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Agradeo aos comentrios de Kurt von Mettenheim e Renato J anine Ribeiro. Luiz Carlos Bresser-
Pereira professor emrito da Fundao Getlio Vargas. bresserpereira@gmail.com
www.bresserpereira.org.br
Nao e sociedade civil na
construo poltica do Estado
Luiz Carlos Bresser-Pereira
Trabalho apresentado no 7. Encontro da
Associao Nacional de Cincia Poltica
ABCP, Recife, 4-7 de agosto de 2010.
Abstract. This paper distinguishes the state (the law system and the organization that
guarantees it) from the nation-state or country the territorial political unit formed by a
nation, a state and a territory. Second, it asserts that the nation and the civil society are the two
forms of politically organized society that work as intermediary between society and the state.
The formation of the nation-states is part of the capitalist revolution together with the
industrial revolution. Since that crucial historical transformation takes place in each giving
society progress or development follows: the absolute state changes into the liberal one, and
the liberal state into the democratic state, whereas the nation and civil society also get less
unequal or more democratized. In this historical process the state is the basic instrument of
collective action of the nation or of civil society. Despite the fact that politics (the art of
governing the state) is subjected to economic and political constraints, it counts, nevertheless,
with a relative autonomy. It is not the state, but of politics that has relative autonomy.
Whereas society and the economy are the realm of necessity, politics is the realm of mens
will and freedom. The deterministic political theories that search to predict political behavior
fail because they ignore this relative autonomy of politics. It is through politics, in the
framework of the democratic state, that men and women build their state and their society.
Palavras-chave: nao, sociedade civil, Estado, Estado-nao, poltica, autonomia relativa
Classificao JEL: O10 N01 N10
Nas sociedades antigas o Estado era um instrumento de dominao de uma oligarquia; na
sociedade liberal do sculo XIX, ser ainda um instrumento de dominao de uma grande
classe burguesa; nas sociedades modernas e democrticas, o instrumento por excelncia
de ao coletiva da nao e da sociedade civil; e o resultado de uma construo poltica.
Os homens e mulheres alm de construrem sua nao e sua sociedade civil, atravs destas
constroem seu Estado e seu Estado-nao. Trata-se de uma construo lenta, difcil, muitas
vezes contraditria, mas sempre racional, justificando o conceito de Estado, de Hegel,
como consubstanciao da razo humana daquela razo que cada sociedade foi capaz de
historicamente expressar em termos institucionais. O Estado a instituio soberana o
poder que no reconhece poder acima dele. Conjuntamente com a sociedade e o territrio
ele forma o Estado-nao o poder poltico-territorial soberano. O Estado foi sempre a
instituio fundamental das sociedades civilizadas, antigas ou modernas, mas enquanto
nas primeiras era apenas um instrumento de poder de oligarquias militares e religiosas, nas
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sociedades modernas ou capitalistas que se tornaram democrticas e continuaram a se
democratizar o Estado o instrumento atravs do qual a sociedade politicamente
organizada busca realizar seus objetivos comuns no plano poltico. atravs dele que
sociedades nacionais cada vez maiores e mais complexas regulam e coordenam sua ao
econmica e social.
O Estado democrtico do nosso tempo governado e transformado pela poltica. Neste
trabalho, depois de definir com mais clareza o Estado moderno e distingui-lo do Estado-
nao, meu objetivo discutir como a sociedade politicamente organizada na forma de
sociedade civil ou de nao se relaciona com o Estado e o problema correlato da possvel
autonomia relativa do prprio Estado, ou, preferivelmente, a autonomia relativa da
poltica na construo social do Estado. Os membros da sociedade politicamente
organizada sob a forma de sociedade civil ou de nao exercem a poltica para aceder ao e
exercer o poder poltico. Nesse processo, os grupos sociais vivem a permanente
contradio de procurarem afirmar seus interesses corporativos e de buscar de forma
cooperativa objetivos comuns. Tanto no caso da nao quanto da sociedade civil, sua ao
poltica depende da relao de foras nelas existente, e est sujeita a restries
econmicas, mas estas restries no so deterministas: sempre existe espao para a
autonomia da poltica.
Ainda que eu no siga a forma de exposio que apresento em seguida, as teses que
defendo neste trabalho so: (1) as sociedades modernas esto organizadas politicamente
sob a forma de nao e de sociedade civil; (2) os atores da histria no so os indivduos
mas as naes ou as sociedades civis (ou as coalizes de classe); (3) o Estado e, mais
amplamente, as instituies so o instrumento de ao coletiva da nao ou da sociedade
civil; (4) os atores sociais esto envolvidos em um processo de construo social de sua
prpria sociedade e da instituio principal que a regula, o Estado; (5) em seu esforo de
construo social, os atores esto limitados por restries econmicas e tecnolgicas, mas
ganham crescente autonomia em relaes a elas; (6) sua ferramenta para a construo
social a poltica; (7) o progresso ou o desenvolvimento progressivo domnio do reino
da necessidade (da economia e das classes sociais) pelo reino da liberdade (da poltica
voltada para a construo social).
Estado moderno, Estado-nao, sociedade civil e nao, assim como as classes, os grupos
corporativos e a poltica, so fenmenos histricos situados no quadro da revoluo
capitalista e industrial, ou, se preferirmos a linguagem de outra matriz terica, so
fenmenos resultantes da modernizao social. Para compreend-los usarei o mtodo
histrico ao invs do mtodo hipottico-dedutivo e normativo dominante na teoria poltica.
Durante o sculo XX, duas teorias se digladiaram sobre o conceito de Estado a partir da
perspectiva histrica da teoria social: a teoria marxista e a liberal pluralista ou da
modernizao. At os anos 1960, essas duas teorias sociolgicas ou de teoria social
disputavam o monoplio do conhecimento legtimo. Em segundo plano, ficavam a teoria
contratualista do Estado e dos direitos civis e, a teoria orgnica e histrica do Estado
ligada tradio aristotlico-tomista e voltada para a idia do bem comum. A partir dos
anos 1970, no quadro do retorno do liberalismo condio hegemnica perdida nos anos
1930, a teoria liberal contratualista, impulsionada pelo pensamento de J ohn Rawls (1971)
volta para o centro do debate intelectual sobre a poltica. Mas agora, ao invs de se discutir
o Estado em termos histricos ou sociolgicos, discutir-se- em um nvel abstrato e
normativo a teoria poltica da justia. Dessa forma, a teoria social, histrica, cede espao
para a teoria poltica, normativa. Ou ento se pretende importar da teoria econmica
neoclssica a ideia de escolha racional para se desenvolver uma cincia poltica to
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pateticamente precisa quanto pretendeu s-lo a teoria neoclssica. A alternativa teoria
liberal de justia ser o republicanismo que rejeita o conceito negativo de liberdade do
liberalismo, e afirma a necessidade e a possibilidade de virtudes cvicas para a construo
poltica do Estado.
Embora no sendo ortodoxo em relao a qualquer uma dessas linhagens tericas, minha
abordagem histrica me faz mais prximo da teoria social e da viso orgnica e
republicana do Estado. Isto no significa que subestime a importncia do esforo
filosfico normativo. A filosofia moral um aspecto importante do patrimnio cultural da
humanidade. Mas acredito que os preceitos normativos s fazem sentido ou s deixam de
ser mera utopia se forem discutidos no mbito histrico no quadro do progresso ou do
desenvolvimento econmico, institucional e cultural dos povos. Atravs do mtodo
histrico-dedutivo, o terico e o cientista poltico podem analisar e compreender a grande
construo poltica ou social do Estado moderno um Estado cuja construo se d
atravs da poltica: atravs de conflitos e de compromissos, das lutas pela dominao e
pela emancipao, de reconhecimento da necessidade ou das restries econmicas e da
afirmao da liberdade e da vontade.
Estado e Estado-nao
H uma grande confuso em relao aos conceitos de Estado e de Estado-nao ou pas.
Para uns o Estado apenas uma organizao com poder de legislar e tributar, para outros
inclui tambm o sistema constitucional-legal, e para muitos se confunde com o Estado-
nao ou pas. A primeira acepo, redutora, faz parte da linguagem corrente ou do senso
comum. A segunda a que adoto na medida em que o Estado compartilha as duas formas
que as instituies assumem: a de sistema normativo e a de organizao ou sistema social
organizado formalmente. A terceira, que identifica o Estado com o Estado-nao, faz parte
tambm da linguagem corrente, e sempre empregada na literatura sobre relaes
internacionais. Uma quarta posio, generalizada na cincia poltica americana, v o
Estado como uma construo mal definida ou impossvel de se definir com preciso, de
forma que, segundo essa perspectiva, seria prefervel falar em governo (government) em
lugar de Estado.
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Entretanto, esta confuso pode em boa parte ser dirimida se
distinguirmos com clareza o Estado do Estado-nao. Embora aparentemente
semelhantes esses conceitos referem-se a categorias ou gneros diferentes: o Estado-nao
ou pas uma unidade poltico-territorial soberana, enquanto que o Estado moderno
uma instituio a principal instituio em cada pas. J os conceitos de nao e de
sociedade civil so tradicionalmente tratados pela teoria poltica de forma isolada, mas
pertencem a um mesmo gnero: so formas que a sociedade assume quando se organiza
politicamente. A poltica, finalmente, a arte de argumentar, fazer compromissos e
governar; a arte de construir o Estado.
Todos esses conceitos tm uma caracterstica em comum: nascem da Revoluo
Capitalista. Enquanto que nas sociedades pr-capitalistas a coordenao social era
realizada pelos usos e costumes, e o poder poltico era legitimado pela tradio e pela
religio, a partir da revoluo capitalista caber a um Estado secular organizado
racionalmente e ordem jurdica que o integra o desempenho desses papis. No plano

