O Donnel - Perspectivas Latinoamericanas

Acerca del Estado, la democratizacin
y algunos problemas conceptuales.

Una perspectiva latinoamericana con
referencias a pases poscomunistas*
GUILLERMO ODONNELL
Advertencia inicial
Debo advertir al lector que las ideas de este artculo estn expresadas en forma sucinta. Estoy
en proceso de redaccin de un libro en el que trato estas y otras ideas, y sus referentes empri-
cos, con mayor extensin. Decid publicar el presente artculo ante la gentil insistencia de varios
colegas que me persuadieron de que, an en su forma actual, valdra la pena ofrecer estas ideas
para el debate. Ellas abordan temas y problemas que creo han sido soslayados, a un costo bas-
tante alto, en los estudios actuales sobre la democratizacin. Dadas las caractersticas de este texto,
he limitado las citas bibliogrficas al mximo. Los argumentos que presento provienen de varias
corrientes bibliogrficas y de muchas y valiosas contribuciones, a las que har justicia en mi libro.
1. El Estado y las nuevas democracias
En las dos ltimas dcadas, el derrumbe de varios tipos de sistemas autoritarios ha provoca-
do el surgimiento de un nmero considerable de democracias. Estas son verdaderas democra-
cias, democracias polticas o, ms precisamente, poliarquas, segn la concepcin clsica de
Robert Dahl (esp. Dahl, 1971). Varios estudios han establecido que existen distintos tipos de
poliarquas. Se diferencian, como Arend Lijphart se adelant a demostrar (Lijphart, 1968 y 1984),
an en caractersticas tan importantes como el hecho de que estn basadas en procedimientos
mayoritarios o consensuales para acceder a la autoridad pblica y ejercerla. Sin embargo, todas
ellas comparten un rasgo fundamental: son democracias representativas e institucionalizadas. Por
el contrario, la mayora de los pases recientemente democratizados no se encaminan hacia un
rgimen democrtico representativo e institucionalizado, ni parece siquiera que lo han de hacer
en un futuro previsible. Son poliarquas, pero de una clase diferente, y no existen teoras sobre
ella. Este artculo intenta un primer aporte a dicha teorizacin
1
.
Este ejercicio terico puede justificarse por dos motivos. Primero, porque una adecuada teo-
ra de la poliarqua debera abarcar a todas las democracias (polticas) existentes y no slo a
las representativas e institucionalizadas. Segundo, dado que muchas de las nuevas democracias
79
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
tienen una dinmica poltica particular, no hay por qu suponer que sus efectos en la socie-
dad sern similares a los de las poliarquas representativas e institucionalizadas del presente y
tambin del pasado
2
.
Por otra parte, las recientes tipologas de las nuevas democracias basadas en las caracters-
ticas del rgimen autoritario que las precedi y/o en las modalidades del primer rgimen de
transicin no son buenas predictoras de qu va a ocurrir despus de la instauracin del primer
gobierno elegido democrticamente. Con respecto a los pases que ms nos interesan en este
artculo -la Argentina, Brasil y Per-, el primero fue un ejemplo de transicin por colapso del
gobierno anterior, mientras que el segundo constituy la transicin ms prolongada y proba-
blemente ms negociada (aunque no formalmente pactada) que conocemos. Adems, la
Argentina y Brasil tuvieron regmenes burocrtico-autoritarios excluyentes, en tanto que Per
representa un caso de populismo militar-autoritario incorporativo. A pesar de estas y otras
divergencias, hoy resulta obvio que en el perodo posterior a la instauracin democrtica estos
pases (y tambin Ecuador, Bolivia, la Repblica Dominicana y Filipinas, todos los pases de
frica y del este de Asia en vas de democratizacin o liberalizacin, y la mayora de los pos-
comunistas) comparten caractersticas importantes, que en todos los casos convergen hacia una
situacin no institucionalizada
3
.
En relacin con estos pases, la bibliografa de que disponemos no ha hecho ms que indi-
car las caractersticas que no poseen (representatividad, institucionalizacin y otras por el esti-
lo), adems de describir sus diversos procesos polticos y econmicos. Estas contribuciones son
valiosas, pero no nos revelan las claves tericas que necesitamos. Asimismo, la caracterizacin
de estos casos por la ausencia de ciertos atributos puede dar lugar a una teleologa que impe-
dira una adecuada conceptualizacin de los distintos tipos de democracia surgidos en los lti-
mos tiempos. Otras corrientes bibliogrficas, ms centradas en las polticas pblicas o en las
elites, ofrecen buenos consejos para avanzar las democracias, pero la viabilidad de dichas
prescripciones depende del contexto en que actan esos lderes.
Aunque en el caso de las democracias liberales normales el bagaje conceptual de la cien-
cia poltica puede resultar satisfactorio, estoy convencido que, para analizar la situacin actual
y las perspectivas de la mayora de las nuevas democracias en Asia, frica, Amrica Latina y
Europa central y del este, debemos retroceder y volver a algunos estudios bsicos en sociolo-
ga legal y poltica. En este artculo, el anlisis tendr como referentes principales a la
Argentina, Brasil y Per, aunque muchos de los temas que tratar pueden aplicarse a otros pa-
ses. Dado el poco espacio de que dispongo, sealar brevemente las similitudes o convergen-
cias que me parecen especialmente interesantes.
El siguiente anlisis presupone una idea: los Estados estn interrelacionados de distintas y
complejas maneras con sus respectivas sociedades. Debido a esta diferente insercin, las carac-
tersticas de cada Estado y de cada sociedad influyen poderosamente sobre las caractersticas
de la democracia que habr (o no) de consolidarse o simplemente sobrevivir y eventualmen-
te ser derrocada-. Estas afirmaciones son bastante obvias, pero no hemos estudiado sus impli-
caciones desde el punto de vista de la problemtica de la democratizacin. En parte se debe
a que manejamos conceptos (en especial el de Estado) que, tal como son formulados en casi
toda la bibliografa contempornea, no nos ayudan demasiado en el tema que nos ocupa.
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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:
Es un error asimilar el Estado al aparato estatal, o al sector pblico, o al conjunto de buro-
cracias pblicas. No cabe duda que ellas forman parte del Estado, pero no son el Estado en
su totalidad. El Estado tambin es, y no menos fundamentalmente, un conjunto de relacio-
nes sociales que establece un cierto orden y en ltima instancia lo respalda con una garan-
ta coactiva centralizada, sobre un territorio dado. Muchas de estas relaciones se formalizan
en un sistema legal surgido del Estado y respaldado por l. El sistema legal es una dimen-
sin constitutiva del Estado y del orden que ste establece y garantiza en un cierto territo-
rio. Este orden no es igualitario ni socialmente imparcial. Tanto en el capitalismo como en
el socialismo burocrtico, sustenta y contribuye a reproducir relaciones de poder sistemti-
camente asimtricas. Sin embargo se trata de un orden, en el sentido que entran en juego
mltiples relaciones sociales sobre la base de normas y expectativas estables (aunque no
necesariamente aprobadas). En uno de esos momentos en que el lenguaje comn expresa
las relaciones de poder en las que se halla inserto, cuando las decisiones se toman en el cen-
tro poltico (las rdenes impartidas), tales decisiones imparten orden, en el sentido de
que esas rdenes generalmente son obedecidas. Esta conformidad reafirma y reproduce el
orden social existente. La conformidad preconsciente y habitual con la autoridad poltica
puede basarse, como sostena Weber, en la tradicin, el miedo al castigo, el clculo pragm-
tico, la habituacin, la legitimidad y/o la efectividad de la ley. La efectividad de la ley en un
territorio consiste en innumerables comportamientos habituales que por lo general (conscien-
temente o no) son compatibles con lo que prescribe la ley
4
. Esa efectividad se basa en la
expectativa, ampliamente compartida y sustentada en casos que obran como modelo ejem-
plar, de que dicha ley, de ser necesario, ser impuesta por una autoridad central dotada de
los poderes pertinentes. Esta es la textura bsica del orden establecido y garantizado por el
Estado nacional contemporneo. Podemos ver que la ley (incluidos los patrones de habitua-
cin generados por la expectativa de su regular aplicacin) es un elemento constitutivo del
Estado: es la parte del Estado que proporciona la textura subyacente del orden social exis-
tente en un territorio dado.
Tanto en la tradicin europea como en la anglosajona la ley es, en ltima instancia, algo
codificado que est sujeto a las interpretaciones del conocimiento profesional. La ley tiene
sus expresiones organizativas propias, sumamente ritualizadas e institucionalizadas, en las
democracias contemporneas. Se supone que el Congreso es el lugar de debate, aprobacin
y sancin de las principales leyes del pas, y que el Poder Judicial es el lugar en el que se
zanjan y resuelven conflictos de intereses y, en definitiva, se debate el sentido de la comu-
nidad poltica. Como ocurre con otros aspectos del Estado, el Congreso y el Poder Judicial
son la encarnacin organizativa perceptible de ese fenmeno ms amplio que es la efecti-
vidad social de la ley.
El reconocimiento que la ley tiene una dimensin constitutiva en la formacin del Estado
ha sido obstaculizado por los enfoques que dominaron la ciencia poltica anglosajona desde la
revolucin conductista. Por otra parte, a pesar de las contribuciones de autores como Max
Weber y Herman Heller, los enfoques que prevalecieron en Europa continental fueron estre-
chamente legalistas: se basaron en anlisis formalistas de la ley escrita, prestando escasa aten-
cin a sus aspectos sociolgicos y polticos. De una manera u otra, estas dos grandes tradicio-
nes no consiguieron ver al Estado como una realidad compleja formada por sus aspectos buro-
crtico-organizativos y tambin por sus aspectos legales.
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Existe an otra dimensin del Estado: la ideol6gica. El Estado (ms precisamente, el apara-
to estatal) alega ser -y normalmente esto es lo que se cree que es- un Estado para la nacin.
Ya sea en los discursos explcitos o en la recurrente invocacin a los smbolos de la naciona-
lidad, el Estado alega ser el creador del orden que acabo de mencionar y, adems, en las demo-
cracias contemporneas, de los derechos individuales y asociativos que conlleva entablar
dichas relaciones. Vimos que en todas las sociedades el orden existente no es igualitario, aun-
que desde la cspide del Estado se sostiene que dicho orden es igualitario para todos qua
miembros de la nacin. Pero este encubrimiento parcial (respaldado por la ley, que estructura
las desigualdades implicadas por ese orden) no le resta realidad a dos aspectos fundamenta-
les. Primero, este orden es verdaderamente un orden, el bien colectivo supremo: proporciona
una predecibilidad social generalizada, respaldada por acciones a la postre decisivas de las
burocracias pblicas pertinentes. Segundo, an cuando no se extiende a otras relaciones socia-
les, la igualdad ciudadana garantizada a todos los miembros de la nacin es fundamental para
el ejercicio de los derechos polticos que el funcionamiento de la democracia supone y, tam-
bin, para la efectividad de las garantas individuales consagradas en la tradicin liberal.
Desde la perspectiva que propongo, la ciudadana no se circunscribe a los confines de lo
poltico (segn la estrecha definicin que se da de ello en la mayor parte de la bibliografa con-
tempornea). Por ejemplo, la ciudadana est en juego cuando, al establecer una relacin con-
tractual, una de las partes puede o no dirigirse a un organismo pblico legalmente competen-
te del que cabe esperar un trato justo para que intervenga y falle en el asunto. An en las ins-
tancias aparentemente ms privadas del derecho, el sistema legal incorpora la dimensin pbli-
ca originada por la remisin virtual de esa relacin para su tratamiento en manos de un orga-
nismo competente del Estado. Esta dimensin intrnsecamente pblica de las relaciones priva-
das (o sea, esta texturizacin de esas relaciones por el Estado-en-tanto-ley) es violada cuando,
por ejemplo, a un campesino se le niega de facto el acceso a los tribunales para pleitear con-
tra un terrateniente. Este derecho privado no debe considerarse menos constitutivo de la ciu-
dadana que el derecho pblico de votar sin coaccin.
Argentina, Brasil y Per (adems de otros pases de Amrica Latina y otras regiones) no slo
estn atravesando una grave situacin social y econmica. Aunque con diferentes ritmos e
intensidades, tambin estn sufriendo una profunda crisis de sus Estados. Dicha crisis existe en
las tres dimensiones que acabo de tratar: la del Estado como conjunto de burocracias capaces
de cumplir sus funciones con razonable eficacia; la de la efectividad de la ley; y la vinculada
con la pretensin que los organismos estatales normalmente orientan sus decisiones basndo-
se en algn concepto del bien pblico
5
. Estos pases estn viviendo la prolongada crisis de un
modelo de acumulacin de capital orientado hacia adentro y centrado en el Estado, y de la
posicin del Estado en dicho modelo. Contrariamente, algunos pases (Espaa, Portugal, Corea
del Sur, Taiwn y Chile), gracias a circunstancias de las que ahora no me ocupar, pudieron
evadir dicha crisis generalizada. Surgieron como economas orientadas a la exportacin, acti-
vamente integradas a la economa mundial. Para esto contaron con un aparato estatal escueto,
aunque activo y eficaz.
Con frecuencia el debate contemporneo confunde dos dimensiones diferentes. Una de ellas
corresponde al tamao y al peso relativo del aparato estatal. No cabe duda de que en la mayo-
ra de los pases recientemente democratizados el Estado es demasiado grande, y que esto tiene
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varias consecuencias negativas. Sin embargo, en este contexto, el antnimo de grande no es
pequeo sino gil, es decir, un conjunto menos pesado pero eficaz de organizaciones pblicas
capaz de establecer slidas races para la democracia, resolver progresivamente los problemas
de equidad social y generar condiciones que lleven a tasas de crecimiento econmico adecua-
das para sustentar los adelantos tanto de la democracia como de la equidad social. La segun-
da dimensin se refiere a la fortaleza o debilidad del Estado como un todo, es decir, incluyen-
do pero no slo el aparato estatal. Un aparato estatal grande o pequeo puede o no esta-
blecer efectivamente su legalidad en un territorio. De acuerdo con la perspectiva que propon-
go, un Estado fuerte, independientemente del tamao de sus burocracias, es un Estado que
establece con eficacia esa legalidad y que no es percibido por la mayora de la poblacin slo
como un mbito para la persecucin de intereses particularistas. Ms adelante argumentar que
los intentos actuales de reducir el tamao y las deficiencias del Estado-como-burocracia tam-
bin estn destruyendo al Estado-en-tanto-ley y su legitimacin ideolgica, en parte inadverti-
damente pero con nefastas consecuencias de todo tipo (incluso para el xito a largo plazo de
las polticas econmicas inspiradas en dichos intentos, para no mencionar el logro de una
democracia institucionalizada).
Las actuales teoras del Estado a menudo aceptan un supuesto que se repite en las actuales
teoras de la democracia: que existe un alto grado de homogeneidad en los alcances, tanto
territoriales como funcionales, del Estado y del orden social que ste sustenta. No se cuestio-
na (y si se cuestiona, no se problematiza) si dicho orden, y las polticas originadas en las orga-
nizaciones estatales, tienen similar efectividad en todo el territorio nacional y en todos los estra-
tos sociales existentes
6
. El ideal de la igualdad ante la ley no se logr totalmente en ningn
pas. Observemos, por ejemplo, la existencia universal de prejuicios de clase en la administra-
cin de justicia. No obstante, los pases escandinavos han llegado bastante cerca de la homo-
geneidad total, mientras que entre las democracias institucionalizadas modernas Estados
Unidos, tanto en el aspecto territorial como funcional, se encuentra prximo al limite inferior.
