EL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN PARTICIPATIVA DE

COLOMBIA
1994-2000
Clemente Forero Pne!"
1
1
Ex-presidente del Consejo Nacional de Planeacin Participativa de Colombia, del cual es miembro en representacin del Sector
Educativo y Cultural. El autor agradece los aportes ue muc!os miembros del Sistema Nacional de Planeacin de Colombia !an
!ec!o a las interpretaciones del proceso de planeacin participativa a trav"s del tiempo y, m#s espec$%icamente, los valiosos
comentarios a una versin anterior de este documento, !ec!os por &ub"n 'ar$o (tria, Edgar )rtegn, *eannet! +ern#nde,,
Ernesto Parra, Carlos Crdoba y -uillermo Cardona.
.N'.CE
A. PLANEACIN# RACIONALIDAD O CONSENSO$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$2
B. EL DISE%O DE LA PLANEACIN PARTICIPATIVA$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$4
C. DIVERSIDAD & CONSENSO$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$'
D. DE LOS CONCEPTOS A LA CONSTR(CCIN DE (N SISTEMA PARTICIPATIVO$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$)
E. PARTICIPACIN & *OBERNABILIDAD$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$+
F. LA EVAL(ACIN PARTICIPATIVA DE LOS PLANES$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$,
G. LA SOCIEDAD EN EL SE*(IMIENTO DE LOS PLANES$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$9
H. TROC-AS & PLANEACIN .AL DEREC-O/$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$10
I. ORDENAMIENTO TERRITORIAL$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$11
J. ARTIC(LACIN DELIBERATIVA$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$11
K. BALANCE DE REALI0ACIONES$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$12
El Sistema Nacional de planeacin participativa de Colombia 1//0-1222 Clemento 3orero Pineda
A. Planeacin4 racionalidad o consenso
Si bien la planeacin, con este u otro nombre, es pr#ctica corriente en las empresas y en
sectores estatales espec$%icos de las econom$as donde predominan los mecanismos de mercado, el
ejercicio de articular sectores, programas y regiones en un plan nacional de desarrollo es !oy en
d$a una pr#ctica en desuso en estas econom$as. 5 contracorriente de esta tendencia, a partir de
1//1 y por mandato constitucional, Colombia %ortaleci la planeacin, en los #mbitos nacional,
departamental y local.
6a planeacin !a sido vista tradicionalmente como un instrumento de racionalidad
colectiva, de previsin estrat"gica ante la incertidumbre y de manejo de la complejidad, objetivos
exclusivamente t"cnicos
1
. En los planes se plasmaba una voluntad colectiva 7nica y todo el poder
del Estado acud$a a su ejecucin.
Esta justi%icacin racionalista de la planeacin se %undamentaba en el supuesto general de
ue el Estado act7a, como por e%ecto de una nueva mano invisible, en bene%icio general de la
colectividad, de las grandes mayor$as o, en el caso de una sociedad ue apliue modernos
principios de justicia, en %avor primero de los m#s altos intereses de la colectividad y luego de los
asociados m#s desprotegidos. 6a creencia en la mano invisible de los mercados !a sido
ampliamente criticada, desde el momento mismo de su postulacin por 5dam Smit!. Sus
argumentos son bien conocidos. 6a necesidad de una accin colectiva ue se d" por %uera del
mercado es uno de los resultados principales de observar las %allas de la mano invisible de los
mercados. Por el contrario, la creencia en una mano invisible ue supuestamente gu$a al Estado
para actuar en coincidencia con los m#s altos propsitos de la sociedad slo !a comen,ado a ser
objetada recientemente.
Este cuestionamiento, ue coloca a las pol$ticas estatales en la cuerda %loja de un debate
p7blico sobre su e%icacia, viabilidad y conveniencia general, proviene de varios argumentos, ue
apuntan a se8alar la usurpacin ue intereses privados de grupos dominantes de la sociedad
ejercen sobre el Estado4
1. No existe una visin 7nica de lo ue es el inter"s com7n de una colectividad. 6a
existencia de m7ltiples partidos pol$ticos, cada uno con una visin de cu#l es el inter"s de la
colectividad, es buena ilustracin de este argumento. 6os marcos constitucionales tienen
como principal propsito de%inir las reglas y procedimientos para arbitrar esas di%erencias, a
veces opacadas por medios de comunicacin ue impulsan la imagen de un consenso
alrededor de la visin de alg7n inter"s especial. El disenso llega a situaciones agudas en
sociedades divididas o %ragmentadas y extremas cuando se desarrolla un con%licto armado.
1. 6os gobernantes no necesariamente cumplen con los mandatos ciudadanos ue !an
recibido en el momento de llegar al poder. Esto puede darse ya sea por una agenda oculta,
individual o de grupo de inter"s particular, del gobernante 9 tema %avorito de algunos
1
En forma comprensiva, el Seminario de Alto Nivel sobre las Funciones Bsicas de la Planifcacin
defne tres grandes funciones de la planeacin: (1) evaluacin de planes, programas, estrategias y
proyectos; (2) coordinacin de planes y polticas, y (!) pensamiento de largo pla"o. #lpes$%epal,
&antiago de %'ile (ctu)re * y + de 1,,,.
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economistas y politlogos de las 7ltimas tres d"cadas 9, o por distancia consciente o
inconsciente entre las o%ertas del per$odo electoral y las opciones reales de ejecucin de
esas o%ertas por parte del Estado.
=. 6os ciudadanos >o regiones, o sectores sociales? con%ieren un mandato amplio en
situaciones de crisis social, pero suelen olvidar la gravedad de las condiciones iniciales ue
los llevaron a aceptar ese mandato. Como consecuencia, terminan pensando ue otorgaron
demasiado poder a los gobernantes, y reclaman la devolucin de ese poder ue delegaron.
Esta caracteri,acin aparece, cada ve, con mayor %recuencia, en las nuevas interpretaciones
!istricas del pasado latinoamericano y de la inestabilidad de algunos de estos pa$ses.