1
Quando lemos textos norte-americanos podemos sempre entender a palavra government como
sinnima de state, mas muitas vezes o autor est pensando apenas no governo propriamente dito
ou seja, no grupo que governa o Estado.
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econmico, a revoluo capitalista deu origem ao capital e s demais instituies
econmicas fundamentais do sistema o mercado, o trabalho assalariado, os lucros, e o
desenvolvimento econmico. No plano social, surgem as trs novas classes sociais: a
burguesia, os trabalhadores assalariados, e, em uma segunda fase, a classe profissional. No
plano poltico, a revoluo capitalista deu origem ao Estado moderno sob a forma,
inicialmente, de Estado absoluto, e, em seguida, de Estado liberal e finalmente de Estado
democrtico, ao mesmo tempo em que se definem sucessivamente, os grandes objetivos
polticos e as respectivas ideologias das sociedades modernas: a liberdade e o liberalismo,
a autonomia nacional e o nacionalismo, o desenvolvimento econmico e a racionalidade
instrumental ou o eficientismo, a justia social e o socialismo, e a proteo da natureza e o
ambientalismo.
A relao entre a sociedade e o Estado se d atravs da nao ou da sociedade civil, ou,
sob outro ngulo, atravs do pactos ou coalizes polticas. Sei que na teoria poltica os
conceitos de sociedade civil e de Estado no so colocados em um mesmo plano, talvez
porque alguns esto mais interessados na justia e na liberdade, que est diretamente
relacionada com a sociedade civil, enquanto que outros esto preocupados com a
segurana, a autonomia nacional e o desenvolvimento econmico que so buscados pelas
naes. Argumentarei, entretanto, que assim como os partidos polticos (tambm um
produto do capitalismo) so os intermedirios formais entre a sociedade e o Estado,
sociedade civil e nao so os intermedirios informais. Por outro lado, argumentarei dada
a impossibilidade de uma classe social lograr completa hegemonia, a relao entre a
sociedade e o Estado geralmente se faz atravs de coalizes polticas.
Nas relaes entre sociedade e Estado um problema recorrente o da autonomia relativa.
Autonomia de quem em relao a quem? Do prprio Estado em relao sociedade? Isto
s possvel se identificarmos o Estado com seus dirigentes burocrticos e polticos com
seus oficiais e os imaginarmos autnomos. Autonomia da poltica em relao
sociedade? Isto possvel se pensarmos a sociedade e as relaes econmicas nelas
existentes como uma restrio formada pela lgica interna dessa forma de organizar a
produo e a distribuio ou ento pela lgica interna de agentes racionais, e
supusermos que atravs da poltica determinados grupos organizados politicamente so
capazes de mudar o curso da histria ou a forma de organizao dessa sociedade.
Podemos, adicionalmente, pensar em autonomia da poltica em relao s classes
economicamente dominantes. Neste artigo argumentarei que o Estado no tem autonomia
relativa em relao s restries econmicas e s classes sociais, mas a poltica a
vontade livre dos homens tem. Trata-se de uma autonomia modesta mas crescente uma
autonomia relativa que ocorre concomitantemente com o avano da democracia.
Em termos gerais, abrangendo tanto o antigo quanto o moderno, o Estado a ordem
jurdica e a organizao que a garante. No Estado moderno, entretanto, temos duas
transformaes: a ordem jurdica passa a ser constitucional, ou seja, um sistema de direito
baseado no imprio da lei ou no Estado de direito e na transformao dos sditos em
cidados; e, depois de um perodo de transio, o aparelho do Estado se separa do
patrimnio privado dos soberanos e se transforma em administrao pblica em uma
organizao formada por oficiais pblicos eleitos (polticos) e no-eleitos (burocratas) que
dirigem o Estado em nome do interesse pblico e executam suas determinaes: as leis.
Podemos, portanto, definir o Estado moderno como o sistema constitucional-legal e a
administrao pblica que o garante. a instituio organizacional e normativa dotada de
poder coercitivo. , por um lado, a ordem jurdica qual cabe o papel de coordenar e
regular toda a atividade social, e, por outro, o aparelho formado por oficiais pblicos
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(polticos e burocratas e militares) dotados do poder exclusivo e extroverso de legislar e
tributar; exclusivo porque, nos termos de Max Weber, o Estado tem o monoplio da
violncia legtima; e extroverso porque o Estado a uma organizao que tem poder
para regular a vida social, econmica e poltica de quem no seu membro direto: de
cidados que no so membros do Estado, mas do Estado-nao.
Podemos tambm definir o Estado moderno pelo papel que desempenha para uma
sociedade que espera alcanar coletivamente objetivos polticos. Nessa segunda
perspectiva, o Estado a principal e mais abrangente instituio que a nao ou a
sociedade civil usa para atender ao interesse pblico ou ao bem comum, ou, em outras
palavras, para promover seus objetivos polticos. Nestes termos, o Estado o instrumento
por excelncia de ao coletiva da sociedade. atravs dele e da ao poltica (que
sempre uma ao coletiva) que a sociedade politicamente organizada alcana seus
objetivos polticos. Listo sempre cinco deles (segurana, liberdade, desenvolvimento
econmico, justia social e proteo do meio-ambiente), enumerados na ordem histrica
aproximada em que se tornaram objetivos sociais, mas o mais importante deles, porque
acaba de alguma forma englobando os demais, o da segurana ou o da proteo dos
cidados. O que o cidado espera do Estado que ele garanta seus direitos de cidadania
ou, em outras palavras, que lhe d segurana ou o proteja: contra o inimigo externo, contra
a desordem interna, contra a violncia do prprio Estado e de cidados e organizaes
poderosos (direitos civis), contra o governo autoritrio (direitos polticos), contra a
desigualdade, contra a fome e a pobreza, em relao aos cuidados de sade, na velhice
(direito sociais) e contra a captura do patrimnio pblico e o meio-ambiente (direitos
republicanos).
Da mesma forma que ocorre com a primeira definio que distingue a organizao do
Estado da lei que essa organizao deve assegurar e permanentemente reformar, esta
segunda definio de Estado nos d uma idia da enorme importncia dessa instituio
porque fala de valores e objetivos socialmente compartilhados. E tambm nos d uma
idia do papel fundamental que desempenha a poltica em cada sociedade nacional.
Podemos agora defini-la. A poltica a prtica social de administrar o Estado seu
aparelho e suas instituies tendo em vista os objetivos socialmente acordados;
tambm a arte de argumentar e fazer acordos ou compromissos (compromises) para
alcanar o poder e para governar. a arte de tomar decises racionais no de acordo com
a tica a convico mas com a tica da responsabilidade, um conceito que Weber utilizou
em substituio tese maquiaveliana mais crua de que na poltica os fins justificam os
meios. Nas sociedades antigas, a no ser nas excees representadas pela democracia
grega e pela repblica romana, no era possvel se falar em poltica porque o governo se
fazia pela fora e pelo uso da autoridade, no atravs da argumentao e do compromisso.
Na sociedade moderna a fora e a autoridade continuam presentes, mas como a
legitimao do poder do Estado passou para a sociedade, a poltica tornou-se necessria
para que os polticos alcancem maiorias e governem o Estado com legitimidade.
O Estado se distingue do governo porque este a direo ou processo de administrao do
Estado. O governo aplica as leis e polticas pblicas do Estado atravs do poder executivo
e do judicirio, e empreende sua reforma atravs do poder legislativo. Para Rousseau, no
Contrato Social, por exemplo, o Estado corresponde ao soberano onde a vontade geral se
manifesta, enquanto que o governo corresponde ao poder executivo. De acordo com uma
perspectiva mais atual, porm, o governo constitudo pela cpula do poder executivo, do
poder judicirio, e pelos deputados e senadores. Alm de ser o processo de governar, o
governo o grupo dirigente do Estado. Quando falamos em legitimidade, podemos estar
6
falando tanto em legitimidade do Estado quanto em legitimidade dos governantes. As duas
legitimidades no se confundem. O Estado goza de legitimidade quando sua lei
respeitada e observada pela sociedade; um governo tem legitimidade quando seus
governantes contam com o apoio dessa mesma sociedade civil ou ento da nao. Quando
discutimos a democracia representativa, estamos discutindo uma forma de Estado; j
quando discutimos a maior ou menor representatividade existente em um sistema poltico,
estamos discutindo a representatividade do governo e de seus polticos. Naturalmente,
quanto maior e mais longamente assegurada for a representatividade e a legitimidade dos
governos, maior ser a legitimidade do Estado.
O Estado-nao, por sua vez, que tambm pode ser chamado de Estado nacional e de
Estado territorial soberano , como a ltima denominao j expressa, a unidade poltico-
territorial soberana. o conjunto de uma nao, um Estado e um territrio. a forma de
poder territorial que se imps nas sociedades modernas a partir da revoluo capitalista em
substituio aos feudos e principalmente aos imprios. Embora seja comum falar-se em
Estado como sinnimo de Estado-nao, necessrio distinguir os dois termos porque eles
so diferentes a partir de seu gnero prximo: o primeiro uma instituio normativa e
organizacional, o outro, uma unidade poltico-territorial que contm o Estado. Para
compreender o Estado-nao, preciso compar-lo com a unidade poltico-territorial
prpria ao pr-capitalismo: o imprio antigo. Embora tenham existido imprios capitalistas
capitalistas mercantis como o Imprio Espanhol e o Portugus, imprios industriais
como os da Inglaterra e da Frana no sculo XIX , estas so formas de transio, so
insustentveis no quadro de um capitalismo que tende a afirmar os direitos civis e a se
democratizar. O Estado-nao diferencia-se essencialmente do imprio clssico porque
neste o domnio pertence a uma oligarquia religioso-militar, naquele temos a formao de
uma nao voltada para a integrao nacional e o desenvolvimento econmico. Conforme
assinalou Ernest Gellner (1983), enquanto as oligarquias dominantes nos imprios
clssicos ou nas sociedades agrrias letradas, que antecederam imediatamente a
revoluo industrial na Europa, no sabem o que seja o desenvolvimento econmico nem
o tm como objetivo, os Estados-nao esto organizados com vista a esse
desenvolvimento econmico, que passa a ser sua fonte principal de poder e de
legitimidade. Enquanto os imprios no buscam integrar toda a sociedade, inclusive suas
colnias, metrpole, exigindo apenas o pagamento de impostos e mantendo a lngua, os
costumes e as prticas produtivas da colnia, os Estados-nao intervm ativamente nos
seus setores perifricos para que se integrem em um todo nacional, usando como
instrumentos para isto a partilha de uma lngua comum e a educao pblica, para que,
dessa forma, seja possvel alcanar nveis de produtividade ou de desenvolvimento
econmico cada vez maiores. De outro ponto de vista, e se relacionarmos o surgimento do
Estado moderno e do Estado-nao com a repblica e as cidades-estado do Norte da Itlia
do sculo XV, podemos, seguindo J . G. Pocock (1973: 53), pensar o imprio como
associado viso escolstica, uma viso imperial da histria, segundo a qual a
sociedade poltica era vista como a existncia entre os homens da ordem hierrquica
existente no cu e na natureza, enquanto que a repblica era mais poltica do que
hierrquica; estava organizada para assegurar sua soberania e, portanto, sua
individualidade e particularidade [histrica].
Definido o desenvolvimento econmico como o processo histrico auto-sustentado de
acumulao de capital com incorporao de progresso tcnico e melhoria dos padres de
vida materiais que ocorre a partir do momento em que o pas realiza sua revoluo
industrial, veremos que essa revoluo e a concomitante formao dos Estados-nao
constituem a revoluo capitalista em cada pas. Uma vez completados os dois
7
processos histricos, a prpria revoluo capitalista que se pode considerar completada,
porque agora a apropriao de excedente econmico passa a se realizar principalmente
atravs do lucro alcanado no mercado, ao invs de ser apropriado de forma violenta por
uma oligarquia que controla o Estado. Este continua a ter o papel de coordenador geral do
sistema social, mas agora, no quadro do Estado-nao, o mercado passa a ter um papel
auxiliar importante na coordenao econmica ou na alocao de fatores de produo.
Hendrik Spruyt (1994) assinala que o Estado territorial soberano era uma das
possibilidades de unidade poltica territorial a partir do desenvolvimento do comrcio e o
surgimento da burguesia; outras possibilidades eram as cidades-Estado e as ligas de
cidades. O Estado-nao, entretanto, revelou-se uma forma superior de organizao
poltico-territorial porque, como assinalou Charles Tilly (1975) demonstrou maior
capacidade de reunir fora militar, e porque acrescentam muitos autores foi capaz de
formar o mercado interno necessrio ao momento culminante da revoluo capitalista: a
revoluo industrial. Com a revoluo capitalista chegamos, portanto, era dos Estados-
nao. No por outra razo que dois sculos depois (tomando-se por referncia a
revoluo industrial inglesa), no tempo do capitalismo global, pela primeira vez o globo
terrestre se tornou totalmente coberto por Estados-nao, indicando que a revoluo
capitalista j se completara em boa parte do mundo.
2

As monarquias absolutas que se constituem na Europa depois da revoluo comercial, da
emergncia de uma burguesia associada ao monarca absoluto, e das lutas fratricidas que
caracterizaram a Reforma e a Contra-Reforma, assinalam o surgimento do Estado
moderno e do Estado-nao. Modesto Florenzano (2007: 33, 27), ao estudar as origens e o
desenvolvimento do Estado moderno, v nele quatro aparatos de poder essenciais:
autonomia financeira, burocracia permanente remunerada pelo Estado e dele dependente,
exrcito permanente e Igreja nacional. Estes quatro aparatos de poder constituem o
aparelho do Estado ou administrao pblica; para identificarmos o Estado preciso
acrescentar a ordem jurdica, j que definimos o Estado como o sistema constitucional-
legal e a organizao que garante essa ordem jurdica. E para definirmos o Estado-nao
necessrio adicionar ao Estado um territrio e uma sociedade nacional. A incluso da J a
Igreja nacional entre os componentes do aparelho do Estado correta porque quando
surgem os Estados modernos, a Igreja fazia parte integrante dele: no apenas do aparelho
mas tambm do sistema normativo e de valores que o sistema legal. A Igreja Catlica
com sede em Roma se pretendia internacional, no quadro do Imprio Romano-Germnico,
mas o que a partir da Reforma foi o surgimento de nacionalismos apoiados em igrejas
nacionais. Conforme nos diz o mesmo autor, nos dois primeiros pases em que, de fato,
patriotismo e sentimento nacional emergem identificados, Inglaterra e Holanda, foi a
religio que tornou isto possvel.
A confuso entre Estado e Estado-nao decorre em parte de uma sindoque ou seja, da
figura de linguagem que toma a parte pelo todo: a parte o Estado, o todo, o Estado-
nao. A distino entre Estado e Estado-nao que estou propondo fica mais clara se
pensarmos, em termos prticos e concretos, os atributos que podemos lhes dar. Podemos
dizer que um Estado-nao grande porque sua populao, seu territrio ou sua
produo grande; j um Estado grande quando sua carga tributria em relao
produo grande. Estados-nao ou pases relativamente pequenos como os

