24 COUR DES COMPTES
construction
19
. Le Japon exploite 2 664 km avec le systme Shinkansen et
779 km sont en construction. La Core du sud exploite 412 km de LGV et
Taiwan 345 km. La LGV en construction en Arabie Saoudite, longue de
550 km entre Djeddah et La Mecque doit ouvrir en 2015. La Turquie
exploite 444 km de LGV et en a 603 km en construction. En revanche, le
continent amricain reste dans son ensemble encore tranger la grande
vitesse ferroviaire.
B - Une zone de pertinence comprise entre une heure
trente et trois heures de trajet
La comparaison des parts de march par rapport au transport arien
montre que le TGV occupe une part prpondrante pour des dures de
trajet, comprises entre environ 1h30 et 3h de trajet. Ainsi, en France, de
Paris Lille, lautomobile a conserv une part de march non
ngligeable
20
. De mme, lavion demeure le mode principal de transport
entre Paris et Nice.
Le graphique ci-dessous, qui tient compte de diffrentes liaisons en
Europe et en Asie, confirme que cette part de march est suprieure
60 %, indpendamment du lieu, pour une dure de trajet comprise entre
1h30 et 3h. Entre ces deux valeurs, la grande vitesse ferroviaire devient le
mode dominant, comme on le constate en France entre Paris et Bruxelles,
Paris et Lyon, Paris et Londres, mais aussi Paris et Nantes, Strasbourg,
Marseille, etc. Cet optimum, caractris partir du temps de trajet, dfinit
la zone de pertinence de la grande vitesse.

19
Le plan du ministre des chemins de fer prvoit deux systmes de LGV pour librer
la capacit ferroviaire existante au bnfice du fret et pour soutenir lurbanisation
croissante du pays. Le premier systme dessert les corridors les plus frquents reliant
les grandes capitales provinciales, avec quatre LGV nord-sud et quatre LGV est-ouest.
Le second systme est, lchelle rgionale, un rseau de TGV Intercits conu
pour relier un groupe de villes dans des mtropoles rgionales dites intgres. Les
zones urbaines desservies ont des populations de 7 millions pour les moins peuples,
25 millions dhabitants pour les plus peuples.
20
CROZET Yves, TGV : le temps normal des doutes ?, Transports, n 460, 2010, pp.
87-92.
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 25
Graphique n 2 : parts de march observes entre grande vitesse
ferroviaire et arien pour diffrents trajets de parcours de ville ville

Source : Cour des comptes daprs des donnes en Europe et en Asie (donnes de
RFF et de G. de Rus, Economic Analysis of High Speed Rail in Europe , 2009)
En termes de distance, les paramtres de la zone gographique de
pertinence peuvent diffrer dune analyse lautre. Le TGV lemporte
jusqu des trajets de 500 km, lavion tant plus rapide au-del. Dautres
analyses
21
vont jusqu 750 km, selon les corridors, les vitesses et les
modes de desserte.
Dans sa zone de pertinence, la grande vitesse ferroviaire entrane
la fois une augmentation induite du trafic et un report modal de lavion et
de l'automobile : les reports reprsenteraient 67 % des gains de trafic
obtenus pour le TGV Mditerrane, 55 % des gains de trafic obtenus pour
les TGV Atlantique et Est 1
re
phase, mais seulement 35 et 37 % pour
respectivement les LGV Nord Europe et Rhne-Alpes
22
.
Alors que le trafic arien intrieur franais chutait de faon
concomitante avec la mise en service de nouvelles LGV et na pas encore
retrouv son niveau de 2000, la croissance du transport arien en Europe,

21
L'Europe grande vitesse europenne, un lien durable entre les citoyens, Union
europenne, 2010.
22
Cf. J.P. Taroux, Note de synthse bilans ex post dinfrastructures (annexe au rapport
de la commission E. Quinet, septembre 2013 et rapport LOTI du TGV EE1).
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26 COUR DES COMPTES
en dehors de trajets spcifiques couverts par le ferroviaire rapide, na pas
t contrecarre par ces mises en activit. Au contraire, elle a t trs
suprieure celle du rail selon Eurostat. Cette situation dcoule des
limites de pertinence des LGV pour les longs temps de trajet et de la
grande adaptabilit de ce type de transport, qui ne ncessite que peu
d'infrastructures et peut se dployer rapidement vers des liaisons rentables
grce aux offres bas-prix (low cost).
La zone de pertinence de la grande vitesse ferroviaire tant
conditionne par la dure de trajet, une plus grande rapidit des TGV
permettrait dlargir la zone gographique de pertinence, rendant la
grande vitesse ferroviaire comptitive par rapport lavion pour de plus
nombreux trajets interurbains europens. Mais ce paramtre de dure est
insuffisant lui seul : les villes desservies par le TGV ne doivent pas
seulement tre un temps maximum les unes des autres, elles doivent
aussi avoir une taille suffisante pour produire un maximum de trafic.
C - Une vision europenne optimiste, des expriences
nationales peu homognes et un bilan contrast
1 - Le rseau europen : un argument rarement pertinent pour les
dcisions de construction de LGV en France
En vue de dvelopper les infrastructures de transport, la
Commission europenne a mis en place le programme RTE-T (rseau
transeuropen de transport).
Celui-ci repose sur une vision europenne intgre de la grande
vitesse ferroviaire, labore partir des lignes construites depuis une
trentaine dannes, qui ont diminu les temps de parcours entre certaines
capitales ou villes europennes comme le montre le graphique ci-aprs :
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 27
Graphique n 3 : gain des temps de parcours entre villes europennes
grce la grande vitesse (2009 vs 1989)

Source : Union europenne

Daprs les services de de la Commission, cest sur les distances
comprises entre 400 et 800 km que les LGV seraient avantages par
rapport au transport par avion et par route, soit pour des dures de trajet
comprises entre 2,5 et 4,5 heures. Comme le montre le Graphique n 2 : si
la grande vitesse ferroviaire prend 60 % du trafic pour des dplacements
jusqu 3 heures, pour 4,5 heures sa part du march est bien plus limite,
moins dun tiers du trafic.
Il ne reste en fait pratiquement aucune ville europenne qui soit
la fois dimportance suffisante en termes de population et suffisamment
proche pour justifier dune liaison TGV par rapport la France (cf. carte
ci-aprs). Cette trop faible rentabilit socio-conomique est par exemple
manifeste pour la liaison Lyon-Turin, que la Cour a critique dans son
rfr du 1
er
aot 2012
25
.

25
Cour des comptes, Rfr, Le projet de liaison ferroviaire Lyon-Turin.
1
er
aot 2012, 8 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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28 COUR DES COMPTES
Carte n 2 : carte des lignes grande vitesse en Europe

Source : LEurope de la Grande Vitesse, RFF 2014
2 - Une htrognit des modles et des rsultats
Bien que le concept de grande vitesse soit bien tabli, son
application diffre dun pays lautre. Cela est particulirement vrai pour
les schmas dexploitation des LGV. Il existe quatre combinaisons
possibles, selon que les lignes classiques sont empruntes ou non par les
trains rapides, ou que les LGV sont empruntes ou non par les trains
classiques.
Trois des quatre combinaisons possibles sont utilises en Europe :
lAllemagne, comme lItalie, fait rouler tous les trains, quils soient
rapides ou classiques, sur les LGV et sur les autres lignes (modle
La grande vitesse ferroviaire octobre 2014
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 29
entirement mixte), lEspagne et la France appliquant chacune une autre
combinaison.
Graphique n 4 : quatre modles d'interaction entre grande vitesse et
services classiques, trois mises en uvre diffrentes en Europe

Source : Cour des comptes (adapt de G. Campos & G. de Rus, Transport Policy
vol.16 (2009) pp.1928)
LInterCity Express (ICE) a t oprationnel en Allemagne partir
de 1991, soit dix ans aprs le TGV franais. Les diffrences sont
considrables entre la stratgie allemande et le modle adopt par la
France. Au lieu de construire de nouvelles lignes rserves aux TGV,
lAllemagne a choisi de dvelopper un rseau ferr qui donne la priorit
au fret devant le transport de voyageurs, afin daccrotre le potentiel de
transport de fret de nuit entre le nord et le sud du pays. Aussi lAllemagne
a-t-elle fait le choix damliorer des lignes classiques pour les rendre
aptes des vitesses de 230-250 km/h, telles que Berlin-Hambourg ou
Cologne-Dren (Aix-la-Chapelle), et de restreindre au minimum les
nouvelles lignes rapides.
LAllemagne a ainsi, de fait, renonc aux vitesses ferroviaires les
plus leves. Louverture des lignes rapides au fret (et aussi aux TER) a
pour effet de limiter la vitesse des ICE. Le fret impose de plus des pentes
faibles, alors que le pays est en partie accident. Ceci oblige raliser de
nombreux tunnels et viaducs, augmentant significativement les cots de
construction. Enfin, la structure urbaine, constitue de villes de taille
moyenne, impose de frquents arrts, ce qui limite l encore davantage la
La grande vitesse ferroviaire octobre 2014
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30 COUR DES COMPTES
vitesse, donc lintrt des LGV. En dfinitive, le systme ferroviaire
grande vitesse allemand transporte environ 70 millions de voyageurs par
an, soit seulement les deux tiers du TGV franais, ce qui nempche pas
la Deutsche Bahn (DB) de voir son activit grande distance et sa marge
oprationnelle crotre
23
.
L'Alta Velocidad Espaola (AVE), exploite partir de 1992 par la
Renfe, est le rseau europen grande vitesse le plus tendu. Lobjectif
du gouvernement espagnol tait politique avant dtre conomique :
construire terme un rseau centralis permettant de desservir, partir de
Madrid, lensemble des capitales rgionales. Ce rseau a dj permis de
mettre plus de 50 % de la population de lEspagne moins de cinquante
kilomtres dune gare grande vitesse, grce de forts investissements
denviron 6 Md par an apports par ltat, par des fonds
communautaires ou des fonds privs. Les futures lignes, programmes
initialement pour un total dpassant 7 000 km, devaient connecter Madrid
des zones urbaines plus petites, infrieures un million dhabitants.
Limpact conomique sest traduit, court terme, par des crations
demplois et une augmentation suprieure 60 % de lexportation du
secteur ferroviaire dans la priode 2006-2009. LEspagne a ainsi gagn
dimportants contrats, tel la LGV de La Mecque.
Cette politique sest toutefois heurte des difficults croissantes
dues en partie mais non exclusivement la crise conomique. Ces
difficults se partagent entre problmes de cots et de demande, avec des
lignes trs insuffisamment frquentes et des liaisons arrtes quelques
mois seulement aprs leur inauguration. Les pages reprsentent un poids
trs lev par rapport aux charges dexploitation et aux revenus : sur
quelques tronons, certains trains circulent moins de 260 km/h afin de
payer moins de pages, alors quils pourraient circuler 350 km/h. Au
total, avec plus de LGV que la France, la frquentation (en voyageurs -
km), y est pratiquement cinq fois plus faible.
Le Royaume-Uni mne une politique trs restrictive avec un seul
projet de LGV, High Speed 2 (HS2), compltant High Speed 1 (HS1), la
ligne qui relie Londres la France. Contrairement la France, le
Royaume-Uni ne btit pas sa politique des transports sur un principe

23
Daprs la mission de contrle conomique et financier des transports, cette marge
croissante de la (DB) serait de 16,8 % en 2012.
La grande vitesse ferroviaire octobre 2014
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 31
dgalit des territoires mais sur une stratgie rsultant de sa gographie
insulaire, du rle stratgique des ports et de la domination conomique du
Grand Londres.
En janvier 2002, le ministre des transports a dcid la
construction dune ligne ferroviaire rapide qui, depuis Londres, devait
desservir Manchester et Leeds une vitesse maximale de 360 km/h. Les
prvisions taient de 100 M de passagers par an depuis Londres et vers
Londres, 140 M partir de 2037. Le cot de la seule phase 1, soit
16,3 Md (20,1 Md), devait tre financ par le gouvernement, le cot
total annonc en 2012 tant de 32 Md (39,4 Md)
24
.
Le national audit office (NAO) a ralis un audit du projet HS2
25

qui critique, entre autres, labsence dobjectifs stratgiques du projet, les
prvisions trop optimistes de retombes conomiques et de cration
demplois, la mauvaise prise en compte des tarifs faussant le calcul du
rapport avantages sur cots qui dj avaient t revus la baisse, de 1,9
1,4 pour la phase 1. Le NAO met aussi en cause le facteur dlasticit
utilis dans lanalyse socio-conomique entre trafic et croissance du PIB.
Une critique forte concerne enfin la valorisation du temps utilise dans
ces valuations : le NAO met en doute la mthodologie en considrant
quun temps plus long en transport nest pas obligatoirement improductif,
les nouvelles technologies de linformation et de la communication
permettant de travailler pendant ce temps. En parallle, le gouvernement
a rvalu le projet dont le cot slverait dsormais 42,6 Md
(52,5 Md), pouvant atteindre 73 Md (90 Md) compte tenu des effets
dinflation et de TVA, ce qui le fragilise dautant plus.



24
BUTCHER Louise, KEEP Matthew, REHFISCH Alan, MINNIS Andrew, High
Speed Two (HS2) : the debate, House of Commons Library, Novembre 2011, 118 p.
25
National audit office, Report by the comptroller and auditor general, High Speed 2:
A review of early programme preparation, 16 mai 2013, 50 p.
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32 COUR DES COMPTES
III - La grande vitesse ferroviaire ne reprsente
quune part minoritaire des dplacements
A - La prpondrance de la route
Le transport des passagers en France, 985 Md de voyageurs-km en
2013, est domin 88 % par la route, dont la voiture individuelle 83 %
avec 815 Md de voyageurs-km. Les transports en commun ne
reprsentent donc que 17 % de la frquentation (leur rpartition est
illustre dans le graphique n 6). Le ferroviaire (hors mtro) constitue 9 %
du trafic et le TGV 5,5 %.
Graphique n 5 : utilisation des diffrents modes de transport
collectif entre 2003 et 2012 (en Md de voyageurs-km)

Source : Cour des comptes, daprs des donnes du MEDDE
Au sein des transports en commun, avec 54 Md de voyageurs-km,
le TGV se compare au transport par autobus et cars, qui reprsentent un
peu plus de 51 Md voyageurs-km (cf. graphique ci-aprs).
La grande vitesse ferroviaire octobre 2014
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 33
Graphique n 6 : frquentation des transports en commun en
Md voy-km et du ferroviaire en nombre de voyageurs par an

Source : Cour des comptes, daprs des donnes du MEDDE
Si la grande vitesse ne concerne que 7 % des voyageurs du rseau
ferr, elle constitue 61 % de la frquentation (en voyageurs-km). Ceci
traduit le fait que les voyageurs du TGV, moins nombreux, parcourent
cependant beaucoup plus de kilomtres que ceux qui empruntent le mtro
ou utilisent le Transilien par exemple. Ainsi, le rseau ferroviaire a
transport environ un milliard et demi de voyageurs en 2012, dont un
milliard sur le Transilien, plus de 300 millions sur les TER, une trentaine
de millions sur les TET/Intercits et plus de 100 millions dans les TGV.
Tableau n 2 : nombre de voyageurs (en pourcentage) pour les
diffrentes composantes ferroviaires (en 2012)
Transilien TER TGV TET / Intercits
69 % 22 % 7 % 2 %
Source : Cour des comptes, daprs CROZET Yves, 30 fiches pour comprendre les
enjeux de la rforme ferroviaire , LET, Universit de Lyon, avril 2014
La longueur moyenne dun dplacement en TGV peut tre dduite
partir des donnes en voyageurs et en frquentation (voyageurs-km).
Elle est depuis les annes 2000 de lordre de 450 km aprs avoir t de
lordre de 600 km dans les annes 1990. Ce raccourcissement correspond
aux plus nombreux arrts intermdiaires des lignes les plus rcentes, au
fur et mesure de la mise en service de nouvelles lignes.
Dans le partage entre modes de transport de la mobilit
interurbaine, le TGV prsente, en France, par rapport lavion et
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34 COUR DES COMPTES
lautomobile, des avantages concurrentiels :
lintrieur de la zone de pertinence (dure infrieure 3 h), une
vitesse moyenne porte--porte suprieure ce que propose la
route et souvent gale ou suprieure ce que propose lavion ;
la capacit des TGV utiliser la fois les LGV et les lignes
classiques, pour une large desserte jusquau cur des
mtropoles ;
un confort et une rentabilisation du temps de transport suprieurs
ce quautorisent les deux modes concurrents ;
une frquence accrue doffre qui rduit les risques de
perturbation majeure de lemploi du temps.
Il savre toutefois que la grande vitesse ferroviaire occupe une
niche particulire et, que, pour assurer son rle, des solutions de mobilit
concurrentes doivent se dvelopper en complmentarit et coordination.
B - Les motifs dutilisation des TGV : un tiers
professionnels, deux tiers personnels
Le graphique ci-dessous expose les motifs des usagers du TGV :
Graphique n 7 : utilisation des TGV suivant les motifs : privs
63,8 % et professionnels 36,2 % (en milliers de dplacement)

Source : Cour des comptes aprs traitement des donnes de lenqute nationale
transports et dplacements (ENTD)
26

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LES LIMITES DUNE RUSSITE 35
Cette analyse statistique
26
montre que les motifs professionnels
comptent pour seulement un tiers des dplacements, prs des deux tiers
(63,4 % en 2008) tant raliss pour des motifs personnels.
Ce constat conduit nuancer lide que la grande vitesse
ferroviaire est dabord au service de ceux pour qui le prix du gain de
temps est en principe le plus lev
27
.
Par ailleurs, de faon gnrale, le nombre de dplacements longues
distances est corrl au niveau lev de revenus des utilisateurs alors que
cette dpendance est trs attnue pour les transports locaux (cf. les deux
parties du graphique en annexe n 5). En fonction des revenus des
usagers, lutilisation du TGV est beaucoup plus marque que celle de
lautomobile vers les dciles les plus levs de revenus (rapport 9,5 entre
les dciles extrmes de revenus, contre 4,4 pour la voiture) alors que la
situation est inverse pour les autres trains longues distances
(TET/ Intercits), ces derniers tant plutt frquents par les voyageurs
aux revenus les moins levs.
Les transports collectifs de proximit subventionns sont en
revanche utiliss par tous, quel que soit leur revenu (cf. lannexe n 5). Le
niveau lev de revenu des usagers conditionne donc nettement plus
laccs la grande vitesse ferroviaire quaux autres modes de transport
terrestre, par voies ferres ou par route.

26
La Cour a trait les donnes des fichiers attaches lenqute ENTD : La mobilit
des Franais, panorama issu de lenqute nationale transports et dplacements
2008 , du service de lobservation et des statistiques (SOeS) du commissariat gnral
au dveloppement durable (CGDD), publie en dcembre 2010. Ces enqutes sont
ralises environ tous les quinze ans de faon mettre en vidence des variations
sensibles. Les donnes traites ici datent dune enqute conduite en 2008 mais
peuvent tre globalement considres comme encore valables aujourdhui tant
donns linertie des comportements et lidentit conserve des rseaux. Les
dplacements de longue distance sont ceux raliss dans un rayon de plus de 80 km.
27
La commission prside par M. mile Quinet a t charge dun rapport sur une
actualisation de lvaluation socio-conomique des investissements publics.
Lvaluation socio-conomique des investissements publics : Rapport de la mission
prside par mile Quinet , Tome I (Rapport) et Tome II (documents),
septembre 2013 (commissariat gnral la stratgie et la prospective). Pour des
trajets suprieurs 80 km, cette commission recommande une valeur de 43,3
2010

lheure de trajet ferroviaire pour des motifs professionnels et de 21,8 22,7
2010

lheure pour des motifs personnels.
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36 COUR DES COMPTES
Ce double constat sur les motivations et les revenus doit aussi
conduire sinterroger sur la justification du modle de desserte des TGV
sur lignes classiques, particulirement les extrmits de lignes. Ces
dessertes, caractrises par des taux doccupation faibles, sont peu
rentables, elles permettent certes le confort dun trajet sans rupture de
charge, mais monopolisent des rames, coteuses et voraces en nergie, au
profit dune population rduite dusagers.
C - Le cot des transports : lment dterminant de la
concurrence
La dfinition physique la plus simple de la zone de pertinence
partir de la seule dure de trajet a t utilise plus haut. Le facteur dure
de trajet apparat en effet suffisant pour dterminer les parts de march
entre TGV et avion, quoique la croissance de lavion bas prix (low-cost)
rende la comparaison plus complexe
28
. Or les parts de march dpendent
aussi des prix pratiqus. Dans ce cas, un paramtre pertinent est le cot
gnralis qui correspond aux prix du transport augment de la valeur
montarise du temps de trajet.
Cet indicateur, plus complexe que le simple indicateur temporel,
dpend des conditions conomiques dfinissant la valeur du temps mais
est utile pour la comparaison entre grande vitesse ferroviaire et modes
plus lents. Tenant compte du peu doffres de liaisons ferroviaires hors
TGV, il permet dexpliquer la concurrence croissante que subit le chemin
de fer pour des utilisateurs faibles revenus ou pour lesquels la valeur du
temps est peu leve, de la part de modes alternatifs bas-prix et plus
lents tels que le covoiturage et lautocar.
Le dveloppement des outils portables de communication (du type
smartphone), de linternet et des rseaux sociaux, ouvre le champ des
transports intelligents en temps rel. De nouveaux modes de transport

28
Une tude rcente, High-Speed rail in Europe and Asia : Lessons for the United
States , B. Feigenbaum, 2013, utilise la comparaison des cots gnraliss, donnant
part gale lavantage lavion par rapport au train pour de nombreuses liaisons en
Europe ou en Asie. Voir aussi ltude de la Stra, Choix modal en transport de
voyageurs longue distance, Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de
lnergie, juin 2012, 110 p.
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 37
collaboratifs bas prix se positionnent entre les transports individuels et
collectifs. Le covoiturage longues distances, malgr des dures de trajet
plus leves, saccrot ainsi aux dpens de la grande vitesse ferroviaire.
La SNCF prend cette concurrence au srieux, comme le montre son
acquisition, en 2013, du site de covoiturage 123envoiture.com.
En revanche, la diffrence dautres pays europens comme
lAllemagne, la France na pas encore ouvert son march intrieur des
transports interrgionaux par autocars, malgr une pression croissante
29
.
Elle nautorise, au dpart de ses villes, que les liaisons internationales par
car. En Allemagne, ce march, ouvert en 2013, est en plein essor et
simpose comme un concurrent de la grande vitesse ferroviaire, l o
loffre de la Deutsche Bahn est soit trop coteuse, soit insuffisante.
IV - Un bilan conomique et environnemental en
demi-teinte
Les arguments les plus couramment utiliss pour la promotion de
la grande vitesse ferroviaire se rfrent une mobilit accrue, un
avantage environnemental par rapport aux autres modes de transport, une
incidence positive sur lactivit conomique et le dveloppement
rgional. La Cour a examin la porte et la pertinence de ces motivations
qui se rvlent souvent contestables, sinon inexactes.

29
Cf. lavis de lAutorit de la concurrence du 27 fvrier 2014 relatif au
fonctionnement concurrentiel du march du transport interrgional rgulier par
autocar qui propose une ouverture plus large du march du transport interrgional
par autocar, dans lintrt des consommateurs, des oprateurs et des autorits
publiques investies dans lorganisation des services de transports . De mme,
lARAF (Autorit de rgulation des activits ferroviaire) a mis le 11 dcembre 2013
un avis sur les avantages dun dveloppement plus large du transport par autocar. Le
transport par autocars est en effet brid, hritage du dcret-loi de 1934 sur la
coordination rail-route : actuellement, un oprateur dautocar longue distance na
le droit de prendre des voyageurs en France que dans le cadre du cabotage
international et ce dernier ne doit pas reprsenter plus de 50 % des passagers
embarqus ni plus de 50 % du chiffre daffaire.
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38 COUR DES COMPTES
A - Un avantage pour lenvironnement nuancer
Limpact de la construction des LGV sur les milieux
naturels (consommation despace, artificialisation des sols des LGV,
bruit, etc.), quoiquinfrieur, ne diffre pas fondamentalement de celui
des autoroutes. En revanche, ce mode de transport en commun reposant
sur llectricit, devrait tre sans conteste plus efficace que la route et que
larien en ce qui concerne la consommation nergtique et les missions
associes de CO
2
. Il lest assurment pour les destinations pour lesquelles
le TGV a dj remplac larien. Cette affirmation est toutefois nuancer
dans les autres cas et dpend de plusieurs paramtres dont le niveau de
trafic, le contenu carbone de llectricit consomme ou le bilan carbone
de la phase de construction.
1 - La bonne performance du TGV face lautocar dpend de
llectricit utilise et du taux doccupation
LAgence de lenvironnement et de la matrise de l'nergie
(Ademe) a publi, en janvier 2008, une tude
30
qui montre la supriorit
du rail et du TGV pour les transports interrgionaux, en termes de
consommation dnergie et dmission de CO
2
.
La comparaison dans ltude Ademe est dpendante des taux
doccupation utiliss, 71 % pour le TGV, 66 % pour les autocars et
2,17 passagers/vhicules pour lautomobile
31
. Lefficacit nergtique par
passager, trs lgrement suprieure pour les TGV par rapport aux autres
trains grandes lignes provient uniquement dun taux doccupation moyen
double pour les TGV. La SNCF parvient quant elle la conclusion que
le TGV serait 15 % plus efficace par place offerte que lautocar.
En ce qui concerne les missions de CO
2
, les chiffres utiliss que
ce soit par lAdeme ou la SNCF

dpendent en principe de lorigine de
llectricit consomme. Les bonnes performances du TGV sur le

30
ADEME, Efficacits nergtique et environnementale des modes de transports,
2008.
31
Ce chiffre pourrait paratre exagr. En fait, il correspond au chiffre moyen constat
sur autoroute lors de lenqute transports pour 1993-1994 et est infrieur au taux
moyen de 2,7 passagers/vhicule qui peut tre dduit des donnes 2008 de lENTD.
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 39
territoire national sexpliquent en effet non pas par son efficacit
nergtique intrinsque, mais par le mode de production dlectricit en
France. Ltude de lAdeme se fonde en effet sur lusage de llectricit
produite par EDF qui produit peu de CO
2
. Or, comme la SNCF
sapprovisionne de faon significative ltranger, elle utilise une
lectricit plus mettrice de CO
2
que la moyenne franaise. En utilisant la
moyenne europenne, le calcul montrerait que le TGV serait mme
nettement plus metteur de CO
2
que lautocar.
Lavantage environnemental des TGV dpend de la mthode
de dtermination du contenu en CO
2
de llectricit
Le site de la SNCF indique que lmission par passager de TGV, pour
un parcours de 1 km en France, est de 3,4 g de CO
2
. Pour un TGV
international tel que lEurostar, elle passe 11,2 gCO
2
/voy.km. Le contenu
en CO
2
de llectricit utilis pour calculer ce facteur dmission est fix par
un dcret et un guide mthodologique
32
de 2012 : 53 gCO
2
/kWh pour les
kilomtres raliss en France, mais 420 gCO
2
/kWh en Europe.
Bien que la propulsion base dlectricit soit parfois considre
comme non mettrice en CO
2
, elle est en fait aussi propre que peut ltre
la production de llectricit qui lalimente. Or, du fait de la prpondrance
de sa production nuclaire et hydrolectrique, llectricit dlivre par EDF
en France est exceptionnellement peu mettrice, (45 gCO
2
/kWh), compare
la plupart des producteurs europens. Bien que la SNCF puisse
sapprovisionner en base chez EDF, elle sapprovisionne aussi sur le march.
Ds lors, une approche partir des valeurs spcifiques dmission par
fournisseur dlectricit, tel que ralise dans dautres pays, donnerait
mcaniquement des missions de CO
2
nettement plus leves.
Le guide mthodologique du MEDDE considre que les raisons de ne
pas suivre cette approche par fournisseur correspondent des difficults
concrtes, la fois pour dfinir la procdure de calcul et pour rassembler les
donnes ncessaires : origine difficile tablir de llectricit consomme, les
fournisseurs tant aussi bien producteurs que revendeurs, et kWh passant par
le mme rseau et ntant pas traables.

32
En termes rglementaires, les facteurs dmission des diffrentes sources dnergie
sont indiqus dans le guide mthodologique du MEDDE : Information CO
2
des
prestations de transport, Application de larticle L. 1431-3 du code des transports,
dcembre 2012.
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40 COUR DES COMPTES
Il nen reste pas moins que llectricit provenant de fournisseurs
autres quEDF implique bien des missions suprieures de CO
2
,
probablement ailleurs quen France. Considrant toutefois la difficult
pratique du calcul, il paratrait raisonnable dutiliser un intervalle de
confiance plutt quune valeur unique. Cest bien ce quavait fait
lAdeme dans ltude de 2008, avec un facteur dmission qui variait de
48 101,7 g CO
2
/kWh. Selon la SNCF, avec les niveaux moyens de
frquentation, le TGV se compare favorablement aux autocars en termes
dmission de CO
2
malgr les incertitudes sur llectricit rellement
utilise. Ce constat reste valider compte tenu de labsence de mise
disposition des donnes de trafic. Toutefois, le calcul montre dj que, sur
les dessertes o le taux doccupation est de moins de 50 %, les TGV
deviennent moins performants, et moins de 20 %, lmission de CO
2
par
passager devient 2,5 fois suprieure celle de lautocar.
Ce constat signifie aussi que le maintien de la desserte par le TGV
de certaines extrmits de lignes, avec des taux doccupation qui chutent
fortement ds lors que lon nest plus sur une LGV et deviennent souvent
infrieurs 10 %, est ngatif du point de vue nergtique et de
lenvironnement.
2 - La phase de construction des LGV est fortement mettrice
Le bilan carbone complet ralis pour la construction de la branche
Est de la LGV Rhin-Rhne constitue une premire
33
. Il convertit
lensemble des missions des gaz effet de serre (GES) provenant des
activits lies la construction de la LGV, des rames, des quipements
connexes ainsi que leur exploitation pendant 30 ans en pouvoir de
rchauffement global (PRG)
34
. Les missions de gaz effet de serre
issues des phases de conception et de ralisation de la nouvelle
infrastructure mais aussi des deux nouvelles gares, de 30 rames TGV
supplmentaires, des installations de maintenance, ont t analyses en
utilisant les facteurs dmission proposs par lAdeme. Ces rsultats ont

33
Cf. la plaquette intitule 1
er
ferroviaire global Bilan Carbone , RFF, Ademe et
SNCF, 2009 et Livret Carbone (RFF, 2009).
34
Le pouvoir de rchauffement global (PRG), en millions de tonnes dquivalent
CO
2
(MteqCO
2
), est le rapport entre lnergie renvoye vers le sol en cent ans par
une tonne de gaz et celle que renverrait une tonne de CO
2
. Il dpend des concen-
trations et des dures de vie des gaz.
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 41
ensuite t complts par les estimations des missions de gaz effet de
serre durant les trente premires annes dexploitation commerciale de la
nouvelle ligne aprs son ouverture.
Ce bilan estime les missions totales 1,9 MteqCO
2
dont 43 %
sont dues la construction de la LGV et de ses quipements connexes et
57 % lexploitation. Au regard de ces missions, le bilan carbone value
3,9 MteqCO
2
les missions conomises grce au report modal du
transport routier ou arien vers le transport ferroviaire, soit une hypothse
de report modal portant sur 1,2 million de passagers par an, reprise du
dossier dapprobation ministriel. Dans cette valuation, la LGV
deviendrait, favorable en termes dmissions en carbone 12 ans aprs sa
mise en service, sur une dure de vie de linfrastructure de 50 ans et plus.
3 - Sur la base du cot public de la tonne de CO
2
vit, les LGV sont
des projets peu efficients pour lenvironnement
Lvaluation
35
environnementale du SNIT montre que le gain en
mission de gaz effet de serre de lensemble des projets LGV incluses
36

est minime par rapport au niveau des investissements : de 2 3 MteqCO
2

vits par an, soit 150 MteqCO
2
vits sur les 50 ans de dure de vie des
infrastructures, pour un investissement dpassant 240 Md.
De nombreuses tudes en France et ltranger confirment ce
constat de faible effet de la grande vitesse sur le gain en mission de
GES. Lanalyse du projet de LGV Stockholm-Gteborg en Sude, pays
dont llectricit est deux fois moins carbone quen France, donnerait
ainsi une valeur de 850 pour la tonne de carbone vit
37
, soit 170 fois le
cours du quota de carbone (5 la tonne de CO
2
en moyenne en 2013).
Le cot public de la tonne de carbone vit est donc
particulirement lev pour les LGV. Ce point est dautant plus
significatif si lon considre, comme ltat le faisait jusquen 2013, que

35
Cf. le Rapport sur les mcanismes de surveillance la Commission europenne
au titre du paragraphe 2 de larticle 3 de la dcision n 280/2004/CE du Parlement et
du Conseil, mars 2013.
36
Les seules LGV constituaient 43 % des projets.
37
Cf. DE RUS Gins, Economic Evaluation of the High Speed Rail (Revised),
mai 2012, 93 p.
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42 COUR DES COMPTES
les projets de LGV taient raliss 50 % pour lutter contre le
rchauffement climatique. Dsormais, depuis ladoption du document de
politique transverse relatif au climat (annexe la loi de finances pour
2014), la part climat des dpenses a t rexamine afin de mieux valuer
la place quoccupe lattnuation du changement climatique dans les
politiques de dveloppement de ces modes. Pour les dpenses
correspondant au dveloppement de nouvelles infrastructures ferroviaires,
les parts climat retenues sont de 8 % pour le ferroviaire de faon aligner
le cot public de la tonne de carbone vit aux valeurs dites tutlaires
38

(32 en 2010, 56 en 2020 et 100 en 2030). Cela montre que
linvestissement dans les LGV ne participe que trs faiblement la
politique de dveloppement durable.
B - Un impact difficile apprhender sur le
dveloppement conomique
Laccroissement de la vitesse des transports en deux sicles a
provoqu une formidable augmentation de la mobilit : en France, la
distance parcourue annuellement par habitant a t multiplie par 1 000.
Cette croissance allant de pair avec celle du PIB par tte, il est souvent
extrapol de cette corrlation un effet de causalit, selon lequel un
accroissement daccessibilit, en particulier par le ferroviaire rapide,
entranerait un supplment de croissance conomique. Cet argument doit
tre discut par rapport aux faits. Les rcents travaux de la commission
Quinet
27
indiquent par exemple qu il nexiste pas lheure actuelle de
rsultats suffisamment robustes pour conclure que les investissements en
infrastructures ont un impact positif sur la croissance, en dehors de celui
correspondant aux surplus du calcul conomique . Les travaux des
universitaires qui mettent en question le mythe des effets structurants
des infrastructures de transport
39
sopposent en effet souvent lopinion
des dcideurs et acteurs conomiques des territoires desservis.

