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EL ARTE DE GOBERNAR:
LIDERAZGO POLTICO Y GOBERNABILIDAD



El presente trabajo tendr como objetivo analizar el concepto de rgimen
poltico, intentando aclarar su significado en relacin con otros trminos que,
por lo general, son utilizados en el mismo sentido. Las expresiones forma de
gobierno o rgimen poltico o sistema de gobierno o modelo de
gobierno definen con distintos matices la forma de ejercitar el gobierno, es
decir, los distintos tipos de poder por parte del poder gobernante, y una
estructura de gobierno es la forma en la que se estructura dicho poder. Sin
embargo, sistema poltico define al sistema en el que se encuentra inmerso
dicho poder y en el cual ha de desenvolverse para conseguir su objetivo. De
esta forma posee una connotacin ms dinmica y compleja que el rgimen
poltico, pues no se refiere aisladamente a las instituciones de gobierno o al
resto de actores polticos que inciden sobre ellas, sino a la interdependencia
del conjunto y al proceso de toma de gobierno.

Como veremos entonces, los conceptos bsicos ha definir son el de rgimen
poltico y el de sistema poltico. El primero, es el lugar donde se regula la
competencia por el poder, se producen las decisiones que conciernen a toda la
sociedad y se organiza la forma de la autoridad,

es decir, es el mbito en
donde se establecen las pautas de funcionamiento no solo para el sistema
poltico, sino tambin para el desarrollo bsico de la sociedad. Este ltimo,
identificado como el conjunto de actores sociales e instituciones, con cierto
poder, que se encargan de dirigir y administrar polticamente a una sociedad.
As, determina al rgimen poltico, pues aquel es el que establece las reglas del
juego poltico.

Un sistema poltico, por su parte, es la plasmacin organizativa de un conjunto
de interacciones estables a travs de las cuales se ejerce la poltica en un
contexto limitado. Este sistema, como profundizar luego, viene formado por
agentes, instituciones, organizaciones, comportamientos, creencias, normas,
actitudes, ideales, valores y sus respectivas interacciones, que mantienen o
modifican el orden del que resulta una determinada distribucin de utilidades,
conllevando a distintos procesos de decisin de los actores, que modifican la
utilizacin del poder por parte del poltico a fin de obtener el objetivo deseado.

El rgimen poltico, entonces, tiene su mxima expresin en la Constitucin,
por ser sta en donde se establecen las pautas mnimas y bsicas de
funcionamiento de una sociedad. No obstante, sta deja sin 'reglamentar'
numerosos mbitos polticos, los cuales adquieren sus normas a partir de la
concertacin de todos los integrantes del sistema poltico. Luego, la sucesin


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de gobiernos va introduciendo los cambios necesarios para que el rgimen
poltico se mantenga actualizado.

En su sentido ms general, por rgimen poltico se entiende todo aquel
conjunto de reglas que determinan quin ejerce el poder y cmo ser ejercido.
Segn el Diccionario de Ciencia Politica, de los autores BOBBIO, Norberto;
MATTEUCCI, Nicola y PASQUINO, Gianfranco, un rgimen poltico se define
como el conjunto de las instituciones que regulan la lucha por el poder y el
ejercicio del poder y as como los valores que animan la vida de tales
instituciones.

Estas instituciones, por un lado, constituyen la estructura organizativa del poder
poltico, que selecciona a la clase dirigente y asigna a los diversos individuos
comprometidos en la lucha poltica su papel. Por otro lado, son normas y
procedimientos que garantizan la repeticin constante de determinados
comportamientos y hacen de este modo posible el desempeo regular y
ordenado de la lucha por el poder, del ejercicio del poder y de las actividades
sociales vinculadas a este ltimo.

Naturalmente la estructura del rgimen, es decir, el modo de organizacin y de
seleccin de la clase dirigente, condiciona el modo de formacin de la voluntad
poltica. En consecuencia, el empleo de ciertas instituciones, es decir, el
empleo de determinados medios para la formacin de las decisiones polticas
condiciona los fines que pueden ser perseguidos: la eleccin de un rgimen
poltico implica ya en trminos generales la eleccin de determinados valores.
El nexo entre estructura del rgimen y valores se entiende, sin embargo, en el
sentido de que la eleccin de un rgimen implica de por s lmites a la libertad
de accin del gobierno y en consecuencia la eleccin de una poltica
fundamental.

Por su parte, Guillermo O' Donnell define rgimen poltico como los patrones,
formales e informales, y explcitos e implcitos, que determinan los canales de
acceso a las principales posiciones de gobierno, las caractersticas de los
actores que son admitidos y excluidos de ese acceso, los recursos y las
estrategias que les son permitidos para ganar tal acceso, y las instituciones a
travs de la cuales el acceso es procesado y, una vez obtenido, son tomadas
las decisiones gubernamentales.