En Amrica Latina, los pases con una homogeneidad relativamente importante (sobre todo
territorial) cuentan con una tradicin democrtica ms antigua y slida (Costa Rica, Chile y
Uruguay). Per representa el polo opuesto, recientemente acentuado por la accin de Sendero
Luminoso y sus consecuencias. Bolivia, Ecuador y Colombia estn cerca del polo de la hetero-
geneidad extrema. Brasil y Mxico, a pesar de haber tenido durante dcadas regmenes auto-
ritarios centralizadores, tambin son casos de gran heterogeneidad territorial y funcional. La
Argentina, junto con Venezuela y Colombia -dos democracias bastante antiguas, aunque actual-
mente padecen graves problemas- se halla en algn lugar intermedio de este continuo.
Qu ocurre cuando la efectividad de la ley se extiende muy irregularmente (si no desapa-
rece por completo) por el territorio y las relaciones sociales (tnicas, sexuales y de clase) que,
segn se supone, debe regular? Qu tipo de Estado (y de sociedad) es ste? Qu influencia
ejerce sobre el tipo de democracia que surja?
Me limitar a tratar algunos temas que se relacionan con la crisis del Estado en las tres
dimensiones que identifiqu. En estas situaciones, Estados ineficaces coexisten con esferas de
poder autnomas y con base territorial. Esos Estados son incapaces de asegurar la efectividad
de sus leyes y sus polticas a lo largo del territorio y el sistema de estratificacin social. Las
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regiones perifricas al centro nacional (que por lo general sufren ms las crisis econmicas y
cuentan con burocracias ms dbiles que el centro) crean (o refuerzan) sistemas de poder local
que tienden a alcanzar grados extremos de dominacin personalista y violenta (patrimonial y
hasta sultanista, en la terminologa weberiana), entregados a toda suerte de prcticas arbitra-
rias. En muchas de las democracias que estn surgiendo, la efectividad de un orden nacional
encarnado en la ley y en la autoridad del Estado se desvanece no bien nos alejamos de los
centros nacionales y urbanos. Pero an all se pone de manifiesto la evaporacin funcional y
territorial de la dimensin pblica del Estado. El aumento de los delitos, las intervenciones il-
citas de la polica en los barrios pobres, la prctica difundida de la tortura y an de la ejecu-
cin sumaria de sospechosos que residen en los barrios pobres o por alguna otra razn son
estigmatizados, la negacin de los derechos de la mujer y de grupos minoritarios, la impuni-
dad del trfico de drogas y el gran nmero de nios abandonados en las calles (todo lo cual
seala un escaso progreso con respecto al perodo autoritario precedente), no slo refleja un
grave proceso de decadencia urbana, sino tambin la creciente incapacidad del Estado para
hacer efectivas sus propias normas. Muchos espacios pblicos desaparecen, ya sea por la inva-
sin de los que sufren una miseria desesperante o por los peligros que acarrea usarlos. El
miedo, la inseguridad, la reclusin de los barrios ricos y el tormento que significa viajar en los
medios de transporte pblicos reducen los espacios pblicos y conducen a un tipo perverso
de privatizacin que, como veremos, tiene correlatos en otras esferas. Estos y otros males no
son nuevos, y algunos de ellos son ms acuciantes en un pas que en otro. Sin embargo, y esto
no sucede exclusivamente en Amrica Latina, han empeorado al superponerse esta enorme cri-
sis a un dbil proceso de democratizacin.
Observemos qu ocurre en las regiones donde los poderes locales (tanto los pblicos for-
males como los de facto) establecen circuitos de poder que operan segn procedimientos
incompatibles, cuando no antagnicos, con la legalidad que supuestamente regula el territorio
nacional. Estos son sistemas de poder privado (o, mejor dicho, de poder privatizado, pues
muchos de los principales actores ejercen cargos estatales), en los que varios derechos y garan-
tas de legalidad democrtica no tienen efectividad. Esta situacin se extiende a numerosas rela-
ciones privadas generalmente resueltas, an por el Poder Judicial de esas regiones, sobre la
base de las asimetras de poder existentes entre las partes. Si bien dichas regiones, neofeuda-
lizadas, poseen organizaciones estatales (nacionales, provinciales y municipales), la oblitera-
cin de la legalidad les quita a los circuitos de poder regional, incluso a los organismos esta-
tales, la dimensin pblica, legal, sin la cual el Estado nacional y el orden que ste sustenta
desaparecen. Es probable que el error de reificar el Estado no resulte evidente cuando se teo-
riza sobre pases homogneos, pero se pone de manifiesto cuando la aniquilacin de su dimen-
sin pblica hace que algunas organizaciones estatales se vuelvan parte de los circuitos de
poder perversamente privatizados
7
. Algunos sectores del nordeste y el Amazonas en Brasil, el
altiplano en Per y varias provincias del centro y noroeste de la Argentina son ejemplos de la
evaporacin de la dimensin pblica del Estado y, en consecuencia, de su extraa reificacin
al quedar integrado exclusivamente por organizaciones que, en esas regiones, son parte de cir-
cuitos de poder privatizados, a menudo sultanistas.
Aunque estas caractersticas de Amrica Latina son conocidas, que yo sepa no se han hecho
esfuerzos sistemticos por relacionarlas con los tipos de democracia que surgieron en
Argentina, Brasil, Per, en pases similares de Amrica Latina y en otras partes del mundo.
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Imaginemos un mapa de cada pas donde las zonas color azul sealan un alto grado de pre-
sencia del Estado, tanto en el aspecto funcional como territorial (es decir, un conjunto de buro-
cracias razonablemente eficaces y la existencia de una legalidad efectiva), las verdes indican
un alto grado de penetracin territorial y una presencia mucho menor en trminos funciona-
les y las marrones significan un nivel muy bajo o nulo de ambas dimensiones. De esta mane-
ra, en el mapa de Noruega, por ejemplo, prevalecera el azul; en el de Estados Unidos se vera
una combinacin de azul y verde, con importantes manchas marrones en el sur y en las gran-
des ciudades; en Brasil y Per el color predominante seria el marrn y en la Argentina la exten-
sin de este color seria menor pero, si contramos con una serie temporal de mapas, podra-
mos ver que esas zonas marrones se han extendido ltimamente
8
.
En estas zonas hay elecciones, gobernadores y legisladores nacionales y provinciales (en
muchos casos sobrerrepresentados en las legislaturas nacionales). An cuando pueden ser los
partidos de esas provincias miembros nominales de partidos nacionales, no son ms que
mquinas personalistas ansiosamente dependientes de las prebendas que puedan extraer de
los organismos estatales, tanto nacionales como locales. Estos partidos y los gobiernos locales
funcionan sobre la base de fenmenos tales como el personalismo, el familismo, el prebendis-
mo, el clientelismo, y otros por el estilo. Como saben los antroplogos, este mundo se rige por
un conjunto de reglas minuciosas, aunque no escritas; en l existen -en oposicin a las socie-
dades tradicionales- burocracias estatales, algunas de ellas grandes y complejas, muy mal
pagas y politizadas.
Estos circuitos de poder estn representados en el centro de la poltica nacional, comenzan-
do por el Congreso, la institucin que supuestamente es !a fuente de legalidad nacional. Por
lo general, los intereses de los legisladores marrones son bastante limitados: sostener el sis-
tema de dominacin privatizada que los ha elegido y canalizar hacia ese sistema la mayor can-
tidad posible de recursos estatales. Por eso, la tendencia de sus votos es conservadora y opor-
tunista: dependen para su xito del intercambio de favores con el Ejecutivo y varias burocra-
cias estatales. Si el Poder Ejecutivo es dbil, esos representantes suelen obtener el control de
los organismos estatales que suministran dichos recursos. Esto aumenta la fragmentacin del
Estado (y sus dficit): el marrn se extiende hasta la cspide burocrtica del Estado. Adems,
tanto en el Congreso como fuera de l, esos individuos sacan provecho de partidos que no
slo tienen muy bajo contenido ideolgico (lo que per se no es necesariamente malo), sino que
adoptan posiciones absolutamente oportunistas y carecen de disciplina. Un extremo transfor-
mismo es la regla. Algunos anlisis recientes han sealado las negativas consecuencias que esto
provoca en el funcionamiento del Congreso y en el surgimiento de un sistema partidario razo-
nablemente estable (esp. Mainwaring, 1990), lo cual por cierto no es demasiado propicio para
la institucionalizacin de la democracia. Tambin, por razones evidentes, estos polticos con-
vergen con la orientacin delegativa y cesarista del Poder Ejecutivo en su hostilidad a cualquier
forma de responsabilizacin (accountability) horizontal. Y an cuando a veces tienen graves
conflictos con el Ejecutivo, suelen ser sus aliados contra el surgimiento de slidas instituciones
representativas.
En cierto modo, el rgimen que resulta de esta situacin es muy representativo. Es coheren-
te con la realidad de pases cuyos patrones de representacin poltica los vuelven an ms
heterogneos. El problema es que esta representatividad implica la introyeccin del autoritaris-
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mo -entendido como la negacin de lo pblico y de la efectiva legalidad del Estado democr-
tico y, por lo tanto, de la ciudadana- en el centro mismo del poder poltico de dichos pases
9
.
Nuestro mapa da lugar a algunas preguntas importantes, ninguna de las cuales contestar
totalmente en este artculo. Qu tipo de Estado son los de pases en los que predomina el
marrn? Qu rgimen democrtico puede establecerse en medio de tal heterogeneidad? Hasta
qu punto se pueden extrapolar a esos casos teoras del Estado y de la democracia que pre-
suponen pases mucho ms homogneos? En sus aspectos ms generales, estas preguntas han
sido bsicas en los anlisis comparativos de las ciencias sociales. Sin embargo, hay que recor-
darlas y especificarlas, dado que el sentimiento generalizado de una victoria universal del capi-
talismo, y quizs de la democracia, ha hecho que caigan en el olvido. Quiz se est volvien-
do a los errores de la dcada del sesenta, cuando muchas teoras y comparaciones eran indi-
ferenciadas, cuando no etnocntricas: aplicaban paradigmas de supuesta validez universal que
no tenan en cuenta la variacin estructurada observable en el mundo no desarrollado. En la
actualidad los economistas neoliberales son un claro ejemplo de este problema, pero muchos
socilogos y politlogos tampoco son excepcin.
Debemos recordar que en un orden democrtico que funciona adecuadamente, la lega-
lidad del sistema es universalista: cualquiera puede apelar a ella con xito, independiente-
mente de su posicin en la sociedad. Volviendo a una discusin bastante antigua, puede
decirse que un Estado es democrtico y autoritario o stos son atributos reservados
exclusivamente al rgimen? Todo depende, por supuesto, de cmo definamos el Estado y
el rgimen. Con respecto al ltimo, repetir la definicin que hemos propuesto con
Schmitter: ...el conjunto de pautas, explcitas o no, que determina las formas y canales de
acceso a los principales cargos de gobierno, las caractersticas de los actores admitidos y
excluidos con respecto a ese acceso y los recursos o estrategias que pueden emplear para
ganar tal acceso (ODonnell y Schmitter, 1986: 73). Con algunas variantes, este tipo de defi-
nicin es aceptado en la bibliografa; en cambio, como ya vimos, la definicin de Estado es
problemtica. Contra la opinin predominante, lo que sostengo aqu lleva a la conclusin
de que los atributos democrtico y autoritario no corresponden slo al rgimen sino
tambin al Estado.
Esto puede mostrarse razonando a contrario. Un contexto autoritario tiene una caractersti-
ca fundamental: no existe un sistema legal (o, si existe, no tiene verdadera efectividad, o puede
anularse ad hoc, o est subordinado a normas secretas y/o al capricho de los gobernantes) que
garantice la efectividad de los derechos y garantas que los grupos e individuos pueden esgri-
mir contra los gobernantes, el aparato estatal o cualquier otra instancia situada en la cima de
la jerarqua social o poltica. Se trata de una legalidad trunca: an en el caso del autoritarismo
institucionalizado, no tiene la garanta de su propia aplicacin contra los gobernantes y otros
poderes superiores. Esto afecta una dimensin constitutiva del Estado: el tipo de legalidad (que
puede dar lugar, en casos extremos, a una arbitrariedad absoluta) que conforma la textura del
orden impuesto sobre un territorio. Desde este punto de vista, no veo cmo eludir la conclu-
sin que tambin el Estado puede ser autoritario.
Lo opuesto no me parece menos evidente. En tanto un sistema legal incluye los derechos y
garantas del constitucionalismo occidental y existen poderes pblicos capaces y deseosos de
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hacer cumplir dichos derechos y garantas -atenindose a procedimientos establecidos y an
en contra de otros poderes pblicos-, ese Estado y el orden que contribuye a implantar y repro-
ducir son democrticos. En oposicin a la legalidad trunca del Estado autoritario, la del Estado
democrtico es completa como Hans Kelsen argument en un contexto diferente- pues cie-
rra sus propios circuitos gracias a la aplicacin universalista de sus normas, an en contra de
otras organizaciones estatales. Esto es lo que ocurre en las zonas azules pero no en las gran-
des (y crecientes) zonas marrones de muchas de las nuevas democracias.
En los pases con grandes reas marrones las democracias se basan en un Estado esqui-
zofrnico en el que se mezclan, funcional y territorialmente, importantes caractersticas demo-
crticas y autoritarias. Se trata de un Estado cuyos componentes de legalidad democrtica y,
por lo tanto, de lo pblico y lo ciudadano se esfuman en las fronteras de diversas regiones y
relaciones de clase, tnicas y sexuales.
En tanto forma poltica efectiva sobre un territorio, la democracia se relaciona necesariamen-
te con la ciudadana, y esta slo puede existir dentro de la legalidad de un Estado democrti-
co. La completa universalizacin de la ciudadana es un ideal al que las democracias realmen-
te existentes se aproximan en mayor o menor medida. Sin embargo, para las teoras del Estado
y de la democracia que manejamos, no deberan desecharse por irrelevantes las grandes (y cre-
cientes) zonas marrones en muchas de las nuevas democracias. Tampoco debera suponerse
que alguna virtud intrnseca de la democracia poltica y/o del cambio econmico har que esas
zonas desaparezcan. No se trata, como en el caso de las democracias institucionalizadas, de
algunos componentes autoritarios en un Estado que an as puede considerarse democrtico.
En los pases que estudiamos en este artculo la dimensin autoritaria se entremezcla en forma
compleja e intensa con la dimensin democrtica. Esto exige que reconceptualicemos el Estado
y la democracia (y el rgimen) existentes en cada caso.
Un Estado incapaz de imponer su legalidad sustenta una democracia con una ciudadana de
baja intensidad. En muchas de las zonas marrones se respetan los derechos polticos de la
poliarqua. Por lo general, los individuos no estn sometidos a coaccin directa cuando votan;
sus votos se cuentan correctamente; pueden crear prcticamente cualquier tipo de organiza-
cin, expresar sus opiniones sin censura y moverse libremente dentro y fuera del territorio
nacional. En estas zonas se cumplen estas y otras caractersticas de la poliarqua. Esto es lo que
diferencia a Polonia y la Argentina, por un lado, de Rumania y Guatemala, por el otro.
Cualquiera sean sus normas constitucionales, el funcionamiento real de la vida poltica en los
dos ltimos pases los descalifica como poliarquas.
