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Jos Antonio Sanahuja

Universidad Complutense de Madrid
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio
y la cooperacin sur-sur:
actores y polticas de la ayuda al desarrollo en
Amrica Latina y el Caribe
Resumen:
Los importantes cambios que afectan a la financiacin del desarrollo, y los desplazamientos del
poder que se observan en el sistema internacional, estn modificando las polticas de cooperacin
en Amrica Latina y el Caribe. Este artculo analiza el impacto de esas tendencias en los flujos de
ayuda oficial al desarrollo (AOD) hacia, y dentro de la regin, y las implicaciones de poltica de la
agenda de eficacia de la ayuda para los pases de renta media que la integran. Tambin se discu-
te la emergencia de la cooperacin sur-sur como resultado de la creciente diferenciacin entre pa-
ses de Amrica Latina, prestando atencin a sus motivaciones, estrategias y variantes.
Palabras clave
Amrica Latina, cooperacin internacional y desarrollo
Abstract:
Important changes affecting development financing and the shifting of power in the international
system are changing development cooperation policies in Latin America and the Caribbean. This
article analyses the impact of these trends in ODA flows to, and within the region, and the policy
implications of the aid effectiveness agenda for middle income countries. The emergence of
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south-south cooperation as a result of the growing internal differentiation in Latin America is also
discussed, paying attention to the motives, strategies and variations among countries.
Key words
Latin America, international development cooperation
I. Introduccin
La cooperacin al desarrollo es un fenmeno
poco estudiado, y a menudo mal compren-
dido. Es frecuente que se examine solo como
un problema de flujos de inversin, ajeno a
condicionantes polticos, cuya efectividad
se discute solo en trminos macro o microe-
conmicos. O que se describa, con visiones
igualmente reduccionistas, como un mero
instrumento de poltica exterior la zanaho-
ria que supone la ayuda o las preferencias
comerciales, y el garrote que comporta su
retirada o suspensin, sin considerar su
interaccin con otros procesos econmicos y
sociales. En ocasiones, estos anlisis parcia-
les pueden estar justificados para algn
aspecto concreto. Pero en su conjunto la
ayuda, como realidad situada en la intersec-
cin de la economa poltica y las relaciones
internacionales, requiere de una mirada mul-
tidisciplinar, y tener presente el contexto his-
trico ms amplio.
Desde esa doble perspectiva, este artculo
pretende examinar los importantes cambios
que ha experimentado la cooperacin al
desarrollo en la regin, en particular en la
dcada de 2000. En etapas anteriores, sta se
vio condicionada por lgicas postcoloniales y
el juego de los equilibrios de poder del mundo
bipolar. Posteriormente, los procesos de glo-
balizacin de las finanzas, la agenda de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la
securitizacin de la agenda internacional
han llevado la ayuda de los pases avanzados
a un lugar cada vez menos relevante en los
procesos de desarrollo de Amrica Latina y el
Caribe. Tambin se examina la agenda inter-
nacional de eficacia de la ayuda, y sus implica-
ciones para los pases de renta media-alta de
Jos Antonio Sanahuja
Universidad Complutense de Madrid
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio
y la cooperacin sur-sur:
actores y polticas de la ayuda al desarrollo en
Amrica Latina y el Caribe
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la regin. Estos ltimos exigen estrategias de
cooperacin que ya no pueden limitarse a las
metas de reduccin de la pobreza extrema de
los objetivos del milenio. Finalmente, se ana-
liza la cooperacin sur-sur en la regin, cuya
pujanza revela que algunos pases latinoame-
ricanos ya no aceptan el tradicional estatus de
receptores de ayuda, y demandan cambios
en la gobernanza del sistema internacional de
cooperacin al desarrollo.
II. Una mirada retrospectiva a las
polticas de cooperacin
en Amrica Latina y el Caribe
Entre la guerra fra y el conflicto
norte-sur: las polticas de ayuda en la regin
Desde su aparicin en Amrica Latina, a finales
de la dcada de los cincuenta, la ayuda al
desarrollo se ha situado en ese doble juego de
coordenadas, lo que explica su papel, alcance, y
lmites. Por una parte, el conflicto este-oeste,
que subordin la ayuda a los intereses estrat-
gicos de los donantes. Por otro lado, el conflicto
norte-sur, por el que la regin demand acceso
en trminos preferenciales al capital de inver-
sin y a los mercados de los pases avanzados.
Durante la guerra fra, esa contradiccin entre
las exigencias de financiacin del desarrollo y
los imperativos de la poltica de bloques condi-
cion los debates sobre la racionalidad de la
ayuda, as como su legitimidad y eficacia.
Alejada de los escenarios de la guerra fra
en la estrategia estadounidense de la conten-
cin, en los aos cincuenta Amrica Latina
qued al margen del Plan Marshall y de las
ayudas de la Mutual Security Act de 1950.
Estados Unidos tambin desoy las peticiones
latinoamericanas para la creacin de un banco
interamericano para acceder a financiacin a
menor coste (Tussie, 1995). La revolucin
cubana, sin embargo, fue un decisivo factor de
cambio. En 1959 se autoriz la creacin del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Desde 1960 las teoras del crecimiento por
etapas de Rostow y las teoras suplementales
de la ayuda de Chenery y Strout, emanadas del
paradigma de la modernizacin, pasaron de
ser un ejercicio acadmico, a una estrategia de
poltica exterior. Explcitamente anticomunis-
tas el subttulo de la obra de Rostow de 1960
The Stages of Economic Growth era A non-
Communist Manifesto, fueron el funda-
mento doctrinal del enfoque liberal de la
contencin (liberal containment) de la admi-
nistracin Kennedy, que entre otras medidas
cre la Agencia para el Desarrollo Internacio-
nal (USAID) en el Departamento de Estado.
Crecimiento econmico, modernizacin del
Estado y reforma social fueron los ejes de las
estrategias desarrollistas de contrainsurgen-
cia preventiva de la Alianza para el Pro-
greso, principal propuesta de Kennedy para
Amrica Latina desde 1961. Empero, sta sera
pronto una alianza extraviada que, despo-
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Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur
jada de su contenido reformista, apoy las
estrategias de modernizacin de los regme-
nes de seguridad nacional (Sanahuja, 1999).
El examen de este periodo, sin embargo,
no estara completo sin mencionar el activismo
internacional de Amrica Latina en la Confe-
rencia de Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD), o el G-77, que contri-
buy a la creacin de instrumentos como el
Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG)
que, sin acabar con el proteccionismo de los
pases ricos, otorg algunas ventajas comer-
ciales a los pases en desarrollo. Tambin en
este periodo, la regin, en aras de una mayor
autonoma, se implic en la cooperacin tc-
nica entre pases en desarrollo (CTPD), prece-
dente lejano de la cooperacin sur-sur (CSS).
Las polticas de ayuda y cooperacin
adquirieron un renovado protagonismo en el
decenio de los ochenta. La crisis centroameri-
cana dio origen, por parte de la Administracin
Reagan, a un abultado programa de ayuda
econmica y militar y a las preferencias comer-
ciales de la Iniciativa para la Cuenca del
Caribe. Ambas se subordinaron a la estrategia
estadounidense frente a la Nicaragua sandi-
nista y la guerrilla salvadorea, y si bien se
insertaron en una lgica de guerra fra y
equilibrios de poder, por su elevada cuanta
tuvieron importantes efectos en la reestructu-
racin de las economas centroamericanas.
Pero la ayuda econmica fue tambin uno de
los principales instrumentos desplegados por
los gobiernos europeos y las instituciones
comunitarias, en tanto potencia civil, para
hacer frente a necesidades humanitarias y al
desplazamiento forzoso y promover una paz
negociada a travs de los procesos de Conta-
dora y Esquipulas. Menos cuantiosa que la de
Estados Unidos, fue sin embargo un aporte
decisivo para respaldar esa estrategia. No
menos importante fue la actuacin de las ONG
de desarrollo y las organizaciones de solidari-
dad, a menudo vinculadas a las internaciona-
les polticas, a fundaciones de partidos y a
movimientos sociales, que a travs de activi-
dades de cooperacin trataron de respaldar
a las organizaciones populares y promover
los procesos de democratizacin, tanto en
Amrica Central como en otros pases de Suda -
mrica, en ocasiones prestando un apoyo deci-
sivo a los actores locales.