2
Se dividirmos os atuais pases em ricos, de renda mdia e pobres, apenas os ltimos ainda no
passaram por sua revoluo industrial e, portanto, ainda no completaram sua revoluo
capitalista.
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escandinavos tm Estados grandes. O Estado enquanto organizao institucional uma
unidade econmica dotada de receita, despesa e dficit ou supervit pblico, de patrimnio
e de uma dvida pblica; enquanto instituio a ordem jurdica. J no caso dos Estados-
nao, uma unidade poltico-territorial soberana que engloba toda a sociedade nacional,
suas receitas so as exportaes das empresas, suas despesas, as importaes do pas, e seu
saldo no o dficit ou supervit pblico, mas o dficit ou supervit em conta corrente; e
sua dvida no a dvida pblica, mas a dvida externa.
O fato desta distino ser relativamente nova e o fato de os filsofos polticos no terem
feito a distino clara que estou fazendo aqui, dificulta o entendimento desta distino no
plano da teoria poltica Nicola Maquiavel, ao falar da repblica, estava se referindo a esse
poder pblico impessoal que o Estado, mas esse poder impessoal era tambm a cidade-
Estado ; J ean Bodin, ao falar do Estado monrquico, foi, segundo Quentin Skinner (1978:
355), o primeiro terico do Estado que distinguiu com clareza a pessoa do prncipe da do
povo: Bodin indicated most clearly of all he was willing to think the State as a lcus of
power distinct either from the ruller or of the body of people. Mas esse lcus de poder
caracteriza tanto o Estado quanto o Estado-nao na medida em que o segundo contm o
primeiro. A distino, porm, fica mais clara se levarmos em conta que o Estado, alm de
ser uma instituio normativa, uma soberania, um poder (caractersticas que tambm tem o
Estado-nao na medida em que dele faz parte o Estado), uma instituio organizacional,
um aparelho, uma administrao pblica (algo que o Estado-nao no ). Podemos
tambm usar uma velha palavra usada pelos gregos e os romanos, repblica ou res
publica, para compreender a distino entre Estado e Estado-nao. Ainda que em relao
a essa palavra haja tambm confuso, j que a palavra tambm indica uma forma de
governo oposta monarquia, para os romanos essa expresso no significava o Imprio
Romano (a unidade poltico-territorial equivalente em Roma ao Estado-nao moderno),
mas patrimnio pblico ou propriedade pblica, ou commonwealth a traduo de
Hobbes de res publica. Estas so expresses que indicam o Estado, no o pas; ou s
indicam este ltimo porque dele faz parte o Estado. Por outro lado, usa-se com frequncia
a palavra Estado para dizer regime poltico. Fala-se em um Estado absoluto, ou em um
Estado liberal, ou em um Estado democrtico. Neste caso, o Estado uma abstrao, o
sistema poltico, o poder soberano; o que os pensadores cristos medievais viram como
a encarnao mstica do bem comum na figura do monarca, o que Hobbes identificou
como o Leviat ou a encarnao da pessoa de todos os homens no monarca absoluto,
3
o
que Hegel viu como a expresso maior da razo humana. algo, portanto, muito menos
concreto do que o Brasil, a Frana ou a China. Desta forma, o Estado se distingue do
Estado-nao seja porque concretamente uma administrao pblica ou uma organizao
(e no podemos dizer isto do Estado-nao), seja, no plo oposto, porque uma abstrao,
uma soberania, enquanto que o Estado-nao concretamente o conjunto de um territrio,
de uma nao e de um Estado de um Estado que o patrimnio maior, a res publica, o
instrumento de ao coletiva por excelncia da nao.
4


3
Ver a respeito Hanna F. Pitkin, segundo a qual o contrato social solda a multido de indivduos
em um nico e duradouro todo, a pessoa de todos. O soberano representa aquela pessoa singular,
pblica; na verdade porque ele a representa que ela pode ser considerada uma unidade (1989:
29). Essa pessoa de todos, esta unidade singular e soberana o Estado.
4
Este conceito est claro no inciso sobre a res publica na Wikipedia em lngua inglesa na qual so
usados exemplos de textos de Ccero e Plnio o Velho (30.12.09).
9
A soberania do Estado e do Estado-nao jamais foi plena, e no mundo interdependente da
globalizao o menos ainda. Mas o conceito de soberania que nasce com o surgimento
do Estado moderno em oposio tanto aos poderes locais quanto s pretenses de
ingerncia da Igreja, e como ponto de convergncia dos grandes conflitos de jurisdio
decorrentes (Raquel Kritsch 2002), continua fundamental para caracterizar o Estado
territorial, primeiro, porque a globalizao uma grande competio econmica entre
Estados-nao que exige de cada nao e de seu Estado uma estratgia nacional de
desenvolvimento; segundo, porque dentro de um Estado-nao seu respectivo Estado a
instncia ltima de poder; terceiro, porque no obstante a globalizao e os tratados
internacionais tenham tornado os pases mais interdependentes, nenhum Estado-nao
juridicamente subordinado a outro. verdade que os pases europeus integrantes da Unio
Europia j no so plenamente soberanos, mas isto decorreu de sua deciso autnoma de
criar gradualmente um Estado multinacional soberano. Os pases em desenvolvimento
tambm no so plenamente soberanos porque so em diversos graus dependentes, ou
seja, porque suas elites com frequncia preferem se associar de forma subordinada s
elites dos pases ricos ao invs de fazerem uma coalizo poltica com o seu povo. Quando
eles conseguem superar essa dependncia e, no obstante as lutas inevitveis entre as
classes e grupos sociais, logram fortalecer suas respectivas naes, tornam-se capazes de
elaborar estratgias nacionais de desenvolvimento e passam a crescer a taxas mais
elevadas do que os pases ricos e a convergir para seus nveis de desenvolvimento.
O papel estratgico e crucial do Estado moderno decorre, portanto, do fato de que ele a
grande instituio normativa e organizacional que regula e coordena a ao social em uma
sociedade nacional; a matriz das demais instituies formais do Estado-nao. Tem,
portanto, capacidade endgena de permanentemente se auto-reformar, de definir novas
normas legais para enfrentar novos problemas ou para dar conta de mudana na relao de
poder existente na sociedade. E desempenha, portanto, um papel central na formulao em
conjunto com a sociedade de estratgias nacionais de desenvolvimento. Os parlamentos
existem principalmente para realizar essa tarefa de auto-reforma; os parlamentares so
formalmente mandatrios de cada cidado e, informalmente, mandatrios da nao ou da
sociedade civil onde se concentra o poder nas sociedades modernas.
Dada a importncia do Estado no mundo moderno, e o fato de que cabe a ele coordenar e
regular a ao social de sociedades cada vez maiores e mais complexas, seus tericos esto
permanentemente se perguntando se ter ele capacidade de exercer essa funo ou no.
Existe, como Claus Offe (1996: 62) sublinha, ceticismo em relao capacidade das
sociedades capitalistas desenvolvidas de se auto-reformarem atravs do governo racional,
do planejamento, do controle e da interveno, ou seja, atravs do Estado. Este ceticismo
se explica porque existem contradies intrnsecas ao Estado moderno, principalmente o
fato de que cabe a ele a tarefa de garantir a propriedade e os contratos, ou seja, manter a
ordem capitalista, mas, ao mesmo tempo, de atender uma massa de eleitores cujos
interesses de alguma forma se identificam com o interesse pblico ou o bem comum. O
capitalismo uma forma de organizar a produo com base no mercado que pressupe a
igualdade civil dos cidados, no a igualdade econmica. Mais do que isso, um sistema
que, deixado por conta dos mercados, alm de implicar alta instabilidade, perpetua a
desigualdade algo que os pobres ou as massas dotadas de direito de voto no aceitam
e, por isso, so obrigados a adotar medidas regulatrias e redistributivas. Neste quadro, o
Estado moderno est sendo permanentemente desafiado pelos grupos conservadores ou de
direita e os populares ou de esquerda que lutam ao nvel da sociedade civil ou da nao.
Enquanto que estes buscam limitar a capacidade regulatria do Estado e reduzir suas
despesas sociais, ou seja, suas despesas voltadas para o consumo coletivo, os setores
2
10
populares tendem a demandar do Estado mais do que ele geralmente pode oferecer. Em
qualquer dessas alternativas o Estado democrtico est sempre sob crtica cerrada, porque
a crtica uma das formas privilegiadas da poltica. Mesmo nas sociedades mais
avanadas ou desenvolvidas aquelas que melhores resultados apresentam no plano da
segurana, da economia, das liberdades, da igualdade e da proteo ambiental a crtica
poltica sociedade e a demanda de mais ou de menos regulao, de mais ou de menos
servios de consumo coletivo, e de mais probidade na administrao dos recursos pblicos
esto sempre presentes.
Povo e nao
Uma sociedade ou sistema social um conjunto de pessoas interdependentes que forma
um todo maior do que a simples soma das suas partes. a interdependncia que, por
definio, torna esse todo diferente da mera soma das partes. Quando pensamos essa
sociedade em termos polticos, ela pode ser pensada historicamente como nao e como
sociedade civil. E para compreend-las, precisamos compar-las com o conceito de povo,
tanto no seu sentido histrico de conjunto de cls e de tribos, quanto no seu sentido
poltico de populus. No sentido histrico, o povo anterior nao: alguns povos ou
comunidades de pessoas com a mesma lngua e os mesmos costumes lograram se
transformar em nao e se dotar de um Estado. J no sentido poltico, no quadro do Estado
moderno, povo conjunto de cidados dotados de direitos iguais. Nesse caso, a relao
entre nao e povo inversa: na medida em que a nao logra formar seu Estado, surge o
respectivo povo. Enquanto os cidados que constituem o povo enquanto populus tm
direitos e poder poltico supostamente iguais (um cidado, um voto), tanto no caso da
nao quanto no da sociedade civil, o poder varia de cidado para cidado porque
ponderado pelo controle que detm de dinheiro, de conhecimento, de organizao e de
comunicao.
5
Aqueles que tiverem mais interesse e maior capacidade de organizao no
campo da autonomia nacional e do desenvolvimento econmico tero mais poder na
nao, enquanto que os mais interessados na liberdade, na justia e na proteo da
natureza sero mais fortes na sociedade civil.
Por isso podemos definir, tanto a nao como a sociedade civil, como formas de sociedade
politicamente organizada na qual os poderes de cada um so ponderados por seu
conhecimento, sua riqueza e sua capacidade de organizao e comunicao. Seus
membros participam de atividades polticas de todos os tipos que esto sempre, de um
lado, buscando eleger representantes aos quais caber o governo do Estado, e, de outro,
visando definir em termos polticos seus projetos de sociedade, suas prioridades, e suas
leis ou instituies fundamentais. Desta maneira, em toda sociedade moderna h uma
sociedade politicamente organizada(uma nao ou uma sociedade civil) que, atravs da
ao poltica, busca definir e alcanar objetivos comuns. Podemos tambm pens-las como
sendo organizadas em termos de classes sociais, mas estas, afinal, se expressam em termos
de nao ou de sociedade civil. atravs delas e as classes sociais e os grupos de interesse
participaro do processo poltico. Conforme assinalou Renato Monseff Perissinotto
(2007), as classes sociais s podem ser consideradas como agentes polticos se as
pensarmos como coletividades representadas por minorias ativas de intelectuais e de
polticos. Duas classes sociais a classe capitalista, porque tem maior riqueza, e a classe