Entre los pases que satisfacen los criterios de la poliarqua pueden distinguirse diferentes
grados y dimensiones de democraticidad, segn los grados de justicia e igualdad en varias
esferas sociales (o democratizacin social y econmica; vase ODonnell y Schmitter, 1986).
Pero el concepto de ciudadana de baja intensidad no se refiere a estas esferas, que por cier-
to son muy importantes. Se refiere especficamente a la esfera poltica, a la teora poltica de la
democracia poltica, o poliarqua. Como ya seal, an en las zonas marrones de las nuevas
democracias prevalecen, por lo general, condiciones especficamente polticas que satisfacen
las condiciones estipuladas para la existencia de la poliarqua. No obstante, es comn que los
campesinos, los residentes en barrios pobres, los indios, las mujeres, etctera, no reciban un
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trato justo en los tribunales, ni gocen de acceso a servicios pblicos a los que tienen derecho,
estn a salvo de la violencia policial, carezcan de derechos laborales, etctera. Estas son res-
tricciones extra-polirquicas pero polticamente fundamentales: implican la inefectividad del
Estado-en-tanto-ley y la cancelacin de algunos derechos que son tan constitutivos de la demo-
cracia como el de votar sin coaccin. Esto origina una curiosa bifurcacin: en muchas zonas
marrones se respetan los derechos participativos y democrticos de la poliarqua, pero se viola
el componente liberal de la democracia. Una situacin en la que se vota con libertad y hay
transparencia en el recuento de los votos pero en la que no puede esperarse un trato correc-
to de la polica o de la justicia, pone en tela de juicio el componente liberal de esa democra-
cia y cercena severamente la ciudadana
10
. Esta bifurcacin constituye el reverso de la mone-
da de la compleja mezcla de componentes democrticos y autoritarios en estos Estados.
La negacin de los derechos liberales (en general, aunque no exclusivamente) a los pobres
y a otros sectores discriminados es analticamente diferente de los distintos grados de demo-
cratizacin social y econmica y no supone una relacin mecnica con ellos. Sin embargo,
empricamente varias formas de discriminacin, la pobreza generalizada y su correlato -una
extrema disparidad en la distribucin de los recursos (no slo econmicos)- van de la mano
con baja intensidad de la ciudadana
11
. Este es el tema de las condiciones sociales necesarias
para el ejercicio de la ciudadana: cmo puede habilitarse a los dbiles y pobres, an cuando
sigan siendo pobres, para que, en forma congruente con la legalidad democrtica, puedan
acceder a una plena ciudadana, liberal y democrtica? Ni siquiera una definicin poltica de la
democracia (como la que recomiendan la mayora de los autores contemporneos y a la que
adhiero) debera soslayar la pregunta acerca de hasta qu punto se ejerce verdaderamente la
ciudadana en un pas determinado. Permtaseme insistir en un tema que lleva a confusiones:
esto no se refiere per se a cunto lamenta uno las desigualdades y cunto quisiera repararlas.
Mi argumento aqu se limita a las consecuencias que esas condiciones sociales tienen sobre el
tipo de poliarqua y la extensin de la ciudadana existentes en cada caso.
En las siguientes secciones me ocupar de algunas cuestiones que se vinculan, primero, con
la crisis del Estado y, segundo, con un cierto tipo de crisis econmica. Este examen nos per-
mitir obtener una perspectiva ms concreta respecto de algunos de los temas presentados en
esta primera seccin.
2. Algunos aspectos de la crisis del Estado
Existen abundantes pruebas de que la grave crisis socioeconmica que sufre la mayora de
los pases recientemente democratizados fomenta el crecimiento de las zonas marrones. Estos
efectos no provienen slo de diversos procesos de desintegracin social y econmica; tambin
se originan en la profunda crisis del Estado en tanto legalidad efectiva, en tanto conjunto de
burocracias y en tanto agente legitimado del inters comn. Tambin derivan del fuerte anties-
tatismo de las ideas y polticas neoliberales
12
, en especial de su empeo por disminuir a toda
costa el tamao de las burocracias estatales y el dficit pblico.
Se estn haciendo muchos esfuerzos para reducir el dficit fiscal. Los principales han sido
las privatizaciones y los intentos de librarse del exceso de personal. Esto ltimo no ha sido
88
fcil, en parte porque en la mayora de los casos los empleos pblicos estn protegidos legal-
mente y en parte porque la tenaz oposicin de los gremios ha costado cara a gobiernos ines-
tables. En cambio, las polticas que produjeron una fuerte cada en los sueldos de la mayor
parte de los empleados pblicos resultaron ms conducentes a la reduccin del dficit fiscal.
Adems de la gran cada de los salarios, hay numerosas indicaciones de la degradacin del
funcionamiento y de la idea misma de la burocracia estatal como un servicio pblico. Muchos
de los funcionarios ms capaces la han dejado para pasar al sector privado. Para los que se
quedaron, su status se ha deteriorado tanto como sus salarios: las ideologas antiestatistas pre-
valecientes hacen que su trabajo se mire con desconfianza, y tanto en la prensa como en el
saber popular abundan las ancdotas acerca de su ociosidad, su incompetencia y falta de inte-
rs por sus tareas, y su corrupcin. Si no hace mucho tiempo ser funcionario pblico era fuen-
te de prestigio, hoy es lo contrario.
Peor an, antes de la crisis actual, ser empleado pblico era tener una carrera. Supona tra-
bajar en un mbito que ofreca un camino previsible de ascensos y recibir un ingreso mensual
y varios beneficios adicionales que aseguraban un slido estilo de vida de clase media (que
por lo general inclua una buena vivienda y poder afrontar la educacin universitaria de los
hijos). Con excepcin de algunos reductos privilegiados (en especial en los Bancos Centrales),
ya no ocurre lo mismo en los pases afectados por la crisis actual. La decapitacin de las buro-
cracias superiores y ms especializadas debido al xodo de los agentes ms calificados, la poli-
tizacin de esos puestos, racionalizaciones y reestructuraciones casi siempre fallidas, y la
decadencia espectacular de la infraestructura fsica dibujan un sombro panorama (quizs no
haya nada ms desalentador que martillar con los dedos sobre una vetusta mquina de escri-
bir en una oficina cuya pintura y mobiliario no han cambiado en muchos aos). Esta situacin
es propicia para la existencia de una burocracia con escasa motivacin y capacitacin. Esto rea-
limenta las innumerables ancdotas que sustentan el resuelto ataque neoliberal contra el Estado
y erosiona el apoyo poltico que sera imprescindible para que los gobiernos puedan llevar
adelante una poltica ms equilibrada para con su propia burocracia.
Asimismo, en situaciones de inflacin elevada y errtica, en un mes los empleados esta-
tales pueden perder 30, 40 y hasta 50 % de su salario real. En estas circunstancias no les
queda sino desesperarse y exigir remedios inmediatos. Van a la huelga y realizan manifes-
taciones, a veces violentas. Como consecuencia, se producen frecuentes paralizaciones de
servicios pblicos esenciales. Estas protestas contribuyen a crear la sensacin que los
gobiernos democrticos y los polticos no pueden, o por razones demaggicas no quie-
ren impedir el caos y el consiguiente deterioro econmico. Adems, el comportamiento
racional -y desesperado- de los empleados estatales alimenta la imagen generalizada de una
burocracia pblica ingobernable, ms interesada en defender sus privilegios que en cum-
plir con sus deberes. Por ltimo, aunque los datos disponibles sobre este tema son impre-
sionistas, las huelgas de los empleados pblicos y otras protestas provocan la hostilidad de
sectores populares y de la clase media, pues paralizan y contribuyen a empeorar servicios
pblicos esenciales. La ira de estos sectores, que dependen ms de tales servicios que las
clases altas, abre otra brecha favorable a la ofensiva antiestatista, que confunde la (necesa-
ria) tarea de lograr un aparato estatal ms eficaz con el debilitamiento (suicida) del Estado
en todas sus dimensiones.
89
La disminucin de los ingresos personales, la limitacin de las perspectivas profesionales,
las malas condiciones laborales, un mbito poltico hostil y, al mismo tiempo, las innumerables
intervenciones estatales, son el caldo de cultivo perfecto para el crecimiento de la corrupcin.
En algunas oficinas pblicas pocas operaciones funcionan sin soborno, insignificante para los
ricos pero muy gravoso para los pobres. En los niveles altos y hasta medios de la burocracia,
la corrupcin maneja cuantiosas sumas, que devastan los escasos recursos pblicos. Adems,
cuando algunos de estos hechos se convierten en escndalos, socavan la confianza no slo en
el funcionamiento y el papel del Estado, sino tambin en gobiernos que parecen incapaces de
corregir esta situacin, cuando no parte involucrada en ella.
Para gobiernos desesperados por conseguir fondos, la solucin temporaria ha sido el
aumento de los impuestos indirectos y de las tarifas de los servicios pblicos, lo que alimenta
la inflacin y tiene negativas consecuencias distributivas. Con respecto al impuesto sobre los
ingresos, la nica manera en que puede aplicarse sin dificultades es mediante retenciones en
los salarios del sector formal de la economa (que incluye a los empleados pblicos). Si tene-
mos en cuenta que los empleados del sector formal son tambin los principales contribuyen-
tes a la seguridad social, lo que se logra es incentivar tanto a los empleados como a sus emple-
adores para que dejen el sector formal. En pocas de empleo inestable y cada del salario, el
deterioro de la mayora de las polticas sociales (tal como se observa tanto en Amrica Latina
como en los pases poscomunistas) agrava el infortunio de vastos sectores de la poblacin.
Asimismo, los impuestos a los ingresos y los aportes para la seguridad social de los empleados
del sector formal implican una pesada tasa impositiva que muy pocos pagan pero que rige
nominalmente en toda la economa: esto incentiva an ms la evasin fiscal y reduce el costo
del cohecho. Como consecuencia, surgen protestas generalizadas sobre los impuestos excesi-
vos al par que disminuye la recaudacin total de impuestos -y los que caen an ms abrup-
tamente son los impuestos directos, supuestamente aquellos que un gobierno democrtico
debera enfatizar-. La larga agona del patrn de acumulacin de capital por sustitucin de
importaciones centrado en el Estado nos ha dejado con un dinosaurio incapaz siquiera de ali-
mentarse por su cuenta, mientras que las soluciones en curso tienden a crear una entidad
anmica, no menos incapaz de sostener la democracia, un nivel decente de equidad social y
el crecimiento econmico
3. Acerca de ciertas crisis econmicas
En esta seccin me referir a una clase particular de crisis econmica: la que sufrieron pa-
ses como Argentina, Brasil y Per al entrar en un patrn de inflacin alta y recurrente
13
acen-
tuada por reiterados y fallidos intentos de controlarla y emprender reformas estructurales
recomendadas por los acreedores internacionales. Se trata, por fortuna, de un conjunto redu-
cido de pases, si bien varias naciones poscomunistas y africanas han cado o estn a punto de
caer en esta situacin. Puede afirmarse que, cuanto ms duradera y profunda es la crisis, y
cuanto menor es la confianza en que el gobierno podr resolverla, ms razonable se vuelve
que cada agente acte: 1) en niveles muy desagregados, en especial en lo tocante a los orga-
nismos estatales que pueden resolver o aliviar los efectos de la crisis para un sector o compa-
a determinados; 2) con horizontes temporales extremadamente cortos, y 3) con la expectati-
va que todos harn lo mismo. Se plantea as un gigantesco dilema del prisionero cuando una
90
larga y profunda crisis econmica ensea a todos las siguientes lecciones: 1) la inflacin segui-
r siendo alta y es casi imposible predecir qu fluctuaciones sufrir en el mediano plazo -
menos an en el largo plazo-; 2) dichas fluctuaciones pueden incluir perodos de inflacin muy
alta o de hiperinflacin; 3) en algn momento el gobierno intervendr drsticamente para
dominar la inflacin, pero es probable que dicha intervencin fracase; 4) las expectativas sobre
el futuro de la economa son sumamente pesimistas; 5) la situacin econmica futura de cada
agente dependen de su sagaz y oportuna adaptacin a las condiciones impuestas por los pun-
tos precedentes.
Aunque escasean los estudios a un nivel microeconmico apropiado, cualquiera que haya
vivido estas circunstancias sabe que afronta un mundo difcil y peligroso. Racionalmente, la
estrategia predominante consiste en hacer lo que sea menester para protegerse de las prdidas
con que amenaza una inflacin alta y, a la vez, errtica. Si uno no hace nada y/o carece de los
recursos de poder para correr a la velocidad de la inflacin, es seguro que sufrir importantes
prdidas, que pueden significar la bancarrota para algunos y la pobreza absoluta para otros.
Es el mundo del slvese quien pueda. El primer y ms bsico fenmeno es una des-soli-
darizacin generalizada. Cada uno de los agentes racionales acta en el nivel de agregacin y
con el horizonte temporal que cree ms eficaz para sus movimientos defensivos. El horizonte
temporal adecuado es el cortsimo plazo: de qu servira sacrificar ganancias a corto plazo por
las de largo plazo, cuando la situacin futura no puede predecirse con ninguna precisin y, de
no aprovechar al mximo las ganancias inmediatas, puede haber prdidas cuantiosas? Algunos
agentes, difciles de identificar puntualmente con los datos disponibles, obtienen grandes bene-
ficios. Son muchas las formas de lograr este objetivo, aunque las oportunidades segn las cla-
ses sociales son sumamente desparejas. Una de las ms frecuentes es el saqueo del aparato
estatal. Para quienes practican este juego, no tienen sentido polticas econmicas a largo plazo,
negociadas y puestas en prctica con la participacin de asociaciones representativas de inte-
reses. Como el gobierno tambin tiene que bailar al ritmo de la crisis, su capacidad de formu-
lar estas polticas es muy limitada, y a menudo su implementacin es anulada o capturada por
las estrategias desagregadas a que acabo de aludir. Lo decisivo para defenderse y eventualmen-
te sacar provecho de la crisis es el fcil y rpido acceso a las agencias estatales que pueden
proveer los recursos deseados. Favores y privilegios de todo tipo son tramitados ante el apa-
rato estatal por coaliciones del tamao mnimo necesario para lograrlos. Tales ventajas deben
lograrse con rapidez pues de no ser as la inflacin las devorar. Dada esta situacin, la estra-
tegia racional supone una doble desagregacin: en primer lugar, actuar en forma individual o
alindose con el menor conjunto de agentes que puede garantizar el resultado esperado;
segundo, colonizar los organismos estatales que pueden ofrecer los beneficios deseados, evi-
tando mbitos ms agregados y/o pblicos que complicaran el logro de las prebendas busca-
das. Varios procesos mencionados en la literatura, como la desagregacin de identidades colec-
tivas populares, la implosin de partidos de raigambre histrica y la prdida de importancia de
las organizaciones colectivas de los capitalistas son expresin de las perversas consecuencias
generales de este comportamiento racional defensivo.
Los capitalistas de Argentina, Brasil y Per tienen una importante ventaja. Este no es un
juego nuevo para ellos: slo han aumentado la urgencia, las apuestas y el nivel de desagrega-
cin de sus acciones. Los capitalistas de estos pases, y de otros de Amrica Latina, estn acos-
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tumbrados a vivir a costa de la generosidad del Estado y a colonizar sus agencias. No tienen
necesidad de buscar nuevos socios dentro de las burocracias pblicas, ni de inventar nuevas
formas de relacionarse con ellos en mltiples variantes de mutua corrupcin. Pero la profun-
didad de la crisis ha acentuado estos males. Primero, parece que la corrupcin es mayor que
antes; segundo, la misma crisis produce una enorme fragmentacin del aparato estatal o, lo
que es equivalente, una brusca disminucin de su autonoma, no con relacin a una clase
capitalista sino a los innumerables segmentos en los que sta se ha dividido al comps de la
crisis. Los problemas sealados en la seccin anterior se multiplican por estas secuelas de la
crisis econmica, al mismo tiempo que la resultante desintegracin del aparato estatal lo vuel-
ve an ms incapaz de resolverla.
