MANUEL ALCNTARA SEZ

MERCEDES GARCA MONTERO

FRANCISCO SNCHEZ LPEZ
FUNCIONES, PROCEDIMIENTOS
Y ESCENARIOS:
UN ANLISIS DEL PODER
LEGISLATIVO EN
AMRICA LATINA
EDI CI ONES UNI VERSI DAD DE SALAMANCA
MBUOTECA - R f S f l T f n
oc2 J
F r c i r d a
C.ni:
j
AQUILAF UENTE, 82
Ediciones Universidad de Salamanca y los autores
Diseo de cubierta: Angel Badillo y Patricia Marenghi
i. edicin: septiembre, 2005
I SBN: 84-7800-521-8
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LA PUBLICACIN DE ESTE LIBRO HA CONTADO CON LA COLABORACIN
DE CAJA ESPAA
n d i c e
I n t r o d u c c i n ......................................................................................................................................................... 17
C a p t u l o I
EL PRESI DENCI ALI SMO Y LOS PARLAMENTOS
LATI NOAMERI CANOS
I. I ntroduccin....................................................................................................23
II. El presidencialismo y la separacin de poderes, una diferencia
determinante en la toma de decisiones............................................... .......24
III. El debate sobre el presidencialismo en Amrica Latina ........................28
IV. El Poder Legislativo: funciones y estructura .................................... .......32
V. La crisis del Legislativo y los Parlamentos latinoamericanos..................36
VI. Los partidos polticos en los Legislativos de contexto presidencia-
lista: algunos elementos de estudio...................................................... 40
VIL Para terminar ........................................................................................... 50
C a p t u l o I I
LA FUNCI N LEGI SLATI VA
Y LOS PARLAMENTOS LATINOAMERICANOS
I. Introduccin............................................................................................. 51
II. El proceso legislativo............................................................................. 53
11.1. Etapa de iniciativa..................................................................... 55
n.1.1. Iniciativa legislativa.................................................................. 55
11.2. Etapa constitutiva..................................................................... <>4
I I .2.1. Presentacin ............................................................................. 65
C a p t u l o I
El presidencialismo y los
Parlamentos latinoamericanos
I . I n t r o d u c c i n
Aunque parezca contradictorio, para entender el papel de los Poderes
Legislativos en los sistemas polticos de Amrica Latina, es necesario comprender
la lgica con la que opera el presidencialismo, ya que esta forma de gobierno, pre
dominante en la regin, imprime una lgica diferente al trabajo de los Parlamentos.
Ms all de los debates derivados del derecho constitucional o de la filosofa pol
tica, la discusin sobre los distintos modelos de interaccin entre el Poder
Ejecutivo y el Legislativo se ha reflejado en la ciencia poltica en la discusin sobre
la forma de gobierno. Es decir, sobre el modelo de relaciones existente entre los
dos Poderes*. Los modelos tericos de las formas de gobierno democrticas tra
dicionales son el presidencialismo, el parlamentarismo y una serie de hbridos naci
dos de la mezcla entre las dos que son conocidas con los nombres genricos de
semipresidencialismo o semiparlamentarismoS.
Desde finales del siglo X V l tl , las relaciones entre Gobierno y Parlamento han
estado definidas por una serie de elementos que llegaron a generar dos modelos
bien diferenciados. Por una parte, se situaba el modelo dominado por la com
prensin inglesa de la poltica en el que el Parlamento era el centro de gravedad
poltico y se produca la confusin de poderes merced a una conyileta imbri
* En un sentido ms amplio, la forma de gobierno tambin se puede definir como la manera en
la que se organiza el modelo de gobierno en un sistema poltico y, especialmente, como es nombrado
el J efe del mismo.
5 Sobre los distintos matices de este debate se pueden ver los trabajos de Lijpbart {1992), Sartori
{1994) y Shugart y Carey (1997)-
24 M a n u el A l c n t a r a Sa ez , Mer c ed es Ga r c a Mo n t er o y Fr a n c i sc o S n c h ez L pez
cacin entre el Gabinete y el Parlamento, puesto que aqul proceda de la con
fianza de ste a la que permaneca sujeto y, en reciprocidad, el Gabinete, que era
un rgano colegiado, poda decretar la disolucin del Parlamento. En frente, se
encontraba la posicin que mantena una estricta separacin de poderes, de mane
ra que, a diferencia del anterior donde la legitimidad era nica, se generaban
rganos con legitimidades separadas y funciones perfectamente diversifica
das. El primero dio lugar al modelo denominado parlamentarismo, mientras
que el segundo respondi al ttulo de presidencialismo (Alcntara, 1995: 83).
En su desarrollo histrico el primero se asoci con el mantenimiento de una
Monarqua que, paulatinamente, vea como sus poderes disminuan y el segun
do con el republicanismo de la Constitucin de Filadelfia y de la Revolucin
francesa.
En esta parte de nuestro trabajo nos centraremos en las implicaciones que el
presidencialismo tiene en la relacin entre el Ejecutivo y el Legislativo, en par
ticular y en el sistema poltico en general, estableciendo la base sobre la cual se
reflexiona acerca de los distintos procesos polticos en los que intervienen los
dos Poderes como son el control poltico, la elaboracin de las leyes o el proce
so de aprobacin del presupuesto que abordamos en distintos captulos del pre
sente libro. El eje central de argumentacin de las siguientes pginas ser el
modelo de divisin de poderes, propio del presidencialismo, y sus consecuen
cias a la vez que trataremos de poner en cuestionamiento la idea generalizada,
aunque poco a poco refutada, de la debilidad extrema de los Parlamentos en
contextos presidencialistas.
II. E l p r e s i d e n c i a l i s m o y l a s e p a r a c i n d e p o d e r e s , u n a d i f e r e n c i a
DETERM I NANTE EN LA TOMA DE DECI SI ONES
Se puede afirmar que la lnea divisoria entre las distintas formas de gobierno es
cada vez menos clara lejos del modelo esttico de Duverger que, durante tres dca
das, fue el modelo terico explicativo dominante. En la gran mayora de los casos
existen sistemas mixtos en los que se compaginan instrumentos presidencialistas y
parlamentarios. Por lo tanto, lo ms apropiado sera afirmar que los distintos siste
mas polticos se ubican en un continuum en el que las formas clsicas, presidencia
lismo o parlamentarismo, son los respectivos extremos ya que los diferentes casos
nacionales ofrecen tal grado de matices y de variaciones que obligan a generar
constantemente modelos diversificados de comprensin (Alcntara, 1995: 104;
Martnez y Garrido, 2000: 3). Por ello, cada vez se hace ms difcil hablar de tipos
ideales aunque la literatura sigue otorgando una serie de caractersticas bsicas al
presidencialismo y al parlamentarismo.
Por lo tanto, somos conscientes de que es peligroso hacer fotos fijas en
relacin a las formas de gobierno (Alcntara, 1995: 104). Sin embargo, con fines
analticos, stas pueden ser delimitadas de forma minimalista de acuerdo con
Ca p t u l o I . E l pr esi d en c i a l i smo y l o s Pa g a men t o s l a t i n o a mer i c a n o s
15
ciertas caractersticas. El elemento presente en todas las definiciones de presiden
cialismo6 es la eleccin, directa e independiente del rgano Legislativo, del
Presidente. Mientras que, en oposicin, la caracterstica principal del parlamenta
rismo es el vnculo que existe en la eleccin de los dos poderes ya que el nombra
miento del Ejecutivo es un acto propio del Legislativo?.
Otro elemento que aparece en la literatura asociado a la forma de gobierno,
incluso algunos de los conceptos citados lo incluyen como parte definitoria, es la
duracin de los perodos de gobierno. Si bien este elemento es importante ya que
la duracin de los perodos de gobierno, al igual que todo arreglo institucional,
genera incentivos o castiga ciertas conductas de los actores, la duracin fija o flexi
ble se deriva de la separacin e independencia que la Constitucin de cada pas
otorga a los diferentes Poderes del Estado. En el caso del presidencialismo, al ser
electos el Presidente y el Congreso por separado y no depender su mantenimiento
de la confianza mutua de ambas instituciones, es lgico suponer que lo ms apro
piado es que sean electos por perodos fijos. Mientras que en los gobiernos de ten
dencia parlamentaria lo habitual es que los perodos de las legislaturas sean
flexibles y dependan ms de la coyuntura y oportunidad poltica, teniendo sola
mente una fecha lmite de extensin.
El presidencialismo se caracteriza por hacer efectivo el principio de sepa
racin y divisin de poderes a travs de la desvinculacin de origen y superviven
cia del Ejecutivo y del Legislativo. Mientras que en los sistemas parlamentarios
el Parlamento es soberano y no es admitida la separacin entre el Legislativo y el
Gobierno ya que ste requiere ser designado, apoyado y, segn el caso, destituido,
por el Parlamento8.
6 Ha y tr es d efi ni c i ones que se ha n c onver ti d o en r efer enc i a en los tr a ba jos sobr e pr esi d enc i a li s
mo. Pa r a Sa r tor i (1994: 99) el pr esi d enc i a li smo es la for ma d e gobi er no d ond e el Ejec uti vo, r epr esen
ta d o por el Pr esi d ente, es elec to d e for ni a d i r ec ta por los elec tor es; no pued e ser d esped i d o d e su c a r go
por una vota c i n d el Pa r la mento d ur a nte su per od o pr eesta blec i d o y enc a beza o d i r i ge d e a lguna for ma
el gobi er no que d esi gna . Li nz (1997: 32) c onsi d er que la s c a r a c ter sti c a s d el pr esi d enc i a li smo son un
Ejec uti vo c on c onsi d er a bles pod er es en la Consti tuc i n y, gener a lmente, c on a bsoluto c ontr ol d e la
c omposi c i n d e su Gobi er no y d e la Ad mi ni str a c i n, que, a d ems, es elegi d o por el pueblo (d i r ec ta men
te o por un c olegi o elec tor a l) por un per od o d e ti empo fi jo, no d epend i end o d el voto d e c onfi a nza for
ma l d el Pa r la mento. El Pr esi d ente no es slo el que ejer c e el Pod er Ejec uti vo si no ta mbi n jefe
si mbli c o d el Esta d o y no se le pued e d esti tui r , exc epto en a lgn c a so exc epc i ona l d e jui c i o polti c o,
entr e elec c i ones. Shuga r t y Ca r ey (1997:19) esta blec en: The definition we use tbroughout this book when
tve refer to presidential (el resaltado es original) government (or at times, pur presidentialism), is tbe
foll owi ng: 1) tbe popular election o tbe cbi ef executive; 2) tbe terms of tbe executive and assembly are
fixed, and are not contingent on mutual confidence; and 3) tbe elected executive ames and directs tbe com
position of tbe government. A pesa r d e que c onsi d er a n que esta s tr es c ond i c i ones d efi nen a l pr esi d en
c i a li smo, a gr ega n una c ua r ta [...] 4) tbe president has some constitutionally granted lawmaking authority.
? Sobr e el pr esi d enc i a li smo y las for ma s d e gobi er no, se pued en c onsulta r los tr a ba jos d e:
Ma i nwa r i ng, 1993; Sa r tor i , 1994; Li nz y Va lenzuela , 1997; Shuga r t y Carey, 1997; Ma i nwa r i ng y Shuga r t,
1997; Nohlen y F er nnd ez, 1998; Ma r tnez y Ga r r i d o, 2000; Rod r guea -Afi fa r d el Pr a t y Ma r tnez,
2000; entr e CKros.
8 Una d i sc usi n ms pr ofund a se pued e enc ontr a r en: Sa r tor i , 1994; Ma i nwa r i ng y Shuga r t, 1997
y Shuga r t y Ca r ey, 1997.
26 Ma n u el Al c n t a r a S ez , M er c ed es Ga r c a Mo n t er o y F r a n c i sc o S n c h ez L pez
La idea original de la separacin y divisin de poderes fue desarrollada por la
filosofa poltica clsica, especialmente por Locke y Montesquieu. Sus planteamientos
abogaban por un poder dividido que representase la estructura estamental de
las sociedades o sirviera como una forma de compartir el poder en los absolu
tismos monrquicos, a la vez que estructurara un entramado institucional de poder
poltico que funcionara auto-controlndose? y que pusiera fin al rgimen ingls de
confusin de poderes.
La adopcin del presidencialismo, sobre todo en Amrica Latina, se debe fun
damentalmente a la influencia del modelo de gobierno diseado por los padres
fundadores de Estados Unidos, pas en el que toma forma operativa el principio
de la separacin de poderes. Este sistema se basa en que el Congreso, tanto en
lo poltico como en lo legislativo, controle al Presidente y viceversa (el sistema de
checks and balances)10.