Ms all de la crisis centroamericana, la
financiacin facilitada por las instituciones de
Bretton Woods, y su estricta condicionalidad,
son los factores que en gran medida explican
el ciclo de polticas de estabilizacin y ajuste
tambin iniciado en los ochenta. Al principio
orientadas a afrontar la crisis de la deuda,
derivaron en un vasto programa de reestructu-
racin econmica, abandono de las estrategias
desarrollistas, y aplicacin del Consenso de
Washington una expresin que se acua en
1989 a partir de la experiencia de esas institu-
ciones en Latinoamrica, basado en el creci-
miento impulsado por la inversin extranjera y
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Pensamiento Iberoamericano n8 Jos Antonio Sanahuja
las exportaciones, y en polticas sociales foca-
lizadas. Aunque con variaciones segn pa-
ses, han sido esas polticas las que llevaron a
Amrica Latina a incorporarse a los procesos
de globalizacin, en una posicin ms vulne-
rable a los shocks externos, como revelaran
las crisis financieras de los noventa, y con
menores mrgenes para afrontar la pobreza y
la desigualdad, dado que el crecimiento sigui
dependiendo de una cesta exportadora
intensiva en mano de obra y recursos natu -
rales, y en una falsa competitividad basada
en salarios bajos, externalizacin de costes
ambientales, y cargas fiscales exiguas.
Estas polticas, por otra parte, marcaron los
lmites de los procesos de reconstruccin de
postguerra en Amrica Central, que impidie-
ron las polticas expansivas requeridas para la
desmovilizacin y reintegracin de los ex-
combatientes, y a largo plazo para afrontar las
causas profundas de dichos conflictos, entre
las que se encontraran la pobreza y la extrema
desigualdad de esas sociedades. Tambin
condicionaron la consolidacin democrtica, al
dificultar las polticas redistributivas que
hubieran permitido ampliar el ejercicio de la
ciudadana ms all de las libertades polticas
ganadas en el decenio anterior. Finalmente,
dificultaron las metas de reconstruccin con
transformacin posteriores a los desastres. El
cambio poltico y el giro a la izquierda vivido
por Amrica Latina, la inseguridad y la violen-
cia social, o el alto grado de vulnerabilidad
frente a factores de riesgo como los terremo-
tos, inundaciones o huracanes que de forma
recurrente golpean a la regin guardan sin
duda relacin con ese legado de expectativas
no satisfechas (Arenal y Sanahuja, 2009).
Este sucinto anlisis histrico de las polti-
cas de cooperacin y ayuda al desarrollo pone
de relieve su importancia en la historia
reciente de la regin y cmo, a pesar de los
cambios en sus motivaciones y fundamenta-
cin, stas respondieron en lo esencial a un
modelo clsico de relaciones norte-sur y este-
oeste que situaba a Amrica Latina en una
posicin subordinada tanto en el plano estra-
tgico como en la economa poltica interna-
cional. Frente a ello la estrategia de la regin
con un apoyo limitado de otros actores res-
pondi en lo esencial a utilizar la cooperacin
al desarrollo como herramienta para ganar
autonoma poltica, y mejores condiciones de
acceso al capital y los mercados externos.
El decenio de 2000:
cambios en el sistema internacional y
cooperacin al desarrollo
Con el final de la guerra fra, el sistema interna-
cional se ha visto sometido a importantes cam-
bios en cuanto a la naturaleza, las fuentes y las
pautas de distribucin del poder, que estn
teniendo importantes efectos en la estructura y
actores relevantes. Se observa, en particular, un
doble proceso de cambio. Por una parte, entre
los pases en desarrollo un grupo cada vez ms
- 200 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur
heterogneo y diferenciado, surgen pases
emergentes con mayor peso y aspiraciones en
cuanto a su presencia internacional, lo que
modifica las jerarquas tradicionales del sistema
y le otorgan una fisonoma ms multipolar. A
travs de una actuacin ms asertiva en el esce-
nario internacional, algunos pases emergentes
van a desafiar el patrn tradicional de relaciones
norte-sur. En el mbito de la ayuda y la coopera-
cin internacional, ello supone cuestionar el
estatus de pas receptor, al dotarse de una
poltica propia como donantes, as como las tra-
dicionales estructuras de gobernanza de la
ayuda internacional, definidas en gran medida
por el Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la
organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE) y el Banco Mundial.
Por otro lado, se observa un proceso hori-
zontal de desplazamiento del poder hacia los
mercados y los actores no estatales, como efecto
de las dinmicas de globalizacin y transnaciona-
lizacin y de interdependencias cada vez ms
intensas, lo que reduce las capacidades estatales
para desarrollar polticas autnomas, incluidas
las referidas al desa rrollo y a la lucha contra la
pobreza. En particular, la globalizacin de las
finanzas ha incrementado la influencia de los
actores privados en la financiacin del desa rrollo,
por lo que este debate ya no se limitara a la
agenda clsica norte-sur de dcadas anteriores
1
.
En este contexto, los Objetivos de Desa -
rrollo del Milenio (ODM) que aprobaron en
2000 la Asamblea General de Naciones Unidas,
podran ser vistos como una respuesta a la
transnacionalizacin de los problemas del de -
sarrollo o, en otros trminos, como la expresin
de una incipiente gobernanza global de las
polticas de desarrollo y de cooperacin y ayuda
internacional. Pueden ser interpretados como
una incipiente poltica social global que trata
de otorgar una dimensin de equidad a la glo-
balizacin. Ello puede contribuir a legitimarla,
como apuntan algunas crticas, pero tambin
pone en cuestin el proyecto globalista o neo-
liberal de globalizacin basado en la mera libe-
ralizacin econmica (Held, 2006). De hecho,
los ODM han sido el resultado de un proceso de
movi lizacin poltica sin precedentes, que ha
invo lucrado a actores diversos Estados, ONG,
organizaciones internacionales, movimientos
sociales, y parecen mostrar que la arena de la
poltica internacional, antes limitada a los acto-
res estatales y las cuestiones duras de la
seguridad y la diplomacia, se ha tornado glo-
bal; que en ella irrumpen nuevos actores
no estatales, y que la poltica internacional
se extiende a cuestiones antes consideradas
dominio exclusivo de la poltica interna de cada
Estado, como la lucha contra la pobreza (Sana-
huja, 2007; Arenal, 2009).
A causa de estos procesos, las polticas de
cooperacin han experimentado de nuevo
cambios importantes en su racionalidad y
motivaciones, corrientes de recursos, y actores
relevantes. Varias tendencias se observan con
claridad: una creciente privatizacin y transna-
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Pensamiento Iberoamericano n8 Jos Antonio Sanahuja
cionalizacin de la financiacin del desarrollo,
con la AOD relegada a una posicin secunda-
ria; cambios en la racionalidad de la ayuda,
ahora presidida por los ODM y la agenda de
eficacia, y la creciente importancia de la coo-
peracin regional y sur-sur (CSS).
III. La privatizacin y
transnacionalizacin de la
financiacin del desarrollo
Los procesos de diferenciacin interna en
Amrica Latina surgimiento de pases emer-
gentes y rezago de los ms pobres, por un
lado, y polticas econmicas ms o menos
apegadas a la ortodoxia, por otro y el peso
creciente de los actores privados en las finan-
zas globales son algunas de las dinmicas de
cambio ms relevantes para la regin. Tras
casi dos dcadas de ajuste y de polticas del
Consenso de Washington, y con solo algunas
excepciones, la crisis de la deuda qued atrs
y algunos pases han registrado un aumento
espectacular de la inversin extranjera directa
(IED) y otros flujos privados, incluyendo inver-
sin de cartera. Se reciben, adems, importan-
tes flujos de remesas, que tras un rpido
crecimiento se situaron entre 2005 y 2007 en
cifras cercanas al total de IED de ese trienio.
La regin tambin acumul abultados super-
vit comerciales, fruto de la bonanza expor-
tadora de las materias primas, animada por la
demanda de China y otros pases asiticos.
Ello se sum a una situacin fiscal ms sa -
neada, y una mayor capacidad de algunos
gobiernos y empresas para financiarse en sus
mercados domsticos, reduciendo la depen-
dencia de financiacin externa.
Estas condiciones, inusualmente favora-
bles, permitieron que algunos pases adelan-
taran pagos de deuda externa, en particular a
acreedores oficiales como el FMI y el Banco
Mundial. A ttulo comparativo, en 2007 la
Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) solo era una
tercera parte de los pagos que la regin realiz
a acreedores del Club de Pars y a instituciones
multilaterales como el Banco Mundial o el
FMI, con quienes algunos pases saldaron sus
deudas para evitar que siguieran tutelando su
poltica econmica.
