LA POLTICA ESCOLAR DEL LIBRO DE TEXTO EN ESPAA

Manuel de Puelles Bentez

RESUMEN
Los manuales escolares son un producto complejo: herramienta de trabajo de carcter
didctico, objeto cultural fruto de concepciones de muy diverso signo, producto comercial
ligado al mundo editorial y un medio de transmisin de valores, ya que los libros de texto no
slo transmiten conocimientos sino que, de una manera manifiesta u oculta, estn
impregnados de valores, aspecto ste al que la poltica nunca se ha mostrado ajena o
indiferente. Los manuales escolares son tambin, en menor o mayor grado, un producto
ideolgico que ha sido objeto preferente de la poltica educativa de todos los pases. En la
historia de Espaa contempornea la libertad de eleccin de textos ha ido siempre unida a las
etapas en que ha prevalecido una poltica de defensa de los derechos y libertades.

LA POLTICA ESCOLAR DEL LIBRO DE TEXTO EN ESPAA: GNESIS,

EVOLUCIN Y SITUACIN ACTUAL
Hace pocas dcadas que sabemos que, pese a su aparente simplicidad, los manuales
escolares son un producto complejo. Son, desde luego, una herramienta de trabajo de
carcter didctico, tanto para el profesor como para el alumno, pero tambin son un objeto
cultural, fruto de concepciones de muy diverso signo en las que ahora no podemos
detenernos. Por otra parte, son, desde la segunda mitad del siglo XIX, un producto comercial,
ligado al mundo editorial, con todas las implicaciones socioeconmicas que ello conlleva.
Finalmente, pero no en ltimo lugar, hay otra faceta de los manuales escolares que quisiera
resaltar, y es que, como resulta sobradamente conocido, los libros de texto no slo
transmiten conocimientos sino que, de una manera manifiesta u oculta, estn impregnados
de valores, aspecto ste al que la poltica nunca se ha mostrado ajena o indiferente
(recordemos a este respecto lo que dijo Jule Ferry, uno de los artfices de la III Repblica
francesa, refirindose a los libros escolares: "Celui qui est matre du livre est matre de
l'ducation"). Ello quiere decir que los manuales escolares son tambin, en menor o mayor
grado, un producto ideolgico, que en cuanto tal han sido objeto preferente de la poltica
educativa de todos los pases.
Pero quizs diramos poco, poco ms que la constatacin de un hecho, si slo afirmramos la
complejidad de los manuales escolares. Lo significativo, quizs, es que esta complejidad ha
dificultado la efectividad de la poltica escolar, obligada a mantener relaciones sumamente
arduas con la multiplicidad de actores sociales que giran en torno al libro de texto: autores,
editores, profesores, padres, alumnos y eso tan difuso que desde el siglo XIX llamamos
opinin pblica. Este plano, ocupado por los actores sociales, es sin duda otro nivel de investi gacin, u otro enfoque, que, superpuesto al primero, viene a incrementar la complejidad.
Quiz sea esta misma complejidad la que explica que una atenta lectura de la prolija
legislacin reguladora de los libros de texto produzca cierta impresin de desbordamiento:
cambios de orientacin dentro de un mismo perodo, a veces bruscos, a veces
contradictorios; machacona reiteracin de mandatos restrictivos, prohibitivos o
sancionadores; continua aprobacin o repulsa de los mismos libros escolares; proliferacin de
listas de manuales escolares aprobados que, por su propio volumen, haca improbable su
efectivo control. Todo ello apunta a la existencia de una espinosa relacin entre las
autoridades y los actores sociales, aun cuando la retrica poltica encubra este problema con
referencias constantes a la intervencin de los poderes pblicos en aras del progreso de la
ciencia y del conocimiento, o del consabido desvelo por la formacin adecuada de los
alumnos.
Ahora bien, del examen de las abundantes fuentes documentales de que hoy disponemos
gracias al Proyecto de Investigacin MANES con sede en la UNED, hemos llegado a una
conclusin un tanto sorprendente, y es que lo primero que las citadas fuentes nos revelan es
la existencia de un ciclo histrico dotado de un carcter verdaderamente paradigmtico,
hasta el punto de que los dems ciclos no son sino desarrollo y concrecin de aqul. Este
ciclo arquetpico arranca de 1812 y termina en 1857 con la ley Moyano, y con l nace y se
desarrolla el sistema educativo moderno. Desde la perspectiva que ahora nos ocupa,