Entre los factores histricos y coyunturales que llevaron a la adopcin de este
sistema, sobresalen: el temor a que se diera algo parecido al absolutismo monr
quico europeo (lo que les llev a idear un sistema para controlar al Ejecutivo y
limitar su poder) y la preocupacin que sentan por la posibilidad de que en el
Legislativo se instalase la plebe y la demagogia, o que ste se convirtiese en un rga
no donde se impusiese la dictadura de las mayoras. En el caso del Ejecutivo se
acot el poder del Presidente a travs del control legislativo y judicial. En el caso
de la rama legislativa, se us como mtodo preventivo de control un sistema de dos
9 Locke (1990; 133 y ss.), a partir de su convencimiento de que la capacidad de elaboracin de
leyes es el ncleo del poder que el pueblo ha delegado en el Gobierno, plantea la existencia de cuatro
poderes: Legislativo, Ejecutivo, Federativo y de Prerrogativa. El primero estara en manos del
Parlamento, mientras que los otros residiran en el Rey. Segn el trabajo de Montesquieu El Espritu
de las Leyes- es posible encontrar en el Estado tres clases de poderes: el Poder Legislativo, el Poder
Ejecutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el Poder Ejecutivo de los asuntos que
dependen del derecho civil. Esta clasificacin se parece ms a la de los Estados modernos. El Poder
Ejecutivo de los asuntos civiles, correspondera al judicial que se encargara de castigar los delitos o
juzgar las diferencias entre particulares; el Ejecutivo se encargara de disponer de la guerra o la paz,
las relaciones exteriores y la seguridad pblica y, por ltimo, a travs del Poder Legislativo el prncipe
o magistrado promulgara leyes transitorias o definitivas y enmienda o deroga las leyes existentes.
Montesquieu plantea que estos tres poderes pueden ser controlados por la misma persona en cuyo
caso habra un dficit de libertad. Para que sta impregne el proceso poltico es necesario un Gobi er
no en el que los diferentes poderes sean atribuidos a distintos rganos. Sin duda el razonamiento de
Montesquieu es la base del sistema presidencalista con divisin de poderes que materializaron los
padres fundadores. Benjamn Constant agreg a los tres poderes de Montesquieu un cuarto poder
al que llam moderador o poder regio y que constituye una especie de prerrogativa para resol
ver los conflictos entre los mismos. La divisin de poderes especificada, en oposicin a la estamen
tal, significa que los poderes de mando estn repartidos, segn su carcter objetivo constitucionalmente
(no necesariamente en una Constitucin escrita) entre distintos titulares del poder (o control). De
suerte que Jas disposiciones de distinta clase slo pueden ser producidas legtimamente por distin
tos titulares del poder de mando o que las de una misma clase slo pueden serlo por cooperacin de
varios (es decir, por un compromiso no obtenible formalmente), L o que aqu se divide no son com
petencias, sino los mismos derechos de mando, los poderes (Weber, 1964: 227). Sobre la divisin de
poderes en el presidencialismo puede verse J ackisch (1994: 25-42).
10 Para comprender los principios que inspiran el presidencialismo, entre otros elementos cons-
tirutivos de los Estados modernos, se puede ver Hamilton, Madison, y J ay (1987).
Cmaras conformadas con distintos criterios de representacin. El sistema de sepa
racin de poderes qued definitivamente constituido con las atribuciones de rbi
tro constitucional que se le concedi al Poder Judicial (Valenzuela, 1997).
En el caso del parlamentarismo, el principio normativo que est detrs es la
idea de que el Parlamento es el depositario de la voluntad del poder soberano (el
pueblo o los ciudadanos) la cual es indivisible y, por lo tanto, le corresponde el nom
bramiento del Gobierno y su control. Tambin hay que tener en cuenta que el
mayor desarrollo institucional del parlamentarismo, se dio en pases en los que
haba un jefe de Estado (generalmente un monarca) que serva como cabeza, en la
mayora de las veces formal, del sistema de gobierno.
A lo largo del siglo XI X el presidencialismo se consolid en Amrica Latina gra
cias a su perfecta imbricacin con los patrones caudillistas (Lynch, 1976, 1981) pre
sentes en las primeras dcadas tras la emancipacin colonial as como al xito de la
frmula en Estados Unidos y del bonapartismo francs que eran un slido referen
te intelectual en el diseo institucional de las lites polticas latinoamericanas11.
Cuando ya en el siglo XX se configuraron los regmenes constitucionales que termi
naron amparando el papel motriz del Estado en el desarrollo de la economa y en
su promocin de la poltica de vocacin social, el presidencialismo fue un mbito
institucional especialmente eficaz por la concentracin del poder reformista en las
manos de una sola persona11. El modelo populista alcanz un gran xito a lo largo
del medio siglo siguiente a la depresin de 1929 con su concepcin vertical del
poder, el nfasis en liderazgos personalistas y en frmulas movimientistas y encon
tr un terreno institucional difcilmente superable en el presidencialismo^.
Siguiendo con el anlisis de Estados Unidos como prototipo presidencialista
es necesario insistir en que el modelo presentado en The Federahst Papers y reco
gido por la Constitucin, se bas en la existencia de separacin y divisin de
poderes. Para Neustadt (1960: 33) los padres fundadores no crearon un gobier
no de poderes separados sino uno de instituciones separadas que compartan el
poder e, incluso, que competan por l. El modelo de separacin de poderes no
busca solamente la relativa autonoma de las instituciones que ejercen funciones
dentro del sistema poltico y que comparten poderes, busca tambin que s col a
boren a la vez que se controlen y equilibren, puesto que no son recprocamente
independientes en todos los aspectos'4. Por otra parte, la separacin de poderes
se hace efectiva a travs de la eleccin separada de los cuerpos1?. Linz (1997: 32), uno
11 Sera el caso del argentino J uan Bautista Alberdi y del mexicano Benito J urez ti ta r dos
de los ms conocidos e influyentes.
11 La Constitucin mexicana de 1917 y chilena de 1925 son prueba de ello.
*J Sera difcil entender el desarrollo del varguismo en Brasil, del peronismo en Argentina, o del
velasquismo en Ecuador sin la institucin presidencial.
m Por ejemplo, a pesar de las variaciones procedimentales que pudieran existir, para aprobar
leyes o tratados internacionales, se necesita el visto bueno de los dos Poderes.
i Como ya se ha d i c ho, el pr i nc i pi o nor ma ti vo que est d etr s d e la i d ea d el pa r la menta r i smo
vi nc ula el or i gen sober a no d el gobi er no c on el Pa r la mento (Sa r tor i 1994: 116).
Ca p t u l o I . E l pr esi d en c i a l i smo y l o s Pa r l a men t o s l a t i n o a mer i c a n o s 27
28 Ma n u el A l c n t a r a S ez , M er c ed es G a r c a M o n t er o y Fr a n c i sc o S n c h ez L pez
de los mayores crticos del presidencialismo, ha llamado a este fenmeno legiti
midad democrtica dual. El riesgo de la separacin estara en que puede resultar
electo un Presidente que no cuente con suficiente apoyo en el Legislativo, lo que a
priori dificultara el proceso de toma de decisiones. A pesar de sus riesgos, la legi
timidad democrtica dual es parte de la esencia misma del sistema y es un efec
to manifiesto, ms no latente (Merton, 1964) del entramado institucional del
sistema de gobierno presidencialista.
En los regmenes presidenciales el proceso de policy making se caracteriza y
est influido por la separacin de poderes, pues las medidas que se tomen tienen
que contar con la aprobacin de los dos cuerpos independientes de autoridad
ya que la estructura institucional exige que se sumen las voluntades para adoptar
cualquier tipo de medida. El derecho de participacin de las ramas est garanti
zado en el rol de actores o puntos de veto que tienen las mismas. Esta separacin
de poderes se puede transformar en una separacin de propsitos, lo que puede difi
cultar el proceso de toma de decisiones, llegando incluso al bloqueo del mismo
(Shugart y Haggard, 2001: 64). En los gobiernos parlamentarios no es posible que
se llegue a la separacin de propsitos entre el Gobierno y la Asamblea ya que, te
ricamente, el Gobierno es fruto de la voluntad del Parlamento. En la praxis, una
separacin de propsitos en temas de poltica pblica implicara la cada del
Gobierno o la renovacin de la Cmara, lo que generara un nuevo escenario con
actores distintos.
En definitiva, en los contextos de separacin de poderes, a pesar de que cada
una de las ramas tiene sus respectivas cuotas de poder y autonoma en su funcio
namiento y legitimidad, el uno necesita del otro para funcionar. Es, precisamen
te, cuando falta la debida colaboracin entre los dos poderes cuando se da el
conflicto. En este sentido, la gran diferencia entre el parlamentarismo y el pre
sidencialismo es que el primero lleva implcita la cooperacin inmediata entre
los poderes, mientras que en el segundo el jefe de Gobierno debe generar incenti
vos para que esta cooperacin se d, en el mejor de los casos.
I I I . E l d e b a t e s o b r e e l p r e s i d e n c i a l i s m o e n A m r i c a L a t i n a
Al hablar de presidencialismo y su idoneidad como forma de gobierno para los
pases latinoamericanos, es necesario referirse a La quiebra de las democracias de Linz
como el trabajo que ms xito tuvo al llamar la atencin sobre la relacin entre la
estructura institucional de la forma de gobierno y la estabilidad democrtica16. En
16 La s obser va c i ones d e Li nz se or i gi na n en la pr egunta a c er c a d e si el pr esi d enc i a li smo i nfluye
en la i nesta bi li d a d polti c a d e la s d emoc r a c i a s la ti noa mer i c a na s a la c ua l r espond i posi ti va mente, a r gu
menta nd o que es una for ma d e gobi er no muy r gi d a , c on un juego elec tor a l d e suma c er o, fuer temen
te uni per sona l y c on c i er ta s elec c i ones d e c a r c ter plebi sc i ta r i o. Per o el a utor ma r c una d i fer enc i a c on
Esta d os Uni d os ya que, a pesa r d e ser un pa s pr esi d enc i a li sta , posee una gr a n esta bi li d a d d emoc r ti
c a hi str i c a gr a c i a s, segn Li nz a la fr a gmenta c i n d el c a mpo polti c o entr e gobi er nos fed er a les y
Ca p t u l o I . E l pr esi d en c i a l i smo y l o s Pa r l a men t o s l a t i n o a mer i c a n o s
*9
una obra posterior1?, el autor plante que el presidencialismo es ms propenso a
la inestabilidad poltica y tom partido abiertamente a favor del parlamentarismo;
iniciando un debate con rasgos normativos sobre las ventajas y defectos de cada
una de las formas de gobierno y las posibilidades de cambio de sistema. Este deba
te tuvo su auge en los ltimos aos de la dcada de 1980 y los primeros de 1990,
lapso que coincidi con varios procesos de transicin a la democracia en Amrica
Latina y con las expectativas suscitadas sobre los requisitos para la consolidacin
de las mismas. Durante ese perodo se realizaron una serie de encuentros en los que
estuvieron presentes polticos y acadmicos, adems se publicaron varios trabajos'8
e, incluso, se baraj la posibilidad de que algunos pases adoptasen un sistema par
lamentario. La experiencia ms significativa en este sentido fue el referndum bra
sileo de 199319que cerr la va para el progreso de forma de gobierno.
Se puede decir que hubo dos tendencias, por un lado, los partidarios del parla
mentarismo, con Linz a la cabeza, y los que matizaban los presuntos efectos del pre
sidencialismo como factor de desestabilizacin, en ese entonces, Nohlen era la figura
ms visible10. Estos ltimos no consideraban conveniente el cambio hacia el parla
mentarismo debido a factores histricos, institucionales y partidistas propios de los
pases latinoamericanos. Tambin hubo autores que no entraron al debate como
Sartori que no se decant por ninguna de las formas de gobierno11o Tsebelis (2002)
que intent superar el anlisis dicotmico, centrndose en los veto players del sistema.
estatales, al papel del Tribunal Supremo, al Senado y al sistema de partidos (1993:128 y ss), a lo que
habra de aadir el carcter imperial de su presidencia.
7 Estas ideas se sistematizan en un ensayo que apareci por primera vez en 1984 llamado
Presidential or Parlamentary Democracy: Does Jt Make a Diference?.
