INAP - Una Historía de La Administración Pública

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SECCIN DE
OBRAS
DE ADMINISTRACIN PUBLICA
UNA HISTORIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA

11
Traduccin de
FDNANDA
MEItAZ
E. N. ~LADDEN
4A
HISTORIA DE LA
ADMINISTRACIN
II
Desde el sial" Xllutsta nuestr/Js das
. INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN

pBLICA
FONDO DE CULTURA ECONMICA

MXICO
Primera edicin en ingls, 1972

Primera edicin en espaol, 1989
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Ttulo original:
A History ot Public Administration Volume Ll, From the Eleuentli
Century to the Present Day
1972, E. N. Gladden
Publicado por Frank Cass and Company Limited, Londres
ISBN 0-714Q-I31O-X
D.R. 1989, FONDO DE CULTURA ECONMICA, S.A.

Av. de la Universidad, 975; 03100 Mxico, D.F.
ISBN 968-16-2620-6 (Obra completa)

ISBN 968-16-2622-2 (Tomo Il)
Impreso en Mxico
DE
C.V.
INTRODUCCIN
Los historiadores han puesto siempre una atencin considerable en
los problemas del poder y en aquellos que lo detentan, cuya importancia no puede negarse. Por otro lado, se ha dicho muy poco acerca
de la administracin y de aquellos que se han encargado de ella en
nombre de los jefes. Tambin esto es comprensible, ya que frecuentemente las actividades de los jefes son espectaculares, concediendo
la mera esencia de una buena historia, en tanto que las de los administradores son inherentemente pedestres. Sin embargo, hoy da, en
que se da cada vez ms atencin a la historia de actividades particulares, oponindose a la historia general especializada, seguramente es
vlido intentar compensar el equilibrio entre el gobierno y la administracin. En una poca en la que el mbito de la administracin pblica est en constante expansin -con un mpetu alarmante de acuerdo con muchas personas- y que necesariamente se la ha considerado
en mayor medida para averiguar su naturaleza y sus problemas, puede
obtenerse un gran beneficio al haber una mejor comprensin de las
lecciones administrativas del pasado, en la medida en que puedan
deducirse. Ms an una investigacin superficial de la actividad administrativa de las primeras pocas suscita la sospecha de que la administracin, como la naturaleza humana, puede no haber cambiado
mucho desde que se origin la sociedad humana. De ser ste el caso
habra mucho que decirse respecto a considerar la administracin
como un factor comn en todas las situaciones histricas, una especie
de esencia general en el tiempo y en el espacio por la cual puede coordinarse la historia humana en su totalidad. El presente libro es un
intento de proporcionar una historia introductoria, selectiva en alto
grado, sobre esta vasta materia, haciendo hincapi especial en sus aspectos pblicos.
La administracin pblica sirve a muchos campos de actividad y
en una diversidad de formas que puede abordarse desde puntos de
vista diferentes. Tomando como contexto la historia universal, la administracin pblica, a pesar de su ubicuidad, suele no ser considerada
como una actividad principal dentro de dicho contexto y, en realidad,
por ser esencialmente un factor subordinado o de apoyo en el gobierno, materia misma que no ha sido bien atendida por el historiador
"'eneral. Al admitir la .,Qua de la historia nniversal, debemos relacionar
~
INTRODUCCIN
aquellos incidentes administrativos especficos con el sistema de gobierno al cual han sido asociados.
En cualquier caso hay muchas lagunas en el registro, algunas de
las cuales sern finalmente llenadas. Debe admitirse que la administracin no es en el mejor de los casos una actividad excitante, y los administradores mismos, que estn en la situacin ms favorable para
interpretar sus propias actividades, no estn dispuestos a tratarlas y
menos an a ponerlas por escrito para consignar as los problemas que
han tenido que afrontar y los mtodos que debieron utilizar para resolverlos. Consecuentemente, muchas de las lagunas existentes no se
deben a que el registro haya desaparecido por una trgica destruccin
o una lamentable negligencia. No obstante que ha habido una multitud de casos semejantes, una vez que el administrador mora el registro
mismo quedaba inconcluso. Sin embargo, a pesar de estas lagunas existentes en el registro histrico, el material con que se cuenta es abundante y en algunos casos difcil de manejar. Muchos trabajos excelentes sobre acontecimientos, periodos e incidentes administrativos han