Cada espiral de la crisis no es igual que el anterior. Los actores aprenden. Los que fueron
astutos para sobrevivir y hasta para dar un paso adelante pueden comprar a precio bajo los
activos de los perdedores. La rpida concentracin de capital en estos pases refleja las ganan-
cias de los sobrevivientes darwinianos. Estos agentes suponen que, como los anteriores esfuer-
zos de estabilizacin fracasaron (y como el gobierno se debilit an ms con ese fracaso), los
nuevos esfuerzos del gobierno tambin fracasarn. Por lo tanto, se ponen a resguardo basan-
do su expectativa en que la poltica en curso ha de fracasar, lo que por supuesto aumenta la
probabilidad de que ocurra.
Por su parte, cuantas ms espirales se suceden, mayor es la desesperacin de los gobiernos
por encontrar una salida a la crisis. Pero la desintegracin del aparato estatal, el aumento del
dficit fiscal, una opinin pblica hostil, partidos polticos que anticipan rditos electorales
futuros mediante la aguda critica al gobierno (incluso lderes del partido gobernante, que
temen ser arrojados al abismo de su impopularidad) y los clculos defensivos de poderosos
actores econmicos disminuyen la probabilidad de que la nueva poltica tenga xito. Esto sig-
nifica que, en una economa con crecientes niveles de inmunizacin, el prximo intento de
estabilizacin conllevar una intervencin an ms drstica que la anterior. Las apuestas suben
con cada vuelta de la rueda.
Un nuevo fracaso contina el proceso de seleccin darwiniana, que se dinamiza por la cre-
ciente incapacidad del gobierno para controlar las repercusiones distributivas de sus polticas.
Como, en trminos relativos, diversos segmentos de la clase media son los que sufren el mayor
impacto, se oyen clamores generalizados sobre la extincin de la clase media, a veces con
matices no muy coherentes con la consolidacin de la democracia. En este contexto, el gobier-
no proyecta una curiosa imagen en la que se mezclan la omnipotencia con la impotencia. Por
un lado, como el gobierno tiene que creer y, sobre todo, tratar de hacer creer, que este inten-
to domar la crisis, lo proclama estentreamente, agregando que esta vez se justifican los
nuevos sacrificios exigidos a la poblacin. Por otro lado, aparte del alivio implicado por la tem-
poraria cada de la inflacin (en general a un alto costo distributivo y de actividad econmi-
ca), no tarda en hacerse evidente que el gobierno no podr poner en prctica otras medidas,
tambin imprescindibles para el xito de sus polticas. Este es otro factor que acorta los hori-
zontes temporales y empeora las expectativas que dinamizan el dilema del prisionero.
En estas condiciones, la sociedad se ofrece a s misma una fea imagen. Miles de expresio-
nes ponen de manifiesto el profundo malestar consecuente. Los casos de oportunismo genera-
92
lizado, codicia, falta de solidaridad y corrupcin no son un buen espejo en el cual mirarse.
Adems, muchas de estas acciones suponen desconsideracin por las leyes. Cuando es obvio
que muchos violan la ley sin que implique costo alguno, la leccin que se extrae erosiona an
ms la predecibilidad de las relaciones sociales; la ilegalidad y el oportunismo generalizados
aumentan toda clase de costos de transaccin y la texturizacin de la sociedad por el Estado-
en-tanto-ley se debilita con cada vuelta de la espiral.
Abundan amargas denuncias y exhortaciones desesperadas para superar la crisis moral.
Los medios de prensa y las conversaciones cotidianas reclaman restaurar la unidad nacional,
buscar la panacea de los pactos socioeconmicos (que en las condiciones vigentes ningn
actor racional concertara de buena fe), moralizar las empresas y la administracin pblica,
etctera. Aunque las crticas moralistas y las exhortaciones piadosas son valiosas como indica-
dores de que an sobreviven valores bsicos de la moral pblica, ellas no tienen en cuenta
que la accin social est atrapada en un colosal dilema del prisionero
14
. Ms an, dichos pro-
nunciamientos pueden convertirse en una condena global de una situacin que incluye una
democracia cuyo funcionamiento es tan deficiente.
La airada atomizacin de la sociedad es la otra cara de moneda de la crisis del Estado, no slo
como conjunto de burocracias sino tambin, y an mas, como fuente de legalidad y de predeci-
bilidad social. Adems, la crisis lleva a la decreciente credibilidad del Estado como agente auto-
rizado de los intereses nacionales. Ms bien se lo ve cada vez ms como un gravoso aparato que
se deja saquear por los poderosos. La desintegracin del aparato estatal y la creciente ineficacia
del Estado-en-tanto-ley impiden la implementacin de polticas mnimamente complejas. No
resulta fcil decidir a qu sectores del aparato estatal debe darse prioridad para aumentar su efi-
cacia, o implementar una poltica industrial, o decidir el grado y el orden de la apertura comer-
cial y financiera de la economa, o acordar polticas salariales y laborales, etctera. Sin esta rees-
tructuracin, ni las polticas neoliberales actuales ni polticas alternativas pueden tener xito.
Para que estas polticas no slo se decidan sino que adems sean implementadas, deben
cumplirse tres condiciones: 1) Tanto los agentes privados como los estatales deben tener como
horizonte temporal significativo el mediano plazo, por lo menos. Sin embargo, en las condicio-
nes que describo esto es muy poco probable. Incluso los altos funcionarios gubernamentales
suelen tener el corto plazo como el nico horizonte relevante, en parte porque su tiempo es
absorbido por intentos de apagar los incendios que aparecen en todos lados, en parte porque
la estabilidad de sus propios cargos est constantemente amenazada. 2) Si se pretende que la
estabilizacin y, en especial, las polticas econmicas estructurales, sean algo ms que un
burdo reflejo de los intereses que tienen acceso a su formulacin, las principales agencias esta-
tales deben tener capacidad de reunir y analizar informacin compleja y estar suficientemente
motivadas para actuar en funcin de alguna definicin del inters pblico. Como vimos, excep-
to en algunos reductos organizacionales, estas condiciones suelen ser inexistentes. 3) Algunas
polticas slo pueden ponerse en prctica con xito mediante complejas negociaciones con
diversos actores privados organizados que reclaman injerencia legtima en el proceso. Pero la
extrema desagregacin que provoca la crisis aqu discutida desgasta la representatividad de los
intereses organizados: quin puede hablar realmente en nombre de otros en estos casos?, qu
ego puede convencer a alter que lo que convinieron ser respetado por quienes aqul dice
representar? La atomizacin de la sociedad refleja y acenta la desintegracin del Estado
15
.
93
Cmo puede ser polticamente representado este mundo de actores que se comportan de
una manera tan desagregada, oportunista e inmediata? Cules pueden ser sus puntos de ancla-
je y sus vnculos con las instituciones (las representativas de intereses y las propiamente pol-
ticas, como los partidos y el Congreso) que conforman las relaciones entre Estado y sociedad
en las democracias institucionalizadas? Qu representatividad y, en general, qu identidades
colectivas pueden sobrevivir a estas tormentas? La respuesta es que en estas condiciones se
avanza muy poco, si es que se avanza, hacia la creacin de instituciones representativas y res-
ponsables. Por el contrario, conectndose con profundas races histricas de estos pases, la
atomizacin del Estado y la sociedad, la expansin de las zonas marrones y su forma peculiar
de defender sus intereses, y la enorme urgencia y complejidad de los problemas que deben
enfrentarse, alimentan la predisposicin delegativa y plebiscitaria de estas democracias. La pul-
verizacin de la sociedad en una mirada de actores racionales/oportunistas y la ira por una
situacin que todos -y por lo tanto, aparentemente, nadie han provocado, tienen un gran cul-
pable: el Estado y el gobierno. Por un lado, este tipo de razonamiento es terreno frtil para
simplistas ideologas antiestatales; por el otro, impulsa la prdida de prestigio del rgimen
democrtico, de sus tambaleantes instituciones y de todos los polticos. Por cierto, esta evalua-
cin tiene bases reales: los fracasos de las polticas gubernamentales, sus errores y vacilacio-
nes, su impotente omnipotencia y, con frecuencia, las muestras de su corrupcin, as como el
deplorable espectculo que ofrecen a veces los polticos y los partidos, dentro y fuera del
Congreso, brindan la oportunidad para la exculpacin proyectiva de la sociedad en los mlti-
ples males que aquejan al gobierno y al Estado.
Lo menos que puede decirse de estos problemas es, primero, que no contribuyen al surgi-
miento de una democracia institucionalizada; segundo, que dificultan muchsimo la implemen-
tacin de las polticas complejas a largo plazo, negociadas multisectorialmente, que podran
sacar a estos pases del pantano; y tercero, que (por cierto no slo en Amrica Latina) interac-
tan poderosamente con tradiciones de concebir la poltica de una manera cesarista, antiinsti-
tucional y delegativa.
Llegados a este punto, se impone una pregunta: existe alguna manera de salir de estas espi-
rales descendentes? O, ms precisamente, en qu momento y en qu condiciones puede
encontrarse esa salida? Debemos recordar que se trata de pases (Argentina, Brasil y Per) que
tuvieron la desgracia de haber sufrido un patrn recurrente de alta inflacin, reforzado por
perodos de hiperinflacin o muy cercanos a ella (segn definiciones, que no discuto aqu) y
que soportaron varios programas de estabilizacin fallidos.
Chile es un pas que sufri estas dificultades pero que parece haber encontrado una salida.
Las polticas del gobierno de Pinochet, implementadas con una eficacia que Lenin habra admi-
rado, destruyeron la mayor parte de lo que quedaba (despus del gobierno de Allende) de la
burguesa centrada en la sustitucin de importaciones y en el mercado interno; sta se sinti
demasiado agradecida por haber sido rescatada en cuanto clase como para organizar una opo-
sicin concertada. Por supuesto, el gobierno de Pinochet tambin reprimi brutalmente a las
organizaciones sindicales y a los partidos polticos que podran haber presentado una oposi-
cin eficaz. En el desierto social resultante, el costo social fue altsimo y, aunque con cambios
y accidentes, se implement en su mayor parte el programa neoliberal. El gobierno democr-
tico de este pas enfrenta ahora el problema, serio pero menos grave que antes, de mantener
94
una inflacin baja, tasas de crecimiento econmico razonables y un clima internacional favo-
rable. Tambin debe plantearse cmo aliviar las desigualdades acentuadas por el anterior rgi-
men autoritario. Pero el hecho es que las consecuencias distributivas de las polticas ambiguas
y menos duras de pases como Brasil, Argentina y Per no han sido mejores que las del gobier-
no de Pinochet. Adems, los recursos de que ahora dispone el gobierno chileno para aliviar la
desigualdad son relativamente mayores que en stos. El hecho que hace algn tiempo Chile
estuvo atrapado -pero ya no lo est- en las espirales que describ aqu (y aunque sta no es la
nica razn, hay otras ms histricas que no puedo desarrollar en este trabajo) significa que
su Estado est en mejores condiciones que el de los pases mencionados para hacer frente a
los problemas de desigualdad que hered.
Otro caso podra ser Mxico. Sin embargo, la inflacin y sus mltiples trastornos sociales
nunca fueron all tan importantes como en Argentina, Brasil y Per (ni como lo son hoy en
la mayor parte de la ex Unin Sovitica). El PRI ofreci un instrumento ms eficaz que en
estos ltimos pases para la implementacin de polticas neoliberales. Adems, por ser un pas
limtrofe con Estados Unidos, los intereses geopolticos de ste estn ayudando en la marcha
-todava penosa e incierta, pero comparativamente ms sencilla- hacia la concrecin de los
objetivos a largo plazo de esas polticas. Otro caso es Bolivia, donde la implementacin de
medidas que lograron dominar la inflacin y liberalizaron el comercio y las finanzas estuvo
acompaada por una brutal represin, escasamente compatible con la democracia. Un candi-
dato ms reciente a integrar esta lista es la Argentina. Si nos concentramos en los casos de
Amrica del Sur, qu tienen en comn Chile, Bolivia y Argentina? Sencillamente que en estos
pases, bajo un rgimen autoritario en el primer caso y gobiernos elegidos democrticamente
en los dos ltimos, la crisis toc fondo. Cul es ese fondo? Es la convergencia de lo siguien-
te: 1) un Estado que como principio legal de orden tiene escasa influencia sobre la conducta
de la mayora de los actores, como burocracia llega a lmites extremos de desintegracin e
ineficacia, y en un momento determinado es incapaz de respaldar la moneda nacional; 2) un
movimiento obrero derrotado, en el sentido de que ya no es capaz de oponerse a las polti-
cas neoliberales sino mediante protestas fragmentarias y efmeras; 3) una clase capitalista que
en gran medida se ha devorado a s misma y cuyos vencedores se han metamorfoseado en
conglomerados centrados en las finanzas (junto con ramas del comercio y de actividades pro-
fesionales vinculadas al consumo suntuario), y 4) un consenso generalizado de que vivir con
una inflacin alta e inestable es tan intolerable que cualquier solucin es mejor, aunque ella
reafirme un mundo muy desigual, en el que muchas formas de sociabilidad solidaria se han
perdido. En estas circunstancias, quien trate de controlar la inflacin e iniciar la reestructura-
cin aconsejada por las ideas neoliberales ya no se topar, como sucedi poco tiempo antes,
con poderosas coaliciones capaces de bloquear sus polticas: las fracciones ms importantes
de la burguesa ya no tienen intereses antagnicos con ellas, las expresiones de los intereses
de la clase media y del sector popular estn fraccionadas, y los empleados pblicos, una vez
superado su propio calvario, ahora tienen esperanzas que su situacin mejorar. La pulveri-
zacin de la sociedad y del aparato estatal, junto con la demanda primordial de volver a un
mundo social ordenado, terminan eliminando las resistencias que alimentaban, sin quererlo
pero con eficacia, las vueltas previas de la espiral. En Chile esto sucedi gracias a los efectos
combinados de la crisis desatada durante la Unidad Popular y las decididas polticas del
gobierno de Pinochet. En Bolivia y Argentina no carece de irona que, despus de la hiperin-
flacin, el fin de las vueltas de espiral (fin aparente, an no alcanzado enteramente) lleg con
95
presidentes surgidos de movimientos o partidos como el Movimiento Nacional Revolucionario
y el peronismo; tal vez era forzoso que dichos presidentes, y slo ellos, consumaran la derro-
ta de los respectivos movimientos obreros.
Y Brasil? De los pases que discut en este artculo, Brasil fue el ltimo en caer en este tipo
de crisis. Esto se debi al mayor volumen de su mercado interno y a una economa ms din-
mica, que dieron origen a una economa ms compleja e industrializada que la de sus vecinos.