38
Cf. le rapport de la commission prside par A. Quinet : La valeur tutlaire du carbone,
Centre danalyse stratgique, 2009). La documentation franaise, 2009, 421 p.
39
BAZIN Sylvie, BECKERICH Christophe, BLANQUART Corinne, DELAPLACE Marie et
VANDENBOSSCHE Lidwine, Grande vitesse ferroviaire et dveloppement conomique local :
une revue de la littrature, Recherche, Transports et Scurit, n 3, 2011, pp 215-238.
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 43
Lenqute en 2012 de la chambre de commerce et dindustrie
dAquitaine sur les attentes des entrepreneurs pour le grand projet
ferroviaire Sud-Ouest (GPSO) est clairante cet gard. La majorit des
chefs d'entreprise interrogs entrevoit des perspectives positives dans
larrive de la LGV : 66 % envisagent de conqurir de nouveaux marchs,
trois chefs d'entreprise sur quatre estiment que cette infrastructure
permettra un rapprochement entre clients et fournisseurs, 83 % des
entreprises esprent accrotre lutilisation du fret et pour 53 % des
entreprises, la hausse de lactivit impulse par la LGV devrait permettre
le recrutement de nouveaux collaborateurs. De plus, selon 85 % des
entreprises interroges, la LGV amliorera considrablement limage du
territoire et 90 % des entrepreneurs prvoient une frquentation
touristique en hausse.
En revanche, une tude universitaire en 2012 sur la croissance de
l'emploi de 1 400 units urbaines de plus de 9 000 habitants sur plusieurs
annes, montre que le fait qu'elles soient desservies ou non par une
LGV, ne change rien. Celles qui ont une LGV ne se dtachent pas,
nvoluent pas diffremment. Si elles taient dynamiques elles le restent,
et inversement
40
. La Cour avait dj, dans son rapport public annuel
2013, soulign lincertitude des retombes conomiques de la LGV Est
pour les collectivits qui lavaient cofinance. De faon gnrale, des
effets peuvent tre visibles dans les villes desservies par des LGV (par
exemple par le dveloppement de zones dactivits autour des gares),
mais il sagit souvent deffet de dplacement, sans gain net pour lactivit
globale. Ainsi, dans le nouveau quartier d'affaire derrire la gare de
Reims, sur 50 entreprises installes, 70 % taient dj sur le territoire. Il
faut en effet rappeler leffet dit tunnel des LGV, qui favorise les villes
desservies aux dpens des zones intermdiaires non desservies
41
.
Leffet TGV sur le tourisme a t tudi spcifiquement pour les
villes intermdiaires moins dune heure et demie de Paris
42
. Le regain de

40
BLANQUART Corinne, DELEPLACE Marie, KONING Martin, Dessertes
ferroviaires grande vitesse et dynamisme conomique local : Une analyse
conomtrique exploratoire sur les units urbaines franaises, 2013.
41
ALBALATE Daniel, BEL Germ, High-Speed Rail: Lessons for Policy Makers
from Experiences Abroad. Public administration review, vol. 72, 2012, pp. 336-349.
42
BAZIN Sylvie, BECKERICH Christophe, DELAPLACE Marie, Valorisation
touristique du patrimoine et dessertes TGV dans les villes intermdiaires moins
d1h30 de Paris : les cas de Reims, Metz, Le Mans et Tours, 2013.
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44 COUR DES COMPTES
dynamisme observ ne semble pas avoir t durable, comme dans les cas
de Reims et Metz, notamment lorsque larrive du TGV est concomitante
dune conjoncture dgrade. Il semble en fait difficile dattribuer au TGV
un vritable rle dans un dveloppement du tourisme de ces villes. La
plus grande accessibilit saccompagne par exemple dun raccourcisse-
ment des sjours.
Plus gnralement, une comparaison rcente des performances
conomiques des rgions en France en fonction de lintroduction des
LGV montre aussi des rsultats contrasts
43
: ainsi les rgions Alsace et
Lorraine ont vu lemploi diminuer depuis louverture de la LGV Est de
respectivement 2,3 % et 5 %, alors que des rgions sans LGV ont
bnfici de tendances positives.
ltranger, une rcente tude britannique montre de mme que la
desserte Londres-East Kent par la LGV HS1 na pas eu deffet sur
lemploi rgional du Kent
44
, depuis 2009, et a concid au contraire avec
une baisse de lactivit.
Les effets paraissent donc incertains et ne suffisent pas par eux-
mmes justifier le niveau des investissements ncessaires la
construction de LGV.
C - Un effet ambivalent sur lamnagement du
territoire
La grande vitesse la franaise nest pas compatible avec de
frquents arrts. Telle est la contradiction du modle franais par rapport
aux politiques dgalit des territoires, les LGV ayant un effet polarisant
au profit des grandes agglomrations quelles desservent. Cet effet est
dautant plus fort que ces villes sont peuples. Cest ainsi que, si la LGV
Paris-Lyon a permis un accroissement du trafic entre ces deux villes,

43
CROZET Yves, Appraisal Methodologies for Transport Investments [],
Confrence internationale Nectar 2013 Les Aores (Portugal), juin 2013.
44
WELLINGS Richard, Failure to transform : High-Speed Rail and the regeneration
myth, April 2014, The Institute of Economic Affairs, avril 2014.
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 45
leffet est asymtrique : les allers et retours ont cr plus de deux fois plus
au dpart de Paris que de Lyon
45
.
De faon gnrale, lutilisation du ferroviaire pour la longue
distance est plus intensive par les habitants des ples urbains que par ceux
des communes priurbaines ou rurales. La Cour a quantifi ce phnomne
partir des donnes de lenqute ENTD
26
, les rsultats tant dtaills
dans lannexe n 6. Les habitants de Paris utilisent ainsi 3,85 fois plus
souvent les TGV que la moyenne des Franais et 11 fois plus souvent
quun habitant dune zone rurale ou dun ple urbain de moins de
100 000 habitants. Constituant 3,6 % de la population nationale, les
Parisiens constituent 14 % des utilisateurs de TGV
46
. Cette prpondrance
est logique du fait du rseau en toile autour de la capitale, seul apte
rentabiliser les LGV. Si lon considre les zones les moins urbanises
(Cf. lannexe n 6 pour la dfinition), leurs habitants constituent prs de
trois quarts des Franais, seulement 25 % des utilisateurs de TGV mais
60 % des utilisateurs des autres trains.
Alors que les TGV desservent plus les habitants des zones les plus
urbanises que ceux des zones moins denses, cet effet est moins
significatif pour les autres trains longue distance dont la frquentation est
cependant six fois moindre que celle du TGV. Une politique de transport
reposant sur un rle presque exclusif de la grande vitesse ferroviaire
accentue plutt les ingalits des territoires quelle ne les attnue. Ce
nest qu travers une bonne articulation avec les autres moyens de
dessertes, nationales et locales, que la grande vitesse est rellement au
service du plus grand nombre.
D - Une capacit dinnovation retrouver
La France a longtemps fait preuve dinnovation en matire de
grande vitesse ferroviaire : elle a fait circuler les trains les plus rapides du
monde ds la mise en service de la premire LGV (Paris-Lyon). La LGV

45
Cf. la note de bas de page n 41.
46
Ces chiffres sont encore plus dsquilibrs que ceux des transports par avion : les
personnes rsidant en le-de-France effectuent plus du tiers des voyages en avion
(36 %), alors que leur poids dmographique est de 19 % en France mtropolitaine
(cf. lenqute ENTD).
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46 COUR DES COMPTES
Atlantique a t la premire ligne au monde autorisant la vitesse de
300 km/h, sa mise en service en 1989. En 2001, une section de la LGV
entre Avignon et Marseille a t parcourue une vitesse de 320 km/h, la
plus leve alors en service commercial dans le monde.
Cette avance est aujourdhui moins manifeste. La solution des
trains pendulaires na pas t utilise, la SNCF considrant que, pour la
grande vitesse, le trop faible gain de temps ne justifiait pas les
investissements ncessaires. Mais, par ailleurs, les oprateurs nationaux
ont peu peu considr, rebours de leur politique antrieure, que la
vitesse leve prsentait plus dinconvnients que davantages du fait des
surcots dexploitation. Consquence de ces hsitations, bien que conues
pour des vitesses jusqu 350 km/h, les lignes nouvelles en construction
(LGV Bretagne, LGV Sud Europe Atlantique) exploites une vitesse
maximale de 320 km/h.
Autre consquence, lindustrie franaise sest trouv hors-jeu dans
la comptition internationale, lexception de la Core du Sud et du
Maroc : succs de la ligne Soul-Pusan, de la ligne Tanger Knitra et
commande en 2010 de 14 rames Duplex par le Maroc. Lorsque lEspagne
a dcid de se doter dune LGV entre Madrid et Barcelone, elle a spcifi
que le train devait tre capable de rouler 350 km/h. Lindustrie
allemande, sans exprience de cette vitesse, sy est engage, tandis que
les Franais ne la recommandaient pas, ce niveau de vitesse entranant
des cots dexploitation la hausse. La Renfe a finalement achet des
rames Velaro Siemens, qui sengageait sur la vitesse de 350 km/h. De
son ct, la socit canadienne Bombardier a annonc en juillet 2013 que
son nouveau TGV offrirait une vitesse commerciale possible de 360 km/h
et une capacit porte 600 siges par rame.
Alors que le rseau des LGV en France a atteint la limite de la
zone de pertinence et des liaisons intra-europennes, obtenir des vitesses
au-del de 350 km/h un cot raisonnable pourrait renouveler lintrt
dinvestissements en grande vitesse, condition que les autres critres
(bassins de population et trafic, notamment) soient satisfaits.
La plus grande vitesse peut se rvler peu pertinente pour les
liaisons courtes, par exemple entre Paris et la Normandie. La SNCF ne
sest pas intresse aux trains classiques roulant 220 km/h, fascine
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 47
quelle tait par la modernit de la trs grande vitesse et par son potentiel
mondial
47
. Linnovation pourrait en effet se dvelopper vers des
transports rapides sans construction de LGV, comme lexemple du train
pendulaire la montr. De faon gnrale, le rseau ferr national
ncessite une amlioration de la qualit de service, par exemple sur la
meilleure faon de rentabiliser pour les usagers le temps pass dans les
transports. Cela suppose une meilleure intgration tous les niveaux des
techniques de linformation et de la communication : rseau, gares,
matriels roulant, interfaces avec les autres modes de transport, etc.
En outre, non seulement linnovation est faible en matire de
grande vitesse ferroviaire, mais il en est de mme de la modernisation du
rseau de LGV existant. Ainsi, le projet de ligne Paris-Orlans-Clermont-
Ferrand-Lyon (POCL) est-il justifi par largument que la ligne
Paris-Lyon arriverait saturation. Or les principales saturations
concernent les gares et les nuds ferroviaires, par exemple La Part-
Dieu. Il nen est pas de mme pour la ligne proprement dite : il a t
montr
48
que la mise en uvre du systme europen de signalisation et de
management du trafic (ERTMS) doublerait elle seule sa capacit, pour
un cot de lordre de 0,5 Md, comparer celui de 14 Md estim
49

pour POCL. La SNCF nenvisage toutefois pas un tel bnfice mais
seulement 2 ou 3 sillons supplmentaires avec une capacit maximale de
15 sillons.
La prise de conscience des pertes graduelles des positions de la
France dans ce domaine sest notamment traduite par lintgration dun
volet ferroviaire au programme Vhicule du futur des investissements
davenir, qui a par exemple donn naissance lIRT
50
Railenium
51
.
Un des projets de cet IRT porte sur un meilleur freinage des TGV pour
permettre de diminuer la distance sparant deux convois. De mme, le

47
Cf. laudition de Guillaume PEPY le 19 mars 2013 devant la commission du
dveloppement durable et de l'amnagement du territoire de lAssemble nationale.
48
LAROCHE Florent, Perspectives de trafic et modle de saturation des lignes
ferroviaires, le cas de la Ligne Grande Vitesse Paris-Lyon, LET, Universit Lyon 2.
49
Estimation de la commission Mobilit 21 .
50
IRT : institut de recherche technologique labellis dans le cadre des investissements
davenir.
51
Regroupant lInstitut franais des sciences et technologies des transports, de
l'amnagement et des rseaux (IFSTTAR), les Universits Lille 1 et de Valenciennes,
ainsi que lUniversit technologique Compigne.
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48 COUR DES COMPTES
TGV du futur figurait parmi les 34 projets du plan de la nouvelle
France industrielle annonc en juillet 2013. Au vu des conclusions du
prsent rapport sur les revenus et lieu de domicile des usagers des TGV,
lambition de ce plan de construire la France de la grande vitesse au
service du plus grand nombre ne semble toutefois pas tre la meilleure
solution pour satisfaire le besoin de transport pour tous.
E - Repenser linsertion de la grande vitesse dans la
mobilit des Franais
Dveloppant une approche multimodale du systme de transport, la
commission Mobilit 21 a promu une logique dusage et de
satisfaction des besoins qui, selon elle, devrait se substituer la logique
de loffre qui a jusqualors prvalu. Selon elle la grande vitesse
ferroviaire prend tout son sens sur des distances de 400 km 1 000 km,
pour les relations entre grandes mtropoles. Elle est ici une alternative
efficace et justifie au transport arien. Pour les villes et agglomrations
de moindre taille, dautres services doivent pouvoir senvisager autour
des 200 220 km/h, avec des matriels nouveaux, confortables, rapides,
partir des infrastructures existantes. Lautocar moderne et prioritaire sur
le rseau routier et autoroutier, longtemps ignor, peut aussi constituer
une rponse performante aux besoins de mobilit collective de proximit
lorsquil sagit de desservir des territoires ruraux ou pri-urbains diffus.
(). La route () reste et restera encore longtemps le mode dominant .
La commission Mobilit 21 a considr quil tait ncessaire
de sortir de la vision trop restrictive de la grande vitesse ferroviaire
comme seul marqueur de modernit , qui conduit des impasses en
termes de soutenabilit conomique et environnementale. Selon elle, il
devrait tre possible doffrir moindre cot, entre TER et TGV, une offre
de service de qualit pour de grandes dessertes damnagement du
territoire, capable de satisfaire les besoins lgitimes de mobilit sur les
liaisons concernes. De ce point de vue, elle rejoint lavis de
lAssociation des rgions de France (ARF)
52
qui, tout en reconnaissant le
symbole de la rvolution industrielle, de la modernit, de linnovation,

52
Rapport Un nouveau destin pour le service public ferroviaire franais : les
propositions des Rgions , de J. Auxiette au Premier ministre (avril 2013).
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LES LIMITES DUNE RUSSITE 49
des records que constitue la grande vitesse, demande aussi de sortir du
faux dbat selon lequel il importe daller toujours plus vite dun point
lautre du territoire et quil ny a pas davenir en dehors du TGV .
Comme lexpliquait, en 2013, le prsident de la SNCF dans
laudition dj mentionne : s'agissant du transport de voyageurs, nos
priorits ont chang. Sortant du "tout TGV", nous avons mis les
transports de la vie quotidienne au premier rang de nos proccupations,
avec l'appui des autorits organisatrices .
Les 230 dessertes du TGV (cf. la carte n 1) tmoignent des
contradictions croissantes du systme ferroviaire, avec dun ct la
recherche dune vitesse la plus leve possible et de lautre une pression
pour des arrts du TGV toujours plus nombreux. La distinction suivant
lorigine des financements des catgories de trains, les TGV par la SNCF
et les TER par les rgions, contribue aussi la confusion des dispositifs.
Le cas de la liaison sur voie classique entre Quimper et Rennes est
difiant cet gard, avec des TGV effectuant plus darrts intermdiaires
et mettant plus de temps que des TER. La substitution dun TGV un
TER ne parat pas correspondre une allocation optimale de la ressource
publique. Enfin, comme le montrent les donnes exposes plus haut et
comme le rappelle aussi la commission Mobilit 21 , la grande vitesse
doit tre envisage comme une composante de la mobilit et non comme
une solution universelle. Les TGV et le transport ferroviaire en gnral ne
peuvent assurer la desserte diffuse du territoire qui est essentiellement le
rle de la route, dont la Cour a, par ailleurs, rcemment rappel le
caractre essentiel
53
. cet gard, la Cour considre que lavenir de la
grande vitesse doit se positionner dans la perspective nonce par la
commission Mobilit 21 : de nombreuses volutions technologiques
(motorisation, information, intermodalit, etc.) et organisationnelles
(hubs, copartages, coopration, collaboration, internet physique, etc.)
sont attendues dans les prochaines annes. La France doit soutenir et
dynamiser ces innovations qui auront notamment un impact sur les
besoins en infrastructures et services de transport et pourraient conduire
requalifier certains projets, ou en rendre dautres obsoltes .

53
Cour des comptes, Rapport dvaluation de la mise en uvre en France du Paquet
nergie climat, demand par le Comit dvaluation et de contrle de lAssemble
nationale. La Documentation franaise, janvier 2014, 680 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
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50 COUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Trente ans aprs sa premire mise en service, la grande vitesse
ferroviaire est devenue, aprs le succs commercial de la ligne Paris-
Lyon, lquivalent dune priorit nationale . En tmoigne un rseau de
plus de 2 000 km en 2014 et 2 700 km en 2018 avec quatre lignes
actuellement en construction.
Le modle de grande vitesse ferroviaire franais repose sur des
trains grande vitesse (TGV) roulant 320 km/h sur des voies qui leur
sont exclusivement affectes. La rentabilit des investissements consid-
rables consentis pour la construction des LGV demande que ces lignes
soient utilises avec une frquentation maximale. Ce fonctionnement est
adapt la gographie du territoire, avec un nombre restreint de grands
centres urbains relis en 1h30 3h de trajet.
Toutefois, les TGV empruntent galement des lignes normales, ce
qui permet toutes les rgions et la plupart des agglomrations de
demander et souvent dobtenir une desserte. Le systme a
progressivement driv et est devenu contradictoire, les rames de TGV
devant la fois satisfaire le besoin de la rapidit la plus leve et le choix
de dessertes les plus nombreuses possibles. La contribution de la grande
vitesse lgalit des territoires et au dveloppement conomique
prservant lenvironnement doit tre relativise. La valeur du temps
gagne par la grande vitesse, utilise dans les deux tiers des cas pour des
motifs non professionnels, doit aussi tre attnue. Ceci explique
notamment la concurrence croissante des modes alternatifs plus lents
mais moins chers : covoiturage, avion bas-prix et autocars, avec, pour
ces derniers, des pressions croissantes pour une plus grande ouverture
la concurrence.
moins de perces technologiques permettant des vitesses
commerciales plus leves, la grande vitesse ferroviaire a atteint une
limite dans son dploiement sur le sol national. Dans une perspective de
complmentarit entre les modes anciens de transport (fer, route et air) et
les modes nouveaux collaboratifs, la rflexion doit, notamment, porter
sur la faon de sortir la grande vitesse ferroviaire de ses contradictions
actuelles en focalisant son fonctionnement sur ce pourquoi elle a t
conue.

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LES LIMITES DUNE RUSSITE 51
La Cour, en consquence, formule les recommandations
suivantes :
1. mieux intgrer la grande vitesse aux choix de mobilit des Franais
en insrant le TGV dans une offre tirant parti de lensemble des
moyens de transport ferroviaire longue distance alternatif la
grande vitesse (trains 200 km/h, pendulaires), ferroviaire de
proximit, transports collectifs (sur route et en arien) et coopratifs
(co-voiturage, partage, location) et en levant les restrictions la
concurrence des modes de transport longues distances routiers ;
2. paralllement, restreindre progressivement le nombre darrts sur les
tronons de LGV et de dessertes des TGV sur voies classiques et
extrmits de lignes, en ne conservant que celles justifies par un
large bassin de population.

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Chapitre II
Un processus de dcision tendu vers la
ralisation systmatique de nouvelles
lignes
Comme tout investissement public en infrastructure de transport,
linvestissement dans la grande vitesse ferroviaire est soumis une
valuation socio-conomique dont les rsultats, mme ngatifs,
seffacent frquemment devant des processus de dcision marqus par
un biais optimiste et orients vers la ralisation dun quipement dont la
pertinence est parfois contestable. Cette tendance est renforce par le
recours de plus en plus massif aux financements par les collectivits
territoriales, dont lintervention appelle des contreparties pouvant
contredire la rationalit conomique de linvestissement dans la grande
vitesse. Les cas de la LGV Est, de la ligne Sud Europe Atlantique et de
la ligne Poitiers-Limoges fournissent, des degrs divers, des
illustrations trs parlantes de ces drives.

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54 COUR DES COMPTES
I - Lvaluation socio-conomique doit rester au
centre du processus de dcision
A - Lanalyse socio-conomique a t prminente
jusqu prsent
Parmi les nouvelles LGV, il convient de distinguer certains
projets profitables pour la socit d'autres qui le sont beaucoup moins.
Deux grandes mthodes dvaluation sont disponibles pour permettre
cette distinction : la mthode du critre unique (lapproche montaire) et
les mthodes multicritres (approche non montaire). L'analyse
socio-conomique (dite aussi analyse cots-avantages ) appartient
la premire catgorie, lanalyse multicritres la seconde. La premire
a lavantage dhomogniser des donnes disparates et de faire
apparatre les surcots pour la socit, mais elle ncessite une grande
technicit, ce qui peut conduire une certaine opacit, et elle ne rpond
pas la question de savoir sil existe des solutions alternatives. La
seconde mthode tient compte explicitement des diffrents critres et
des opinions de lensemble des parties prenantes, mais ignore les cots
et laisse place beaucoup plus darbitraire dans la pondration des
critres. De ce fait, lvaluation socio-conomique est la plus employe
au niveau international pour lvaluation ex ante et ex post des
investissements destins aux infrastructures de transport. Le cadre
rglementaire franais repose sur lanalyse socio-conomique, mais le
multicritre est dfendu par certaines parties prenantes.
Derrire le terme danalyse socio-conomique se trouve un
concept simple : il sagit de comparer les gains pour la socit avec les
cots induits, en particulier intergnrationnels, travers le taux
dactualisation (cf. annexe n 7). Vingt ans aprs les travaux de la
premire commission Boiteux, une mission dactualisation de ces
concepts a t confie en 2013 une autre commission, prside par
M. mile Quinet
27
, qui a dbouch sur des propositions dvolution des
valeurs tutlaires et des mthodes (cf. annexe n 7).
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 55
Lvaluation socio-conomique des investissements, proccupa-
tion permanente des pouvoirs publics, a aussi t trs rcemment largie
lensemble des investissements publics civils par la loi du
31 dcembre 2012 de programmation pluriannuelle des finances
publiques
54
. Pour faire droit certaines critiques, le dcret
dapplication
55
prvoit en outre une contre-expertise indpendante de
ces valuations socio-conomiques. Ses dispositions sont applicables
ds maintenant aux projets de LGV dont la construction nest pas en
cours.
B - Le cadre norm des valuations socio-conomiques
La loi dorientation des transports intrieurs (LOTI) de 1982 et
son dcret dapplication prescrivent la production dun bilan
socio-conomique et environnemental aux oprations importantes
dinvestissements de transport. En pratique, ce bilan est joint au dossier
denqute publique mais des valuations prliminaires sont aussi
effectues lors des tapes pralables, notamment pour le dbat public.
Un bilan dit bilan LOTI doit tre ralis au plus tard cinq ans aprs
la mise en service de linfrastructure.
Dans le cadre du calcul socio-conomique, lavantage principal
dune infrastructure ferroviaire rside actuellement dans le gain de

54
Son article 17 dispose que : les projets dinvestissements civils financs par
ltat, ses tablissements publics, les tablissements publics de sant ou les
structures de coopration sanitaire font lobjet dune valuation socio-conomique
pralable . La loi prcise de plus que lorsque le montant total du projet et la part
de financement apporte par ces personnes excdent des seuils fixs par dcret, cette
valuation est soumise une contre-expertise indpendante pralable . Ces
valuations et les contre-expertises correspondantes doivent tre transmises au
Parlement par le Gouvernement.
55
Dcret du 23 dcembre 2013 relatif la procdure dvaluation des
investissements publics en application de larticle 17 de la loi n 2012-1558 du
31 dcembre 2012 de programmation des finances publiques pour les annes 2012
2017. Ses dispositions sont applicables, ds maintenant, aux projets
dinvestissement public pour lesquels aucun acte dengagement comptable et
budgtaire (hormis les tudes pralables dont lvaluation socio-conomique) na
encore t ralis la date de son entre en vigueur. Les projets qui ont dj fait
lobjet dune enqute publique la date dentre en vigueur du prsent dcret ne
sont pas soumis la contre-expertise.
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56 COUR DES COMPTES
temps quelle apporte, traduisant une prfrence de la socit pour la
valeur accorde au temps. La dtermination de la valeur montaire du
temps repose sur ltude du comportement des individus et peut
sinterprter comme un consentement payer pour gagner du temps.
Parce quune analyse par segment de clientle savre trop complexe,
une approche moyenne du cot dopportunit du temps est utilise par
simplification. Pour autant, la valeur du temps dpend thoriquement de
facteurs individuels tels que le revenu, la catgorie
socio-professionnelle, le motif de dplacement, le mode de transport,
etc.
On diffrencie la valeur du gain de temps suivant quil est utilis
pour accrotre la quantit de travail ou les loisirs. Dans le premier cas la
valeur socio-conomique est gale au gain conomique, dans le second
il lui est infrieur
56
. De plus les motifs de dplacement sont rpartis en
trois catgories (professionnel, domicile-travail et autres) et des facteurs
multiplicatifs sont introduits pour les lments de confort.
C - Les volutions souhaitables
1 - La modlisation des trafics ncessite un accs des donnes de
trafic que la SNCF ne garantit pas
Le gain de temps cr par une nouvelle infrastructure est
modlis pour en dduire, dune part, le nombre de voyageurs
supplmentaires et, dautre part, la modification de l'affectation des
trafics sur les autres infrastructures de transport (report). Cette situation
est ensuite compare une situation de rfrence sans ralisation du
projet. La qualit de ces valuations dpend directement de celle des
donnes, en particulier celles relatives aux trafics.

56
BRIARD Philippe, FERY Pierre, GALKO Elodie, GUILLERMINET Marie-
Laure, KLEIN Caroline, OLLIVIER Thimothe, Impacts macroconomiques du
Grenelle de lEnvironnement, Les Cahiers de la DG Trsor, n 2010-06 Dcembre
2010, 121 p.
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 57
La transparence des donnes de trafic doit tre assure ds lors
quelles sont ncessaires lvaluation des projets ncessitant des
financements publics et leur contre-expertise. Des dispositions lgales
dfinissent les modalits de mise disposition des donnes statistiques
dtenues par les oprateurs ferroviaires
57
. Le dcret n 2012-555 du
23 avril 2012 relatif l'accs de ltat, des collectivits territoriales et
de leurs tablissements publics certaines informations et donnes sur
le transport ferroviaire prcise la liste des dtenteurs dinformations et
de donnes concerns par ce droit daccs et dtermine une liste des
informations et donnes auxquelles il peut tre accd, et les modalits
de cet accs. Or, depuis la fin 2007, la SNCF ne communique plus les
tudes de trafic qui alimentent les bilans socio-conomiques. Ceci a
conduit une certaine dperdition des analyses socio-conomiques, car
cest bien la SNCF qui dispose, et elle seule, des donnes de trafic les
plus pertinentes.
Dans son rapport public de janvier 2004 sur le TGV
Mditerrane, la Cour observait dj que les proccupations de secret
commercial de lentreprise sont parfaitement lgitimes mais ne peuvent
pas justifier les lacunes de linformation donne ltat . Lors de cette
prsente enqute, la SNCF a ritr sa position : il existe une
divergence d'apprciation entre les services du ministre des transports
et SNCF (courrier du 30 aot 2013). Une telle divulgation des donnes
commerciales de l'activit SNCF porterait atteinte au secret des affaires.
Le dommage serait dautant plus important que la concurrence
intermodale tend sexacerber, avec notamment le dveloppement
doffres de covoiturage non tenues aux mmes obligations que les
autres transporteurs. (). En raison de labsence d'application dun
cadre protecteur de la confidentialit pour les donnes commerciales,

57
Alina I.-1 de larticle 1 de la loi du 8 dcembre 2009 relative l'organisation et
la rgulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux
transports pour lexercice de ces missions, ltat et les autres personnes publiques
prcdemment mentionnes ont accs aux informations relatives au trafic ferroviaire
et aux donnes conomiques ncessaires la conduite d'tudes et de recherches de
nature faciliter la ralisation des objectifs assigns au systme de transports.
Lorsque la divulgation de ces informations est susceptible de porter atteinte au
secret des affaires, leur dtenteur peut demander que leur diffusion ces personnes
publiques soit assure par le ministre charg des transports. Dans ce cas, celui-ci
dsigne les services habilits procder cette diffusion, en prcise les conditions
et modalits garantissant le respect de ce secret et arrte la nature des informations
pouvant tre rendues publiques .
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58 COUR DES COMPTES
SNCF ne souhaite transmettre au ministre que des donnes
pralablement agrges, selon les formats dtermins en 2013 et aussi
agrges par axe TGV .
2 - Une valorisation excessive du gain de temps
Lanalyse des valuations socio-conomiques des LGV montre
que la traduction montaire du temps gagn par les voyageurs crase
tous les autres facteurs. Ainsi, dans ltude socio-conomique de
fvrier 2011 (SETEC) pour le projet de LGV Paris-Orlans-Clermont-
Ferrand-Lyon (POCL), la valorisation du temps gagn reprsente 92
97 % (selon les scnarios de trac) du surplus net du voyageur. Il est
intressant de noter que ltude a valoris les gains de rgularit que le
projet entranerait sur le reste du rseau ferroviaire, surtout sur la LGV
Paris-Lyon : en 2025, une diminution de 1,7 minute du retard moyen
subi par les 57 millions dusagers de la LGV Paris-Lyon ; en 2050, une
diminution de 2 minutes pour les 83 millions dusagers de la LGV
Paris-Lyon.
La valorisation actuelle du gain de temps doit tre analyse pour
les LGV. En effet, comme mentionn plus haut, la grande vitesse est
majoritairement utilise pour des motifs non professionnels pour
lesquels le gain de temps devrait en fait tre peu valoris. De plus, les
comportements des usagers changent sur larbitrage raliser entre
vitesse et prix du transport, ce qui explique par exemple le succs
grandissant de modes alternatifs comme le co-voiturage ou les pressions
pour la libralisation des services interurbains par autocars.
En outre, la Cour a constat les effets ngatifs dviction des
ressources financires sur le reste du rseau, ces ressources tant
utilises pour construire de nouvelles lignes plutt qu donner la
priorit au dbit et entretenir le rseau existant (manque dentretien et,
partant, baisse de la rgularit et accroissement des retards). Ces effets
sont trop souvent ignors alors quils correspondent une ralit vcue
par la majorit des usagers. Outre donc une rvaluation la baisse de
la montarisation du temps, la prise en compte des effets dviction
ncessite de nouvelles dmarches, en particulier macro-conomiques,
compltant les valuations socio-conomiques.
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 59
3 - En dpit de ses limites, lvaluation socio-conomique doit
conserver sa prminence
Lvaluation socioconomique est souvent perue comme un
outil exclusivement technocratique. De plus, certaines grandeurs ou
certains effets sont insuffisamment ou mal pris en compte, comme les
effets sur la biodiversit, parce que leur montarisation savre trop
complique
58
.
Lannexe n 7 qui dtaille les avantages et inconvnients
respectifs de ces deux mthodes prsente la rflexion britannique sur ce
sujet et la mise en uvre de lanalyse multicritre uniquement au titre
des projets dintrts locaux. Dans ce dernier cas, la lourdeur et la
technicit de lvaluation socio-conomique ne se justifient souvent pas.
Par contre, pour les grands projets du type LGV, lintrt gnral
ncessite les tudes approfondies que seules peuvent apporter les
analyses socio-conomiques.
Lanalyse socio-conomique a lavantage de disqualifier des
projets dont lapport socio-conomique est faible. Mais, pour la
Direction gnrale des infrastructures, des transports et de la mer
(DGITM), une LGV peut tre justifie par dautres motifs [que sa
rentabilit socio-conomique], qui ne trouvent pas de traduction
conomique directe mais traduisent une ambition politique, par exemple
lgal accs des territoires la grande vitesse, par souci dquit pour
leur dveloppement, la rduction des missions de gaz effet de serre,
etc. . Une telle formulation semble envisager de justifier, partir
danalyses multicritres, des dcisions dinvestissements que lanalyse
socio-conomique condamnerait a priori.
Abrogeant linstruction cadre de 2004 et sa mise jour de 2005,
une nouvelle instruction du 16 juin 2014 institue une approche
multidimensionnelle des valuations pour les transports, sans mme
citer lvaluation socio-conomique dans le cadre gnral de
lvaluation des projets de transport (cf. lannexe n 7).