En 2008, antes de que estallara la crisis
econmica mundial, por cada dlar de ayuda
que se diriga a la regin, Amrica Latina reci-
ba ms de diez dlares en inversin extran-
jera directa, y al menos otros diez en remesas.
Por ello, puede afirmarse que la ayuda oficial
al desarrollo se ha convertido en una fuente
cada vez menos relevante para el conjunto de
la regin. En los pases de renta media alta,
una eventual desaparicin de la ayuda algo
que, en algunos casos, ya est ocurriendo, no
tendra casi ningn efecto, al menos en trmi-
nos macroeconmicos y en cuanto al acceso a
financiacin externa. Empero, ello no significa
que sta sea irrelevante, ya que para estos
- 202 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur
pases su importancia radicara en otros as -
pectos, como la transferencia de conocimiento,
o como catalizador del cambio poltico o insti -
tucional.
Sin embargo, en un reducido nmero de
pases ms pobres del rea andina, de Centro-
amrica o del Caribe Bolivia, Honduras, Nica-
ragua, Hait o Surinam la ayuda externa sigue
siendo una de las ms importantes vas de
financiacin externa, a menudo mucho mayor
que la inversin privada, como pone de mani-
fiesto su elevada tasa de dependencia de la
AOD, que en 2008 se situaba para esos pases
entre un 4% y 14% del PIB. Esa dependencia se
explica por su menor renta, por factores hist-
ricos en particular, la crisis centroamericana
de los ochenta y, en ocasiones, por el impacto
de los desastres que motivaron importantes
compromisos financieros para la reconstruc-
cin, y por la creciente concentracin de la
ayuda en estos pases. Pero incluso en estos
casos, la ayuda al desarrollo se encuentra por
detrs de los aportes que suponen las remesas
de los emigrantes, que en esos mismos pases
oscilan entre el 6% y el 25% del PIB.
Aunque la regin no ha sufrido una nueva
crisis de deuda, como la que ha afectado a pa-
ses avanzados de la zona euro, la crisis econ-
mica mundial reclama atencin sobre los
riesgos que comporta un modelo de creci-
miento an muy dependiente de la financia-
cin externa. El crdito y la inversin privada
sufrieron una fuerte reduccin en 2009 con
motivo de la crisis y hubo pases, como Mxico,
que tuvieron que pedir auxilio al FMI. Las
remesas mostraron mayor resiliencia y a pesar
de algunos retrocesos siguieron fluyendo, lo
que aument su importancia relativa (Sana-
huja, 2009b). Posteriormente, las favorables
perspectivas de crecimiento a partir de 2010,
en particular para algunos pases emergentes,
como Brasil, han motivado la llegada de abul-
tadas corrientes de capital privado, lo que
no est exento de problemas. Ello puede supo-
ner una sobrevaloracin de los activos y el
riesgo de nuevas burbujas, apreciacin de
las monedas y erosin de la competitividad.
Frente a ello, algunos gobiernos de la regin
se han visto obligados a intervenir en los mer-
cados de divisas y a adoptar otras medidas de
control de los movimientos de capital.
IV. Amrica Latina ante los ODM:
reorientacin de la ayuda y
agenda de eficacia
Progresividad, securitizacin y
discrecionalidad: cambios en la
distribucin de la ayuda
No solo la AOD es menos relevante frente a los
flujos privados: en la AOD mundial tambin se
observa una fuerte cada en la participacin de
Amrica Latina. Entre 1997-1998 y 2007-2008
la participacin de Amrica Latina y el Caribe
en la AOD bilateral total descendi del 12,3%
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Pensamiento Iberoamericano n8 Jos Antonio Sanahuja
al 7,9%, a causa del aumento de la que se
dirigi a las regiones Asia meridional y frica
subsahariana donde se concentran la po -
breza mundial. Si se considera la AOD total, el
descenso es ms marcado: en 1998 Amrica
Latina reciba el 10% de la ayuda mundial,
pero entre 2001 y 2008, esa tasa se situ entre
el 4% y el 5%.
Este cambio se relaciona con la aparicin de
los ODM, que han alentado una significativa
reorientacin de la ayuda mundial hacia los pa-
ses ms pobres. Pero tambin hay que destacar
que desde los atentados del 11-S se ha produ-
cido una marcada securitizacin de las relacio-
nes internacionales, de la que no han escapado
las polticas de ayuda. Una parte considerable
del aumento de la AOD mundial entre 2001 y
2008 pas de un 0,23% a un 0,33% del PIB de los
donantes del CAD en promedio es atribuible a
la denominada Guerra Global contra el Terror.
Ese aumento ha privilegiado, en primer lugar, a
los pases ms relevantes en dicha Guerra
Irak, Afganistn, Pakistn, Jordania, Etiopa,
y posteriormente, a otros pases etiquetados
como Estados frgiles que se relacionan con la
amenaza del terrorismo transnacional. En 2008,
los dos principales receptores de AOD mundial
fueron Irak y Afganistn, por ese orden. Entre
2001 y 2008 la ayuda destinada a los cataloga-
dos por el CAD como Estados frgiles entre
los que, de Amrica Latina y el Caribe, solo se
encuentra Hait pas del 16% al 31% de la AOD
mundial total.
Ambas tendencias efecto ODM y secu-
ritizacin de la ayuda han tenido efectos visi-
bles en el mapa que refleja la distribucin de
la ayuda entre pases de Amrica Latina. Han
perdido peso los pases de renta media alta
(PRMA), para los cuales, como se indic, la
ayuda es menos relevante que en el pasado
como fuente de financiacin externa. Han
ganado peso los pases de renta media-baja de
Centroamrica y la regin andina. En 2008 seis
pases de renta media baja (PRMB) y baja
Colombia, Nicaragua, Hait, Bolivia, Honduras
y Guatemala concentraban la mitad de toda la
AOD destinada a Amrica Latina.
No existe, sin embargo, una correlacin
clara entre ayuda y nivel de renta o de pobreza
en ese mapa, y como ocurre en otras regio-
nes, hay donor darlings y donor orphans,
como consecuencia del carcter voluntario y
discrecional que caracteriza a la ayuda, los
proverbiales solapamientos y la falta de coor-
dinacin de los donantes, y lo poco predeci-
bles que son sus desembolsos. El aumento o
disminucin de la ayuda no se relaciona con
los niveles de renta sino con factores polticos,
como la mayor importancia otorgada en los
aos noventa al narcotrfico en los pases
andinos, y al conflicto colombiano.
Como expresin de la securitizacin de la
ayuda, el pas de Amrica Latina en el que se
observa el mayor crecimiento de la AOD a lo
largo de la dcada de 2000 es Colombia, que
bajo la presidencia de lvaro Uribe logr
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Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur
atraer ms atencin en particular, de Estados
Unidos, pero tambin de la UE al resituar el
conflicto armado interno en el marco, ms
amplio, de la Guerra Global contra el Terror.
Entre 2000 y 2008, la AOD a Colombia se mul-
tiplic por 2,5 veces, y entre 2006 y 2008 reci-
bi el 11% de toda la ayuda dirigida a Amrica
Latina, situndose en el primer lugar en la
escala de receptores.
Ambas tendencias explican la disminucin
de la ayuda de Estados Unidos en este caso,
tambin la mayor concentracin de su ayuda
en Colombia, Canad y Japn, o de los Pases
Bajos e Italia, y la retirada gradual de la regin
de otros donantes como Reino Unido, Suecia y
Dinamarca. El aumento de la ayuda espaola
desde 2004 en 2008 Espaa se situ por pri-
mera vez en el primer puesto entre los donan-
tes y de la Comisin Europea no ha podido
compensar estas salidas.
Aunque en 2009 no se registraron cadas
significativas de la AOD, a partir de 2010 las
restricciones fiscales causadas por la crisis en
los pases avanzados anuncian recortes signi-
ficativos de la ayuda (Morazn y Koch, 2010).
En esos recortes, Amrica Latina puede salir
peor parada, dado que es una regin de renta
media que ya se est recuperando y a la que,
como se indic, retornan importantes corrien-
tes de inversin privada. Entre los pases que
ms recortan est Espaa, que en 2010 redujo
su AOD en 800 millones de euros, y en 2011 en
otros 900 millones. Por ello, ese primer puesto
en la escala de donantes alcanzado en 2008
puede mostrarse efmero.