En una paradoja de xito
16
, esta ventaja puede resultar una maldicin. En Brasil sigue
habiendo poderosos agentes capaces de bloquear las polticas neoliberales ms o menos orto-
doxas que, de todos modos, se han intentado y volvern a intentarse. Por otro lado, si no exis-
tiera otra posibilidad que seguir las espirales hasta el fondo del abismo, el grado de destruc-
cin econmica seria mucho mayor. Adems, desde el punto de vista social, en contraste con
la situacin que enfrentaron los pases del Cono Sur, en Brasil ya existe un vasto segmento de
la poblacin que no tiene ningn escaln ms que bajar.
4. Una conclusin parcial
Existen alternativas ante las crisis que he descripto? El dilema del prisionero tiene una din-
mica poderosa: ni la invocacin al altruismo y a la unidad nacional, ni propuestas que presu-
ponen amplias solidaridades y firmes identidades, pueden funcionar. Si existe una solucin,
probablemente depende de encontrar reas importantes por sus efectos en la situacin gene-
ral en las que una accin diestra y oportuna (en particular del gobierno) consiga ampliar los
horizontes temporales de los actores fundamentales y, en consecuencia, el alcance de las soli-
daridades entre ellos. El mejor invento que se conoce para lograr esto es el fortalecimiento de
instituciones sociales y polticas, pero en las circunstancias que he descripto sta es por cierto
una tarea harto difcil. En el mundo actual, la gozosa celebracin del advenimiento de la demo-
cracia debe complementarse con el sobrio reconocimiento de las inmensas dificultades (por
cierto, histricamente inusuales) que enfrenta su institucionalizacin. Como Hait, Per y
Tailandia han demostrado, estos experimentos son frgiles. Adems, contra lo que argumentan
algunos prematuros anuncios del fin de la historia, no existen fuerzas inmanentes que guen
a las nuevas democracias hacia formas representativas e institucionalizadas y a la eliminacin
de sus zonas marrones. A la larga, las nuevas democracias tal vez se bifurquen entre las que
sigan este feliz curso y las que regresen a un autoritarismo cerrado. Pero la democracia dele-
gativa, la debilidad de la responsabilizacin horizontal, la esquizofrenia del Estado, las zonas
marrones y la baja intensidad de la ciudadana forman parte del futuro previsible de muchas
de las nuevas democracias.
96
Notas
*
Versin publicada en Desarrollo Econmico, Vol. 33, N 130 (Jul. - Sep., 1993: 163-184). Traducido por Leandro Wolfson.
Las ideas presentadas en esta obra son el resultado de los encuentros y de los diversos intercambios intelectuales
que forman parte del proyecto Transformacin del Sistema Este-Sur, auspiciado por la MacArthur Foundation.
Deseo agradecer especialmente al director y coordinador intelectual de este proyecto, Adam Przeworski, por sus
numerosas y utilsimas crticas y sugerencias. Algunas de las ideas de este texto han sido incluidas y mejoradas por
Przeworski en un volumen de prxima edicin (Sustainable Democracy) del cual l es el principal responsable.
Present una versin anterior de este texto en el encuentro sobre Democracia, mercados y reformas estructurales
en Amrica Latina, patrocinado por el North-South Center y el CEDES en Buenos Aires, en marzo de 1992, y en el
encuentro sobre Liberalizacin econmica y consolidacin democrtica, promovido por el Social Science Research
Council (SSRC) para el proyecto Democratizacin y reforma econmica, que tuvo lugar en Bologna-Forli en abril
de 1992. Agradezco los muchos y tiles comentarios que recib en esos encuentros, entre ellos los de Carlos Acua
y William Smith, codirectores de! proyecto mencionado en primer trmino. Quisiera expresar mi ms sincero reco-
nocimiento a Lawrence Whitehead, director del proyecto del SSRC, no slo por sus tiles crticas y sugerencias sino
tambin por sus generosos esfuerzos para mejorar la redaccin de este texto. Por cierto, no debe culprsele a l que
no lo haya logrado totalmente. Tambin vaya mi agradecimiento a mis colegas del CEBRAP y del Kellog Institute por
sus esclarecedores aportes.
1
Adems de ser slo un esbozo, este texto tiene una gran limitacin: no me ocupo directamente de los factores inter-
nacionales y transnacionales, aunque a menudo estn implcitos en el debate.
2
El hecho de no ocuparme de factores internacionales y slo muy al pasar de factores histricos implica que no exa-
minar en este trabajo un supuesto que a veces se insina en la bibliografa, segn el cual lo nico que hacen las
nuevas democracias es atravesar etapas por las que las democracias institucionalizadas ya han pasado.
3
En otro texto (ODonnell, 1992) las denomin democracias de!egativas para oponerlas a las democracias institucio-
nalizadas (o su equivalente, democracias consolidadas o establecidas representativas). Al usar el trmico delegativas
me refiero a una concepcin y prctica del Poder Ejecutivo segn la cual por medio del sufragio se le delega el dere-
cho de hacer todo lo que le parezca adecuado para el pas. Tambin demuestro que las democracias delegativas son
intrnsecamente hostiles a los patrones de representacin normales de las democracias establecidas, a la creacin y
consolidacin de las instituciones polticas y, especialmente, a lo que yo denomino rendicin de cuentas horizontal.
Con esto me refiero al control diario de la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por parte de otros orga-
nismos pblicos que son razonablemente autnomos de aqul. Adems, como veremos, el componente liberal de
estas democracias es muy dbil. Algunos analistas tienden a confundir la democracia delegativa con el populismo. Por
supuesto, ambas comparten numerosas e importantes caractersticas. Sin embargo, por lo menos en Amrica Latina,
este ltimo dio lugar a una mayor organizacin y participacin poltica popular (aunque estuvo verticalmente contro-
lada) y coexisti con perodos de expansin dinmica de la economa interna. En cambio, es tpico de la democracia
delegativa tratar de despolitizar a la poblacin, con excepcin de los breves perodos en los que exige su apoyo ple-
biscitario, y que en la actualidad coexisten con perodos de grave crisis econmica. Mientras que mi estudio anterior
era, bsicamente, un ejercicio de tipologa, ste es un anlisis de algunos procesos sociales que en apariencia estn
estrechamente relacionados con el surgimiento y funcionarniento de las democracias delegativas.
4
Soy cauto en el uso del lenguaje porque no quiero detenerme aqu en los distintos matices y salvedades que un tra-
tamiento ms profundo del tema tendra que introducir. Para un buen anlisis de estos temas vase Cotterrell, 1984.
5
Muchos pases poscomunistas sufren el enorme problema adicional de que ni siquiera sus limites geogrficos son
incontestables y varios grupos tnicos y religiosos impiden la existencia de un mnimo grado de lealtad a los respec-
tivos Estados. En este sentido, mientras que algunos pases latinoamericanos estn sufriendo procesos de aguda ero-
sin del Estado nacional ya existente, varios pases poscomunistas enfrentan el problema an ms grave de cmo
comenzar a construir un Estado nacional en circunstancias sociales y econmicas muy poco propicias.
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6
De hecho, la penetracin estatal fue una de las crisis conceptualizadas en la clebre serie de volmenes de los
aos sesenta sobre Desarrollo poltico del Social Science Research Council (esp. Joseph La Palombara, 1971: 205-
232). Este mismo tema es primordial en Samuel Huntington, 1968. Pero mientras que estos trabajos se ocupan del cre-
cimiento de cualquier tipo de autoridad central, el mo se refiere a la efectividad del tipo de legalidad que, segn se
supone, un Estado democrtico debe implantar.
7
Un sntoma importante lo constituye el modo en que ha prosperado el narcotrfico en estas zonas, a menudo aliado
con autoridades locales y nacionales. Esta convergencia (que tambin se ha producido en otras actividades delictivas)
acenta an ms la perversa privatizacin de estas regiones.
8
El grado de homogeneidad que sugiero no supone necesariamente que cada pas abarque individuos de una misma
nacionalidad (por ejemplo, el color predominante en Blgica es el azul). La desintegracin de imperios supranaciona-
les como la Unin Sovitica y Yugoslavia puede conducir o no, en las respectivas entidades nacionales que estn sur-
giendo, a la creacin de pases que sean homogneos en el sentido al que me refiero. Por ejemplo, en Rusia la ero-
sin de la autoridad pblica y la desobediencia general a la legislacin supone que, aunque esta unidad puede ser
ms nacional en el sentido de contar con una poblacin ms homognea que antes en lo que respecta a las dimen-
siones del Estado que sealo est dominada por el color marrn. Para una vivida descripcin de la rpida y amplia
marronizacin de Rusia, vase Reddaway (1993: 30-35.
9
Obsrvese los actuales problemas de Italia, la democracia institucionalizada ms heterognea (con excepcin de la
India, si es que puede considerarse que este pas, sumamente heterogneo, pertenece a ese grupo), pero que es bas-
tante ms homognea que la de la mayora de los pases a los que aqu me refiero. Estos problemas estn estrecha-
mente vinculados con las zonas marrones de Italia y con la introduccin de representantes legales e ilegales de dichas
reas en el centro de poder nacional. Cualquiera sea nuestra opinin sobre los gobiernos republicanos de Estados
Unidos, parece indiscutible que en la dcada pasada las zonas marrones han experimentado all un crecimiento pre-
ocupante, en especial alrededor de las ciudades. Adems, estos problemas tambin estn apareciendo en otros pases
ricos, en relacin con una serie de transformaciones globales (particularmente econmicas). Sin embargo, en este texto
deseo poner de relieve algunos factores, especficas de ciertos pases, que acentan poderosamente esos problemas.
Como siempre ocurre, las comparaciones son cuestin de grado.
10
Como expresa Alan Ware (1992): La pretensin de las democracias liberales de ser democracias liberales se basa en
la afirmacin de que cuentan con procedimientos accesibles y bien arraigados para proteger las libertades de los ciu-
dadanos.
11
La gran pobreza y el alto grado de desigualdad de la mayor parte de Amrica Latina y el resto del Tercer Mundo (sedi-
mento de una larga historia, acentuado por la crisis y las polticas econmicas actuales) se diferencian del proceso de
rpida desigualacin de los pases poscomunistas. Cualquiera sea de estos dos procesos el que resulte ms explosivo,
el segundo aparece en democracias que, casi en el mismo momento de su nacimiento, sufren una severa disminucin
en la intensidad de su ciudadana.
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Por polticas neoliberales entiendo las apoyadas por las instituciones crediticias internacionales y las teoras neocl-
sicas actuales. Dichas polticas han experimentado ltimamente algunos cambios impulsados, en apariencia, por los
variados resultados de su aplicacin. No obstante, an persiste en su ncleo un prejuicio antiestatista muy fuerte e
indiscriminado. Para una critica de estas polticas, lase esp. Przeworski et. al., en prensa. (Aunque estoy de acuerdo
con dicha crtica y soy uno de los coautores del libro, creo ticamente correcto agregar que no particip en esa parte
del volumen.) Vase tambin Przeworski, 1992.
13
Me refiero a perodos de cinco aos o ms en los que la inflacin mensual super el 5 %, con picos de tres dgitos.
14
Aunque no puedo extenderme sobre este punto, debo sealar que en la situacin que describo no estn dadas nin-
guna de las condiciones que la literatura ha identificado como conducentes a alcanzar soluciones cooperativas para
el dilema del prisionero.
15
No deberan olvidarse los efectos a ms largo plazo de la crisis y de la indiscriminada ideologa antiestatista que sub-
yace en las polticas econmicas actuales sobre ciertos factores decisivos para mantener el crecimiento econmico. Me
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refiero en particular a las polticas educativas, sanitarias, cientficas y tecnolgicas, y a la modernizacin de la infraes-
tructura fsica. Estas reas han sido sumamente descuidadas, a pesar de gran cantidad de quejas y advertencias. Pero
para llevar a cabo estas polticas es necesario contar con un aparato estatal razonablemente gil y eficaz.
16
Me he ocupado de las aparentes paradojas del xito de Brasil en ODonnell (1991).
Bibliografa
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- DAHL, Robert (1971), Polyarchy. Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press.
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- PRZEWORSKI, Adam et al., Sustainable Democracy, (en prensa).
- WARE, Alan (1992), Liberal Democracy: One Form or Many?, Political Studies, 40.
99
100
Democracia competitiva de partidos
y Estado de Bienestar Keynesiano.
Reflexiones acerca de sus
limitaciones histricas*
CLAUS OFFE
Si comparamos las teoras liberales del siglo XIX, por una parte, y el marxismo clsico, por
otra, comprobaremos que existe un punto importante en el que ambas teoras coinciden. Tanto
Marx como sus contemporneos liberales, tales como J. S. Mill o Tocqueville, estn convenci-
dos de que, en sus respectivas sociedades, el capitalismo y la democracia total (basada en un
sufragio igual y universal) resultan incompatibles. Obviamente llegan a esta coincidencia ana-
ltica partiendo de perspectivas diametralmente opuestas: los escritores liberales clsicas opina-
ban que la libertad en toda la extensin de la palabra era el logro ms trascendental del des-
arrollo social y que mereca proteccin en cualquier circunstancia frente a las amenazas igua-
litarias de la sociedad y de la poltica de masas. Marx, por otra parte, cuando analiza la
Constitucin democrtica francesa de 1848 la considera una forma poltica que exacerba las
contradicciones intrasociales, al privar de garantas polticas a los detentadores del poder social
y al otorgar al mismo tiempo poder poltico a las clases subordinadas; por consiguiente, con-
cluye, las estructuras democrticas pueden llevar a la clase proletaria a la victoria y poner en
cuestin los fundamentos mismos de la sociedad burguesa.
Contemplando la experiencia de las sociedades capitalistas del siglo XX, existen pruebas
fehacientes en contra de esta hiptesis decimonnica acerca de la incompatibilidad de la
democracia de masas (definida como sufragio universal e igualitario ms una forma parlamen-
taria o presidencial de gobierno) y la libertad burguesa (definida como produccin basada en
la propiedad privada y en un trabajo asalariado libre). La coexistencia de ambas es conocida
como democracia liberal. Qu duda cabe de que el surgimiento de los regmenes fascistas en
algunas de las naciones capitalistas fundamentales atestigua la existencia ininterrumpida de ten-
siones y contradicciones que prevalecen entre los dos modelos de organizacin econmica y
poltica, y la posibilidad de un estallido de tales tensiones bajo el impacto de las crisis econ-
micas. Pero es igualmente cierto que la mayor parte de los pases capitalista avanzados han
sigo tambin Estados democrtico-liberales durante el transcurso de la mayor parte del siglo
XIX. Ante esta evidencia y con semejantes experiencias, la nuestra es en cierto modo una pro-
blemtica opuesta a la que preocupaba a los escritores clsicos del liberalismo y del marxis-
mo. Mientras que ellos pronosticaban la incompatibilidad, nosotros nos vemos obligados a
explicar la coexistencia de los dos principios parciales de la organizacin social. Precisando
101
ms, debemos saber: 1) a qu disposiciones y mecanismos institucionales podemos responsa-
bilizar de la coexistencia que se mostr mucho ms slida de lo que jams hubieran esperado
los tericos del siglo XIX, y 2) cules, si existen, son los lmites de tales mecanismos. Estas limi-
taciones o fracasos en el funcionamiento de los mecanismos mediadores se definirn analtica-
mente como los puntos a partir de los cuales las sociedades capitalistas se vuelven no demo-
crticas, o los regmenes democrticos se vuelven no capitalistas. Pienso dedicar los siguientes
comentarios a esos dos interrogantes.
El plantear esta cuestin es ya de por s presuponer, de acuerdo tanto con Marx como con
Mill, que existe alguna tensin real entre los dos respectivos principios organizadores del poder
social y del poder poltico, la sociedad de mercado y la democracia poltica una tensin que
ha de ser (y posiblemente no pueda serlo indefinidamente) resulta, mediatizada y estabilizada.