sido realizados por estudiosos: existen muchos informes de primera
clase, en ocasiones en lneas comparativas, sobre la administracin de
dominios especificos -estados, reinos principados, instituciones-, pero
de ninguna manera suficientes para constituir una explicacin integrada de la administracin pblica como ingrediente esencial en el
esfuerzo y la experiencia humanos, tal como los estudiosos han sido
capaces de intentar sobre una base universal con xito plausible en
otros campos especializados. De ah que el autor haya preferido seleccionar del registro humano -tan lejos como pueda llegarse dentro de
. su inevitable limitacin gnoseolgica- algunos periodos y fases en los
que la administracin pblica puede apreciarse claramente en una
perspectiva contempornea, para ordenar dichas instancias en un patrn histrico adecuado, de tal modo que permita al lector discernir
ampliamente el flujo y reflujo del desarrollo administrativo y que
perciba, tal vez vagamente en este nivel, su contribucin subyacente.
Los incidentes especficos considerados, o piezas de la historia administrativa reseados, estn inevitablemente inclinados a diferentes
puntos de vista, y de ninguna manera seleccionados ni dirigidos a sostener una tesis particular, sino para reforzar los puntos ya sealados
sobre la inherente continuidad, universalidad y subordinacin esencial de la materia. De hecho hay gran cantidad de posibles aproximaciones a la administracin pblica similares a aquellas aplicadas en
otros campos, pero son seis las que pueden adoptarse como la base
de una historia semejante y todas ellas han aportado elementos para
INTRODUCCIN
el retrato obtenido. Pueden clasificarse de la siguiente manera: 1) Direccin y Administracin Superior; 2) Funciones y Organizacin;
3) Personal; 4) Tcnicas; 5) Biografa, y 6) Teora.
1) Direccin y Administracin Superior. Sta representa la aproximacin normal a la materia por administradores e historiadores, sin
distincin. Vista desde la perspectiva de los gobernantes la materia est
comprometida con el ejercicio del poder, el despliegue de los rcursos,
la determinacin de polticas y el control de la maquinaria administrativa. La esfera del gobierno se extiende a la observancia religiosa y
el despliegue del podero armado. En este nivel participan en la administracin tanto gobernantes como los administradores mismos, en
diversos grados, aunque no necesariamente estn al tanto de ello como
una actividad especfica, o designan diputados, id est ministros, con
facultad tanto para gobernar en su nombre, como para manejar los
asuntos del dominio a su favor. La divisin del trabajo se manifiesta
en seguida en la complejidad de los asuntos y la extensin de las
responsabilidades del gobierno. Normalmente, aqu al historiador le
interesan la forma y los poderes del gobierno y no la separacin de
sus aspectos administrativos; no obstante, el especialista en administracin pblica debe hacer eso.
2) Funciones y Organizacin. La creciente complejidad funcional
de la sociedad y el gobierno, que surge del proceso de especializacin,
exige cambios en la estructura gubernamental; consecuentemente los
gobernantes y SU$ ministros se ven cada vez ms ligados a la labor organizativa. La verdadera extensin de tales funciones vara de sistem a
sistema, con el tempo y el lugar, y con el nivel de operaciones: u. g.
imperial, nacional, regional, local. Para ser efectiva y, en realidad, a
menudo para facilitar tales desarrollos, la administracin pblica tiene que ser amplia y convenientemente fundamentada. Su organizacin
o estructura debe adecuarse a los propsitos que proyecta alcanzar.
Los administradores ms antiguos estn comprometidos en asegurar los
servicios de los agentes humanos suficientemente experimentados en
desplegar los recursos esenciales y en poner en funcionamiento la maquinaria gubemamenral. En este nivel vital, los servicios pblicos en
las diversas esferas funcionales pueden ser tilmente analizados y
comparados.
3) Personal. Como hemos visto, desde el principio el administrador supremo se ha encontrado con la necesidad de delegar algunas o
la mayora de sus responsabilidades y funciones administrativas. Normalmente ha empleado en este oficio a uno o varios miembros desu
propia familia o casa, pero llega un momento en que los funcionadqs
10
INTRODUCCIN
pblicos forman un grupo ocupacional con su lugar especfico en la