5
Devo a Renato J anine Ribeiro a idia de que a nao que constri o povo no sentido moderno
ou poltico.
11
profissional, porque tem mais conhecimento pesaro mais na sociedade politicamente
organizada, mas, na medida em que a sociedade civil e a nao se tornem mais iguais e
mais democrticas, a representao poltica tambm se tornar mais democrtica. O
Estado moderno um Estado que comeou absoluto, tornou-se liberal, liberal-democrtico
e, finalmente, principalmente na Europa, liberal, democrtico e social. Entretanto, esse
progresso ou esse desenvolvimento poltico s foi possvel porque suas formas
politicamente organizadas a nao ou a sociedade civil tambm se desenvolveram, se
tornaram mais coesas e mais igualitrias ou democrticas.
6

Examinemos, primeiro e brevemente, a relao entre a nao e a sociedade. As definies
de nao variam, mas envolvem sempre a idia de histria e destino comum, de
autonomia nacional e de desenvolvimento econmico de um povo que dotado de um
territrio e um Estado. Podemos, portanto, defini-la como a sociedade politicamente
organizada que compartilha de uma histria e um destino comum e logra (ou tem
perspectivas de) se dotar de um territrio e de um Estado e, assim, formar um Estado-
nao que lhe garanta autonomia, segurana e desenvolvimento econmico.
7
Enquanto a
sociedade civil geralmente pensado em termos dos valores de liberdade, justia social e
proteo do ambiente, a nao est sempre voltada para a autonomia e a segurana
nacional e para o desenvolvimento econmico. Embora seja comum confundir-se nao
com Estado-nao, nao uma forma de sociedade politicamente organizada enquanto
que Estado-nao uma instituio.
8
Mas isto no significa que uma nao seja um
fenmeno natural; sempre socialmente construda; por isso, no necessita de uma
lngua e de uma etnia comum, mas precisa de um Estado ou de um projeto de Estado.
Neste conceito fica claro que a histria e o destino ou os objetivos polticos comuns so
condies necessrias para a existncia de uma nao, enquanto que existem muitas
excees lngua comum (a nao sua a grande exceo), e etnia comum: as naes,
em pases como o Brasil e os Estados Unidos, so essencialmente mestias; em menor
grau, todas as grandes naes hoje existentes so etnicamente mestias. A nao, portanto,
define-se em termos polticos. Ela a sociedade poltica que atravs do Estado-Nao
soberano busca autonomia nacional, segurana e desenvolvimento econmico. Ao
conceito de nao est associado o conceito de soberania popular. Conforme assinala
Paulo Bonavides (2008: 196), a nao incorpora a legitimidade do povo soberano
promulgando as constituies soberanas do contrato social.
O nacionalismo a ideologia da formao e preservao do Estado-nao. a partir do
nacionalismo econmico que os Estados-nao competem entre si e definem estratgias
nacionais de desenvolvimento. Quando, porm, alm de econmico o nacionalismo
tnico, ele tende a reivindicar um passado imemorial e tende a ser intolerante e violento.
Eric Hobsbawm (1990) demonstrou com clareza que este passado imemorial das naes
no faz sentido; que elas so recentes, do mundo moderno. Benedict Anderson (1991)

6
Discuti a democratizao da sociedade civil em Bresser-Pereira (1999) Sociedade civil: sua
democratizao para a reforma do Estado.
7
Creio que essa definio de nao hoje razoavelmente consensual. Weber (1922: 123), por
exemplo, define nao da seguinte forma: nao uma comunidade de sentimento que se
manifestaria adequadamente num Estado prprio; da, uma nao uma comunidade que
normalmente tende a produzir um Estado prprio.
8
Desde os anos 1980 surgiu uma ampla literatura sobre nao, a partir principalmente da
contribuio seminal de Ernest Gellner (1983). Uma boa amostra dos principais autores encontra-
se em Gopal Balakrishnan e Benedict Anderson, orgs. (1996).
12
assinalou que as naes so comunidades imaginadas, exatamente porque elas
constroem sua prpria identidade ao invs de a receberem de sua etnia. Ccero Araujo
(2004), aos discutir as origens do Estado democrtico e da constituio mista plebia,
localizou o surgimento das naes na Revoluo Americana na qual um exrcito no
profissional de plebeus derrotou o exrcito ingls profissional formado principalmente por
mercenrios, e na Revoluo Francesa na qual a plebe ganhou o direito de cidadania na
medida em que passou a fazer parte do exrcito nacional atravs da instituio do
alistamento militar obrigatrio. Os estudos sobre o nacionalismo foram interrompidos
depois que, em nome do nacionalismo tnico e racista, o nazismo causou a Segunda
Guerra Mundial e o genocdio dos judeus. Desde, entretanto, o notvel estudo de Ernest
Gellner (1983) sobre o nacionalismo, no qual ele definiu o nacionalismo como a ideologia
atravs da qual uma nao busca ter seu Estado, surgiu uma nova e importante literatura,
principalmente na Gr-Bretanha.
9

A nao tem geralmente uma conotao poltica mais abrangente ou mais popular do que a
sociedade civil, e envolve um comprometimento patritico mais forte do que a unio de
propsitos alcanada na sociedade civil. Conforme afirma Elisa Reis (1998: 69), em um
registro weberiano, a nao prov a reconciliao entre dominao burocrtica e
solidariedade nacional. Ou, nos termos de Fbio Wanderley Reis (2009: 161), quando
pensamos na nao e no Estado, a solidariedade aparece como virtude a definir deveres
no limite o sacrifcio da prpria vida que a coletividade pretende poder cobrar dos
cidados. atravs da nao e de sua ideologia, o nacionalismo, que o sistema capitalista
liberal logra uma relativa unio entre as classes sociais tendo como objetivos a autonomia
e o desenvolvimento nacional. A ideologia do nacionalismo uma ideologia poderosa
porque nada mais importante para um povo do que a autonomia e a segurana nacional.
A formao do Estado-nao a condio sine qua non para que a sociedade civil possa
buscar seus grandes objetivos polticos e justific-los com as ideologias do liberalismo, do
socialismo e do ambientalismo. Embora, em nome do nacionalismo, tenham sido
cometidas as maiores violncias da histria moderna, devido a seu carter popular, o
nacionalismo est associado ao surgimento do Estado democrtico. No por acaso que
Otto Vossler (1949: 210) afirmou, em seu estudo sobre o nacionalismo no pensamento dos
filsofos polticos, que Rousseau foi o primeiro e propulsor da vontade geral e da ideia de
nao. Rousseau defendeu a ideia de democracia apenas para os pequenos pases onde
seria possvel a democracia direta. Conforme assinala J oo Antnio de Paula (2008: 221),
em suas concepes de democracia e nao est presente uma forte ambiguidade. Talvez
porque embora exista uma relao clara entre vontade geral e democracia, a relao desta
com a nao intrinsecamente contraditria. A nao particularista: exclui os que no
fazem parte dela; e, ao ser assim, corre sempre o risco de ser antidemocrtica.
Sociedade civil
A sociedade civil, por sua vez, a sociedade politicamente organizada que tem como
objetivos principais a liberdade, a justia social e a proteo do ambiente natural. A
diferena entre nao e sociedade civil essencialmente de objetivos ou de compromissos
pessoais de seus membros com valores. So as mesmas pessoas, os mesmos cidados, seus
poderes esto igualmente ponderados por seu conhecimento, seu dinheiro, e sua

9
Um livro que rene uma parte dessa literatura Um Mapa da Questo Nacional (1996)
organizado por Gopal Balakrishnan e Benedict Anderson.
13
capacidade de organizao e comunicao, mas seus interesses ou objetivos principais que
obtm em sua ao poltica so diferentes, como tambm so diferentes os poderes que
obtm em sua ao poltica. A ideia sociedade civil tem uma conotao universal porque
seus trs objetivos (liberdade, justia e proteo do ambiente) so universais. No h nela
a idia de unio nacional, mas de diviso em classes sociais, em grupos de interesses, em
indivduos centrados na sua prpria realizao. A partir dos anos 1970 a idia de sociedade
civil despertou grande interesse na medida em que se associou na Amrica Latina e no
Leste Europeu aos movimentos de transio democrtica, mas como todos os demais
conceitos centrais da teoria poltica, um conceito complexo e com sentido que varia no
apenas de uma escola de pensamento para outra, como tambm no tempo.
A teoria contratualista do Estado de Hobbes, Locke e Rousseau no fazia a separao entre
a sociedade civil e o Estado. Para eles a sociedade civil ainda se confundia com ou era o
prprio Estado. A separao que lhes interessava era entre a sociedade natural e a
sociedade civil, esta compreendendo tanto o Estado quanto a sociedade politicamente
organizada. Entretanto, a separao entre o pblico e o privado j estava comeando a
ocorrer no quadro do Estado absoluto. Provavelmente por isso que coube a Hegel
distinguir com clareza o Estado da sociedade civil. No incio do sculo XIX, o liberalismo
j se tornara dominante na Inglaterra, a Revoluo Francesa j se completara, e a
revoluo industrial estava sendo completada na Inglaterra e na Frana. Marx e Engels
utilizaram o mesmo conceito, mas situaram a sociedade civil na infra-estrutura social: para
eles a sociedade civil se confundia com a organizao econmica da sociedade e com a
burguesia da qual o Estado seria o comit executivo. Os marxistas modernos, entretanto, a
partir de Antonio Gramsci (1934) e de Nicos Poulantzas (1968), perceberam que o Estado
j no era simples instrumento da burguesia como haviam afirmado os fundadores do
marxismo. Para uma marxista contempornea como Mabel Thwaites Rey (2007: 25), o
Estado no o mero representante das classes dominantes, mas o lugar onde podem se
unificar os interesses competitivos dos diversos grupos capitalistas. Eu creio que o Estado
avanou mais do que isto. Continua a garantir a apropriao e a acumulao capitalista,
mas, na medida em que a sociedade civil se ampliou e outros setores alm da burguesia,
principalmente os trabalhadores e os intelectuais de esquerda, ganharam fora relativa, a
sociedade civil deixou de ser parte da infra-estrutura e passou a ser localizada na
superestrutura social. Esta a interpretao que Norberto Bobbio (1967) faz de Gramsci
em seu notvel ensaio sobre o grande pensador marxista. Com Gramsci, a poltica ganhou
autonomia relativa em relao infra-estrutura econmica ou em relao classe
dominante.
Nos anos 1970, na Amrica Latina e no Leste Europeu, a idia de sociedade civil foi
utilizada para definir a organizao da sociedade fora do Estado que surgiram para
combater, na primeira regio, os regimes militares tecnoburocrtico-capitalistas, na outra,
o estatismo e a dominao sovitica. H uma literatura sobre sociedade civil que limita o
conceito de sociedade civil com a luta democrtica no Leste Europeu, mas esta uma
viso equivocada.
10
A partir da contribuio de J ohn Keane (1988) que organizou um livro
seminal sobre o tema, o conceito de sociedade civil retornou ao centro da teoria poltica.
E, a partir do livro abrangente de J ean Cohen e Andrew Arato (1992), e dos estudos
realizados por Arato sobre a sociedade civil na Polnia (1981), o conceito de sociedade