Lenin y la tradicin leninista rechazan las existencia de tal tensin. Admiten, en cambio, que
existe una armona preestablecida del domino del capital y las formas democrtico-burguesas,
sirviendo esta ltimas fundamentalmente como medio para mantener engaadas a las masas.
Por consiguiente, no tiene ningn sentido preguntarse acerca de qu es lo que hace compati-
ble a la democracia con el capitalismo y cules podran ser los lmites de tal compatibilidad, ya
que la democracia es vista simplemente como la disposicin ms eficaz y fiable para la perpe-
tuacin del domino capitalista de clase. El eje de la posicin de Lenin es la afirmacin de que
la misma forma organizativa del Estado democrtico parlamentario es esencialmente enemiga de
los intereses de la clase obrera, como sucintamente ha manifestado en fecha reciente un
comentarista (Hindess, 1980: 34). Por admisible y convincente que pueda considerarse este cri-
terio, si nos basamos en la prctica constitucional de Rusia entre 1905 y 1917, su generalizacin
al tiempo presente tendra, entre otras y aun peores consecuencias polticas, el efecto de distor-
sionar de manera grave y oscurecer precisamente la problemtica que queremos abordar.
1
La distorsin recproca es la propiciada por los idelogos de las teoras pluralistas-elitistas
democrticas. Afirman (o, ms exactamente, solan afirmar en los aos cincuenta y comienzos de
los sesenta) que la tensin entre los principios que gobiernan la sociedad de mercado capitalis-
ta y las formas polticas de carcter democrtico haban sido por fin eliminadas en el sistema pol-
tico americano. De acuerdo con esta doctrina, la lucha de clases en el marco de la sociedad bur-
guesa ha sido reemplazada por lo que Lipset llama la lucha de clases democrtica. La lgica
subyacente a este anlisis puede resumirse as: Si la gente deseara realmente que las cosas fue-
ran de otra manera, simplemente elegiran otro Gobierno. Por consiguiente, el hecho de que no
lo hagan es prueba suficiente de que la gente est satisfecha con el orden sociopoltico vigente.
Tanto la idea leninista como la pluralista-elitista de la democracia pasan por alto el factor
que a nosotros nos interesa. La una postula dogmticamente una dependencia total de las for-
mas y procedimientos democrticos del poder de clase, mientras que la otra postula, de forma
igualmente dogmtica, una independencia total del poder de clase y del poder poltico demo-
crticamente constituido. La cuestin (que es a la vez ms modesta y prometedora para llevar-
nos a una profundizacin en la significacin tanto prctica como intelectual) es, no obstante,
la siguiente: qu instituciones y mecanismos regulan la extensin en la que ambos poderes
pueden convertirse en incongruentes en una sociedad dada y cules son los lmites de tal
incongruencia potencias, esto es, lmites que pudieran restringir el abanico de variacin poten-
cial del poder de clases y la autoridad poltica democrticamente constituida.
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1) Mercantilizacin de la poltica y politizacin de la economa privada
En las siguientes lneas plantear que la continuada compatibilidad entre el capitalismo y la
democracia que resultaba tan inconcebible para el liberalismo y para el marxismo clsicos
(incluyendo a Kautsky y la Segunda Internacional), surgi histricamente a causa de la apari-
cin y el gradual desarrollo de dos principios mediadores: a) los partidos polticos de masas y
la competencia entre partidos, y b) el Estado del Bienestar Keynesiano (EBK). Cada uno de
estos principios mediadores tom forma en gran parte en Europa durante o en las postrimer-
as de las dos guerras mundiales: la democracia, a travs de la competencia entre partidos, tras
la primera guerra mundial, y el Estado del bienestar keynesiano, tras la segunda guerra mun-
dial. Cada uno de estos dos principios sigue un esquema de mezcolanza de la lgica de la
autoridad y la lgica del mercado, o, en terminologa de Hirchman, de la voz y la salida. Si
esto resulta obvio en el caso del Estado del bienestar keynesiano, para el cual suele utilizarse
como sinnimo la expresin economa mixta, no por ello es menos aplicable a la esfera pol-
tica de una sociedad capitalista que bien podra describirse como una poltica mixta, cuya
dinmica se describe a menudo y con acierto como la competencia oligoplica de lites pol-
ticas o empresarios polticos que suministran bienes pblicos de consumo. La lgica de la
democracia capitalista es la lgica de la mutua contaminacin: se infunde autoridad en la eco-
noma mediante la direccin de la demanda global, las transferencias y las reglamentaciones:
de tal manera que va perdiendo progresivamente su carcter espontneo y autorregulador, y
se introduce en el Estado la contingencia del mercado, comprometiendo as cualquier nocin
de autoridad absoluta o de bien absoluto. Ni la idea de Smith del mercado ni el concepto de
Rousseau de la poltica tienen una contrapartida palpable en la realidad social.
Consideremos ahora por separado cada uno de los eslabones, o mecanismos mediadores
entre el Estado y la sociedad civil. Siguiendo la problemtica desarrollada anteriormente, plan-
tearemos dos interrogantes en cada caso. En primer lugar, de qu forma y en virtud de qu
caractersticas estructurales contribuyen los partidos y el Estado del bienestar keynesiano a la
compatibilidad entre el capitalismo y la poltica democrtica de masas? En segundo lugar, qu
tendencias y cambios observables se producen en el seno del marco institucional, tanto de la
economa mixta como del sistema poltico mixto, que amenacen la viabilidad de la coexis-
tencia del capitalismo y la democracia?
2) La estabilizacin a travs de la democracia competitiva de partidos
El miedo generalizado de la burguesa germana en el transcurso de la primera dcada de
este siglo se centraba en que, una vez introducida la franquicia total e igualitaria junto con un
Gobierno parlamentario, el poder de la clase trabajadora, debido a su fuerza numrica, se tra-
ducira directamente en una transformacin revolucionaria del Estado. Por supuesto, un anli-
sis similar alimentaba tambin las esperanzas y las estrategias polticas de los lderes de la
Segunda Internacional. Pero Max Weber slo senta un sarcstico desprecio tanto por aquella
ansiedad neurtica como por estas pueriles esperanzas. l fue (junto con Rosa Luxemburgo y
Robert Michels, que hicieron el mismo anlisis con sus respectivos y especficos estilos) uno
de los primeros tericos sociales que comprendieron que la transformacin de la poltica de
clases en una poltica competitiva de partidos implicaba no slo un cambio formal, sino tam-
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bin un cambio decisivo de contenido. Probablemente no resulta exagerado afirmar que las
teoras sobre organizacin poltica del siglo XX se han formado sobre la base de la experien-
cia y la interpretacin terica de estos tres autores, que -detalle interesante- llegaron a posicio-
nes polticas ampliamente divergentes al trmino de sus vidas: Rosa Luxemburgo muri en 1919
como una socialista democrtico-revolucionaria asesinada por la polica; Weber, el mismo ao,
como un liberal desesperanzado, y Michels, en 1936, como ardiente admirador y defensor
ideolgico de Mussolini y del fascismo italiano. A pesar de la extremada diversidad de sus pers-
pectivas y actitudes polticas, existe un poderoso elemento comn en sus anlisis. Este ejem-
plo puede resumirse de la siguiente forma: en el momento en que se organiza la participacin
poltica de las masas en forma de democracia competitiva de partidos, la propia dinmica de
esta forma organizativa pervierte y obstruye la realizacin de los intereses y la poltica de clase
de diversas maneras: oportunismo (Luxemburgo), oligarquizacin (Michels) o inevitable sumi-
sin plebiscitaria de las masas a los impulsos irracionales del lider carismtico y utilizacin
demaggica de la maquinaria burocrtica del partido (Weber).
De acuerdo con este anlisis, en el momento en el que la voluntad popular se expresa a
travs de la instrumentalidad del partido competitivo que lucha por obtener el poder guberna-
mental, lo que se expresa deja de ser la voluntad popular, transformndose, en cambio, en un
artefacto de la forma en cuestin y de la dinmica impulsada por los imperativos de la com-
petencia poltica. Ms especficamente, esta dinmica tiene tres efectos fundamentales: en pri-
mer lugar, la desradicalizacin de la ideologa del partido. Para tener xito en unas elecciones
en su pugna por alcanzar el Gobierno, el partido debe orientar su actitud programtica hacia
las exigencias inmediatas del mercado poltico. Esto significa dos cosas: de un lado, la maxi-
mizacin de los votos a travs de la apelacin al mayor nmero posible de votantes y, por con-
siguiente, la minimizacin de aquellos elementos programticos que pudieran crear disensio-
nes antagnicas en el seno del electorado; y, de otro lado, frente a otros partidos, estar dis-
puesto a formar coalicin y restringir el abanico de propuestas polticas sustantivas a aquellas
exigencias que pudieran ser negociables con los potenciales compaeros de coalicin. El efec-
to combinado de estas dos consideraciones es el de disolver cualquier concepto poltico cohe-
rente o enfocarlo hacia una estructura o secuencia temporal gradualista, otorgando prioridad
a aquello que puede ser puesto en prctica en un momento dado y con los recursos disponi-
bles, posponiendo y desplazando temporalmente las exigencias y los proyectos que parecen
poco realistas y pragmticamente irrealizables.
Adems, el partido competitivo totalmente desarrollado se ve obligado por los imperativos
de la competencia a dotarse de una estructura organizativa altamente burocrtica y centraliza-
da. El objetivo de esta organizacin es estar presente en el mercado poltico (de manera simi-
lar a como el xito de una empresa comercial depende en parte del tamao y de la continua
presencia de su organizacin mercantil y de ventas). La organizacin burocrtica del moderno
partido poltico ejecuta las siguientes tareas: a) recoleccin de recursos materiales y humanos
(cuotas de afiliacin, otras contribuciones y donaciones, miembros, candidatos); b) distribucin
de propaganda e informacin concernientes a la postura del partido frente a un gran nmero
de cuestiones polticas; c) exploracin del mercado poltico, identificacin de nuevos puntos
de ataque y control de la opinin pblica; y d) atencin a los conflictos internos. Normalmente,
todas estas actividades las lleva a cabo un equipo de profesionales integrado por cargos del
partido que desarrollan un sentimiento de inters corporativo en el crecimiento y la estabilidad
104
del aparato que les suministra status y carrera. Este esquema de burocratizacin interna -que
puede encontrarse tanto en partidos de izquierdas como de derechas- implica dos importantes
consecuencias. Una es que la composicin social (medida en trminos de origen de clase, edu-
cacin, sexo, ocupacin, edad, etc.) del liderazgo del partido, de sus cargos, miembros del
Parlamento y del Gobierno se ve cada vez ms distanciada tanto de la composicin social de
la poblacin en general como de la base electoral especfica del partido en cuestin. Es decir,
la profesionalizacin de la poltica de partido lleva a la dominacin poltica del personal pro-
fesional y empresarial del partido, que en general procede, por su formacin y experiencia pro-
fesionales, de actividades tales como la administracin de empresas, administracin pblica,
enseanza, medios de comunicacin y organizaciones de intereses.
La consecuencia fundamental de este esquema burocrtico profesional de la organizacin
poltica es la desactivacin de los miembros de la base. Cuanto ms est orientada la organiza-
cin a la exploracin de y a la adaptacin al entorno exterior del mercado poltico en lo que
podra llamarse una campaa electoral virtualmente ininterrumpida, tanto menos espacio
queda para la determinacin de la poltica de partido por medio de procesos internos de con-
frontacin democrtica en el seno de la organizacin. La apariencia de unanimidad y de acuer-
do interno es lo que cualquier partido competitivo debe tratar de cultivar para resultar o seguir
resultando atractivo a los votantes. Como consecuencia de lo cual no slo se alientan la divi-
sin interna, el fraccionalismo y la confrontacin organizada de opiniones y estrategias, sino
que, ms bien, se ven frreamente controladas o, al menos, ocultadas al pblico en un cons-
tante esfuerzo por estilizar la imagen del partido y, por as decirlo, homogeneizar su produc-
to. (Resulta tentador, en este aspecto, comparar la prctica de algunos partidos socialdemcra-
tas con la teora del partido leninista, y sospecho que nos daramos de boca con algunas ir-
nicas similitudes). La importancia enormemente desigual de los entornos exterior e interior
queda frecuentemente en evidencia cuando los resultados de los sondeos de opinin, que hoy
da se encargan regularmente por la direccin del partido, sugieren posiciones y estrategias
encontradas con las intenciones declaradas de los lderes del partido, quienes, con vistas a
ganar las siguientes elecciones, son invitados entonces a ceder ante la realidad poltica.
Una tercera caracterstica de lo que Kirchheimer ha llamado el moderno partido catch-all
(atrpalo todo) es la creciente heterogeneidad estructural y cultural de sus seguidores. Esta
heterogeneidad surge del hecho de que un partido poltico moderno adopta el principio de
diversificacin de productos, en el sentido de que intenta abarcar toda una multitud de exi-
gencias y preocupaciones diversas. Esto resulta particularmente llamativo en el caso de los par-
tidos socialdemcratas y comunistas, que frecuentemente han intentado con xito extender su
base ms all de de los lmites de la clase obrera, atrayendo a elementos de las viejas y nue-
vas clases medias, de la inteligentzia y a los votantes con fuertes filiaciones religiosas. La ven-
taja de esta estrategia es bastante obvia, pero tambin lo es su efecto de disolver el sentimien-
to de identidad colectiva, que en las etapas primitivas tanto de los partidos socialistas como
catlicos se basaba en un mundo cultural de valores y significaciones compartidas.
Es fcil ver por qu y cmo las tres consecuencias de la forma organizativa del partido polti-
co competitivo que he venido discutiendo hasta el momento -desradicalizacin ideolgica, des-
activacin de miembros, erosin de la identidad colectiva- contribuyen positivamente a la com-
patibilidad entre el capitalismo y la democracia. Cada una de ellas ayuda a contener y a limitar
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el alcance de los objetivos y las luchas polticas, suministrando as una virtual garanta de que la
estructura del poder poltico no se desviar en exceso de la estructura del poder socioeconmi-
co, evitando de este modo que en la distribucin de ambos poderes resulten incompatibles el
uno con el otro. El sistema de partidos ha sido el medio de reconciliar la franquicia igualitaria y
universal con el mantenimiento de una sociedad desigual, ha sealado McPherson. La dinmica
inherente al partido como forma organizativa que se desarrolla bajo y para la competencia pol-
tica genera esas limitaciones e impone esas no decisiones sobre el proceso poltico que, uni-
das, hacen que la democracia no contenga amenaza alguna para el capitalismo. Tal conclusin,
por supuesto, se ve fuertemente respaldada por el hecho de que ningn sistema competitivo de
partidos ha tenido como resultado hasta el momento una distribucin del poder poltico que
pudiera alterar la lgica del capital y del modelo de poder socioeconmico que ste genera.
Para evitar malentendidos me gustara subrayar que lo que pretendo hacer aqu no es una
crtica normativa de la forma organizativa del partido poltico, que implicara proponer algu-
na forma alternativa de organizacin poltica. En lugar de especular acerca de lo deseables que
podran resultar, comparativamente, los modelos anarquistas, sindicalistas, consejistas o leninis-
tas, de organizacin no partidista o no competitiva de partido, consideremos ahora la viabili-
dad futura de esta forma organizativa en concreto -su potencial para construir y mediar, al igual
que lo hizo en la era posblica, un tipo de autoridad poltica que no interfiere con las premi-
sas institucionales de la economa capitalista-. En otras palabras, la cuestin es si el eslabn
institucional, que en los pases capitalistas ms avanzados ha permitido al capitalismo coexis-
tir con una democracia poltica durante la mayor parte de los ltimos sesenta aos, tiene pro-
babilidades de seguir cumpliendo la misma funcin en el futuro.