sociedad. Se desarrolla, imperceptiblemente en un principio, un nuevo arte de administracin de personal, formulndose precedentes y
reglas para tratar la cuestin pblica y relativos a aquellos asuntos
que conciernen a la regulacin de sus prcticas ocupacionales, tocando
asuntos tales como precedencia y autoridad, disciplina, clasificacin
y seleccin, formacin, promocin, etctera. Conforme la historia se
desenvuelve, los dominios se extienden, los gobiemos se desarrollan,
los funcionarios pblicos se convierten en profesionales. Los servicios
pblicos pueden compararse y su efectividad evaluarse. La burocracia
se convierte en uno de los problemas de la sociedad.
4) Tcnicas. a) Muy pronto los, funcionarios pblicos desarrollan
sus propias tcnicas, una esfera interna ntimamente relacionada a la
funcional. b) En donde sean solicitados por el gobernante para hacerse
cargo de tareas o brindar servicios que no sean solamente administrativos en la forma, adems de ser administradores, necesitan ser maestros de tales oficios y operaciones que, en otras circunstancias, se dejaran COJ)lO una cosa comn y corriente al gobernado. Existen, sin
embargo, tcnicas y desarrollos bsicos de la sociedad que tienen una
funcin importante en la determinacin del mbito y la naturaleza
de la administracin: especialmente aquellas actividades relacionadas
con la comunicacin y el mantenimiento del registro, en lo cual el
administrador pblico tiene un intes especial. stas cubren el uso
y desarrollo del lenguaje, la invencin de la escritura y los medios
convenientes para su perpetuacin -como papiros y papel-, la impresin, telecomunicaciones maquinaria oficial y, recientemente, las
computadoras. Dichos acontecimientos, que han sido fundamentales
para el desarrollo de las civilizaciones, tienen una influencia vital e
ntimamente relacionada con la conformacin de la administracin
en cuanto instrumento del gobierno.
5) Biografa. Considerando que la administracin es esencialmente
una actividad humana, es importante comprender lo que el funcionario, como individuo, hace en realidad. Solamente el funcionario como
tal puede saber con precisin cmo trabaja la, mquina y es a su experiencia a la que el estudiante debe recurrir, si es que puede descubrirla. Las vidas de los administradores, en donde han sido registradas,
son por lo tanto de gran importancia, pero en esta esfera hay mucho
que no ha sido registrado. Los informes existentes tienden naturalmente a concentrarse en las acciones de los lderes, en los niveles de toma
de decisiones o quehacer poltico; sus relaciones con los gobernantes,
con sus subordinados, en caso de existir, y con los administrados; su
INTRODUCCIN
11
eficacia como los agentes de los gobernadores; sus actitudes hacia su profesin; las tcnicas que deben adquirir y las rutinas y mtodos de su
diaria labor. En esas cuestiones hay mucho que obtener, no solamente de las historias generales y los estudios especializados, sino de las
autobiografas y biografas de los hombres de Estado y otras figuras pblicas, y por supuesto de los diarios oficiales mismos. Tampoco deben
pasarse por alto las reconstrucciones ficticias que interpretan las maneras y costumbres de una poca particular, entre las cuales, por
ejemplo, puede citarse la esplndida Histori.a de Genji de Murasaki
que al explorar el comportamiento de la sociedad japonesa en el siglo x contiene una buena cantidad de informacin incidental sobre la
conducta de los asuntos pblicos de la poca.
6) Teora. Finalmente estn las filosofas que han influido en el
desarrollo de la administracin pblica y las teoras que fueron formuladas, o se formulan an, para explicar su lugar en el esquema general
de cosas. Aquellas del pasado han sobrevivido de manera extremadamente fragmentaria, en tanto que las que son anunciadas corrientemente son numerosas y carecen inevitablemente de autoridad. Puede obtenerse mucho de las teoras de gobierno expresadas por escritores
polticos como Aristteles, y ms an, con la aparacin del llamado
Estado administrativo. Recientemente el desarrollo de la administracin general, como arte y ciencia, ha sido examinado con asiduidad,
particularmente en los campos de la empresa industrial y comercial,
poniendo especial atencin en las teoras de organizacin, toma de
decisiones, administracin, etc. Existe entre los estudiosos un apoyo
creciente a la idea de que la administracin pblica, bien aceptado
como un arte, es de hecho tambin una ciencia que puede ser aprendida y aplicada. No necesitamos sostener una y otra vez este tema
para darnos cuenta del surgimiento de tan interesante campo de investigacin y esfuerzo humano.
Estas seis aproximaciones no son de ninguna manera exclusivas;
muchas ms son posibles, dependiendo hasta cierto punto de los intereses y objetivos especficos del estudioso. Las piezas separadas de la
experiencia en administracin pblica, a partir de las' cuales se ha
construido el presente trabajo, no han sido escogidas para ilustrar especficamente alguna de las seis aproximaciones. Algunas secciones
del trabajo contribuyen a ms de uno de los puntos de vista. Una
clave de la aparicin de los seis temas en le presente volumen es proporcionada por referencias bajo los seis encabezados en el ndice.
En conclusin, puede sugerirse que independientemente de
mar la atencin del lector en general, interesado en el mundo
12
INTRODUCCIN
rodea y en sus races en el pasado, esta Historia de la administracin