13 En mayo de 1989 se realiz en la Universidad de Georgetown un simposio titulado Democracia
parlamentaria o presidencial: supone una diferencia?, al que sigui otro evento realizado en Chile. De
estos encuentros sali como resultado el libro compilado por Linz y Valenzuela (1997) que apareci
publicado en ingls en 1994 y en el que se recogan los aportes tericos de Lijphart, Sartori, Stepan,
Skach y Suleiman. A esta obra le sigui un segundo volumen en el que aparecieron estudios de casos
nacionales. Dieter Nohlen fue la cabeza visible de un encuentro ms, realizado en Uruguay en el ao
de 1987, para discutir sobre reforma poltica y consolidacin democrtica. Fruto de ese encuentro se
public en 1988 otra obra editada por Nohlen y Solari. En 1991aparece otro libro, editado por Nohlen
y Fernndez, con el ttulo Presidencialismo verstis parlamentarismo en el que conjugan aspectos teri
cos con estudios de caso. Adems, de estos encuentros y la publicacin de libros, en Argentina se cre
el rgano para-estatal Consejo para la consolidacin de la Democracia en el que Carlos Nno plan
te el problema del presidencialismo, Un debate similar tambin se dio en Chile durante la transicin
con la activa participacin de Arturo Valenzuela y Carlos Godoy.
'9 Donde se pidi a la poblacin que se decantara entre el presidencialismo o el parlamentaris
mo como forma de gobierno y, por otra parte, entre la Repblica y la Monarqua constitucional.
Adems, tambin hubo propuestas, de menor trascendencia, para pariamentarizar el sistema polti
co en Chile y en Uruguay.
20 Uno de sus primeros trabajos en los que presenta esta posicin data de 1991y fue publicado
en un nmero monogrfico de la Revista de Estudios Polticos dedicada a Amrica Latina (n 74).
11 Su posicin se refleja bsicamente en dos trabajos: Ni presidencialismo ni parlamentarismo
en Linz y Valenzuela (1997:167-184) yen su Ingeniera Constitucional Comparada (1994b) en la que plan
tea el modelo de dos motores, a medio camino entre el presidencialismo y el parlamentarismo.
30 Ma n u el Al c n t a r a S ez , Mer c ed es Ga r c a Mo n t er o y F r a n c i sc o S n c h ez L pez
Despus vinieron los trabajos que, para Serrafero (1998), son parte de una
nueva generacin. Estos se alejaron del debate normativo sobre la forma de gobier
no y pusieron el foco de atencin en el funcionamiento del sistema presidencialis-
ta en concreto. Sin dejar de lado los tpicos del debate anterior, trataron de probar
empricamente algunas de las hiptesis que surgieron en el mismo11. Una conclu
sin compartida en estos trabajos es la afirmacin de que existen distintos tipos de
presidencialismo. Variacin motivada por una serie de factores como los perfiles
institucionales del Ejecutivo y la configuracin de los subsistemas del sistema pol
tico. En especial, estos trabajos destacan la influencia del sistema de partidos y del
sistema electoral que actan dando ms o menos poder al Ejecutivo. Otro elemen
to que aparece como objeto de estudio en estos textos es la construccin de coa
liciones dentro de las Cmaras. En contextos presidencialistas, la incapacidad para
construir coaliciones puede constituirse en un problema, sobre todo en los casos
en los que el Presidente no cuenta con mayora en el Parlamento.
A partir de la revisin de la literatura se pueden clasificar, grosso modo, en tres
grandes conjuntos las variables que se han utilizado para el estudio del fenmeno.
En el primer grupo estaran las variables que son parte de la razn de ser del pre
sidencialismo1: la legitimidad democrtica dual, la divisin de poderes y eleccin
separada del Legislativo y Ejecutivo, el perodo fijo de gobierno, la unidad del
jefe de Estado y jefe de Gobierno, el carcter unipersonal del cargo que le dota de
carcter mesinico y caudillista, la sucesin automtica, la posibilidad que llegue
a la presidencia un outsider que no cuente con la estructura poltica adecuada para
gobernar ni el apoyo de los principales actores polticos, la tendencia mayoritaria,
el alto peso institucional del Presidente, la centralidad poltica y electoral en el
cargo del Presidente, el protagonismo de personas (presidenciables, Presidentes,
ex Presidentes) en lugar de organizaciones y estructuras y la falta de incentivos
para formar coaliciones favorables al Presidente. En el caso de Amrica Latina a
estos problemas hay que unir la mezcla peligrosa del presidencialismo con la tra
dicin histrica militarista, caudillista, oligrquica y autoritaria1'* (Nohlen y
Fernndez, 1998: m-115).
11 Entre los textos ms significativos de esta tendencia cabe citar a J ones (1995), Mainwaring y
Shugart (1997), Sbugart y Carey (1997) o Carey y Shugarc (1998).
Las variables que aqu se agrupan, en su mayora, pertenecen a los trabajos de la primera gene
racin de estudios sobre el presidencialismo. Es decir, los estudios que abordaban la forma de gobier
no desde una visin ms normativa con ia intencin de detectar los efectos negativos, o positivos, sobre
la consolidacin democrtica.
Tambin hay lecturas positivas sobre las caractersticas del presidencialismo. En ellas los
supuestos problemas de esta forma de gobierno aparecen como soluciones a problemas que podra
presentar el parlamentarismo. As, por ejemplo, los perodos fijos son interpretados como un elemen
to de estabilidad ante lo inestables que pueden resultar los gabinetes parlamentarios. L a eleccin por
separado y directa del Presidente y del Legislativo es vista como un elemento que brinda mayores
oportunidades de eleccin, penalizacin y gratificacin a los votantes, permitiendo yuc se reflejen
las opciones del electorado de forma ms adecuada. Adems, el Legislativo cuenta con fflayor libertad
de accin y no estara sometido a los designios de la coalicin mayoritaria de gobierno. Se cuestiona
' tambin la veracidad de la idea extendida de que en el presidencialismo el ganador se lleva todo, ya que
C a p t u l o I. E l pr esi d en c i a l i smo y l o s Pa r l a men t o s l a t i n o a mer i c a n o s
3i
El segundo conjunto de estudios es el que tiene en cuenta los factores que,
dependiendo de su variacin, dotan de particularidad al presidencialismo de cada
pas y que vienen dados por las facultades del Presidente y del Legislativo. Shugart
y Carey (1997: 150-166) distinguen entre los Poderes Legislativos del Presidente y
los Poderes Constitucionales no Legislativos del Presidente. En el primer subgru-
po estaran, el poder de veto, los decretos ejecutivos, la introduccin exclusiva de
legislacin y la propuesta de referndum, entre otros. En el segundo subgrupo: la
formacin y disolucin de Gabinetes, censura y disolucin de la Asamblea.
Por ltimo, estn los estudios que ponen nfasis en los subsistemas que inci
den directamente en el rendimiento del presidencialismo. Aqu se destacan, el tra
bajo de Jones (1995) sobre el sistema electoral y su incidencia en la formacin de
mayoras parlamentarias y los aportes de Mainwaring (1993) y, posteriormente,
de Mainwaring y Shugart (1997) sobre el sistema de partidos y la mala relacin
entre presidencialismo y multiprtidismo. Cabe puntualizar los argumentos ms
recientes recogidos en Lanzaro (comp.) (2001), donde se matiza que el multiparti-
dismo verdaderamente peligroso es el poco propenso a las coaliciones2?.
A manera de recapitulacin de los aportes tericos presentados, se puede decir
que el elemento que ms influye para hacer efectiva la divisin y fraccionamiento
del poder en los sistemas presidencialistas es la eleccin separada del Ejecutivo y
el Legislativo. La legitimidad dual hace que los actores polticos electos para las
funciones no sean interdependientes para su supervivencia en el cargo, a la vez que
son corresponsables en la adopcin de ciertas decisiones pblicas. Esta capacidad
de chantaje mutuo o espacios de veto dota a cada actor de pequeas parcelas de
poder. El incentivo para ejercer el espacio individual de poder es menor en el par
lamentarismo, fundamentalmente porque el nombramiento del Ejecutivo es fruto
de las elecciones legislativas y la supervivencia y xito presente o futuro, tanto del
Legislativo como del Ejecutivo, depende de la actitud cooperativa de los legislado
res del Gobierno, mientras que los grupos de oposicin se benefician en la medi
da en que desarrollan una imagen de alternativa slida y colectiva de gobierno26.
en los gobiernos parlamentarios esto puede ser ms rgido gracias a la disciplina de partido y a la for
taleza de la organizacin (Mainwaring y Shugart, 1997: 33-40),
2J En los ltimos aos, el tema de las coaliciones en gobiernos presidencialistas se ha converti
do en uno de los ms relevantes. En este contexto aparecen los trabajos de Deheza (1998), Altman
(2000), Lanzaro ed. (2001), Chasquetti (2002), o Morgenstem (2004).
1 Cotta (2001: 221) recoge lo planteado por autores como Rose y King para indicar que, debido
a que hay una sola eleccin, existe un nico juego representativo. El Gobierno puede ser un actor
ms representativo y fuerte que en los sistemas presidenciales.
32 Ma n u el Al c n t a r a S ez , Mer c ed es Ga r c a Mo n t er o y F r a n c i sc o S n c h ez L pez
IV. E l P o d e r L e g i s l a t i v o : f u n c i o n e s y e st r u c t u r a
Aunque el antecedente remoto de las Asambleas representativas est en el
mundo clsico, el referente ms prximo de los actuales Parlamentos es el Great
Council ingls, contemplado en la Carta Magna de 1215 e integrado por represen
tantes de la aristocracia inglesa cuya funcin principal era consentir impuestos y
dems derechos feudales. En los reinos que componan la Pennsula Ibrica en
la poca medieval tambin surgieron Asambleas que pasaron a conocerse con el
nombre de Cortes las cuales era la reunin de un consejo, conformado tanto por
seores feudales como por vasallos y clrigos, cuyo fin era asesorar al monarca en
la administracin del reino a peticin de ste.
Con la prdida de poder de los monarcas absolutos, las atribuciones de los
representantes reunidos en Asambleas fueron aumentando hasta llegar a la ela
boracin de leyes y el nombramiento y control del Gobierno (Shell, 2001). Las
Asambleas formadas por representantes elegidos se han convertido en parte inte
gral de las democracias modernas hasta el punto de que en ellas se alberga gran
parte de la legitimidad del rgimen27. A la consolidacin de la idea de delegar los
asuntos pblicos a un grupo de representantes y el aumento de las atribuciones de
las Asambleas hay que sumar las modificaciones ocurridas en el esquema de fun
cionamiento de las mismas, entre las cuales, la invencin del bicameralismo y el for
talecimiento de los partidos como actores parlamentarios son de las ms
significativas (Loewenberg y Patterson, 1979).
En lo que tiene que ver con los actuales pases de Amrica Latina, el antece
dente legislativo ms importante fueron las Cortes que se reunieron en Cdiz y
redactaron en 1812 una Constitucin de corte liberal conocida con el nombre de la
ciudad. El texto plasmado en esta Constitucin daba igualdad de derechos a los
territorios de ambos lados del ocano y a las reuniones de las Cortes asistieron
representantes americanos. Adems, el texto estableca un sistema representativo y
un sistema electoral que sirvieron de base para las primeras elecciones participati-
vas que se realizaron en Amrica. Lamentablemente el proceso qued truncado
con el retorno de Fernando Vi l al trono.
Se puede afirmar, siguiendo las definiciones ms minimalistas y procedimentales, que la
democracia actual est estrechamente vinculada a la formacin de un cuerpo de representantes encar
gado de las tareas de gobierno y oposicin que son seleccionados y controlados por los ciudadanos a
travs de procesos electorales. Sobre estas caractersticas de las democracias contemporneas hay
una literatura abundante pero, para tener una visin panormica de la cuestin, se puede consultar el
trabajo de Dahl (1992). Para una aproximacin ms especfica sobre el vnculo entre elecciones y demo
cracia se puede revisar el trabajo de Katz (1997). Los actuales sistemas representativos occidentales
encierran, una mezcla de tres elementos: representacin jurdica porque los mandatos que emanan del
Parlaipento, del Gobierno y de la Administracin son de obligado cumplimiento para los ciudadanos;
representacin sociolgica porque existe la oportunidad de apoyar a aquel representante con el que se
estime que se tiene una identidad, al tiempo que la universalidad de las leyes equipara a todos los ciu
dadanos; y representacin poltica porque el sistema de elecciones permite, de no encontrar satisfac
cin de las expectativas que inclinaron el voto, retirar en un plazo fijado la confianza defraudada
(Monedero, 2004).