En cuanto a los donantes multilaterales,
tambin se observa una reduccin de la ayuda
procedente de Naciones Unidas en especial,
del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y del Programa Mundial de
Alimentos (PMA), y de las ventanillas blan-
das del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) y del Banco Mundial. En contraste, la
ayuda procedente de las instituciones de la UE
ha aumentado su participacin en trminos
absolutos y relativos. Entre los aos ochenta y
el decenio de 2000 la ayuda comunitaria se ha
multiplicado por cuatro. Ello sita a la Comi-
sin Europea como el tercer donante ms
importante de Amrica Latina; supone alrede-
dor de un 15% de la AOD total para la regin, y
casi la mitad de la que el CAD computa como
ayuda multilateral.
Lo que parece indicar este anlisis de los
flujos de AOD es, en primer lugar, la prdida
de relevancia de Amrica Latina en la distribu-
cin mundial de la ayuda, pero ello no debiera
ser motivo de lamentaciones: la regin capta
ms recursos de otras fuentes, es ms prspera
en trminos relativos, y con la excepcin de
Colombia, se encuentra lejos de las preocupa-
ciones de seguridad que han dominado la
dcada de 2000. Por otra parte, parece haber
aumentado la progresividad de la ayuda des-
tinada a la regin, que ahora se concentra en
los pases de menor desarrollo relativo. Dentro
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Pensamiento Iberoamericano n8 Jos Antonio Sanahuja
de este panorama general, sin embargo,
siguen existiendo notables problemas de efi-
cacia de la ayuda, y una pauta de distribucin
notoriamente desigual, razones por las que la
agenda de eficacia derivada de los ODM es
tambin relevante para la regin.
La agenda de eficacia de la ayuda y los
pases de menor renta
Parte de los problemas que aquejan al sistema
de ayuda al desarrollo radican en las institu-
ciones, ms que en los recursos. Aunque el
donante acepte la obligacin moral o poltica
de otorgar ayuda, en trminos jurdicos sta
sigue siendo voluntaria y discrecional, y el
receptor no tiene ninguna titularidad o dere-
cho adquirido sobre ella. Esta asimetra fun -
damental tiene otras consecuencias bien
conocidas: volatilidad de la ayuda; problemas
recurrentes de coordinacin entre donantes;
solapamientos e ineficiencias; pautas des-
iguales e inequitativas de distribucin; ayuda
condicionada a todo tipo de intereses del
donante, sean polticos, comerciales o de pres-
tigio; falta de responsabilidad o rendicin de
cuentas de los donantes hacia los receptores
de la ayuda; y comportamientos escapistas
o de free-rider a la hora de compartir las car-
gas de la accin colectiva internacional a favor
del desarrollo.
Estos problemas se han visto agravados
por dos tendencias que aquejan a la arquitec-
tura institucional del sistema de ayuda: la pro-
liferacin de donantes, y la fragmentacin de
la ayuda (Asociacin Internacional de Fomen -
to, 2007; Sanahuja, 2007; Kharas, 2010). A
causa de ellos, obtener ayuda supone costes
de transaccin ms elevados, y nuevas condi-
ciones de cara a la definicin de polticas en
pases con una gran debilidad institucional.
Estos problemas afectan al conjunto de la
ayuda, pero sus efectos son ms graves en los
pases de renta baja y media-baja de la regin
Bolivia, Hait, Honduras, o Nicaragua con
instituciones dbiles y una alta tasa de depen-
dencia de la ayuda.
En el Consenso de Monterrey de 2002, los
donantes reconocieron abiertamente la nece-
sidad de mejorar la eficacia de la ayuda modi-
ficando la manera en la que sta se distribuye.
Para ello, se comprometieron a armonizar sus
procedimientos operacionales, a fin de reducir
los costes de transaccin; a fortalecer la capa-
cidad de absorcin y la gestin financiera de
los pases receptores; a que las corrientes de
recursos sean previsibles, utilizando instru-
mentos ms apropiados, en particular el apoyo
presupuestario; y a suministrar la ayuda a tra-
vs de las estrategias de desarrollo y reduccin
de la pobreza definidas y asumidas por los
propios pases en desarrollo. Para ello se abri
un proceso de definicin de polticas para
mejorar la eficacia de al ayuda, impulsado por
el CAD, que condujo a la adopcin de la Decla-
racin de Pars sobre Eficacia de la Ayuda
(marzo de 2005) y la posterior Agenda de
- 206 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur
Accin de Accra (2008), que continuar con un
nuevo encuentro en Sel en 2011.
La Declaracin de Pars, en particular, pre-
tende promover un nuevo marco institucional
de la ayuda a partir de los siguientes principios:
apropiacin (ownership), por el que los pases
en desarrollo son responsables de definir sus
propias polticas de desarrollo y reduccin de la
pobreza, sin imposiciones externas; de alinea-
miento (alignment), por el que los donantes han
de alinearse con las polticas nacionales, y traba-
jar a travs de las instituciones, procedimientos
y sistemas del pas socio; de armonizacin
(harmonisation), por el que los donantes han de
coordinarse entre s, y utilizar un nico marco de
seguimiento, reporte y gestin, inserto en los sis-
temas y polticas del receptor; corresponsabili-
dad (mutual accontability), por el que cada
parte asume sus responsabilidades en una
estrategia; y gestin orientada a resultados
(results-oriented management), y no a proce-
sos o insumos.
La Declaracin dio inicio a un proceso de
adaptacin de las polticas de ayuda de los
donantes con 12 metas y sus respectivos indi-
cadores de progreso para el periodo 2005-
2010, con enfoque que, en retrospectiva, se
caracteriz por un marcado enfoque tecnocr-
tico. Sin embargo, la reunin de seguimiento
de Accra (Ghana) en 2008 condujo a una sig-
nificativa reorientacin de la agenda interna-
cional sobre eficacia de la ayuda. En gran
medida, Accra signific la repolitizacin del
proceso de Pars, de manera que ste dej de
ser un valoracin tecnocrtica basada en indi-
cadores, y se redefini como un proceso pol-
tico sobre la gobernanza global de la ayuda.
Los pases en desarrollo, ms asertivos, cues-
tionaron el marco tradicional, dominado por
los pases donantes a travs del binomio
Banco Mundial-Comit de Ayuda al Desarrollo
(CAD), reclamando un papel ms destacado
para el Consejo Econmico y Social de Nacio-
nes Unidas (ECOSOC) (Schulz, 2008).
Accra tambin signific una revisin de los
principios de la Declaracin de Pars: la presin
de las ONG y los actores descentralizados a
favor de una mayor participacin social en las
polticas nacionales de desarrollo llev a rede-
finir la apropiacin como apropiacin demo-
crtica. Por otra parte, se plante la necesidad
de una divisin del trabajo entre donantes,
por la que estos, en aras de una mayor calidad
y eficacia de su actuacin, en vez de hacer de
todo en todas partes, debern tener una mayor
especializacin geogrfica y sectorial basada
en sus ventajas comparativas, a partir de la
demanda de los pases receptores.
Amrica Latina y el Caribe no participaron
activamente en la definicin de la agenda de
la eficacia de la ayuda, en parte por considerar
que sta afectaba en mayor medida a los
pases ms pobres y ms dependientes de la
ayuda, y que para la regin los desafos de
la cooperacin internacional se situaran en
mayor medida en otros mbitos, como el
- 207 -
Pensamiento Iberoamericano n8 Jos Antonio Sanahuja
comercio, la estabilidad financiera internacio-
nal, o los flujos financieros privados, sean
inversin o remesas (OEA, 2010a). Pero ello no
quiere decir que Pars y Accra sean irrelevan-
tes. Ms bien, plantean desafos y dificultades
diferenciadas, debido a las particularidades de
la regin.
Esos desafos afectan, en primer lugar, a
las modalidades e instrumentos de la ayuda.
Frente al tradicional nfasis en proyectos (pro-
ject-aid), que fragmenta la ayuda y debilita las
polticas y las instituciones pblicas, se debera
trabajar mediante programas (program-aid),
de apoyo directo al presupuesto general (bud-
get support) y/o con enfoque sectorial (sector
wide approach o SWAp), que sita el apoyo
externo en el marco de las polticas nacionales.