58
La valeur de la vie humaine est ainsi souvent mal comprise alors quil sagit
seulement dune valeur statistique du montant que la socit est prte payer pour
viter un dcs prmatur.
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60 COUR DES COMPTES
Le processus de dcision, tel quil a t pratiqu de fait jusqu
prsent par les autorits publiques, sest loign assez souvent de la
rationalit des conclusions de lanalyse socio-conomique. La Cour
constate que la nouvelle instruction risque damplifier cette tendance.
II - Une prise de dcision progressive et en
pratique irrversible
A - Des dures de ralisation des infrastructures de
plus en plus longues
Depuis les annes 1970, les textes applicables en matire de
ralisation dinfrastructures publiques posent le principe de la
participation des citoyens en amont des dcisions. Au fur et mesure,
un dbat quasi-permanent a t ouvert avec le public dans le domaine
ferroviaire, afin dassurer ladhsion ds les premires phases, et tout au
long de la dfinition du projet. Cette concertation peut crer une
ambigut : le public est en droit de supposer que le projet sur lequel il
est consult a vocation se concrtiser. La concertation ne sappuie sur
des tudes socio-conomiques de manire obligatoire quau moment de
lenqute publique, soit trs tard dans le processus de dcision.

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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 61
La protection de lenvironnement est devenue galement une
proccupation majeure dans la dfinition des ouvrages dinfrastructures.
Outre les textes les plus anciens
59
, des prescriptions doivent tre
respectes en ce qui concerne notamment :
les espces protges : lautorisation de raliser des travaux peut
tre rgulirement refuse, si les mesures compensatoires
proposes ne garantissent pas la protection effective dune espce
quil est interdit de dtruire ;
les prescriptions Natura 2000 et en particulier, les valuations
prvues par les directives Habitat
60
, ainsi que les dispositions
relatives aux parcs naturels ;
les dispositions relatives au bruit et leau ;
les rgles applicables aux installations classes, aux travaux
proximit des rseaux souterrains, ariens ou subaquatiques de
transport ou de distribution, aux carrires, aux risques
technologiques.
La sauvegarde du patrimoine doit galement tre prise en
compte, notamment via les mesures darchologie prventive.

59
Loi du 10 juillet 1976 relative la protection de la nature qui cre ltude
dimpact, pour permettre au public de prendre connaissance des consquences
environnementales de louvrage prvu ; loi du 17 juillet 1978 portant diverses
mesures d'amlioration des relations entre l'administration et le public et diverses
dispositions d'ordre administratif, social et fiscal qui garantit chaque citoyen
laccs aux documents administratifs sous le contrle dune autorit administrative
indpendante ; loi du 11 juillet 1979 relative la motivation des actes administratifs
et l'amlioration des relations entre l'administration et le public imposant la
motivation des actes administratifs ; loi du 12 juillet 1983 relative la
dmocratisation des enqutes publiques et la protection de lenvironnement,
rformant lenqute publique ; directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 rvise
relative lvaluation des incidences de certains projets publics et privs sur
lenvironnement ; directive 90/313/CEE du 7 juin 1990 concernant la libert daccs
linformation en matire denvironnement.
60
Directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats
naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ; directive 2009/147/CE du
30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ; directive
2009/74/CE du 26 juin 2009 ; code de lenvironnement art. L. 414-1 L. 414-7 et
art. R. 414-1 R. 414-29.
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62 COUR DES COMPTES
En consquence, les dlais de ralisation des projets de LGV
augmentent. Lexamen des plannings des oprations montre ainsi que, si
aucune difficult particulire nest surmonter, une LGV ne peut tre
construite en moins de 14 18 ans
61
, davantage en cas de difficults
dans le financement pour une opration standard.
B - Des schmas directeurs en thorie non
contraignants, en pratique dterminants
Au dbut de lanne 1989, le gouvernement a dcid dlaborer
un schma directeur national des liaisons ferroviaires grande vitesse.
La prsentation de ce schma en 1991 prcise quil n'est pas un
document de programmation : les projets sont prsents comme de
simples hypothses de travail. Pourtant, vingt ans plus tard,
pratiquement toutes les lignes inscrites au schma directeur ont t
lances ou sont ralises.
Lorsque les projets nont pas t raliss ou lancs, ils ont au
minimum t raffirms : ainsi le comit interministriel
damnagement et de dveloppement du territoire (CIADT) du
18 dcembre 2003 reprend, dans un schma dinfrastructures de
transport, les projets dj dfinis en 1991-1992 et non encore raliss. Il
en va de mme du comit interministriel damnagement et de
comptitivit des territoires (CIACT) du 14 octobre 2005. En dernier
lieu, larticle 12 de la loi du 3 aot 2009 de programmation relative la
mise en uvre du Grenelle de l'environnement prvoit un certain
nombre de liaisons TGV raliser d'ici 2020 . Un programme
supplmentaire de 2 500 kilomtres tait en outre dfini dans cette loi,
incluant la ligne Paris-Orlans-Clermont-Ferrand-Lyon, la mise
ltude de la ligne Paris-Amiens-Calais et la ligne Toulouse-Narbonne,
reliant les rseaux LGV Sud-Est et Sud-Ouest, ainsi quun barreau Est-
Ouest et un barreau amliorant la desserte du Barn et de la Bigorre. Le
projet de schma national des infrastructures de transport de 2011
reprenait ces LGV.

61
Entre 8 et 10 ans entre le dmarrage des toutes premires tudes et la dclaration
dutilit publique (DUP), puis entre 6 et 8 ans de la DUP la mise en service.
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 63
En dfinitive, les projets, qui constituaient initialement une
hypothse, deviennent, force dtre raffirms, y compris par la loi, un
objectif.
C - Des annonces qui tiennent lieu de dcision de
principe
Deux projets en cours (cf. les cartes des tracs en lannexe n 8)
permettent dillustrer la squence des dcisions publiques : Tours-
Bordeaux et Poitiers-Limoges.
1 - Le projet Sud Europe Atlantique (Tours-Bordeaux)
Le projet de la LGV Tours-Bordeaux sinscrit dans le schma
directeur national des liaisons ferroviaires grande vitesse approuv par
le dcret du 1
er
avril 1992. Le 13 janvier 1994, le Premier ministre a
propos au conseil rgional dAquitaine dengager les tudes du projet
de ligne Tours-Bordeaux. Le 14 fvrier 1994, le ministre des transports
a confirm lengagement dun dbat pralable au sein des rgions
Aquitaine, Centre et Poitou-Charentes, en association avec la rgion
Midi-Pyrnes.
2 - Le projet Poitiers-Limoges
La question de lamlioration de la desserte Paris-Orlans-
Limoges-Toulouse est pose depuis une vingtaine dannes. Au cours
des annes 1990, les lus des rgions concernes envisageaient la mise
en service dun train pendulaire
62
. Ce projet prsentait une trs faible
rentabilit, tandis que la technique pendulaire suscitait des rserves
63
.
Dans ce contexte, seule cette LGV a t carte de la liste des grands

62
La technique du train pendulaire aurait permis, daprs les calculs, des gains de
temps correspondant 20 minutes entre Paris et Limoges (2h30) et 30 minutes
entre Paris et Toulouse (5h30). Ces gains de temps pouvaient galement tre
obtenus par des amliorations de desserte qui ne ncessitaient pas la construction
dune LGV.
63
Cf. la note de bas de page n 6.
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64 COUR DES COMPTES
projets dinfrastructure arrte par le comit interministriel
damnagement et de dveloppement du territoire de dcembre 2003.
Une solution alternative reposant sur la grande vitesse a t
labore la suite de la demande des lus qui ne se satisfaisaient pas de
labandon de la desserte de leur territoire par une LGV. En mars 2004,
dans le contexte des lections rgionales et cantonales, le Premier
ministre sadresse aux lus et responsables conomique locaux pour leur
proposer une nouvelle option : construire une LGV entre Poitiers et
Limoges (115 km de long), en rattachant ce projet la ligne Sud Europe
Atlantique dj en projet. Le Premier ministre indique alors que les
tudes prliminaires seraient engages au deuxime semestre 2004,
afin que les travaux puissent dbuter en 2011 et que la ligne soit mise en
service ds 2014 .
Ce projet nouveau, qui mettrait Limoges 2h30 de Paris et
30 minutes environ de Poitiers, navait fait lobjet daucune rflexion
pralable, et ne sappuyait pas sur une dfinition des besoins de mobilit
des habitants des rgions concernes.
On constate, par ces deux exemples, que les annonces politiques,
haut niveau, confortent solidement les projets avant mme que soient
menes bien les phases prliminaires.
D - De multiples petits pas qui ancrent le projet
Aprs lannonce du lancement dun projet commence une phase,
relativement longue, comportant une concertation avec le public et la
poursuite dtudes. Elle est ponctue par les dcisions de RFF et du
ministre des transports, qui donnent corps au projet.
1 - Des concertations qui ancrent les projets dans la ralit locale
a) Tours-Bordeaux
Le dbat pralable aux tudes prliminaires a t organis sans
dlai entre novembre 1995 et mars 1996 par le prfet de la rgion
Aquitaine. Les comptes rendus de ces dbats sont toujours positifs. Par
exemple, tous les intervenants () ont vivement manifest leur
volont de voir le projet de TGV Aquitaine, structurant lamnagement
de la faade Atlantique et cohrent avec un dveloppement quilibr du
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NOUVELLES LIGNES 65
rseau ferroviaire grande vitesse, se raliser dans les dlais les plus
rapprochs
64
.
b) Poitiers-Limoges
Une concertation a t organise sur la LGV Poitiers-Limoges
lautomne 2006, aprs une phase de prparation de six mois. Selon RFF,
ce dbat a confirm lintrt du projet et la majorit des expressions
taient favorables (sa) ralisation () afin de raccorder le Limousin
au rseau national de la grande vitesse ferroviaire
65
.
La lecture des conclusions du dbat public conduit cependant
nuancer ce constat. Des questions concernant le cot de linfrastructure
et sa rentabilit ont notamment t souleves. Limpact ngatif de la
mise en service dune LGV sur les dessertes ariennes et les aroports
de Limoges et surtout de Brive-Souillac tait identifi comme un risque
significatif par les responsables des infrastructures aroportuaires.
Enfin, le devenir dautres investissements considrs comme
prioritaires, par exemple dans le domaine routier, tait galement
soulign.
Le dbat public a aussi fait apparatre un clivage entre les villes
de Limoges et de Brive, majoritairement favorables au projet, et les
territoires desservis par la ligne traditionnelle , plus loignes du
trac de la ligne TGV Poitiers-Limoges ( savoir pour lessentiel lIndre
et lest de la Creuse), qui considrent que ce nouveau projet est porteur
de risques pour la desserte Paris-Toulouse traditionnelle.
En ce sens, considrer, comme le fait RFF, que le dbat public a
permis de fdrer les collectivits territoriales autour du projet de ligne
grande vitesse Poitiers-Limoges ne rend pas compte de manire
rigoureuse des positions et dbats au sein de la commission du dbat
public.

64
Rponse du gouvernement la question crite n 05963 de M. Jean-Pierre
Raffarin (Vienne - UMP) publie dans le Journal Officiel du Snat du
5 fvrier 1998.
65
Site internet http://www.lgvpoitierslimoges.com, dit par RFF.
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66 COUR DES COMPTES
2 - Des tudes et des dcisions techniques qui engagent les
projets de LGV sur une voie irrversible
a) Tours-Bordeaux : une succession de phases techniques qui
concrtisent petit petit le projet
Aprs le dbat pralable sont intervenues plusieurs dcisions
techniques : la dfinition du cahier des charges de linfrastructure
entre Tours et Bordeaux (1995-1996), la ralisation dtudes
prliminaires (1997-1998), puis, entre 1999 et 2007, une phase dtudes
visant dfinir les grandes caractristiques du projet, puis en raliser
un avant-projet sommaire .

Ces phases dtudes sont lances et valides par dcision du
ministre des transports. Ainsi, pour le projet Tours-Bordeaux, quatre
dcisions ministrielles techniques portant sur les tudes
interviennent, en 1999, 2002, 2003 et 2007
66
. Ces tudes font lobjet
dun co-financement tat et collectivits territoriales
67
, qui marquent,
ds le dpart, limplication de celles-ci dans le projet, alors mme que
sa construction nest, en principe, pas dcide.
b) Poitiers-Limoges : premier cas de co-construction drogatoire
la circulaire applicable aux projets dinfrastructure ferroviaire
Pour les lignes projetes au titre du Grenelle de
lenvironnement , RFF a t autoris, par la dcision ministrielle du

66
Le 29 dcembre 1999, des dcisions du ministre charg des transports approuvent
les tudes prliminaires sur la section Angoulme-Bordeaux et lancent des tudes
complmentaires sur la section Tours-Angoulme et des tudes davant-projet
sommaire de la premire phase Angoulme-Bordeaux ; le 21 fvrier 2002, une
nouvelle dcision ministrielle lance les tudes davant-projet sommaire sur la
section Tours-Angoulme ; le 18 dcembre 2003, le ministre a approuv les tudes
davant-projet sommaire pour la section Angoulme-Bordeaux et demand RFF
de prparer lenqute publique correspondante. Enfin, le 16 avril 2007, le ministre a
approuv les tudes davant-projet sommaire et demand RFF de prparer
lenqute publique de la section Tours-Angoulme de la LGV Sud Europe
Atlantique.
67
Une convention de financement du projet Tours-Bordeaux a ainsi t signe le
15 dcembre 2000 entre ltat, RFF, la SNCF, les rgions Aquitaine et
Poitou-Charentes, le dpartement de la Gironde, et la communaut urbaine de
Bordeaux.
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 67
12 avril 2007, droger aux dispositions de la circulaire n

2000-98 du
28 dcembre 2000 relative aux modalits dlaboration des grands
projets dinfrastructure ferroviaire. En effet, un des reproches formuls
lencontre de cette circulaire tait de proposer une approche
excessivement squence des projets, la phase dtudes tant mene
pralablement la phase de concertation, ce qui tendait favoriser la
mfiance et, finalement, lhostilit aux projets de LGV. Aussi, les
dispositions de cette circulaire nont pas t suivies pour les projets de
ligne les plus rcents, lancs en co-construction , mthode associant
tudes et concertation dans un mme mouvement. Cest notamment le
cas du projet Poitiers-Limoges.
Les tudes de dfinition du projet ont dmarr en 2007-2008, la
suite de la signature dune convention de financement de ces tudes le
5 dcembre 2007, entre ltat, RFF et les collectivits partenaires
(rgions Limousin et Poitou-Charentes, conseils gnraux de Haute-
Vienne, Corrze et Vienne, communauts dagglomration de Limoges-
Mtropole, Brive-la-Gaillarde et Poitiers ainsi que la Ville de Limoges).
Cette phase sest droule en trois tapes :
ltape 1, en 2008-2009, a permis de prciser le programme
fonctionnel du projet (caractristiques techniques, dessertes,
etc.) et d'identifier une zone de passage prfrentielle
(environ 0,5 km 2 km de large) ;
ltape 2 du projet (2009-2010) a vis tablir le trac
dfinitif au sein de la zone de passage, en tenant compte des
approfondissements techniques, ainsi que de la sensibilit
des habitants des zones concernes, mesure par une
nouvelle phase de concertation territoriale mene entre
lautomne 2008 et le printemps 2010
68
. Dans ce cadre,

68
Ce dispositif tudes et concertation simultanes est pilot par le prfet
coordonnateur du projet, prfet du Limousin. Par ailleurs, une personnalit
indpendante a t nomme en tant que garant de la concertation, la demande de la
commission du dbat public. Un site internet spcialis a t mis en place, des
fiches thmatiques dinformation ont t ralises, un journal, le Courrier de la
LGV Poitiers-Limoges a t publi et 3 runions publiques ont t organises.
21 runions dateliers thmatiques et 8 runions avec les lus ont galement t
tenues (sous lgide des sous-prfets).
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68 COUR DES COMPTES
diverses variantes de trac ont t tudies, puis un trac a
t choisi, et prsent, daot octobre 2010, aux lus des
communes concernes ainsi quau public ;
lissue de cette phase, une deuxime dcision ministrielle
a t prise le 6 fvrier 2012, dfinissant les orientations pour
la poursuite des tudes. Cette dcision arrte galement
provisoirement le cot financier de lopration 1,6 Md
aux conditions de 2009, et demande que le bilan
environnemental et lanalyse socio-conomique du projet
soient approfondis. En effet, des doutes continuent
dentourer le projet sagissant des trafics et de lutilit de la
ligne pour le dveloppement des territoires, notamment en
priphrie nord et sud (Indre, Creuse et Lot) ;
ltape 3 (octobre 2010 - mars 2013) permet de finaliser le
trac dans un couloir restreint de 500 mtres. Paralllement,
une nouvelle concertation a dbut en juillet 2010 concernant
les mesures dinsertion environnementale du projet.
Nonobstant les interrogations rptes divers stades du
processus sur la pertinence en termes damnagement, les
effets environnementaux et le cot du projet, la dcision de
principe concernant la construction de la ligne est finalement
prise le 25 mars 2013 par une nouvelle dcision du ministre
des transports.
3 - Les dcrets de DUP entrinent lexistence dun projet au lieu
den tre lacte fondateur
Un dcret de dclaration dutilit publique, prcd dune
enqute publique, consacre en principe lintrt gnral qui sattache
la ralisation dun projet . Avec le processus de concertation et de
dcisions par tapes, ces textes perdent en partie leur caractre
fondateur : lenqute publique a t prcde de nombreuses
concertations, et la dcision de raliser le projet a souvent dj t prise.
La dclaration dutilit publique apparat donc dsormais comme une
tape ultime, qui permet de commencer librer des emprises foncires
tout en marquant lirrversibilit dun projet.
a) Sud Europe Atlantique (Tours-Bordeaux)
Le dcret de dclaration dutilit publique pour la section
Angoulme-Bordeaux a t pris le 18 juillet 2006, celui pour la section
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 69
Tours-Angoulme le 10 juin 2009. Les acquisitions foncires ont
commenc en 2010, et les travaux partir de dbut 2012, pour
sachever en principe en 2017.
b) Poitiers-Limoges
La dcision ministrielle du 25 mars 2013 permet douvrir la
phase denqute publique
69
. Celle-ci sest droule comme prvu du
30 mai au 12 juillet 2013, bien que cette LGV ait t considre comme
non prioritaire par la commission Mobilit 21 . Son rapport souligne
ainsi que : le projet apparat controvers quant son intrt et ses
enjeux. Les lments dont la commission a pu disposer et les analyses
comparatives des enjeux nationaux des diffrents projets ne permettent
pas de justifier un classement dans les premires priorits. Par ailleurs,
la commission estime que lamlioration des circulations et matriels
TET quelle recommande sur laxe Paris-Orlans-Limoges-Toulouse est
de nature amliorer les conditions de desserte des territoires concerns
et rpondre en grande partie leurs besoins de qualit de service .
Le rapport et les conclusions de la commission denqute
pralable la dclaration dutilit publique ont t remis au prfet
coordonnateur le 10 septembre 2013. Cette commission denqute a
mis un avis favorable la dclaration dutilit publique des travaux de
construction de la ligne ferroviaire grande vitesse Poitiers-Limoges.
Le projet, comme le mentionne RFF sur le site internet spcialis,
avance donc, et le dcret de DUP est dores et dj en prparation. Il
peut paratre surprenant de dclarer dutilit publique ds 2015 un projet
quil nest pas prvu de raliser avant 2030. La commission denqute
publique a dailleurs mis une rserve son avis favorable, savoir
que la dclaration dutilit publique ne soit prononce que si le
gouvernement sengage programmer les travaux dans les dlais prvus
et non aprs 2030 .

69
Le 5 septembre 2012, la Commission nationale du dbat public a considr quun
deuxime dbat sur le projet ntait pas ncessaire malgr lexpiration du dlai de
cinq ans depuis l'ouverture de l'enqute publique.
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70 COUR DES COMPTES
E - Un financement de linfrastructure dfini
tardivement et ne constituant pas un critre de
dcision
1 - Sud Europe Atlantique (Tours-Bordeaux) : un financement
mis en place tard dans le processus, avec une forte part de concours
publics
Cest seulement aprs le prononc de la dclaration dutilit
publique (DUP) de 2006 quest mise en place une mission de
financement et effectue la recherche dun tour de table, soit douze ans
aprs le lancement des tudes et seulement quatre ans environ avant le
dbut des travaux. Cette phase de recherche de financements sest
droule en parallle celle aboutissant la dsignation du
concessionnaire
70
.
lissue dune procdure dappel public candidatures, RFF a
dsign le groupement LISEA
71
comme concessionnaire pressenti. Des
ngociations ont t conclues le 11 mai 2010, et le dcret n 2011-761
du 28 juin 2011
72
a finalement approuv le contrat de concession pass
entre RFF et la socit LISEA pour le financement, la conception, la
construction, la maintenance et lexploitation de la ligne ferroviaire
grande vitesse Sud Europe Atlantique (LGV SEA) entre Tours et
Bordeaux, et des raccordements au rseau existant.
Sagissant du financement, les besoins ont t valus
8 868,4 M. Le concessionnaire apporte 772,6 M de fonds propres et

70
Le CIACT du 14 octobre 2005 avait en effet prvu de recourir pour cette LGV
une dlgation de service public, RFF tant autorit concdante. Le concessionnaire
doit construire puis exploiter la ligne.
71
Les actionnaires de la socit concessionnaire LISEA sont VINCI Concessions et
VINCI SA (33,4 %), CDC Infrastructure (groupe Caisse des dpts et consignations
25,4 %), SOJAS, structure dinvestissement ddie (22 %), et des fonds
dinvestissement infrastructure grs et conseills par AXA Private Equity
(19,2 %).
72
Dcret du 28 juin 2011 approuvant le contrat de concession pass entre Rseau
ferr de France et la socit LISEA pour le financement, la conception, la
construction, la maintenance et l'exploitation de la ligne ferroviaire grande vitesse
Sud Europe Atlantique (LGV SEA) entre Tours et Bordeaux et des raccordements
au rseau existant.
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 71
quasi fonds propres, dont 1 % en capital social et 99 % sous forme de
dette subordonne. Les collectivits ou oprateurs publics apportent
directement 45,54 % des financements sous forme de subventions
(1 505 M pour ltat, 1 476 M pour les collectivits locales,
1 058 M pour RFF)
73
. RFF contribue en outre hauteur de 1 028 M
pour des travaux sous matrise douvrage RFF et Fonds de solidarit
territoriale (FST).
Par ailleurs, le concessionnaire a obtenu que de nombreux autres
acteurs publics interviennent dans le montage financier. Ainsi, ltat a
garanti, dans le cadre du plan de relance de lconomie de 2009, une
partie de la dette prive (1 460 M, dont 1 060 M de dettes du
consortium directement garanties et une garantie de ltat sur 400 M
des 600 M de prts apports lopration par la Banque europenne
dinvestissement). Par ailleurs, la Caisse des dpts et consignations a
accord un prt sur fonds dpargne de 750 M au concessionnaire. Ce
schma financier accrot lexposition financire de RFF puisque
ltablissement a reu pour instruction de contre-garantir le prt de la
Caisse des dpts et consignations. La garantie de RFF est faiblement
rmunre (1,52 %).
2 - Poitiers-Limoges : un projet non prioritaire et non financ, mais
poursuivi avec vigueur
Le cot de ralisation de la ligne Poitiers-Limoges a t estim
1,514 Md (par RFF), soit + 19 % par rapport lvaluation antrieure.
Ce cot est dsormais compris entre 1,5 et 2 Md.
Alors mme que lenqute publique est acheve et que le dcret
de DUP est en prparation, les modalits de financement de cette
infrastructure ne sont ni dtermines, ni mme envisages. Le projet est
donc prt techniquement, mais entirement non financ et son
calendrier de mise en uvre demeure entour dune ambigut qui laisse
la place toutes les questions.

73
Il convenait de ne pas dpasser un taux de subvention de 50 % afin dviter tout
risque de requalification du projet au regard des rgles relatives aux marchs
publics.
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72 COUR DES COMPTES
III - Une valuation optimiste de la rentabilit
attendue des LGV
A - En thorie, aucun projet non rentable ne peut tre
financ par RFF sans compensation
L'article 4 du dcret du 5 mai 1997 relatif aux missions de RFF
vise en principe protger le groupe RFF en prvoyant que : RFF ne
peut accepter un projet dinvestissement sur le rseau ferr national []
que sil fait l'objet de la part des demandeurs d'un concours financier
propre viter toute consquence ngative sur les comptes de RFF sur
la priode d'amortissement de cet investissement .
Concrtement, RFF ne peut investir sur un projet, au maximum,
que le montant des recettes nettes actualises que lui rapportera
linfrastructure sur une priode de cinquante ans. Toutefois, il sagit
dinvestissement dans des projets dont le bilan financier ne sera connu
quex post, et qui reposent sur des hypothses de ralisation future. Il est
donc facile, pour ltat actionnaire et tutelle de RFF, de faire reposer les
calculs sur des hypothses optimistes (trafics et recettes levs, cots de
construction contraints) permettant de conclure que le projet sera
rentable et que RFF peut contribuer significativement son
financement. Cest pourquoi ces hypothses, et, plus gnralement, le
calcul de la contribution de RFF pour chaque projet de LGV devraient
faire lobjet dune contre-expertise, rellement indpendante du
ministre des transports et de RFF, afin dinformer lensemble des
parties prenantes de la validit de lvaluation financire du projet.
Cest ce que la Cour avait dj recommand pour la liaison Lyon-Turin.
B - La pratique : une participation de RFF de
nombreux projets non rentables
1 - Mthode utilise pour dterminer la participation de RFF
Pour les grands projets, la participation financire maximale de
RFF est en gnral calcule comme la somme actualise des flux
financiers futurs entrans par le projet pour RFF, sur l'ensemble du
rseau national (mthode des flux de trsorerie actualiss).
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 73
Il sagit d'un calcul en diffrence par rapport une situation de
rfrence dans laquelle le projet n'est pas ralis. Ce calcul prend en
compte, sur une priode de 50 ans partir de la mise en service, lcart
des flux de recettes et de cots entre les situations de rfrence et de
projet. Les recettes dpendent des tarifs pratiqus sur linfrastructure et
des estimations de trafic. Les cots rsultent de la prise en compte de la
maintenance (entretien et renouvellement) et des cots d'exploitation
des lignes. Enfin, les donnes sont actualises un taux dfini : le taux
dactualisation. Dans ce calcul, deux paramtres sont essentiels : les
perspectives de trafic qui dterminent les recettes attendues, et le choix
du taux dactualisation.
2 - Mise en uvre dans le cas de la LGV Sud Europe Atlantique :
un biais optimiste caractrise la chronique des recettes attendues
valu plus de 8 Md, le cot total du projet tait lev et les
ressources de ltat limites. La contribution europenne ce projet
tait symbolique (10 M), faute de caractre transfrontalier. Les
financeurs possibles taient donc les collectivits locales dune part,
RFF de lautre.
La contribution financire de RFF un projet de LGV dpend
des recettes additionnelles que cet organisme pourra esprer. Or RFF ne
bnficie, dans le projet SEA, daucun page sur le tronon concd. Le
calcul dpend donc essentiellement des augmentations de recettes de
pages sur le tronon non concd, lies laugmentation prvue du
trafic sur la ligne, ainsi qu la captation dune partie du surplus des
usagers
74
.