0. 6a posible insu%iciencia de incentivos para ue los %uncionarios del Estado operen en
%orma e%iciente. Este tema es de los de menor trascendencia, pero en "l se !an centrado
muc!os an#lisis econmicos recientes, ui,# por las menores di%icultades anal$ticas ue
presenta.
@. En la medida en ue la planeacin global !ace expl$citas unas prioridades colectivas,
presenta di%icultades pol$ticas adicionales ue tienen ue ver con los costos del proceso
pol$tico necesario para lograr consenso alrededor de esas prioridades. Por ello, en muc!os
pa$ses se !a optado por mantener impl$citas esas prioridades globales y permitir un juego de
concertacin alrededor de pol$ticas espec$%icas y programas de car#cter sectorial, en ve, de
pasar por el costos proceso de !acerlas expl$citas y negociarlas con distintos sectores
pol$ticos.
Como consecuencia de un nuevo en%oue sobre la accin del Estado, y de los altos costos
de de%inir prioridades globales, en algunos pa$ses los planes nacionales !an desaparecido y, en
otros, !an sido sustituidos por programas y pol$ticas parciales, ue no tienen la pretensin de
asegurar una co!erencia global.
El origen !istrico del %ortalecimiento de la planeacin global ue se !a dado en Colombia,
a contracorriente de esas tendencias y del clima anti-estatista ue ya por entonces estaba en boga,
tiene ue ver m#s estrec!amente con el primero de los %actores mencionados - la inexistencia de
una visin 7nica del inter"s general -, y con la intencionalidad de corregir pr#cticas centralistas y
autoritarias del Ejecutivo, y clientelistas del Congreso y de los partidos pol$ticos.
Si la planeacin se usara solamente para organi,ar y racionali,ar el gasto p7blico, y para
recoger los bene%icios de la previsin, !ubiera bastado con dise8ar mecanismos simples de
%ormulacin de pol$ticas sectoriales aunados a alg7n esuema d"bil de coordinacin entre
pol$ticas y sectores. No era solamente eso lo ue se pretend$a en 1//1, cuando se aprob una
Constitucin ue coloca a la planeacin en el centro de la vida econmica de la nacin. En
realidad, Colombia era en ese momento una rep7blica en proceso de remodelacin, y la
racionalidad y co!erencia de las pol$ticas p7blicas no eran los 7nicos propsitos ue se le uer$a
dar a este instrumento.
6a planeacin se rede%ini como un proceso continuo e iterativoA adopt el car#cter de
indicativa para la sociedad y obligatoria para el Estado y - su caracter$stica m#s importante - se
!i,o participativa. 6os constituyentes vieron en ella el escenario ideal para permitir ue se oyera
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la vo, de una poblacin !asta a!ora excluida del debate sobre las pol$ticas del Estado. 5l
%ortalecerla, se con%rontaba la corriente anti-estatista, pero tambi"n se le pon$an contrapesos al
ejercicio arbitrario del poder estatal.
(n grupo guerrillero acababa de pactar la pa, con el gobierno y ten$a una amplia
representacin en la 5samblea Constituyente. 6a planeacin participativa ten$a pues el
inconmensurable valor pol$tico de abrir los canales democr#ticos para ue nuevas %uer,as
pudieran compartir el poder decisorio dentro del Estado. Participar en la con%eccin del plan
nacional de desarrollo era visto como una de las recompensas a uienes se !ab$an incorporado a
la vida civil y pol$tica del pa$s y, tan importante como ello, una se8al para los grupos ue a7n
permanec$an en armas.
6a !istoria !abr$a de mostrar ue, para estos propsitos, lo propuesto no era su%iciente y
adem#s !ab$a llegado en %orma extempor#nea, cuando la din#mica del con%licto !ab$a aduirido
vida propia, m#s all# de las causas ue motivaron sus inicios. 6a planeacin participativa
permiti en cambio abrir canales de vida democr#tica a amplios sectores y movimientos de
car#cter c$vico, tanto en la escena nacional como en la regional y local.
5 pesar de la %uer,a ue puedan tener los argumentos esbo,ados, la nueva %uncin de la
planeacin de servir de escenario para la construccin deliberativa de consensos no %orma a7n
parte del paradigma principal de pensamiento sobre la planeacin en el mundo. 6a presente
ponencia presenta la evaluacin de la experiencia colombiana, durante el per$odo comprendido
entre 1//0, cuando se convoc por primera ve, el Consejo Nacional de Planeacin, y 1222,
cuando se !an vivido casi dos ciclos completos de la planeacin participativa en Colombia, la
interpreta e intenta !acer algunas generali,aciones.
-. El dise8o de la planeacin participativa
(na de las intencionalidades m#s claras de la Constitucin de 1//1 %ue la de iniciar un
proceso de complementar la democracia representativa con la democracia de participacin. 6a
Carta de%ine unos cuantos #mbitos para el ejercicio de esta nueva %orma de la democracia, entre
los ue se destaca la planeacin participativa, a la ve, ue re%uer,a la democracia representativa
local y departamental. &escata a la planeacin del desuso en ue su ejercicio tecnocr#tico y
autoritario la !a sumido en el pa$s y en el mundo. En Colombia, la planeacin global exist$a
desde los a8os cincuenta y en 1/BC se la !ab$a convertido en obligatoria, con la esperan,a de
%renar la voracidad del clientelismo en la asignacin de recursos p7blicos mediante la
introduccin de criterios t"cnicos. En 1//1 se la proyecta al centro mismo del gran acuerdo
pol$tico nacional, al darle un car#cter participativo. Con ella no slo se pretende racionali,ar los
planes de desarrollo sino incorporarles la mani%estacin de una nueva racionalidad colectiva, ue
se construye en %orma participativa.
6a Constitucin de 1//1 cre %ormal y jur$dicamente el Sistema Nacional de Planeacin,
compuesto por el Consejo Nacional de Planeacin y consejos territoriales en =1 departamentos y
12BD municipios. 6a %uncin principal de estos consejos es dar un concepto sobre los planes de
desarrollo ue preparan el presidente de la rep7blica, los gobernadores de los departamentos y los
alcaldes de los municipios, y !acerles recomendaciones ue no tienen un car#cter obligatorio. El
Consejo Nacional est# compuesto por representantes de sectores sociales, "tnicos, ambientales,
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de mujeres y econmicos de la poblacin, y por representantes de las grandes regiones del pa$s.