Antes de continuar avanzando en el anlisis de este concepto, nos
detendremos en la siguiente diferenciacin con respecto al concepto de
sistema poltico. Una definicin clsica de sistema poltico es aportada por
David Easton (1953), quien lo entiende como un conjunto de conductas
interrelacionadas a partir de las cuales se asignan valores sobre un sistema
social. Conforme a esta conceptualizacin, el sistema poltico tendr tres


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componentes, siendo crucial la interaccin que entre ellos se establezca. Ellos
son:

1) la comunidad poltica: los ciudadanos y todo sujeto que est expuesto a la
decisin de las autoridades y a la forma de funcionamiento del rgimen,
2) la autoridad, conformada por los detentadores de los cargos institucionales, y
3) el rgimen, entendido como las normas, reglas, y procedimientos de
formacin y funcionamiento de las instituciones entre las que se encuentra,
lgicamente, la constitucin.

El enfoque eastoniano ha sido revisado por autores como Almod y Powell
(1972), Blondel (1972), y Morlino (1985) debido a la excesiva generalidad que
supone. Esto ha permitido el estudio exclusivo de cada uno de los
componentes del sistema poltico en la bsqueda de la precisin conceptual.
Leonardo Morlino (1985) ha realizado un significativo aporte en torno a la
nocin de rgimen poltico, identificando algunos elementos que le son propios:

1. Ideologa, valores o creencias.
2. Normas o reglas de juego formalizadas para la resolucin pacfica de los
conflictos polticos, as como tambin las reglas de juego no formalizadas
pero admitidas tcitamente.
3. Estructuras de autoridad, que se dividen en:
a. Estructuras de decisin: distribuyen costos y beneficios dentro de la
sociedad.
b. Estructuras de enforcement: orientadas a la ejecucin de las decisiones
que fuerzan a la obediencia y redistribuyen los recursos de la sociedad
hacia el Estado.

El nivel de desagregacin de la construccin de Morlino permite esclarecer la
relacin del rgimen poltico con los restantes componentes del sistema, al
tiempo que identifica empricamente al gobierno con las estructuras de
decisin. Se refuerza en este caso la idea del gobierno como conjunto de
instituciones: as, de la misma manera que rgimen poltico no es sinnimo de
sistema poltico, sino que constituye una parte de ste, el gobierno es, a su
vez, un elemento constituyente del rgimen poltico, de sus estructuras de
autoridad y, ms precisamente, de aquellas encargadas de tomar decisiones.
Los diferentes conceptos se incluyen gradualmente entre s (Orlandi y Zelaznik,
1997: 228).

En esta acepcin es posible identificar al sistema poltico y al rgimen poltico
como conceptos diferenciados, sin negar por ello su conexin con el gobierno.
Para poder apreciarlo ms claramente, utilizaremos el siguiente grfico:



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Ahora bien, vamos a analizar algunas tipologas y clasificaciones de regmenes
polticos democrticos y no democrticos.

Por las transformaciones que a lo largo de la historia ha transitado la
democracia, hoy es, sin lugar a dudas, un fenmeno complejo para definir,
multifactico y ambiguo. El significado etimolgico de la palabra democracia es
el de gobierno del pueblo y, su origen histrico se produjo unos quinientos aos
antes de Cristo, cuando en la Atenas de Pericles, sus habitantes tuvieron la
original idea de que el gobierno no deba ser ejercido por pocos sino por todos
o, al menos, por muchos ms que pocos. En tal sentido, la democracia nace
como el sistema de gobierno de una ciudad Estado cuyo rasgo fundamental es
la participacin directa de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones
colectivas. Muchas son las diferencias que separan a la democracia ateniense
de la moderna, pero ambas comparten ese ncleo primigenio que representa el
ideal de una forma de gobernar ms abarcativa.

En Grecia la idea fuerza de la democracia estaba asociada a la nocin de
igualdad entre los ciudadanos, lo que posibilit la existencia de un demos en
condiciones de gobernar. Sin embargo, este modelo tambin tuvo gran
cantidad de detractores y opositores. Por ejemplo, Aristteles manifestaba su
moderado desacuerdo, temeroso del poder que se les dara en una democracia
a los pobres; mientras que su maestro Platn, enrgicamente, la rechazaba
con el argumento de que la democracia era el gobierno de los incapaces. En
cuanto a sus limitaciones, es sabido que el concepto de igualdad ciudadana
ateniense slo se aplicaba a los ciudadanos varones de la polis, quedando
marginados otros grupos sociales como las mujeres, los extranjeros y los
esclavos. En conclusin, la nocin de igualdad ateniense, aunque novedosa,
no se conceba como un derecho natural de la humanidad. Por otro lado, este
ideal descansaba en un altsimo grado de homogeneidad entre los ciudadanos,


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lo cual limitaba la democracia a las pequeas polis griegas.

A pesar de los obstculos mencionados, este ideal democrtico se filtrara a la
Roma Imperial y, desde entonces, quedara en el imaginario de la humanidad
como un sistema de gobierno deseable. Aunque la Edad Media no es
recordada como una era democrtica, la historia ensea que algunas regiones
de la pennsula itlica, como la Repblica Veneciana entre los aos 1233 y
1797, implementaron sistemas democrticos de gobierno (la Repblica de
Venecia tom de la democracia ateniense la existencia de cuerpos colegiados
consultivos y con funciones de asesoramiento al rey, como el Senado -Dux-
cuyos miembros eran democrticamente electos entre las familias nobles, y el
Gran Consejo que funcionaba como un parlamento).