pblica deber ser de particular inters para el estudiante, el profesional y el profesor de cuestiones de gobierno, y especialmente de administracin pblica. En algn lugar dentro de tan extensa rea de
estudio en el que inevitablemente existen muchas lagunas tanto en
periodo como en nivel de actividad, el lector interesado debe llevar
a la prctica la conformacin de su propio inters o experiencia administrativa especial, y relatarla a la experiencia administrativa de
la humanidad como un todo. En este sentido ser posible .que casi
cualquier lector interesado proporcione su propia contribucin. al
retrato total; en tanto que el profesor de administracin pblica, inevitablemente interesado en un periodo particular o actividad especializada, debe ser auxiliado para percibir el vasto flujo del desarrollo
administrativo y colocar sus propias enseanzas en su contexto apropiado. En este sentido la historia, contemplada desde muchos puntos
de vista, puede agregar inters y significado a la administracin pblica, una materia en la que incluso el experto a menudo encuentra
difcil proporcionar a sus estudiantes un cuadro coordinado de los
diversos sectores que est llamado a tratar.
Esta Historia de la administracin pblica est presentada en dos
partes separadas: Tomo 1, La administracin pblica primitiva, que
cubre el periodo que va de los primeros tiempos hasta el siglo XI d.c.:
y el Tomo JI, La administracin pblica moderna, que comprende
el perodo del siglo XI d.c. hasta hoy en da.
NOTA BIBLIOGRFICA
Los trabajos citados en las notas de pie de pgina pueden dividirse

modo en: 1) estudios histricos especializados en campos y periodos especficos de la administracin pblica y 2) trabajos sobre otros
temas, especialmente sobre gobierno, que contribuyen incidentalmente a las historia de la administracin pblica. Los trabajos en ambas
categoras son una legin. De hecho, pocas son las historias que no
pudieran ser asignadas a una categora u otra. Habra, por lo tanto,
poco que aadir a estas listas.
Se ha prestado poca atencin a la historia de la administracin pblica en un sentido general o universal y por lo tanto es difcil brindar
una gua til en este campo. Por supuesto que se podran citar trabajos de varios volmenes sobre la historia de la administracin pblica,
como Chapters in Mediaeual Administatiue History de T.F. Tout,
o los estudios sobre la historia administrativa de los Estados Unidos
grOSSQ
INTRODUCCJN
de L. D. White que comienzan con The Federalists (1948), pero stos caen con toda equidad en la categora 1) anteriormente sealada;
o tambin el A Study oi History de Arnold Toynbee u Oriental Despotism de K. A. Wittfogel, que caen dentro de la categora 2).
Sin embago, hay indicios de que los vientos estn cambiando. En
1964 la Fondazione Italiana per la Storia Amministrativa, de Miln,
inaugur su serie de Annuali que rene monografas sobre la historia de la administracin pblica. En 1969 el Institute of Governmental
Studies de la Universidad de California, Berkeley, incluy en su serie
"Vistas of History" un exitoso folleto sobre Perspectiues on Administration de G.D. Nash. En 1971 Scott Foresman and Co., de Illnos,
incluyeron en su serie "Topics in Comparative History" un grupo de
artculos sobre Bureaucracy in Historical Perspectioe.
1. EUROPA MEDIEVAL. ERA DE EXPERIMENTO