& A C 3 0 C&lfcfca
El Parlamento es un rgano de poder poltico y uno de los poderes del Estado
cuyo principal elemento es su naturaleza representativa. Esta se expresa a travs de
su composicin de modo que debe dar cabida a las diversas opciones del elec
torado y canalizar en su actuacin pblica el ejercicio de tal representacin28.
Como institucin posee, adems de un carcter colectivo, un carcter deliberativo
caractersticas que estn presentes, en mayor o menor grado, en el ejercicio de sus
funciones. stas, reguladas por los marcos constitucionales de cada pas, pueden
ser agrupadas principalmente en cuatro: representacin, legislacin, control del
Ejecutivo y legitimacin. Mientras que la funcin representativa y la legitimadora^
se sitan ms en el mbito de lo simblico; la legislativa y la fiscalizadora tienen un
componente ms prximo a la esfera de la realidad poltica. En este sentido, la
legislacin y el control se ubican en el mbito procedimental que lleva a la formula
cin de polticas pblicas y al seguimiento de las mismas mediante mecanismos
muy diversos de rendicin de cuentas y de control que afecta a la responsabilidad
poltica de los diferentes poderes del Estado. La forma de gobierno que un pas
adopte no cambia las funciones que, en trminos generales, los Parlamentos cum
plen pero s incide en los mecanismos institucionales con los cuales los Poderes
Legislativos afrontan esas tareas.
El principal elemento que caracteriza la estructura parlamentaria en un pas es
el nmero de Cmaras por el que est compuesto. Los Parlamentos contempor
neos pueden ser unicamerales o bicamerales3. Los argumentos ms comunes
ofrecidos por los defensores del unicameralismo son la rapidez y agilidad que per
mitira el trmite legislativo en una sola Cmara y el menor costo econmico en
trminos de mantenimientos1.
Por su parte, la divisin del Poder Legislativo en dos Cmaras tiene por lo
menos tres justificaciones: la representacin de intereses distintos, la configuracin
11 Mauricio Cotta (1985: 1124) define al Parlamento como una asamblea o un sistema de asam
bleas en cuya base hay un principio representativo, variadamente especificado, que determina los cri
terios de su composicin. Esta o estas asambleas son titulares de atribuciones funcionales distintas,
pero caracterizadas todas por un comn denominador: la intervencin (directa o indirecta, poco o muy
relevante) en la elaboracin y ejecucin de las elecciones polticas a fin de garantizar su corresponden
cia con la voluntad popular.
L os actos legislativos legitiman las actividades del sistema poltico ya sea fomentndolas o
dando su beneplcito o conformidad. Adems, los Parlamentos no slo transmiten demandas y exi
gencias sino tambin, en general, manifestaciones de consenso y de disenso, de sostn poltico o de
impugnacin respecto de toda estructura de gobierno (Cotta, 1985).
3 De un total de ciento ochenta pases miembros de la Unin I nterparlamentaria en el ao 2002,
sesenta y cuatro son bicamerales mientras que los restantes ciento diecisis poseen una Cmara. Entre
los dieciocho pases de Amrica Latina con elecciones competitivas, nueve mantienen estructura legis
lativa bicameral.
J] En la Amrica Latina en la dcada de 1990 existen dos casos Venezuela (1999) y Per (1994)
que cambiaron el diseo de su estructura legislativa bicameral y, previas modificaciones en sus textos
constitucionales, pasaron a contar con una sola Cmara. Una prueba de que el debate sobre la conve
niencia de contar con una o dos Cmaras sigue an vigente es la discusin llevada a cabo a lo largo de
2004 en el Congreso peruano sobre la conveniencia de volver al sistema bicameral y en el Congreso
colombiano sobre la posibilidad de establecer un rgimen unicameral.
Cap tul o I . E l presi denci ali smo y l os Parl amentos l ati noameri canos 33
M a n u el Al c n t a r a S ez , Mer c ed es G a r c a Mo n t er o y Fr a n c i sc o S n c h ez L pez
de un sistema de pesos y contrapesos y la mejora de la calidad de la produccin legis
lativa. La razn principal que se esgrime como justificacin del bicameralismo
es la de que se trata de un arreglo institucional que posibilita la representacin de
una mayor diversidad de intereses (Tsebes y Money, 1997). Para entender el ori
gen del bicameralismo como solucin institucional cabe remontarse a sus orgenes
modernos. Desde la introduccin del sufragio como mecanismo de eleccin se ha
buscado que, de una manera u otra y, a pesar de las distorsiones que genera cual
quier sistema electoral, se haga efectivo el principio de una persona un voto para
la eleccin de los representantes de la ciudadana. En los sistemas bicamerales, este
principio ha sido preservado generalmente para las Cmaras Bajas mientras que las
Cmaras Altas fueron creadas para brindar un espacio de presencia institucional a
los diversos intereses del comn de los ciudadanos. El primer Parlamento bicame
ral fue el ingls donde la House of Lords sirvi como salvaguarda de los intereses
de la aristocracia en medio de la apertura del rgimen monrquico^2. Ya dentro de
una tradicin ms republicana y prxima a los modelos actuales de democracia el
referente indudable de los modernos sistemas bicamerales es el de Estados Unidos.
En este caso, el tipo de intereses a preservar en la Cmara Alta eran los de los dis
tintos territorios que se agregaron a manera de federacin para la formacin del
pas. El Senado se convirti en uno de los garantes de la equidad entre las subuni-
dades territoriales propia de los modelos federales. El anlisis del modelo constitu
cional norteamericano cobra mayor relevancia cuando se trata de estudiar Amrica
Latina ya que, como ya dijimos, fue uno de los patrones en el que se basaron los
pases de la regin para el diseo de sus entramados institucionales. Como resul
tado de la evolucin de los sistemas institucionales y de la necesidad de dar espa
cio de representacin a diversos sec tor es34, las segundas Cmaras han servido
tambin para albergar a minoras tnicas, grupos lingsticos o intereses corporati
vos como en el caso de Irlanda o Ecuador??.
31 Shell (2001: 7) expli c a d e esta ma ner a el sur gi mi ento d e la Cma r a d e los Comunes: The di vi
sin of the parltament into two House arse gradually in the thirteenth and fourteenth centuries. First it
became necessary for the for the Great Coimcil to includc not just mighty magnates and august prelates,
hut aiso those who in some sense represented the shires and cities of the land. From time to time, those
who hrought pleas on hehalf of the Commons would withdraw, perhaps meeting separately from the Lords.
I n I }7J , the Commons for the first time elected its own Speaker. A two-chamher parliament had emerged.
En la F r a nc i a post-r evoluc i ona r i a se a d opt ta mbi n un si stema bi c a mer a l en 1795. Segn
Ma sti a s (1999) la a d opc i n d el mod elo se d ebi a los exc esos d e la Asa mblea , en este c a so el Sena d o
func i ona ba ms bi en c omo una Cma r a d e r eposo a ntes que c omo espa c i o d e d efensa d e i nter eses
espec fi c os.
>+ Un a nli si s d e la s va r i a c i ones en la r epr esenta c i n en los si stema s bi c a mer a les se pued e ver en
Tsebeli s y Money (1997: 46 y ss), texto que ti ene la venta ja d e que los a utor es ponen espec i a l nfa si s
en el ti po d e r epr esenta c i n d e la s segund a s Cma r a s. Si r ve ta mbi n c omo r efer enc i a el tr a ba jo d e
Li jpha r t (2000) sobr e mod elos d e d emoc r a c i a que i nc luye c omo un c omponente d eter mi na nte la i nc lu
si n o exc lusi n d e d i ver sos c li va jes en el si stema polti c o. Sobr e el pa pel espec fi c o d e los Sena d os
c omo Cma r a d e r epr esenta c i n ter r i tor i a l se pued e ver el tr a ba jo c ompi la d o por Pa u i Va l (1996).
Ha sta 1972 Ec ua d or c onta ba c on un gr upo d e sena d or es lla ma d os func i ona les que er a n d e
elec c i n i nd i r ec ta y r epr esenta ba n a d i sti ntos sec tor es ec onmi c os soc i a les y r egi ona les (Snc hez
Lpez, 1999).
Ca p t u l o I . El pr esi d en c i a l i smo y l o s Pa r l a men t o s l a t i n o a mer i c a n o s
35
En el campo de los instrumentos tericos para trabajar sobre sistemas bicame-
rales, Lijphart (2000) marc un hito al introducir las categoras de simetra y con
gruencia?6, las cuales, por su carcter seminal, se han convertido en un referente
para trabajos posteriores sobre el tema. Detrs del planteamiento est la idea impl
cita de que un sistema bicameral, incongruente y simtrico es mejor para el desa
rrollo de la democracia, ya que generara modelos de consenso, al forzar la
inclusin de ms actores dentro del proceso de toma de decisiones. A partir de los
sistemas electorales, Lijphart construye la categora de congruencia, al mencionar
que, en ocasiones, el resultado de las elecciones puede producir que los mismos
partidos estn presentes en las dos Cmaras. Otro de los referentes analticos es el
trabajo de Tsebelis y Money (1997), quienes usan el marco conceptual de los veto
players^ para romper con el razonamiento que contrapone estructuras distintas de
organizacin del poder, como fueron los debates bicameralismo vs. unicameralis
mo o presidencialismo vs. parlamentarismo. Para estos autores, el punto central
del anlisis es la disposicin y acciones de los jugadores entre los que est repartido
el poder y cmo esta estructura fomenta una mayor estabilidad o ms bien propen
de a la innovacin. Por lo tanto, el asunto estara en identificar el nmero y carac
tersticas de los veto players, sean estos individuales, colectivos, institucionales,
partidistas o sociales, cuyo acuerdo es necesario para procesar cambios en el statu
quo de un sistema poltico determinado. En este sentido, el bicameralismo permite
la presencia de un nuevo jugador institucional y abre la posibilidad de participar
en el juego a nuevos actores partidistas o territoriales, por lo que dara mayor esta
bilidad al sistema al dificultar los cambios. El enfoque centrado en los actores del
sistema, en este caso entendidos como veto players, da paso a introducir en el deba
te el papel de los partidos polticos en el funcionamiento de la estructura de la rama
legislativa, ya que stos son los jugadores predominantes en la misma.
Otra lectura de las funciones que cumplen los Parlamentos se puede realizar
evitando quedarse nicamente en una serie de enunciados y procedimientos esta
blecidos en las normas y entenderlos tambin como el fruto de sus actividades en
el sistema poltico, lo cual posibilita, adems, tomar en cuenta elementos cultura
les y polticos diferenciados. En este marco, una metodologa vlida consistira en
agrupar las funciones de los Legislativos en dos grandes reas: las politolgicas y
las jurdicas. Dentro de las primeras estaran: el reclutamiento y entrenamiento de la
36 Si mpli fi c a nd o la pr opuesta d e Li jpha r t (2000) se pued e d ec i r que uti li za d os ejes pa r a c la si fi
c a r los ti pos d e bi c a mer a li smo-. si mtr i c o-a si mtr i c o y c ongr uente-i nc ongr uente. Legi sla tur a s si m
tr i c a s ser a n a quella s c on pod er es c onsti tuc i ona les i gua les o li ger a mente d esi gua les, espec i a lmente en
lo r ela ti vo a c ompetenc i a s legi sla ti va s, mi entr a s que a si mtr i c a s son a quella s en que la d i str i buc i n d e
pod er es entr e Cma r a s es muy d esi gua l. En el otr o eje, la s legi sla tur a s i nc ongr uentes son a quella s c uya
fr mula d e elec c i n en la Cma r a Alta busc a la sobr e-r epr esenta c i n d e mi nor a s na c i ona les (ter r i to
r i a les, tni c a s, c ultur a les o tr a d i c i ona les c on fuer os), y por lo ta nto la c omposi c i n entr e Cma r a s es
muy d i fer ente; c ontr a r i a mente, la s c ongr uentes son a quella s c on fr mula s d e elec c i n si mi la r es c uya s
c omposi c i ones son r ela ti va mente i gua les.
17 Tsebeli s (1995) d efi ne a los veto players c omo toma d or es d e d ec i si ones (decisin makers)
i nd i vi d ua les o c olec ti vos c uyo a c uer d o es r equer i d o pa r a el c a mbi o d el statu quo.