Una forma de responder negativamente a este interrogante sera esperar la aparicin de par-
tidos polticos capaces de quitar las mencionadas restricciones y limitaciones, llegando as a
desafiar el poder de clase a travs del poder polticamente constituido. A pesar de la emergen-
cia de doctrinas y estrategias eurocomunistas en los pases europeos latinos a medidos de los
setenta y a pesar tambin del Gobierno socialista/comunista recientemente constituido en
Francia, no creo que existan muchos indicadores de semejante aparicin. La otra posibilidad
sera una desintegracin del partido poltico como forma dominante de la participacin de
masas y su sustitucin gradual por otras formas que tengan menos probabilidad que la com-
petencia de partidos de llevar a una utilizacin congruente del poder estatal. Dado que lo
que a nosotros nos ocupa aqu son las perspectivas de la democracia competitiva de partidos
en los aos ochenta, en mi opinin podra resultar interesante explorar un poco ms a fondo
esta ltima posibilidad.
3) Causas del declive del sistema de partidos como forma
de participacin de las masas
En mi opinin es perfectamente legtimo el argumentar hoy en da que la forma de partici-
pacin de las masas en el poltica que se canaliza a travs del sistema de partidos (es decir, de
acuerdo con los principios de representacin territorial, competencia de partidos y representa-
cin parlamentaria) ha agotado gran parte de su utilidad respecto de la reconciliacin del capi-
talismo con la poltica de masas. Por lo tanto, se ve desplazada cada vez ms por otras prcti-
106
cas y procedimientos de participacin y representacin poltica. No obstante, resulta altamen-
te dudoso que esas nuevas prcticas que estn funcionando en una serie de Estados capitalis-
tas vayan a mostrar el mismo potencial de reconciliacin de la legitimacin poltica con los
imperativos de la acumulacin de capital, que ha sido, al menos durante cierto perodo, el gran
logro del sistema competitivo de partidos. Volver a referirme de forma muy esquemtica a tres
puntos: los nuevos movimientos sociales, el corporativismo y la represin como fenmenos
que tienden a sobrepasar, restringir y subvertir los sistemas de partidos, sus prcticas polticas
y su potencial de reconciliacin.
En el transcurso de los aos setenta, en muchos pases capitalistas han surgido nuevos movi-
mientos sociales que, por una serie de razones, resultan enormemente difciles de insertar en el
marco de las prcticas polticas competitivas de partido. Entre ellos estn movimientos tnicos y
regionalistas, diversos movimientos urbanos, ecologistas, pacifistas y movimientos juveniles.
En gran medida, todos ellos comparten dos caractersticas: en primer lugar, sus proyectos y
exigencias no estn basados en una posicin contractual colectiva en el mercado de bienes de
consumo ni en el del trabajo, como era el caso de los partidos y movimientos de clase tradicio-
nales. Por el contrario, su denominador comn organizativo y de accin es cierto sentido de iden-
tidad colectiva (a menudo subrayada por ideas adscriptivas y naturalistas del yo colectivo en
trminos de edad, gnero, nacin o humanidad). ntimamente conectada con sta existe una
segunda caracterstica: no exigen representacin (por medio de la cual podra mejorarse o pro-
tegerse su status), sino autonoma. En pocas palabras, la lgica subyacente a estos movimientos
es la lucha por la defensa de un territorio fsico y/o moral, cuya integridad es fundamentalmen-
te no negociable para los activistas de estos movimientos. En relacin con esta defensa, la repre-
sentacin poltica y la poltica parlamentaria frecuentemente se consideran innecesarias (ya que
lo que se solicita del Estado, como ilustra el caso de la energa nuclear, no es que haga algo,
sino que se mantenga alejado), o incluso peligrosas, ya que se sospecha que pueden desmo-
vilizar y desorganizar el movimiento. En la medida en que tales movimientos atraigan la atencin
y las energas polticas del pueblo, no slo los partidos polticos como entidades, sino el sistema
competitivo de partidos como un todo perdern funcionalidad y credibilidad, ya que simplemen-
te no proporcionan un espacio en el que se puedan debatir tales cuestiones y preocupaciones.
En segundo lugar, muchos observadores, en una serie de Estados capitalistas, han analiza-
do el proceso actual de desparlamentarizacin de la poltica pblica y el concomitante des-
plazamiento de las formas territoriales de representacin por las formas funcionales. Esto resul-
ta especialmente evidente en las modalidades corporativistas que combinan los procesos de
representacin de intereses de actuantes colectivos con una organizacin de la poltica orien-
tada a sus respectivos constituyentes. La superioridad funcional de tales modalidades corpo-
rativas, comparadas con las formas parlamentarias competitivas de representacin que se supo-
ne son capaces de movilizar. Aunque no debe preocuparnos aqu la dinmica y los lmites de
las formas corporativistas del hacer poltico y pblico, especialmente en las reas de la polti-
ca econmica y social; no obstante, lo que parece estar claro es que aparecieron tendencias
hacia modalidades corporativistas, especialmente en pases con partidos socialdemcratas
poderosos (tales como Suecia, el Reino Unido, Austria y la R.F.A.) que funcionaron a expensas
del Parlamento y del sistema competitivo de partidos. Algunos cientficos polticos marxistas y
no marxistas llegaron incluso a argumentar que la representacin parlamentaria fundamenta-
107
da en el lugar de residencia ya no refleja adecuadamente los problemas de la gestin econ-
mica en un sistema capitalista mundial, y que un sistema de representacin funcional resul-
ta ms adecuado para asegurar las condiciones para la acumulacin (Jessop, 41).
La representacin poltica y la transformacin gradual de la democracia en algn tipo de
autoritarismo son una alternativa omnipresente a la competencia libre de partidos. En sentido
analtico, lo que queremos decir al hablar de represin es la exclusin de la representacin. A
los ciudadanos se les niegan libertades civiles, tal como el derecho a organizarse, manifestar-
se y a expresar determinadas opiniones tanto de palabra como por escrito. Se les niega el acce-
so a empleos en el sector pblico, etc. El fenmeno de los aparatos policiales y la prctica de
monitorizacin y vigilancia prcticamente omnipresente de las actividades de los ciudadanos,
que podemos observar en varios pases, indican la creciente necesidad del aparato de Estado
de apoyarse en los medios de represin preventiva y correctiva. Es ms importante an, en el
contexto de nuestra discusin acerca de los lmites de la democracia competitiva de partidos,
otro aspecto de la exclusin de la representacin. Es la limitacin de facto y/o formal de la
competitividad en el seno del sistema de partidos, -ya sea por medio del fortalecimiento de la
disciplina intrapartidaria y de las sanciones aplicadas a los disidentes, ya sea en las campaas
electorales, donde a menudo se nota la ausencia de alternativas sustantivas en lo tocante a la
conduccin y el contenido programtico de la poltica pblica; sea finalmente en el plano par-
lamentario y del Gobierno, en el que la identidad de partidos individuales (y que compiten
slo nominalmente) desaparece con creciente frecuencia tras lo que se ha denominado la gran
coalicin de los iluminados, inspirada por alguna vigorosa solidaridad de todas las fuerzas
democrticas-. Volviendo a la metfora econmica utilizada anteriormente, tales fenmenos y
acontecimientos podran describirse fcilmente como la monopolizacin de de los abasteci-
mientos polticos y el cierre de los accesos al mercado.
Si estoy en lo cierto cuando pienso que el desplazamiento del papel y la funcin poltica del
sistema competitivo de partidos -como viene indicado por la aparicin de nuevos movimientos
sociales, el creciente respaldo a las disposiciones corporativistas y la autolimitacin de la compe-
titividad de los sistemas de partido- constituye un proceso real que podra ilustrarse mediante infi-
nidad de ejemplos en numerosos Estados capitalistas avanzados (y no tan avanzados), y s tam-
bin estoy en lo cierto al pensar, como he planteado anteriormente, que la forma organizativa
del partido poltico competitivo desempea un papel crucial en hacer que la participacin demo-
grfica de las masas sea compatible con el capitalismo, entonces el declive del sistema de parti-
dos llevar con toda probabilidad al surgimiento de prcticas de participacin y conflictividad
poltica menos limitadas y reguladas, que podran amenazar y rebasar de hecho las premisas ins-
titucionales de la forma capitalista de organizacin social y econmica.
4) El Estado de bienestar keynesiano y su agotamiento
Permtaseme ahora intentar aplicar el argumento anlogo de manera an ms generalizada y
esquemtica al segundo pilar sobre el que, con arreglo a mi proposicin inicial, se apoya la coe-
xistencia de capitalismo y democracia, a saber, el EBK. El conjunto de instituciones estatales y
prcticas a las que se refiere este concepto se ha visto desarrollado en el capitalismo occiden-
tal a partir de la segunda guerra mundial. Hasta el decisivo cambio de circunstancias de media-
108
dos de los aos setenta, que vino marcado por la poltica de precios de la OPEP, el ocaso de la
dtente y el ascenso al poder de Reagan en los Estados Unidos y de Thatcher en el Reino Unido
(por mencionar tan slo unos pocos indicadores de este cambio), el EBK se haba adoptado
como concepto bsico del Estado y de la prctica estatal en casi todos los pases occidentales,
al margen de los partidos en el Gobierno y con slo modificaciones y retrasos de menor cuan-
ta. La mayor parte de los observadores estn de acuerdo en que su efecto ha supuesto: a) un
boom extendido sin precedentes, que ha favorecido a todas las economas capitalistas avanza-
das, y b) la transformacin del esquema de conflictividad industrial y de clase en formas que se
apartan cada vez ms del radicalismo poltico y revolucionario llevando a un conflicto de cla-
ses ms economicista, centrado en la distribucin y crecientemente institucionalizado.
Subyacente a este fenmeno (que constituye un cambio formidable si lo comparamos con la
dinmica del sistema mundial capitalista en el transcurso de los aos veinte y treinta) existe un
compromiso de clase polticamente instituido, o acuerdo, que Bowles ha descrito as: El acuer-
do representaba por parte de los trabajadores la aceptacin de la lgica de la rentabilidad y
del mercado como principios rectores de la asignacin de recursos, del intercambio de los pro-
ductos y de la localizacin industrial, a cambio de la garanta de que se protegieran los nive-
les mnimos de vida, los derechos sindicales y los derechos democrticos liberales, de que se evi-
tara el desempleo masivo y de que los ingresos reales aumentaran de manera ms o menos
lineal con respecto a la productividad del trabajo; todo ello por medio de la intervencin del
Estado, en caso de resultar necesario.
Resulta fcil observar por qu y cmo la existencia de este acuerdo ha contribuido a la
compatibilidad del capitalismo con la democracia. En primer lugar, al aceptar los trminos
del acuerdo, las organizaciones de la clase obrera (sindicatos y partidos polticos) redujeron
sus exigencias y proyectos a un programa marcadamente diferente a cualquiera que pudie-
ra haber figurado en la agenda tanto de la Tercera como de la Segunda Internacional. Tras
la devastacin fsica, moral y organizativa dejada por la segunda guerra mundial y tras el
descrdito que la evolucin de la Unin Sovitica haba causado al comunismo, este cam-
bio de perspectiva no resulta totalmente incomprensible. Es ms, el propio acuerdo funcio-
n asombrosamente bien, reforzando as una fe profundamente despolitizada en lo que un
dirigente socialdemcrata alemn lleg a calificar arrogantemente de modelo alemn
(Modell Deutschland): la mutua estimulacin del crecimiento industrial y unas relaciones
de clase pacficas. Lo que estaba sobre la mesa en los conflictos de clase no era ya el modo
de produccin, sino el volumen de la distribucin, y este tipo de conflicto resultaba parti-
cularmente adecuado para ser tamizado en el plano poltico a travs de la competencia de
partidos, dado que no planteaba cuestiones de si/no, sino cuestiones de ms/menos o
ms pronto/ms tarde. Por encima de este tipo limitado de conflicto exista un acuerdo
sobre las prioridades bsicas, deseos y valor de la economa poltica, a saber, el crecimien-
to econmico y la seguridad social (al igual que la militar). Esta alianza interclasista de cre-
cimiento-seguridad tiene de hecho una base terica en la teora econmica de Keynes.
Aplicada a los fines prcticos de la poltica econmica, ensea a cada clase a asumir el
papel de la otra. La economa capitalista, sta es la leccin del keynesianismo, es un juego
de adiciones positivas. Por lo tanto, jugarlo como si se tratara de un juego de adiciones igual
a cero es ir en contra de los propios intereses. Es decir, cada clase debe tomar en conside-
racin los intereses de la otra: los trabajadores, la rentabilidad, ya que tan slo un nivel sufi-
ciente de beneficios e inversiones puede garantizar el futuro empleo y el incremento de los
109
ingresos; y los capitalistas, los salarios y el coste del mantenimiento del Estado del bienes-
tar, ya que stos garantizarn una demanda efectiva y una clase trabajadora sana, bien for-
mada y bien alojada.
Se ha descrito el Estado del bienestar como una serie de ttulos legales que proporcionan al
ciudadano la posibilidad de la transferencia de pagos a travs de esquemas obligatorios de
seguridad social, as como de servicios organizados por el Estado (tales como sanidad y edu-
cacin) para una amplia variedad de casos definidos de necesidad y contingencia. Los instru-
mentos con que interviene el Estado de bienestar son, por lo tanto, reglas burocrticas y regla-
mentaciones legales, transferencias monetarias y tambin la experiencia profesional de profe-
sores, mdicos, trabajadores sociales, etc. Sus orgenes ideolgicos son extraordinariamente
complejos y heterogneos, yendo desde el socialismo hasta el catolicismo conservador; su
carcter, como resultado de compromisos ideolgicos, polticos y econmicos interclasistas, es
algo que el Estado de bienestar comparte con la lgica de la elaboracin debida a la poltica
econmica keynesiana. En ambos casos no existe ninguna respuesta inmediata y sencilla a la
pregunta de suma cero de quin sale ganando y quin perdiendo, porque, si bien la funcin
primordial del Estado del bienestar es cubrir aquellos riesgos e incertidumbres a los que estn
expuestos el trabajador asalariado y su familia en la sociedad capitalista, tambin existen algu-
nos efectos indirectos que sirven a la clase capitalista. Esto resulta evidente cuando considera-
mos lo que podra ocurrir en ausencia de las disposiciones del Estado del bienestar en una
sociedad capitalista. Probablemente estaramos de acuerdo en que habra, en primer lugar, un
nivel mucho mayor de conflictividad industrial y una mayor tendencia entre el proletariado a
evitar convertirse en trabajadores asalariados. As, el Estado del bienestar hara desvanecerse
parcialmente los motivos y las razones del conflicto social y hara ms aceptable la existencia
del trabajador asalariado, eliminando en parte algunos de los riesgos que resultan de la impo-
sicin de la categora de mercanca a la fuerza de trabajo. En segundo lugar, tal conflictividad
resultara mucho ms costosa en trminos econmicos porque quebrantara el proceso cada
vez ms complejo e intenso de la produccin industrial. Por lo tanto, el Estado del bienestar
realiza la funcin crucial de desplazar parte de las necesidades de la clase trabajadora del terre-
no de la lucha de clases y del conflicto industrial, as como la de suministrar los medios para
satisfacer esas necesidades de manera ms colectiva y, por consiguiente, ms eficaz; de hacer
ms regular y predecible la produccin, librndola de importantes puntos de friccin, y sumi-
nistrando adems un estabilizador incorporado para la economa, al separar en parte los cam-
bios en la demanda efectiva de los cambios en el nivel de empleo.