Este tipo de instrumentos son ms aptos para
los pases de renta media baja (PRMB) de la
subregin andina y de Centroamrica, en los
que la ayuda tiene ms peso y se han adop-
tado, adems, estrategias nacionales de reduc-
cin de la pobreza.
Sin embargo, en los pases de renta media
alta (PRMA), como se argumenta en el
siguiente apartado, el uso de estos instrumen-
tos no es posible ni deseable debido al redu-
cido tamao de la ayuda y al imperativo de
que las polticas de reduccin de la pobreza y
la desigualdad sea acometido con los recursos
propios del pas. En los PRMA puede ser ms
adecuado orientar la ayuda, de manera muy
focalizada, a problemas u obstculos concretos
para el desarrollo, como puede ser el fortaleci-
miento de las capacidades institucionales y/o
de diseo de polticas, el apoyo a los actores
sociales que promueven cambios polticos,
institucionales y normativos, o a incentivar la
movilizacin de recursos adicionales.
En lo que se refiere a los principios que
deberan gobernar la ayuda, los procesos de
cambio poltico abren oportunidades para una
agenda de desarrollo ms inclusiva y con
mayor legitimidad, pero al tiempo, la regin
sigue estando caracterizada por la volatilidad
poltica, la debilidad institucional y la ausencia
y a menudo, el rechazo por parte de los
gobiernos de marcos adecuados para la par-
ticipacin social y la apropiacin democr-
tica de la poltica de desarrollo. En materia de
alineamiento, a menudo los sistemas naciona-
les son dbiles, y los donantes tienen escasa
experiencia en el uso de instrumentos como el
apoyo presupuestario o los enfoque sectoria-
les. Los donantes tambin tienen escasa expe-
riencia en la actuacin colectiva que requiere
el principio de armonizacin, y es difcil avan-
zar hacia una divisin de tareas entre
donantes en un contexto en el que una parte
significativa de ellos estn reduciendo la
ayuda hacia Amrica Latina, lo que la hace
menos predecible, poniendo en cuestin el
principio de mutua responsabilidad (FRIDE,
2009). Por ltimo, cabe preguntar qu implica-
ciones tiene la agenda de eficacia para la coo-
peracin sur-sur, cada vez ms importante en
- 208 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur
la regin, pues hasta ahora el discurso oficial
respecto a su singularidad y sus ventajas res-
pecto a la cooperacin clsica ha actuado de
pantalla para eludir esta cuestin.
Las ONG y la RSE como actores de
cooperacin en Amrica Latina y el Caribe
En este contexto, tambin son relevantes los
cambios que han experimentado las ONG y las
organizaciones de la sociedad civil (OSC) en los
ltimos aos. En los aos noventa estas organi-
zaciones se centraron en los problemas de
pobreza, salud, o educacin de los que el Estado
se desentendi en el marco de la agenda neoli-
beral, actuando como intermediarios financie-
ros de los donantes de la OCDE, y /o como
instrumentos ejecutores de polticas focaliza-
das. Pero en el decenio de 2000 tambin se
ha observado una repolitizacin de algunos
de estos actores, que abrieron nuevos campos de
accin relativos al control de los organismos
estatales y gubernamentales, como la vigilancia
de la corrupcin o la fiscalizacin de elecciones.
Finalmente, la implicacin de estos actores
en los Foros Sociales Mundiales y en diversas
iniciativas altermundialistas han insertado a
las ONG y OSC de Amrica Latina y el Caribe en
una compleja red glocal (local y global) de
alcance transnacional. Es en este marco en el
que algunas de estas ONG, ms all de los pro-
yectos de ayuda, estn asumiendo agendas ms
polticas y una mayor actividad de incidencia en
aras de una apropiacin democrtica de las
polticas de desarrollo (Balln y Valderrama,
2004; Biekart, 2006).
Otro de los cambios importantes de la
sociedad civil en la regin concierne a la incor-
poracin de la responsabilidad social de la
empresa (RSE) en las elites econmicas y socia-
les. Ello refleja la modernizacin de la filantro-
pa y el declive relativo de los tradicionales
mecanismos de beneficencia. La modernizacin
de las prcticas filantrpicas obedecera tanto a
las presiones redistributivas sobre las elites,
habida cuenta de la gran concentracin de
riqueza en la regin, como al discurso de ONG,
fundaciones y empresas privadas trasnaciona-
les que se difunde desde los pases avanzados.
Ms all de Pars y Accra:
la eficacia de la cooperacin en los
pases de renta media-alta
La agenda planteada por la Declaracin de
Pars y la Agenda de Accin de Accra aborda
aspectos crticos para la eficacia de la ayuda:
gobernanza del sistema de ayuda, liderazgo y
fortalecimiento de capacidades del pas
receptor, una actuacin ms coordinada de
los donantes, responsabilidad y rendicin
de cuentas Pero hay que recordar que esta
agenda se centra en los flujos de AOD,
dejando fuera otras polticas que condicionan
la eficacia de la ayuda, en particular en los
PRMA, como el comercio, la deuda, la inver-
sin extranjera, el tratamiento de las remesas
de los emigrantes, o el acceso a la tecnologa.
- 209 -
Pensamiento Iberoamericano n8 Jos Antonio Sanahuja
Para Amrica Latina y el Caribe la agenda
de los ODM o, ms bien, su interpretacin
reduccionista es manifiestamente insufi-
ciente, en particular para los PRMA de la
regin, dado que en ellos la pobreza no es con-
secuencia de la falta de recursos, sino de la
desigualdad y la exclusin, de debilidades ins-
titucionales, y de una economa poltica del
mal gobierno de la que se benefician las
elites tradicionales. La regin demanda una
agenda de desarrollo ms amplia que permita
hacer frente a lo que Alonso (2006) ha de -
nominado las trampas del progreso que
afectan a la regin, que radicaran en: a) la
debilidad institucional y la falta de cohesin
social; b) la vulnerabilidad de su insercin
internacional, en particular en materia finan-
ciera y comercial; y c) de dificultades para la
transformacin tecnolgica y productiva.
La reduccin de la ayuda a los PRMA se
ha justificado a menudo alegando que dado
que el verdadero problema es el mal
gobierno y la desigualdad, y no la pobreza en
s, no se justificara entregar recursos desde el
exterior cuando los propios actores internos
no estn dispuestos a adoptar las polticas
necesarias para enfrentar ese problema, en
especial las de contenido redistributivo, como
la reforma fiscal. Pero ello no debiera ser una
coartada para reducir la ayuda, o para justifi-
car la ausencia de polticas de cooperacin al
desarrollo con los PRMA (Prez y Ayala,
2009). Frente a este argumento, no hay que
olvidar que la mayor parte de las personas en
situacin de pobreza estn en los PRM (Sum-
ner, 2010), y que estos pases pueden tener,
adems, un papel clave en la provisin de
bienes pblicos globales y en la movilizacin
de recursos adicionales a travs de la coope-
racin sur-sur.
Por el contrario, se debera reconocer que
en estos pases la ayuda ha sido a menudo un
(mal) sustituto de polticas de cooperacin al
desarrollo ms amplias, en las que el comer-
cio, la deuda, la transferencia de tecnologa o
las reglas que regulan la inversin extranjera
tienen tanta o ms importancia que la AOD.
Por consiguiente, ms que reducir la ayuda, se
debera reorientar a promover esa agenda de
cambio. En concreto, debera centrarse en tres
grandes ejes de poltica (Alonso, 2007; Teza-
nos y Domnguez, 2010; Grynspan y Lpez-
Calva, 2010).
En primer lugar, el fortalecimiento institu-
cional y la cohesin social: instituciones fr -
giles significa dbil capacidad del gobierno
para proveer bienes pblicos, para gestionar
los conflictos distributivos, para afrontar los
shocks externos, para la regulacin de los mer-
cados, la gestin de los servicios pblicos o
para asegurar la cohesin social y reducir la
elevada desigualdad de la regin. Todo ello
contribuye a minar la legitimidad de las insti-
tuciones. Por ello, la mejora de las polticas
pblicas a travs de la reforma institucional,
el intercambio de experiencias, que reducen el
- 210 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur
coste de la innovacin, el fortalecimiento de
programas de salud y educacin, y el respaldo
a los actores favorables al cambio constituyen
mbitos prioritarios para una poltica de coo-
peracin eficaz con los PRM. Un aspecto clave
que expresa tanto la fragilidad institucional
como la falta de cohesin es la debilidad fiscal
del Estado, por lo que el apoyo financiero y
tcnico al pacto fiscal y las reformas tributa-
rias es clave.