36 Ma n u el Al c n t a r a S ez , Mer c ed es G a r c a Mo n t er o y Fr a n c i sc o S n c h ez L pez
clase poltica; la administracin de conflictos, entendida como la capacidad de los
legisladores para expresar, manejar, compatibilizar y, a veces, solucionar total o
parcialmente la confrontacin entre distintos puntos de vista e intereses de una
sociedad, ya sea a travs de polticas pblicas o poniendo temas en la agenda de
discusin; y la funcin de legitimacin del sistema, dada por el hecho de que si los
legisladores desempean adecuadamente sus labores, los ciudadanos se ven repre
sentados legitimando de esta manera al sistema y a la clase poltica. Desde el punto
de vista jurdico se puede clasificar sus funciones en dos grandes rubros. Por un
lado, la funcin normativa (creacin de normas jurdicas, normalmente leyes) y;
por otro, la adopcin de decisiones polticas a veces instrumentadas en leyes o
resoluciones (como ley de elecciones, ley de partidos, reforma a la Constitucin,
declaracin de guerra, amnistas, control financiero, juicios polticos) (Mollineli,
Palanza y Sin 1999: 54).
V. L a c r i si s d el L eg i sl a t i v o y l o s Pa r l a men t o s l a t i n o a mer i c a n o s
Es un hecho histrico irrefutable la universalizacin del Parlamento y su iden
tificacin con la democracia. El Parlamento ha trascendido los lmites ideolgicos
de una concepcin y un modelo poltico de organizar el Estado, para convertirse
en una institucin que se adapta a cualquier forma poltica. Los Parlamentos
democrticos ocupan el lugar ms alto en la estructura de los procesos representa
tivos al permitir la conjugacin de la diversidad con la unidad poltica. Su papel
principal en el proceso poltico deriva, de este modo, de su actuacin como meca
nismo privilegiado para el procesamiento de las decisiones pblicas a partir de la
integracin de las distintas expectativas y demandas patentes en toda sociedad
(Bjar, 1998: 290-302). Puede decirse, en consecuencia, que figuran como la expre
sin ms directa y plural de la soberana popular, hecho que los ubica en el lugar
de mayor relevancia en la legitimidad democrtica. Sin embargo, son muchas las
crticas que ha recibido la institucin, principalmente, a partir del avance y conso
lidacin de los partidos polticos dentro de la institucin (Garca Pelayo, 1986;
Leibholz, 1971). As, se ha sealado su prdida de protagonismo porque un gran
nmero de decisiones se adoptan previamente fuera de l8.
Estas crticas provienen del hecho de que gran parte de los estudios dedicados al
anlisis del Parlamento utilizaron un paradigma restrictivo (Norton, 1990), derivado
del supuesto de que la principal tarea de los Parlamentos es la produccin legislati
va y que el mejor Parlamento es aqul compuesto por personas capaces de deliberar
independientemente de intereses creados y de demandas restrictivas de una masa
uniforme, tal y como eran concebidos fundamentalmente en el siglo XIX.
Del Parlamento se ha dicho, tratando de recalcar el carcter subsidiario y subalterno de su
funcin, que se trata de una simple Cmara de registro, de una mera cadena de montaje, de un apara
to para dar vestimenta legal a las decisiones que toman otros, de una caja de resonancia, o del escena-
-rio de una ensayada funcin teatral.
Ca p t u l o I . E l pr esi d en c i a l i smo y l o s Pa r l a men t o s l a t i n o a mer i c a n o s
37
Las consecuencias de esa restriccin se habran concretado, por un lado, en
que al analizarse los Parlamentos casi exclusivamente desde la ptica de su produc
cin legislativa no habra grandes impedimentos para afirmar la decadencia de la
institucin a medida que las polticas pblicas y las decisiones polticas se han ela
borado y adoptado cada vez en mayor medida fuera del Congreso. Por otro lado,
los estudios politolgicos han tendido a concentrar su atencin all donde conside
raban se haba desplazado el poder, desviando su inters por los Parlamentos
hacia el Gobierno, las diversas burocracias, los partidos polticos39 y los grupos de
presin.
Existen tambin procesos que han contribuido a profundizar la sensacin de
crisis de representatividad de los Parlamentos contemporneos. Uno de ellos es
que las cuestiones cruciales se resuelven crecientemente fuera de los Parlamentos,
en instancias burocratizadas y jerrquicas, en circuitos tecnocrticos o a travs
de arreglos corporativos donde estn presentes los intereses organizados. Eso tiene
que ver, en parte, con la creciente complejidad de algunas decisiones (sobre todo
en la materia econmica) que requieren de la opinin de tcnicos y expertos (la tec
nocracia) quienes tienden a imponer su saber sobre los polticos presentes en el
Parlamento. Adicionalmente, el tradicional predominio del Poder Ejecutivo, las
facultades extraordinarias que con frecuencia se le otorgan a ste en desmedro del
Parlamento, tienden a opacar la importancia y el papel que ste ltimo debera
jugarlo. Por ltimo, dos tendencias universales atentan contra la centralidad del
Parlamento: por un lado, la globalizacin, que tiende a trasladar un cierto nmero
de decisiones cruciales a instancias supranacionales donde los Parlamentos nacio
nales no tienen influencia, ni capacidad de decisin. Por el otro, la tendencia a
la descentralizacin y el aumento en importancia de la poltica local como el lugar
donde se toma tambin un creciente nmero de decisiones cruciales para las comu
nidades ms pequeas. En medio de estas dos tendencias contrapuestas, los Con
gresos tratan de redefinir y reformular su papel (Bejarano, 1998:115).
Al centrarnos en los pases latinoamericanos, a los problemas generales
expuestos en los prrafos anteriores, se unen una serie de elementos que caracteri
zan a los Congresos Nacionales y que han llevado a que sea recurrente en la litera
tura citar la debilidad de la institucin parlamentaria en Amrica Latina. Entre
estos elementos estn:
39 El desprestigio de los partidos, en tanto pieza clave del engranaje representativo, desemboca
en una crisis del rgano representativo dei Estado por excelencia, el Parlamento. La crtica a la insti
tucin parlamentaria no es nueva: se puede encontrar en escritores europeos de principios de siglo,
ante todo entre los autores alemanes (Weber, Schmitt) e italianos (Mosca, Pareto y Michels), duros
crticos de la democracia paria mentara de su tiempo (Bejarano, 199S: i4).
Por otro lado, a pesar de las percepciones sobre la debilidad de los Parlamentos, es necesa
rio tener en cuenta las enormes transformaciones a las que los sistemas polticos, y sus instituciones
fundamentales, han tenido que hacer frente en los ltimos tiempos ante la tecnificacin de la vida
poltica, el aumento de la participacin ciudadana y de las demandas a la clase poltica, el incremen
to del papel de los medios de comunicacin de masas, especialmente de la televisin, entre otros
(Oate y Martnez, 1998: 72).
38 Ma n u el Al c n t a r a S ez , Mer c ed es G a r c a Mo n t er o y Fr a n c i sc o S n c h ez L pez
1. El fuerte dficit democrtico histrico crnico que ha venido afectando
a los pases latinoamericanos. Durante largos perodos de tiempo el
Legislativo no actu o lo hizo como una herramienta a manos de regme
nes autoritarios que io usaban como una mera instancia ratificadora. Este
pasado ha influido en la manera en que actan los Poderes Legislativos
tras la apertura democrtica iniciada a partir de la dcada de 1980 en el
sentido de marcar, bien por la ausencia de pautas polticas sobre el accio
nar parlamentario entre la lite poltica o bien por la persistencia de esti
los autoritarios entre sus miembros, el funcionamiento de los Congresos
en los nuevos perodos democrticos.
2. El marco presidencialista en el que actan los Parlamentos en la regin
ha derivado en una baja capacidad poltica frente al Ejecutivo, originada
por una delegacin amplia de facultades y una cesin contina de discre-
cionalidad. Mediante la frmula delegacionista, que apuesta por una
pretendida agilidad reformista de los presidencialismos fuertes, se subes
tima y minimiza la actividad parlamentaria, contribuyendo a la arbitra
riedad, el abuso de poder y la preponderancia del Ejecutivo frente a la
capacidad de iniciativa de los Parlamentos de la regin. En este con
texto, los legisladores poseen una escasa capacidad de representacin pol
tica, debilitando el liderazgo de la institucin frente a la opinin pblica
y frente al Gobierno.
3. La existencia de crisis econmicas continuadas ha ido derivando a situa
ciones extremas de pobreza, desempleo, inseguridad ciudadana y violen
cia. Estos factores han conducido a una crisis de legitimidad, generando
el contexto propicio para una reaccin antipoltica que adquiere una sig
nificacin particular al profundizarse precisamente tras las grandes
expectativas generadas en la poblacin tras la expansin de la democra
cia (Caetano y Perini, 2000: 81).
4. La insuficiente capacidad organizacional y debilidad institucional para
cumplir las funciones que le asigna la teora democrtica que deriva en
una falta de o una inadecuada utilizacin de mecanismos institucionales
de interaccin y acercamiento a la sociedad civil.
5. Por ltimo, el manejo de las instituciones pblicas con un criterio priva
do y patrimonialista ha sido especialmente intenso dentro de los Parla
mentos de la regin. La nocin de inters general entre algunos legisla
dores ha perdido sus referentes ticos, pasando a primar la lgica de
maximizacin y acumulacin privada, lo cual ayuda a que los Parlamentos
en la regin sean percibidos por los ciudadanos como el espacio en el que
la clase poltica se defiende y se perpeta.
A pesar de estas crticas y de que el desarrollo histrico de los sistemas polti
cos haya llevado a que los procesos y labores parlamentarias tradicionales (como el
debate en los plenos) vayan perdiendo espacio ante la urgencia de las labore de
Ca p t u l o I. El pr esi d en c i a l i smo y l o s Pa r l a men t o s l a t i n o a mer i c a n o s
39
gobierno, la decadencia del Legislativo es cuestionada poniendo como ejemplo el
Congreso de Estados Unidos. Los argumentos que ofrece al matizar la debilidad
del Legislativo frente al Ejecutivo estn estrechamente vinculados a la divisin de
poderes y al esquema de pesos y contrapesos propios del sistema presidencialista.
Un sistema presidencialista con un Poder Legislativo fuerte, como es el caso de
Estados Unidos cuestiona las interpretaciones de que las relaciones entre poderes
de los pases latinoamericanos dan lugar a un Poder Ejecutivo poderoso y un
Legislativo endeble*1. Adems, estas interpretaciones se han ido matizando con el
avance de las investigaciones. En este sentido, Cox y Morgenstern (2001) plantean
un modelo analtico que expresa de mejor forma el espectro de posibilidades que
se pueden dar en las relaciones entre poderes. Parten del supuesto de que los
Presidentes dominan el proceso de toma de decisiones, pero que sus estrate
gias polticas dependen mucho del apoyo que puedan tener en el Parlamento. Para
analizar lo anterior usan la regla de las reacciones anticipadas, proceso en el que los
actores calculan su actuacin a partir de la de los otros. Este esquema convierte de
forma indirecta a las legislaturas en instituciones influyentes, ya que el Ejecutivo
tomar en cuenta su posible reaccin antes de actuar. Al producirse una especie de
juego bilateral de veto, las decisiones adoptadas se ubicaran hipotticamente a
medio camino entre las posiciones extremas de cada lado*2.
Ms all de las atribuciones formales, desde el punto de vista poltico, el
Legislativo tiene importancia fundamental como mbito en el que se desenvuelve
la competencia entre las distintas fuerzas. En ese sentido no importa tanto ver cul
tiene ms o menos peso o cul es ms o menos poderoso, lo que interesa es cono
cer los lmites que esa competencia pone al Ejecutivo para gobernar (Mustapic,
1997: 59-76). El problema est cuando las Cmaras legislativas pierden la centralidad
y dejan de ser el espacio para la resolucin del conflicto a travs de la negociacin
entre partidos y el conflicto se desborda del mbito institucional a otros escenarios
(Acosta, 1993).
4 Son escasos los estudios anteriores a la tercera ola de democratizacin que dan protagonismo
a los Legislativos en los gobiernos presidencialistas. Segn Pyne {1975) la idea generalizada era que los
mismos eran dbiles y funcionaban como simples ratificadores de las decisiones del Presidente. Como
ya se dijo antes, este tipo de estudios cobran fuerza con la tercera ola en el marco de una preocupa
cin acadmica y poltica para optimizar el rendimiento de las instituciones. En un principio se reto
maron los argumentos sobre la fortaleza desmedida de los Presidentes (el concepto de democracia
delegativa por ejemplo) pero con el avance de los estudios empricos sobre los procesos de toma de
decisiones se redescubri el protagonismo del Legislativo (Llanos, 2002; Morgenstern y Nacif, 2002
Haggard y Me Cubbins 2001). Pero la perspectiva de que los Parlamentos son dbiles sigue reprodu
cindose, especialmente en los estudios que incluyen la visin de los legisladores, un ejemplo de esto
es el trabajo de Rodrguez {1999) o Tickner y Meja Quintana (comp.) (1997)- En ese sentido pesa el
deseo de los legisladores de tener mayor repercusin en la decisiones de gobierno, lo cual puede ser
discutible si se toma en cuenta que dentro del reparto de tareas propio de la divisin de poderes, al
Presidente le corresponden las tareas ejecutivas.