10
Bresser-Pereira (1978: 165), por exemplo, afirmava nos anos 1970 que a democratizao do
pas um projeto que rene todos os setores da sociedade civil brasileira: trabalhadores, camadas
mdias tecnoburocrticas, estudantes, Igreja, e a prpria burguesia.
14
civil ganhou um carter normativo e relativamente utpico e a sociedade civil passou a ser
identificada com o conjunto de organizaes da sociedade civil, com as organizaes
pblicas no-estatais de responsabilizao social e de advocacia poltica que promoveriam
a liberdade e a justia social; para uma esquerda utpica chegou, no limite, a ser vista
como terceiro setor idealizado alternativo ao mercado e tambm ao Estado.
11
A
identificao da sociedade civil com os movimentos sociais e as organizaes da
sociedade civil, porm, restritiva ao ignorar que os grupos corporativos ou de interesse
so tambm parte da sociedade civil, e ingnua ao supor que as organizaes da sociedade
civil assumiram o mandato da reforma social e da emancipao humana. Mais
recentemente a direita tentou apropriar-se do conceito de sociedade civil que para us-lo
como instrumento da democratizao patrocinada pelo governo dos Estados Unidos.
A sociedade civil a sociedade politicamente organizada cujos membros estruturados em
classes, fraes de classe e grupos de interesse lutam permanentemente por hegemonia ou
maior influncia. Da sociedade civil participam tanto organizaes pblicas no-estatais
de advocacia poltica e de prestao de servios, e movimentos sociais quanto empresas e
indivduos interessados nos problemas pblicos. Reagindo ideologizao da sociedade
civil a se identificar a sociedade civil com o bem , Theda Skocpol (1996: 236)
observou que organized civil society in the United States has never flourished apart from
active government and inclusive democratic politics. A sociedade civil no uma
alternativa de poder ao Estado, mas a fonte de legitimidade e, portanto, de poder desse
mesmo Estado e de seus governantes. Nas sociedades modernas, a sociedade civil e o
Estado moderno nascem da separao da esfera pblica e da privada, e constituem,
portanto, uma unidade contraditria mutuamente se determinando.
Coalizes de classe e estratgias coletivas
Em sntese, vemos que na medida em que ocorria o desenvolvimento poltico, o conceito
de sociedade civil evolua: inicialmente, na filosofia jusnaturalista e na contratualista, a
identificao da sociedade civil com e sua oposio sociedade natural; em seguida,
com o surgimento do Estado moderno liberal, a distino entre o Estado e a sociedade
civil; mais adiante, a localizao da sociedade civil na infra-estrutura econmica por Marx
e Engels; j no sculo XX, na medida em que a sociedade civil deixava de ser meramente
burguesa para ser tambm popular, a transferncia do conceito de sociedade civil para a
superestrutura; nos anos 1970, sua transformao em instrumento de democratizao
nacional; e, finalmente, nos anos 1990, a partir do colapso da Unio Sovitica, o uso
equivocado, de um lado como instrumento de emancipao humana, de outro, como
instrumento imperialista. A poltica democrtica sem dvida ou pode ser um instrumento
de emancipao, e se realiza no seio da sociedade civil, mas isto no autoriza se atribuir
sociedade civil um conceito valorativo.
Na relao dialtica que mantm entre si, o Estado ser tanto mais democrtico quanto
mais democrtica for a sociedade civil ou a nao, e estas, por sua vez, sero tanto mais

11
Na viso da esquerda utpica veja-se, por exemplo, a afirmao de Benjamin Barber (2000: 11)
que a sociedade civil seria um espao independente da vida social livre onde nem os Estados nem
os mercados privados so soberanos; o uso imperialista do conceito tem como referncia o
nmero de julho de 1994, dedicado a Repensar a sociedade civil, do Journal of Democracy,
revista publicada pelo National Endowment for Democracy, rgo do governo dos Estados Unidos
responsvel pela sua poltica de democratizao universal.
15
democrticas quanto mais democrticas forem as instituies do Estado. Uma nao ou
uma sociedade civil ser tanto mais democrtica, quanto mais iguais forem os poderes dos
cidados que dela participam; ser tanto mais forte e mais vibrante, quanto mais coesos
forem seus membros, quanto mais organizaes de advocacia poltica ou de controle social
nela existirem, quanto mais vocais e equilibradas entre si forem as organizaes
corporativas representando interesses. A sociedade civil ser tanto mais forte quanto mais
ativos forem as organizaes da sociedade civil e os cidados individuais em defender os
direitos civis, sociais e ambientais e em responsabilizar ou controlar os governantes e suas
polticas pblicas. J uma nao ser tanto mais forte quanto mais seus cidados estiverem
identificados com seu pas, quanto mais considerarem que dever de seu governo proteger
o trabalho, o conhecimento e o capital nacionais, quanto mais forem capazes de exigir de
seu governo que suas polticas consultem os interesses nacionais ao invs de responderem
a conselhos e presses vindas de pases mais poderosos. Finalmente, o Estado ser tanto
mais forte ou mais dotado decapacidade, quanto mais legtimas forem suas leis, ou seja,
quanto mais dispostos estiverem seus cidados a obedec-las e velar por sua obedincia, e
quanto maior for sua disposio a fazer compromissos ou concesses mtuas nas suas
relaes com os demais cidados para que essa aceitao da lei seja efetiva, e, finalmente,
quanto mais seu aparelho ou sua administrao pblica for sadio do ponto de vista fiscal,
for efetivo em executar as leis e polticas pblicas, e for eficiente em realizar ou contratar
com organizaes sociais servios sociais e cientficos.
12
Desde a segunda metade do
sculo XX, na medida em que a democracia se tornava um valor universal, a capacidade
do Estado passou a depender do carter democrtico do sistema constitucional-legal, j
que a democracia se tornou requisito essencial para a legitimidade do Estado, entendida a
legitimidade como apoio da sociedade civil. Desde que o Estado se transformou em
Estado social, responsvel pelo financiamento de grandes servios pblicos, a eficincia
gerencial do Estado tornou-se condio da legitimidade desses servios de consumo
coletivo.
Nesta anlise da relao entre a sociedade e o Estado, no devemos pensar nas duas
formas de sociedade politicamente organizada (a nao e a sociedade civil) em termos de
ao de cidados individuais, mas em termos de grupos de interesses e de classes sociais.
Os cidados no vivem isolados, so parte de subsistemas sociais orientados por
interesses. Colocado o problema dessa forma, podemos pensar a sociedade civil ou a
nao em termos de pactos polticos ou de coalizes de classes. A legitimidade do Estado,
ou seja, o apoio com que ele conta na sociedade civil no pode ser logrado em uma
sociedade civil ou em uma nao abstratas. Uma sociedade est sempre dividida em
classes sociais, grupos tnicos, grupos nacionais, gneros feminino e masculino, grupos de
opo sexual. Ainda que todas essas divises sejam politicamente relevantes, as classes
sociais continuam a ter um papel maior. Por isso, na relao entre sociedade e Estado,
preciso pensar termos de grandes coalizes de classe. Ou, na terminologia de Gramsci, em
termos de blocos histricos.
13
Essas coalizes implicam simplificaes, mas tm uma

12
Entendem-se aqui por organizaes sociais as entidades pblicas no-estatais que o Estado
contrata para executar servios sociais, culturais e cientficos, que devem ser gratuitos ou
subsidiados parcialmente pelo Estado.
13
Para pensar o Brasil, em sempre me vali da ideia de pacto poltico. Em Desenvolvimento e Crise
no Brasil (2003) eu resumi a histria do Brasil desde 1930 at 2003 em termos de quatro pactos
polticos sucessivos: pacto popular-nacional (1930-59), pacto burocrtico-autoritrio ou
burocrtico modernizante (1964-77), pacto democrtico-popular (1978-1987), e pacto liberal
dependente (desde 1991).
16
qualidade importante: rejeitam a tese de que as classes sociais perderam sentido nas
sociedades modernas ao mesmo tempo em que reconhecem que o conceito de classe
dominante no suficiente para explicar os processos polticos. No capitalismo
tecnoburocrtico ou dos profissionais em que vivemos desde o incio do sculo XX,
nenhuma classe social tem capacidade de, sozinha, garantir a legitimidade do sistema
poltico. Por outro lado, as classes sociais esto longe de serem monolticas. Na classe
capitalista, por exemplo, temos a diviso histrica entre capitalistas mercantis e
capitalistas industriais; ou a diviso sempre forte entre empresas do setor real e empresas
financeiras; ou ainda entre capitalistas empresrios e rentistas. Quando falamos em
capitalismo de produo em massa ou fordista (incio do sculo XX at os anos 1970),
devemos reconhecer que por trs existiu uma ampla coalizo poltica, como tambm
podemos identificar uma coalizo muito mais restrita nos 30 Anos Neoliberais do
Capitalismo (1979-2008).
14

Uma coalizo de classes geralmente partilha uma estratgia nacional ou um projeto. Na
discusso da revoluo nacional e capitalista nos pases que se atrasaram em relao aos
hoje pases em ricos, o catching up o alcanamento gradual dos padres de vida dos
pases mais avanados depende da existncia de uma estratgia nacional de
desenvolvimento. Entendo essas estratgias como um conjunto leis, polticas pblicas, de
acordos, entendimentos tcitos, atravs dos quais uma nao cria estmulos para os
investimentos ao mesmo tempo em que garante aos trabalhadores e aos empregados a
participao nos frutos do desenvolvimento econmico. So elas e no simplesmente a
garantia da propriedade e dos contratos a instituio fundamental para o desenvolvimento
econmico (Bresser-Pereira 2009a). Na mesma linha de pensamento, Sylvia Walby (2009:
75) v nos projetos uma forma essencial atravs da qual a sociedade se relaciona com o
Estado. Ela tambm v o processo poltico como um processo coletivo atravs do qual a
sociedade civil realiza sua vontade poltica. Nas suas palavras, projects are processes
within civil society that create new meanings and social goals and are rooted in collective
action, meanwhile drawing on a wide range of rhetorical and material resources.
Autonomia relativa do Estado?
A partir dos conceitos anteriormente discutidos, torna-se mais fcil compreender as
relaes entre a sociedade e o Estado. Esta relao pode ser expressa em duas teses.
Primeiro, o Estado o instrumento de ao coletiva por excelncia da sociedade
politicamente organizada; atravs dele que a sociedade realiza seus objetivos polticos.
Assim, a nao e a sociedade civil so os agentes, constituem a varivel independente,
enquanto que o Estado o instrumento. Segundo, a ao atravs da qual a nao ou a
sociedade civil reforma o Estado a poltica; atravs dela que os cidados reformam
permanentemente o Estado; atravs da permanente reforma do Estado e da permanente
discusso das normas e dos valores que cidads e cidados mudam a sociedade e
promovem o progresso. No cabe, portanto, se falar em autonomia relativa do Estado,
ou, em outras palavras, no se pode atribuir autonomia relativa burocracia eleita e no
eleita que o administra. Os oficiais eleitos e no eleitos detm uma posio estratgica no
aparelho do Estado, mas jamais logram autonomia em relao ao restante da sociedade.
Podemos, entretanto, falar na autonomia relativa da poltica uma autonomia no em
relao s duas formas de sociedade politicamente organizada (como seria a autonomia