6os consejos territoriales tienen una con%ormacin similar, ue var$a seg7n el tama8o y la
composicin social de la poblacin de cada municipio. 6os miembros de los consejos de
planeacin se eligen mediante la presentacin de ternas por parte de los sectores o ,onas
geogr#%icas, de las cuales el gobierno respectivo escoge el representante, por un per$odo ue, en
el caso del Consejo Nacional de Planeacin, la Constitucin %ija en oc!o a8os, el doble de un
per$odo presidencial, con la intencin de ue la responsabilidad de continuidad en los planes de
desarrollo repose en estos consejos.
6a envergadura de esta re%orma es grande. Como lo dijera el vicepresidente de la
&ep7blica ante el encuentro de ex-constituyentes de mayo de 1//@4 E Si tuviera ue indicar el
avance m#s concreto en materia de ampliacin de la democracia se8alar$a la creacin de espacios
para la discusin de la inversin p7blica. 5s$ lo indica la obligacin de someter a la
consideracin del Congreso un plan ue previamente !aya sido discutido, no slo en las c#maras,
escenario natural de la democracia, sino en un %oro abierto como es el Consejo Nacional de
Planeacin, donde est#n representados los diversos sectores de la sociedad. Pero la %uncin del
Consejo no puede agotarse en la elaboracin de un concepto cada cuatro a8os, sino ue debe
mantenerse de manera permanente, tal como lo prev" la Carta, para servir de cabe,a del Sistema
Nacional de Planeacin ue sirve de re%erente institucional a la planeacin participativa para
permitir ue los ciudadanos directamente identi%iuen sus necesidades, se8alen sus prioridades,
%ijen las metas de la accin estatal. Fue se sientan m#s protagonistas ue espectadoresG.
%. 'iversidad y consenso
Para evaluar los planes del actual y del anterior gobierno nacional, el Consejo adelant
amplios procesos de consulta con la sociedad4 02 audiencias p7blicas en la primera ocasin, B1
en la segunda, repartidas en los =1 departamentos. Por otro lado, para cerrar el ciclo de la
planeacin, y no solamente evaluar las propuestas del gobierno sino tomar la iniciativa de !acer
propuestas desde la ciudadan$a, en 1//D y 1//C se adelant una convocatoria abierta para ue en
todos los municipios y departamentos del pa$s se discutieran propuestas a los %uturos gobiernos
nacional, departamentales y locales. En m#s de =22 localidades, cerca del =2 H de los municipios
del pa$s, la poblacin se reuni por la iniciativa de los consejos de planeacin participativa
locales, y se !icieron propuestas con la intencin de ue los candidatos a alcaldes, gobernadores y
presidente de la rep7blica las tuvieran en cuenta en la elaboracin de sus programas de gobierno.
+oy, el segundo ciclo de este ejercicio se adelanta con la participacin del D2 H de los
municipios, en donde se !a logrado constituir e%ectivamente los consejos territoriales de
planeacin.
6os miembros de los consejos de planeacin, en su mayor$a l$deres de organi,aciones
sociales de todos los departamentos, participan no slo de la evaluacin de los planes de
desarrollo y de la presentacin de propuestas c$vicas a los candidatos a las distintas elecciones,
sino ue !acen el seguimiento de estos procesos, y tienen a su alrededor Iredes de apoyoG
con%ormadas por ciudadanos y organi,aciones sociales. El crecimiento de estas redes es
permanente y el !ec!o de ue sus miembros sean, en su mayor$a, dirigentes de organi,aciones
sociales, evidencia el despegue de la planeacin participativa, en un pa$s donde la cultura de la
participacin era pr#cticamente inexistente !ace seis a8os. Por mandato de una ley posterior, los
consejos tambi"n intervienen en la elaboracin de planes de ordenamiento territorial, ue
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determinan por die, a8os los usos del suelo de cada municipio y buscan la articulacin del
espacio geogr#%ico con las estrategias de desarrollo municipales.
6a diversidad result ser la %uer,a del Consejo Nacional de Planeacin Participativa. En "l
con%luyeron m7ltiples dimensiones de la sociedad civil y experiencias de la vida muy dis$miles.
'e all$ surge su autoridad para emitir un juicio, desde el punto de vista de la nacin, sobre las
propuestas de los gobiernos. 6os sectores sociales, los pueblos ind$genas, las comunidades
a%rocolombianas, los rai,ales de San 5ndr"s, Providencia y Santa Catalina, las organi,aciones de
mujeres, comunales y solidarias, los grupos ambientalistas, los sectores educativos y cient$%icos,
econmicos, campesinos y sindicales !an logrado uni%icar y consolidar planteamientos de
consenso sobre los planes nacionales de desarrollo de los dos 7ltimos gobiernos.
.. 'e los conceptos a la construccin de un sistema participativo
En la 5samblea Constituyente de 1//1, el entonces je%e del 'epartamento Nacional de
Planeacin, reconoc$a el car#cter excluyente de la planeacin en Colombia4 I6a existencia de un
peue8o grupo de gentes educadas en el centro del pa$s o en el exterior, reunidas en el
'epartamento Nacional de Planeacin y otras instituciones t"cnicas del orden nacional,
orientadas por una ideolog$a estatista, justi%icaba el trato de las regiones como menores de edad.
6as instituciones pol$ticas de esa "poca, ue no permiten ninguna decisin en la peri%eria, re%lejan
esa concepcin... en s$ntesis, se supon$a ue un grupo selecto de personas pod$a escoger lo m#s
conveniente para la Nacin por encima de las regiones y del %uncionamiento de los mercadosG
=
.
Cambiar tal estado de cosas %ue la intencin de la Constitucin al instaurar la planeacin
participativa en Colombia.