podemos decir que durante esos aos se va a definir la poltica de los manuales escolares,
decantndose tres opciones que son las que alternativamente aparecen casi hasta nuestros
das: imposicin del texto nico por el poder poltico; libertad completa del profesor a la hora
de elegir el manual escolar; libertad restringida, sometida a autorizacin previa. A partir de
este ciclo histrico, tanto la Restauracin, la Dictadura, la II Repblica y el franquismo, as
como la Restauracin democrtica en que vivimos, no harn sino adoptar y seguir alguna de
las tres opciones sealadas, aunque en algunos casos con modalidades propias que
merecern por ello nuestra atencin. Veamos, pues, con cierto detenimiento este ciclo
paradigmtico y las razones en que se basan una u otra opinin.
Los libros de texto en la II Repblica
En la poltica seguida por la Repblica se puede observar la existencia de tres etapas
diferenciadas que se corresponden expresamente con perodos polticos muy cualificados:
bienio azaista, bienio radical-cedista y guerra civil.
Que el libro escolar fue una materia significativa para la Repblica lo muestra la inmediata
adopcin de disposiciones gubernativas, en los primeros momentos del nuevo rgimen. Una
de las medidas iniciales del gobierno provisional fue el decreto de 22 de agosto de 1931, por
el que se anulaba el libro de texto nico y se volva a la ley Moyano, es decir, se repona el
sistema de lista. Por otra parte, el gobierno dict pronto otro decreto, sobre precio y calidad
de los libros de texto -de fecha 8 de septiembre de 1931-, en cuyo prembulo se expona la
preocupacin republicana por los valores y smbolos vehiculados en los libros editados
durante la monarqua, sobre todo en el perodo de la Dictadura. El decreto de 8 de septiembre
de 1931 era una solucin provisional en la que se exhortaba a los claustros de los centros de
enseanza secundaria a reunirse de inmediato y reclamar de los profesores los programas de
sus asignaturas y las obras recomendadas para su estudio. Quizs lo ms singular de este
decreto de la Repblica era que atribua autoridad a los claustros no slo para velar por la
calidad de los textos recomendados, sino tambin para vigilar el precio concreto de cada
manual.
Sin embargo, la decisin que se adopt finalmente fue la tradicional, tanto en el mbito de la
enseanza primaria como de la secundaria: encargar a una comisin la seleccin de los
manuales escolares. En efecto, la orden ministerial de 28 de mayo de 1932 estableci que el
Consejo de Instruccin Pblica escogera los libros de texto de las escuelas, empezando por
los de lectura, de acuerdo con razones pedaggicas, cientficas, literarias y econmicas,
pudiendo el maestro optar entre un mnimo de doce obras por materia (la seleccin de obras
para la enseanza primaria se public en el bienio siguiente -mayo de 1934- teniendo en
general buena aceptacin).
Correspondi al bienio radical-cedista dar la rplica al problema de los manuales escolares en
el mbito de la enseanza secundaria. La respuesta fue la reforma del bachillerato -plan
Villalobos de 29 de agosto de 1934-, que acudi tambin a un criterio tradicional: el
establecimiento de un cuestionario para las distintas asignaturas, al que deban sujetarse los
libros de texto. El decreto de 12 de octubre de 1934 estableci las normas sobre los libros
escolares, disponiendo que una "Junta de personalidades cientficas" elegira un nmero
indefinido de libros de texto para las distintas asignaturas, escogiendo el profesor libremente
el o los que estimara ms oportunos.
La coyuntura poltica fue marcando la orientacin de los libros de texto. Triunfante el Frente
Popular, los textos legales endurecen el tono, adoptan posiciones ms radicales, preanuncian,
en definitiva, tiempos de mayor enfrentamiento. As, por ejemplo, en la orden circular que el
ministro de Instruccin Pblica, de nuevo Marcelino Domingo, dirige a inspectores y maestros,
recuerda a los primeros que deben ser "cada da ms exigentes", que en caso de
incumplimiento de las normas han de "proceder con toda severidad" y, en relacin con los
manuales escolares, les indica que debern "vigilar escrupulosamente los libros de texto"
(hay tambin una preocupacin porque el laicismo en la enseanza sea efectivo, de tal modo
que donde eso no ocurra, "la Inspeccin lo impondr inflexiblemente"); a los maestros se les
recordar sus deberes para con la Repblica, y especialmente "su identificacin con el sentido
laico de la Repblica y su propsito de servirla"[35].
El perodo de guerra acab obviamente con el espritu liberal de la Repblica. La guerra civil
fue, en ambos bandos, una guerra total en la que se busc el aniquilamiento del enemigo. El
libro escolar se hizo beligerante. Quedaban lejos los tiempos en que la Repblica buscaba el