El argumento de los autores es mucho ms minucioso e incluye una tipologa construida a par
tir de una matriz en la que por un lado estn las estrategias presidenciales (imperial, coalicional, orien
tada nacionalmente y dominante) y, por el otro lado, la estrategia de los legisladores (recalcitrante,
negociadora, parroquial-venal y sometida) (Cox y Morgenstern, 2001).
40 M anuel A l cntar a Sez, M ercedes Garc a M ontero y Franci sco S n c h e z Lpez
VI . LOS PARTIDOS POLTICOS EN LOS LEGI SLATI VOS DE CONTEXTO
PRESIDENCIALISTA: ALGUNOS ELEMENTOS DE ESTUDIO
El desarrollo de la democracia liberal durante el siglo XX se ha sostenido en la
relacin entre los partidos, Parlamentos y votantes (Heidar y Koole, 2000:1). A este
tringulo pensado para los regmenes parlamentarios hay que aadir el Ejecutivo,
o mejor dicho el Presidente, en los regmenes presidencialistas ya que, su sola
presencia, sumada a la divisin de poderes, modifica la competencia poltica al gene
rar estmulos y premios diferentes para los lderes, las organizaciones partidistas y
los miembros de los partidos (Epstein, 1967: 35). El hecho de que se pueda separar
el rendimiento de los partidos en las elecciones legislativas del alcanzado en elec
ciones presidenciales o viceversa, constituye per se un factor determinante en el
accionar partidista (Samuels, 2002).
La relacin entre grupo parlamentario y partido data de los orgenes de la
democracia representativa moderna. Duverger (1992: 17-18), al analizar los mode
los de creacin de los partidos, plantea la existencia de un determinado tipo de
partidos, de creacin interna, fundados por las lites parlamentarias, en colabora
cin con grupos de apoyo electoral. El autor establece una serie de factores que
pudieron motivar la formacin de estos partidos, a saber: factores ideolgicos (la
defensa de una comunidad de doctrinas polticas determinada), factores locales
(la vecindad geogrfica) o factores de inters (la bsqueda de la reeleccin como
legislador o la esperanza de gozar de otro cargo poltico).
En general, se puede afirmar que los partidos polticos proporcionaron el ele
mento humano e intelectual que le dio vida a las estructuras de gobierno (White,
1997: 79), hacindose progresivamente ms presentes en los sistemas polticos al
expandir sus esferas de actuacin. De hecho, como ha escrito Von Beyme (1995,
60), los partidos han seguido una tendencia colonizadora que les ha llevado a pene
trar en todos los mbitos de la vida social y estatal, transformando las instituciones
polticas hasta el punto que Leibholz (1971, 27-29) desarroll el concepto de Estado
de partidos o partidocracia+J.
La institucin parlamentaria no ha escapado a esa colonizacin. La gran mayora
de los legisladores forman parte de una organizacin y estructura poltica (partidos) a
travs de la cual llegan al escao. Esta organizacin y estructura poltica sirven como
un aglutinante de intereses a travs de la cual se procesan los dilemas colectivos de los
legisladores, tanto en asuntos de poltica pblica, como de funcionamiento intemo44.
Lei bholz (1971) pla ntea que la d emoc r a c i a pa r la menta r i a r epr esenta ti va ha si d o r eempla za d a por
una d emoc r a c i a d e pa r ti d os en vi sta d e la c a pa c i d a d d e los pa r ti d os pa r a i nsi sti r en la s d ec i si ones pa r la men
ta r i a s, d ebi d o a que los d i puta d os ha n d elega d o sus pod er es en el pa r ti d o. Por otr o la d o, ha y que toma r en
c uenta que el pa r ti d o en el Pa r la mento, en ta nto i ntegr a d o por r epr esenta ntes que c ompa r ten una mi sma
i d enti d a d pa r ti d i sta , es el c omponente ms a nti guo d e los exi stentes pa r a la or ga ni za c i n polti c a ya que sur
gi por la nec esi d a d d e empr end er a c c i ones c olec ti va s d entr o d el Pa r la mento (Cotta , 2001: 204).
+1 Desa r r olla nd o el a r gumento d e la c onexi n elec tor a l d e Ma yhew (1974), Cox y Me Cubbi ns,
(1993) pla ntea n que los legi sla d or es se benefi c i a n d e la r eputa c i n c olec ti va y d e los r ec ur sos que el
Ca p t u l o I . E l pr esi d en c i a l i smo y l o s Pa r l a men t o s l a t i n o a mer i c a n o s
4i
No existe una amplia base documental sobre la relacin entre partidos y
Legislativos en Amrica Latina. A esto hay que sumar la dificultad aadida de que
en ninguna otra regin se produce la combinacin entre sistemas de partidos cen
tralizados y forma de gobierno presidencialista. Los sistemas de partidos euro
peos que, por su sistema organizativo, pueden asemejarse ms a ciertos partidos
latinoamericanos, tienen la influencia determinante del sistema de gobierno parla
mentario que les da otro cariz; mientras que el sistema de partidos de EE.UU., pas
sobre el que existe abundante literatura y tiene forma de gobierno presidencialis
ta, posee caractersticas .propias que lo hacen ni c o**.
Otra influencia del sistema de partidos, aunque cabra decir tambin del siste
ma electoral, en la configuracin de las Cmaras es el grado de fraccionamiento del
sistema de partidos que influye directamente en el nmero de actores que estn
presentes en las mismas. El nmero de partidos indica, aunque sea slo de modo
aproximado, la medida en que el poder poltico est fragmentado o no, disperso o
concentrado (Sartori, 1999: 152 y ss). En Amrica Latina hay diversidad en lo que
tiene que ver con el nmero de partidos que integran los sistemas de partidos
segn los pases. Al comparar los datos entre la etapa inicial de los perodos demo
crticos de cada pas y la ltima eleccin se observa que hay una tendencia mayori-
taria a que el nmero de partidos aumente, lo que segn los planteamientos
tericos, obligara al Ejecutivo a mayores esfuerzos para la construccin de mayo
ras legislativas ( ver tabla 1.1).
pa r ti d o c ontr ola . Por otr o la d o, gr a c i a s a los pa r ti d os se c or r i gen la s i nefi c a c i a s elec tor a les, c omo
la sobr epr od uc c i n d e leyes pa r ti c ula r i sta s y la subpr od uc c i n d e leyes c on benefi c i os c olec ti vos. La
obr a d e Cox y Mc Cubbi ns, Legislative Leviathan, se ha c onver ti d o en uno d e los r efer entes ter i c os
c entr a les pa r a c ompr end er c mo oper a n los pa r ti d os polti c os en los Legi sla ti vos. Su pla ntea mi en
to c entr a l es que stos a c ta n c omo un c r tel y r esolvi end o pr oblema s d e a c c i n c olec ti va entr e los
legi sla d or es. Ad ems, c onsi guen c ontr ola r la s estr uc tur a s pr esentes en el Pa r la mento y los espa c i os d e
pod er , pa r a luego r epa r ti r los y a d mi ni str a r los entr e sus mi embr os. Es por ello por lo que su estud i o se
c entr en la la bor d e los ld er es y c pula s d e los pa r ti d os y en la s c omi si ones legi sla ti va s.
A pesa r d e la s d i fer enc i a s ya sea la d a s pa r a este tr a ba jo, c onvi ene a na li za r a lgunos d e los esc e
na r i os moti va d os por el pr esi d enc i a li smo en el c ompor ta mi ento d e los pa r ti d os en los Legi sla ti vos. La
for ma ba jo la que se ha estud i a d o la a c tua c i n legi sla ti va d e los pa r ti d os en Esta d os Uni d os se pued e
a gr upa r en tr es gr a nd es c a tegor a s: i ) c omo c oa li c i ones pa r a vota r en el pleno d el Congr eso, los d efen
sor es d e est hi ptesi s pla ntea n que los pa r ti d os ti enen poc a i nfluenc i a en la s c omi si ones y c omi enza n
a func i ona r a l llega r a l pleno; 2) c omo c oa li c i ones d e pr oc ed i mi ento, en el senti d o d e que los pa r ti
d os or ga ni za n la Cma r a , ha c en la s r egla s y esta blec en c omi si ones per o r a r a mente a sumen la r espon
sa bi li d a d d e la s polti c a s; 3) c omo pa r ti d os legi sla ti vos c ond i c i ona d os, es d ec i r , la s a c c i ones d e los
ld er es d epend en d el a poyo d e los d i puta d os d el pa r ti d o en c a d a c a so d esa r r ollnd ose un mod elo d e
i nfluenc i a d e a r r i ba ha c i a a ba jo (Cox y Mc Cubbi ns, 1993: 4 y ss.). Si bi en es una c la si fi c a c i n pensa
d a pa r a Esta d os Uni d os, se pued en a d a pta r a lgunos d e estos c onc eptos a otr os pa ses c on r gi men
pr esi d enc i a li sta .
42 M a n u el Al c n t a r a S ez , M er c ed es Ga r c a M o n t er o y F r a n c i sc o S n c h ez L pez
Tabla i .i : NMERO EFECTIVO DE PARTIDOS PARLAMENTARIOS EN AMRICA LATINA
Nmero efectivo
de partidos (NEP)
promedio desde el
inicio del ltimo
perodo democrtico
NEP
parlamentarios
NEP
parlamentarios
Diferencia
Parlamento surgido
de las primeras
elecciones
democrticas
Parlamento surgido
de las ltimas
elecciones
democrticas
Argenti na 2,91
2,19 3,43 1,24
Bol i vi a
4,45 4,3i
4,96
0,65
Brasi l 7,06 2,83
8,49
5,66
Col ombi a
2,52
1,98
2,17
0,19
Costa Ri ca
2,52
0
0
3.68
i .3
Chi l e
5.05 5,07 4,9
- 0,17
Ecuador 5,86
4,03 7,54 3,5i
E l Sal vador
3,17
2,56
3,54
0,98
Guatemal a
3,19
2,98
2,35
- 0,63
H onduras
2,15 2,17 2,4
0,24
M xi co
2,57 1,83 3,oi
1,18
N i caragua
2,24
2,28 2,08 - 0,2
Panam 3,80
4,33
3,26
- 1,07
Paraguay
2,37
1,89 3,18 1,29
Per
3,34
2,46
4,37 1,91
Repbl i ca Domi ni cana
2,43 1,99
2,32 0,33
U ruguay
3,i 6 2,92 3,07 0,15
Venezuela
3,67
2,65 3,44 ,79
Media regional
},47 5.47 3.79
0, 3-2
F uente: ela bor a c i n pr opi a a pa r ti r d e la i ntegr a c i n pa r ti d i sta d e la s Cma r a s.
En los regmenes presidencialistas pueden darse distintos tipos de relaciones
entre el Ejecutivo y el Legislativo dependiendo de las caractersticas del sistema de
partidos lo que puede llegar a marcar la tendencia exitosa o el fracaso, no slo
de un gobierno determinado, sino del rgimen en s*6. Tambin parece obvio
hablar de la importancia del apoyo legislativo como elemento necesario para el
buen funcionamiento de un determinado Gobierno, pero es necesario llamar nue
vamente la atencin sobre este hecho ya que, mientras que en los gobiernos presi
dencialistas se tienen que generar constantemente estmulos para atraer a los
partidos; es ms, se pueden dar casos de Presidentes que durante todo su perodo
46 A pesar de que siempre se contempl la tendencia de bloqueo de la forma de gobierno presi
dencial, entre los estudios empricos al respecto se pueden citar: J ones, 1995; Shugart y Carey, 1997;
Haggard y Me Cubbins, 2001; Mainwaring y Shugart, 2002.
Ca p t u l o I. E l pr esi d en c i a l i smo y l o s Pa r l a men t o s l a t i n o a mer i c a n o s
43
no cuenten con una mayora slida; los gobiernos parlamentarios nacen de la
constitucin de una mayora y, si bien se pueden dar casos de Gobiernos en mino
ra, lo ms probable es que al final se termine convocando nuevas elecciones para
reordenar el tablero poltico y tratar de formar nuevas mayoras 4?.