Si bien en el #mbito nacional, la planeacin participativa !a tenido continuidad y se !a
ganado un espacio de reconocimiento social, su desarrollo en los #mbitos local y departamental
!a sido desigual. (na gran diversidad de experiencias se !a presentado en auellos lugares en
donde el proceso plani%icador se !a dado con el concurso de estructuras participativas4 se !a
avan,ado notablemente en el n7mero de entidades territoriales >municipios y departamentos? ue
prepararon un plan de desarrolloA la convocatoria a los sectores de la sociedad civil para ue
presentaran ternas %ue de%iciente en algunos lugares, pero numerosas experiencias exitosas
indicaron ue !acerlo no era imposible, a7n en las circunstancias m#s adversasA la autonom$a de
la actuacin de los consejos con respecto a las autoridades de planeacin se ejerci en distintos
gradosA en los primeros tiempos, se con%undi al consejo con un comit" asesor ue pod$a o no ser
convocado por la autoridadA la comprensin de los %ines de la planeacin participativa no %ue
!omog"nea y en algunos casos se con%undi con la relacin de clientela tradicional, tanto por
parte de las autoridades como de los consejerosA la permeabilidad del ejecutivo a incorporar en
sus planes y pol$ticas las recomendaciones de los consejos territoriales de planeacin no siempre
!a sido la mejor y en muc!os casos se produjo %rustracinA la necesidad de dar continuidad al
proceso y de asegurar la participacin en el seguimiento y evaluacin de los planes comien,a a
comprenderseA en todos los niveles se identi%ic la necesidad de articular los planes nacionales,
departamentales y municipalesA algunas autoridades comprendieron la trascendencia de la nueva
estructura y !an venido construyendo un valioso espacio de relacin entre el gobierno local y la
sociedad civil, demandando de "sta ue asuma importantes responsabilidades de veedur$a y
seguimientoA sin embargo, a7n no est# su%icientemente extendida la visin de ue la planeacin
=
%itado en el documento del e/$magistrado %iro Angarita, 0El %onse1o de 2laneacin &ocial y
2articipativa: la %onstitucin, 3rey de )urlas45, -ogot6 a)ril de 1,,7.
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B
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participativa es un instrumento de gobernabilidad a trav"s del cual la ciudadan$a asegura una
orientacin de las pol$ticas y los presupuestos m#s adecuada a sus necesidades.
E. Participacin y gobernabilidad
6a planeacin participativa tiene el potencial de generar la,os de con%ian,a entre el Estado
y la sociedad, ue constituyen un valioso capital social. 'entro de una organi,acin voluntaria, se
crean la,os de con%ian,a ue tienen el potencial de contribuir al desarrollo de una localidad,
regin o pa$s, en %orma ue no puede ser explicada por la simple reunin de trabajo, capital y
tierra, los %actores ue tradicionalmente daban cuenta del crecimiento. Ese %actor adicional,
invisible, ue se conoce como capital social, determina tambi"n la e%iciencia de las
administraciones. (na densa red de asociaciones voluntarias tambi"n puede impedir, seg7n
distintos estudios, la aparicin de organi,aciones violentas o del clientelismo.
Jisto desde otro #ngulo, puede decirse ue, cuando las organi,aciones >o las sociedades? se
!acen complejas, nadie tiene una in%ormacin su%iciente sobre lo ue est# ocurriendo o sobre el
eventual cumplimiento de acuerdos por parte de los dem#s. Esta incertidumbre !ace ue se
pierdan muc!as oportunidades y se dejen de e%ectuar transacciones o acuerdos, lo ue representa
grandes costos sociales ue %renan el desarrollo.
Cuando existe descon%ian,a entre el Estado y los ciudadanos, ocurre lo propio4 la
abstencin crece, porue los ciudadanos no encuentran candidatos por uien votarA el poder de
conviccin de los gobernantes para ue la gente participe en proyectos ue, para ser exitosos,
deben contar con la colaboracin de los ciudadanos, disminuyeA la capacidad de los ciudadanos
para !acer ue un elegido cumpla con lo ue ellos creen ue va a mejorar sus vidas, es decir, la
gobernabilidad de los ciudadanos %rente a uienes !an recibido su mandato, se deteriora.
El %enmeno de p"rdida de con%ian,a en los gobiernos se !a venido dando en muc!os
pa$ses. En Colombia, los niveles de con%ian,a !an sido muy inestables y, en los 7ltimos cinco
a8os !an mostrado ca$das abruptas, de acuerdo con mediciones ue se !an !ec!o.

6a planeacin participativa puede ser vista como un importante escenario de creacin de
con%ian,a entre ciudadanos y gobiernos y, por la misma v$a, puede ser un e%ica, instrumento de
gobernabilidad, siempre y cuando las instancias gubernamentales respeten la autonom$a de los
espacios de planeacin participativa de la sociedad y "sta tenga la organi,acin y capacidad
su%icientes para !acerlos valer.
Esta visin de la gobernabilidad !a sido un concepto %undamental para la construccin de la
planeacin participativa. Como lo expresa el Consejo Nacional de Planeacin, IEn una
democracia, en donde el Estado es instrumento supremo de la sociedad para la accin colectiva,
la gobernabilidad debe entenderse como la relacin construida entre los asociados y los
gobernantes, ue les permite a "stos conducir a la colectividad por los derroteros de%inidos por
auellos. El %undamento de la gobernabilidad es la con%ian,a4 con%ian,a de los asociados en ue
la voluntad general ser# respetada por el Estado y los gobernantes, y con%ian,a de los gobernantes
en ue encontrar#n la disposicin de los ciudadanos para cooperar en las acciones espec$%icas en
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D
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ue se mani%iesta el acuerdo socialG
0
. 6a planeacin es pues escenario privilegiado para construir
gobernabilidad. 6a participacin de los ciudadanos se convierte as$ en una de las condiciones de
viabilidad de los planes, especialmente cuando se reuiere del concurso de los ciudadanos y de
sus organi,aciones para poner en pr#ctica los proyectos del plan.
8. 6a evaluacin participativa de los planes
6os consejos de planeacin participativa eval7an los proyectos de plan preparados por el
gobierno respectivo, a trav"s de documentos--concepto. Estos contienen generalmente un an#lisis
del planteamiento estrat"gico del plan y de sus programas, y un conjunto de recomendaciones.