respeto de la conciencia del nio. Como han puesto de relieve Mayordomo y Fernndez Soria,
la escuela fue ahora algo ms que una agencia de socializacin poltica, fue un instrumento
ideolgico de dominacin y adoctrinamiento del nio. La guerra civil impidi la neutralidad
ideolgica[36].
Los libros de texto en la Dictadura franquista
En la segunda Dictadura, la evolucin de la poltica del libro escolar puede definirse con pocas
palabras: del texto nico se pasa al sistema de autorizacin previa. No obstante, en un primer
momento, la determinacin de un texto nico, a diferencia de la primera Dictadura que lo
estableci para la enseanza secundaria, se aplicar ahora a la enseanza primaria. As, en
1937 se ordena "con carcter obligatorio a todas las Escuelas de Espaa de un mismo libro de
lectura que, con el ttulo de Libro de Espaa', sea la gua y orientacin de la enseanza
patritica que el Maestro ha de transmitir al alumno"[37]. Posteriormente, en 1938, se
encomienda al Instituto de Espaa la edicin de textos destinados a la enseanza primaria en
sus distintos grados, que seran impuestos por el Estado con carcter obligatorio. Aunque
efectivamente el Instituto de Espaa cumplir con su papel y se editarn varios libros de texto
para las escuelas, pronto el texto nico ser sustituido por una censura frrea, previa a la
aprobacin del libro. La poltica del libro de texto durante el franquismo apenas variar. Es
verdad que en 1953 vuelven los cuestionarios de enseanza primaria, modificados por los de
1965, a los que debern someterse los libros escolares, pero la censura ideolgica, poltica y
religiosa, se mantendr, ms o menos mitigada en funcin de las necesidades del rgimen.
Todo ello sin perjuicio del impulso que se dio a la mejora tcnica y didctica de los libros de
texto.
Finalmente, la ley general de Educacin de 1970, en lo que concierne a los libros de texto, es
sumamente parca. La disposicin adicional quinta se remite a algo que es ya una constante
de todo el perodo aqu considerado, la aprobacin ministerial, aunque ahora se hable de
supervisin "de acuerdo con las normas que reglamentariamente se establezcan". Es decir, se
mantiene la autorizacin previa. Sin embargo, la ltima norma del franquismo sobre manuales
escolares, la de 20 de julio de 1974, aun manteniendo lgicamente la previa autorizacin,
introduce dos novedades: primero, una vez aprobados los libros, su eleccin se encomienda al
claustro de los centros de educacin general bsica o formacin profesional, y a los
seminarios didcticos en los centros de bachillerato; la segunda novedad estriba en que dicha
eleccin deba hacerse previa audiencia de la asociacin de padres de alumnos del centro.
Los libros de texto en la Espaa democrtica: de la autorizacin previa a la libertad
de eleccin y de edicin
No deja de ser significativo que aunque la segunda Restauracin, la que trae consigo la
democracia, supone un cambio profundo de rgimen poltico, la poltica del libro de texto
haya permanecido anclada casi hasta hoy en la autorizacin previa de la ley de 1970,
poniendo de relieve uno de los rasgos ms caracterstico de la poltica del libro escolar: la
extraordinaria inercia de estas polticas y la dificultad de adoptar cambios importantes en
esta materia.
La LOGSE, aun cuando derog casi en su totalidad la ley general de Educacin de 1970, dej
subsistente, sin embargo, algunas pocas disposiciones, entre ellas la adicional quinta, que
estableca el rgimen de supervisin de los libros y material didctico, disposicin que
adquira ahora carcter de norma bsica. Es decir, en un perodo de institucionalizacin de la
democracia se segua manteniendo, como norma jurdico-pblica informadora del rgimen de
libros escolares, una disposicin del franquismo.
Ello no impide que, manteniendo el principio bsico de la autorizacin administrativa, la nica
disposicin importante en el mbito de gestin del ministerio -el real decreto de 15 de abril de
1992- tuviera cierto carcter liberalizador. Estamos ante un real decreto que trata de adoptar
el rgimen de supervisin a la nueva poltica curricular, sometiendo a examen slo el
proyecto editorial: "se trata de garantizar, de esa manera, el respeto a la libertad de los
editores para desarrollar de manera creativa los contenidos del currculo y, al mismo tiempo,
de salvaguardar la unidad y coherencia de los planteamiento curriculares propuestos por el
Gobierno [...]"[38].
La segunda caracterstica del nuevo rgimen democrtico es la descentralizacin de la
autorizacin de libros de texto. Es importante resaltar que esta competencia autonmica tiene
dos restricciones importantes: la primera es que la ley de la reforma educativa de 1990
calific de norma bsica la permanencia del rgimen de supervisin de textos, por lo que el