En segundo lugar, la estabilidad financiera
y las polticas contracclicas: la vulnerabilidad
ante shocks financieros es el resultado de la
insercin, en mercados financieros altamente
voltiles, de PRM con alto nivel de deuda, mer-
cados nacionales de capital limitados, altas
necesidades de financiacin a corto plazo, y
liberalizacin apresurada de la cuenta de capi-
tal. Ello demanda mayor regulacin de las
finanzas internacionales y de sus aspectos
sistmicos mediante una nueva arquitec-
tura financiera internacional; fortalecer los
sistemas financieros nacionales y su regula-
cin pblica; hacer frente al problema de la
deuda soberana con una regulacin interna-
cional adecuada, y permitir que los PRM adop-
ten medidas contracclicas ante las crisis,
preservando los avances logrados en la reduc-
cin de la pobreza.
En tercer lugar, las polticas para mejorar la
insercin en el comercio internacional a travs
de una mayor competitividad y un acceso ase-
gurado a los mercados externos. Entre estas
polticas a menudo contempladas en las lla-
madas agendas complementarias a los acuer-
dos de libre comercio, destacan la mejora de
las infraestructuras y, especialmente, la mejora
de la productividad mediante la incorporacin
de conocimiento y la mejora de la educacin y la
investigacin, desarrollo e innovacin (I+D+I).
De esta manera, se rompera el crculo vicioso
que afecta a la regin, caracterizada por su espe-
cializacin exportadora en productos intensivos
en recursos naturales y empleos de baja calidad,
y sus bajas cargas fiscales. En este mbito, una
poltica de cooperacin al desarrollo que vaya
ms all de la ayuda requiere una apertura
comercial bien planteada, a travs de acuerdos
sea la integracin regional sur-sur o los acuer-
dos sur-norte que aseguran el acceso a merca-
dos externos, alientan la inversin externa, e
incentiven la innovacin y la competitividad;
pero que tambin reconozcan las asimetras y
dejen espacio para las polticas activas para ate-
nuar los costes del ajuste y promover la transfor-
macin productiva, en especial si se trata de
acuerdos sur-norte en los que las asimetras son
mayores. Finalmente, se requiere una mayor
cooperacin en ciencia y tecnologa a travs de
programas que favorezcan tanto la generacin
de capacidades endgenas como la transferen-
cia de tecnologa del exterior.
Frente a una visin reduccionista de los ob -
jetivos internacionales de desarrollo y los ODM,
esta agenda proporcionara una nueva raciona-
lidad para la cooperacin con la regin y un
- 211 -
Pensamiento Iberoamericano n8 Jos Antonio Sanahuja
marco ms amplio para el debate sobre la efi-
cacia de la ayuda que el que se desprende de
las agendas de Pars y Accra. Son varios los
actores que han estado impulsando esta
agenda los gobiernos de Espaa y de algunos
pases latinoamericanos, la Secretara General
Iberoamericana (SEGIB) ante la UE, los
donantes tradicionales o Naciones Unidas.
El principal desafo para los donantes
radica, sin embargo, en el principio de cohe-
rencia de polticas. Es muy significativo que
ste no se mencione en la Declaracin de
Pars, a pesar de que ya se ha recogido en
distintos marcos doctrinales y jurdicos, sean
los documentos del CAD, el Tratado de la
Unin Europea, el Consenso Europeo sobre
Desarrollo, o, implcitamente, en los ODM.
Como es sabido, este principio parte de la
constatacin de que la ayuda al desarrollo
constituye slo un captulo dentro del conjunto
de polticas adoptadas por los pases avanza-
dos que afectan a los pases en desarrollo.
Algunas de ellas, como la poltica comercial,
agrcola o pesquera, la relacionadas con la
inversin extranjera, la poltica de emigracin
y asilo, o de seguridad y defensa, tienen a
menudo consecuencias mucho mayores que la
propia ayuda. Por ello, el esfuerzo realizado
por los donantes para otorgar ms ayuda y
mejorar su calidad incluso con un escrupu-
loso cumplimiento de la Declaracin de Pars
puede ser ftil si otras polticas operan en sen-
tido contrario.
V. Nuevos actores: la cooperacin
sur-sur (CSS) en Amrica Latina y
el Caribe
Pases emergentes y regionalismo
postliberal como marcos de la CSS
En Amrica Latina y el Caribe la CSS no es un
fenmeno nuevo. Adems de las acciones bilate-
rales, desde sus orgenes en los aos sesenta los
acuerdos de integracin regional han proporcio-
nado la racionalidad y el marco institucional para
bancos de la integracin, como la Corporacin
Andina de Fomento (CAF) o el Banco Centroa-
mericano de Integracin Econmica (BCIE). Tam-
bin han estimulado una cooperacin ms
estrecha entre actores gubernamentales y no
gubernamentales, y regiones fronterizas. En los
setenta, la regin promovi la cooperacin tc-
nica entre pases en desarrollo (CTPD). En los
ochenta, a pesar de la crisis de la deuda, pases
petroleros como Mxico y Venezuela tambin
apoyaron los procesos de paz en Centroamrica
facilitando petrleo en trminos concesionales.
Su fuerte crecimiento en los ltimos aos
es, en primer lugar, expresin de la creciente
fortaleza y autonoma poltica de los pases
emergentes, el alcance ms amplio de sus
intereses, sus pretensiones de liderazgo regio-
nal o global, y su voluntad de adquirir mayor
autonoma en la economa poltica internacio-
nal. En palabras de Fareed Zakaria (2009),
expresa el ascenso de los otros respecto a la
hegemona de Estados Unidos y la OCDE.
- 212 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur
Todos estos factores estn presentes en
Amrica Latina y el Caribe en particular en
Brasil, Mxico y Venezuela, que con ello se
configura como una regin ms heterognea y
diferenciada. Sin embargo, estos factores tam-
bin estn presentes en otros pases que se
han mostrado activos en la CSS como Argen-
tina, Chile, o Colombia. El crecimiento econ-
mico y la mayor solidez fiscal de la regin
tambin han tenido importancia, y, como no,
ha habido cierta dosis de competencia, imita-
cin y/o emulacin. No debe sorprender que a
menudo la CSS aparezca en el marco de polti-
cas exteriores ms asertivas, estn impulsadas
por motivos de poder, prestigio, legitimidad
interna o internacional, en apoyo de la estabi-
lidad regional, o por compromisos internacio-
nales, como ilustrara el caso de Brasil o Chile
en la Misin de Naciones Unidas para la esta-
bilizacin de Hait (MINUSTAH). Otro factor
relevante es el deseo de algunos pases de
mayor desarrollo por diferenciarse del resto de
la regin, como ocurre con Chile, ya miembro
de la OCDE. Finalmente, el aumento de la CSS
tambin puede expresara la creciente capaci-
dad de los PRM para contribuir al cumpli-
miento de los ODM como donantes, y no solo
como receptores (Aylln y Surasky, 2010).
Otro conjunto de factores se encuentra en la
renovacin de los procesos de cooperacin e
integracin regional. En particular, en la apari-
cin de nuevos modelos o estrategias regiona-
listas post-liberales (Motta et al., 2007;
Sanahuja, 2010). Aunque se trata de iniciativas
muy diferentes, tanto la Alianza Bolivariana
para las Amricas-Tratado Comercial de los
Pueblos (ALBA-TCP), como el intento de refor-
mular la integracin suramericana en el marco
de la Unin de Naciones Suramericanas (UNA-
SUR) revelan que algunos pases de la regin
han optado por enfoques ms comprehensivos
del regionalismo y la integracin, dejando atrs
el modelo de regionalismo abierto, limitado a
la liberalizacin comercial (Cienfuegos y Sana-
huja, 2010). Adems de reflejar los liderazgos
rivales de Venezuela y de Brasil, ambos proyec-
tos regionales se basan en visiones ms desa -
rrollistas que incluyen una mayor cooperacin
en economa y finanzas, infraestructura de
transporte y comunicaciones, medio ambiente,
energa, seguridad y gestin de crisis, y
desarrollo social, incluyendo la reduccin de
asimetras (Ayuso, 2010). Al margen de las dis-
cusiones sobre la taxonoma y categorizacin
de la CSS, actuaciones emblemticas como la
financiacin de la infraestructura regional a
travs de los crditos del Banco Nacional de
Desarrollo Econmico y Social de Brasil
(BNDES), la creacin del Banco del Sur por
parte de los pases de UNASUR, o la financia-
cin preferencial de Petrocaribe, respaldada
por el Gobierno de Venezuela, podran ser defi-
nidas igualmente como CSS o como polticas
regionales comunes. En ambos casos, sus pro-
psitos seran tanto la promocin del
desarrollo, como el fortalecimiento de grupos
- 213 -
Pensamiento Iberoamericano n8 Jos Antonio Sanahuja
latinoamericanos, o suramericanos, en un
mundo cada vez ms multipolar.