Concluyen con un concepto ue puede ser %avorable o no %avorable. Normalmente, el Consejo
Nacional y los consejos territoriales condicionan la %avorabilidad del concepto a cambios ue el
gobierno deber$a !acerle al proyecto de plan, antes de presentarlo al Congreso de la &ep7blica
ue lo aprueba como ley. Pero ni estas condiciones ni las recomendaciones del Consejo obligan al
gobierno.
6a no--obligatoriedad de las recomendaciones de los consejos !a sido objeto de un agudo
debate. En una orilla, se considera ue su poder es demasiado limitado, lo ue supuestamente
desestimular$a la participacin, especialmente en un proceso joven cuando la cultura de la
participacin apenas se est# desarrollando. En la otra, se se8ala ue !acer sus recomendaciones
obligatorias generar$a dos estructuras decisorias paralelas, la de la democracia representativa y la
de la democracia participativa, ue r#pidamente se en%rentar$an. En ese caso, los alcaldes,
gobernadores y Presidente elegidos no tendr$an un plan de gobierno propio u" ejecutar. En las
condiciones actuales de no--obligatoriedad, la posibilidad ue tienen los consejos de movili,ar a
la sociedad alrededor de sus propuestas y de su concepto conlleva consecuencias pol$ticas pero
no legales. El Consejo puede estimular la deliberacin y el debate ciudadanos para con%rontar las
propuestas del gobierno con las suyas, en la arena pol$tica y en seno del cuerpo legislativo ue
aprueba el plan como ley.
Este autor piensa ue consagrar la obligatoriedad de los conceptos de los consejos, llevar$a
a un tipo distinto de democracia, en la ue los elegidos en el poder ejecutivo ser$an apenas
ejecutores de un mandato de los sectores sociales representados en los consejos. Ello les restar$a
autonom$a a los gobernantes para articular un discurso pol$tico co!erente >ue bien puede !ilarse
a partir de los aportes ciudadanos, pero ue no tiene por u" limitarse pasivamente a recogerlos?,
y disminuir$a seguramente la responsabilidad ue se puede exigir a los gobernantes en la
ejecucin de un plan con el ue ellos podr$an no estar de acuerdo. Sin embargo, la deliberacin
ue puede generar el consejo a trav"s de su concepto puede lograr una amplia trascendencia,
especialmente en los niveles locales. 3ue el caso de una ciudad de tama8o intermedio, el consejo
de planeacin participativa present su concepto acompa8ado de un plan alternativo al propuesto
por el alcaldeA el legislativo municipal >Consejo? termin rec!a,ando el del alcalde y aprobando
el plan alternativo del consejo de planeacin participativa. En otra, la capital de un departamento,
el consejo de planeacin participativa objet inicialmente el plan, para luego trabajar con el
alcalde en la preparacin de un proyecto de plan de mutuo acuerdo.
0
Consejo Nacional de Planeacin, Trocha Nacional Ciudadana, <ogot# 1//C.
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C
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En los niveles departamental y municipal, existe la posibilidad de convocar a una votacin
sobre revocatoria del mandato del gobernador o alcalde, cuando "ste no cumple con su programa
de gobierno, un documento ue debe presentar junto con su candidatura y ue normalmente sirve
de base para el dise8o del plan de desarrollo. Este recurso no existe en el nivel nacional.
5l iniciarse la planeacin participativa, los conceptos sobre los planes se emitieron con
base en el conocimiento espont#neo de los consejeros. Sin embargo, uno de los m#s importantes
acumulados de la evaluacin de dos planes cuatrienales nacionales >1//0 y 1//C? y de dos planes
trienales en cada departamento y municipio >1//@ y 1//C? es la construccin de un sistema de
conocimiento sobre la planeacin y el desarrollo de los municipios, los departamentos y la
nacin. El per$odo de %unciones de los consejeros nacionales es de oc!o a8os y el de la mayor$a
de los consejos territoriales es tambi"n del doble del mandatario elegido en su circunscripcin, es
decir seis a8os, y la mitad de los miembros se renueva al iniciarse un nuevo mandato del
ejecutivo. Esto le !a dado una continuidad a los consejos, ue comien,an a jugar el papel de
memoria social sobre la planeacin y el desarrollo en muc!os casos. El Consejo Nacional de
Planeacin y muc!os consejos territoriales !an venido construyendo simult#neamente una
estructura de in%ormacin y una red de personas a uienes acuden en busca de conocimiento,
experiencia y capacidad de an#lisis. 6a existencia de v$nculos permanentes entre el Consejo
Nacional y los consejos departamentales y municipales permiti, a ra$, del sismo de Enero de
1/// en la regin ca%etera, constituir en menos de una semana una red de comunicacin, apoyo y
organi,acin ciudadana para en%rentar la emergencia con visin regional.
En t"rminos de su impacto real sobre los planes y pol$ticas de los gobiernos, la evaluacin
de la experiencia de la planeacin participativa es ambigua en el nivel nacional y desigual en
departamentos y municipios. Son notables algunos cambios en los proyectos de plan del gobierno
nacional, como respuesta a las sugerencias del Consejo Nacional. Pero estos desarrollos,
pro%undi,aciones y acciones recomendadas no se proyectan en los presupuestos plurianuales ue
acompa8an al plan y ue lo materiali,an en acciones de gasto estatal. Se acepta con %recuencia el
cambio de discursoA no el de los programas e%ectivamente ejecutados. Por otro lado, los
cuestionamientos a la viabilidad de metas del plan >crecimiento y empleo, en el caso del primer
plan evaluadoA consistencia de las pol$ticas sociales, en el caso del segundo? no son siempre
asimilados en la versin %inal del plan y resulta %rustrante para los Consejos tener ue recordar
expost sus advertencias. En el caso de los planes territoriales, la experiencia es desigual, como lo
!emos visto.