14
Discuti esta questo em Bresser-Pereira (2010).
17
relativa do Estado), mas em relao, de um lado, s restries econmicas e polticas, e, de
outro, ao poder da classe dominante.
Em meados do sculo XIX, Marx e Engels afirmaram que o Estado seria o comit
executivo da burguesia. No seria essa idia conflitante com minha afirmao anterior de
que o Estado o instrumento de ao coletiva por excelncia da nao ou da sociedade
civil? No h contradio se pensarmos em termos histricos. No tempo do Estado antigo
no havia separao entre o Estado e a sociedade, e no se podia falar em uma classe
dominante que controlaria o Estado; na verdade, o Estado era ocupado por uma
oligarquia (militar e proprietria de terras) que recebia esse nome exatamente porque era
um pequeno grupo dentro da sociedade. Fora dela havia escravos, servos, e alguns sditos
nada parecido com cidados. E no havia distino entre a esfera pblica e a esfera
privada: o oligarca via o patrimnio do Estado como seu patrimnio. No quadro do mundo
antigo o caso grego e o de Repblica Romana so excepcionais. O Estado absoluto, que
ainda era ocupado ou dominado por uma oligarquia, foi uma transio do Estado antigo
para o moderno. Na primeira forma plenamente capitalista de Estado, o Estado liberal a
forma que Marx conheceu e criticou o poder da burguesia ainda era partilhado com a
oligarquia aristocrtica, mas o poder da burguesia j era muito grande. Por isso era
razovel que se afirmasse a subordinao do Estado a essa classe. J no Estado
democrtico dos nossos dias, a classe burguesa continua a classe social dominante, na
medida em que o Estado continua obrigado a garantir uma taxa de lucro razovel para as
empresas para que estas continuem a investir, mas agora a classe capitalista compartilha
com a nova classe profissional poder e privilgio. Alm disso, no quadro de um Estado
no mais apenas liberal mas social, a classe trabalhadora detm um poder poltico
substancialmente maior do que o que possua nos tempos do Estado liberal.
Todos os pases que realizaram suas revolues capitalistas no quadro de regimes
autoritrios. Isto verdade para os pases que inicialmente formaram seu Estado-nao e
se industrializaram (Inglaterra, Frana, Blgica, Holanda e Estados Unidos); igualmente
verdade em relao aos pases hoje desenvolvidos que se industrializaram tardiamente no
caso limite recorrendo a formas de fascismo (Alemanha, Itlia, J apo); aplica-se tambm
aos pases que j no sculo XX, no quadro do comunismo ou, mais precisamente, do
estatismo, se industrializaram, como o caso da Rssia e da China; e igualmente vlido
para os pases que na Amrica Latina e na sia adotaram estratgias nacional-
desenvolvimentistas para recuperar o atraso. O fato de a revoluo capitalista nos pases
retardatrios ter ocorrido no quadro de regimes autoritrios no foi surpreendente, j que
tambm nos pases que se industrializaram originalmente isto se verificou. Eles iniciaram
sua revoluo nacional no quadro do absolutismo e a terminaram no quadro do Estado
liberal uma forma de Estado que ainda no era democrtica porque no garantia o
sufrgio universal. O nico pas que conheo que realizou sua revoluo capitalista e
industrial no quadro da democracia foi a ndia.
Houve, entretanto, uma diferena. Nos pases capitalistas que realizaram de forma atrasada
sua revoluo industrial houve um aumento da interveno do Estado na economia, e esse
fato foi entendido como uma manifestao da relativa autonomia do Estado ou dos oficiais
pblicos. Alm disso, se imaginou que esse bonapartismo constitusse uma caracterstica
permanente da relao entre a sociedade e o Estado.
15
Trata-se de um equvoco: sabemos

15
Talvez o mais notvel representante dessa viso foi Barrington Moore (1966). Escrevendo seu
notvel livro Social Origins of Dictatorship and Democracy nos anos 1960, pouco depois da
derrota do fascismo e do nazismo, e quando o comunismo estalinista dominava uma parte
18
hoje que o aumento da interveno do Estado na economia nos pases que realizaram suas
revolues capitalistas foi um fenmeno transitrio foi uma maneira atravs da qual cada
sociedade logrou realizar a acumulao primitiva ou promover a poupana forada
visando o desencadeamento do desenvolvimento capitalista.
Entre os marxistas, a tese da relativa autonomia relativa do Estado teve origem no
conceito de bonapartismo que Marx desenvolveu no 18 Brumrio de Napoleo Bonaparte.
Entretanto, seu objetivo era salientar o aumento do poder da poltica e do aparelho do
Estado (ou seja, dos oficiais pblicos eleitos ou no eleitos) nas situaes excepcionais de
ausncia de uma classe social hegemnica ou de um acordo de classes. Nesses momentos
haveria autonomia relativa dos oficiais pblicos que administram o aparelho do Estado.
Eles poderiam governar independentemente da sociedade civil ou da nao, ou poderiam
arbitrar soberanamente os conflitos sociais, como, mais tarde, uma viso corporativa do
capitalismo sups. Os autores dessa tese confundem Estado com aparelho do Estado, e
vem na ocupao deste ltimo pela burocracia a indicao da autonomia relativa do
Estado. O governo do Estado pode e deve procurar arbitrar entre os conflitos de classe;
governar , afinal, tomar decises, arbitrar. Mas essa arbitragem no neutra ela reflete
a relao de poder entre as classes e est longe de ser soberana. Ainda que as decises
atendam melhor a uns grupos ou classes sociais, sero sempre fruto de###compromissos
ou concesses mtuas. Os governantes esto necessariamente inseridos no ambiente
poltico e social e suas decises no tm o carter de uma arbitragem neutra, mas
simplesmente constituem o difcil e contraditrio ato de governar.
A idia da autonomia relativa do Estado deve-se principalmente a Nicos Poulantzas, mas
h uma contradio em seu pensamento, j que ele levantou essa tese no quadro de uma
crtica inovadora ao pressuposto determinista de que o Estado seria mero instrumento da
classe dominante. Nas sociedades democrticas as leis e as polticas pblicas no
dependem apenas dos interesses da burguesia: respondem tambm aos interesses da nova
classe profissional e aos dos trabalhadores. Dependem da sociedade civil ou da nao nas
quais est a classe dominante, mas com ela no se confundem. Nicos Poulantzas (1968:
24), seguindo o caminho aberto por Antonio Gramsci, deu uma contribuio significativa
ao criticar o marxismo vulgar ou economicista e ao mostrar que o Estado do seu tempo j
no representava apenas os interesses da classe dominante; nas suas palavras, o Estado
no uma entidade essencialmente instrumental [da classe dominante], mas uma
relao, mais precisamente uma condensao das relaes de classe. Em seu papel de
garantir a coeso social e a reproduo das relaes sociais de dominao, o Estado dispe
de alguma autonomia; no um rbitro entre as classes, mas suas instituies ou polticas
refletem o equilbrio e as contradies vividas pelas classes sociais no seu esforo de
controlar ou influenciar o sistema constitucional-legal.
Na verdade, embora falasse contraditoriamente em autonomia relativa do Estado,
Poulantzas estava reconhecendo a autonomia relativa da poltica em relao classe
dominante. Esta autonomia tambm parte da teoria sociolgica da modernizao e da
teoria poltica pluralista, dominantes nos Estados Unidos at os anos 1970, que na poca
eram a alternativa ao marxismo, mas coincidiam com ele pelo fato de tambm adotarem

relevante do mundo, ele props que a transio para a modernidade poderia acontecer no apenas
atravs do modelo liberal burgus, mas tambm atravs de duas outras formas autoritrias
permanentes. Na verdade, mesmo a transio liberal-burguesa foi inicialmente autoritria (Estado
absoluto) e parcialmente autoritria (Estado liberal). S no sculo XX, com o sufrgio universal,
os pases que realizaram revolues liberal-burguesas se tornaram democrticos.
19
uma perspectiva histrica. Assim, para ambas, embora o Estado reflita a relao de
poderes existente na sociedade, este fato no as impediu de tambm reconhecer uma
crescente autonomia da poltica da autonomia da poltica em relao classe dominante
ou aos interesses e egosmos econmicos. A viso determinista da histria j no mais
marxista. Desde a crise do marxismo e tambm da teoria sociolgica da modernizao,
este tipo de pensamento est hoje presente em duas escolas de pensamento tributrias
teoria econmica neoclssica: a escola da escolha pblica e a escola da escolha racional,
esta ltima de forma menos radical. Ambas rejeitam a perspectiva histrica e adotam o
individualismo metodolgico, de carter hipottico-dedutivo. Pressupem um homo
politicus semelhante ao homo economicus racional, exclusivamente orientado por seus
prprios interesses, o que lhes permite uma previso precisa dos comportamentos... Com
esse objetivo, a mais radical das duas escolas, a teoria da escolha pblica, endogeneizou o
Estado e o transformou em mero instrumento de rent-seeking de polticos e burocratas
pblicos.
16

Embora opostas no plano ideolgico, o marxismo vulgar e o individualismo metodolgico
radical da escolha pblica so tributrios de um mesmo cientificismo de uma tentativa de
construir uma teoria precisa, matemtica, da sociedade e da poltica. Na medida em que
estas duas perspectivas tericas so simplistas, pressupem uma relao linear (ao invs de
dialtica), no caso da primeira, entre a estrutura econmica e as instituies, e, no segundo
caso, entre os interesses egostas do oficial pblico e suas aes e decises de governo.
Quando reduzo a histria estrutura econmica, ou quando reduzo os polticos e
burocratas pblicos, posso fazer previses precisas como as das cincias naturais sobre
seu comportamento coletivo em um caso, e individual, no outro.
17

Construo poltica do Estado
Quando o institucionalismo afirmou a relevncia das instituies, estava reagindo ao
exagero das perspectivas puramente estruturais e sociolgicas. Desde que no jogasse o
beb com a gua do banho, essa era uma boa estratgia terica. As instituies fazem, de
fato, uma diferena. Mais amplamente, a poltica, mudando a sociedade e as instituies,
faz uma grande diferena. Existe, portanto, uma relativa autonomia da poltica -
autonomia, de um lado, em relao s estruturas econmicas e sociais, e, de outro, em
relao aos grupos de interesse que buscam influenciar as decises polticas.
18

Ao atribuir o papel de agentes da construo do Estado sociedade civil e nao e
poltica que se exerce no seio delas, est claro que essa relao est longe de ser linear. Se
todas as relaes polticas tm um carter dialtico, no caso da relao entre a sociedade e
o Estado, essa relao dialtica explcita: o Estado formado e permanentemente
reformado pela sociedade para que esta seja por ele regulado. A sociedade civil ou a nao
no se manifestam diretamente, mas atravs de indivduos (empresrios, lderes
associativos, intelectuais) e dos movimentos sociais e organizaes que formam a nao e