Sin embargo, la democracia, como se la concibe en la actualidad, tardara
siglos en aparecer. El surgimiento del Estado nacional moderno fue el hecho
histrico que dio lugar a la formacin de un conjunto de instituciones polticas
nuevas como la representacin, los mecanismos de eleccin de autoridades y
la nocin de derechos civiles
1
y polticos, entre otros. Aunque todas estas
instituciones fueron posteriormente asociadas con la democracia, desbordan su
concepcin primigenia. Asimismo, se debe considerar que el sostn ideolgico
de las democracias modernas reconoce como fuentes no slo al ideal griego,
sino tambin, a la tradicin republicana de Roma y Venecia y al principio del
gobierno representativo desarrollado, fundamentalmente, por el pensamiento
poltico anglosajn en los siglos XVII y XVIII.

Dems est decir que, si bien muchos Estados de distintas regiones del mundo
institucionalizaron regmenes democrticos, la manera en que stos se
implementaron y desarrollaron difiere de un pas a otro, por lo que no existen
dos regmenes democrticos idnticos. Esta situacin explica por qu un grupo
importante de cientistas sociales, en pos de lograr una mayor precisin
conceptual, adicionan al trmino democracia el uso de adjetivos calificativos.
En otras palabras, la ciencia poltica ha tenido problemas a la hora de definir
qu es y qu no es democracia. Adems, no se trata nicamente de un
concepto que significa o denota algo, sino un trmino que suele asociarse a un
valor positivo o ideal.

Por lo tanto, en el debate terico conceptual sobre los regmenes polticos
democrticos conviven perspectivas ms filosficas y prescriptivas (Bachrach,
1973; Nino, 1997; Gargarella, 1995) con otras ms empricas y descriptivas
(Schumpeter, 1947; Dahl, 1989; Sartori, 1987). Las primeras se inclinan por el
uso de una definicin maximalista; mientras que los segundos desarrollan

1 Los derechos ci vi l es abarcan el derecho a comerciar, transitar, trabajar, aprender, ensear, entre
otros. Los derechos polticos comprenden el derecho al voto, a ser elegido, el derecho de reunin y
asociacin, el derecho a la libre expresin. Por su parte, los derechos soci ales incluyen principalmente la
asistencia sanitaria y los derechos de proteccin laboral.


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definiciones minimalistas de democracia asociadas a la presencia de variables
mensurables.

Esta tensin, sumada a la sobreutilizacin del trmino democracia, es la que ha
llevado a Robert Dahl (1989) a definir a los regmenes polticos democrticos
posibles como poliarquas. Este autor reserva la idea de democracia para
hacer referencia a un valor universal perfecto que sirve como modelo, pero al
que nunca se puede aspirar a alcanzar en su totalidad. Por lo tanto, juzga ms
atinado referirse con la denominacin de poliarquas a la hora de analizar los
casos reales. Paradjicamente, su nocin de poliarqua se convirti en la
definicin clsica de democracia en la disciplina, asociada con ocho requisitos
que deben estar presentes para que el rgimen poltico de un pas sea
calificado como polirquico. De acuerdo con este criterio, la democracia
posible o poliarqua es una variable discreta; en consecuencia, los requisitos,
que se presentan a continuacin, sirven como un umbral o barrera de distincin
entre poliarquas y rgimen no polirquico. En otras palabras, cualquier Estado
que no cumpla uno de ellos no puede ser considerado una democracia:

1. Derecho al voto
2. Derecho a ser electo
3. Derecho de los lderes a competir por el voto popular
4. Elecciones libres y justas
5. Libertad de asociacin
6. Libertad de expresin
7. Libertad de prensa
8. Que las instituciones pblicas dependan del voto popular

De acuerdo con Dahl, estos requisitos son los necesarios para permitir que los
ciudadanos formen sus preferencias, las manifiesten y reciban igual trato en la
ponderacin de las mismas.

En la introduccin se ha definido al rgimen poltico como el conjunto de reglas
que determinan quin y cmo se accede al poder y la manera en que ste se
ejerce. Por lo tanto, al vincular esta definicin con los criterios que postula Dahl
para caracterizar a la poliarqua, parecera claro que en este rgimen
cualquiera puede aspirar a ejercer el poder y una ciudadana amplia ser la que
decide quin. Ntese que uno de los componentes de esta concepcin es la
competencia entre candidatos para ser electos a cargos representativos.

Se suele advertir que esta nocin de poliarqua asociada al cumplimiento
estricto de los ocho requisitos mencionados, brinda a la idea de democracia un
contenido ms emprico funcional al estudio de casos. En virtud de ello, se la
suele calificar de procedimental, lo cual implica que la poliarqua supone, en
esencia, la existencia de elecciones regulares, competitivas y libres. Ello da
lugar a una definicin minimalista o electoralista (segn sus crticos) que limita


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la democracia poltica a la idea de competencia por el poder.

Existen otras definiciones de democracia que sirven para especificar an ms
el objeto de estudio. Ms all de este debate de carcter conceptual y de cun
atinada se considere a la contribucin terica de Dahl, la aplicacin de la
definicin minimalista, quiz la ms utilizada en el campo de la ciencia poltica,
no est exenta de problemas al momento de analizar experiencias nacionales.
Los Estados Unidos, considerados por muchos como la primera democracia
moderna del mundo, no universaliz el derecho al voto hasta el ao 1965. En
Suiza, las mujeres no pudieron votar hasta 1971.