74
Ces derniers bnficient en effet dun temps de trajet plus bref (un surplus au
sens conomique) et paient cet avantage par une hausse du prix du billet. La
fourchette classique est, selon RFF, quil rcupre entre 25 et 50 % de la valeur
conomique lie un trajet plus bref (cf. Sud Europe Atlantique, branche Tours
Bordeaux, principes, hypothses et rsultats du montant de la participation
financire de RFF au projet LGV SEA , Direction de projet SEA, juin 2010), la
DGITM considrant quil doit plutt sagir de 50 % que de 25 %, tandis que la
SNCF considre linverse que les niveaux de 25 30 % constituent des
maximums ne pas dpasser.
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74 COUR DES COMPTES
a) Des hypothses de trafic et de recettes de pages leves
RFF, avec le ministre des transports, a tout dabord valu le
surcrot de trafic li au projet qui pourrait tre espr sur la partie du
rseau non concd et les recettes correspondantes pour RFF. Les
rsultats sont prsents ci-dessous :
Tableau n 3 : Ligne Sud Europe Atlantique, trafic et recettes pour
RFF lhorizon 2060
ANNES RFRENCE PROJET
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2004 14,39 658
2009 15,02 760
2016 16,67 914 20,39 1 207 + 22 % + 21 %
2025 18,92 1 038 21,93 1 432 + 16 % + 38 %
2040 24,08 1 321 26,50 1 839 + 8 % + 39 %
2060 33,20 1 821 36,54 2 536 + 10 % + 39%
Source : RFF
Les estimations de recettes en dbut de priode (de 2016 2025),
qui sont les plus importantes du point de vue financier, sappuient sur
une forte augmentation des trafics et, en partie, des tarifs de page sur le
tronon non concd (alors que la mise en service du tronon concd
est prvue pour 2017). La SNCF souligne dailleurs que cette projection
est fortement sujette caution, car elle montre que le gain de trafic
(projet rfrence) est plus faible en 2025 qu'en 2016 (3,01 contre
3,72 millions de voyageurs) et continue baisser en 2040 (2,42 millions
de voyageurs) .
b) Conflit RFF-SNCF sur le niveau des pages du tronon Paris-Tours
Laccroissement significatif des pages sur la partie non
concde, prvu par les tudes de rentabilit de la LGV Sud Europe
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 75
Atlantique sera, pour RFF, difficile ngocier avec loprateur
ferroviaire. RFF souligne avec raison l extrme dpendance des
rsultats aux augmentations tarifaires .
Or ces tarifs nont, lheure actuelle, pas t valids par
lautorit de rgulation ferroviaire, et sont fortement remis en cause par
la SNCF, tant en mthodologie quen rsultat. En particulier, la SNCF
considre que la hausse des prix des billets qui serait ncessaire pour
couvrir les pages RFF rduirait les perspectives de dveloppement
commercial de la ligne. A linverse, si la SNCF modrait les hausses de
prix pour prserver le potentiel commercial de la ligne, elle verrait son
compte dexploitation se dgrader sensiblement. Seule loption de
moindres pages RFF permettrait, selon la SNCF, de rsoudre ce
dilemme.
linverse, pour RFF, les bilans LOTI ont mis en vidence une
augmentation des produits moyens voyageurs ferroviaires la mise en
service dune ligne grande vitesse . Ds lors, il est raisonnable de
tabler sur une hausse des prix des billets lorsque la ligne sera construite,
comme cela a t le cas jusqu prsent. dfaut, la SNCF capterait
une part excessive du surplus conomique cr par le projet SEA.
Dans ce dbat dj ouvert entre la SNCF et RFF, ce dernier
ntait pas jusqu prsent en situation la plus favorable. En effet,
laccroissement de la dette de RFF, ds lors quelle ntait pas
considre comme une dette publique au sens du trait de Maastricht,
ntait pas considre comme un problme majeur, le ministre de
transports estimant seulement souhaitable un ralentissement de
laugmentation de cette dette. Le risque que RFF ne puisse pas obtenir
autant de recettes quil lespre est donc bien rel sur le projet SEA.
c) Le taux dactualisation est dtermin au cas par cas
Selon RFF, un taux dactualisation 8 %, qui intgre une prime
de risque de 3 %, reflte correctement le risque sur le projet SEA.
Toutefois, initialement, RFF avait propos de ne retenir quun taux
dactualisation de 7 %, ce qui aurait conduit majorer sa participation.
Le ministre des finances stait oppos ce taux en runion
interministrielle, et le cabinet du Premier ministre avait finalement
arbitr pour un taux de 8 %.
titre de comparaison, les participations de RFF ont t
calcules avec des taux dactualisation qui ont pu varier : par exemple,
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76 COUR DES COMPTES
7,5 % pour la ligne TGV Est phase 1, mais 4 % pour la LGV Rhin
Rhne Est phase 1. Ceci illustre dune part que le taux dactualisation
varie en fonction darbitrages de circonstances afin datteindre un
niveau minimum de rentabilit pour un projet, dautre part que
loprateur RFF est prt ou incit majorer son risque via le taux
dactualisation.
Finalement, aprs application du taux dactualisation 8 % la
chronique des recettes tablie par RFF, la participation financire de
RFF au titre de larticle 4 sest tablie 2,010 Md pour le projet Sud
Europe Atlantique. Ce montant semble plus la rsultante des besoins
lis au montage financier que dun calcul objectif.
RFF reconnat de son ct que le dcalage important entre la
priode de choix des hypothses et la mise en service effective du projet
apporte des lments dincertitude quil nest pas toujours facile de
matriser mme dans le cas dune analyse avec valorisation spcifique
des risques . Concrtement, il est facile dtre optimiste et de prvoir
des hausses de recettes importantes sur un projet dont lhorizon de mise
en service est lointain, afin dobtenir une participation financire
immdiate leve de la part de RFF.
Compte tenu de ces diffrents lments, RFF reste expos un
risque financier significatif sur le projet SEA et la probabilit que ce
projet contribue, in fine, augmenter la dette de RFF est considre
comme leve par la Cour.
3 - Poitiers-Limoges : une LGV dintrt purement local
Une premire tude de trafic sur la LGV Poitiers-Limoges a t
ralise en 2006 pour le compte de RFF. Elle se fonde sur une zone
dtudes englobant Limoges, Brive, Cahors, Tulle-Ussel, Chteauroux,
et mme Rodez et Aurillac ainsi que la rgion parisienne, le nord et lest
de la France, et la rgion de Poitiers. Malgr des hypothses de
croissance des trafics assez ambitieuses, la rentabilit conomique de la
ligne peine dcoller : 3,3 % dans lhypothse la plus favorable.
En octobre 2010, RFF a prsent de nouvelles estimations de
trafic, en largissant la zone dtudes pour y inclure la Dordogne et la
Creuse, soit au total 840 000 voyageurs additionnels par an. Cette tude
exagre significativement le niveau des trafics, notamment grce cet
largissement excessif de la zone de chalandise du TGV
Poitiers-Limoges. Les dbats publics font dailleurs apparatre que, pour
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 77
les habitants de la Dordogne ou du Lot, par exemple, se rendre Brive
ou Limoges pour rejoindre Paris est illogique, la Dordogne tant plus
proche de Bordeaux, et le Lot de Toulouse.
Sagissant de la rentabilit de la ligne, cette tude souligne que
la tendance gnrale est de comparer le taux de rentabilit interne
(TRI) au taux dactualisation moyen de 3,8 % (ultrieurement 4 %),
sans prciser comment une telle rfrence, trs basse, serait pertinente.
Enfin, lanalyse poursuit en indiquant quun projet de rentabilit encore
infrieure pourra tre tout de mme ralis sil assure dautres intrts
comme lamnagement du territoire ou lamlioration de la qualit du
service .
En 2011, dans le cadre de lanalyse socio-conomique, RFF
prsente, de nouveau, un taux de rentabilit interne (TRI) pour Poitiers-
Limoges toujours trs faible, compris entre 2,7 % et 3,2 % , coupl
une valeur actualise nette (VAN) ngative pour la ligne (entre
- 630 M et - 330 M). Enfin, dans le dossier de lenqute publique, en
avril 2013, il est fait tat dun TRI de 3,34 %, toujours trs faible, et qui
impliquerait que la LGV ne pourra pas fonctionner sans une subvention
qui pourrait aller jusqu 80 %.
La SNCF a exprim de fortes rserves sur les rsultats de ltude
de trafic, quelle jugeait excessivement optimistes. Elle sest tonne
que lvaluation de trafic ne soit pas identique celle ralise lors du
dbat public de 2006 et a considr que les hypothses daugmentation
tarifaire taient sous-estimes de 40 %
75
.
Ainsi, malgr tous les efforts dploys par RFF, les tudes ont
montr quil est impossible dassurer une rentabilit socio-conomique
mme minimale la LGV Poitiers-Limoges.

75
Cf. bilan de la concertation 2009-2010 mene par RFF concernant la LGV
Poitiers-Limoges.
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78 COUR DES COMPTES
IV - La construction de LGV non rentable facilite
par le recours aux financements locaux
En prvoyant quaucun projet ne peut tre accept par RFF sil
ne fait lobjet de financement de la part des demandeurs , terme
imprcis mais dont le pluriel vise en pratique les collectivits
territoriales, larticle 4 du dcret du 5 mai 1997 relatif aux missions de
RFF suppose une participation de celles-ci aux projets de LGV. Au
demeurant, les collectivits territoriales disposent dun poids croissant
sur les politiques damnagement du territoire. Le ministre des
transports a ainsi prcis la Cour que sil est videmment fortement
impliqu dans le suivi quotidien des projets, il nen reste pas moins que
les aspects locaux tiennent toute leur place depuis la gense jusqu la
dfinition fine de linfrastructure . La concertation est dailleurs le plus
souvent conduite au niveau local, sous l'gide des prfets de rgion.
Aucune collectivit territoriale ne participera un projet sans y
trouver suffisamment de contreparties. Ces contreparties provoquent
leur tour un surcot ou rduisent la pertinence de la LGV.
A - La LGV-Est : premires mises en uvre de
larticle 4 et premires entorses
La LGV Est a constitu la premire opration denvergure lance
par RFF. Aprs sa mise en service complte en 2016, le projet aura dur
24 ans, dont 14 ans de travaux. Cette longue gestation sexplique par le
nombre lev des parties prenantes et la diversit des cofinancements.
Le financement de la premire phase des travaux de la LGV a ainsi
associ 16 collectivits territoriales de Champagne-Ardenne, Lorraine et
Alsace, ainsi que la rgion le-de-France. Celui de la seconde phase
associe 15 collectivits.
Le financement de la premire phase a t arrt par la
convention du 7 novembre 2000 entre ltat, RFF et 16 collectivits
concernes. Cette participation ne sest pas limite aux travaux de
construction de la LGV : les collectivits ont galement cofinanc
lamnagement du rseau classique permettant le passage du TGV pour
assurer la desserte directe de 16 villes non situes sur la ligne grande
vitesse.
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NOUVELLES LIGNES 79
Comme le met en vidence le rapport public annuel 2013 de la
Cour
76
, la recherche de cofinancements a conduit avaliser des choix
d'investissements contestables , en particulier la gare TGV Lorraine,
implante en rase campagne sans interconnexion avec le rseau de
transport rgional, la gare Meuse TGV et la cration de dessertes
coteuses et la prennit incertaine. Pour ces dernires, les dficits
dexploitation la charge des collectivits taient galement souligns.
Le rapport critiquait enfin le nombre excessif de collectivits dans la
ngociation, ce qui avait entran de trop nombreux arrts partir de
Reims, ville situe seulement 50 minutes de Paris, et une
multiplication de dessertes en dehors de la LGV. Il tait recommand de
limiter leur nombre lavenir.
B - Lengrenage risqu des cofinancements de la LGV
Sud Europe Atlantique
1 - Une ngociation trs complexe
Le projet SEA se caractrise par une implication particulirement
leve des collectivits territoriales, puisque pas moins de 58 dentre
elles ont t concernes ou sollicites pour participer au financement de
la ligne grande vitesse. Cette implication locale sest faite en ordre
dispers, sans aucune collectivit dsigne chef de file du projet ou
responsable des contributions financires ou de leur collecte. De plus les
diffrentes collectivits ont adress ltat, en contrepartie de leur
implication, des demandes nombreuses et diverses, portant sur le projet
Tours-Bordeaux (arrts par exemple) mais aussi sur dautres dossiers
(infrastructures non ferroviaires, branches additionnelles au Tours-
Bordeaux, etc.).
Un protocole dintention pour la ralisation de la LGV SEA,
ensemble compos des quatre branches Tours-Bordeaux, Bordeaux-
Toulouse, Bordeaux-Espagne et Poitiers-Limoges , a t labor en

76
Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I. La participation des
collectivits territoriales au financement de la ligne grande vitesse Est (LGV Est) :
des contreparties coteuses une gare de trop, p. 473-530. La Documentation
franaise, fvrier 2013, 657 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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80 COUR DES COMPTES
2007 entre ltat, RFF et les collectivits territoriales. Il prvoit
dassocier au financement du projet 5 conseils rgionaux,
19 dpartements et 34 communauts de communes ou dagglomration,
en faisant apparatre pour chacune des collectivits territoriales une cl
de financement et, sagissant de Tours-Bordeaux, un montant estim de
contribution. Ce protocole a servi de base des ateliers de mise au point
de la convention de financement qui organise les concours des
collectivits participantes, pour 1 321,03 M valeur juillet 2009
77
. Les
cls de rpartition par ensembles rgionaux sont les suivantes :
Tableau n 4 : financement de Sud Europe Atlantique
(Tours-Bordeaux) par les collectivits territoriales
Collectivits locales issues des rgions Cl Montant en
Aquitaine 57,0 % 757 987 100
Midi-Pyrnes 19,0 % 250 995 700
Poitou-Charentes 17,4 % 230 407 447
Limousin 3,6 % 47 008 853
Centre 3,0 % 39 630 900
TOTAL 100 % 1 321 030 000
Source : Cour des comptes daprs documents SEA, DGITM et RFF
Au sein des rgions, les conseils rgionaux sont les principaux
financeurs : le conseil rgional dAquitaine devait apporter 306 M, le
conseil rgional de Midi-Pyrnes 102 M, le conseil rgional de
Poitou-Charentes 103 M, le conseil rgional du Limousin 26 M, et le
conseil rgional du Centre 16 M, soit au total 42 % du total des
financements locaux.

77
Ce total comprend 1 279,85 M valeur juillet 2009 pour Tours-Bordeaux, une
contribution de 33,18 M
2009
la seconde phase de la rsorption du bouchon
ferroviaire de Bordeaux (sur un investissement total de 210 M) et une participation
au fonds de solidarit territoriale (8 M
2009
, sur un total de 24 M).
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 81
2 - Une ngociation qui a engag ltat trs au-del du projet
Tours-Bordeaux
a) Les collectivits territoriales subordonnent leur participation
financire un projet ferroviaire lobtention davantages quivalents
Les responsables de la mission de financement du projet SEA ont
indiqu
78
que la ngociation avec lensemble des collectivits a t
complexe et lorigine de surcots pour le projet SEA :
tout dabord, les collectivits appeles financer les grandes
infrastructures considrent comme anormal de devoir y
apporter autant que ltat, compte tenu de la priorit quelles
jugent ncessaire daccorder aux ouvrages relevant de leur
comptence, telles les routes ;
pour SEA, le besoin dassocier son financement toutes
les rgions qui bnficieraient de sa ralisation a conduit
celles-ci exiger en retour quon prcise quand et comment
les branches suivantes pourraient tre ralises, et en hter
les dbats publics et les tudes . Par exemple, les
Toulousains subordonnent leur cot Tours-Bordeaux, peru
comme servant dabord les Aquitains, un engagement de
ltat et de RFF de raliser au plus tt Bordeaux-Toulouse et
un engagement rciproque des Aquitains dy cotiser. De
mme, les lus de la cte basque, du Barn ou de la Bigorre
plaident pour la branche espagnole de SEA . De mme, les
collectivits du Limousin sont venues en renfort de SEA
pour rapprocher le moment o le TGV les mettra 2 heures
de Paris, moyennant 115 kilomtres de LGV. Voil comment
on est pass dun projet prioritaire de 300 kilomtres et 5,6
Md (en valeur juin 2006) ralisable dici 2015, un
ensemble de LGV de plus de 850 kilomtres et 14 Md,
toujours en valeur 2006 .
Quatre protocoles d'accord ou d'intention ont finalement t
signs par l'tat, RFF et des collectivits signataires de la convention de

78
Gestion et finances publiques n 2, fvrier 2009.
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82 COUR DES COMPTES
financement pour prendre en compte les conditions mises par ces
collectivits.
b) Ltat sest engag raliser les autres branches du projet SEA dans
des dlais contraints
Les collectivits territoriales non directement concernes par le
projet Tours-Bordeaux, mais uniquement par ses prolongements, ont
obtenu que soient prvus, pour les branches Bordeaux-Toulouse,
Bordeaux-Espagne et Poitiers-Limoges :
le lancement de lenqute publique ds 2013 ;
lintervention du dcret portant dclaration dutilit publique
pour ces branches au cours de lanne 2014 ;
le lancement effectif des oprations trois ans au plus aprs
parution du dcret de DUP et si possible avant la fin de
lanne 2016.
Ces protocoles engagent ltat et RFF sur des projets et des dates
prcis et prvoient des clauses de sauvegarde portant sur la participation
financire des collectivits au tronon Tours-Bordeaux : les collectivits
peuvent ainsi effectuer une retenue sur les montants appels par RFF au
titre du tronon initial, de 30, 40 ou 50 % selon les cas. Cette
participation sera ensuite verse RFF en une fois au moment du
lancement effectif des travaux de la branche de LGV concerne par le
protocole. Les frais de trsorerie encourus par RFF sont compenss sur
la base de lintrt lgal, mais sur une priode limite dans le temps. En
thorie, les engagements juridiques relatifs aux DUP sont tenables pour
ltat quelles que soient les circonstances. Toutefois, les dcisions
prises par le gouvernement la suite des conclusions du rapport de la
commission Mobilit 21 rendent plus qualatoire la ralisation de
ces infrastructures avant 15 20 ans et, sans mme se placer sur le
terrain de leurs obligations juridiques, les collectivits territoriales
pourraient considrer que le fondement mme de leur accord au
financement de SEA est aujourdhui fragilis.
c) Des engagements damnagements sur dautres parties du rseau
ferroviaire et des soutiens financiers aux collectivits
Les collectivits territoriales ont obtenu diverses concessions de
la part de ltat dans le cours des ngociations. Du reste, une clause de
la convention garantit aux collectivits que le rseau ferroviaire national
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 83
structur par la LGV Tours-Bordeaux est calibr pour rpondre aux
besoins prvisibles de circulation () durant une priode minimale de
15 ans . Dans ce contexte, diverses amliorations du rseau
existant
79
ont par exemple t promis ou le financement, 65 % par
ltat, de la seconde phase de rsorption du bouchon ferroviaire de
Bordeaux
80
.
Des soutiens financiers aux collectivits territoriales ont galement
t prvus :
la Caisse des dpts et consignations rservera, sur les fonds
d'pargne, une enveloppe de 8 Md sur la priode
2009-2013, destine tre prte aux collectivits
territoriales et aux socits porteuses de projet, en co-
financement des concours bancaires traditionnels ;
ltat a ouvert la possibilit, au profit des conseils rgionaux,
d'une majoration du tarif de la taxe intrieure de
consommation applicable aux carburants, dans la limite de
0,73 c/L pour les supercarburants et de 1,35 c/L pour le
gazole, afin de mobiliser de nouvelles ressources en faveur
du financement des infrastructures de transport durable,
ferroviaire ou fluvial, mentionnes dans la loi Grenelle ;
un montant de 30 M du fonds de solidarit territoriale sera
disponible pour des projets locaux (18 M pour Tours-
Angoulme et 12 M pour Angoulme-Bordeaux).
d) Des engagements de desserte
Parmi les lments convenus par ltat avec les collectivits
partenaires pour boucler le financement de SEA, figure une convention

79
Ont t spcifiquement mentionns la bifurcation de Saint-Benot au sud de
Poitiers (5 M environ), des amnagements des quais et voies en gare de Poitiers
pour amliorer laccueil des TER dans le cadre du cadencement (cot probable de
40 50 M), laugmentation de vitesse de Niort-La Rochelle, le doublement de la
voie unique Lusignan-Saint-Maixent, le raccordement sud-est Bordeaux, le
financement des protections acoustiques et la suppression dun passage niveau
Sainte-Eulalie en Gironde (respectivement 15 M et 10 M).
80
Lensemble des collectivits territoriales associes au projet apportera 35 %,
dduction faite de la contribution de lUnion europenne.
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84 COUR DES COMPTES
de desserte. Cette convention, signe entre ltat et RFF, dune part, et,
dautre part, la rgion Aquitaine, les dpartements de la Vienne, de la
Charente, de la Gironde, les communauts dagglomration du Pays
chtelleraudais, du Grand Poitiers, du Grand Angoulme et la
communaut de communes du Nord Libournais, concerne lengagement
de ltat de maintenir un haut niveau de qualit pour la desserte
ferroviaire des gares de Chtellerault, du Futuroscope, de Poitiers,
dAngoulme et de Libourne. Cet engagement, que la SNCF na pas
sign, peut grever la rentabilit de la ligne pour loprateur ferroviaire.
Les arrts frquents font en effet disparatre lavantage li la grande
vitesse et affectent la rotation des rames qui constitue un lment
important de rentabilit.
3 - Rseau ferr de France subit la non-participation de certaines
collectivits locales et des retards dans le versement des concours
financiers de lensemble des acteurs publics
Le contrat de concession pour la ligne SEA prvoit que les
entits publiques (RFF, tat et collectivits) versent des concours
financiers au concessionnaire, au fur et mesure de la ralisation
dvnements cls sur le chantier. RFF assure le versement de ces
concours financiers, et adresse en parallle un appel de fonds
lensemble des collectivits publiques.
Sur les 58 collectivits dont la participation financire tait
envisage dans le tour de table, seules 32 ont finalement sign la
convention de financement du projet de LGV Tours-Bordeaux ; elles
apportent une participation de 1 052,26 M valeur juillet 2009, soit
79,65 % du total de la part prvue des collectivits. La poursuite par
ltat de sa dmarche de collecte des signatures manquantes na pour
linstant pas permis de combler le dfaut de signature qui reprsente
268,77 M valeur juillet 2009
81
.

81
Pour RFF, sur la base des dlibrations comptabilises fin 2012, 81 % du
montant de la convention de financement est couvert par des dlibrations, 5 %
correspondent des collectivits encore incertaines (conseil gnral du Lot et
Garonne ou des Hautes-Pyrnes), et 14 % (soit 200 M) correspondent des refus.
Dans lhypothse la plus pessimiste, il manquerait ainsi 270 M (constants 2009),
dont 103 M pour la seule rgion Poitou-Charentes .
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 85
Les raisons de ces non signatures sont variables, parfois dordre
politique, parfois parce que les collectivits territoriales sont rticentes
payer pour des LGV, parfois en raison de craintes sur les autres projets
(GPSO
82
par exemple), parfois par opportunisme (petites collectivits
qui considrent que le projet sera de toute faon ralis). De ce point de
vue, le choix opr dassocier des collectivits territoriales de tailles trs
diverses, et de poursuivre le projet malgr le retrait de certains
financeurs dimportance (le plus emblmatique tant la rgion Poitou-
Charentes) conduit ncessairement une impasse financire pour le
concdant.
Pour pallier momentanment cette difficult, ltat a dcid que
RFF utiliserait la rserve de taux de la convention financire pour
prendre en charge les contributions non payes des collectivits
territoriales
83
. Initialement, le montant de la participation financire des
diffrents acteurs avait en effet t major dune provision globale pour
risque de taux de 324 M (constants juillet 2009). La contribution de
chaque financeur a ensuite t tablie sur la base dune subvention
majore de 155,65 M tant pour ltat que pour les collectivits
territoriales. Lutilisation de cette provision implique toutefois que les
autres co-financeurs soient de facto appels financer la part des
collectivits qui ne contribuent pas. Or, si ltat a, par lettre du 15 juin
2011, donn RFF lassurance d'une couverture par ltat du dfaut de
signature de certaines collectivits territoriales hauteur de sa part de la
provision pour risque de taux non utilise, les collectivits signataires en
revanche ont commenc indiquer quelles naccepteront plus
lutilisation de leur part de la rserve de taux, avec effet rtroactif le cas
chant. RFF est expos au risque financier correspondant.
RFF est galement confront des retards de paiement encore
plus importants de la part de lAgence de financement des
infrastructures de France (AFITF), qui apporte les concours financiers
de ltat. LAFITF na ainsi pas t en mesure, partir de lexercice
2013, dassurer le paiement rgulier des appels de fonds dus sur le
projet SEA. la date de mi-juin 2013, sur 777 M appels par RFF
auprs de lAFITF, celle-ci na pay que 547 M, soit 70 % environ.

82
Grand projet ferroviaire sud-ouest.
83
Rsultat dune runion organise par le Prsident de la Rpublique le
16 mai 2011.
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86 COUR DES COMPTES
Depuis, un rglement de 35,8 M est intervenu mi-juillet sur les appels
de fonds valids fin juin tandis que de nouveaux appels de fonds ont t
mis par RFF pour 181,6 M en novembre 2013.
Or la convention de financement ne prvoit pas les cas o RFF
serait confront de tels retards ou impasses de paiement. La Cour
considre quil ne convient pas de laisser loprateur ( qui ltat verse
une subvention annuelle) grer seul la situation, mme si lutilisation de
la provision permet de traiter momentanment le problme cr par le
retrait de certaines collectivits. En effet, il est vident quavec le report
2030 ou au-del de certains projets ferroviaires, les retenues opres
par les collectivits territoriales, voire larrt pur et simple des
paiements, risquent fort de se multiplier.
4 - Le cas particulier de la ligne Bordeaux-Toulouse
Les risques pris par ltat dans la ngociation avec les
collectivits territoriales contraignent certains de ses choix ; titre
dexemple, le risque de retrait des contributions des collectivits de
Midi-Pyrnes, qui reprsentent ensemble le deuxime financeur de la
ligne SEA derrire les collectivits dAquitaine, a conduit
repcher la ligne Bordeaux-Toulouse dans les projets ferroviaires
identifis par la commission Mobilit 21 comme tant raliser
dici 2030 (et non plus repouss au-del de cette date). Le trac de la
ligne a t communiqu par le ministre des transports le
23 octobre 2013, en vue dune mise en service prvue en 2024, et
lenqute publique a dbut le 14 octobre 2014. Dcoulant des
protocoles relatifs au projet SEA, trois enqutes publiques sont
ouvertes, portant sur les lignes nouvelles Bordeaux-Toulouse mais aussi
Bordeaux-Dax et sur les amnagements ferroviaires au nord de
Toulouse (19 km) et au sud de Bordeaux (12 km). Bien que la
commission Mobilit 21 avait indiqu que seul laxe Bordeaux-
Toulouse pouvait tre envisag avant 2030, la dcision ministrielle est
donc de prsenter Bordeaux-Toulouse et Bordeaux-Dax comme un tout,
mettre en service avant 2030.
Or la pertinence de ce projet est, dans les circonstances actuelles,
trs incertaine :
la dure de trajet entre Paris et Toulouse ne serait
significativement rduite quavec le choix, dailleurs retenu,
dune ligne nouvelle, mais le cot est alors lev, estim par
RFF 5,7 Md
2011
, avec une marge dincertitude importante
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 87
sur les possibilits relles de report modal, dans la mesure o
la liaison Paris-Toulouse resterait suprieure 3h (3h11 dans
le meilleur temps commercial, un temps moyen de 3h25
daprs RFF, mais probablement davantage avec le passage
par Bordeaux), soit dans la partie infrieure de pertinence
pour le train ;
le contournement TGV de Bordeaux et la mise en place de
TGV directs constituent des conditions pour quune ligne
LGV Paris-Toulouse ait une certaine pertinence mais il nest
plus du tout prvu de raliser ou denvisager un
contournement ferroviaire pour Bordeaux dans les dlais qui
seraient ceux de la mise en service de la ligne Bordeaux-
Toulouse ;
supposer que les reports modaux prvus soient raliss (le
train espre capter 730 000 voyageurs/an reports de
larien
84
), lactivit de laroport de Toulouse-Blagnac, qui
assure actuellement une navette performante entre Paris et
Toulouse, qui est loin dtre satur et dont ltat est
actionnaire majoritaire, pourrait se voir fragilise. Lactivit
arienne de Toulouse, capitale de laviation et sige
dAirbus industrie en serait rduite. La cohrence des choix
de politique de transports nest pas, au cas prsent, assure.
La contre-expertise de lvaluation socio-conomique de GPSO a
t ralise par le CGI, date du 29 avril 2014. Elle donne un avis
favorable lvaluation qui lui a t soumise mais met des rserves sur
le caractre prioritaire du projet au vu de sa faible valeur actualise
nette (VAN) par euro investi. Le CGI sinquite aussi du cot lev qui,
par page interpos, pourrait amener la SNCF relever ses tarifs, ce qui
rduirait le trafic et la VAN du projet.

84
Source RFF. Cette hypothse de fort report modal est dailleurs une condition
ncessaire pour obtenir un bilan carbone positif dune LGV nouvelle entre
Bordeaux et Toulouse.
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88 COUR DES COMPTES
C - Poitiers-Limoges : la rticence des collectivits
territoriales la rduction du nombre de dessertes
Les tudes ralises sur cette ligne conduisent toutes une
conclusion : pour assurer une rentabilit mme trs faible la LGV
Poitiers-Limoges, il est ncessaire de basculer vers louest et larc
Atlantique grande vitesse une grande partie des voyageurs de laxe
traditionnel Paris-Orlans-Limoges-Toulouse (POLT), donc de rduire
significativement la desserte de cette ligne classique. Cest, au reste, ce
que prvoyait RFF dans une tude de projet. De mme, un courrier du
directeur gnral des infrastructures de transports et de la mer, adress
le 25 janvier 2013 aux membres du comit des financeurs, suggrait de
diminuer le nombre de trains circulant sur l'axe Paris-Orlans-Limoges-
Toulouse (POLT) pour passer 7 (...) 4 allers-retours par jour .
Cette option a fait vivement ragir certains lus locaux,
notamment ceux de la Creuse, et, finalement, lhypothse dune
rduction de service sur la ligne actuelle POLT a t carte par le
ministre des transports et RFF, agissant en tant quoprateur, en raison
des inquitudes manant des territoires qui risqueraient dtre ainsi
dlaisss .
La dcision ministrielle du 25 mars 2013 se prononce pour un
scnario de base fond sur le maintien du niveau actuel des dessertes
assures par la POLT, soit 11 , tout en autorisant la prsentation dans
le dossier de lenqute publique de deux scnarios alternatifs avec 7 ou
4 allers-retours. Il a aussi t dcid de conduire le projet Poitiers-
Limoges, tout en amliorant des lignes existantes (Poitiers-Limoges et
Limoges-Guret). Cet objectif est pour le moins contradictoire avec la
recherche dune rentabilit minimum pour le projet Poitiers-Limoges en
grande vitesse.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Le processus de dcision de construction dune LGV passe par
de nombreuses tapes dvaluation, qui sappuient sur des analyses
socio-conomiques. Cette mthode, valable dans ses principes, devrait
tre amliore pour sappuyer, en particulier, sur des donnes de trafic
plus pertinentes, ce qui passe par une mise en uvre effective des textes
rglementaires de 2012 sur la transparence de laccs aux donnes.
Dautre part, lanalyse socio-conomique devrait rvaluer la valeur
montaire du temps, qui, actuellement, crase tous les autres facteurs.
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 89
Elle devrait aussi prendre en compte les impacts ngatifs induits
par effet dviction de ressources financires rares, impacts clairement
identifis dans la pratique et qui affectent le rseau existant. Ce dernier
constat ne peut que saggraver travers la nouvelle instruction-cadre
de juillet 2014 qui a marginalis lvaluation socio-conomique dans
une approche multidimensionnelle. En rduisant leur porte, elle
contourne les valuations socio-conomiques et leur contre-expertise
par le CGI, dont lobligation est prvue par la loi de programmation
des finances publiques du 31 dcembre 2012.
Dans la pratique, le processus dcisionnel ne rpond dj que
trs peu une rationalit conomique.
Il sappuie dabord sur des schmas directeurs dinfrastructures
de transport, prsents comme ntant pas des documents de
programmation, mais qui engagent en fait la dcision publique pour des
montants trs levs et pour une dure de 20 ans ou davantage.
Par la suite, sans attendre ni lvaluation du bien-fond dun
investissement public pourtant lourd par lanalyse socio-conomique, ni
le lancement dune rflexion sur le financement, ni lanalyse des
perspectives de rentabilit de la LGV, une annonce politique vient ds
le dpart conforter un projet de LGV.
Dans ce cadre, le temps long, compte tenu de la complexit des
dossiers et du renchrissement de leur cot (une LGV peu coteuse
reprsente 2 Md de dpenses), et les dcisions publiques jouent
toujours en faveur dun projet. La question des financements est pose
trop tardivement, bien souvent lorsque les tracs sont arrts et le
projet techniquement prt. Interrompre ou abandonner un projet
parvenu un tel stade de maturit, dans lequel ltat, via laction des
prfets coordonnateurs, sest engag, de mme que les acteurs locaux,
au motif quil coterait cher ou ne serait pas rentabilisable, est trs
difficile et ne sest jamais produit jusqu aujourdhui. Tout au plus
arrive-t-il que les projets soient dcals dans le temps, au risque de
crer localement des insatisfactions (gel du foncier, obsolescence des
tudes, etc.). La Cour recommande donc dinverser les processus en ne
lanant lexamen technique de projets quune fois les perspectives
financires de construction et dexploitation tablies, et en donnant une
place plus importante aux dcisions interministrielles formelles.
Dans le temps de gestation technique des projets de LGV, tous
les efforts tendent vers la justification de la construction des lignes :
compte-rendu incomplet des dbats publics ; biais optimiste des tudes
de trafic en vue datteindre un taux de rentabilit suffisant pour la ligne
(sans toujours y parvenir) ; choix au cas par cas des taux
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90 COUR DES COMPTES
dactualisation des recettes futures ; omission des consquences dune
nouvelle ligne grande vitesse sur les dessertes autres que les TGV,
quil sagisse de lentretien du rseau existant ou de lvolution des
dessertes classiques.
Quant au financement de la ligne, de plus en plus complexe
raliser, il repose fortement sur RFF. En dpit des dispositions
rglementaires qui lui interdiraient en principe de financer des projets
qui aggraveraient sa situation financire, cet tablissement, chaque
projet, est pouss par le ministre des transports, avec le soutien des
arbitrages interministriels, subventionner des projets de LGV.
Pour couvrir au moins en partie son apport, RFF essaie en
contrepartie dobtenir des hausses des pages ferroviaires, suscitant
lopposition de plus en plus affirme de loprateur ferroviaire SNCF
qui acquitte ces pages, et nobtenant donc pas toujours gain de cause.
En consquence, les LGV les plus rcentes ont fortement concouru
dgrader les comptes de RFF et augmenter sa dette.
Au-del de son engagement, RFF est galement confront un
risque financier lorsquil prfinance une LGV. En effet, il arrive que les
autres financeurs nhonorent pas leurs engagements financiers mais
paient au fil de leau en fonction de leurs disponibilits (tat via
lAFITF) ou, parfois, dcident de se retirer dun projet, laissant les
autres participants, en particulier RFF, en supporter limpact financier
(certaines collectivits locales dans le cas de la LGV Tours-Bordeaux).
Enfin, les exemples de projets de lignes grande vitesse
examins, Sud Europe Atlantique (Tours-Bordeaux) et Poitiers-
Limoges, montrent que la participation des collectivits territoriales
aux projets de LGV, prvue en principe mais dlicate ngocier en
pratique, peut tre lorigine de drives dans les projets de LGV :
drives financires et techniques, qui engagent ltat trs au-del du
seul projet de ligne en discussion, et engagements de desserte qui
rduisent la pertinence de la grande vitesse.
La Cour, en consquence, formule les recommandations
suivantes :
3. assurer la transparence et laccs aux donnes de la SNCF, en
particulier la frquentation par ligne ;
4. faire prvaloir les valuations socio-conomiques des projets de
LGV annoncs pour avant 2030 et leur contre-expertise par le CGI,
y compris pour ceux ayant fait lobjet dune enqute dutilit
publique avant le 23 dcembre 2013 ;
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UN PROCESSUS DE DCISION QUI TEND LA REALISATION SYSTMATIQUE DE
NOUVELLES LIGNES 91
5. ne dcider du lancement des tudes prliminaires quaprs :
la dfinition dun plan daffaires pour la ligne, associant le
gestionnaire dinfrastructure et le ou les oprateurs
ferroviaires;
la prise en compte par une dcision interministrielle
formelle des perspectives de financement du projet
dinfrastructure et la rpartition entre les acteurs (tat,
RFF, ventuellement collectivits territoriale) ;
6. veiller au paiement par lAFITF de ses engagements financiers vis-
-vis de RFF et clarifier rapidement la question des ressources de
cette agence.