9. 6a sociedad en el seguimiento de los planes
En 1//@, el Consejo Nacional de Planeacin inici el proceso de seguimiento del Plan
Nacional de 'esarrollo por parte de las regiones y de la sociedad civil. 'urante todo el a8o de
1//@, el Consejo se reuni con distintos grupos y en varias regiones del pa$s, no solamente para
compartir experiencias con los consejos territoriales sino para sondear el avance de la ejecucin
del plan. En noviembre present el primer in%orme de seguimiento y evaluacin, cuyo contenido
es ilustrativo de lo ue le puede aportar a un gobierno contar con el seguimiento de
representantes de la sociedad. Ese primer documento de seguimiento presenta una re%lexin sobre
algunos aspectos cruciales ue en esa coyuntura a%ectaban la ejecucin del planA o%reci una
caracteri,acin de la crisis del Estado como explicacin del deterioro de la capacidad de actuar de
los gobiernosA alert sobre los riesgos ue corre el proceso de descentrali,ador por la amena,a de
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El Sistema Nacional de planeacin participativa de Colombia 1//0-1222 Clemento 3orero Pineda
contrarre%ormas de uienes ven en la incapacidad del Estado central para trans%erir recursos y
%unciones y dar autonom$a decisoria a las entidades territoriales el pretexto para reimplantar el
centralismo %iscal, ue la Constitucin de 1//1 intentaba abolirA ilustr el escaso avance de las
estrategias de desarrollo !umano sostenibleA y se8al la necesidad de recuperar el retraso del pa$s
en la construccin de la nacin pluri"tnica y multicultural.
.n%ormes p7blicos de seguimiento de los planes nacionales de desarrollo se !an venido
produciendo peridicamente desde entonces.
:. Kroc!as y planeacin Ial derec!oG
Kan pronto como se cerr el primer ciclo de la evaluacin ex--ante de los proyectos de plan
en los distintos niveles de gobierno, apareci claramente en los consejeros la visin de ue la
sociedad no pod$a simplemente recibir las iniciativas de plan de parte de los gobiernos y emitir
un concepto sobre ellas. Si la planeacin !a de ser un proceso interactivo entre sociedad y Estado,
adem#s del momento en el ue el gobierno toma la iniciativa y la ciudadan$a responde 9 se pens
-, debe !aber otro en el ue la ciudadan$a puede adoptar un rol propositivo. Se concibi entonces
una estrategia, ue en su momento se denomin planeacin al derec!o, ue consisti en integrar
esos dos momentos como parte del proceso plani%icador. El instrumento de esta estrategia %ueron
las llamadas troc!as ciudadanas, documentos preparados por la ciudadan$a para ser presentados a
los candidatos a alcaldes, gobernadores y presidente de la rep7blica, con el propsito de ue los
tengan en cuenta en sus programas de gobierno y, luego, una ve, elegidos, en sus planes de
desarrollo. Como lo expresa el peridico del Sistema &egional de Planeacin Participativa del
;agdalena ;edio, IEntendemos la troc!a como un ejercicio pedaggico donde la comunidad
organi,ada >sociedad civil? construye y presenta propuestas a los candidatos para ue estos las
acojan en sus programas de gobierno. Estas propuestas deben convertirse en un pacto o acuerdo
social entre candidatos y ciudadan$aA de esta manera, se !ace e%ectivo el voto program#tico del
art$culo 1@/ de la Constitucin NacionalG
@
.
Para adelantar esta estrategia, se dise8 una tecnolog$a ue permiti llevar a cabo estos
ejercicios simult#neamente en un buen n7mero de municipios del pa$s. Ella consisti en proponer
unos temas gu$a, ue %ueron di%undidos muy ampliamente, entre los ue se destacan4 una
deliberacin acerca de la visin de %uturo del municipioA una re%lexin acerca de su vocacin
socio--econmicaA una evaluacin de la ejecucin del plan anteriorA la solicitud de %ormular
propuestas sobre los aportes ue puede !acer la ciudadan$a por su cuenta para complementar las
acciones y la inversin estatalA y una re%lexin sobre la "tica de lo p7blico. Con esta convocatoria
%ue posible derrotar la visin de ue los ejercicios de troc!a se limitaban a !acer una lista de
necesidades de la poblacin, imposibles de satis%acer, y en%ocar la toma de conciencia acerca de
las necesidades colectivas en un contexto de viabilidad y de pertinencia para la visin de %uturo
de la comunidad.
6as propuestas !an sido valiosas. En la regin ca%etera, !an surgido distintas iniciativas de
visiones con un !ori,onte de muy largo pla,o >dos d"cadas?, con lo ue se comien,a a romper el
@
IPara muc!os 9 dice este medio - el nombre de Ltroc!aM trae a la memoria auellos caminos di%$cilmente transitables pero
necesarios para ir de una vereda a otraG. La Trocha, documento in%ormativo del Sistema &egional de Planeacin Participativa del
;agdalena ;edio, octubre de 1222.
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cortoplacismo propio de la vida pol$tica tradicional. En un peue8o municipio de la Costa
5tl#ntica surgi la idea de ue la viabilidad a largo pla,o de la existencia de ese peue8o poblado
depend$a de ue se consolide el eje Cartagena--<arranuilla--Santa- ;arta como un centro de
servicios especiali,ados para la cuenca del Caribe. N esta visin %ue ligada a la estrategia de
priori,ar una educacin de punta para los !abitantes del poblado.
En el ;agdalena ;edio, una de las regiones del pa$s m#s convulsionadas por la violencia
pero ue en los dos 7ltimos a8os !a logrado los mayores avances en el desarrollo de una cultura
de la planeacin participativa, los ejercicios de troc!a !an tenido un valor adicional. En medio de
un paro armado, se reunieron las %uer,as pol$ticas m#s dis$miles, incluidos algunos miembros de
grupos vinculados con los distintos bandos del con%licto armado, se logr su respeto por el
proceso participativo y se produjeron e%ectivamente los documentos de troc!a.