Este debate en torno al significado de la democracia y sus usos muestra que
no existe una nica definicin ni una sola modalidad de aplicacin del trmino.
Sin embargo, se puede concluir que la ciencia poltica suele asociar a la
democracia con la imagen de un rgimen poltico en el cual los gobernantes
estn, de algn modo, limitados por la ciudadana, ya que son electos por ella,
y estn sujetos a una serie de restricciones producto de la existencia de
libertades cvicas y polticas.

Como ya sealamos anteriormente, durante el siglo XX numerosos pases
desarrollaron sistemas polticos democrticos; sin embargo, no ha existido, ni
existe en la actualidad, una democracia igual a otra. Por el contrario, los
factores socioeconmicos, las prcticas culturales y los diseos institucionales
explican las diferencias que presentan las democracias entre s. Estas ltimas
tampoco disponen de algn orden socioeconmico en particular: existen
democracias liberales en las que el Estado tiene una participacin reducida;
mientras que en las socialdemocracias es al revs, y ambas son consideradas
igualmente legtimas.

Por consiguiente, las democracias pueden diferir en varios aspectos, por
ejemplo, respecto del grado de consenso, del nivel de participacin, del acceso
de los ciudadanos a los servicios bsicos, el grado en que los gobernantes
siguen las pautas y demandas de la ciudadana, el tipo y extensin del control
que ejercen los ciudadanos sobre las acciones y decisiones de los gobiernos,
entre otros componentes. Adems, pueden diferenciarse en materia electoral y
de diseo institucional.

Resulta necesario aclarar que en la actualidad, el debate acadmico sobre los
regmenes democrticos se circunscribe a las llamadas democracias
representativas. La mayor parte de la literatura especializada en la materia
afirma que el instituto de la representacin es connatural a la democracia
moderna. Por lo tanto, se sobreentiende que la dinmica democrtica es
representativa y, en consecuencia, las decisiones colectivas son tomadas no
directamente por aquellos que forman parte de la comunidad poltica, sino por
un grupo de personas elegidas para tal propsito. Este tipo de democracia


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busca solucionar el dilema provocado por la imposibilidad de mantener
vigentes las prcticas de la democracia directa en comunidades polticas
complejas y extensas en trminos territoriales y demogrficos, preservando la
participacin ciudadana en el gobierno (Dahl, 2004).

Por su parte las democracias directas se definen por la participacin, sin
intermediacin, de los ciudadanos con su voz y voto en los procesos
institucionales de toma de decisiones. Ntese que los dos tipos de democracias
a los cuales se hace referencia comparten el principio de legitimidad
2
, en virtud
del cual el poder es considerado vlido y, por ende, obedecido. En ambas la
legitimidad estara otorgada por el consenso de quienes son los destinatarios
de la dominacin poltica. En el caso de la democracia directa, ste se expresa
sin mediaciones, en consecuencia, el ciudadano reunido en la asamblea
delibera y decide; mientras que en la democracia moderna son los
representantes quienes actan a nombre y por cuenta de quienes estn en la
base del rgimen (los representados).

A modo de sntesis, los rasgos que caracterizaron a la democracia directa
griega han sido:

La igualdad de los ciudadanos ante la ley.
El derecho de todo ciudadano de participar y expresarse en la asamblea.
El derecho de todo ciudadano a ocupar cargos pblicos.
El ciudadano se reconoce a s mismo como soberano: crea la ley y disea
las instituciones
adecuadas para el autogobierno.
El autogobierno se basa en la idea del bien comn, entendido como el
poder de coincidir
en lo que es bueno para la ciudad.
La inexistencia, desde el punto de vista moderno, de la divisin entre lo
pblico y lo privado.

En Atenas, el principal rgano deliberativo era la Asamblea compuesta por la
totalidad de los ciudadanos y la funcin ejecutiva recaa en el Consejo de los
500, el cual con la colaboracin del Comit de los 50, se encargaba de
organizar el trabajo deliberativo de la Asamblea. Por otra parte, para la
administracin de la ciudad se dispona de un conjunto de Magistrados,
quienes duraban un ao en sus cargos y eran designados por voto, sorteo o
rotacin. Por ltimo, existan tambin los Tribunales que funcionaban como
grandes jurados populares conformados por 200 a 500 ciudadanos elegidos
tambin por voto, sorteo o rotacin.

2 Max Weber en su clebre obra Economa y Sociedad desarrolla la teora de la legitimidad a partir de la
cual es posible distinguir entre el poder y la dominacin. El primero es entendido como la probabilidad de
imponer un mandato pese a cualquier resistencia; en cambio la dominacin es definida como la
probabilidad de que un mandato sea obedecido (Weber, 1984 [1922]).


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Una democracia con las caractersticas institucionales y las prcticas polticas
descriptas slo poda funcionar bajo ciertas condiciones: primero, unidades
polticas pequeas y autnomas; segundo, una economa esclavista, en virtud
de la cual los ciudadanos gozaban de tiempo libre para dedicarse a los asuntos
pblicos; tercero, nmero reducido de ciudadanos habilitados para participar en
la Asamblea; y cuarto, un alto grado de homogeneidad de intereses entre ellos.