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Chapitre III
Un cot non soutenable
Dans un contexte marqu par des cots de construction en
augmentation constante et des prvisions de trafic optimistes, non
seulement les LGV apparaissent de moins en moins rentables mais la
capacit de financer des lignes nouvelles est aujourdhui menace par la
situation financire des diffrents contributeurs potentiels. De centre de
profit et de couverture des activits ferroviaires dficitaires,
linvestissement dans la grande vitesse est devenu un contributeur
majeur laccroissement de la dette ferroviaire.
I - Des lignes de moins en moins rentables
A - Des cots de construction en augmentation
Les cots de construction des LGV ont tendanciellement
augment avec le temps. Le cot par kilomtre construit, initialement de
4,8 M
2003
pour la LGV Paris-Lyon
85
, approche ou excde dsormais
20 M pour chaque kilomtre de ligne construit : le projet SEA devrait
ainsi prsenter un cot kilomtrique de 26 M (7,8 Md pour 300 km de

85
9,3 M
2003
pour la LGV Atlantique, 9,5 M
2003
pour la LGV Nord, 13,7 M
2003

pour linterconnexion le-de-France, 11,9 M
2003
pour la LGV Rhne-Alpes,
17,5 M
2003
pour la LGV Mditerrane, au moins 12,7 M
2003
pour la LGV Est 1
re

phase.
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94 COUR DES COMPTES
ligne), tandis que les projets ferroviaires du Grenelle taient estims
20 M/km construit.
Lanalyse ex ante des cots de la ligne Poitiers-Limoges montre
que le gnie civil, incluant notamment les ouvrages dart courants et
non courants, les terrassements et les ouvrages hydrauliques, reprsente
60 70 % de ces cots, tandis que les quipements ferroviaires en
absorbent entre 20 et 30 %, et la libration des emprises foncires
autour de 10 %. Les normes environnementales et la cration de gares
nouvelles expliquent galement une partie de laugmentation des cots.
De plus, les cots des LGV drivent frquemment par rapport
aux estimations. titre dexemple, pour les cinq LGV disposant dun
bilan LOTI (LN2 : Atlantique, LN3 : Nord, interconnexion le-de-
France, LN4 : Rhne-Alpes, LN5 : Mditerrane), le cot total de
construction prvu lors de la dclaration dutilit publique tait de
11 074 M (actualis en euros 2003), le cot prvu lors de la dcision
dapprobation ministrielle tait de 12 284 M
2003
et le cot constat
sest lev 12 984 M
2003
, soit une drive entre la DUP et la dcision
dapprobation ministrielle de 11 % et une drive entre la dcision
dapprobation et la situation finale de 6 %. La divergence de cot entre
la dclaration dutilit publique et la dcision dapprobation
ministrielle est due pour lessentiel des changements de programmes
(ex : amnagement de Montparnasse pour la LGV Atlantique), tandis
que lcart entre les cots prvus au moment de la dcision
dapprobation et la ralisation effective est d des dpassements lis
aux travaux (LGV Nord) et des changements tardifs de programme
(LGV Atlantique).
Les cots dexploitation (dpenses dentretien et dexploitation
du matriel et de linfrastructure) tendent galement tre plus levs
que prvu : du double pour les LGV Nord, interconnexion le-
de-France, Rhne-Alpes et Mditerrane, jusqu 5,7 fois la prvision
pour la LGV Atlantique. Cette drive, qui peut sobserver ailleurs quen
France, tend cependant saccrotre au fur et mesure que des projets
moins rentables sont avaliss par la puissance publique.

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UN COUT NON SOUTENABLE 95
B - Des prvisions de trafic frquemment non ralises
Ltude des lignes en activit confirme le biais optimiste des
estimations de trafics. En rgime de croisire, sur six LGV
86
, le trafic est
en moyenne de 24 % infrieur la prvision, avec une ligne ayant un
trafic suprieur (LGV Lyon) et cinq lignes un trafic infrieur (dont
lune, la LGV Nord, atteint seulement la moiti de la prvision).
Il en rsulte que la rentabilit des projets est systmatiquement
infrieure aux prvisions, comme lillustre le tableau ci-dessous :
Tableau n 5 : rentabilit
87
des LGV prsentes par date de
construction


TRI 20 ans

conomique Socio-conomique

a priori a posteriori a priori a posteriori
LGV Lyon
16,5 % 15,2 % 28,0 % nd
LGV Atlantique
12,0 % 8,5 % 23,6% 12,0 %
LGV Nord
12,9 % 2,9 % 20,3 % 5,0 %
Interconnexion IdF
10,8 % 6,9 % 18,5 % 15,0 %
LGV Rhne Alpes
10,4 % 6,1 % 15,4 % 10,6 %
LGV Mditerrane
8,0 % 4,1 % 12,2 % 8,1 %
Source : Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable
(CGEDD)
En dfinitive, la rentabilit des LGV en France a tendance
diminuer : les lignes les plus intressantes ont t construites en
premier, les dernires traduisent le mouvement acquis et la

86
Paris-Lyon, LGV Atlantique, LGV Nord Europe, Interconnexion le-de-France,
Rhne-Alpes, LGV Mditerrane.
87
Les rentabilits conomique et socio-conomique se dfinissent, la premire
comme la rentabilit financire de lensemble RFF+SNCF calcule en euros
constants et hors frais financiers, la seconde en y ajoutant les surplus des autres
acteurs (voyageurs, oprateurs dinfrastructures concurrentes, collectivits
publiques, impact sur lenvironnement) comme expos dans le Chapitre II.
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96 COUR DES COMPTES
prdominance de choix dinvestissements sans rapport avec une relle
rationalit conomique.
II - Limpasse financire des nouveaux projets
A - Lambition du SNIT non assortie de financements
identifis
Le projet de schma national des infrastructures de transport,
prsent en 2011, et tenant compte des projets ferroviaires de la loi
Grenelle 1 de 2009, prsentait un cot estim de 245 Md
88
, dont
174 Md pour le ferroviaire (71 %).
Ce cot comprenait des dpenses de 107 Md HT pour le
dveloppement du rseau ferroviaire, dont 60 Md, soit 56 %, pour les
LGV construire
89
. Le secteur ferroviaire devait galement bnficier
de dpenses de modernisation, rgnration et exploitation, reprsentant
67 Md sur une enveloppe totale de 104,5 Md (soit 64 % des sommes
consacres lentretien des rseaux dinfrastructures de transport).
Les sources de financement de ces projets ntaient pas
identifies, mais la contribution de ltat revenait 56 Md sur
lensemble des projets de dveloppement ferroviaire, dont 48 Md sur
les nouveaux projets. Elle apparaissait en complet dcalage par rapport
aux capacits financires de lAgence de financement des
infrastructures de transport de France (AFITF), qui porte la contribution
de ltat aux projets dinfrastructures, et dont le budget annuel, tous
projets et secteurs confondus, a t de 2,2 Md (exercices 2010 2013),
ramen 1,8 Md pour lexercice 2014. De mme, lapport des
collectivits territoriales, tant en dveloppement (30 %) quen entretien
(15 %) tait valu de manire trs optimiste.

88
Sur 25 ans, soit prs de 10 Md par an.
89
titre dexemple, 16 Md pour la LGV Provence-Alpes-Cte dAzur et son
prolongement vers lItalie, 13 Md pour Lyon-Turin Ferroviaire, et 7 9 Md pour
la LGV Paris-Normandie.
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UN COUT NON SOUTENABLE 97
Pour le poste rgnration , la charge devait tre en grande
partie supporte par RFF, tablissement public, ltat nen assumant
que 12,8 % et les collectivits territoriales 8,4 %. La contribution de
RFF reprsentait 50 Md non financs. Le projet de SNIT reconnaissait
cette impasse : actuellement 1,5 Md sont investis annuellement par
RFF pour, la fois, la rgnration des voies (1,1 Md) et pour les
autres oprations de rgnration (0,4 Md). Cette somme sera porte
en 2012 1,8 Md sachant que lobjectif () est de disposer denviron
2 Md/an pour lensemble des oprations de rgnration () Cela
suppose de dgager des capacits prennes de financement
complmentaire pour RFF sauf augmenter son endettement .
B - La rduction opre par la commission
Mobilit 21
La commission Mobilit 21 , mise en place en octobre 2012, a
rvalu les projets du SNIT par rfrence non seulement la contrainte
financire, mais aussi en tenant compte dautres aspects : contribution
aux grands objectifs de la politique des transports
90
, performance
cologique, performance socitale
91
et performance socio-
conomique
92
.
La commission Mobilit 21 a rparti les projets en fonction
de leur degr de priorit :
en premire priorit figurent les projets dont lengagement
doit intervenir avant 2030 ;
en seconde priorit, les projets dont lengagement peut tre
envisag entre 2030 et 2050 ;
enfin, les projets renvoys des horizons plus lointains
(aprs 2050), affects dun fort ala.

90
savoir servir la comptitivit conomique nationale, soutenir lintgration
europenne, rduire les ingalits territoriales et amliorer la mobilit de proximit.
91
Amnagement du territoire, rduction des nuisances, amlioration de la scurit.
92
Comparant les bnfices (conomiques, sociaux et environnementaux) attendus
de la ralisation dun projet, avec les cots de ce projet.
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98 COUR DES COMPTES
La commission a galement propos deux scnarios pour rpartir
les projets entre ces trois horizons temporels.
Le premier scnario retient un montant de 8 10 Md de projets
raliser dici 2030. Il implique de ne maintenir, dans les projets
prioritaires raliser avant 2030, que quelques projets ferroviaires
correspondant pour lessentiel aux lignes dj en construction ou faisant
lobjet dun contrat
93
, pour un montant total de 6,3 Md. Les autres
LGV sont renvoyes en priorit 2, cest--dire aprs 2030, voire, pour
certaines, des horizons lointains non dfinis, en tout cas au-del de
2050.
Le second scnario propose un montant dinvestissements
compris entre 28 et 30 Md. Il est optimiste , selon les propres
termes de la commission, car il repose tant sur lhypothse dune
amlioration de la conjoncture conomique que dune mobilisation de
nouvelles sources de financement. Dans ce scnario, les lignes grande
vitesse raliser avant 2030 sont plus nombreuses : outre les projets
dj en cours, 2 Md seraient consacrs aux tudes pour la ligne
Bordeaux-Hendaye, la LGV Paris-Orlans-Clermont-Ferrand, ainsi que
linterconnexion sud le-de-France, le contournement ferroviaire de
Lyon ou encore la ligne nouvelle Perpignan-Montpellier. En outre,
7,1 Md seraient consacrs au projet GPSO (Bordeaux-Toulouse
notamment).
Enfin, pour chaque scnario, la commission a propos deux
valuations du cot des projets : valuation basse et valuation haute,
pour tenir compte de lincertitude qui caractrise le cot de projets
dinfrastructures un horizon de 20 ans ou davantage.
Le bilan financier pour le secteur ferroviaire se prsente, lissue
des travaux de la commission Mobilit 21 , de la manire suivante :

93
LGV Sud Europe Atlantique entre Tours et Bordeaux, Bretagne-Pays de la Loire,
contournement de Nmes-Montpellier et LGV Est 2
me
phase.
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UN COUT NON SOUTENABLE 99
Tableau n 6 : estimations de la commission Mobilit 21
Estimation basse
Ferroviaire en M Scnario 1 Scnario 2
Avant 2030 8 120 23 120
2030-2050 71 450 58 350
Aprs 2050 15 620
dont 2 projets non
chiffrs
94

15 620
dont 2 projets non chiffrs
TOTAL 95 190 97 090
Estimation haute
Ferroviaire en M Scnario 1 Scnario 2
Avant 2030 8 870 23 870
2030-2050 80 550 67 450
Aprs 2050 25 000 25 000
TOTAL 114 420 116 320
Source : commission Mobilit 21
lissue de ces travaux, le gouvernement sest prononc pour la
mise en uvre du scnario 2, le plus ambitieux, qui, sil est en retrait
par rapport aux hypothses du SNIT de 2011, en reprsente encore les
deux tiers. Pour les projets ferroviaires, ce scnario correspond un
montant de 23 Md de dpenses dici 2030. Entre 2013 et 2050, et
sans mme prendre en compte les volutions ultrieures, il conviendrait
de financer, pour le seul ferroviaire, au minimum 81,47 Md (scnario 2
hypothse basse) et au maximum 91,32 Md (scnario 2 hypothse
haute). Le scnario 2 implique ainsi, en moyenne, 2,3 Md de dpenses
chaque anne, en estimation basse.
Au total, les choix de ltat lissue des travaux de la
commission Mobilit 21 ne sont pas financs en ltat actuel,
compte tenu des coups partis et de la situation de lAFITF (cf. III -
B - 1 - d). 15 18 Md deuros de recettes nouvelles au minimum (soit
au moins 1 Md chaque anne) resteraient donc trouver pour le
financement du scnario retenu par le Gouvernement en juillet 2013.

94
Barreau ferroviaire Est Ouest et nouvelle traverse des Pyrnes.
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100 COUR DES COMPTES
III - Lpuisement des ressources disponibles
A - La gouvernance du systme ferroviaire : des acteurs
multiples et des relations complexes
Depuis la premire directive europenne significative dans le
domaine du rail (directive 91/440 CEE du Conseil du 29 juillet 1991
relative au dveloppement de chemins de fer communautaires), le
systme ferroviaire distingue linfrastructure (les rails) et les oprations
de transport (consistant faire circuler des trains sur ces rails et
proposer aux clients des services de transport). Cette sparation est
rcurrente dans les industries de rseau o plusieurs entreprises pouvant
tre, ou non, en concurrence, doivent utiliser une infrastructure unique
car le cot de construction de cette infrastructure rend conomiquement
non pertinent den raliser une pour chaque transporteur, effectif ou
potentiel.
Dans ce contexte, le secteur ferroviaire franais volue autour de
plusieurs acteurs :
le gestionnaire dinfrastructure. La France a choisi, pour
mettre en uvre la directive 91/440 CEE par la loi du
13 fvrier 1997 qui prvoyait la sparation entre la gestion de
linfrastructure et lactivit de transport en matire
ferroviaire, de crer un gestionnaire dinfrastructure
autonome, Rseau ferr de France (RFF). Propritaire et
gestionnaire du rseau ferr national, RFF dfinit les
objectifs applicables en matire de gestion du trafic, de
fonctionnement et dentretien du rseau. Son activit
commerciale principale consiste dans la vente des sillons,
cest--dire des crneaux horaires permettant de faire circuler
les trains dun point un autre. Par ailleurs, matre douvrage
de lamnagement et du dveloppement du rseau, RFF
dlgue les travaux de construction et de modernisation de
ses infrastructures des entreprises mandataires. Quant aux
activits de maintenance et renouvellement sur le rseau
existant, elles sont dlgues, selon la loi, par RFF SNCF
Infra ;
les entreprises ferroviaires sont charges dassurer le
transport des voyageurs et des marchandises. Elles paient
RFF des pages pour faire circuler leurs trains. Les directives
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UN COUT NON SOUTENABLE 101
europennes (notamment les paquets ferroviaires de
2001, 2004 et 2007), tout en dfinissant certaines mesures
douverture (pour le fret) ou dharmonisation dans le secteur
ferroviaire, nont pas abouti libraliser, notamment, le
transport domestique des voyageurs. Aussi, la SNCF
demeure, en France, loprateur ferroviaire dominant. Pour
les autres transporteurs qui sont prsents sur les secteurs
ouverts la concurrence (fret ou transport de voyageurs
internationaux), la direction de la circulation ferroviaire
(DCF) est charge, depuis le 1
er
janvier 2010, dassurer pour
le compte de RFF les missions de gestion du trafic et des
circulations. Cette entit est situe au sein de la SNCF mais
dispose de certaines garanties dindpendance visant offrir
un accs quitable au rseau pour lensemble des entreprises
ferroviaires ;
enfin, les acteurs qui encadrent lactivit ferroviaire par
des lois, des rglements, des conventions avec les oprateurs
ferroviaires, ou en vertu de pouvoirs de rgulation qui leur
sont confis par la loi. Parmi ces acteurs de la rgulation
ferroviaire , figurent notamment :
o ltat (ministre des transports), qui ngocie les directives
europennes pour la France, labore les projets de loi
(exemple : loi n 97-135 du 13 fvrier 1997 crant rseau
ferr de France, projet de loi de rforme ferroviaire), et
dfinit le cadre rglementaire. Ltat, via lAgence des
participations de ltat, est galement propritaire tant de la
SNCF que de RFF, qui, tous deux, ont un statut
dtablissement public industriel et commercial. Ltat
intervient enfin au travers dentits spcifiques :
ltablissement public de scurit ferroviaire
(EPSF) qui assure, pour le compte du ministre des
transports, le respect des rgles de scurit,
lhomognit des conditions techniques et de
scurit de lexploitation pour toutes les entreprises
ferroviaires ;

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102 COUR DES COMPTES
lAgence de financement des infrastructures de
transport de France (AFITF), cre par dcret du 26
novembre 2004. tablissement public national
caractre administratif, dot de la personnalit
morale et de lautonomie financire, cette agence a
pour mission de financer diffrents projets
dinfrastructure, et reoit pour ce faire des dotations
de ltat et des recettes fixes par le dcret.
o les rgions, qui constituent un nouvel intervenant dans le
systme ferroviaire franais depuis la loi n 2000-1208 du
13 dcembre 2000 relative la solidarit et au
renouvellement urbains. Elles peuvent, depuis 2002,
conclure des conventions avec la SNCF pour dterminer
les lignes des trains rgionaux, en dfinir les obligations
de service public (dessertes, tarifs sociaux, frquence,
systme dinformation voyageurs, abonnement, etc.) et
les financer ;
o lAutorit de rgulation des activits ferroviaires (ARAF)
cre par la loi n 2009-1503 du 8 dcembre 2009
relative lorganisation et la rgulation des transports
ferroviaires, qui a reu des pouvoirs dobservation des
conditions daccs au rseau ferroviaire, un pouvoir
davis (par exemple, avis conforme concernant les
redevances dinfrastructure acquittes par les entreprises
ferroviaires pour utiliser le rseau ferroviaire) et un
pouvoir de rglement des diffrends qui peuvent
apparatre loccasion de lexercice du droit daccs au
rseau et aux prestations associes, notamment entre les
entreprises ferroviaires et les gestionnaires dinfrastruc-
ture.
La loi n 2014-872 du 4 aot 2014 portant rforme ferroviaire
apporte une modification importante cette architecture en runifiant
RFF et la SNCF par la cration dun tablissement public caractre
industriel et commercial (EPIC) de tte, appel SNCF , comprenant
dune part un EPIC qui sera le nouveau gestionnaire dinfrastructure
unifi, SNCF Rseau (dont ex-RFF), rintgrant tous les mtiers de
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UN COUT NON SOUTENABLE 103
linfrastructure
95
, dautre part un EPIC charg de lexploitation des
services ferroviaires : SNCF Mobilits (ex-SNCF).
B - La rarfaction des ressources budgtaires
1 - Des capacits budgtaires dinvestissement trs limites
Chaque anne, le systme ferroviaire franais est subventionn
hauteur denviron 12,6 Md par les finances publiques, pour moiti par
ltat et pour moiti par les collectivits territoriales.
Les apports de ltat en matire dinvestissements dans les
infrastructures terrestres de transport sont ports budgtairement par
lAgence de financement des infrastructures de transport de France
(AFITF). plusieurs reprises, la Cour
96
a soulign le manque de
pertinence de cette agence, qui constitue une forme de dbudgtisation
injustifie.
a) LAFITF finance diverses dpenses, en plus des grands projets
dinfrastructure
Ces dpenses sont les suivantes :
les dpenses lies aux grands projets, tous modes confondus,
ont reprsent 40 % du budget de lagence en 2013 ;



95
Personnels de lex-RFF (environ 1 500 salaris), ceux de lex-branche travaux
de lex SNCF SNCF Infra (45 000 salaris) et ceux de lex-direction de la
circulation ferroviaire (DCF) (13 640 salaris), sous les conditions dindpendance
organique poses par la proposition de directive 2013/0029 (COD) du quatrime
paquet , actuellement en discussion.
96
Cour des comptes, Rapport public annuel 2009, Tome I. LAgence de
financement des infrastructures de transport de France, p. 199-213. La
Documentation franaise, fvrier 2009, 777 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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104 COUR DES COMPTES
la modernisation des infrastructures
97
en absorbe 30 % ;
les dpenses de gros entretien et de rgnration des rseaux
(y compris les oprations de scurit) reprsentent 15 % du
budget ;
les dpenses de renouvellement du matriel roulant,
notamment des trains dquilibre du territoire et le soutien de
ltat au dveloppement des transports collectifs
dagglomration reprsentent enfin 15 % du budget de
lAFITF.
En 2012, les dpenses de l'AFITF consacres au secteur
ferroviaire taient de 0,6 Md, et 0,7 Md en 2013.
b) Des ressources en baisse
Les ressources de lagence proviennent de taxes affectes (taxe
damnagement du territoire et redevance domaniale prleves sur les
socits dautoroute hauteur de 838 M en 2013) et dune partie du
produit des amendes radars (170 M en 2013). Jusqu prsent,
lquilibre du budget de lagence tait assur par une subvention de
ltat. Avec lcotaxe poids-lourds, dont les recettes nettes taient
estimes environ 870 M en anne pleine pour lAFITF, il tait prvu
que cette subvention diminue progressivement et steigne en 2016.
Malgr labsence de recettes dcotaxe, la subvention de ltat a
commenc baisser, de 900 M en 2012 560 M en 2013.
Il en est rsult une rduction significative des ressources de
lagence en 2013 : celles-ci sont passes de 1,9 Md en 2012
1,57 Md en 2013, soit une baisse de 18 %, alors que la prvision
budgtaire envisageait plus de 2 Md en 2013, soit une hausse de 9 %
par rapport 2012.

97
Engagements contractualiss avec les collectivits territoriales (oprations
inscrites aux contrats de projets tat-rgion et aux programmes de modernisation
des itinraires routiers) ; investissements de signalisation pour les rseaux routiers et
ferroviaires (programme GSM-R) ; amnagements destins faciliter laccs aux
personnes mobilit rduite ; stationnement des poids lourds sur le rseau existant.
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UN COUT NON SOUTENABLE 105
c) Incapacit de lAFITF honorer ses engagements budgtaires
actuels
En 2013, les ressources de lAFITF ont t insuffisantes pour
faire face aux engagements pris, notamment en matire ferroviaire, en
dpit dune ponction de 361 M sur le fonds de roulement, dsormais
trs faible. Aussi, la fin de lanne 2013, les engagements non-solds
de lAFITF slevaient 16,4 Md, en augmentation par rapport 2012
(15,6 Md) : environ la moiti, soit 7,797 Md concernaient le
ferroviaire (8,574 Md en incluant les fonds de concours). Par ailleurs,
cette mme date, 337,6 M correspondaient des charges encore
payer, dont 194,1 M pour la LGV Tours-Bordeaux, et 126,8 M pour
la LGV Est phase 2. Actuellement, les recettes de lAFITF ne
permettent mme pas dassurer le financement au fil de leau de ces
charges.
d) Absence de marge de manuvre pour des dpenses nouvelles
Compte tenu de la situation de lAFITF, la marge financire pour
des engagements de dpenses sur de nouveaux projets de LGV est
inexistante.
La commission Mobilit 21 a fait le mme constat. En
juin 2013, alors quexistait une perspective de 514 M de recettes lies
lcotaxe pour 2014, recettes qui font aujourdhui dfaut, la
commission estimait que les ressources projetes de lAFITF lhorizon
2030 ne permettraient, pour lessentiel, que de faire face aux dpenses
incompressibles en lien avec les engagements dj pris (22,9 Md).
La commission ajoutait que seule une hausse suffisante des
recettes de lAFITF permettrait denvisager de nouveaux projets. Si les
ressources de lagence passaient, en euros constants, 2,26 Md
partir de 2017 et jusquen 2030 (soit un total cumul de 31,6 Md) ,
cela librerait dici 2030 une capacit de financement pour des
nouveaux grands projets de lordre de 2,4 Md , permettant alors de
lancer de 8 10 Md de travaux dici 2030. Cette analyse semble
encore optimiste, pour plusieurs raisons :
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106 COUR DES COMPTES
compte tenu de lannonce du report sine die de lcotaxe, il
sera plus difficile datteindre un niveau de ressources de
2,26 Md chaque anne, en euros constants, pour lAFITF.
Or il est prvu qu partir de 2014 cette agence finance
chaque anne des dpenses supplmentaires importantes
98
.
En 2015, lAFITF devrait se voir affecter des ressources
tires du relvement prvu de la taxe intrieure sur la
consommation de produits ptroliers applicable au carburant
gazole (TICPE). Cette taxe serait augmente de 2 centimes
par litre de gazole, et le produit serait affect lAFITF.
Toutefois, il nest pas certain que ceci suffise porter les
ressources de lagence au niveau ncessaire au regard des
engagements financiers venir ; la projection repose sur
lide que les projets seront tals dans le temps. Ainsi :
lexprience montre que lhypothse peut tre
raisonnablement faite que les besoins de paiement ne
reprsenteront que 60 75 % du cot total des travaux .
Cette approche constitue un sous-financement contestable, et
peut se rvler risque, notamment lorsque ltat sengage
auprs des partenaires financiers locaux achever les lignes
dans un dlai donn, sans quoi les collectivits territoriales
sont dlies de leur engagement de contribution (cas de SEA
et des lignes Poitiers-Limoges et GPSO par exemple) ;
le passage de 2,4 Md en provenance de lAFITF 8
10 Md de volume de travaux repose sur une cl de
financement des projets (40 % tat, 30 % collectivits
territoriales, et 30 % pour les oprateurs tel que RFF) qui ne

98
Pour le seul secteur ferroviaire (dautres projets sy ajoutent dans le domaine routier, fluvial
et maritime), seraient ainsi poursuivis : les travaux de construction des LGV Est Europenne
(seconde phase), Sud Europe Atlantique (Tours-Bordeaux) et le contournement ferroviaire de
Nmes-Montpellier ; les tudes et travaux de reconnaissance dj engags du projet de liaison
ferroviaire Lyon-Turin et de ses accs franais ; certains amnagements pour l'autoroute
ferroviaire atlantique ; le financement des dernires tranches annuelles des contrats de projets
2007-2013 et de la nouvelle gnration de contrats de plan 2014-2020, relatifs au transport
ferroviaire ; certaines infrastructures ferroviaires prvues dans le cadre du plan exceptionnel
dinvestissement (PEI) pour la Corse ; le soutien au programme dquipement du rseau ferr
national en radiotlphonie GSM-R, aux programmes de mise en scurit des tunnels routiers
et ferroviaires, aux suppressions de passages niveau, la mise aux normes des infrastructures
pour leur accessibilit aux personnes mobilit rduite ; des amnagements de rgnration,
de scurit et de gestion de trafic sur le rseau routier national ; les investissements prvus
dans le cadre de lengagement national pour le fret ferroviaire et la modernisation des
matriels roulant dle-de-France et des trains dquilibre du territoire.
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UN COUT NON SOUTENABLE 107
sest pas souvent vrifie en matire ferroviaire. Les
collectivits territoriales interviennent rarement pour des
montants aussi levs. Quant RFF, sa participation aux
projets de LGV risque dtre obre par le poids de sa dette ;
la commission Mobilit 21 na pas pris en compte le
poids financier trs lourd de certaines infrastructures,
notamment le projet de tunnel de base de la liaison
ferroviaire Lyon-Turin
99
ou encore le projet de canal Seine-
Nord Europe. La prise en compte de lun ou lautre de ces
projets, reconnaissait la commission, impliquerait en effet
qu aucune possibilit de financement dautres projets par
lAFITF ne serait plus alors ouverte avant 2028 ou 2030,
sauf si de nouveaux moyens taient dgags . Or,
rcemment, a t raffirme la volont du gouvernement
dengager la ralisation du canal Seine-Nord Europe. Le
Premier Ministre a ainsi souhait que le chantier
commence en 2017 et sachve en 2023 ;
enfin la commission, malgr un effort pour tablir des
scnarios ralistes, a probablement sous-estim les cots de
ralisation des lignes. titre dexemple, la ligne Poitiers-
Limoges, budgte hauteur de 1,68 Md dans le scnario
haut par la commission Mobilit 21 , est dores et dj
value environ 2 Md.
C - La baisse de rentabilit de lactivit TGV
La SNCF, oprateur ferroviaire sur les lignes TGV, doit acquitter
des pages au gestionnaire de linfrastructure. Ces pages financent en
partie les infrastructures et sont essentiels lquilibre financier dun
projet dinvestissement en LGV. Or la SNCF rsiste de plus en plus
fortement aux hausses de pages.