En el a8o 1222, cuando los ejercicios de troc!a se orientaron por primera ve, a buscar
acuerdos con los candidatos, no menos de cincuenta municipios lograron %irmar actas de
compromiso entre la ciudadan$a y los candidatos a alcaldes y gobernadores, alrededor de los
documentos de troc!a ue recog$an las aspiraciones y propuestas de la ciudadan$a. Estos
compromisos %ueron %irmados, en la mayor$a de los casos, por la totalidad de los candidatos del
municipio. 6a mayor$a de los elegidos en esas localidades y departamentos el pasado 1D de
)ctubre %ueron %irmantes del acuerdo, e iniciar#n en Enero de 1221 su mandato.
#. )rdenamiento territorial
6a ley de ordenamiento territorial le dio a los consejos de planeacin participativa la
%acultad de emitir conceptos sobre los planes de uso de suelos de los municipios. 6a aprobacin
de los consejos es necesaria para la aprobacin 7ltima de estos planes, llamados de ordenamiento
territorial. Este proceso le !a tenido un especial vigor a los consejos de todo el pa$s. En un
importante municipio de Cundinamarca, se impuso la necesidad de re!acer el plan de
ordenamiento, en ra,n de ue su primera versin aprobada no !ab$a contado con una
participacin su%iciente de la poblacin. Cabe destacar tambi"n el proceso de elaboracin de
planes de ordenamiento territorial por parte de un conjunto de grupos ind$genas del 5ma,onasA
estos planes trascendieron el mandato de ley ue se restringe al uso del suelo, e incorporaron en
%orma una relacin de la poblacin con el territorio, a la ve, ue ilustraron la posibilidad de ue
grupos distintos usen el mismo espacio para %ines culturales di%erentes.
;. 5rticulacin deliberativa
6a con%ormacin de sistemas regionales de planeacin participativa, en un contexto en el
ue el pa$s no !a logrado ponerse de acuerdo para de%inir las condiciones de con%ormar regiones
como unidades administrativas o de planeacin, !a sido de la mayor trascendencia. Estos
sistemas regionales !an permitido !acer una coordinacin y compatibili,acin de planes
municipales, a la ve, ue abren el espacio para emprendimientos comunes de mayor envergadura
ue los ue se pueden plantear en los planes municipales. 6os casos de la regin del Eje Ca%etero,
del ;agdalena ;edio y de los grupos ind$genas del 5ma,onas mencionados son los m#s
notables es%uer,os de articulacin regional, !ec!os desde el sistema de planeacin participativa.
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Por iniciativa del Consejo Nacional de Planeacin, la ley ue aprob el plan de desarrollo
de mayo de 1/// dispon$a ue los consejos asumieran la tarea de promover la compatibili,acin
de los planes de los gobiernos de distintos niveles, lo ue desa%ortunadamente se retras al ser
declarada inconstitucional la ley del plan, por vicios de procedimiento. Con esta iniciativa ue
volver# a ser presentada al legislativo, se pretende ue la sociedad se responsabilice por
reconciliar la !eterogeneidad entre los planes de distintos niveles, cuyos territorios de accin se
entrecru,an, ante las di%icultades para ue un Estado dividido en compartimentos, a la usan,a
napolenica, tenga incentivos para !acerlo. 57n sin este soporte legal, los consejos !an logrado
articular los planes de desarrollo de municipios y departamentos de las regiones citadas y !an
con%ormado %ormalmente sus sistemas regionales. Estas experiencias !an permitido el desarrollo
de la planeacin participativa y de su capacidad de orientar el desarrollo, trascendiendo las
divisiones pol$tico--administrativas tradicionales y en mejor correspondencia con lo ue
podr$amos llamar las regiones geogr#%ico--econmico--culturales.
<. <alance de reali,aciones
Jista en perspectiva, la experiencia de la planeacin participativa presenta un valioso
conjunto de reali,aciones. Fui,# las m#s signi%icativas son el debilitamiento de las estructuras
clientelistas, el a%ian,amiento de un espacio para la construccin y consolidacin de lo p7blico y
el inicio de una rede%inicin de la relacin entre la sociedad y el Estado.
5unue las pr#cticas clientelistas no !an desaparecido, y se adaptan mediante distintos
mecanismos a los cambios de situacin, la existencia de un Plan y la discusin p7blica de las
pol$ticas de los gobiernos nacionales, departamentales y locales, !a logrado darle una mayor
transparencia a los procesos de asignacin de recursos, ue di%iculta su utili,acin para alimentar
las relaciones clientelistas. Esto !a tra$do como consecuencia obvia la antipat$a de algunos
pol$ticos tradicionales por los mecanismos de planeacin participativa, y la a%anosa b7sueda de
mecanismos ue, en contrav$a de un mandato constitucional, le permitan a los congresistas
abogar por la ejecucin de proyectos de inter"s particular o regional. En los escenarios locales, el
programa de %ormacin para la participacin del Consejo Nacional de Planeacin !a logrado
permear las relaciones de clientela. En algunos municipios, en donde los alcaldes !ab$an escogido
los consejeros al ama8o de sus intereses especiales, los procesos de %ormacin !an provocado un
comportamiento de mayor independencia de los consejos y la disolucin de viejos v$nculos de
relacin clientelista, ue se !acen intolerables en la medida en ue una amplia participacin los
!ace m#s visibles.
6os consejos ven la construccin de lo p7blico, entendida como la ampliacin de los
espacios para la accin colectiva en %avor de los intereses generales de la comunidad, como la v$a
m#s adecuada para debilitar la tradicional %orma de !acer la pol$tica como un intercambio de
%avores. En esta concepcin, los elegidos tienen l$mites y el poder ue reciben de sus electores no
da para ue intervengan a %avor de intereses particulares o a7n regionales, sino para actuar en la
de%inicin y materiali,acin de lo p7blico. 6os amplios procesos de %ormacin para la
participacin ue el Consejo Nacional !a impulsado, especialmente en audiencias de jvenes, !an
tomado como eje tem#tico central la construccin de lo p7blico.
6a relacin entre la sociedad y el Estado !a comen,ado a mutar. 6as estructuras
participativas !an resultado incmodas para las autoridades de planeacin ue, en el #mbito
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nacional, nunca !ab$an tenido ue responder ante las regiones y la sociedad por sus actuaciones.