Como se puede observar, estos rasgos no se presentan en las sociedades
modernas, caracterizadas por unidades polticas grandes en trminos
territoriales, la abolicin de la esclavitud, alta densidad demogrfica
acompaada por niveles crecientes de heterogeneidad y complejidad social. En
conclusin, las diferencias estructurales mencionadas entre la sociedad
ateniense y las contemporneas explican, al menos parcialmente, la adopcin
de la democracia representativa como sustituto de la democracia directa. El
estudio de las actuales democracias representativas obliga a informar sobre su
variabilidad. Por ello, la teora de la democracia en las ltimas dcadas apel a
la construccin de tipologas con el objetivo de incrementar la diferenciacin
analtica para captar, as, las distintas formas de democracia.

Norberto Bobbio (1994) establece para el estudio de las democracias
representativas un doble criterio de clasificacin. El primero de ellos descansa
en pautas procedimentales del rgimen poltico. El segundo, en cambio, se
apoya en la mayor o menor realizacin de los valores esenciales de la
democracia, entre ellos, la tolerancia, la no-violencia, la paz, la igualdad y el
grado de amplitud de la libertad personal. Su presencia o ausencia indican el
grado, contenido y esencia a la denominada calidad democrtica.

De acuerdo con ello, resulta factible reconocer al menos dos subtipos de
democracia. El primero representa a las democracias consolidadas,
caracterizadas por altos niveles de calidad democrtica, con tradiciones
pluralistas muy arraigadas, en sociedades relativamente homogneas con
capacidad para corregir las desigualdades sociales, contando para ello con una
sociedad civil activa y elevados niveles de institucionalizacin poltica y
eficaces mecanismos de control. Como contrapartida, un segundo subtipo
rene a las democracias imperfectas o cuasi democracias con serios dficit en
materia de calidad democrtica. ste agrupa casos con una larga historia de
tradiciones autoritarias con bajos niveles de institucionalizacin poltica, en
combinacin con ciudadanas pasivas y sociedades civiles fragmentadas por la
presencia de importantes tensiones sociales.

Los politlogos incluyen en este subtipo a las democracias emergentes y
postransicionales las cuales reciben distintas denominaciones. Se trata de
democracias que subsisten pese a la debilidad de sus instituciones polticas y
la presencia de mecanismos no formalizados pero fuertemente operativos,
como la discrecionalidad ejecutiva, el clientelismo y el prebendarismo.


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Al respecto, Guillermo ODonnell (1993) sostiene que en estas democracias, en
particular en las delegativas
3
, quien gana las elecciones estara facultado para
gobernar el pas como lo considere conveniente y en la medida en que se lo
permitan las relaciones de poder existentes. Como consecuencia, se recrean
tendencias con inclinacin mayoritaria e individualista: los electores expresan
sus opciones en procesos sumamente emotivos y consagran un ganador
absoluto, una especie de Leviatn o un delegado capaz de situarse por encima
de los conflictos, aislndose del resto de las instituciones y convirtindose en el
nico responsable de los aciertos y errores. La dinmica de estas democracias
afecta tanto al sistema de divisin de poderes (provocado por el aumento del
decisionismo ejecutivo), como las funciones de los ciudadanos, reducidos al
papel de elector-delegador al momento de la eleccin, y tras ella, a una mera
condicin de espectador pasivo.

Retomando a N. Bobbio (1994), analiza el criterio procedimental a partir del
cual es posible identificar las formas particulares que puede adoptar el rgimen
poltico democrtico:

1. Tipo a: democracia presidencial; Tipo b: democracia parlamentaria: la
distancia entre ambos descansa en la constitucin, estructura y posibilidad
de destitucin del poder ejecutivo y las lgicas que caracterizan la relacin
entre el poder ejecutivo y el legislativo.
2. Tipo a: democracia mayoritaria; Tipo b: democracia consociativa: la
diferencia radica en las reglas de los sistemas electorales mayoritario y
proporcional, as como tambin en las normas y prcticas del proceso de
toma de decisiones.

Resulta oportuno sealar los rasgos de la democracia mayoritaria y
consociativa. La primera se caracteriza por la fusin de las funciones
legislativas y ejecutivas, la institucionalizacin de un sistema de partidos
basado en las reglas del bipartidismo, sistemas electorales mayoritarios, la
centralizacin poltica propia del sistema unitario y la constitucin no escrita.
Este modelo se muestra como una opcin vlida destinada a fortalecer a los
gobiernos y a agilizar el proceso poltico de toma de decisiones a travs de la
construccin de un consenso democrtico de carcter procedimental, basado
en la regla de la mayora. Esta regla se presenta como una alternativa al
problema de la falta de unanimidad en el proceso decisorio. El modelo
corresponde a la tradicin anglosajona, en especial, inglesa, cuya sociedad

3 Guil l ermo O Donnel l al calificar a la democracia como delegativa se refiere: a una concepcin y
prctica del Poder Ejecutivo segn la cual por medio del sufragio se le delega el derecho de hacer todo lo
que le parezca adecuado para el pas [] las democracias delegativas son intrnsecamente hostiles a los
patrones de representacin normales de las democracias establecidas, a la creacin y consolidacin de
las instituciones polticas y, especialmente, a lo que yo denomino rendicin de cuentas horizontal. Con
esto me refiero al control diario de la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por parte de otros
organismos pblicos que son razonablemente autnomos de aqul. Adems, como veremos, el
componente liberal de estas democracias es muy dbil []


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tiende a presentar niveles relativamente importantes de homogeneidad social
sin profundos clivajes sociales y una vida poltica cuyos pilares son el
parlamentarismo, la existencia de dos partidos institucionalizados que compiten
por el voto con altas expectativas de rotacin en la composicin de la mayora
legislativa y bajos niveles de descentralizacin poltica.