Tipologas y estrategias en la CSS de
Amrica Latina y el Caribe
Otro rasgo de la CSS es su diversidad, dema-
siado amplia para ser abordada en este anli-
sis. Es sobre todo horizontal, incluyendo solo
pases de la regin, tanto de manera bilateral
como regional; pero tambin existen modali-
dades triangulares involucrando a donantes
tradicionales
2
. Como ocurre con la cooperacin
norte-sur, la CSS bilateral refleja con mayor
claridad las prioridades de poltica exterior y/o
las capacidades e intereses de cada donante
La asistencia tcnica ha sido una de las
modalidades ms usuales de la CSS bilateral,
debido a su menor coste, al hacer uso de capa-
cidades nacionales relevantes. Empero, la CSS
bilateral tambin incluye acciones directas de
desarrollo social; la asistencia financiera; y la
cooperacin en materia de energa. En cuanto a
la cooperacin regional, las reas ms impor-
tantes son la energa, la infraestructura fsica
y la reduccin de las asimetras, a travs de
la aparicin de mecanismos como el Fondo
de Convergencia Estructural del MERCOSUR
(FOCEM). Aunque los donantes ms activos son
los pases de renta media-alta ms grandes
(Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Venezuela),
tambin hay PRMB, como Colombia y Cuba.
No existe informacin detallada sobre las
instancias involucradas y sobre los recursos
invertidos en la CSS en Amrica Latina y el
Caribe, debido a que los trabajos de sistemati-
zacin realizados por la Red Interamericana
de Cooperacin de la Organizacin de Estados
Americanos (OEA) y por la Secretara General
Iberoamericana (SEGIB) son an incipientes.
Adems, algunas modalidades de CSS no se
ajustaran a la definicin y categoras estable-
cidas por el CAD, sea por no tener carcter con-
cesional, o por estar impulsadas por actores
semipblicos. Por ello, es difcil estimar su
magnitud. En cualquier caso, es necesario evi-
tar la aplicacin mecnica de las categoras del
CAD para poder aprehender la verdadera
naturaleza de CSS, sus innovaciones y su espe-
cificidad. Partiendo de estas premisas, cabra
identificar, al menos, los siguientes modelos o
estrategias:
En primer lugar, los pases que, como
Argentina, Chile y Costa Rica, dan prioridad a
la asistencia tcnica y la educacin superior. En
el caso de Argentina y Chile esas actividades
se caracterizan por su diversificacin geogr-
fica y sectorial, no sin cierto grado de especia-
lizacin: en el caso de Chile, polticas pblicas,
educacin superior, y vivienda, y en el de
Argentina, que ha sido un pas pionero en la
CSS desde los setenta, en agricultura (Levi,
2010; Kern y Weisstaub, 2010). Chile se carac-
teriza, adems, por su proximidad a los estn-
dares del CAD. Hay que mencionar, adems,
los esfuerzos realizados por Chile y Argentina
en Hait. Costa Rica, que desarrolla una coope-
- 214 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur
racin tcnica de menor escala, se ha centrado
en el sector de la electrificacin (SEGIB, 2010).
Mxico es un caso singular centrado en
la energa y la asistencia tcnica. Pionero
en la cooperacin sur-sur, Mxico y Vene-
zuela impulsaron en 1980 el Acuerdo de San
Jos, por el que Mxico ha proporcionado
petrleo en condiciones preferenciales a los
pases de Centroamrica y el Caribe como ins-
trumento de estabilizacin. Mxico tambin
otorga asistencia tcnica y cooperacin trian-
gular (Lozoya, 1999; Soria, 2008).
Brasil constituye una tercera tipologa,
basada en su proyeccin global y el protago-
nismo de actores semipblicos. La CSS de Bra-
sil se inscribe en una poltica exterior de
alcance global, y no slo regional, que se ha
proyectado a travs del grupo India-Brasil-
Sudfrica (IBSA) y hacia frica, con especial
atencin a los pases lusfonos. Tambin se
despliega hacia Amrica Latina, y ms espec-
ficamente hacia el espacio suramericano de
UNASUR (Costa Vaz, 2010; John de Sousa,
2010)
3
. Destacan varios ejes en esta coopera-
cin: asistencia tcnica a travs de la Agencia
Brasileira de Cooperacin (ABC) (Cabral y
Weinstock, 2010), energa, infraestructuras,
salud en particular, las actividades de lucha
contra el VIH y el sida de la Fundacin Osvaldo
Cruz, construccin de la paz, en particular en
Hait (Lengyel et al., 2010), cooperacin agr-
cola a travs de la Empresa Brasileira do Pes-
quisa Agrcola (EMBRAPA) (The Economist,
2010a), y cooperacin financiera va el Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico y
Social (BNDES), a menudo ligada a expor-
taciones de bienes y servicios y contratacin de
obras con empresas brasileas, como Ode-
brecht. Solo una parte de la cooperacin brasi-
lea se canaliza a travs de la ABC, pero segn
estimaciones basadas en fuentes oficiales, en
2010 la cooperacin brasilea total podra
alcanzar unos 3.700 millones de dlares, de
los cuales 1.200 millones seran nuevos prs-
tamos del BNDES, 325 millones al PNUD y al
Programa Mundial de Alimentos, y otros 350 a
Hait, en el marco de la MINUSTAH. De ser Bra-
sil parte del CAD y computarse esos fondos
como AOD, se situara entre el undcimo y el
duodcimo donante mundial, con cifras abso-
lutas prximas a las de Italia o Dinamarca (The
Economist, 2010b)
Finalmente, hay que incluir el modelo
bolivariano de Venezuela y Cuba, centrado en
las misiones sociales, Petrocaribe y el ALBA-
TCP. Venezuela, con el apoyo cercano de Cuba,
ha protagonizado un programa de CSS inscrito
en un proyecto bolivariano de poltica exterior
de alto perfil y fuerte impronta presidencial.
Concrecin de todo ello es la Alianza Boliva-
riana para las Amricas-Tratado Comercial de
los Pueblos (ALBA-TCP), surgida como res-
puesta al ALCA, distintas misiones sociales, y
Petrocaribe, que suministra petrleo con finan-
ciacin concesional a diversos pases de Centro-
amrica y el Caribe (Serbn, 2006)
4
.
- 215 -
Pensamiento Iberoamericano n8 Jos Antonio Sanahuja
Intereses, valores e identidades en la CSS
(o cuando la CSS se ve confrontada
con la teora)
La cooperacin sur-sur tiene gran relevancia
para los PRM. Genera beneficios tanto para el
donante como para el receptor, sean capacida-
des institucionales y tecnolgicas, inversiones,
acceso a mercados o internacionalizacin de
sus empresas. Segn los pases involucrados,
pueden adecuarse mejor a sus necesidades
dado que hace mayor uso de recursos locales,
y genera un mayor sentido de apropiacin
(ownership). Pero en torno a la CSS tambin
se ha elaborado un marcado discurso de auto-
legitimacin, como expresin regional del
debate internacional sobre el papel que sta
juega en la ayuda al desarrollo. Los gobiernos,
la academia y las ONG de la regin a menudo
argumentan que la naturaleza, propsitos e
instrumentos de la CSS son inherentemente
mejores que los de la cooperacin norte-sur
tradicional, y que pueden ser una alternativa a
esta ltima. De manera resumida, esa argu-
mentacin insiste que la CSS es ms desarro-
llista es decir, ajena a los intereses de
poltica exterior que contaminan la ayuda
tradicional; justa esto es, fundamentada
en los principios de solidaridad, autodetermi-
nacin, no intervencin, y autonoma de los
pases del Sur; horizontal construye rela-
ciones entre iguales, sin las asimetras de
poder y la condicionalidad tpica de la ayuda
norte-sur; y ms eficaz con una mejor
relacin coste-resultados, y ms adaptada a
las necesidades locales de los receptores.