El funcionamiento y configuracin del sistema de partidos son variables
determinantes en el rendimiento del rgimen de gobierno presidencialista^8. Este
argumento ha sido desarrollado sobre todo por Mainwaring (1993) y Mainwaring
y Shugart ( 1997) , poniendo atencin en el nmero de partidos del sistema y la
influencia (o control) , que pueda tener el Presidente en las unidades del siste
ma^. Evidentemente, esta preocupacin est vinculada al hecho de que en el
presidencialismo las mayoras legislativas no estn aseguradas. El aporte de los
autores se centra en establecer las variables institucionales que influyen en el
nmero de partidos, la disciplina interna o el timming poltico, antes que en la com
prensin de las distintas particularidades que adquieren los partidos debido a la
influencia de la forma de gobierno*0. Las razones por las que el presidencialismo y
47 En los ltimos aos, el tema de las coaliciones en gobiernos presidenciales se ha convertido
en uno de los temas ms relevantes de la agenda de investigacin, en este contexto aparecen los traba
jos de (Altman, 2000; Chasquetti, 2002; Deheza, 1998; Lanzaro, 2001; Morgenstern, 2004). As por
ejemplo en el trabajo de Lanzaro et. al. (2002) se muestran varios casos de gobiernos presidencialistas
que han contado con el apoyo sistemtico de otros partidos aparte del suyo en el Legislativo dentro de
ios que se destaca Uruguay con un patrn sistemtico de cooperacin entre los partidos, especialmen
te, si se toma en cuenta que adems del apoyo legislativo se comparten los cargos del Gabinete. Deheza
(1998) realiz un extenso estudio sobre coaliciones en gobiernos presidenciales en Amrica del Sur
desde 1958 hasta 1994, a pesar de que los datos y criterios que usa pueden ser discutibles, el esfuerzo
pionero realizado para analizar las coaliciones de gobierno en los presidencialismos es bastante meri
torio, Analizando los casos de los otros pases en los que los partidos integrantes de la coalicin legis
lativa tambin han asumido cargos en el Gobierno, se pueden sealar, a parte de Uruguay, los casos de
Colombia, Chile, Brasil y Bolivia. En el primero de los pases de la lista, el mayor grado de coopera
cin se dio durante el perodo del Frente Nacional, fue un acuerdo entre el partido Liberal y
Conservador para repartirse por mitades el poder en Colombia, reduciendo drsticamente las liberta
des democrticas. En los casos de Chile y Bolivia, los incentivos institucionales han contribuido de
gran manera para que los partidos tengan una actitud cooperativa. En Chile, el sistema de distrito
binominal sumado a la polarizacin poltica de la sociedad ha llevado a que desde el retorno a la demo
cracia se hayan formado dos grandes coaliciones electorales, las que han funcionado tambin en los
Gobiernos. En el caso de Bolivia, el sistema de eleccin presidencial consistente en que si ninguno de
los candidatos obtiene la mayora calificada exigida, se pase a un segundo momento de eleccin en el
Legislativo, donde es la mayora del Congreso la que elige al nuevo Presidente, siendo ste el momen
to en el que lo partidos obtienen carteras de Estado a cambio de la eleccin presidencial. En el caso
de Brasil, los incentivos institucionales estn menos claros; pero parece que su multipartidismo ha ser
vido para que el Ejecutivo opte por formar coaliciones de gobierno estables en las que ha comprome
tido el apoyo de los partidos a travs de la entrega de responsabilidades de gobierno.
Mainwaring y Shugart (2002: 20) argumentan que la fortaleza de ios Presidentes (su capa
cidad para ejercer influencia en la legislacin) descansa sobre dos categoras de poder presidencial:
poderes constitucionales y partidistas. L a interaccin entre estos dos tipos de poderes da forma a las
relaciones entre Ejecutivo y Legislativo.
49 Partisan powers are abilities to shape (or, conceivably, domnate) the lawmaking process that
stem from the presidents standing vis-a-vis the party system (Mainwaring y Shugart, 1997: 13).
5 A grandes rasgos las variables que analizan los autores para comprender el fraccionamiento
del sistema de partidos son el ciclo electoral y la correspondencia entre elecciones legislativas y presi
denciales (Mainwaring y Shugart, 2002: 266-279).
44 Ma n u el A l c n t a r a S ez , Mer c ed es G a r c a Mo n t er o y F r a n c i sc o S n c h ez L pez
el multipartidismo son de difcil combinacin radican en que las coaliciones no son
tan estables como en el parlamentarismo, lo que puede llevar a un escenario en el
que el Presidente tenga que estar negociando constantemente apoyos en el Legis
lativo. Conseguir una mayora a partir de un nmero reducido de partidos es, en
principio, ms fcil que conseguir una mayora negociando con representantes indi
viduales o con pequeas fracciones que, en ocasiones, se forman slo para presio
nar al Ejecutivo. Este anlisis quedara inconcluso si no se introdujera como un
factor determinante la proximidad poltico-ideolgica de los partidos, en el senti
do planteado por Sartori, siendo de esperar que a mayor distancia ideolgica de
los partidos, mayor sea la propensin a un conflicto de poderes (Mainwaring y
Shugart, 2002: 260).
El lazo partidista que crea vnculos entre el Ejecutivo y Legislativo puede ser
visto como un quebrantamiento de los lmites impuestos por los principios de divi
sin de poderes, frenos y contrapesos. Cuando la misma filiacin partidista une al
Presidente con la mayora legislativa, los dispositivos de mutuo control podran
dejar de ser operativos. Adems, la presencia de los partidos superpone a la rela
cin Ejecutivo-Congreso, la dialctica gobierno-oposicin, donde el Ejecutivo
estara en el mismo sector que su bloque de diputados. Ahora bien, para que los
partidos operen en las direcciones sealadas es preciso que estn en condiciones de
imponer disciplina (Mustapic, 2000: 578)5'.
Al analizar la estructura de los partidos de Estados Unidos, Katz y Kolodny
(1994: 23-ji) indican que la separacin de poderes y la estructura federal es deter
minante en la organizacin de los partidos hasta el extremo de que se podra hablar
del partido del Ejecutivo y de los partidos de las Cmaras, ms all de que estos
compartan el mismo nombre*2. Las estructuras partidistas tienen objetivos (electo
rales, cargos o polticas pblicas) similares o diferentes dependiendo del nivel en el
que acten. Lo que genera incentivos para que las cpulas centrales diseen distin
tas estrategias. La estructura e independencia de los distintos niveles del gobierno
se reflejan tambin en la independencia, estructura y actuacin de los partidos.
En una li nea pa r ec i d a a r gumenta Shuga r t (1001:161) a l pla ntea r que los pa r ti d os pued en d eve
ni r en a c tor es que uni fi c a n si llega n a c ontr ola r tod a s la s i nsta nc i a s d e veto, lo que se d a si empr e y
c ua nd o los pa r ti d os sea n uni ta r i os. El mi smo a utor pla ntea que en Amr i c a La ti na se d a n c ombi na c i o
nes i nsti tuc i ona les que fomenta n la fa lta d e uni d a d i nter na d e los pa r ti d os, tr a yend o c omo c onsec uen
c i a que los pa r ti d os se fr a c c i ona n y a c ta n c omo i nsta nc i a s d e pod er sepa r a d a s. A d i fer enc i a d e lo
obser va d o por Shuga r t pa r a La ti noa mr i c a , en los pa ses eur opeos, ma yor i ta r i a mente pa r la menta r i os,
la s c ombi na c i ones i nsti tuc i ona les ti end en a r efor za r el pod er d e los pa r ti d os. En el c a so d e Espa a ,
Oa te (1000: 102-139) d emuestr a c mo el si stema d e or ga ni za c i n i nter na d e la s Cor tes Gener a les, en
c onjunc i n c on el si stema elec tor a l, obr a n d eter mi na ntemente pa r a for ta lec er el pa pel d e los pa r ti d os
polti c os. Entr e otr a s c onc lusi ones, a punta el d i puta d o a pena s, por no d ec i r en a bsoluto, ti ene c a pa
c i d a d d e a c tua c i n a utnoma y, c omo oc ur r e en otr os si stema s polti c os d e nuestr o entor no, a c a ba
si tnd mo Q ei enento c onsti tuti vo d e los a utnti c os sujetos d e un Pa r la mento c la r a mente c onfi gu
r a d o c omo un Parlamento de partidos. (Los r esa lta d os c or r espond en a l or i gi na l).
s* Los tr mi nos que Ka tz y Kolod ny (1994: 23-51) usa n son los si gui entes: With regar to separa
tion of powers, it is more accitrate to say that the Uni ted States has six parties at the national level ratber
than two, tbree parties calling themselves Democratic and three calling themselves Republican, but al l in
fact independen!.
Ca pi t u l o I . El pr esi d en c i a l i smo y l o s Pa r l a men t o s l a t i n o a mer i c a n o s
45
Dentro de los casi inexistentes estudios de la influencia de la forma de gobier
no sobre los partidos polticos, Sammuels (2002), utilizando parlamentarismo y
presidencialismo como variables independientes, concluye que este ltimo, sobre
todo por la separacin de poderes, modifica la conducta de los lderes y las orga
nizaciones con virtindolos en partidos presidencializados (presidentialized). Su
estudio est centrado en los incentivos que ofrece la forma de gobierno a los par
tidos en el momento electoral, aunque no niega la posibilidad de que afecte a otras
acciones que desarrollan los partidos**. Siguiendo con el argumento del autor, el
solo hecho de actuar en un contexto presidencialista, hace a los partidos distintos,
en especial porque la consecucin de la Presidencia es separable del xito o del fra
caso en las elecciones legislativas?*. Por lo tanto, el presidencialismo, a diferencia
del parlamentarismo, obliga a los partidos a asignar los recursos de acuerdo con los
resultados que pueden alcanzar en dos niveles electorales separados, lo que impli
ca que los partidos tienen que desarrollar estrategias electorales diferentes (dentro
de la lgica de voto seeking* para obtener cada premio. Estas dos estrategias pue
den llegar a ser potencialmente conflictivas entre s. Pensando en el momento post
electoral, el razonamiento de Sammuels (2002) nos conduce a plantear que los
partidos que buscan el espacio legislativo tendrn que desarrollar una estrategia
que les lleve a obtener recursos polticos, humanos y econmicos (con una lgi
ca de office-seeking y policy-seeking) desde el Legislativo y en el Legislativo .
Ms all de los debates sobre la naturaleza de la participacin del Legislativo
en la poltica pblica, el problema puede reducirse a la necesidad que tienen los
Gobiernos de contar con los votos necesarios para que sus iniciativas salgan apro
badas de las Cmaras. En este sentido, el tipo de estrategia que desarrollen los par
tidos dentro de los Legislativos influir en el funcionamiento general del sistema, a
la vez que el control del partido sobre sus legisladores imprimir certeza a la pol
tica, reduciendo los costos en el proceso de toma de decisiones.
El control de los partidos sobre sus legisladores tiene una alta carga valorati-
va debido a que conduce necesariamente a otro tipo de temas como la naturaleza
de la democracia y la representacin poltica. Pero en un nivel ms operativo, se
puede centrar la discusin en otros temas como la manera en que este control afecta
a las funciones tradicionales del Parlamento como la deliberacin abierta en el pleno
durante el proceso legislativo o el control poltico. Sobre todo en los gobiernos de
w El marco analtico corresponde al trabajo de Strom (1999) donde expone su teora conduc-
tual, planteando que los partidos (y los lderes) orientan su comportamiento de acuerdo a los objeti
vos que buscan. Habra tres posibles acercamientos a la conducta de un partido: bsqueda de votos
{vote-seeking, bsqueda de cargos {office-seeking) , bsqueda de polticas {policy-seeking) La divisin
es nicamente terica y se pueden encontrar estos tres tipos de conducta en todos los partidos inter*
actuando simultneamente.
5* Bajo el parlamentarismo los partidos se organizan para ganar escaos en la Asamblea
Legislativa y la obtencin del Ejecutivo es consecuencia de ello y de las negociaciones que se den en
el momento postelectoral, por ejemplo en la formacin de coaliciones (Sammuels, 2002: 462).
55 Aqu vale recordar el razonamiento de Sartori (1999: 155) de que un partido tiene peso en el
sistema poltico en el momento en que tiene capacidad de chantaje.