En cambio, la democracia consociativa aparece como un modelo adaptable a
sociedades nacionales con altos niveles de heterogeneidad social, apoyada en
la conviccin que la gobernabilidad descansa en la constitucin de consensos
slidos que maximice en toda la extensin de la representacin poltica,
cumplindose, as, con el ideal de la igualdad en el proceso de toma de
decisiones. Ello demanda la institucionalizacin de amplios acuerdos, de la
negociacin y el compromiso poltico. Este tipo de democracias surgen como
una solucin al problema de los gobiernos de mayoras dbiles o considerados
directamente minoritarios. Este modelo de democracia se presenta en los
casos de los pases de la Europa continental como Holanda y Blgica.

Arend Lijphart (1984, 2000), uno de los ms importantes tericos de la
democracia consociativa, identifica los cuatro pilares de su dinmica funcional:

1. La formacin de grandes coaliciones conformadas por lderes polticos de
todos los sectores de la sociedad pluralista.
2. La utilizacin del veto mutuo por parte de las minoras concurrentes.
3. La proporcionalidad como regla de la representacin poltica, los convenios
de la sociedad civil y la distribucin de los fondos pblicos.
4. La autonoma de los segmentos o de cada sector de la sociedad para
arreglar sus asuntos internos.

Como se puede apreciar, el estudio de ambos tipos es particularmente
interesante, puesto que permite abarcar los problemas tcnicos asociados con
las reglas del proceso de toma de decisiones. Por otra parte, la
institucionalizacin de uno u otro modelo influye en las proyecciones polticas
en materia de pluralismo, diversidad social y cultural, cuestiones no menores
en un mundo cada vez ms complejo y globalizado.

Ya hemos mencionado que la democracia es un tipo de rgimen poltico, es
decir, una de las alternativas posibles en que las comunidades polticas pueden
ordenar la manera en que se accede al poder (quines y cmo) y la manera en
que ste se ejerce. Aunque hoy en da, las alternativas no democrticas no
gozan de reputacin alguna, siguen existiendo. Un problema no menor para su
estudio es el desorden terico-conceptual que presenta el debate acadmico.
La variedad de denominaciones y clasificaciones que se emplean en el estudio
de estos regmenes, identificados a lo largo del tiempo como de absolutistas,
aristocrticos, autocrticos, autoritarios, despticos, dictatoriales, monrquicos,
oligrquicos, plutocrticos, sultanistas, tirnicos, totalitaristas, tradicionalistas.


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Ms an no siempre est muy claro en qu difiere uno de otro.

La obra del politlogo J uan Linz constituye uno de los pilares ms valiosos en
el estudio de la interaccin entre democracia y alternativas no democrticas.
Intrigado por la cada de la Segunda Repblica y el advenimiento del
franquismo en su Espaa natal, Linz examin los factores que llevaron a la
quiebra de las democracias (Linz, 1978; Linz y Stepan, 1978); luego encar el
proyecto de anlisis ms exhaustivo sobre las alternativas no democrticas
(Linz, 2000; Linz y Chehabi, 1998), y por ltimo, se ha destacado por sus
investigaciones sobre la transicin a la democracia (Linz y Stepan, 1996). Es
en virtud de estos importantes aportes que en esta seccin se describe su
clasificacin de regmenes polticos no democrticos.

Linz parte de la premisa que la simple dicotoma entre democracia y no
democracia oscurece las variantes y matices de este ltimo grupo, cuyo rasgo
en comn es la negacin de elecciones como medio para llegar a las
posiciones de poder. A su vez, intenta poner orden conceptual en un campo
donde las valoraciones personales explican la utilizacin indiscriminada del
trmino totalitario. Por ello, construye una tipologa prolija, en trminos
conceptuales y explicativos, con la finalidad de posibilitar y avanzar en la
comparacin de casos. Es preciso destacar que Linz dirige su atencin a los
regmenes no democrticos modernos, en especial, los que se dieron en el
siglo XX sin analizar a los regmenes precontemporneos.

A lo largo de su extensa obra, Linz elabora distintas clasificaciones y tipologas
de regmenes no democrticos. En su primera versin distingua entre
totalitarismos y autoritarismos segn el grado de penetracin del Estado en la
vida poltica y social. Luego, en sus estudios sobre democratizacin Linz
incluye la categora novedosa de regmenes post totalitarios para referirse a
los pases de Europa del Este durante los aos posteriores a Stalin y previos a
la democratizacin. Por ltimo, en trabajos recientes identifica los aspectos
ms destacados de los regmenes autoritarios ms tradicionales y autocrticos,
agrupados bajo el trmino de sultanismo (Linz y Chehabi, 1998).