(1000 A 1500)
CON EL debilitamiento, desde el siglo IX, de la visin heroica de Carlomaguo de un poder central rehabilitado de la imagen de la Roma
Imperial, las expansiones de Europa Occidental se haban perdido en
la oscuridad. Para extraer la esencia del sistema administrativo de la
Antigedad es necesario estudiar las localidades y, desafortunadamente para nuestro presente objetivo, los registros son pocos si no dolorosamente escasos. Aparte del cuadro soado del Sacro Imperio Romano y la verdadera extensin del dominio temporal de la Iglesia,
que fluye para llenar el vado institucional, el gobierno centralizado
estaba depreciado en todas partes. La administracin se haba vuelto
drsticamente localizada. Hacia el siglo XI el proceso haba avanzado
mucho y puede describirse apropiadamente en los trminos de Jacques
Pirenne;' como "un flujo de la historia". Las instituciones antiguas
estaban experimentando modificaciones imperceptibles para enfrentarse con la situacin social y econmica que se estaba desarrollando,
mientras que otras instituciones estaban surgiendo tentativamente
para satisfacer las nuevas necesidades, para cuyo cumplimiento .las
instituciones ms antiguas estaban probando ser inefectivas. Hubieron
movimientos compulsivos tras una situacin que se asemeja a nuestra
situacin actual.
Ellul s divide el periodo medieval de Occidente en dos fases distintas, la primera de las cuales realmente culmin durante el siglo XI.
La fase ms temprana se haba caracterizado por poblaciones cada vez
menores, bosques usurpando los campos de pastoreo, economa regresiva con un comercio en declive y desaparicin parcial del dinero. La
tierra es la nica riqueza real y la sociedad descansa sobre las relaciones personales. El poder central.se torna dividido entre numerosos
poderes menores, mientras que los derechos del seor aumentan. Hacia
fines del siglo XI tiene lugar un cambio radical: la poblacin est
aumentando, el comercio se ha expandido, hay gran movilidad y los
vnculos comerciales se estn resumiendo. Las Cruzadas son un sntoma caracterstico de la nueva situacin.
1
2
Jacques Pirenne, The Tides 01 History, vol. 1, Allen &: Unwin, 1962.
Jacques Ellul, Histoire des Institutions, Presses Universitaires de France, 1955.
15
16
EUROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500
LA
SOCIEDAD FEUDAL 3
Debemos evitar la tendencia natural a subrayar en exceso las diferencias entre las dos fases, teniendo en mente la posibilidad real de
exagerar debido a la insuficiencia de registros. Obviamente en una
situacin donde la unidad bsica era pequea y localizada, la mayor
parte de la administracin era, por supuesto, conducida verbalmente,
mientras que la naturaleza dbil de los medios existentes y las estructuras que los contenan no favorecan la conservacin indefinida de
los registros diarios que existan.
Para descubrir el modelo administrativo de la poca es necesario
examinar primero la unidad bsica de poder, centrada en la administracin de la casa del- seor o patrn. Haba poco de nuevo en
esto, adems de su amplia proliferacin, ya que, como hemos visto,
an en el periodo imperial de Roma la administracin pblica sigui
emanando del palacio del emperador, mientras que las numerosas
contrapartes seoriales de esta poca posterior deban mucho al modelo carolingio.
La administracin seorial era autosuficiente y dependa de la
posesin de tierras suficientes para atender las necesidades normales
de la casa. El seoro constituy un centro local de dominio que esgrima suficiente poder para defenderse de sus vecinos. As, cada
feudo se convirti en una unidad autocontenida, suficiente en s
misma, aunque en la prctica el intercambio de excedentes raramente ces por completo. Conforme el poder central se debilitaba y se
extendan las condiciones de anarqua, los poderes del seor se reforzaban. En el castillo impenetrable se desarroll la administracin
fortificada. En el siglo XI el arte antiguo de la fortificacin estaba
siendo redescubierto y adaptado para enfrentar las condiciones del
mundo medieval. Al mismo tiempo, con el desarrollo de nuevos mtodos blicos, la administracin tena que acomodar a los partidarios
armados del magnate, quienes proporcionaban sus propias armas y
caballos, pero reciban el sustento del reino.
Toda la base de este esquema feudal era el feudo, generalmente
en forma de una faja de tierra, otorgada por el gran terrateniente al
pequeo, que se converta en su vasallo. ste, investido as con la propiedad de la tierra, entraba en la administracin de su superior,
3
Max Bloch, Feudal Society, Routledge &: Kegan Paul, 19?I.
17
quien le proporcionaba proteccin. Se desarroll la jerarqua de tales