99
Pour lequel existe un accord intergouvernemental franco-italien et qui a fait
lobjet dune dclaration commune des chefs dtat franais et italien, le
3 dcembre 2012.
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108 COUR DES COMPTES
1 - Le TGV, une activit qui fut longtemps trs rentable
a) Une hausse du chiffre daffaires jusquen 2012, suivie dune baisse
en 2013
Le chiffre d'affaires du TGV a cr au rythme soutenu de 6,7 %
par an sur 2002-2009 pour atteindre 4,4 Md en 2009. Il sest ensuite
tabli 4,6 Md en 2010 (+ 2,2 %), 4,8 Md en 2011 (+ 4,5 %), et
4,9 Md en 2012 (+ 4,3 %) dans un contexte conomique pourtant
difficile. En 2013, pour la premire fois, le chiffre daffaires du TGV a
recul de 4 % pour se situer 4,7 Md. La croissance du chiffre
daffaires sest appuye jusquen 2012 sur un modle capacitaire ,
reposant sur :
une augmentation du trafic TGV, tire par la croissance de
loffre, notamment par les lignes nouvelles, et au dtriment
du trafic des trains classiques (TET et trains Intercits
cf. graphiques n 1 et n 2) ;
une croissance simultane du taux d'occupation et des prix,
grce la mise en place dune optimisation du rendement
( gestion fine ) ;
un taux doccupation record en Europe (aux alentours de
70 %).
b) Une augmentation du prix des billets sous contrainte
Laccroissement du chiffre daffaires sur la priode 2002-2012
repose sur la hausse des prix des billets plus encore que sur
laugmentation des trafics, comme le montre le graphique ci-dessous
avec lvolution du chiffre daffaires du TGV par voyageur-km. Sa
croissance sur la priode est de lordre de 2,7 % par an jusquen 2012.
linverse, ce taux chute de 3,7 % en 2013.
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UN COUT NON SOUTENABLE 109
Graphique n 8 : chiffre daffaires par rapport la frquentation
(en M par Md voyageurs-km)

Source : Cour des comptes, daprs les donnes SOeS, SNCF et direction du budget
La poursuite de la hausse des prix lavenir est incertaine. En
principe, lutilisateur final dune infrastructure doit la financer et
certaines tudes, reprises par exemple par la direction du budget,
montrent que les prix des billets devraient tre pratiquement deux fois
plus levs quaujourdhui pour couvrir le cot des infrastructures. Mais
peut-on encore accrotre le prix des billets TGV, qui a dj
significativement augment depuis 2002, sans perdre des clients dans un
contexte de contrainte sur le pouvoir dachat ?
La SNCF estime quil sera difficile, lavenir, de rpercuter des
pages levs sur les prix des billets. Outre lexistence dun sentiment
de chert chez les clients du TGV, la SNCF considre que llasticit
de la demande au prix serait croissante, entre - 0,7 et - 1,2 suivant les
destinations : une forte augmentation des prix reviendrait donc
raliser la mme marge, en transportant moins de passagers (hors
adaptation majeure de loffre) .
De fait, lexemple espagnol semble indiquer que le prix des
billets influence de manire non ngligeable les parts de march de la
grande vitesse ferroviaire. Aprs que loprateur public des chemins de
fer, la Renfe, a appliqu une politique de rductions des cots et une
baisse des prix jusqu 20 %, le nombre de voyageurs transports par le
train grande vitesse espagnol a augment en 2013 de 23,5 %. Les
trains longue distance font dsormais jeu gal avec lavion pour les
trajets intrieurs.
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110 COUR DES COMPTES
Pour RFF cependant, llasticit de la demande aux prix ne serait
pas si forte en France. Elle stablirait entre - 0,5 et - 0,7, correspondant
des hausses du produit moyen par voyageur de 3 % par an. La
direction du budget estime que, sur les dix dernires annes, la hausse
constate du produit moyen par voyageur-km donnerait plutt raison
RFF pour l'avenir .
Dans tous les cas, la poursuite dune hausse des tarifs du TGV est
encadre par des contraintes contradictoires. Elle devrait se poursuivre
sil sagit bien de rpercuter sur lutilisateur final le cot des nouvelles
infrastructures ; elle pourrait atteindre une limite sil savre que les
hausses de prix dcouragent les voyageurs demprunter le TGV pour
leurs dplacements, alors quexistent des alternatives cot comparable
ou infrieur.
c) Un choix de marge oprationnelle du TGV qui oblige amortir
plusieurs fois le mme matriel roulant
En principe, la marge oprationnelle dune activit
100
doit
permettre dabsorber, aprs impt, la valeur de lactif net ncessaire
lexercice de cette activit, pondre par le cot des capitaux quil a
fallu mobiliser pour la financer.
Il est intressant, dans ce contexte, de comparer la marge
oprationnelle de lactivit TGV de la SNCF avec celle de la Deutsche
Bahn, les deux entreprises prsentant, sur ce segment, dimportantes
similarits : chiffre daffaires de 4 4,5 Md par an environ, effectifs
comparables (la DB emploie 15 000 personnes, contre 17 000 pour la
SNCF). Pour la Deutsche Bahn, la marge oprationnelle de lactivit
grande vitesse slve 684 M en 2012 et 649 M en 2013, ce qui
reprsente 16,7 % du chiffre daffaires en 2012 et 15,8 % en 2013.
Le calcul standard de marge oprationnelle appliqu la SNCF
impliquerait une marge denviron 560 M/an (avec un cot moyen
pondr du capital 8,5 % et un actif net de 4,6 Md), assez
comparable la marge obtenue par la Deutsche Bahn sur son activit
longue distance. En se fondant sur un ratio de chiffre daffaires de 16 %,

100
Laquelle peut tre approxime comme le rsultat dexploitation dune activit.
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UN COUT NON SOUTENABLE 111
comme pour la DB, la marge oprationnelle de lactivit TGV de la
SNCF se situerait environ 740 M.
La Cour a cependant observ que la SNCF utilisait dautres
mthodes pour fixer des objectifs de marge oprationnelle. Elle
considre en effet que la marge oprationnelle doit absorber, outre
lactif net pondr par le cot des capitaux, une part damortissement
supplmentaire, reprsentative du cot de remplacement futur de lactif
(notamment les rames TGV dont lacquisition est projete). Cette
refacturation des amortissements
101
reprsente environ 300 M
chaque anne.
La SNCF a confirm quelle utilise des valeurs dactif net et
damortissements normes , cest--dire recalcules afin de
dterminer le niveau de marge qui permet de rmunrer et renouveler
les actifs . Ceci revient en pratique amortir aujourdhui les
investissements, par exemple en matriel roulant, qui seront achets
dans le futur.
Il rsulte ainsi des choix damortissement de lentreprise que la
SNCF amortit, de trois faons, les actifs du TGV (cest--dire
principalement le matriel roulant) :
le rsultat dexploitation du TGV comprend une premire
dprciation des actifs par lamortissement ; en 2012 et 2013,
la SNCF a galement dprci dans ses comptes la valeur
nette des actifs TGV de 700 M en 2011 et nouveau de
1,4 Md en 2013. Cette dprciation avait fait lobjet dune
observation des commissaires aux comptes pour lexercice
2013 ;
enfin, lobjectif retenu pour la marge oprationnelle
comprend un amortissement supplmentaire, denviron
300 M par an.
De ce dernier calcul, la SNCF tire la conclusion que la marge
oprationnelle requise sur lactivit TGV devrait se situer entre 800 M

101
Selon le terme de lAgence des participations de ltat.
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112 COUR DES COMPTES
et 1 Md chaque anne, trs au-dessus de la marge de la Deutsche Bahn
par exemple.
Lactivit TGV reprsente ainsi la principale source de marge
pour la SNCF. Activit ferroviaire la plus profitable de la SNCF ce
jour, le TGV emploie moins de 10 % des effectifs, ne reprsente quun
peu plus de 10 % du chiffre daffaires (CA) de lentreprise, mais entre
25 et 30 % de la marge oprationnelle de lensemble de lentreprise. La
SNCF cherche obtenir sur lactivit TGV une marge maximale, dun
montant compris entre 16 et 18 % du CA. Une tude ralise pour la
SNCF retient mme comme objectif une marge de 20 % du CA pour
lactivit TGV.
Deux raisons expliquent lexigence de rentabilit de la SNCF
pour lactivit TGV :
depuis 2007, et pousse en cela par son actionnaire, la SNCF
est engage dans lachat de nouvelles rames TGV auprs
dAlstom, pour des montants levs
102
, afin de remplacer
certaines rames anciennes, plutt que de les prolonger, ce qui
contribue au plan de charge du constructeur franais
103
;
le TGV permet la SNCF davoir un segment dactivit
rentable, alors que la plupart des autres activits de
lentreprise sont dficitaires (fret, trains dquilibre du
territoire par exemple).

102
En 2013 ont ainsi t commandes des rames TGV2N2 pour 342 M et des TGV
Euroduplex pour 147 M.
103
Comme le rappelle le communiqu de presse dAlstom du 2 janvier 2012, les
rames Duplex TGV 3
me
gnration sont conues et assembles dans les sites
dAlstom, La Rochelle pour les voitures voyageurs, Belfort pour les motrices et
Reichshoffen pour les voitures dextrmit. Dautres sites dAlstom participent
la fabrication de ce matriel : Ornans pour les moteurs de traction, le Creusot pour
les bogies, Tarbes pour les blocs lectriques et les quipements de traction,
Villeurbanne pour les lectroniques de contrle-commande, Montral pour les
systmes dinformation aux passagers, Charleroi pour les onduleurs auxiliaires. Au
total, 1 500 personnes travaillent chaque jour au service de la grande vitesse dans
ces sites .
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UN COUT NON SOUTENABLE 113
2 - La baisse rcente de la profitabilit nest pas due aux seuls
pages
La marge oprationnelle se rduit depuis 2009 (cf. tableau ci-
dessous). Les raisons en sont multiples :
hausse des pages suite au rattrapage dcid partir de 2006
(cf. infra). Les pages ont augment de 41 % sur la priode
2008-2013 tandis que le chiffre daffaires du TGV a
progress de 10 %. Le poids des pages rapport aux
produits du trafic du TGV domestique est pass de 25,4 % en
2008 30,6 % en 2012 ;
drive naturelle des autres cots, notamment celle des
salaires qui subissent la dynamique dune grille
particulirement rigide (GVT positif de plus de 2 % chaque
anne). Cet aspect avait t soulign par un cabinet de
conseil en stratgie, auteur dune tude sur le TGV
commandite par la SNCF : les cots hors pages ont
connu une croissance rapide de 6,2 %/an sur 2002-2009, tirs
notamment par la hausse du cot moyen agent de 2,8 %/an
sur la mme priode . La SNCF souligne plus volontiers le
rle des autres cots externes, telles la charge fiscale, la
contribution de solidarit territoriale ou les charges lies
lnergie.
Dans ce contexte, la marge oprationnelle de l'activit TGV s'est
dgrade, passant de 29 % du chiffre d'affaires en 2008 12 % en 2013.
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114 COUR DES COMPTES
Graphique n 9 : chiffre daffaires, marge oprationnelle et taux de
marge (% du CA) de TGV (France)

Source : Cour des comptes, daprs les donnes du SOeS et de la SNCF
3 - La rsistance de la SNCF aux hausses de pages ferroviaires
saccentue
Les pages, trs modrs jusquen 2006, ont, partir de cette
date, t significativement relevs. Cette volution rsulte, dans les
dernires annes, de la dcision prise en 2008 de faire crotre les pages
TGV de 60 M par an au-del de linflation ferroviaire de 2009 2013,
afin de permettre de rapprocher RFF de lquilibre conomique et de
stabiliser le rsultat courant de l'activit TGV son niveau de 2008
(+/-700 M).
Ainsi, la hausse moyenne des pages TGV RFF a t de 1 %
par an entre 2002 et 2006, mais de 8,5 % par an entre 2006 et 2013.
Toutefois, cette hausse ne sapplique pas un primtre de lignes
identiques : la longueur du rseau LGV sest accrue dans cette priode,
ce qui rend logique une certaine augmentation des pages acquitts.
Rapporte au nombre de voyageurs, la hausse des pages reste une
ralit mais elle apparat moindre : aprs une baisse moyenne de 1,5 %
par an entre 2002 et 2006, le page TGV par voyageur a augment en
moyenne de 5,5 % par an entre 2006 et 2013, passant de 11,2 en 2006
16,3 en 2013 (cf. les figures de lannexe n 9).
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UN COUT NON SOUTENABLE 115
a) Conflits SNCF-RFF
La hausse des pages a t conflictuelle : lors de lexamen du
projet de loi de finances pour 2012, le Snat a observ que du fait
d'intrts divergents, la hausse des pages impose par le modle
conomique de RFF a donn lieu des ngociations tendues ces
dernires annes .
Souhaite par RFF et la direction du budget, la hausse des pages
fait lobjet dune forte rsistance de la SNCF, seconde par lAgence de
participation de ltat (APE) et, parfois, le ministre des transports.
Deux situations illustrent ce fait.
En juin 2010, alors que RFF souhaitait accrotre les pages LGV
de 234 M pour lanne 2012, dans le cadre, notamment, de laccord
SNCF-RFF de 2007 (garantie de recettes prises par la SNCF) et du plan
de rnovation du rseau en 2008, la DGITM, la demande de la SNCF,
a propos au ministre de ne retenir quune augmentation de pages de
97 M, ce qui reprsente une perte de recettes non ngligeable pour
RFF.
Au dbut de lanne 2012, le ministre des transports, en accord
avec la SNCF, a demand que soit dcide, ds cette date, une hausse
modre des pages ferroviaires dus RFF pour la priode 2014-2018,
la SNCF sengageant en contrepartie lever son option dachat sur de
nouvelles rames TGV AGV2 auprs de la socit Alstom. Malgr
lopposition de la direction du budget cette dcision prise, selon elle
pour des motifs discutables, lis aux commandes de la SNCF
Alstom , il a bien t dcid de limiter la hausse des pages annuelle
linflation ferroviaire avec une marge de plus ou moins 0,3 %, sur le
rseau existant. Cet pisode montre en outre comment la SNCF utilise
efficacement largument du renouvellement du matriel roulant auprs
dAlstom, dont lactivit industrielle dpend fortement de ce client pour
obtenir des dcisions de limitation des hausses de page. Le prsident
de la SNCF a dailleurs confirm que la dcision de RFF de modrer
ses pages entre 2014 et 2018 (la hausse sera celle de linflation
ferroviaire) rend possible une rflexion sur la politique de parc et la
commande de rames Alstom alors mme que les besoins sont
infrieurs aux 40 commandes envisages.
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116 COUR DES COMPTES
b) Intervention de lARAF
Il est probable que le rythme de hausse des pages va maintenant
ralentir. Le 31 janvier 2013, lARAF a mis un avis ngatif aux hausses
de pages ferroviaires envisages par RFF pour 2014, en relevant
notamment que RFF propose une augmentation des pages
dinfrastructure () proche de 10 % en deux ans . Cette volution,
trs leve au regard de linflation gnrale et de la situation
conomique, traduit linsuffisante matrise des cots par RFF et la
SNCF . LARAF a notamment constat trois carences justifiant sa
position :
pour la SNCF, labsence dobjectifs de productivit et
dindicateurs permettant den contrler le respect, dans le
cadre des conventions dentretien la liant RFF ;
lindexation, entre 2013 et 2014, de la redevance de
circulation sans lien suffisant avec lvolution des cots
variables des circulations ferroviaires ;
des augmentations trop htrognes sur le rseau TGV,
entranant un risque dincitations ngatives une meilleure
utilisation du rseau.
Dans ce contexte plus contraint, et mme si les nouvelles liaisons
ne sont, en principe, pas concernes par ces dcisions, il apparat peu
raliste de compter sur des pages en forte expansion pour le
financement de nouvelles LGV. La SNCF estime lheure actuelle que
pratiquement toutes les lignes grande vitesse en construction ou en
projet sont susceptibles de dgrader la marge oprationnelle de
SNCF-Voyages.
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UN COUT NON SOUTENABLE 117
D - RFF face au mur de la dette
1 - Une dette principalement lie aux investissements
dinfrastructure
Le constat de lincapacit de RFF poursuivre la construction de
LGV la rentabilit incertaine ou faible par accroissement de sa dette
est, en principe, assez largement partag. titre dexemple, en 2011, un
rapport dinformation du Snat
104
rappelait que, en 2025 :
la dette de la SNCF triplerait en euros courants, passant de
6,2 Md en 2010 17,5 Md ;
la dette de RFF passerait de 29,9 Md en 2010 34,6 Md .
De mme, les assises du ferroviaire en septembre-dcembre 2011
ont affirm que le systme ferroviaire franais tait confront une
impasse financire en soulignant notamment que : en ne prenant
en compte que la ralisation des quatre grands projets de LGV en cours
ou en voie de ralisation, lendettement du secteur devrait quasiment
doubler en lespace de quinze ans : la dette consolide de RFF
(27,4 Md en 2010) et de la SNCF (5,1 Md sur le primtre de
ltablissement public en 2010) passerait de 32,5 Md en 2010
60,8 Md lhorizon 2025. Lendettement de RFF atteindrait 51 Md
cette date (dont 16 Md seulement estims remboursables par RFF sur
le produit des pages futurs), celui de la SNCF, 9,1 Md. Une telle
volution est lvidence insoutenable .
Enfin, la commission Mobilit 21 , en juin 2013, a repris cette
analyse en notant que la dette ferroviaire continue de crotre. Evalue
en 2010 32,5 Md, elle pourrait atteindre en 2025 quelque 61 Md du
fait notamment dun besoin de financement structurel du gestionnaire
dinfrastructure de 1,5 Md par an auquel sajoute un besoin
supplmentaire demprunt hauteur de 1,5 Md pour le financement
des nouvelles lignes grande vitesse en cours de construction . Ceci
reprsente un quasi doublement en quinze ans. RFF supporte plus de

104
Rapport dinformation fait au nom du groupe de suivi sur lavant-projet
consolid de schma national des infrastructures de transport (SNIT), de la
commission de lconomie, du dveloppement durable et de lamnagement du
territoire du Snat, 8 juin 2011.
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118 COUR DES COMPTES
80 % de cette dette. Les travaux relatifs au projet de loi ferroviaire ont
confirm ces tendances
105
.
2 - La dette finance aussi lentretien du rseau
La dette contracte par RFF finance non seulement les nouvelles
infrastructures, mais aussi la maintenance du rseau. Cette maintenance
est principalement assure par la SNCF, les deux entreprises tant lies
par six conventions, dont la plus importante est la convention de gestion
de linfrastructure (CGI), scinde en deux parties en 2010 pour tenir
compte de la cration de la direction de la circulation ferroviaire (DCF),
entit indpendante au sein de la SNCF.
Les versements de RFF la SNCF ont, dans le cadre de ces
conventions, atteint 5,82 Md en 2010 et plus de 6 Md en 2011, dont
2,9 Md au titre des travaux de rnovation et 2,2 Md au titre de
lentretien. Avec la dcision prise daccentuer leffort de rnovation et
de modernisation du rseau ferroviaire (annonce dun montant de
2 Md par an en moyenne pour le renouvellement du rseau), ce flux
financier ne diminuera pas, bien au contraire, dans les annes venir.
Si cet objectif damliorer la prestation dentretien est
videmment positif
106
, les conditions dans lesquelles sont ralises
aujourdhui les oprations de maintenance et de rnovation du rseau
sont, elles, peu satisfaisantes, comme la Cour a eu loccasion de le
souligner en octobre 2012, dans le rapport sur lentretien du rseau
ferr national . La Cour a ainsi rappel que, fixe par le dcret du
5 mai 1997, la rmunration de la SNCF pour la mission dentretien
dfinie par la CGI est pour lessentiel forfaitaire et sapparente encore

105
Avis prsent au nom de la Commission des finances, de lconomie gnrale et
du contrle budgtaire sur le projet de loi portant rforme ferroviaire (n 1468),
21 mai 2014. De mme, le rapporteur du projet de loi a soulign que la dette de
lEPIC qui remplacera RFF passera 60 Md en 2025 avec une dpense annuelle
de lordre de 3,5 Md, voire plus, de frais financiers .
106
Mme si, comme la Cour a eu loccasion de le constater, dans son Rapport au
Parlement : Lentretien du rseau ferr national, demand par la commission des
finances du Snat, 112 p., octobre 2012, disponible sur www.ccomptes.fr, tabli sur
le fondement de larticle 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances du
1
er
juillet 2001, une grave incertitude demeure sur le financement futur de leffort
de rnovation du rseau .
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UN COUT NON SOUTENABLE 119
aujourdhui une dlgation quasi-totale consentie la SNCF. Ainsi,
chaque anne, RFF rmunre la SNCF pour une prestation dont le dtail
ne lui est pas totalement connu et dont limpact sur le rseau nest pas
contrl.
Cette situation peu satisfaisante a galement t releve par la
commission Mobilit 21 : elle a rclam une expertise des cots
(cots de construction, de maintenance, de rgnration et de
modernisation) pour clarifier les raisons de leur niveau, et trouver le cas
chant les moyens de les rduire. Le contexte de la rforme ferroviaire
devrait, de ce point de vue, tre utilis pour dfinir des leviers efficaces
de pilotage de la performance de la prestation dentretien du rseau.
3 - Linertie du systme de financement des LGV
Malgr le consensus des acteurs et la ncessit pour RFF de
concentrer son effort financier sur lentretien du rseau existant, il existe
une forte inertie du systme par lequel RFF prfinance et subventionne
les LGV, sans parvenir les rentabiliser, le reliquat financier de
chaque projet se traduisant, au fil de leau, par un accroissement de sa
dette. Cette inertie est essentiellement lie aux causes suivantes :
le caractre insuffisamment protecteur de larticle 4 du dcret
de 1997 (cf. Chapitre II III - A - ) compte tenu de la manire
dont sont ralises les analyses de rentabilit des LGV ;
le positionnement propre de RFF, pour qui la gestion du
rseau passe par son extension ;
alors que la contrainte budgtaire se renforce, le caractre
dconsolid de RFF au regard des critres de dette publique.
Ce caractre est relatif depuis que, en mai 2014, lINSEE a
requalifi une part de la dette de RFF de dette publique au
sens du trait de Maastricht. LINSEE indique que cette
part est lie la proportion de concours publics dans les
produits dexploitation de RFF, au niveau des
investissements de RFF et celui des aides
linvestissement verses RFF par ltat . Une part encore
importante de la dette de RFF reste cependant hors du
primtre de la dette publique. cet gard, les rflexions en
cours sur une reprise directe par ltat de tout ou partie de la
dette de RFF requalifie en dette publique au sein dune
caisse damortissement de la dette ferroviaire telle que le
permet le texte de la directive ferroviaire actuellement en
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120 COUR DES COMPTES
discussion, et qui a t envisage dans la discussion du projet
de loi portant rforme ferroviaire, pourrait tre considre
par le ministre des transports comme une invitation r-
endetter ultrieurement RFF, avec la perspective dune
reprise rgulire de la dette ainsi accumule par cette future
CADEF .
4 - Les dispositions introduites par la loi portant rforme
ferroviaire
La loi du 4 aot 2014 portant rforme ferroviaire prsente
certaines dispositions visant assurer un meilleur respect de la rgle
dendettement de RFF (article L. 2111-10 du code des transports
notamment). Posant en principe que les rgles de financement des
investissements de SNCF Rseau sont tablies en vue de matriser la
dette , les dispositions correspondantes sont les suivantes :
les investissements de dveloppement du rseau ferr
national sont valus au regard de ratios dfinis par le
Parlement ;
en cas de dpassement dun de ces ratios, les projets
dinvestissement et de dveloppement sont financs par
ltat, les collectivits territoriales ou tout autre demandeur ;
si les ratios sont respects, les autorits publiques
demandeuses devront nanmoins fournir les concours
financiers propres viter toute consquence ngative sur les
comptes de SNCF Rseau (cadre actuel du dcret de 1997) ;
un avis de lARAF est exig sur les investissements dont la
valeur dpasse un certain seuil, fix par dcret, portant
notamment sur la pertinence des prvisions de recettes
nouvelles et leur adquation avec celui des dpenses
d'investissement projetes .
Ces dispositions ne rsolvent pas par elles-mmes le problme
mais en reportent le rglement.

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UN COUT NON SOUTENABLE 121
E - Les incertitudes croissantes du financement par les
collectivits territoriales
Alors que le financement des premires lignes se faisait
quasiment exclusivement par endettement de la SNCF (sauf la LGV
Atlantique qui comprenait au dpart une part de subvention publique de
30 %), la part de subvention publique devient prpondrante par la
suite : entre 72 et 78 % du total des financements pour les LGV Est (1
re

et 2
me
phases) et Rhin-Rhne. Les collectivits territoriales apportent
une part certes minoritaire (entre 15 et 30 %) mais non ngligeable du
cot des LGV les plus rcentes. La part des collectivits territoriales est
notable pour les projets suivants : LGV Est, LGV Bretagne-Pays de la
Loire, SEA (Tours-Bordeaux et ses prolongements envisags). La Cour
a eu loccasion de souligner, dans le cas de la LGV Est, quil ny a pas
ncessairement dintrt majeur pour les collectivits concernes
participer ce type dinfrastructures, par exemple en termes de
dveloppement des territoires.
Lavenir de la contribution locale ces grands projets est
galement incertain compte tenu de la dgradation de la situation
financire des collectivits. En octobre 2013, le rapport public
thmatique de la Cour des comptes sur les finances publiques
locales
107
soulignait la fragilisation des finances locales, en particulier
le risque dune baisse de lautofinancement des investissements, et,
partant, dune rduction de ces derniers ou dun recours lendettement
pour les financer. Sagissant spcifiquement des rgions, les plus actives
dans le domaine ferroviaire, la Cour rappelait que, en 2012 et pour la
deuxime anne conscutive, leurs dpenses dinvestissement staient
contractes. Les dernires volutions concernant la LGV
Tours-Bordeaux illustrent galement une rticence croissante des
collectivits sengager sur des projets dont les dlais daboutissement
semblent trs longs par rapport aux cycles locaux, et qui ne font pas
ncessairement lunanimit au sein du territoire. En outre, par principe,
les collectivits territoriales considrent que les grands projets
dinfrastructures doivent tre financs par la collectivit nationale.
Enfin, lexprience compare des projets SEA et BPL tend prouver

107
Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les finances publiques locales.
La Documentation franaise, octobre 2013, 475 p., disponible sur www.comptes.fr
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122 COUR DES COMPTES
quil est souhaitable, pour le bon droulement dun investissement, que
ltat puisse sappuyer sur un nombre limit de collectivits chef de
file , situation qui dpend largement de la configuration locale.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La loi Grenelle I a t le point de dpart dun nouveau projet
de schma dinfrastructures de transport faisant une large part aux
projets ferroviaires de lignes grande vitesse, en principe pour
favoriser le report modal vers des transports plus respectueux de
lenvironnement. Ce projet de schma dinfrastructures de transport
reprsentait un montant de 107 Md HT pour le dveloppement du
rseau ferroviaire, dont 60 Md pour les LGV construire, auxquels
sajoutaient 67 Md de dpenses dentretien. Il ntait pas assorti de
financements.
La commission Mobilit 21 a procd, en 2013, une
rvaluation des projets du schma et a propos, dans le domaine
ferroviaire, soit de limiter les investissements aux lignes dj en cours
de construction ou faisant lobjet dun engagement contractuel, soit
dajouter ces investissements qui reprsentent dj de 8 10 Md,
dautres LGV construire dici 2030, pour un montant total dau moins
23 Md. Bien quen retrait par rapport au SNIT, ce dernier scnario,
retenu en juillet 2013 par le Gouvernement, nest pas financ en ltat
actuel, compte tenu des coups partis et de la situation de lAFITF.
Quinze dix-huit milliards deuros de recettes nouvelles au minimum
(soit au moins un milliard deuros chaque anne) resteront donc
trouver pour le financement de ces lignes grande vitesse.
Les acteurs publics ne sont en effet aujourdhui pas en mesure de
financer de nouveaux investissements.
Cest en premier lieu le cas de lAgence de financement des
infrastructures de France (AFITF), qui porte la participation
budgtaire de ltat aux grands projets dinfrastructure. Cette agence
devait recevoir le produit de lcotaxe. En contrepartie, sa subvention
budgtaire annuelle devait diminuer. Or, en 2013, si la subvention a
effectivement commenc diminuer comme prvu, lcotaxe na pas t
perue puisque ce dispositif a t suspendu. Il en rsulte une baisse des
ressources de lAFITF de 18 % alors que la prvision budgtaire
escomptait une hausse de 9 % par rapport 2012. Les ressources de
lagence nont pas dpass 1,57 Md en 2013, alors quelles devraient
excder 2 Md, ne serait-ce que pour financer les engagements dj
pris.
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UN COUT NON SOUTENABLE 123
Dans ltat actuel des choses, ltat ne dispose donc daucune
marge de manuvre pour accrotre sa participation budgtaire aux
projets de LGV.
La SNCF, de son ct, ne prfinance plus les LGV, mais, par les
pages acquitts au gestionnaire dinfrastructures pour faire circuler
des trains sur le rseau, peut contribuer amortir au fur et mesure le
cot des lignes. Cependant, aujourdhui, cette entreprise est confronte
la baisse de la profitabilit de lactivit TGV, compte tenu dune part
des augmentations de pages dj dcides depuis 2008, et dautre
part, de la hausse de ses cots dexploitation internes. De plus, le TGV
est encore une activit encore rellement rentable pour la SNCF face au
dficit dexploitation de ses autres branches (fret ou trains dquilibre
du territoire par exemple). Elle souhaite aussi que la marge
oprationnelle dgage sur le TGV couvre des investissements en
matriel roulant dont lurgence ou la ncessit ne sont pas toujours
dmontres, notamment lachat de rames TGV auprs dAlstom, option
quelle utilise par ailleurs comme lment de ngociation avec les
pouvoirs publics, et quelle amortit plusieurs fois dans ses comptes.
Dans ce contexte, parmi les objectifs de la SNCF figure aujourdhui la
modration des hausses de pages verss RFF, ce qui signifie une
limitation de sa contribution financire au dveloppement du rseau
TGV. La SNCF se montre dailleurs dsormais peu favorable la
plupart des projets de LGV envisags, ou du moins, rticente verser
des pages levs pour ces lignes.
Rseau ferr de France, en principe, ne peut pas intervenir en
financement de lignes non rentables : mais ainsi quil a t montr,
cette disposition est frquemment contourne. Il en rsulte un vritable
mur de la dette auquel ltablissement doit dsormais faire face,
dans un contexte o le caractre largement dconsolid, dun point de
vue maastrichtien, de la dette de RFF, conduit finalement toujours
opter pour un financement par cet tablissement des nouvelles lignes
construire, RFF assumant par la dette le dsquilibre financier de LGV
non rentables. Le projet de loi ferroviaire prsente des dispositions
pour rendre plus oprationnelle linterdiction du financement par le
gestionnaire dinfrastructures de lignes non quilibres financirement.
Encore faut-il que les dispositions correspondantes, notamment la
dfinition des ratios financiers visant stabiliser puis rduire la dette
du gestionnaire dinfrastructures, soient pleinement effectives.
Enfin, dans le contexte plus large des finances publiques,
compter sur les collectivits territoriales comme relais de financement
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124 COUR DES COMPTES
des LGV, ainsi que le fait la direction du budget, semble la fois peu
raliste et peu recommandable compte tenu de lvolution de la
situation budgtaire de ces collectivits. Plutt que de chercher des
financeurs, il conviendrait donc de ne construire que les lignes
lutilit socio-conomique avre.
La Cour, en consquence, formule les recommandations
suivantes :
7. concentrer en priorit les moyens financiers sur lentretien du
rseau par rapport aux projets de dveloppement et amliorer le
pilotage de la prestation dentretien du rseau ferroviaire par le
gestionnaire dinfrastructure ;
8. veiller ce que la dfinition des futurs ratios dendettement du
gestionnaire dinfrastructure prsente une stabilit dans le temps et
conduise effectivement ne pas financer des projets non rentables.


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Conclusion gnrale

Le modle franais de grande vitesse ferroviaire est aujourdhui
en difficult. Alors que le TGV a longtemps t lune des plus brillantes
manifestations des russites technologiques franaises, son bilan sest
fortement dgrad depuis quelques annes : trafic et recettes en baisse,
cots de construction comme dexploitation en hausse (notamment les
pages), recul important de la marge oprationnelle qui contribue de
moins en moins au financement des autres activits, toutes dficitaires,
de la SNCF. Cet tat de choses semble devoir durer, compte tenu de
lapparition de modes de transports alternatifs concurrents (autocars,
covoiturage) et de la contrainte financire rsultant de la combinaison
de la construction de nouvelles lignes grande vitesse (LGV) et de
lindispensable rnovation du rseau classique.
De manire paradoxale, la situation actuelle rsulte du succs
mme du transport grande vitesse : un rseau tendu (le second en
Europe derrire lEspagne) et surtout un nombre de points desservis
(230) trs suprieur tout ce qui existe dans les pays exploitant la
grande vitesse ferroviaire, remportent un succs constant auprs du
grand public malgr un sentiment de chert, de sorte que les rames dites
grande vitesse circulent en fait pour une bonne partie de leur
temps sur le rseau classique une vitesse et un taux doccupation
rduits, en contradiction avec la logique conomique qui veut que, pour
tre rentable, la grande vitesse ferroviaire relie des bassins importants
de population avec peu darrts intermdiaires et le moins de dessertes
sur rseau classique. Tous les modles trangers qui dgagent une
bonne rentabilit sont fonds sur ces concepts.
Les Franais dans leur ensemble, clients du TGV comme
dcideurs politiques, souhaitent la poursuite de lagrandissement du
rseau (au-del mme des quatre lignes en cours de ralisation), au
motif que la grande vitesse ferroviaire contribuerait lgalit entre les
territoires, et favoriserait le dveloppement conomique tout en
respectant lenvironnement. Comme expos dans ce rapport, ces
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126 COUR DES COMPTES
affirmations sont nuancer fortement. Mais, il nest aujourdhui plus
possible de poursuivre une politique de tout TGV a fortiori si lon
entend entreprendre paralllement une rnovation acclre du rseau
classique, tant il est dsormais avr que ce dernier a t nglig
pendant 30 ans et rclame dsormais, pour une mise niveau, des
investissements incompatibles avec la poursuite du dveloppement des
lignes grande vitesse.
Cette impossibilit tient plusieurs raisons dont la contrainte
budgtaire nest pas la seule. Sil est vrai que lon rnove quinze
kilomtres de lignes classiques pour le cot dun seul kilomtre de LGV
nouvelle, il est non moins vrai que les LGV en construction ou projetes
sont de moins en moins rentables. Cest en partie le rsultat du
dveloppement de la participation financire, de plus en plus
dterminante, des collectivits territoriales. Pour bienvenus quils
soient, ces apports suscitent le plus souvent en contrepartie des arrts
supplmentaires qui, en rduisant la vitesse moyenne, rduisent due
concurrence lintrt et la rentabilit de la ligne.
Le processus de dcision en matire de LGV, bien quil ait t
fond comme pour les autres infrastructures publiques, sur les critres
rationnels, quoique perfectibles, de lanalyse socio-conomique, aboutit
des choix qui, pour satisfaire des situations locales, ne permettent pas
lemploi optimal de ressources pourtant devenues rares.
Par ailleurs, la multiplication des tapes dans le processus de
dcision, loin de permettre le retour en arrire quand il devient clair
quun projet na aucune chance de jamais atteindre lquilibre
conomique et financier, contribue au contraire rendre trs tt les
dcisions irrversibles.
La combinaison de ces diffrents facteurs fait quaujourdhui le
systme apparat dsquilibr plus dun titre et que les conditions de
son quilibre futur sont difficiles runir.
Faire crotre les recettes se heurte plusieurs difficults :
augmenter le prix des billets sera mal peru par la clientle qui trouve
dj le TGV cher et risque donc de sen dtourner encore plus ;
inversement, chercher attirer une clientle supplmentaire par des
tarifs promotionnels peut accrotre la frquentation sans hausse des
recettes ; viser la hausse du dbit des lignes en y faisant circuler,
linstar de ce qui se fait en Allemagne, dautres convois que des TGV,
nest pas envisageable avec un rseau qui na pas t conu cette fin.
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CONCLUSION GNRALE 127
Rduire les cots impliquerait deux choix de politique publique
structurants, sans doute dlicats mettre en uvre, mais ncessaires :
dune part larrt de la construction de nouvelles lignes, au-del de
celles en cours dachvement, ou leur renvoi un avenir trs lointain,
dautre part la modification radicale de lune des caractristiques
premires du modle franais de grande vitesse, par une rduction
significative des dessertes sur lignes classiques ainsi que des arrts
intermdiaires sur les lignes existantes. Cette dernire dcision
impliquerait de mettre en place une offre de transport intermdiaire
entre le TGV et le TER, avec des trains circulant bonne vitesse sur un
rseau classique rnov. Ralise de manire progressive et dans le
cadre dun plan densemble multimodal, elle sinscrirait dans un schma
de mobilits o les LGV sarticuleraient avec les rseaux classiques
(Intercits, TER) comme avec des liaisons routires modernises
notamment grce au transport coopratif coordonn (covoiturage,
autopartage par exemple). Ces dveloppements seront grandement
facilits et acclrs si les diffrents acteurs, commencer par
loprateur historique , sengagent de manire rsolue dans la
recherche de gains de productivit substantiels.
Cest ce prix, dans un contexte o lavenir des ressources
affectes la ralisation des infrastructures de transport est rien moins
quassur, quil sera possible de corriger une trajectoire peu soutenable
et en tout tat de cause incompatible avec la rnovation du rseau
classique, car il ne serait pas responsable de laisser driver encore une
dette combine RFF/SNCF qui atteint 44 Md et continue daugmenter.
Cette correction doit aboutir restaurer la marge oprationnelle de
lactivit grande vitesse de la SNCF et rendre positive sa contribution
aux rsultats densemble du groupe. dfaut, le risque est grand de voir
le transporteur national aborder linluctable ouverture la concurrence
de son activit voyageurs dans une position de faiblesse prjudiciable
son avenir.