Para el estudio de los regmenes no democrticos, Linz construye tipos ideales
por medio de la identificacin de caractersticas bsicas y particulares
atribuibles a cada uno de ellos. De este modo, sostiene que un rgimen puede
ser considerado totalitario si presenta los siguientes atributos: la ausencia de
todo tipo de pluralismo y/o centro de poder por fuera del ncleo gobernante
(oficialmente, un partido), una elaborada y utpica ideologa que sirve como
gua, intentos explcitos de movilizacin de la ciudadana en apoyo del
rgimen y un liderazgo sin lmites precisos e impredecible por esta misma
razn.

La primera y la ltima de las caractersticas mencionadas hacen referencia a


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las elites dirigentes y evidencian que en el totalitarismo existe un centro de
poder monista, aunque puede no ser monoltico. En consecuencia, en el caso
que llegaran a existir instituciones o grupos no oficialistas, se infiere que stos
se encuentran mediados por la autoridad monista, siendo de este modo,
creaciones artificiales ms que fuerzas espontneas de la sociedad civil. Por
otra parte, el liderazgo y la ideologa oficial juegan un papel central tanto en los
totalitarismos de derecha como de izquierda. Se presume que existe un
compromiso profundo con creencias y principios de los cuales se deriva la
poltica del Estado, su fanatismo y el esfuerzo destinado para que los sbditos
los incorporen. En algunos casos, como el nazismo, estos dogmas suelen
equipararse con un credo religioso, que sirve al rgimen para imponer su
filosofa. Esta cualidad cobra fuerza por el hecho de que los totalitarismos se
oponen a cualquier tipo de culto preestablecido, encontrndose las religiones
oficiales, por lo general, prohibidas, tal como ocurri en los totalitarismos
europeos de mediados de siglo XX. Todo ello explica por qu en los
totalitarismos se defienden determinadas creencias con fervor religioso. En
palabras de Linz, estos sistemas llenan con el culto al Estado el vaco espiritual
provocado por la secularizacin del Estado. En conclusin, sus ideologas son
ms que un mero programa de inclusin de algn tipo de significado ltimo y
metafsico: transmiten una particular interpretacin de la realidad social (Linz,
2000).

Por ltimo, en los totalitarismos se apela a la participacin de la poblacin en
actividades polticas y sociales, comnmente, canalizada a travs de un partido
poltico monoltico y agrupaciones secundarias monopolizadas. Esta
caracterstica busca reflejar la aparente legitimidad del rgimen puesto que una
alta participacin de la ciudadana en la vida poltica de un pas brinda la
imagen de su aceptacin voluntaria. Por supuesto, la participacin controlada
garantiza un mayor dominio sobre el individuo y la sociedad en su conjunto.

En su libro Totalitarian Dictatorship and Autocracy, Carl J . Friedrich y Zbigniew
Brzezinski (1956), tambin describen y clasifican a los regmenes totalitarios a
partir de seis caractersticas: primero, una ideologa impuesta; segundo, un
partido de masas nico liderado por una nica persona; tercero, un sistema de
control policial basado en el terror; cuarto, monopolio del control de los medios
de comunicacin y el acceso a la tecnologa; quinto, dominio sobre las fuerzas
armadas; y sexto, control estricto de la economa.

Por su parte, los regmenes autoritarios fueron conceptualizados por Linz en
oposicin a los extremos democrticos y totalitarios en un continuum
imaginario. Por consiguiente, no resulta difcil deducir los atributos que
presentan. En tal sentido y en comparacin con los totalitarismos, el
autoritarismo no intenta un control total sobre la sociedad civil y sobre el mbito
privado. Por el contrario, toleran un pluralismo poltico limitado, aunque
desalientan la movilizacin y participacin de la ciudadana. Asimismo, no


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basan su accionar en una ideologa abarcativa y elaborada, ni cuentan
necesariamente con liderazgos fuertes. En ellos el poder se ejerce, aun, bajo
reglas no establecidas pero de algn modo ms predecibles.

En primer lugar, este tipo de rgimen no descansa en una autoridad monista, ni
recrea una concepcin tan centralizadora del poder. Por ello, aunque expresan
una predisposicin desfavorable a la apertura del juego poltico, no evalan
como necesario la proscripcin total y absoluta de todo tipo de manifestacin
poltica. El caso ms emblemtico de este pluralismo limitado es el de la
dictadura brasilea (1964-1985) que no solamente autoriz la existencia de un
partido opositor, sino que permiti que ganara algunos cargos legislativos en
condiciones de elecciones semi competitivas. En el caso del ltimo gobierno
militar en la Argentina (1976- 1983), si bien la represin fue brutal, el dilogo
con los representantes de los partidos polticos tradicionales nunca se cort, e
incluso stos en distintas oportunidades hacan apariciones en los medios de
comunicacin. En pocas palabras, en los regmenes autoritarios se tolera una
moderada manifestacin de ideas mediante partidos opositores controlados y
una prensa censurada pero no abolida.

En segundo lugar, los autoritarismos desarrollan una mentalidad distintiva
acerca del poder y la poltica, pero carecen de una ideologa elaborada que
aspire a convertirse en la matriz de regulacin social. Ello no significa que los
gobernantes autoritarios sean una tbula rasa en cuanto a bagaje ideolgico;
sin embargo, y por lo general, sus construcciones ideolgicas son apenas
vagas y su contenido consiste en afirmaciones voluntaristas sobre cmo
debera funcionar un sistema poltico y no la sociedad en su conjunto.