Si todo esto fuera cierto, la proliferacin de crticas y ataques polticos dirigidos contra el
keynesianismo, el Estado del bienestar y, sobre todo, contra la combinacin de estas dos pro-
vechosas innovaciones polticas de la posguerra que se producen hoy en da, resultaran sim-
ple y llanamente incomprensibles. No es as. Al igual que en el caso de los partidos polticos
competitivos, estas innovaciones y sus efectos vitalizadores parecen haber alcanzado ya su lmi-
te. Mientras que las funciones integradoras del sistema de partidos han sido, como he plante-
ado anteriormente, desplazadas en parte por formas alternativas de participacin poltica, el
Estado del bienestar keynesiano se ha visto atacado en virtud de algunos de sus efectos cola-
terales menos deseables y de su fracaso en la correccin de algunos de los males de un entor-
no econmico que ha cambiado radicalmente, si lo comparamos con las condiciones que pre-
valecan antes de mediados de los setenta. Consideremos algunas de las razones por las que
110
queda muy poca gente en crculos acadmicos o en crculos polticos en la izquierda o en la
derecha que crea que el Estado del bienestar keynesiano sigue siendo una frmula de paz via-
ble para un capitalismo democrtico.
En pocas palabras, mi tesis (Estado del bienestar keynesiano) es la siguiente: aunque el EBK
es un mecanismo excelente y excepcionalmente efectivo para dirigir y controlar algunos pro-
blemas socioeconmicos y polticos de las sociedades capitalistas avanzadas, sin embargo, no
resuelve todos esos problemas. Y los problemas que pueden resolverse con xito de los
medios institucionales del Estado del bienestar no constituyen ya los ms dominantes y urgen-
tes de resolver. Ms aun, este desplazamiento de la problemtica socioeconmica es una con-
secuencia no deseada del propio funcionamiento del EBK. Los dos tipos de problemas a los
que me refiero son el de la produccin/explotacin y el de la demanda/realizacin efectiva.
Entre los dos existe una peculiar relacin: cuanto ms eficiente se resuelva uno de ellos, tanto
ms dominante y urgente se vuelve el otro. El EBK, de hecho, ha sido capaz de resolver, en
una medida notable, el problema de la estabilizacin de la demanda macroeconmica. Pero,
al mismo tiempo, ha mermado la habilidad de la economa capitalista para adaptarse al pro-
blema produccin/explotacin que se desarrolla con creciente virulencia a partir de mediados
de los setenta. El EBK ha funcionado, por as decirlo, sobre la base de la falsa teora de que
los problemas con los que es capaz de enfrentarse son los nicos problemas de la economa
poltica capitalista o, al menos, los dominantes de manera permanente. Esta fe errnea est
atravesando ahora el doloroso proceso, tanto poltica como econmicamente, de ser conside-
rada falsa y, por consiguiente, corregida.
En la medida en que se est resolviendo el problema de la demanda, hace eclosin el pro-
blema del abastecimiento. El cambio en la situacin econmica parece que le est dando la
razn a las teoras econmicas conservadoras y del neo-laissez-faire. Lejos de estimular la pro-
duccin, la prctica gubernamental de incurrir en dficit fiscal para combatir el desempleo,
fomenta unas tasas todava mayores del mismo, dado que hace dispararse las tasas de inters
y convierte el capital monetario en escaso y costoso. Adems (y quizs peor), el Estado del
bienestar se transforma parcialmente en un elemento de desnimo para el trabajo. Sus siste-
mas de seguros obligatorios y de derechos y subvenciones legales proporcionan de hecho una
proteccin institucional tan fuerte para los intereses materiales de los trabajadores asalariados
que la mano de obra se manifiesta menos dispuesta a dejarse coaccionar para que se ajuste a
las contingencias de los cambios estructurales, tecnolgicos, situacionales, vocacionales y
otros de la economa. No slo son los salarios difciles e inflexibles hacia el descenso, sino
que, adems, las previsiones del Estado del bienestar han desmercantilizado parcialmente el
inters de los trabajadores, reemplazando el status por el contrato, o los derechos del ciu-
dadano por los derechos de propiedad. Este cambio en las relaciones industriales produci-
do por el EBK no slo ayuda a estabilizar la demanda efectiva (como se propone hacer), sino
que tambin hace que el empleo resulte ms costoso y ms rgido. Una vez ms, el proble-
ma central del mercado del trabajo es el problema de la oferta: cmo contratar (y despedir)
a las personas oportunas en el lugar adecuado, con las cualificaciones necesarias y, lo que es
ms importante an, con la motivacin adecuada y las expectativas salariales correctas. En
este sentido es en gran medida correcto, segn mi criterio, entender, como lo hacen los
empresarios, que el Estado del bienestar no forma parte de la solucin, sino es ms bien parte
del problema.
111
El Estado del bienestar keynesiano produce dificultades anlogas (junto con la poltica
reformista que ha generado) con respecto a la tercera categora de oferta, o factor de pro-
duccin, a saber, la naturaleza. En el transcurso de los aos sesenta y setenta, en muchos
pases se han dictado normas relativas a las materias primas y a los procesos industriales y
sus productos, considerados hoy da como una limitacin y una traba para el proceso capi-
talista de destruccin creativa. En algunos pases, al menos, han surgido poderosos movi-
mientos polticos fuera, y en ocasiones dentro, del propio sistema de partidos, inspirados
(desde luego no exclusivamente en el caso de la energa nuclear) por el convencimiento de
que la capacidad de destruccin de la produccin capitalista actual supera con mucho su
creatividad, y que, por consiguiente, el criterio de valor de uso de cualquier actividad pro-
ductiva debe primar siempre sobre el criterio de valor de cambio. Los obstculos al cambio
tecnolgico que dimanan de este tipo de motivaciones polticas y de preocupaciones (as
como de la preocupacin por la humanizacin del trabajo) se consideran a menudo como
una inhibicin ms al crecimiento econmico que exacerba una situacin ya suficientemen-
te difcil por las diversas oleadas de aumentos del precio del petrleo decretadas por los pa-
ses de la OPEP.
No debe preocuparnos aqu si las acusaciones que hoy se esgrimen con creciente fre-
cuencia contra el EBK son totalmente verdaderas, o si son ms bien el fruto de exagera-
ciones paranoicas, o si son desfiguraciones de la realidad hechas conscientemente por el
capital y sus organizaciones polticas por razones tcticas. Porque de lo que se trata real-
mente es de una versin especial de la ley conocida por los socilogos como el Teorema
de Thomas, en el que lo que es real en las mentes y percepciones del pueblo ser real en
sus consecuencias. La posicin estructural de poder de los dueos, los directores y los
representantes asociados del capital en una sociedad capitalista es exactamente su poder
para definir la realidad de una forma altamente consecuente, de manera que lo que ellos
perciben como real muy probablemente tenga un impacto muy real sobre las otras clases
y agentes polticos.
Sin entrar muy a fondo en el terreno profesional del economista, permtaseme sugerir
dos aspectos de los que yo considero como una interpretacin potencialmente til (si bien
parcial) de este cambio. Uno es la idea, a la que ya hemos aludido, de que el Estado del
bienestar keynesiano es una vctima de su propio xito, como lo ha expresado un autor:
los efectos colaterales de su fructfera prctica de resolver un tipo de problemas macroe-
conmicos ha llevado a la aparicin de una problemtica totalmente diferente que est ms
all de la capacidad de arbitraje de EBK. Los conocidos argumentos de que favorece un
desplazamiento de la elaboracin de la poltica econmica y social hacia lo que se ha bau-
tizado como economa del lado de la oferta (supply-side) son los siguientes: el sector
pblico no productivo se convierte en una carga intolerante para el sector privado, llevan-
do a una escasez de capital de inversin; la tica del trabajo queda minada, y la clase
media independiente queda sofocada econmicamente por las elevadas tasas impositivas
y de inflacin, etc.
El otro grupo de argumentos mantiene que, incluso en ausencia de estos efectos econmi-
cos colaterales, el paradigma poltico del EBK se acerca a su agotamiento definitivo por cau-
sas intrnsecas. Los argumentos relevantes, en pocas palabras, son dos: en primer lugar, la
112
intervencin del Estado funciona tan slo mientras no se espera que sea aplicada como una
cuestin rutinaria y por lo tanto, no entra dentro de los clculos racionales de los agentes eco-
nmicos. En cuanto esto ocurra, los inversores pospondrn sus inversiones, dado que pueden
estar razonablemente seguros de que el Estado, tan slo con que esperen el tiempo suficien-
te, intervendr por medio de exenciones impositivas especiales, compensaciones por la depre-
ciacin o medidas de demanda. La difusin de tales expectativas resultan fatal para el keyne-
sianismo, porque en la medida en que entren los clculos de los agentes econmicos, su com-
portamiento estratgico incrementar las dimensiones del problema ante el que el Estado
deber responder. Por supuesto, esta patologa de expectativas es bien conocida (y esperada)
por los agentes pertenecientes al aparato del Estado. Les obliga a reaccionar a travs de dosis
todava mayores de intervencin o, en caso de no ser factible esa posibilidad por razones fis-
cales, a abandonar el intervencionismo que precisamente es el caldo de cultivo de aquellos
problemas que debera resolver. Esto nos lleva a la conclusin de que la intervencin Estatal
es efectiva slo en la medida en que ocurre como una sorpresa y una excepcin, y no como
algo rutinario.
Una segunda debilidad intrnseca del EBK reside en los lmites del modo legal-burocrtico,
monetarizado y profesional de intervencin. Estos lmites se hacen particularmente ntidos en
las reas de servicios personales o de organizaciones dedicadas al tratamiento de personas,
tales como los colegios, los hospitales, las universidades, las prisiones y los servicios de traba-
jo social. Una vez ms, el modo de intervencin genera los problemas que supuestamente
debera resolver. La explicacin de esta paradoja es bien conocida: la capacidad de los clien-
tes para ayudarse a s mismos -y, de forma mas general, el sistema de conocimientos y signi-
ficados que genera tal capacidad- se ven subvertidos por el modo de intervencin, y los que
suministran tales servicios, especialmente profesionales y burcratas de alto nivel (que en los
crculos neoconservadores son conocidos como la nueva clase) desarrollan un inters mate-
rial en la persistencia (ms que en la solucin) y en la continua expansin y redefinicin de
los problemas que supuestamente deberan erradicar.
As, por razones que tienen relacin tanto con su efecto econmico exterior como con
las paradojas de su modo interno de funcionamiento, el EBK parece haber agotado en gran
medida su potencial y su viabilidad. Es ms, parece improbable que este agotamiento sea
un fenmeno coyuntural, ni que desaparezca con el prximo auge econmico. Precisamente
porque el auge en cuestin esta lejos de ser una certidumbre. Por qu? En primer lugar,
porque no puede esperarse que se produzca como resultado espontneo de las fuerzas del
mercado y la dinmica de la innovacin tecnolgica. En segundo lugar, aparentemente no
puede ser generado y manipulado ni por las herramientas tradicionales del keynesianismo
ni por su contrapartida monetarista. En tercer lugar, incluso si el auge econmico ocurrie-
ra como efecto de fuerzas espontneas o como resultado de una intervencin del Estado, la
cuestin es si se considera deseable y digno de esfuerzo en trminos de los efectos colate-
rales que inevitablemente tendr sobre la calidad de vida en general y la ecologa en parti-
cular. En lo que Fred Hirsch ha denominado los lmites sociales del crecimiento tambin
se pone de relieve la cuestin de la conveniencia del crecimiento econmico continuado.
Con su expresin, Fred Hirsch quiere referirse al decreciente inters y potencial de satis-
faccin de la produccin industrial cuyo valor de uso declina en proporcin al numero de
personas que la consumen.
113
5) Conclusin
Hemos visto que los dos mecanismos institucionales sobre los que se apoya la compatibili-
dad de la economa capitalista con la participacin poltica de las masas, a saber, el mecanis-
mo de democracia competitiva de participacin y el paradigma del Estado del bienestar key-
nesiano, se han visto sometidos a grandes tensiones de magnitud sin precedentes en la era pos-
blica. No he dispuesto aqu de tiempo para explorar algunas de las dinmicas interactivas y
posiblemente fortalecedoras que se producen entre los dos desarrollos estructurales que he
bosquejado. Las variantes polticas y econmicas del acuerdo interclasista que han surgido gra-
dualmente en todos los Estados capitalistas avanzados desde la primera guerra mundial y que
han ayudado a compatibilizar democracia y capitalismo, estn claramente en pleno proceso de
desintegracin bajo impacto de los acontecimientos y las paradojas que ya he discutido.
Quiere esto decir que hemos regresado a una situacin que justifica las opiniones convergen-
tes de Marx y Mill con respecto al antagonismo entre la participacin poltica masiva y la liber-
tad econmica? Si y no. Yo pienso que s, porque tenemos bastantes razones para esperar un
incremento de los conflictos sociales y polticos que carecen de mediacin institucional, cuya
expresin no se canalizar a travs de los partidos u otros mecanismos de representacin y
cuyas fuentes no se vern ya desecadas por una poltica social y econmica efectiva por parte
del Estado. Pero tambin opino que no, porque existen lmites estrictos para una analoga entre
dinmicas del capitalismo tardo y nacimiento. Uno de stos deriva del hecho de que las
fuerzas implicadas en tales conflictos son extremadamente heterogneas, tanto en lo referente
a sus causas como en cuanto a su composicin socioeconmica. Este esquema resulta llama-
tivamente distinto de un conflicto de clases bipolar, situacin que implica a dos agentes colec-
tivos altamente cohesivos que se sitan en cada lado del mercado de trabajo. Pero, a pesar de
la naturaleza altamente fragmentada de los conflictos polticos modernos, sus resultados pue-
den muy bien suponer cambios fundamentales en la esfera econmica o en la poltica de la
sociedad -cambios que fueron, aunque tan slo por un perodo limitado y breve inconcebibles
durante el reino indiscutido de la democracia competitiva de partidos y del Estado de bienes-
tar keynesiano.
Notas
*
Versin publicada en Parlamento y Democracia. Problemas y perspectivas en los aos 80, Fundacin Pablo Iglesias,
Madrid, 1982.
Traduccin: Antonio Resines
1
Lenin escribe en El Estado y la Revolucin: La repblica democrtica es la mejor armadura poltica concebible para
el capitalismo, y por tanto, el capital, una vez en posesin de esta armadura ptima, establece su poder tan segu-
ra, tan firmemente, que ningn cambio de personalidades, instituciones o partidos en la repblica democrtica bur-
guesa pueden alterarla. Teniendo in mente la tradicin leninista de considerar al Estado como un reflejo de estructu-
ras de poder socioeconmico y el correspondiente teorema del eventual agotamiento del Estado tras la revolucin-,
el terico poltico italiano Norberto Bobbio ha planteado, muy correctamente, el interrogante de si existe realmente
algo que pudiera considerarse una teora marxista del Estado que estuviera conceptualmente equipada para captar
la especificidad de lo poltico.
114

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