6os consecuentes roces se !an observado independientemente de los gobiernos y !an tra$do como
consecuencia di%icultades temporales y discontinuidades en algunos procesos.
(na reaccin adaptativa espont#nea de distintos organismos del Estado, ue temen una
eventual concentracin de poder en los consejos del Sistema Nacional de Planeacin !a sido la
proli%eracin de consejos sectoriales sin %uer,a ni co!esin. Esta reaccin tiene ue ver con la
luc!a desesperada del centralismo por prevalecer, despu"s de re%ormas constitucionales ue lo
debilitaron4 cada ;inisterio o entidad nacional, uiere construir un propio sistema de
participacin, sobre el cual pueda ejercer un mayor control. 'e esta manera !an aparecido los
Consejos ;unicipales de 'esarrollo &ural, las *untas ;unicipales de Educacin, los Consejos
;unicipales de Empleo, los Consejos ;unicipales de Econom$a Solidaria, los Consejos de
Participacin Comunitaria en Salud, los Consejos ;unicipales 5mbientales, los Consejos de
*uventud, los Comit"s de .ntegracin Kerritorial, los Consejos Consultivos de )rdenamiento
Kerritorial, los Consejos de Pa,, los Comit"s de Jigilancia de la -estin P7blica, y otros m#s ue
entidades estatales de orden nacional coordinan, independientemente del Sistema Nacional de
Planeacin. Sin embargo, ni las con%rontaciones presupuestales, ni la atomi,acin de organismos,
ni las di%icultades provenientes del con%licto armado !an impedido el avance de la planeacin
participativa. 6os =1 departamentos cuentan con un consejo de planeacin participativo. 'e los
12BD municipios existentes, en 1//C se constat la existencia %ormal de 112 consejos
municipales de planeacin, de los cuales B2 %uncionaban adecuada y regularmente. En 1222, el
Consejo Nacional !a registrado BC2 consejos municipales con 12.C=0 miembros. 'e esos
consejos, 0@2 reportan una actividad permanente.
5dem#s de los principales logros mencionados, la planeacin !a servido como el
instrumento ideal para construir una cultura de la participacin de la ciudadan$a en los asuntos
p7blicos. Se !a avan,ado en la institucionali,acin y uso no solamente de los mecanismos
participativos de la planeacin sino en otros ue tambi"n de%ini la Constitucin de 1//14 las
veedur$as, las acciones de cumplimiento, las iniciativas legislativas de origen popular, entre otras.
'e asistir, los ciudadanos !an pasado a participar y a ganar el respeto de los gobiernos por sus
iniciativas. 6a planeacin participativa, vista como proceso, es ante todo un aprendi,aje social. Si
bien era utpico pensar en educar a la poblacin antes de iniciar su ejercicio, no deja de
sorprender todav$a ue el Estado deje de !acer es%uer,os para ue la escala de la planeacin
participativa se multipliue y pueda involucrar a un n7mero mayor de ciudadanas y ciudadanos
en el proceso.
Por su parte, el ejercicio de la labor plani%icadora se !a cuali%icado en cuanto las
autoridades !an comen,ado a verla como un proceso interactivo de construccin de acuerdos
entre la sociedad y el Estado, en ve, de una simple agregacin de proyectos, o como el ejercicio
tecnocr#tico de articular unas pol$ticas, a trav"s de un texto. En algunos municipios, la ciudadan$a
est# participando directamente en la elaboracin y modi%icaciones de los presupuestos, aunue las
recomendaciones ciudadanas tienen todav$a m#s impacto en el discurso ue en las asignaciones
del gasto p7blico. 6os ejercicios de troc!as ciudadanas, ue !an logrado convertirse en
compromisos escritos de los candidatos con principios %undamentales para la gestin p7blica y
con propuestas ue la ciudadan$a considera prioritarias, !an contribuido tambi"n a ponerle un
%reno a las relaciones clientelistas. En este sentido, la planeacin participativa !a contribuido a la
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construccin de democracia deliberativa
B
. 5 pesar de ue los organismos de planeacin
participativa no producen recomendaciones de car#cter obligatorio para los planes de desarrollo,
!an mostrado mediante estos acuerdos el potencial de generar consensos decisivos alrededor de
propuestas construidas en el di#logo con potenciales gobernantes.
3inalmente, es de destacar el impacto de la participacin en la concepcin de la planeacin.
Seguramente una estructura participativa no se adapta a las condiciones de todos los pa$ses. Pero
cuando se opta por esta v$a, aparece en escena la ue podr$a ser vista como una cuarta %uncin de
la planeacin4 servir de escenario para la construccin de consensos sociales. Como
consecuencia, las dem#s %unciones se ver#n modi%icadas en su contenido. 6a evaluacin !abr# de
distinguir como programas de mayor viabilidad auellos ue !an sido producto de consensosA e
introducir# eventualmente lo ue se podr$a denominar un Ic#lculo del consensoG, ue debe
trascender el individualismo metodolgico de <uc!anan y permitir la consideracin de
comportamientos cooperativos y procesos deliberativos. 6a coordinacin de planes y pol$ticas
tambi"n deja de ser una %uncin exclusivamente t"cnica y se centra en la obtencin de acuerdos
entre cuerpos deliberativosA por ejemplo podr#, como se est# intentando en Colombia, incorporar
ejercicios peridicos en los ue los consejos participativos y las autoridades de planeacin de los
distintos niveles !acen recomendaciones de ajuste de los planes, con miras a asegurar m#s altos
niveles de articulacin, no slo vertical >entre planes nacionales, departamentales y locales? sino
!ori,ontal entre planes de un mismo nivel de gobierno en territorios distintos. N la %uncin de
re%lexin estrat"gica, en particular la prospectiva, complementar# el ejercicio t"cnico con el
proceso de construccin de consenso sobre visiones de %uturo y l$neas prioritarias de accin.
B
%arlos &antiago =ino, La constitucin de la democracia deliberativa, 9edisa, -arcelona, 1,,*, p. 1,+.
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