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Rcapitulatif des recommandations

1. mieux intgrer la grande vitesse aux choix de mobilit des Franais,
en insrant le TGV dans une offre tirant parti de lensemble des
moyens de transport ferroviaire longue distance alternatif la
grande vitesse (trains 200 km/h, pendulaires), ferroviaire de
proximit, transports collectifs (sur route et en arien) et coopratifs
(co-voiturage, partage, location) et en levant les restrictions la
concurrence des modes de transport longues distances routiers ;
2. paralllement, restreindre progressivement le nombre darrts sur les
tronons de LGV et de dessertes des TGV sur voies classiques et
extrmits de lignes, en ne conservant que celles justifies par un
large bassin de population ;
3. assurer la transparence et laccs aux donnes de la SNCF, en
particulier la frquentation par ligne ;
4. faire prvaloir lvaluation socio-conomique des projets de LGV
annoncs pour avant 2030 et leur contre-expertise par le CGI, y
compris pour ceux ayant fait lobjet dune enqute dutilit publique
avant le 23 dcembre 2013 ;
5. ne dcider du lancement des tudes prliminaires quaprs :
la dfinition dun plan daffaires pour la ligne, associant le
gestionnaire dinfrastructure et le ou les oprateurs
ferroviaires ;
la prise en compte par une dcision interministrielle
formelle des perspectives de financement du projet
dinfrastructure et la rpartition entre les acteurs (tat, RFF,
ventuellement collectivits territoriales) ;
6. veiller au paiement par lAFITF de ses engagements financiers vis-
-vis de RFF et clarifier rapidement la question des ressources de
cette agence ;
7. concentrer en priorit les moyens financiers sur lentretien du rseau
par rapport aux projets de dveloppement et amliorer le pilotage de
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130 COUR DES COMPTES
la prestation dentretien du rseau ferroviaire par le gestionnaire
dinfrastructure ;
8. veiller ce que la dfinition des futurs ratios dendettement du
gestionnaire dinfrastructure prsente une stabilit dans le temps et
conduise effectivement ne pas financer des projets non rentables.
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Annexes
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ANNEXES 133
Annexe n 1 : personnalits consultes
RFF
M. Hubert du MESNIL (Prsident, en 2013)
M. Alain QUINET - Directeur gnral dlgu
M. Mathieu CHABANEL
M. Grgoire MARLOT
M. Jean-Marc DELION
SNCF
M. David AZEMA, Directeur gnral dlgu (en 2012)
Mme Sophie BOISSARD, Directrice gnrale dlgue de la stratgie
et du dveloppement du groupe SNCF
Mme Barbara DALIBARD, Directrice gnrale de SNCF Voyages
M. Pierre MESSULAM, Directeur de la Stratgie, de l'Innovation, de la
Recherche et de la Rgulation (janvier 2014)
Mme CAZENAVE, SNCF-Voyages

DG Move (Commission europenne)
MM. PAQUET (DG), OUAKI et RUIJTERS

Ministre charg des transports
M. Daniel BURSAUX, Directeur gnral des infrastructures, des
transports et de la mer (DGITM)
M. Christophe SAINTILLAN, Directeur des infrastructures de transport
M. Jean-Paul OURLIAC, Prsident de section, CGEDD
M. Olivier MARMION, Chef du bureau SNCF

Ministre charg du budget et de lconomie

M. Laurent MACHUREAU, Sous-directeur direction du budget
M. Nol de SAINT-PULGENT, Contrle gnral SNCF
M. Michel POT, Contrle gnral SNCF
M. Henri LAMOTTE, Chef de mission au Contrle gnral conomique
et financier la mission

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134 COUR DES COMPTES
Agence des participations de l'tat
M. Alexis KOHLER
M. Tanguy STEHELIN
Autorit environnementale
M. Michel BADRE, Prsident
Experts
M. Jean-Nol CHAPULUT, Ingnieur gnral honoraire des Ponts et
Chausses,
M. Yves CROZET, Professeur lUniversit Lyon 1
M. Jean-Pierre ORFEUIL, Professeur lUniversit Paris-Est
Personnalits lues
M. Jacques AUXIETTE, Prsident du Conseil rgional des Pays de la
Loire, Prsident de la Commission Infrastructures et Transports de
l'Association des Rgions de France (ARF)
M. Philippe DURON, Dput du Calvados, prsident de lAgence de
financement des infrastructures de transport de France (AFITF),
prsident de la commission Mobilit 21
M. Herv MARITON, Dput de la Drme, rapporteur sur le schma
national des infrastructures de transport de mai 2011
M. Roland RIES, Snateur-maire de Strasbourg, prsident du
regroupement des autorits responsable de transport (GART)
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ANNEXES 135
Annexe n 2 : la technologie des trains pendulaires
Les trains pendulaires permettent d'emprunter grande vitesse
les courbes des lignes classiques. La technologie pendulaire, conue
initialement pour les trains classiques, a t ensuite adapte la grande
vitesse. Elle peut se concevoir suivant deux techniques : passive ou
active. Avec la technique passive, la caisse, suspendue au chssis,
oscille dans certaines limites sous l'effet de la force centrifuge. C'est le
systme Talgo pendular utilis par le constructeur espagnol Talgo. Dans
la technique active, des vrins actionns en fonction du trac inclinent
les caisses des vhicules d'un angle limit. C'est le systme le plus
souvent utilis, notamment par les Pendolino de conception italienne
par Fiat Ferroviaria (socit rachete en juillet 2000 par Alstom).
La technologie pendulaire vite la construction de lignes
nouvelles, mais sa mise en uvre sur une ligne classique ncessite des
investissements pour les mettre niveau, en fonction du relvement de
vitesse envisag (adaptation de la signalisation et des passages
niveaux, renforcement de la voie) et le matriel roulant est plus cher
capacit gale. Le gain de vitesse, qui peut tre obtenu sur ligne
classique par la mise en uvre de trains pendulaires, dpend de
nombreux paramtres, tels que les tolrances acceptes sur une ligne
donne quant son insuffisance de dvers, et induit une augmentation
corrlative des cots de maintenance de la voie, les efforts transversaux
sur celle-ci tant significativement augments. Toutefois, pour la SNCF,
les gains apports par la pendulation sont plus faibles en France par
rapport aux autres pays du fait que les trains circulent dans notre pays
une vitesse sensiblement suprieure dans les courbes comparativement
ce qui se pratique sur les rseaux trangers .
Ltude ralise par la SNCF pour la ligne Bretagne-Pays de la
Loire avait conclu en 2007 un cot dinvestissement lev pour un
gain faible de temps et une dure de vie courte de linvestissement.
Dans le dbat public sur la ligne Poitiers Limoges, la SNCF rappelait
que ses achats portaient sur un matriel deux niveaux (duplex) plus
capacitaire et que ce matriel, pour des raisons de gabarit et de scurit,
ne peut tre rendu pendulaire . De plus, pour la SNCF, les
constructeurs de matriel ferroviaire ne proposent pas de matriel qui
permette de rouler 300 km/h ou plus sur ligne grande vitesse et de
penduler sur les autres lignes .
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136 COUR DES COMPTES
Annexe n 3 : le schma national des infrastructures de
transports (SNIT)
La loi n 2009-967 du 3 aot 2009 de programmation relative
la mise en uvre du Grenelle prvoit, en ses articles 16 et 17, la
ralisation dun schma national des infrastructures de transport (SNIT)
qui a pour objectif de fixer les orientations de ltat en matire de
dveloppement, de modernisation et dentretien des rseaux
dinfrastructures de ltat ainsi que de rduction de limpact de ces
rseaux sur lenvironnement. Il avait t toutefois reconnu trs tt ses
faiblesses : le plan de financement et labsence de hirarchisation
(cf. Rapport n 3450 de la commission des finances, de lconomie
gnrale et du contrle budgtaire de lAssemble nationale, 18 mai
2011).
Projets de LGV du SNIT
Section
Vitesse
max.
(km/h)
Anne
Distance
(km)
LGV Rhin Rhne Branche Est (Seconde phase) 320 2017 50
LGV Poitiers Limoges 320 >2020 115
LGV Bordeaux Toulouse (GPSO) 320 >2020 210
Liaison Paris Normandie >2020 200
LGV PACA >2020 189
Interconnexion Sud IDF >2020 18
LGV Bordeaux Espagne (GPSO) >2020 230
LGV Lyon Turin >2020 291
LGV Montpellier Perpignan >2020 193
LGV Picardie >2020 200
LGV Rhin Rhne Branche Sud 320 >2020 157
LGV Rhin Rhne Branche Ouest 320 >2020 94
LGV Paris-Orlans-Clermont-Ferrand-Lyon (POCL) 320 >2020 430
Jonction vers aroport de Vatry >2020 30
Total 2407
Source : Cour des comptes daprs les donnes de lUIC de novembre 2013

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ANNEXES 137
Annexe n 4 : le transport ferroviaire de voyageurs en
France, son organisation et son financement
108

Au regard de l'article 1 la loi du 30 dcembre 1982 dorientation
des transports intrieurs (LOTI), le systme de transports intrieurs doit
rpondre aux besoins des usagers dans des conditions conomiques,
sociales et environnementales les plus avantageuses pour la
collectivit . Il est organis dans le cadre dune politique globale des
transports de personnes permettant la desserte quilibre du territoire
dans un contexte de solidarit territoriale. Larticle 5 de la LOTI prcise
le contenu d'un service public de transport : Le service public des
transports comporte lensemble des missions qui incombent aux
pouvoirs publics en vue dorganiser et de promouvoir le transport des
personnes et des biens (..). L'excution de ces missions est assure par
l'tat, les collectivits territoriales et leurs tablissements publics en
liaison avec les entreprises prives ou publiques qui en sont charges ou
qui y participent . L'article 18 de la LOTI prcise que la SNCF a
pour objet d'exploiter, selon les principes du service public, le transport
ferroviaire de voyageurs sur le rseau ferr national .
Le rseau ferroviaire franais compte 30 000 km de lignes, dont
plus de la moiti lectrifie et 6 000 km rservs au fret. Il est compos
de 112 gares dintrt national dont la frquentation en services
nationaux et internationaux de voyageurs est suprieure 250 000
voyageurs/an (plus les gares TGV hors agglomration) ; 947 gares
dintrt rgional dont la frquentation en services nationaux et
internationaux de voyageurs est situe entre 100 000 et 250 000
voyageurs/an ; 1 838 gares dintrt local dont la frquentation est
infrieure 100 000 voyageurs/an.


108
Cette annexe reprend en partie des donnes des Comptes de transport 2013
(CGDD, Juillet 2014) et de Y. Crozet dans. 30 fiches pour comprendre les enjeux
de la rforme ferroviaire , LET, Universit de Lyon, avril 2014.
.
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138 COUR DES COMPTES
Le trafic des trains de voyageurs est divis en deux grandes
catgories et quatre rseaux :
les trains de proximit (TER et Transilien) dont les autorits
organisatrices de transport (AOT) sont les rgions ;
les trains grandes distances (TGV et TET / Intercits).
Les TET prennisent pour lessentiel l'existence des trains Corail,
sous la forme d'une convention dexploitation liant ltat, en tant
quautorit organisatrice de transport, et la SNCF.
Frquentation des quatre composantes de transport voyageur du
ferroviaire franais, sur la priode 2005-2013

Source : Cour des comptes aprs traitement de donnes du SOeS, des chiffres cls
des transports et les bulletins mensuels des transports.
Ltat contribue hauteur de 6,2 Md au financement du
systme ferroviaire, principalement par le financement des rgimes
spciaux de retraites (3,3 Md), le financement de RFF (redevances
daccs au rseau pour les TER et Transilien, subvention aux TET,
investissements travers les CPER pour 2,3 Md) et aux tarifs sociaux
nationaux de la SNCF (0,6 Md). Toutefois, la contribution nette de
ltat nest que de lordre de 5 Md, lentreprise ferroviaire historique
tant soumise environ 1,3 Md deuros dimpts et taxes. Ltat
apporte de plus un concours indirect aux investissements de RFF
travers lAFIFT (0,4 Md).
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ANNEXES 139
Les collectivits rgionales contribuent hauteur de prs de
6 Md au financement du systme ferroviaire. Elles subventionnent
principalement les dficits dexploitation des TER (2,7 Md) et des
Transiliens (1,6 Md). Les rgions investissent galement environ
1,7 Md par an, parts gales entre le renouvellement du matriel
roulant et le financement des projets dinfrastructure et des gares. Enfin,
les autres collectivits et lUnion europenne apportent environ 0,5 Md
dinvestissements.
Le systme ferroviaire supporte en outre une charge financire de
1,5 Md pour le remboursement de la dette de 40 Md. De plus, en
1991, ltat avait pris son compte un quart de la dette de la SNCF et
cr cet effet le Service annexe damortissement de la dette (SAAD).
En 2007, la demande dEurostat, les 8,2 Md ports par cette structure
ont t intgrs dans la dette publique.

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140 COUR DES COMPTES
Annexe n 5 : statistiques de dplacement en fonction
des dciles de revenus
La Cour a trait les donnes des fichiers attaches lenqute
ENTD : La mobilit des Franais, panorama issu de lenqute
nationale transports et dplacements 2008 , du service de lobservation
et des statistiques (SOeS) du CGDD, publie en dcembre 2010.
Les donnes datent de 2008 mais peuvent tre considres
comme encore valable aujourdhui. Les dplacements de longue
distance sont ceux raliss dans un rayon de plus de 80 km.
Dplacements en fonction des dciles de revenus pour les trajets
longues distances

Lutilisation du TGV, en fonction des revenus des usagers, est
beaucoup plus marque que celle de lautomobile vers les dciles les
plus levs de revenus (rapport 9,5 entre les dciles extrmes de
revenus, contre 4,4 pour la voiture) alors que la situation est inverse
pour les autres trains longues distances (TET/Intercits), ces derniers
tant plutt frquents par les voyageurs aux revenus les moins levs.
Pour les transports collectifs de proximit cette dpendance est
inverse aussi. Cest ce que montre la comparaison entre les graphiques
ci-dessus et ci-dessous.
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ANNEXES 141
Dplacements en fonction des dciles de revenus pour les
transports locaux

Source : Cour des comptes aprs traitement des donnes de lENTD
26

Le niveau lev de revenu des usagers conditionne donc
nettement plus laccs la grande vitesse ferroviaire qu celui des
autres modes de transport terrestre, par voies ferres ou par la route.

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142 COUR DES COMPTES
Annexe n 6 : dplacement en fonction des zonages
urbains, pour les TGV et les autres trains
La Cour a analys de manire quantitative les dplacements en
TGV et autres trains longues distances, en fonction du type de zonage
urbain, partir des donnes de lENTD.
Le tableau ci-dessous donne la dfinition des diffrentes zones,
numrotes de 1 10, et leur population (en % de la population totale) :
Dfinition des types de zonage urbain

Type de zonage urbain
% de la
population
1 Espace dominante rurale 1;,@ D

Communes polarises d'aires urbaines
< 100 000 habitants
*, D
3
Ples urbains d'aires urbaines
< 100 000 habitants
11, D
* Communes multipolarises 2,0 D
2
Communes polarises d'aires urbaines > 100 000
habitants (hors Paris)
18,; D
+
Banlieues de ples urbains d'aires urbaines > 100 000
habitants (hors Paris)
1+,* D
;
Centres de ples urbains d'aires urbaines > 100 000
habitants (hors Paris)
12,1 D
0 Communes polarises de l'aire urbaine de Paris ,2 D
@ Banlieue parisienne 1,0 D
18 Paris 3,+ D
Le graphique ci-dessous montre les dplacement des usagers en
TGV et autres trains longues distances, en fonction de leur zone
dhabitation. Les chiffres sont normaliss cest--dire rapports la
moyenne des dplacements en TGV et dans les autres trains : les
habitants de Paris utilisent 3,85 fois plus souvent les TGV que la
moyenne des Franais et 11 fois plus souvent quun habitant dune zone
rurale ou dun ple urbain de moins de 100 000 habitants.
Constituant 3,6 % de la population nationale, les Parisiens
constituent environ 14 % des utilisateurs de TGV.
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ANNEXES 143
Dplacement normalis la population en fonction des zonages
urbains, pour les TGV et les autres trains

Source : Cour des comptes daprs les donnes de lenqute ENTD
Cette prpondrance de la capitale est toutefois logique du fait du
rseau en toile autour delle, seul apte rentabiliser les LGV. Si lon
considre les zones les moins urbanises (1, 2, 3, 4, 6, 8), leurs habitants
constituent prs de trois quarts des Franais, 60 % des utilisateurs des
TET mais seulement 25 % des utilisateurs de TGV.

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144 COUR DES COMPTES
Annexe n 7 : les valuations socio-conomiques
Derrire le terme technique d'analyse socio-conomique se
trouve un concept simple : il sagit de comparer les gains pour la socit
(gain de temps, accroissement du confort et de la scurit, accidents et
embouteillages vits, gains environnementaux, libration de sillons
pour le fret, etc.) avec les cots induits, en particulier
intergnrationnels travers le taux dactualisation, selon une
mthodologie qui permet deffectuer un classement des projets sur une
base technique
109
.


Lvaluation socio-conomique est la plus employe au niveau
international pour lvaluation ex ante et ex post des investissements
pour les infrastructures de transport.
En 1994, une commission prside par M. Boiteux, en a fix la
doctrine et les principes. Ceux-ci ont t successivement appliqus aux
transports
110
, lenvironnement, la valeur collective du carbone
111
, ou
encore la biodiversit
112
. Les travaux ont galement trait des
questions de fixation du taux dactualisation
113
et de prise en compte du
risque
114
.
Vingt ans aprs les travaux de la premire commission Boiteux,
une mission dactualisation de ces concepts a t confie une autre
commission, prside par M. mile Quinet
27
. Celle-ci propose de mettre
jour les valeurs tutlaires (cots dopportunit et de raret des fonds
publics, valeur statistique de la vie humaine, de la tonne de CO
2
, valeurs
du temps etc.), mais aussi de faire voluer les mthodes (critre de
choix fond sur la valeur actualise nette et non le taux de rentabilit

109
Voir : valuation des grands projets publics : diagnostics et propositions ,
Novembre 2008 (Secrtariat dtat charg de la prospective, de lvaluation des
politiques publiques et du dveloppement de lconomie numrique).
110
Rapport Boiteux 1 (1994), Transports : pour un meilleur choix des
investissements ; Rapport Boiteux 2 (2001), Transports : choix des investissements
et cots des nuisances.
111
Rapport A. Quinet (2008), La valeur tutlaire du carbone.
112
Rapport Chevassus-au-Louis (2009), Lapproche conomique de la biodiversit et
des services lis aux cosystmes.
113
Rapport Lebgue (2005), Le prix du temps et la dcision publique.
114
Rapport Gollier (2011), Calcul du risque dans les investissements publics.
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ANNEXES 145
interne, modalits de prise en compte du risque, etc.). titre dexemple
de recommandation, le taux dactualisation considrer ne serait plus
fixe mais modul afin de prendre plus systmatiquement en compte le
risque systmique. Il serait par ailleurs demand de raliser une
valorisation des gains et cots du projet avec un taux dactualisation
unique de 4,5 %.
1 - Principes de lvaluation socio-conomique
Le rapport cots bnfices tablit la somme des cots et des
bnfices actualiss du projet : il intgre les paramtres sociaux,
environnementaux et conomiques dans la mesure o ceux-ci sont
montarisables ; ces cots et bnfices peuvent tre valoriss par le
march ou, quand ce nest pas le cas, montariss laide de valeurs
dites tutlaires, dfinies par diffrentes mthodes (capacit des usagers
payer pour un moyen qui leur apporte un gain de temps, par exemple) et
homognes entre les projets.
Les bilans par acteurs, raliss dans le cadre des tudes socio-
conomiques, permettent de dterminer une pondration relative des
critres qui interviennent dans le calcul des cots et avantages pour la
collectivit. Cette pondration varie videmment dun projet lautre.
Daprs RFF, on peut nanmoins estimer que les avantages dun projet
sont gnralement constitus de la manire suivante :
70 80 % des avantages sont des bnfices pour les usagers,
dont sur cette part 70 % sont les gains de temps des anciens
usagers et 30 % les gains lis au report modal, cest--dire
aux nouveaux usagers ;
20 30 % des avantages restants sont des bnfices pour les
tiers (rduction de leffet de serre, pollution atmosphrique
moindre, dcongestion routire et donc scurit accrue).
Le calcul socio-conomique part de la srie temporelle des gains
et cots montariss du projet depuis la ralisation des premiers travaux
jusqu' cinquante ans aprs la mise en service. Cette srie temporelle est
agrge en une somme pondre par des coefficients d'actualisation
temporelle, la valeur actualise nette (VAN), afin de tenir compte de la
prfrence pour le prsent. L'tablissement de la VAN permet le calcul
d'autres indicateurs, comme le bnfice socio-conomique par euro
investi, par euro public investi ou le taux de rentabilit interne (TRI)
socio-conomique. Ce dernier paramtre est toutefois une donne
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146 COUR DES COMPTES
intrinsque au projet et ne permet pas la comparaison de son utilit
socio-conomique avec d'autres projets.
Le taux d'actualisation employ pour l'tablissement de la VAN
est une valeur tutlaire, identique pour tous les projets d'infrastructure
de transport : partir de la mise jour du 27 mai 2005 de l'instruction-
cadre du 25 mars 2004, le taux d'actualisation a t de 4 % pour les
trente premires annes du calcul, 3,5 % pour les vingt suivantes et 3 %
au-del. Auparavant, la valeur utilise tait de 8 %, voire 12 %
prcdemment, intgrant alors la prime de risque. Cette instruction-
cadre a t abroge par une nouvelle instruction le 16 juin 2014. Elle a
t complte le 27 juin 2014 par une note technique trs gnrale, mais
devant encore ( la date de ce rapport) tre complte de fiches-outils
qui en guident la mise en uvre pratique. Ces fiches sont supposes, en
ce qui concerne uniquement lvaluation socio-conomique, sinspirer
de recommandations de la commission Quinet. Cette nouvelle
instruction-cadre montre toutefois un basculement vers une analyse
multicritre, lvaluation socio-conomique devenant un critre
secondaire. Celle-ci napparait en effet plus en tant que telle dans le
cadre gnral dvaluation dont les trois volets sont : lanalyse
stratgique, lanalyse des effets des diffrentes options de projet et la
synthse.
2 - Lanalyse multicritre versus lanalyse socio-conomique
Trs frquemment, un projet pour laquelle une dcision doit tre
prise, dans le secteur des transports comme dans dautres, a en fait plus
dun objectif atteindre. Cela implique alors un compromis entre
diffrents objectifs dfendus par diffrents parties prenantes intresses.
Dans ce contexte, lanalyse multicritres (AMC) est considre comme
un outil bien adapt.
Dans ce cadre, les objectifs atteindre doivent tre correctement
spcifis et les indicateurs correspondants doivent tre identifis. La
mesure relle des indicateurs ne doit pas tre en termes montaires. Elle
repose souvent sur la notation, le classement et la pondration d'un large
ventail de catgories et les critres d'impact qualitatif. Plusieurs
mthodes sont appliques aux valuations dans le domaine des
transports quil nest pas utile dexpliciter ici.
Lanalyse multicritres permet de discriminer des projets qui ont
des impacts sociaux, conomiques et environnementaux, car elle tient
compte explicitement des diffrents critres et des opinions de
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ANNEXES 147
lensemble des parties prenantes. Cette inclusion des multiples parties
prenantes largement prise en compte dans le processus de prise de
dcision, constitue un facteur positif pour la mise en uvre du projet
l'tude. Elle tendrait cependant limiter la mthode aux projets de taille
suffisamment restreinte pour que lensemble des parties prenantes
puissent participer au processus. Cest le cas au Royaume-Uni o le
ministre des transports a command en 2008 un guide danalyse
multicritres
115
. Celui-ci, trs complet, met toutefois en garde sur la
difficult de la mthode, mme par rapport lanalyse socio-
conomique.
Ds sa prface, le guide britannique prcise : Lanalyse
multicritres ne se substitue pas lanalyse cots-avantages, mais elle
peut la complter . Ce principe est exactement contraire lopinion
dorganisations telle que la FNE peut lexprimer, par exemple dans la
contradiction au sein de la commission Quinet : lAMC ne doit pas
tre prsente comme un outil complmentaire lvaluation socio-
conomique et au calcul de la valeur actualise nette (VAN) dun projet,
mais bien comme loutil fondamental daide la dcision, aliment,
pour certains aspects seulement, par lvaluation socio-conomique .
Marcal Boiteux a aussi abord la comparaison ces deux analyses
dans son rapport de 2001 : Lestimation montaire des nuisances,
faute dtre valide par un march, est ncessairement incertaine.
Dautre part, le poids de la valeur affecte au temps gagn (ou perdu)
savre gnralement prpondrant dans les bilans socioconomiques
dinvestissements de transport, ce qui suscite un dbat rcurrent sur la
porte elle-mme de ces bilans : les incertitudes sur lvaluation du
temps gagn y sont souvent du mme ordre de grandeur que les valeurs
attribues aux autres effets, et ces valeurs font elles-mmes lobjet de
critiques encore que ces critiques portent dsormais davantage sur les
bases empiriques utilises pour les calculs que sur la lgitimit de la
dmarche. Aussi a-t-il t envisag, et parfois dcid, dabandonner les
bilans socio-conomiques, pour recourir des analyses multicritres o
les diffrents facteurs de la dcision sont successivement exposs, et
chiffrs si possible, sans chercher en faire une pondration montaire
qui permettrait de dterminer la solution prtendument la meilleure.

115
Multi-criteria analysis: a manual January , Department for Communities and
Local Government: London, January 2009.
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148 COUR DES COMPTES
Il apparat en ralit que cette opposition entre les bilans
socio-conomiques et les analyses multicritres est largement factice, le
rsultat montaris dun bilan ne prtendant pas plus dicter la dcision
que lanalyse multicritres nimpliquerait une pondration quasi
uniforme des divers critres examins. (). Mais lintrt de faire du
bilan socio-conomique, non le critre mais le noyau de lestimation de
la valeur dun projet, cest de permettre une analyse des raisons pour
lesquelles on est conduit scarter de la solution laquelle ce seul
bilan aurait conduit, et de pouvoir ainsi chiffrer le surcot de la
dcision : si telle proccupation durbanisme conduit prfrer, pour un
investissement de transport, une solution qui cotera cinquante millions
de plus que la solution dont le bilan socio-conomique tait
apparemment le meilleur, on peut alors se poser utilement la question de
savoir si, avec ces cinquante millions, on ne pourrait faire mieux encore,
autrement et ailleurs, pour ce mme urbanisme..
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ANNEXES 149
Annexe n 8 : cartes de deux tronons du projet Sud
Europe Atlantique
Carte du trac de la LGV Tours-Bordeaux (RFF)

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Carte du projet de LGV Poitiers-Limoges (RFF)

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ANNEXES 151
Annexe n 9 : volution des pages TGV RFF 2002-2013
et du page moyen par voyageur
La hausse moyenne des pages TGV RFF a t de 1 % par an
entre 2002 et 2006, mais de 8,5 % par an entre 2006 et 2013. Toutefois,
cette hausse ne sapplique pas un primtre de lignes identiques : la
longueur du rseau LGV sest accrue dans cette priode, ce qui rend
logique une certaine augmentation des pages acquitts.
volution des pages TGV RFF sur la priode 2002-2013

Source : Cour des comptes, daprs les donnes du SOeS et de la SNCF
Rapporte au nombre de voyageurs, la hausse des pages reste
une ralit mais elle apparat moindre : aprs une baisse moyenne de
1,5 % par an entre 2002 et 2006, le page moyen TGV par voyageur a
augment en moyenne de 5,5 % par an entre 2006 et 2013, passant de
11,2 en 2006 16,3 en 2013 (cf. le graphique ci-dessous).
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152 COUR DES COMPTES
volution du page moyen par voyageur sur la priode 2002-2013

Source : Cour des comptes, daprs les donnes du SOeS et de la SNCF










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RPONSES DES
ADMINISTRATIONS ET DES
ORGANISMES CONCERNS

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Sommaire
Prsident de la Socit nationale des chemins de fer
franais (SNCF)
157
Prsident-directeur gnral de Rseau ferr de France
(RFF)
161
Commissaire gnral linvestissement 162
Prsident du conseil dadministration de lAgence de
financement des infrastructures de transport de France
(AFITF)
165
Prsident de lAssociation des rgions de France (ARF) 167
Prsident du conseil dadministration de lAgence de
lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME)
171