En tercer lugar, este tipo de rgimen no incentiva ni alienta la movilizacin
popular. Ello se explica, al menos parcialmente, por la ausencia de una
ideologa-fuerza generadora de lealtad absoluta y, a su vez, por la falta de
inters en penetrar capilarmente en la sociedad civil con el objetivo de
controlarlo todo. Por el contrario, los autoritarismos muchas veces prefieren
una sociedad civil desmovilizada con bajos ndices de articulacin de
demandas y conflictos. Esta situacin se evidencia en los regmenes
autoritarios que suceden al fracaso de la democracia provocado por las
tensiones y/o la activacin popular.

Los rasgos descriptos permiten a los autoritarismos, a diferencia de los
totalitarismos, preservar algn grado de previsibilidad en el ejercicio del poder e
incluso avanzar en el camino de su institucionalizacin. Para ilustrar esta
cuestin, el caso argentino sirve de ejemplo, ya que durante la ltima dictadura,
la junta militar en el gobierno estaba regulada por una serie de pautas y reglas
destinadas a organizar el ejercicio del poder. Esto no ocurre en los regmenes
totalitarios.



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Por su parte, el trmino rgimen post totalitario fue acuado por Linz para
describir la situacin de los regmenes totalitarios luego de la primera
renovacin generacional. Estos ltimos estn ntimamente relacionados con la
figura del lder alrededor del cual surgen, presentando, luego, serios
inconvenientes para sobrevivir a su desaparicin. De este modo, tras la muerte
de Stalin, el sistema totalitario estalinista y sus satlites se transformaron en
experiencias totalitarias atenuadas, caracterizadas por un cierto pluralismo
econmico y social; aunque no poltico, ya que el partido nico continu
gobernando. Aunque los componentes ideolgicos del rgimen siguieron
siendo fuertes, se dej de convocar y defender a la ideologa con la misma
frecuencia e intensidad que antao, lo cual explica el descenso en los niveles
de participacin. Por otra parte, frente a la ausencia de un lder nico y
omnipotente, el liderazgo se estructur de manera distinta, contando para ello
con un grupo de dirigentes menos carismticos, surgidos del ascenso poltico
en el aparato del partido.

Por ltimo, Linz introduce la categora de regmenes sultanistas que combinan
rasgos totalitarios y autoritarios. En ellos, existe una importante y arbitraria
manipulacin de los smbolos y un marcado despotismo personalista como
consecuencia de la glorificacin del lder, aunque no presentan una ideologa
utpica movilizante. En virtud de ello, se apela menos a la movilizacin popular,
salvo para ocasionales eventos ceremoniales destinados a idolatrar al lder,
quien ejerce su autoridad de manera personalista, arbitraria, nepotista y sin
lmites racionales y legales. Asimismo, en los sultanismos se tolera cierto
pluralismo social y poltico, pero sujeto al control e intereses del lder. Los
casos empricos identificados con este tipo de experiencias son: Rumania bajo
Nicolae Ceaucescu (1965-1989), Hait y Nicaragua bajo las sendas dinastas
Duvalier (1957-1986) y Somoza (1936-1963 y 1967-1979), Ferdinand Marcos
en Filipinas (1965-1986) y Rafael Lenidas Trujillo (1930-1952) en la Repblica
Dominicana.

Antes de concluir, quisiramos realizar algunas aclaraciones. En primer lugar,
se debe considerar que la base de la distincin entre regmenes democrticos y
no democrticos descansa en las reglas que determinan y organizan la
distribucin de poder, dejando sin explicar los factores asociados a los
resultados de la accin de gobierno, como su eficiencia y grado de apertura
econmica, la modalidad de gestin administrativa, la estabilidad y
gobernabilidad, etc.

En segundo lugar, la diferencia entre democracia y no democracia es, a veces,
ms sutil de lo que a priori parece. Como ha sealado Alexis de Tocqueville, la
democracia, si se la evala como un valor supremo por encima de la libertad,
es extremadamente riesgosa. Idea que refuerza la advertencia formulada por
los padres fundadores del constitucionalismo estadounidense: que la tentacin
autoritaria seduce a las democracias, puesto que siempre presentan el riesgo


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de degenerar en la tirana de la mayora.

Por ltimo, las clasificaciones descansan en el concepto weberiano de tipos
ideales
4
, cuya funcin heurstica se alcanza por medio de la construccin de
mapas conceptuales que en ningn caso buscan reproducir la compleja
realidad. Probablemente, durante el anlisis de los casos empricos se
concluya que stos no cumplen con todas las caractersticas de los tipos puros;
aunque s deberan hallarse la mayora de ellas, pues en caso contrario, se
infiere que el tipo ideal tiene errores de elaboracin.



4 Existen diversas tipologas, como los tipos ideales (construccin mental, puramente conceptual, que no
puede encontrarse empricamente en ningn lugar de la realidad y que persigue fines eminentemente
heursticos), los tipos polares (categoras conceptuales que designan polos extremos o lmites tericos
en un continuo) y los tipos inductivos (clasificaciones tericas que incluyen frecuencias empricas), para
mencionar slo algunos.


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