Si estos atributos fueran ciertos, y solo lo
son en parte, probablemente se necesitara
una conceptualizacin y/o un marco analtico
enteramente nuevo para entender la CSS. En
realidad, a pesar de que sus obvias diferencias,
ambas pueden ser explicadas por el mismo
conjunto de teoras, y responden a lgicas
similares. No es objeto de este trabajo repro-
ducir el extenso debate sobre la naturaleza, e
interpretacin de la cooperacin internacional
o la ayuda exterior, pero hay que recordar bre-
vemente que la ayuda al desarrollo ha sido
explicada por el realismo poltico como instru-
mento de la poltica de poder; por el institucio-
nalismo y las teoras de la opcin racional,
como medio para lograr intereses nacionales a
menor coste y asegurar la provisin de bienes
pblicos y la accin colectiva internacional;
por los social-constructivistas como una expre-
sin de preferencias normativas e identidades
colectivas, entre otros factores ideacionales; y
por las teoras crticas y post-marxistas, como
una arena del conflicto entre la globalizacin
neoliberal y las fuerzas sociales que pugnan
por la redistribucin de la riqueza y la regula-
cin del capitalismo transnacional.
Se puede alegar que la CSS, como la coo-
peracin norte-sur, tambin podra explicarse
dentro de estos marcos tericos alternativos
basados en el poder, el inters, y las ideas. Hay
pruebas suficientes de que la CSS tiene venta-
- 216 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur
jas sobre la cooperacin norte-sur en aspectos
como la apropiacin, la legitimidad, y la rela-
cin coste-eficacia. Puede estar basada en una
mejor comprensin de los problemas del
desarrollo en los pases receptores, y facilitar
ideas y recursos ms adaptados a las circuns-
tancias locales. El impacto de desarrollo de
algunos programas la financiacin de impor-
taciones de petrleo para las pequeas econo-
mas del Caribe, el apoyo a la lucha contra el
VIH y sida, o las infraestructuras regionales
est fuera de discusin. Sin embargo, muchas
de las crticas que se hacen, correctamente, a la
cooperacin norte-sur tambin se pueden diri-
gir a la CSS. Sera cnico, o ingenuo, ignorar que
la CSS de Amrica Latina tambin est moti-
vada por agendas de poltica exterior. Por
ejemplo, en el caso de Brasil refleja una visible
agenda de intereses de estabilidad regional,
promocin de exportaciones, y liderazgo
regional y global, que combina la defensa de
los intereses nacionales, y a la vez, reivindica-
ciones de justicia y solidaridad internacional,
en una peculiar, y no siempre armnica, com-
binacin de los discursos de Itamaraty y de
Porto Alegre. En el caso de Venezuela, las faci-
lidades petroleras estn ligadas a alineamien-
tos geopolticos y agendas ideolgicas. La
cooperacin mexicana con Centroamrica res-
ponde a preocupaciones de seguridad y es -
tabilidad de su frontera sur. Colombia se
ha mostrado muy activa promoviendo una
agenda latinoamericana de eficacia, acep-
tando el proceso de Pars y Accra, a travs del
Grupo de Trabajo sobre CSS y la convocatoria
de un Foro de Alto Nivel regional (Bogot,
2010), y con ello ha tratado de darle un enfo-
que ms tcnico y situar esta cooperacin en
el marco interamericano de la OEA, frente a las
pretensiones autonomistas de Argentina,
Brasil o Venezuela. Brasil, en concreto, se ha
desmarcado del proceso de Pars y Accra y
tampoco participa de la Red Interamericana
de Cooperacin de la OEA. Para Chile, que ya
es miembro de la OCDE pero no del CAD, la
CSS es tambin un medio para distanciarse de
la regin y aproximarse a los pases avanza-
dos. Sera ingenuo ignorar las asimetras de
poder de una regin con una diferenciacin
interna cada vez ms marcada, y asumir que
la cooperacin es horizontal e igualitaria
cuando se lleva a cabo, por ejemplo, entre Bra-
sil y Bolivia o Hait, o entre Venezuela y las
pequeas economas del Caribe dependientes
de su petrleo.
Algo similar puede decirse de la CSS de
actores extrarregionales, como la Repblica
Popular China. Enmarcada en un proyecto
geoestratgico de promocin de un mundo
multipolar con el que coinciden algunos pases
latinoamericanos, tambin responde a la pol-
tica una sola China contrarrestar la diplo-
macia econmica y la ayuda de Taiwan, muy
presente en Amrica Central, y promover una
amplia agenda de intereses econmicos liga-
dos al sector extractivo y a los recursos natura-
- 217 -
Pensamiento Iberoamericano n8 Jos Antonio Sanahuja
les, la inversin directa, y la promocin de
acuerdos de libre comercio (Shixue, 2006;
Altemani, 2006; Freeman et al., 2007).
Finalmente, solo algunos actores de la CSS
proporcionan informacin detallada sobre los
recursos facilitados, principalmente por la
falta de estadsticas adecuadas y de criterios
comunes para el cmputo de estos flujos, pero
tambin porque a menudo se opta por no
hacer pblica esa informacin, incluso para los
propios ciudadanos; las evaluaciones son algo
extico, y los debates sobre rendicin de cuen-
tas y transparencia de la ayuda estn ausentes
o se perciben con desconfianza, al ser vistos
como una imposicin de los donantes. La
ambivalencia de la regin sobre la agenda de
eficacia de la ayuda se basa, sin duda, en un
razonamiento justo: es una agenda controlada
por los pases de la OCDE, pero ello tambin
supone que se obvian preguntas relevantes
sobre la coordinacin, la responsabilidad y la
eficacia de la CSS. Son cuestiones que estos
actores han de asumir, de cara a ganar legiti-
midad en el debate sobre la necesaria reforma
de la gobernanza global de la ayuda.
VI. Reflexiones finales
Amrica Latina y el Caribe se ha visto afectada
por un doble proceso de cambio de poder en el
sistema internacional. Por una parte, un pro-
ceso de desplazamiento vertical del poder
por el que la regin muestra una fisonoma
ms heterognea y diferenciada, con pases
emergentes que aspiran a jugar un papel ms
relevante en los planos regional y global. Por
otro lado, un proceso horizontal por el que el
poder se desplaza a las finanzas globales y a
actores privados, lo que reduce el papel de los
actores pblicos y la ayuda oficial en la finan-
ciacin al desarrollo de la regin. Como ha
puesto de relieve este artculo, ello ha signifi-
cado una reasignacin de los flujos de ayuda,
hacia y dentro de la regin, pero lo ms rele-
vante es que exige una definicin ms amplia
de las estrategias de desarrollo y de la agenda
de eficacia de la ayuda, adaptada a las condi-
ciones de los pases de renta intermedia, y que
de ms relevancia al principio de coherencia
de polticas. El surgimiento de una Amrica
Latina ms asertiva en sus estrategias regiona-
listas y de poltica exterior tambin se traduce
en la pujanza de la CSS, que ms all de su
importancia intrnseca supone un cuestiona-
miento de las reglas y estructuras de la gober-
nanza global de la ayuda.
- 218 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur
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Notas
1
Sobre esas interdependencias, Arenal (2009).
Sobre el cambio de poder, vase Sanahuja
(2008 y 2009b).
2
Los anlisis ms exhaustivos de la CSS en Am-
rica Latina son los realizados desde 2007 por la
Secretara General Iberoamericana (SEGIB) a
travs del Informe sobre la Cooperacin Sur-
Sur en Iberoamrica. Vase, en particular,
Secretara General Iberoamericana (2010).
Vanse tambin los anlisis de Argentina, Bra-
sil, Colombia, Mxico y Venezuela incluidos en
Aylln y Suraski (2010) y, en particular, el an-
lisis conceptual de Hirst (2010).
3
Vanse tambin los artculos publicados en
el n 22 de 2008 de la Revista Espaola de
Desarrollo y Cooperacin, monogrfico sobre
la cooperacin de Brasil.
4
Petrocaribe ha ampliado las facilidades petro-
leras brindadas por Venezuela desde 1974, y
da continuidad al Acuerdo Energtico de Cara-
cas, de 2000. Con Petrocaribe aumenta el sumi-
nistro de petrleo con financiacin concesional
para los pases del Caribe, incluyendo Cuba,
y la cooperacin de Petrleos de Venezuela
(PDVSA).
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Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperacin sur-sur