Destinataires nayant pas rpondu
Ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lnergie
Ministre des finances et des comptes publics
Ministre de lconomie, du redressement productif et du numrique
Ministre du logement, de lgalit des territoires et de la ruralit
Secrtaire dtat charg des transports, de la mer et de la pche
Secrtaire dtat charg du budget
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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS 157
RPONSE DU PRSIDENT DE LA SOCIETE NATIONALE
DES CHEMINS DE FER FRANAIS (SNCF)
La Socit nationale des chemins de fer franais (SNCF) partage le
constat gnral que le systme ferroviaire grande vitesse franais sest
rvl tout la fois pertinent par ses choix techniques et efficace dans son
modle conomique et commercial pendant plusieurs dcennies. Ce modle
est toutefois devenu de moins en moins soutenable sous leffet dune
extension importante du rseau et des dessertes, couple une augmentation
trs forte des pages et une dgradation de la robustesse du rseau
classique largement emprunt par les TGV.
cet gard, SNCF soutient avec force la rorientation des moyens
financiers vers la maintenance et la rgnration du rseau, de prfrence
la construction de nouvelles lignes grande vitesse (LGV). titre
dillustration, la mise en service de la ligne Sud Europe Atlantique
reprsentera pour SNCF une dgradation prvisionnelle comprise entre
100 M et 200 M par an sur sa marge oprationnelle en fonction du niveau
de pages et du schma de dessertes retenu.
La Cour relve avec justesse la baisse de rentabilit de lactivit TGV.
Le ratio de marge oprationnelle - avant amortissement du matriel roulant -
sur chiffre daffaires de la branche SNCF Voyages a en effet volu de
20,2 % en 2008 11,6 % en 2013. Cette baisse de rentabilit est trs
largement due laugmentation des pages. Sans celle-ci, le ratio de marge
oprationnelle sur chiffre daffaire de lactivit serait rest stable. Dans ce
nouveau contexte, SNCF a tudi des scnarios alternatifs, dont celui dun
TGV recentr sur le cur de rseau le plus rentable, avec une rduction
significative du nombre de rames et de dessertes. Si ce scnario, que semble
privilgier la Cour, offre des perspectives damlioration de rentabilit
indniables aux bornes de lactivit TGV, il nest pas non plus dnu
dinconvnients : investissements supplmentaires en rames de transport
express rgional (TER), capacit des gares absorber un surplus de
passagers en correspondance, acceptabilit politique de la suppression de
certaines dessertes dans le cadre de lamnagement du territoire, pertes de
trafic lies aux ruptures de charge, sous-optimisation de lutilisation du
rseau existant.
Quoi quil en soit, la capacit de TGV financer lensemble du
systme ferroviaire via des hausses de pages a aujourdhui atteint ses
limites au point dobrer les perspectives de renouvellement de la flotte. La
contribution financire (pages domestiques, contribution de solidarit
territoriale (CST) et pages gares) de TGV (domestique et Europe) au
systme ferroviaire devrait reprsenter pour 2014 environ 40 % des produits
du trafic (et cette proportion devrait encore augmenter dici 2020). La
redfinition dun modle TGV soutenable devra passer ncessairement par
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158 COUR DES COMPTES
un travail commun sur le sujet de loffre/des dessertes/des
correspondances/des gares avec lensemble des parties prenantes : Rgions,
tat, associations dusagers, etc.
En revanche, je ne partage pas lanalyse des causes de la baisse de
rentabilit de lactivit TGV que fait la Cour ni les conclusions quelle en tire
sur ses objectifs de rentabilit. Si lactivit TGV fait face depuis 2008 une
faible progression de son chiffre daffaires, ceci sexplique par un contexte
gnral franais peu favorable : ralentissement de la croissance conomique
et du pouvoir dachats des mnages, contraintes rglementaires et
commerciales pesant sur la politique tarifaire, dveloppement de la
concurrence du low cost arien et du covoiturage, diminution de moiti des
compensations de ltat concernant les tarifs sociaux, et enfin augmentation
du taux de TVA intermdiaire de 7 % 10 % au 1
er
janvier 2014.
Sur 2010-2013, le chiffre daffaires de TGV France a augment de
4 % tandis que les charges exognes (en particulier pages et impts, avec
CST et la taxe sur les rsultats des entreprises ferroviaires (TREF)) ont cr
de 21 %, contre 3 % pour les charges endognes (dont cots salariaux)
matrises par SNCF. Les seuls pages, qui constituent le plus important
poste de charge de lactivit TGV (37 % des charges dexploitation de TGV
France en 2013), ont cr de 41 % sur la priode 2008-2013, tandis que le
chiffre daffaires de TGV France progressait de 10 %. La stabilit des
charges dexploitation hors pages en pourcentage du chiffre daffaires
illustre au contraire les gains de performance mis en uvre, que SNCF
entend poursuivre dans le futur.
Je mtonne par ailleurs que la Cour semble considrer quune marge
oprationnelle de lordre de 560 M par an pourrait tre suffisante. Pour
appuyer ce raisonnement, la Cour crit que la SNCF amortit, chaque
anne, trois fois au lieu dune seule, les actifs du TGV (essentiellement le
matriel roulant) . Il sagit en fait doprations de nature diffrente
poursuivant des objectifs distincts, et qui ne se cumulent en aucune faon :
- pour le calcul de la marge oprationnelle ncessaire au
renouvellement des actifs, lexigence de rentabilit de SNCF, agissant en
investisseur avis dans une conomie de march, nest pas fonde sur la
notion comptable damortissement mais sur des valeurs normalises visant
dterminer le niveau de marge permettant dassurer la rmunration et le
renouvellement des actifs au prix actuel dune rame ;
- par ailleurs, dans ses comptes, les actifs font lobjet dun
amortissement comptable, lequel permet notamment de calculer le rsultat
oprationnel ;
- enfin, en normes IFRS, SNCF doit procder rgulirement des
tests de valeur, selon des procdures valides par les commissaires aux
comptes, pour dmontrer que les valeurs dactif net son bilan sont
suffisantes au regard des flux de trsorerie futurs que l'entit s'attend en
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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS 159
obtenir. Cest dans ce cadre que les actifs TGV ont t dprcis en 2011 et
en 2013.
Un objectif de niveau de marge oprationnelle de 18 % 20 % du
chiffre daffaires sentend par rapport la premire de ces dfinitions et
constitue la marge cible ncessaire au renouvellement des actifs. La
comparaison effectue par la Cour entre cet objectif et la marge ralise par
la Deutsche Bahn porte donc sur des chiffres de nature diffrente. Si lon
compare les niveaux de marge effectivement ralise, les performances de la
Deutsche Bahn sur lactivit longue distance sont suprieures celles de
SNCF Voyages denviron 4 points (respectivement 17 % et 16 % en 2012 et
2013, contre 12,8 % et 11,6 %).
Concernant laccs aux donnes de trafic, je suis pleinement dispos
ce que SNCF transmette ltat et aux parties intresses les donnes en sa
possession, en particulier la frquentation par ligne, ds lors que celles-ci
sont effectivement ncessaires la conduite ou lvaluation de projets, et
quun soin attentif est port au respect de leur confidentialit. La plupart de
ces donnes ont en effet un caractre stratgique et relvent ce titre du
secret commercial. En accord avec le cadre lgislatif existant, SNCF
souhaite que la confidentialit des donnes transmises soit respecte, et
garantit laccs aux donnes ncessaires ds lors quun dispositif
raisonnable de protection de la confidentialit est mis en place.
Enfin, je conteste les dveloppements du rapport qui entendent
dmontrer un bilan environnemental dsavantageux du TGV par rapport au
mode de transport routier, notamment lautobus. Les points de vue exprims
dans le rapport ne reposent pas sur des tudes et des mthodologies
danalyse suffisamment documentes et solides.
Il me semble par exemple discutable daffirmer que sur la base du
cot public de la tonne de CO
2
vit, les LGV sont des projets peu pertinents
pour lenvironnement en se basant sur une valuation du SNIT qui englobe
lensemble des projets dinfrastructures, tous modes de transport confondus
(routier compris), bien au-del des seules LGV (qui elles-mmes ne
reprsentaient que 43 % du total des projets du SNIT). En outre, cette
valuation concerne le primtre du SNIT initial, avant le recentrage opr
par les arbitrages gouvernementaux de 2013. La rfrence cette valuation
ne permet donc pas de tirer de conclusion robuste.
De mme, concernant limpact environnemental de la construction
des LGV, il me semble difficile daffirmer que limpact de la construction
sur les milieux naturels (consommation despace, artificialisation des sols,
bruit, etc.) ne diffre pas fondamentalement de celui des autoroutes quand
la seule largeur demprise dune autoroute est de 86 % (2x2 voies)
133 % (2x3 voies) suprieure celle dune LGV (donnes du ministre
charg des transports).
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160 COUR DES COMPTES
Selon SNCF, les LGV permettent dviter chaque anne des missions
de CO
2
; en leur absence, la clientle aurait pris la voiture ou lavion, modes
de transport nettement plus metteurs de CO
2
et de GES (gaz effet de serre)
que le train. En labsence de construction de LGV, il aurait fallu dvelopper
des infrastructures routires et aroportuaires, galement mettrices de CO
2
.
Lmission initiale ( la construction des LGV) est compense largement par
les conomies ralises avec lexploitation. linverse, un projet autoroutier
(ou aroportuaire) se traduit par des missions de CO
2
lors de la
construction puis ensuite lors de lexploitation.
SNCF a valu sur la base des valeurs tutlaires les externalits (dont
les conomies de CO
2
) lies la mise en service des LGV. Le cot conomis
par la collectivit grce lexploitation de ces lignes (de la LN 1 ou LGV
Sud-Est - la LN 7 ou LGV Rhin-Rhne et hors Eurostar) est valu
275 M pour lanne 2013, en tenant compte de mix nergie diffrents dans
les pays limitrophes pour la valorisation des conomies de CO
2
.
Concernant lefficacit nergtique et les missions de CO
2
, la Cour
remet en cause les calculs defficacit nergtique du TGV qui seraient
biaiss . Je rappelle que ces calculs reposent sur des donnes fixes par
un arrt ministriel du 10 avril 2012, qui simpose tous les exploitants de
transports traction lectrique en France pour dterminer le contenu CO
2

rel de llectricit consomme. En outre, le raisonnement selon lequel il
conviendrait de scarter de ce contenu en CO
2
au motif de la source
dapprovisionnement en lectricit repose sur une confusion entre les ralits
physiques de la consommation dlectricit et les mcanismes dachats sur le
march europen de lnergie.
Sagissant du diagnostic pos sur certaines extrmits de lignes,
lanalyse ne peut seffectuer uniquement sous langle de limpact
environnemental. Cette rflexion engage aussi des enjeux bien plus larges,
notamment conomiques comme rappel plus haut, avec toutefois des
rserves sur la mise en uvre. ces rserves prs, SNCF considre, dans la
ligne de certaines conclusions du rapport, que le transfert sur TER ou sur
autocar de parcours vers des extrmits de ligne TGV faible taux
doccupation est un champ possible dajustement du modle TGV. Mais il est
ncessaire dadopter une approche au cas par cas : dune part afin de
prendre en compte les comportements de report vers lautomobile sur la
totalit du parcours que susciterait la cration de nouvelles ruptures de
charge, dautre part pour tenir compte de lexistence de dessertes rentables
mme sur des extrmits de ligne.


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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS 161
RPONSE DU PRESIDENT DE RESEAU FERRE DE FRANCE
Ce rapport nappelle pas de rponse de la part de Rseau Ferr de
France qui, comme nous lindiquions dans notre courrier du 19 fvrier
dernier, partage trs largement les analyses et les recommandations qui y
figurent.
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162 COUR DES COMPTES
RPONSE DU COMMISSAIRE GNRAL
LINVESTISSEMENT
Les ractions du CGI reposent la fois sur sa comptence premire,
savoir le pilotage du programme des investissements davenir, mais
galement sur une comptence plus rcente en matire dvaluation
des investissements publics fonde sur larticle 17 de la loi de
programmation des finances publiques du 31 dcembre 2012.
Le rapport donne une interprtation en partie inexacte du soutien du
programme des investissements davenir (PIA) linnovation dans
le domaine ferroviaire.
Le PIA, pilot par le Commissariat Gnral lInvestissement,
dispose depuis 2010 dun volet ferroviaire du futur dot de
150 M au sein du programme Vhicule du futur opr par
lADEME. Ce volet vise financer directement sur la base dappels
projets des travaux de R&D ambitieux de la part dentreprises de
la filire avec un objectif de commercialisation rapide sous forme
dun partage du risque entre ltat et lentreprise. Un intressement
de ltat au succs du projet est dailleurs systmatiquement prvu.
De manire complmentaire, le PIA a labellis et finance lInstitut
de recherche Technologique (IRT) Railenium, via le programme IRT
opr par lAgence Nationale de la Recherche (ANR). LIRT a ainsi
t dot de fonds (80 M) pour conduire et oprer des projets de
recherche associant entreprises ferroviaires et acadmiques en
amont de ceux financs dans le programme opr par lADEME.
Le PIA 2 annonc par le Premier ministre en juillet 2013 ne dispose
daucune nouvelle enveloppe sur cette thmatique, celle mise en
place dans le premier PIA restant ce jour en partie disponible
pour de nouveaux projets.
Lobligation dvaluation socio-conomique de lensemble des projets
dinvestissements publics et de leur contre-expertise organise par le CGI
a produit de premiers rsultats.
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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS 163
Lobligation dvaluation socio-conomique des projets
dinvestissements publics et lorganisation dune contre-expertise
pour les plus grands projets a t prcise par le dcret 2013-1211
du 23 dcembre 2013. Ce dcret dcrit en particulier le cahier des
charges dun dossier dvaluation socio-conomique qui ne saurait
se limiter la simple prsentation des rsultats dun bilan socio-
conomique. Le dossier dvaluation socio-conomique doit
galement dcrire les variantes et options envisages et ainsi
justifier les choix du projet valu. Parmi les 12 premiers dossiers
soumis au CGI avant lt 2014, 3 dentre eux concernaient des
projets dinfrastructures de transport.
Le projet le plus coteux pour lequel le CGI a d organiser
une contre-expertise avant de produire son avis est la premire
phase du grand projet ferroviaire du Sud-Ouest, qui sera soumis
enqute publique partir du 14 octobre 2014. Les analyses
techniques approfondies des contre-experts indpendants sollicits
par le CGI et leurs interrogations sur les mthodes dvaluation
et rfrentiels en vigueur prsentent un rel intrt. Cela tant,
la contre-expertise au fil de leau du dossier dvaluation de chaque
projet ne fournit pas tous les lments ncessaires
une hirarchisation des priorits entre les diffrents projets dun
mme secteur, qui apparatrait pourtant souhaitable.
Selon la loi et son dcret dapplication prcits, les dpenses
dinvestissement portant sur la modernisation, la rgnration,
lentretien ou la maintenance du rseau ferroviaire sont susceptibles
de faire lobjet dun dossier dvaluation socio-conomique soumis
au CGI, ventuellement par regroupement de projets. Dans ce cas,
lanalyse de lvaluation pralable de ces projets permettrait sans
nul doute au CGI dclairer le dcideur public sur les arbitrages
potentiellement souhaitables entre entretien du rseau et projets
dinfrastructures nouvelles.
la lumire de lexprience de cette anne en matire dvaluation des
investissements publics, le CGI a montr quil tait possible de faire raliser
une contre-expertise rellement indpendante, pour un cot fort limit au
regard du cot du projet et dans des dlais dautant plus raisonnables que
cette instruction peut tre ralise en mme temps que
celle de lautorit environnementale. La perspective-mme de cette contre-
expertise est de nature viter un optimisme excessif de certains porteurs
de projets et garantir une meilleure qualit des valuations pralables.
La production de rapports de contre-expertise permet aussi, partir
dexemples rels, de recueillir des suggestions sur les mthodes dvaluation
en vue de les faire progresser.

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164 COUR DES COMPTES
Si le rapport de contre-expertise peut comporter des lments
techniques, lavis du CGI est rdig sur un format court et plus accessible.
Il cherche tirer les consquences de lvaluation et de sa contre-expertise
pour clairer le dcideur public avant quil ne prenne une dcision.
Si cet enchainement garde sa cohrence, le cabinet du Premier ministre ne
devrait plus tre amen arbitrer des lments techniques comme cela a t
le cas par le pass.

Votre rapport, lorsquil sera publi, sera une source dinspiration
pour les experts amens apprcier lvaluation des projets
dinfrastructures de transport, car il pose clairement la question de
la tarification future des pages comme des billets, de nature remettre en
cause les prvisions de trafic souvent tablies tarification inchange.
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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS 165
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION
DE LAGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES
DE TRANSPORT DE FRANCE (AFITF)
L'agence de financement des infrastructures de transport de France a
pris connaissance avec intrt de ce rapport, compte tenu de son implication,
depuis sa cration, dans le financement des lignes ferroviaires grande
vitesse. Plusieurs passages de votre rapport intressent galement
directement le Prsident de la mission dite Mobilit 21 qui s'est efforce
de proposer des choix hirarchiss et raisonns dans la mise en uvre des
diffrents projets avancs dans le cadre de la loi de programmation du
Grenelle de l'environnement.
La recommandation n 6 appelle veiller au paiement par lAFITF
de ses engagements financiers vis--vis de RFF et clarifier rapidement la
question des ressources prennes de cette agence. LAFITF partage
pleinement cette recommandation qui pourrait cependant se formuler de la
manire suivante : clarifier rapidement la question des ressources prennes
de lAFITF afin de permettre lagence de payer ses engagements financiers
vis--vis de RFF. Cette remarque vise galement la partie finale du rapport,
qui reprend lensemble des recommandations.
Le rapport interprte comme un sous-financement contestable et
risqu lhypothse retenue par la Commission Mobilit 21, selon laquelle les
besoins de paiement sur la priode 2017-2030 reprsenteraient 60 75 % du
cot total des grands projets lancs sur cette priode. Or le rapport de la
Commission Mobilit 21 indique bien que cette hypothse est justifie par le
fait que certains projets qui seront lancs ne seront achevs au cours de cette
priode. En complment, afin dapporter un argument quantitatif,
considrons un scnario simplifi, selon lequel on lancerait un flux annuel
rgulier de grands projets sur la priode 2017-2030 (pour un montant annuel
de 710 M, conduisant un montant cumul de 10 Md). Considrons une
dure moyenne de sept ans pour chacun de ces projets (deux annes de
prparation, cinq annes de ralisation). Le profil des paiements qui en
rsulterait serait le suivant :
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166 COUR DES COMPTES


Ainsi, le lancement de 10 Md de grands projets sur la priode
2017-2030 conduirait un montant total de paiements de 7,39 Md, soit
74 % du volume des grands projets lancs sur la priode. Considrant que
les grands projets connaissent gnralement des dures de prparation et de
ralisation plus longues (et donc des priodes de paiement plus tales) que
celles retenues dans notre scnario simplifi, la fourchette indicative de 60 %
75 % avance par la Mission Mobilit 21 parait effectivement justifie.
Enfin, le rapport remet en cause la cl de financement des projets
voque par la Commission Mobilit 21 (40 % pour ltat, 30 % pour les
collectivits territoriales et 30 % pour les oprateurs tels que RFF), disant
quelle ne serait pas souvent vrifie en matire ferroviaire et indiquant que
la participation de 30 % des collectivits territoriales ne serait pas aussi
importante pour des montants aussi levs. Or si lon prend trois projets de
LGV dont la ralisation est cofinance par lAFITF (LGV Est 2
me
phase,
Bretagne Pays de la Loire, Sud Europe Atlantique), on relve les taux
moyens de participation suivants (hors part finance par lUE et par le
concessionnaire) : 32% pour ltat et 31 % pour les collectivits territoriales
et 37 % pour RFF.
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Cumul
0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 10,00
grand projet 1 0,04 0,04 0,13 0,13 0,13 0,13 0,13
grand projet 2 0,04 0,04 0,13 0,13 0,13 0,13 0,13
grand projet 3 0,04 0,04 0,13 0,13 0,13 0,13 0,13
grand projet 4 0,04 0,04 0,13 0,13 0,13 0,13 0,13
grand projet 5 0,04 0,04 0,13 0,13 0,13 0,13 0,13
grand projet 6 0,04 0,04 0,13 0,13 0,13 0,13 0,13
grand projet 7 0,04 0,04 0,13 0,13 0,13 0,13 0,13
grand projet 8 0,04 0,04 0,13 0,13 0,13 0,13 0,13
grand projet 9 0,04 0,04 0,13 0,13 0,13 0,13
grand projet 10 0,04 0,04 0,13 0,13 0,13
grand projet 11 0,04 0,04 0,13 0,13
grand projet 12 0,04 0,04 0,13
grand projet 13 0,04 0,04
grand projet 14 0,04
Total paiements
0,04 0,07 0,20 0,33 0,46 0,59 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71 7,39 M
o
n
t
a
n
t

d
e
s

p
a
i
e
m
e
n
t
s

e
f
f
e
c
t
u

s
montant des grands
projets lancs
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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS 167
RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES RGIONS
DE FRANCE (ARF)
Les rgions sont favorables au fait de donner une vritable priorit au
rseau existant et de faire en sorte que budgets nationaux ncessaires soient
allous sa rnovation et sa modernisation dont la moiti n'est plus
finance aujourd'hui. Il faut par ailleurs continuer dvelopper le rseau
grande vitesse lorsque cela est pertinent et cre de la valeur ajoute pour les
territoires.
Le transport ferroviaire est aujourd'hui confront un vieillissement
du rseau ferr national en raison de sous-investissements chroniques de la
part de l'tat au cours des 30 dernires annes. Au-del des projets de
dveloppement, le principal enjeu court et moyen terme est donc la
rnovation et la modernisation du rseau existant, afin de pouvoir produire
plus de transport ferroviaire, et de meilleure qualit, rseau constant.
Les Rgions conviennent, comme le font les auteurs du rapport, que la
programmation du schma national des infrastructures de transport tait
totalement irraliste et pas finance. La priorit donne au rseau existant ne
doit toutefois pas faire oublier la ncessit de continuer dvelopper le
rseau grande vitesse pour rpondre aux enjeux de la mobilit durable et
la dynamique forte qui existe en faveur du transport ferroviaire.
S'agissant des impacts conomiques des projets de lignes grande
vitesse, le rapport ne retient que les tudes ayant conclu l'absence d'effets
dmontrs en matire de dveloppement des territoires. Cette analyse mrite
d'tre nuance, de nombreuses autres tudes s'accordant dire que la mise
en service d'une infrastructure grande vitesse, si elle ne suffit pas en
elle-mme gnrer un impact positif en matire de dveloppement
conomique, permet nanmoins d'accompagner et d'amplifier les volutions
conomiques rsultant de politiques plus globales. Une LGV peut alors tre
considre comme un vecteur d'acclration des volutions conomiques des
agglomrations qu'elle dessert, aussi bien positivement que ngativement ,
selon une tude sur les impacts de la Ligne grande vitesse Est-
europenne
116
. On peut ainsi considrer que les LGV sont bien un vecteur de
dveloppement conomique, mme si elles ne suffisent pas seules au
dynamisme des territoires desservis.

116
S. Bazin, C. Beckerick et M. Delaplace, Analyse prospective des impacts de la
Ligne grande vitesse Est-europenne dans l'agglomration rmoise et en rgion
Champagne-Ardenne (2006).
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168 COUR DES COMPTES
cet gard, les Rgions s'alarment des nombreuses incertitudes
portant sur le financement du programme propos par la Commission
Mobilit 21 et adopt par l'tat, suite la rvision du mcanisme de la
taxe poids lourds qui rapportera beaucoup moins de ressources que prvu
lAgence de financement des infrastructures de transport de France.
Une rorientation de la politique des transports nationale en faveur
du rseau existant ne prendra vritablement corps seulement si une partie
des crdits de l'tat auparavant affects aux lignes grande vitesse sont
effectivement rorients vers la rnovation et la modernisation du rseau
existant.
Jusqu' prsent, la rnovation et la modernisation du rseau existant
ont t sacrifies au bnfice de la construction de nouvelles lignes grande
vitesse. On constate ainsi une baisse importante et continue des dotations de
l'tat au gestionnaire d'infrastructure : la dotation annuelle de l'tat
Rseau Ferr de France (RFF) est passe en 10 ans de 2,8 milliards d'euros
1,9 milliard d'euros. Cela conduit la France figurer parmi les pays
europens ayant le plus faible taux de subventionnement du gestionnaire
d'infrastructure, selon le rapport sur l'volution du march ferroviaire
europen publi en juin 2014 par la Commission europenne. Ainsi, en 2013,
le taux de subventions publiques RFF tait de 32 %, bien loin derrire nos
voisins europens, avec des taux dpassant les 90 % pour la Sude et le
Danemark, 61 % pour le Royaume-Uni, et des taux avoisinant les 50 % pour
l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie, toujours selon ce rapport.
Cela a comme consquence directe que la rnovation de la moiti du
rseau ferr national n'est aujourd'hui plus finance par le gestionnaire
d'infrastructure, faute de dotations suffisantes de l'tat. Une telle situation
pour le rseau existant est inacceptable l'heure o la France se donne des
ambitions majeures en matire de transition nergtique et de croissance
verte, en ouvrant notamment tous nos concitoyens l'accs la mobilit
cologique .
Une politique visant ralentir le dveloppement du rseau grande
vitesse, ncessitera d'offrir une relle alternative au train grande vitesse
(TGV) en matire de dessertes Grandes Lignes .
Comme le rapport le souligne, il est ncessaire d'offrir une relle
alternative au TGV, constituant une desserte ferroviaire Grandes Lignes
de haute qualit et circulant sur le rseau classique. Cette alternative n'existe
quasiment plus aujourd'hui, les seuls trains classiques longue distance hors
trains grande vitesse tant les Trains d'quilibre du territoire, dont l'offre
se rduit chaque anne et qui ne fait l'objet d'aucune politique de
dveloppement dynamique.
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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS 169
SNCF est aujourd'hui largement responsable de cette situation, en
ayant toujours donn la priorit au TGV et en abandonnant progressivement
les services des Trains d'quilibre du territoire sans crer un produit attractif
pour les territoires et pour les voyageurs. L'tat est galement responsable
de cette situation en ne s'tant pas dot des moyens suffisants pour assurer
son rle d'autorit organisatrice et laissant trop souvent l'oprateur se
substituer lui.
Les citoyens et les lus constatent ainsi qu'en dehors du TGV, il
n'existe aucun service ferroviaire longue distance de qualit. Cela les oblige
s'inscrire, de fait, dans le modle du tout TGV et vouloir pour eux aussi la
ralisation d'une ligne grande vitesse, aujourd'hui seule mme de
garantir un service ferroviaire Grandes Lignes rapide et attractif.
Les Rgions souhaitent que la rforme ferroviaire rcemment adopte
donne l'occasion l'tat d'investir ce champ de rflexion en mettant en
uvre une vritable politique d'amnagement du territoire l'chelle
nationale, dans laquelle doivent s'inscrire la fois les services grande
vitesse et les services Grande Ligne classiques. Cette rforme instaure
des leviers et des outils aptes faciliter la dfinition d'une politique des
transports ferroviaires et d'amnagement du territoire par l'tat et par le
Parlement. En particulier, des dispositions prvoient la mise en place d'un
contrat entre l'tat et SNCF Mobilit ainsi que l'instauration d'un schma
des services de transports ferroviaires nationaux de voyageurs.
Enfin, les Rgions s'opposent l'ide de rduire les dessertes TGV au
seul rseau grande vitesse et dfendent des services TGV tendus
desservant l'ensemble du territoire, qui est la cl du succs du TGV.
Le rapport remet en question la desserte large du territoire par des
trains grande vitesse. Pourtant, l'intrt des lignes grande vitesse
franaises est au contraire d'tre compatibles avec le rseau classique ce qui
lui permet d'accrotre considrablement le nombre de villes desservies.
titre d'illustration, si tous les TGV pour l'Ouest de la France s'arrtaient
aujourd'hui au Mans ou Tours, l'extrmit de la ligne grande vitesse
Atlantique, il est vident que la frquentation et la rentabilit de ces trains
seraient trs largement infrieures ce qu'elles sont.
Pour justifier une telle recommandation, les auteurs s'appuient sur
l'exemple d'autres pays o les TGV ne circulent que sur les lignes grande
vitesse. Au Japon et en Espagne, c'est effectivement le cas. Mais cela ne
rsulte absolument pas d'un choix stratgique. C'est la consquence d'une
contrainte technique difficile surmonter : l'cartement du rseau classique
de ces pays n'est pas compatible avec l'cartement standard des lignes
grande vitesse, empchant ainsi toute circulation des trains grande vitesse
sur le rseau classique.
La rduction des dessertes TGV un rseau restreint aux seules
lignes grande vitesse n'apparat pas justifie et irait d'ailleurs l'encontre
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170 COUR DES COMPTES
de ce qui a fait et de ce qui continue faire la performance et la qualit de
notre systme ferroviaire qui offre des services directs grande vitesse sur
l'ensemble du territoire.
cet gard, le rapport voque de faon assez succincte la hausse du
nombre de correspondance et par consquent les pertes de temps subies par
les voyageurs qu'entranerait une restriction du nombre de gares desservies
par les TGV. La qualit du service offert aux voyageurs s'en trouverait
pourtant largement diminue, de mme que la frquentation.
Les Rgions estiment que la politique d'amnagement du territoire ne
peut se rduire une simple vision budgtaire. La recherche de la rentabilit
tout prix risque de conduire la disparition de nombreuses dessertes
grande vitesse, dont la moiti sont considres par SNCF comme non
rentables. En tout tat de cause, avec un taux de marge oprationnelle de
12 % en 2013, la rentabilit conomique de l'ensemble des services TGV en
France reste encore tout fait correcte, malgr le niveau particulirement
lev des redevances d'infrastructures au regard des niveaux constats dans
les autres pays europens.
Alors que les contraintes budgtaires imposent une rvision de
l'ambitieux programme de construction de lignes grande vitesse, il faudrait
viter un effet de balancier qui dtruirait dans le mme mouvement ce qui fait
le succs du TGV aujourd'hui et qui ferait passer la France d'une politique
ferroviaire du tout TGV au tout non TGV .


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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS 171
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION
DE LAGENCE DE LENVIRONNEMENT ET DE LA MATRISE
DE LNERGIE (ADEME)
Cet extrait appelle de ma part les remarques et prcisions ci-dessous,
qui dveloppent notamment deux points sur la question de lorigine de
llectricit consomme :
- ltude cite sur les efficacits nergtique et environnementale
des modes de transports ralise par lADEME en 2008, et en particulier
sa synthse publique, donnait tous les lments permettant de faire des
comparaisons non biaises entre le train grande vitesse (TGV) et autres
modes de transport ;
- le choix des mthodes retenir pour quantifier le contenu carbone
de llectricit rellement consomme, continue faire lobjet de travaux
pour en amliorer la pertinence.
Concernant ltude ADEME ralise en 2008, les hypothses retenues
pour lorigine de llectricit consomme par les TGV ou pour les taux de
remplissage des diffrents modes de transport avaient t valides par un
comit de pilotage, incluant notamment des reprsentants de la Direction
gnrale de la Mer et des Transports (DGMT) et de la Direction de la
Recherche du Ministre des Transports, Centre de Prospective et de Veille
Scientifiques et Technologiques (DRAST). Diffrents tests de sensibilit
avaient t raliss, en fonction de valeurs extrmales pour ces paramtres.
Lensemble des rsultats, favorables ou non aux TGV, a t prsent dans la
synthse publique de ltude.
Ainsi par exemple, pour lorigine de llectricit utilise par les TGV,
lanalyse retenait deux possibilits : une lectricit au faible contenu
carbone, produite par EDF (48 gCO
2
/kWh en 2005), et une lectricit au
contenu carbone moyen, disponible sur le march europen de llectricit
(344 gCO
2
/kWh en 2005, selon lAgence Internationale de lnergie, pour
lUE-15). On montrait ainsi que les missions globales de gaz effet de serre
des TGV varient fortement selon lorigine de llectricit, pouvant atteindre
27 gCO
2
/voy.km en retenant le mix europen, contre 23 gCO
2
/voy.km pour
lautocar (synthse de ltude publique p. 15 17).
Par ailleurs, le rapport de la Cour privilgie dans son analyse une
mthode dite approche fournisseurs , qui vise tenir compte des moyens
de production dlectricit de lentit laquelle le client (la SNCF par
exemple) achte son lectricit. LADEME a command une tude sur ce
sujet, en 2012, qui sera disponible dici la fin de lanne. Dans ses
conclusions provisoires, lauteur met de fortes rserves sur la pertinence
dune telle approche mthodologique. En effet, il met en vidence que chaque
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172 COUR DES COMPTES
fournisseur produit une partie de llectricit (quil revend ses clients
finals) partir de plusieurs moyens de production et achte le reste
dautres fournisseurs. Son propre mix nergtique, les missions et le facteur
dmission relatif sa production sont relativement faciles calculer. Par
contre, les missions totales associes llectricit quil revend (et donc son
facteur dmission en tant que fournisseur et pas seulement producteur)
dpendent du facteur dmission de chacun de ses fournisseurs, qui se
trouvent dans la mme situation dignorance sur leur facteur dmission
fournisseur. Dautre part, ces facteurs dmission base contractuelle ont
une logique avant tout juridique, o la responsabilit des acteurs en termes
dmissions est lie leurs achats et leurs contrats. Or, une approche
base sur la distribution physique de llectricit, tenant compte des moyens
de production et du rseau, conduit affirmer que llectricit fournie un
utilisateur via le rseau est issue en principe des units de production
gographiquement proches de lui et avec lesquelles il est reli.
Cest pourquoi la mthode privilgie pour quantifier le contenu
carbone de llectricit reste base sur la prise en compte des moyens de
production qui fournissent effectivement llectricit consomme sur le
territoire national. En France, cette mthode est affine en distinguant
diffrents usages de llectricit, qui ont chacun des saisonnalits diffrentes
et sollicitent donc diffremment le parc de production (mthode dite par
usage ). Selon cette approche, la valeur publie disponible est de 53 g
CO
2
/kWh pour la France mtropolitaine (valeur 2012 issue de la base de
rfrence pour linformation CO
2
des transports :
http://www.basecarbone.fr/) sachant que le facteur dmission retenu dans
ltude de 2008 variait de 48 101,7 g CO
2
/kWh. noter que cette valeur
nest pas destine servir une tude prospective telle quun projet de
nouvelle ligne grande vitesse. Elle doit tre utilise pour la quantification
dmissions de lanne en cours ou passe et rpond une logique bilan et
non pas projet.
Enfin, le rapport naborde pas le fait que toute nouvelle infrastructure
de transport contribue dvelopper le trafic. Ce dveloppement reprsente
toujours un risque dimpacts environnementaux ngatifs, mais dans le cas
dune ligne ferroviaire, il contribue sensiblement renforcer lusage de ce
mode de transport, par une meilleure diffusion de loffre sur lensemble du
territoire, et linterconnexion entre les lignes. Le dveloppement de l'offre ne
doit pas tre vu uniquement sous l'angle conomique. L'amlioration des
infrastructures de transport collectif est une ncessit pour permettre le
report modal et l'intermodalit. C'est un investissement consentir en
parallle d'un travail sur les volutions des comportements, afin que la
demande et l'offre se rencontrent pour aboutir des taux de remplissage
levs et une utilisation optimise des lignes grande vitesse.
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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS 173
Lamlioration de la performance environnementale du train passe
donc par un accroissement de la part des nergies renouvelables dans la
production dlectricit lectrique, et galement par lincitation au
changement des comportements pour que les citoyens voluent vers une
utilisation accrue du train, au dtriment de l'avion et de la voiture
particulire en priorit.
L'ADEME travaille sur ces deux thmatiques, et s'implique galement
dans l'amlioration de l'information CO
2
pour que les usagers puissent
choisir leur mode de transport avec une information fiable et neutre. La mise
jour des efficacits nergtiques des diffrents modes de transport est
prvue en 2015.


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