4<5 M anuel A l cntar a Sez, M ercedes Garc a M ontero y Franci sco Snchez Lpez
regmenes parlamentarios el control, entendido como voto de sancin a los cargos
pblicos, ha ido perdiendo sentido porque la lgica de funcionamiento de los blo
ques mayoritarios hace prcticamente imposible que se destituya un ministro o se haga
una investigacin a fondo de un tema que pueda afectar seriamente al Gobierno*6.
A pesar de los pronsticos de crisis y de la prdida de protagonismo dentro de
los sistemas polticos, los partidos siguen siendo instituciones que controlan en
mayor o menor medida la estructura de las oportunidades polticas. Aun en los
casos en los que la identidad partidista es dbil, muchos votantes tienen, al menos,
una vaga concepcin de los partidos y de sus antecedentes, y, por ende la reputa
cin de los partidos afecta a sus posibilidades polticas. Los diputados o senadores
necesitan a los partidos para aprovechar los vaivenes electorales (Ames, 2000: 3).
Quiz la influencia ms importante del presidencialismo en el sistema de par
tidos es la sealada por Sammuels (2002) cuando seala que la separacin de pode
res lleva implcita la diversificacin de los distritos electorales en los que los
partidos tienen que competir por los votos. Mientras el Presidente casi siempre
busca votos y responde a un distrito nacional, los legisladores buscan votos en dis
tritos ms pequeos. El Parlamento es una de las ramas del gobierno representa
tivo que, a diferencia de la Presidencia est fraccionada y que, por lo general, se
estructura sobre la base de una distribucin geogrfica que permite diversidad
de miembros e intereses. La necesidad de atender a estos dos tipos de electorados
concretos hace que el comportamiento y las estrategias de los partidos polticos en
los sistemas presidencialistas sea diferente.
La eleccin de los diputados en distritos menores al territorio nacional no es una
caracterstica propia del sistema presidencialista y se observa en casi todos los sistemas
parlamentarios. La diferencia radica en que en los parlamentarismos, el voto emitido
a nivel distrital, a favor de un representante, tiene la funcin indirecta de respaldar la
eleccin de un determinado proyecto poltico o candidato a jefe del Gobierno. En este
caso, la eleccin los diputados es ms un medio que un fin y el xito o fracaso del
Gobierno, se convierte en xito o en fracaso del legislador. El elector que quiera que
un determinado partido o lder ocupe el Ejecutivo tiene que votar, quiera o no, por el
candidato a diputado que el partido propone para su distrito.
Todo esto hace que el votante tenga la posibilidad de hacer dos elecciones*?.
El hecho de que el candidato o partido que resulte ganador en las elecciones
s6 Hay autores como Garrorena Morales (1998) o Portero Molina (1998) que plantean que el
mbito del control parlamentario ha cambiado de escenario y que ahora se apunta ms a la publicidad
de los casos mirando a un futuro electoral prximo, ya que la destitucin efectiva de los funcionarios
o el cambio de rumbo de la poltica pblica es algo muy complicado para los grupos minoritarios que
son los que ejercen por lo general la funcin de control.
Dentro de la lgica de los sistemas de eleccin, Cotta (2001: 220) plantea que la separacin
de poderes da origen a dos juegos representativos bien diferenciados, el de los candidatos a
Presidentes y el de los candidatos a legisladores. En estos sistemas, el gobierno es un actor represen
tativo pero no tiene el monopolio de la representacin. Como consecuencia, cada vez que se requiere-
la aprobacin de la legislatura, el Gobierno debe enfrentarse con otros actores representativos, y estas
confrontaciones dan lugar a diversos desenlaces, desde la parlisis a los acuerdos negociados.
Ca p t u l o I. E l pr esi d en c i a l i smo y l o s Pa r l a men t o s l a t i n o a mer i c a n o s
47
legislativas sea de la misma organizacin del triunfador de las elecciones presi
denciales no constituye un desincentivo para que el drearado no oriente su praxis
poltica al distrito. Incluso se podra llegar a situaciones conflictivas en las que
los representantes se encuentren en contextos de disyuntiva teniendo que esco
ger entre los intereses de su distrito y los de su partido. El xito o fracaso del
Presidente no sirve al diputado para mostrar la eficiencia de su gestin a los
electores de su distrito. Aunque este modelo est bsicamente pensado para
situaciones en las que las elecciones para Presidente y miembros del Parlamen
to sean concurrentes, es posible que se den escenarios parecidos con elecciones
no concurrentes como en los casos de Chile y El Salvador o de renovacin de
Cmaras durante el perodo presidencial como ocurre en Mxico o Argentina.
El elector puede optar por reforzar la mayora presidencial, votando desde una
lgica de partido o en funcin de la gobernabilidad, u optar por quien conside
re que defender los intereses del distrito, a pesar de que no tenga proximidad
poltica con el Ejecutivo. En los siguientes grficos se pueden observar, de
forma simplificada, el modelo de distritos as como los incentivos que tienen los
candidatos para orientar sus acciones, tanto en el sistema presidencialista como
en el parlamentario.
Co mpo r t a mi en t o s i n d u c i d o s po r l a s el ec c i o n es seg n l a s d i st i n t a s
FORMAS DE GOBIERNO
Grfico i .i : SISTEMAS PRESIDENCIALES
Fuente: elaboracin propia
48 M a n u el Al c n t a r a S ez , Mer c ed es Ga r c a Mo n t er o y Fr a n c i sc o S n c h ez L pez
Grfico 1.2: SISTEMAS PARLAMENTARIOS
F uente: ela bor a c i n pr opi a
Los partidos que opten por cargos legislativos tendrn que centrar su preocu
pacin en los intereses de los distritos, a la vez que hacen una campaa con pro
puesta a nivel nacional, siempre que opten por buscar los cargos que estn en juego
en el distrito electoral nacional. Esto obliga a los partidos a desarrollar estrategias
para satisfacer las demandas de los electores y generar propuestas en los dos espa
cios distritales. Con esto no queremos decir que las propuestas no puedan ser pare
cidas o que las unas se deriven de las otras. Lo que queremos resaltar es que los
partidos tienen que generar incentivos para atender a dos pblicos objetivos.
Adems de afectar la estrategia electoral de los partidos, la divisin del poder
y los dos espacios de eleccin son un incentivo para que los partidos y polticos
desarrollen polticas en dos sentidos. Por un lado, el Presidente buscar generar
polticas pblicas de tendencia general y nacional y, por otro, los representantes o
partidos con fuertes intereses distritales tendrn que desarrollar polticas particu
laristas que beneficien a sus electores.
Los escenarios conductuales descritos son hipotticos ya que siempre habr
diputados que ejerzan cargos como la Presidencia del Legislativo o liderazgos
internos dentro del partido. Este hecho los puede acercar ms a espacios de repre
sentacin nacional. Sin embargo, este tipo de legisladores son una minora ya que
la gran mayora acta como correas de transmisin entre los centros de toma de deci
siones, los partidos polticos y los distritos, que intentan conjugar con sus propios
intereses.
Otra de las vas de influencia en el comportamiento de los partidos polticos en
los sistemas presidencialistas viene dada por los perodos temporales fijos de
gobierno, de los que hablamos anteriormente. Estos son influyentes en las estrate
gias de los partidos al momento de formar coaliciones legislativas ya que les permi
ten jugar con el limtng en la relacin entre poderes y acercarse al Ejecutivo en
los momentos en que electoralmente no resulte peligroso y, a la inversa, alejarse
Ca p t u l o I . El pr esi d en c i a l i smo y l o s Pa r l a men t o s l a t i n o a mer i c a n o s
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cuando ven posibilidades de pagar la consecuencias de los errores del Ejecutivo.
La salida de los partidos conlleva casi siempre que el Presidente pierda la mayo
ra legislativa. Bajo esta estructura, los partidos polticos y los legisladores tienen
mayores certezas para enfrentar la disyuntiva entre apoyar las iniciativas del
Presidente u oponerse a las mismas.
A diferencia de los gobiernos parlamentarios, donde generalmente las coalicio
nes suelen tener los mismos integrantes al inicio y trmino de la legislatura*8, en los
presidencialistas, debido al perodo fijo de gobierno, cuando el Presidente no tiene
un bloque mayoritario propio puede respaldarse en una coalicin o en varias a lo
largo de su gobierno. La formacin de una nueva mayora o, simplemente de una
mayora, no es una tarea fcil y muchas veces los Ejecutivos han terminado en el
inmovilismo, dando lugar a la llamada pugna de poderes que es una amenaza inclu
so para la misma democracia*?.
Las parmetros instituuionaies que determinan el ciclo electoral y de gobierno
funcionan como incentivos para que las coaliciones sean ms estables. La amenaza
de nuevas elecciones slo sirve, en el mejor de los casos, a los partidos de la oposi
cin siempre y cuando stos puedan mejorar su posicin y convertirse en
Gobierno. En cambio, el perodo fijo ofrece garantas a los cargos electos para
mantenerse en funciones ms all de que el Presidente cuente o no con una mayo
ra legislativa que le respalde. En los casos en los que el Presidente no tiene una
mayora propia, se da una suerte de mercado donde el Ejecutivo adquiere un
papel pro-activo y acta como una especie de comprador, realizando ofertas a los
distintos partidos y/o diputados con el fin de ganarse su respaldo. Las motivacio
nes de estos ltimos para aceptar o rechazar la oferta del Ejecutivo son variadas,
pero casi siempre estn cruzadas por el tipo de recursos que puedan conseguir y la
importancia de stos dentro de la estrategia individual o colectiva. Adems, estn
las motivaciones electorales, medidas a travs del desgaste que pueda significar
para el partido o legislador la colaboracin con un determinado Gobierno. Valga
insistir en que las estrategias pueden ir cambiando a lo largo del tiempo lo que hace
que las motivaciones para apoyar u oponerse a un Ejecutivo no sean las mismas a
lo largo del ciclo poltico.
A excepcin de que se apliquen frmulas institucionales como el voto de censura constructi
vo al que nos referamos antes.
59 Algunos golpes de Estado se han justificado en que el Legislativo no apoyaba las iniciativas del
Presidente. Uno de los ejemplos tpicos de lo dicho el es autogolpe de Fujimori en 1993 en Per, aun
que ha habido otros casos como el del Velasco I barra en Ecuador a inicios de la dcada de 1970. Sobre
el golpe de Per, M cClintonck (1996) afirma que la actitud del Legislativo no fue beligerante sino
que Fujimori, hbilmente, generaba situaciones comprometedoras en el Congreso para despus apare
cer con un discurso victimista que desgast las instituciones y cal entre la poblacin. Algunos autores
han sugerido que la gran cantidad de legislacin aprobada va decreto de algunos pases tiene que ver
con la falta de mayoras del Presidence, pero esta hiptesis ha sido desechada por trabajos como el de
Ferreira Rubio y Goretti (1995) en el que demostraron que esta legislacin no implic necesariamente la
minora del Presidente sino que era una forma de evitar el trmite legislativo. Frmula que, en algu
nos casos, estuvo respaldada por el propio Parlamento a travs de la delegacin al Ejecutivo.
50 Ma n u el Al c n t a r a S ez , Mer c ed es Ga r c a Mo n t er o y F r a n c i sc o S n c h ez L pez
VI. PARA TERMINAR
El objeto de estas pginas ha sido marcar las influencias de la forma de gobier
no en la actuacin del Legislativo ya que la posicin de los Parlamentos dentro de
los sistemas polticos est marcada por la relacin con el Poder Ejecutivo. Debido
a la escasez de literatura e investigaciones sobre el tema, aqu hemos retomado el
debate terico para intentar reflejar las distintas estructuras de incentivos gene
radas por la forma de gobierno presidencialista, caracterstica comn de todos los
pases estudiados en este trabajo, en la relacin de los Poderes y en el comporta
miento de cada uno por separado.
Hemos afirmado que el presidencialismo es un sistema que separa o divide a
los poderes a la vez que crea marcos de interaccin donde tiene que darse la coo
peracin necesaria entre los actores para que las polticas pblicas puedan tomar
forma. La divisin de poderes es un mecanismo para fomentar el control mutuo
y evitar la excesiva concentracin de poder. A pesar de que no profundizaremos
en el papel de los partidos polticos, no podemos dejar de lado el hecho de que son
los principales actores parlamentarios por lo que hemos ofrecido elementos que
dan pistas sobre los comportamientos inducidos por la forma de gobierno y las
posibles consecuencias que podra tener en el desempeo de los Parlamentos. En
este sentido cabe resaltar que los partidos legislativos, en contextos de separa
cin de poderes, tienen la posibilidad de desarrollar estrategias autnomas gracias
al poder que la institucin adquiere.