sistema de previa autorizacin era de obligado cumplimiento en todo el territorio espaol; la

segunda cuestin es que la alta inspeccin del Estado tiene competencia para comprobar que
"los libros de texto y dems material didctico se adecuan a las enseanzas mnimas" que
integran el currculo nacional, tal y como dispona el artculo 3 del real decreto de 6 de marzo
de 1981.
Dos palabras ahora sobre la situacin actual. El real decreto de 31 de julio de 1998 sobre
libros de texto, aunque dictado slo para el mbito de gestin del Ministerio de Educacin, fue
un intento, verdaderamente liberal -cosa extraa en un gobierno que ha sido decididamente
intervencionista y conservador en tantas cosas- de romper con el rgimen de autorizacin
previa. En su prembulo se recuerda que la ley de 1970, vigente en esta materia como norma
bsica, no impona "en modo alguno que la supervisin de libros de texto y dems material
didctico se lleve a cabo mediante un rgimen de autorizacin previa", afirmando que
"resulta plenamente conforme con el nuevo ordenamiento constitucional en general y con la
nueva concepcin del sistema educativo, as como, en particular, con la autonoma que ha de
reconocerse a los centros docentes, un rgimen jurdico en el que esa supervisin no revista
el carcter de previa autorizacin"[39].
Este decreto merece nuestra atencin porque fue recogido, a veces en su plena literalidad,
por la ley orgnica de la Calidad de la Educacin de 2002 (LOCE), elevndolo al rango de ley
orgnica. Cules fueron los rasgos caractersticos de esta nueva poltica?
En primer lugar, sustituir el rgimen de autorizacin ex ante por el de supervisin ex post.
Efectivamente, el real decreto slo obligaba a las editoriales a presentar ante la
Administracin educativa el libro de texto para su supervisin posterior. A qu se limitaba
esta supervisin?: a examinar si el libro de texto reflejaba los valores constitucionales y las
exigencias curriculares correspondientes a las enseanzas mnimas. El real decreto prevea
que si se incumplen estos requisitos, la Administracin podr exigir que se subsanen tales
deficiencias en el libro de texto; si fuera desatendido este requerimiento, la Administracin
podr declarar la "falta de idoneidad" para su uso en los centros docentes. Finalmente, el real
decreto establece que sern los centros docentes los responsables de la eleccin de los libros
de texto para la enseanza.
La disposicin adicional tercera de la LOCE, catalogada por la ley de norma bsica y por tanto
de obligado cumplimiento para las comunidades autnomas, recogi todos los aspectos ya
sealados: correspondiendo a la autonoma de los centros docentes "adoptar los libros de
texto", "cuya edicin y adopcin no requerirn la previa autorizacin de la Administracin
educativa", debiendo hacer la eleccin los rganos de coordinacin didctica de los centros.
Por supuesto, los libros de texto debern reflejar los principios y valores constitucionales y las
editoriales que incumplieran estas normas podrn ser objeto de sancin administrativa.
Finalmente, al igual que en el real decreto citado, se establece un plazo de cuatro aos como
mnimo en que los manuales no podrn ser objeto de modificacin. Asimismo, la LOCE
encarga a la alta inspeccin del Estado "comprobar que los currculos, as como los libros de
texto y dems material didctico se adecuan a las enseanzas comunes".
Finalmente, como es sabido, en 2006 se promulg una nueva ley, la ley orgnica de
Educacin (LOE). Obviamente, no podemos ahora examinar este texto. Pero s debemos
sealar que la nueva ley respeta bsicamente, a veces literalmente, lo que estableca la LOCE
al respecto.
[35] Orden circular de 28 de marzo de 1936, Gaceta de Madrid del 29, n 89. Todas las citas en la pgina 2529.
[36] Alejandro Mayordomo y Juan M. Fernndez Soria, Vencer y convencer. Educacin y poltica, Espaa 1936-1945, Valencia,
Universitat de Valncia, 1993.
[37] Boletn Oficial del Estado de 22 de septiembre de 1937.
[38] Boletn Oficial del Estado de 23 de abril de 1992.
[39] Boletn Oficial del Estado de 4 de septiembre de 1998.