16
A escola da escolha pblica tem como principais representantes J ames Buchanan, Gordon
Tullock e William A. Niskanen.
17
Para a crtica do mtodo hipottico-dedutivo aplicado s cincias sociais, em especial
economia, ver Bresser-Pereira (2009b) Os dois mtodos e o ncleo duro da teoria econmica.
18
Nessa linha, o novo institucionalismo histrico de Przeworski (1986), March e Olsen (1984,
1995), como tambm o de Geoffrey Hodgson (1998) so contribuies significativas.
20
a sociedade civil. Alm dos oficiais pblicos eleitos e no eleitos que exercem a poltica
profissionalmente, os indivduos, organizaes e movimentos sociais da sociedade
politicamente organizada tambm a exercem, mas pro bono, em funo de seus valores, ou
corporativamente, em funo de seus interesses. Luta poltica para construir ou fortalecer
a sociedade civil ou a nao, e, tambm, para alcanar hegemonia ou ento acordo dentro
de cada uma delas, e, a partir da, continuar a luta poltica no seio do Estado para definir
polticas ou mais amplamente reformar o Estado para que este seja o instrumento
adequado busca dos acordos e compromissos estabelecidos. Sua motivao pode ser
meramente egosta, centrada na garantia de direitos civis, ou tambm republicana ou
cvica, mas o resultado final sempre a construo poltica (ou o desmonte) do Estado. O
desmonte ou a desconstruo parcial do Estado por cidados e organizaes que agem
politicamente para constru-lo em geral consequncia no pretendida de ao poltica
equivocada. Apenas criminosos podem caus-lo de forma deliberada.
Esta uma anlise do ponto de vista da sociologia poltica ou da teoria social. Uma
alternativa a essa forma de ver a sociedade civil ou nao como agentes polticos da
construo do Estado seria concentrarmos nossa ateno nos partidos polticos, que seriam
os intermedirios formais entre a sociedade e o Estado, ou ento, focarmos o problema
especificamente no poltico da representao.
19
No obstante a relevncia dessas
abordagens alternativas de teoria ou de cincia poltica, no este o objeto deste artigo.
Meu interesse aqui compreender a construo social do Estado e do Estado-nao
realizada pela nao e pela sociedade civil atravs da poltica, e do processo atravs do
qual elas se autoconstroem. As classes sociais esto presentes nessas duas formas de
sociedade politicamente organizada Para exercer esse papel, a nao e a sociedade civil
(que tambm so resultado de construo social) ou, utilizando-se uma metonmia, para
que a poltica possa exercer esse papel ela ter que ter autonomia relativa em relao s
restries econmicas e polticas, de um lado, e, de outro, ao poder das duas classes
dominantes no capitalismo tecnoburocrtico ou profissional do nosso tempo: a classe
capitalista e a classe profissional.
A poltica ser tanto mais autnoma quanto mais democrticas forem a sociedade civil e a
nao. Quanto mais democrticas forem, menores sero as diferenas de educao, de
renda e de poder entre seus membros, menores sero as diferenas decorrentes do
dinheiro, do conhecimento, e mesmo da capacidade de organizao, comunicao e
mobilizao social. Essas diferenas so ainda grandes nos pases mais desenvolvidos do
ponto de vista poltico. A desigualdade imensa, a pobreza ainda caracteriza uma parte
pondervel da populao de cada um desses pases, o espao para a crtica social ainda
muito grande, mas se pensarmos em unidades de 100 anos, e considerarmos apenas os
pases que j realizaram ou que, no momento, esto realizando suas revolues
capitalistas, veremos que em todos eles as respectivas naes e as sociedades civis
avanaram em igualdade econmica e poltica, de forma que uma poltica cada vez mais
autnoma vai construindo um Estado cada vez mais dotado de legitimidade democrtica.
Muitos podero argumentar que essa uma viso otimista da histria, mas eu estou
simplesmente assinando o que passou a ocorrer a partir da revoluo capitalista. Este
progresso ou desenvolvimento decorre do fato de que o desenvolvimento econmico e os

19
A literatura procurando relacionar a dinmica histrica da sociedade civil em seu esforo de
construo poltica ou de melhorar a qualidade da democracia e aprofundar seu carter
participativo com o problema da representao pequena, mas est bem discutida em Adrin
Gurza Lavalle, Peter P. Houtzager e Graziela Castello (2006).
21
processos correlatos de desenvolvimento poltico e social, ou, em outras palavras, o
progresso, so fenmenos histricos que s passaram a acontecer aps a revoluo
industrial tornar necessrio (condio de sobrevivncia das empresas) o reinvestimento
dos lucros com incorporao de tecnologia cada vez mais eficiente. Desde ento as
sociedades modernas perceberam a oportunidade de construo social e poltica que se
abria para elas, e, de forma deliberada, passaram a promover o desenvolvimento ou o
progresso e assim melhorar as condies necessrias para que os homens e mulheres
tenham uma vida boa. Em consequncia, o desenvolvimento econmico tornou-se auto-
sustentado; o desenvolvimento poltico ou das liberdades e da democracia passou a
ocorrer; e o desenvolvimento social voltado para a diminuio das desigualdades sociais
tambm avanou, ainda que de forma hesitante. Mais recentemente, colocou-se o
problema do ambiente ou do desenvolvimento sustentvel que tambm se tornou
condio para o progresso ou para a vida boa.
O progresso ocorrido em cada Estado-nao a partir de sua revoluo nacional e capitalista
esteve sempre associado ao desenvolvimento econmico, separao entre o pblico e o
privado, democratizao da nao e da sociedade civil, e transformao do Estado em
um Estado democrtico. Este, por sua vez, transformou-se em instrumento institucional
para que a nao ou a sociedade civil pudessem realizar seus objetivos polticos. Em
sntese, atravs desse processo dialtico que se desenrola o processo de construo
poltica da prpria sociedade e do Estado, ou, em outras palavras, que o progresso ou
desenvolvimento poltico e social que caracteriza o mundo moderno ou capitalista se
materializa em todo o tecido social e poltico. Este processo est longe de ser linear e
simples, porque nesse processo muitos dos jogos no so de soma maior do que um no
so jogos ganha-ganha. A luta pelo poder, principalmente, um jogo de soma zero. A
busca do bem-estar econmico um jogo maior que zero, mas isto no impede a
resistncia dos ricos aos avanos dos pobres. A busca da justia social seria menos rdua
se a alternativa a ela no fossem os privilgios dos ricos e dos poderosos sacramentados
pela lei e pela religio.
Em contradio com a tese mais geral aqui defendida que o Estado a expresso da
sociedade, temos o fato de que na Amrica Latina, no incio do sculo XIX, o Estado foi
at certo ponto formado de cima para baixo na medida o Estado espanhol e portugus e os
Estados latino-americanos que surgem da independncia apoiada pela Inglaterra eram
igualmente oligrquicos. Este fato leva muitos intelectuais dessa regio a suporem que o
Estado determina a sociedade ao invs de ser por ela determinado, mas esta tese no leva
em considerao o carter histrico dessa relao. Na Europa tambm, a oligarquia em
torno do monarca absoluto teve um papel decisivo na formao do Estado moderno. Essa
oligarquia aristocrtica era tambm uma oligarquia patrimonialista, de forma que no
havia diferena entre sociedade e Estado. verdade que em pases como a Inglaterra, a
Frana ou os Estados Unidos, a esta oligarquia se somava uma burguesia liberal graas
qual comeava a se separar o pblico do privado. preciso, porm, assinalar que o Estado
antigo e mesmo o Estado de transio que o Estado Absoluto no foram expresso da
sociedade, mas instrumento de uma oligarquia que se mantinha no poder graas ao poder
das armas, da propriedade da terra, e da religio. Outro o quadro das sociedades liberais
do sculo XIX e das democrticas do sculo XX. Surgem a nao e a sociedade civil e o
Estado se torna delas instrumento. Conforme observa Norberto Bobbio (1985: 31), os
pensadores antigos e os modernos at Hegel, ao estudarem a relao entre sociedade e
Estado, viram este como a sociedade poltica maior, a societas perfecta de Aristteles ou
o momento culminante do esprito objetivo de Hegel, enquanto que o que hoje entendemos
por sociedade era visto como algo menor, o objeto da razo do Estado. Entretanto,
22
continua Bobbio, com a emancipao da sociedade civil burguesa, no sentido marxiano,
ou da sociedade industrial, no sentido saint-simoniano, a relao entre a sociedade e
Estado se inverte. Pouco a pouco a sociedade nas suas vrias articulaes se torna o todo,
e, dessa forma, o Estado diminudo, considerado restritivamente como aparelho atravs
do qual um setor da sociedade exercita seu poder sobre o outro. Agora a sociedade est
organizada sob a forma de sociedade civil ou de nao, e no temos mais sditos e
escravos, mas cidados portadores de direitos. O Estado deixou de ser senhor e passou a
ser servo da sociedade.
Autonomia relativa da poltica
De acordo com a perspectiva histrica e estruturalista de teoria social que estou usando, a
construo poltica do Estado supe que uma parte dos cidados saiba que so necessrias
concesses mtuas e princpios ticos para que a sociedade civil seja um instrumento de
emancipao social ao invs de mero espao para defesa de interesses, e que uma parte de
seus oficiais pblicos no faa apenas compensaes entre a vontade de serem eleitos ou
promovidos e a de enriquecerem, mas faam tambm trade off entre a vontade de serem
reeleitos e seu compromisso (commitment) com o interesse pblico. A luta poltica
sempre uma luta pelo poder, mas isto no significa que a poltica seja apenas isto a luta
pelo poder em nome do prprio poder (ou, o que pior, do ganho pessoal) , ela tambm
a luta pelo poder em nome do interesse pblico. Ainda que a lei e os mercados existam
para limitar a realizao dos interesses egostas, elas no bastam para que haja o
progresso. Cidados, polticos e servidores dotados de princpios morais e de virtude
cvica fazem uma diferena. O bom governo no depende apenas de condies estruturais
e institucionais favorveis ou de governantes que garantem a legitimidade da lei; depende
tambm de bons governantes. No se suponha, entretanto, que haja idealismo nesta
perspectiva algo parecido com a suposio de que os homens sejam altrustas. O
pressuposto de que so ambguos ou contraditrios sempre divididos entre seu instinto
de sobrevivncia e seu instinto de convivncia, entre seu esprito de competio e o de
cooperao. Uma suposio que dificulta a previso do seu comportamento, e obriga a
teoria social e poltica a ser modesta em suas concluses.
A idia da autonomia relativa importante porque ela permite que compreendamos
melhor a poltica a arte de argumentar e fazer acordos para governar, o processo atravs
do qual cidados e oficiais pblicos empreendem a construo poltica da sociedade civil,
da nao e principalmente do Estado. O conceito de autonomia relativa da poltica e a
idia da construo poltica do Estado no implicam voluntarismo poltico. De um lado, a
palavra autonomia na frase no significa que os oficiais pblicos ou o governo possam
impor sua vontade sociedade, significa apenas que gozam de certa liberdade de decidir;
de outro lado, a palavra relativa assinala que a autonomia incompleta, que a poltica
enfrenta restries (constraints) estruturais que so sociais (o poder das classes e grupos
sociais) e econmicas (as regras do funcionamento das economias capitalistas). Os
cidados capazes que atuam na sociedade civil e na nao e os oficiais pblicos
competentes conhecem essas restries e as levam em considerao na sua ao, mas no
se submetem a elas.
Como existe uma relao dialtica entre a sociedade e o Estado, existe tambm uma
relao dialtica da poltica com a sociedade e com o Estado: a poltica quer construir o
Estado, quer tornar suas instituies melhores, mas ao faz-lo, ela prpria regulada pelo
Estado. Quando falamos em autonomia relativa da poltica no estamos ignorando as
23
restries impostas pela lgica da estrutura econmica nem os interesses dos grupos e
classes sociais. No estamos tambm negando o poder desigual de que dispem os
cidados na nao e na sociedade civil. Nem as dificuldades intrnsecas representao na
democracia. A poltica conta com alguma autonomia em relao s classes sociais; no
tem, entretanto, autonomia em relao sociedade civil ou nao, porque nestas o poder
j est dividido e ponderado pela capacidade que cada cidado tem em termos de dinheiro,
conhecimento e organizao, de forma que a poltica j reflete o poder poltico desigual
entre os cidados presente nessas duas formas de sociedade politicamente organizada.
Quando deixamos o nvel da sociedade e passamos para o da poltica estrito senso, coloca-
se o problema da representao. O representante, entretanto, nunca ser a simples
expresso de seus eleitores, mesmo que se torne o mandato imperativo; o representante
tem sempre alguma independncia para decidir uma independncia que a sociedade
espera que ele exera mas que a prpria sociedade e no apenas seus eleitores limitam.
Alguma autonomia uma condio necessria ao exerccio da poltica. Os partidos
polticos e cada poltico individualmente buscam sempre apoio na sociedade civil ou na
nao. No seio destas se define a agenda poltica nacional e se travam os debates pblicos
que pautam as decises polticas. Enquanto a legitimidade poltica garantida pelas
eleies, a social decorre do apoio que os governantes tenham na sociedade politicamente
organizada.
Ao escolherem seus representantes, os eleitores usam como critrio fundamental a
suposio de que esse representante ter maior capacidade ou ento mais informaes do
que ele para decidir sobre determinadas questes. Esta autonomia , portanto, inerente
funo do poltico ou do alto servidor, porque sempre se espera deles que tenham algum
grau de discricionariedade para tomar decises. No h nisto violncia democracia. A
tese de que a democracia o governo do povo no qual todos os cidados so iguais uma
fico.
20
A realidade democrtica a de sociedades modernas que desejam se tornar mais
iguais e mais homogneas, que esperam sempre eleger melhores governantes, que buscam
sempre melhorar a qualidade e a legitimidade de sua democracia, ou seja, de seu Estado
democrtico. Mas jamais logram alcanar plenamente esses objetivos e jamais esto
satisfeitas. No porque no haja progresso, mas porque os cidados dos pases mais
desenvolvidos politicamente esto permanentemente e necessariamente criticando suas
sociedades criticando-a porque a crtica a condio do desenvolvimento. Por isso,
quanto mais a sociedade politicamente organizada for igualitria, quanto menores forem as
diferenas entre seus componentes, e de quanto mais autonomia relativa gozar a poltica
em relao s estruturas econmicas e sociais, mais democrtico e legtimo ser o Estado.
A tese de que existe uma relativa autonomia da poltica aparentemente conflita com a
desconfiana e relativo desinteresse dos cidados em relao poltica que observamos
muitas vezes nas democracias. De acordo com essa viso, para que a poltica democrtica
tivesse poder seria necessria uma permanente mobilizao popular e cvica. Esta ideia,
entretanto, conflita com a experincia histrica. Como observa Ccero Araujo (2004: 73)
analisando a civitas grega e romana e as situaes revolucionrias, nessas situaes, que
em grande parte coincidem com o plebesmo (a exigncia de extenso da cidadania a
habitantes que esto de fora), que a poltica surge com toda sua fora e se configura uma
situao revolucionria. nesses momentos que a autonomia poltica em relao ao
prprio Estado fica clara. Em contrapartida, o Estado s pode se afirmar completamente