relaciones. Donde haba un seor superior, o rey, l estaba a la cabeza
de la jerarqua, en la que los vasallos de cada nivel rendan obediencia a su seor inmediato. Pero los feudatarios menores no eran responsables ante los ms altos, hasta que lleg el tiempo en que el gran
seor poda imponer su control sobre toda la comunidad y ces de
predominar el elemento feudal.
El feudalismo fue un antdoto para la anarqua, pero no necesariamente una condicin previa de la integracin. No perteneci a
una poca particular, sino que surgi siempre que la situacin fue
favorable. Su modelo y desarrollo variaba de lugar en lugar. As, en
Alemania, donde el mito del Sacro Imperio Romano segua pesando
despus de que su poder real se haba desvanecido, las relaciones
feudales eran ms dbiles y la tendencia fue que los reinos se parcelaran entre un gran nmero de prncipes menores, de manera que la
integracin nacional se retras hasta muy avanzada la poca moderna.
El feudalismo alcanz su ms alto desarrollo en Inglaterra y Francia,
pero en la primera ayudada fuertemente por la barrera de contencin
del canal ingls; la integracin bajo un reinado compulsivo haba
comenzado en una etapa temprana. En cualquier caso, el peso general del feudalismo se desvaneci en casi toda Europa hacia mediados
del siglo XIII.
Administrativamente la casa seorial comenz como unidad de
direccin y administracin simple y esencialmente personal. En Inglaterra, por lo menos, el aspecto personal se mantuvo y la institucionalizacin se resisti, y no haba cuestin sobre delegar el poder a
un Major domo o a un favorito del tipo del mayordomo carolingio
del palacio. Pero la divisin del trabajo operaba no menos dinmicamente y convirti cada parte en algo complicado en las ltimas etapas de su desarrollo. Para manejar el reino, se desarroll una divisin
entre el trabajador del campo y la administracin desde una etapa
temprana, de manera que por los siglos XI o XII haba surgido un setretariado distinto, generalmente asociado con el guardarropa o lugar
fuerte, donde se cuidaba de los valores y las provisiones. Hacia el
comienzo de este periodo normalmente haba un mayordomo. un
chambeln y un alguacil, actuando como administrador de las propiedades, oficial de finanzas y guardia de seguridad. respectivamente.
Los dos primeros oficios tendieron a dividirse para hacer frente a las
crecientes cargas de trabajo, mientras que el ltimo, a menudo hereditario, perdi importancia con el crecimiento de la Paz del Rey.
18
Tout 4 da un buen cuadro general de la organizacin y los funcionarios y oficiales de una casa perteneciente a un barn, al describir la del seor y la seora de la gran barona Lincolnshire de, Easby.
Haba un establecimiento comn para el seor y su esposa, presidido por un mayordomo, que era un caballero, para quien se proporcionaban dos posibles lugartenientes. El oficial clerical principal era
el encargado del guardarropa, quien juntamente con el mayordomo
examinaba cada noche el gasto diario de la casa, que solamente se
pona en orden cuando el mayordomo y su ayudante principal estaban
presentes. El encargado del guardarropa era tambin el auditor principal o controlador, de la contabilidad del mayordomo. l tambin
tiene su asistente, el empleado para las oficinas. Adems de stos haba
un comprador principal, un mariscal, idos reposteros y despenseros,
dos cocineros, una lavandera, un preparador de salsas y un pollero, dos
ujieres y candeleros, un portero, un pastelero,' un cervecero y dos herradores. Casi todos estos oficiales tenan cada uno su muchacho (o en
el caso de una mujer su muchacha) asistente, y cuando se duplicaba
un cargo, uno de los ocupantes tena que permanecer en la casa y el
otro seguir al seor. Un personaje importante era el capelln y limosnero, quien, cuando fuera necesario, habra de dar ayuda para escribir
cartas y otros documentos y actuar como ayudante del mayordomo en
su ausencia, sirviendo como controlador de los gastos de la casa. Cuando el seor estaba fuera de casa el capelln examinaba los gastos
y haca una cuenta al encargado del guardarropa ante el mayordomo.
Sus encargados, como capelln, habran de ser "los frailes con su joven
empleado, .. " Aqu tenemos un esbozo mnimo de organizacin, pero
el establecimiento inclua administracin de la casa y guardarropa,
as como un secretariado incipiente y un sistema de control y registro.
Eran de hecho organizaciones ms simples que las de Easby y haba muchas que eran ms complejas, todas reflejando un largo desarrollo histrico a la vez que ejemplifican las prcticas acostumbradas
de las casas del rey y la nobleza. Uno no puede dejar de sorprenderse
por la alta sofisticacin del modelo normal de proveer de funcionarios. La administracin de personal ya era un arte avanzado, aun si
se ha dicho poco de ello.
4 T. F. Tout, Chapters in Medieval Administrative History, vol. H, Mandhester