20
Sobre a fico democrtica ver especialmente Pierre Rosanvallon (1998).
24
graas desmobilizao da civitas. Ou seja, voltando para o tempo presente, fora dos
momentos revolucionrios, ou, mais amplamente, fora dos momentos de crise, a poltica
perde fora. A lei do Estado ganha legitimidade, o governo fica por conta dos oficiais
pblicos, e os cidados voltam-se para seus afazeres particulares. Muitos vem nesse
fenmeno um sinal de enfraquecimento da sociedade politicamente organizada e de crise
da democracia, mas esta perspectiva equivocada. As sociedades politicamente mais
avanadas contam, cada uma delas, com uma sociedade civil e uma nao fortes, que nas
situaes normais ou de bonana se recolhem. Entretanto, assim que surge uma crise, ou
mesmo uma questo poltica relevante que chega agenda nacional, os cidados se
mobilizam, e a fora da poltica democrtica na construo do Estado reaparece com
clareza.
A democracia o regime poltico no qual se torna possvel uma razovel autonomia
poltica, mas tambm o regime no qual as eleies e a lei tm, como uma de suas
atribuies, limitar os poderes autnomos dos oficiais pblicos. Atravs da democracia ou
do Estado democrtico o que se busca , de um lado, dar uma forma a esse Estado que
permita aos oficiais pblicos melhor representar os eleitores; de outro, buscar os objetivos
polticos maiores das sociedades modernas. Nas democracias no se busca eliminar
qualquer autonomia dos polticos em relao a seus eleitores, nem dar a estes a
possibilidade de revocar os mandatos com facilidade. Esta uma viso radical e perigosa
da democracia, que parte do fato real que os eleitos com muita frequncia traem seus
eleitores, mas que ignora que a idia da representao supe o interesse dos eleitores de
escolher os melhores, os mais capazes de tomar decises com autonomia e sabedoria, em
seu nome. Os representantes reeleitos no se subordinam vontade de seus eleitores, mas
tambm no a ignoram. E como em quase tudo no campo da poltica, a soluo para o
poltico no o meio termo, mas a dialtica, ou seja, ora dar maior peso vontade do
eleitor, ora sua convico pessoal do que seja o bem pblico. Naturalmente h muitos
polticos que ignoram a vontade dos seus eleitores simplesmente para atender a seus
interesses pessoais. Quanto mais fraca for a sociedade civil ou a nao, mais frequente
ser esse tipo de comportamento.
O reino da necessidade e o da liberdade
A poltica , portanto, uma prtica condicionada pelas estruturas econmicas e sociais,
mas h um grau de liberdade para oficiais pblicos republicanos se sobreporem a seus
interesses corporativos, s presses das classes dominantes e s restries econmicas. A
poltica no exercida apenas no seio do Estado; tambm no mbito da sociedade
politicamente organizada; no apenas o ato de governar, de reformar as instituies e
definir polticas pblicas; tambm a ao de cada cidado e de cada organizao da
sociedade civil de discutir valores, de argumentar e de persuadir. Ainda que sempre se
possa falar na prtica da poltica nos casos histricos excepcionais da democracia grega e
da repblica romana, a poltica s assume um papel fundamental na histria quando o
Estado se separa da sociedade e surgem a sociedade civil e a nao. Neste quadro, a
poltica o processo de argumentar, de estabelecer compromissos (commitments) com os
eleitores e de fazer compromissos ou concesses mtuas (compromises) para alcanar a
maioria e governar; a prtica em que se engajam os cidados que constituem a nao ou
a sociedade civil e os oficiais pblicos eleitos e no-eleitos que governam o Estado
moderno para que este Estado realize bem seu papel de principal instrumento de ao
coletiva da sociedade. A poltica constituda de uma srie sem fim de decises e acordos
atravs dos quais as leis so definidas e executadas em nome do interesse pblico. O fato
25
de a poltica nem sempre contribuir para a consecuo do bem comum no falseia esse
conceito porque, no obstante os erros e as traies, o pressuposto legitimador da poltica
perante a sociedade o pressuposto do interesse pblico.
A autonomia relativa da poltica no significa apenas a autonomia dos eleitos em relao
aos eleitores. Mais importantes so as restries estruturais que enfrentam os governantes.
O grau de desenvolvimento econmico e social impe restries poltica e s instituies
que ela constri, mas essas restries no so absolutas. Uma nao e uma sociedade civil
fortes e oficiais pblicos competentes e dotados de esprito republicano podem
desenvolver instituies que sejam mais avanadas do que o respectivo grau de
desenvolvimento econmico deixaria prever, e que, por isso mesmo, contribuem para um
desenvolvimento ainda maior. Existe uma correlao entre o grau de desenvolvimento
econmico e poltico de um povo, mas em certos momentos o desenvolvimento poltico
pode se adiantar e levar toda a sociedade a caminhar para frente. Por exemplo, depois de
sua independncia ocorrida em 1947, os indianos conseguiram instaurar um regime
democrtico em uma ndia atrasada do ponto de vista econmico. Este foi um dos grandes
momentos de autonomia da poltica da histria, porque a ndia foi provavelmente o
primeiro pas a realizar sua revoluo capitalista no quadro da democracia. Todos os
demais pases a fizeram, na melhor das hipteses, no quadro de um Estado liberal, no de
um Estado democrtico. Outro exemplo foi o da Constituio do Brasil de 1988 haver
previsto o direito universal sade, e o fato de que nos anos seguintes esse direito tenha se
tornado realidade em um pas cuja baixa renda por habitante no permitia prever que isso
fosse possvel. Entretanto, a autonomia relativa da poltica no existe apenas para o bem;
pode tambm se exercer para o mal. A autonomia da poltica para o bem ocorre quando
um governo logra alcanar o poder e consegue avanar os interesses dos pobres ou dos
trabalhadores mais do que poderia prever uma anlise estrutural correlacionando
desenvolvimento econmico e poltico. J a autonomia para o mal acontece quando os
ricos logram alcanar uma hegemonia ideolgica ampla, como foi possvel para o
neoliberalismo nos Estados Unidos entre os anos 1980 e 2000, em um momento em que j
seria de se esperar que esse pas estivesse em condies de seguir o exemplo da Europa e
transformar seu Estado democrtico liberal em um Estado democrtico, liberal e social.
Ao invs de progresso, temos ento um processo de atraso poltico.
A autonomia relativa da poltica est envolta em contradies, mas em certo grau ela
sempre existir. Um pas no qual os oficiais pblicos no tivessem qualquer autonomia em
relao aos eleitores e aos poderosos s seria possvel na situao irreal de uma sociedade
civil e de uma nao em que os cidados fossem de tal forma iguais e o Estado fosse
dotado de tal legitimidade que no seria necessrio govern-lo. Mesmo neste caso, porm,
a poltica estar submetida a restries econmicas. Nos sistemas capitalistas, a restrio
econmica maior a de que a taxa de lucro esperada seja razovel para que os empresrios
decidam investir. H outras: a necessidade de que haja estabilidade de preos; que os
oramentos das famlias, do Estado e do Estado-nao estejam razoavelmente
equilibrados, etc. Logo, mais realista pensar na relao entre sociedade e Estado em
termos dialticos em termos de contradies sempre existentes entre as classes sociais e
o Estado, entre a vontade poltica e a necessidade econmica, contradies sempre sendo
superadas atravs de instituies que jamais resolvem os problemas definitivamente, mas
as fazem avanar.
O que se espera do Estado moderno que esse papel regulatrio seja realizado de forma
racional. Talvez seja esse fato, essa expectativa tecnoburocrtica, que explique a tentao
de se dar mais ateno autonomia relativa do Estado ao invs da autonomia relativa da
26
poltica. Um Estado governado por oficiais pblicos autnomos e racionais seria um
Estado racional. Esta foi prtica comunista e foi o ideal neoliberal jamais confessado
mas presente na demanda de agncias regulatrias independentes da poltica. Na prtica,
ainda que Hegel estivesse correto quando pensou o Estado como a realizao mxima da
razo humana, como esta razo falha, precria, no existe o Estado racional; existe
apenas o desejo, a aspirao de racionalidade inserida na lei. As contradies em que se v
envolvida a autonomia relativa da poltica em relao s restries estruturais e aos
interesses individuais e de classes sociais so insolveis a no ser que pensemos a relao
entre sociedade e Estado como eminentemente dialtica, governada por valores, mas
limitada por interesses menores e por restries maiores.
Em toda a relao dialtica h um vetor, e, neste caso, o vetor vai da sociedade para o
Estado e no o inverso. No caso das sociedades e dos Estados democrticos, o sentido
desse vetor explcito; quando uma sociedade e um Estado se tornam mais democrticos,
sinal que a iniciativa da ao social crescentemente da sociedade. J no caso dos
regimes autoritrios nos quais uma oligarquia de indivduos ricos e poderosos controla o
Estado, este parece ter precedncia sobre o restante da sociedade, mas essa provavelmente
ainda ser uma sociedade pr-capitalista na qual o Estado no se separou da sociedade e se
constituiu uma sociedade civil e uma nao. A relao entre sociedade e Estado nas
sociedades modernas dialtica e intermediada pela sociedade civil ou pela nao, mas
quanto mais democrtica forem essas duas formas de sociedade politicamente
organizada, mais democrtico ser o Estado; em outras palavras, quanto mais iguais
forem os poderes dos indivduos que compem uma sociedade, mais seu Estado os
representar, mais esse Estado expressar a vontade poltica da maioria de seus cidados.
Este trabalho no qual procurei definir as relaes entre a sociedade e o Estado atravs das
duas formas de sociedade politicamente organizada e atravs do exerccio relativamente
autnomo da poltica pode ser tambm pensado como um elogio poltica. Um elogio
poltica e democracia em um quadro de restries econmicas e sociais, porque a poltica
surge com o Estado liberal e s se desenvolve plenamente no Estado democrtico. Por trs
desse elogio est minha convico que a poltica e a democracia so o reino da liberdade,
enquanto que a economia e a sociedade capitalista so reino da necessidade. A
organizao econmica e social da sociedade que chamamos de capitalismo dinmica,
capaz de produzir o desenvolvimento econmico, mas intrinsecamente instvel e cega
em relao justia e liberdade. atravs da poltica que exercemos nossa liberdade;
atravs dela, e do Estado que ela constri, que domamos esse tigre elstico e poderoso,
mas implacvel e injusto. A esperana que o reino da liberdade se imponha afinal sobre
o reino da necessidade.
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