Unversty, 1937, 'PP. 182-183.
19
EN EL CONTEXTO ANGLOSAJN
En 1066, cuando Guillermo, duque de Normanda, cruz el canal

ingls y estableci su poder en Bretaa del Sur, las instituciones feudales existentes que haba all ya estaban suplementadas por un modelo bien concebido de administracin local y los principios de una
administracin local tenan al rey como centro. Lo que Guillermo
hizo fue traer una nueva visin a la tierra y, a la vez que reforzaba
las relaciones feudales a fin de establecer firmemente el poder advenedizo de sus seguidores normandos, dio pasos hacia el reforzamiento
de la administracin central que eventualmente llevaran al sobresemiento del sistema feudal.
A pesar de la proliferacin de oficiales en el seoro y el crecimiento de la demanda de habilidades secretariales, la administracin
domstica era esencialmente personal, descansaba sobre acuerdos verbales e instrucciones. .. Fue la misma naturaleza del proceso admnistratvo, ms que el surgimiento de la calidad cultural particular
de la sociedad anglosajona, cuyo atraso probablemente ha sido exagerado porque no sobreviven registros contemporneos. Naturalmente
los normandos no fueron lentos en imponer su propia superioridad
y el contraste entre las dos etapas sin duda fue acentuado por la introduccin del idioma francs como instrumento normal de gobierno.
Ms an, la ignorancia ampliamente esparcida de los normandos de
la existencia de textos anglosajones, los llevara naturalmente a exagerar la brecha. La conduccin de los asuntos de la Iglesia en latn, que
continuara durante mucho tiempo despus de que los franco-normandos se volvieran un anacronismo en el territorio, sirvi an ms
para favorecer el uso de las dos lenguas extranjeras a expensas de la
verncula, especialmente porque los clrigos eran prcticamente los
'micos expertos en el arte administrativo.
En sus esfuerzos por fortalecer el gobierno regio, el nuevo rey
estaba consciente de la necesidad de una administracin ms efectiva.
Como medios principales escogi usar una oficina especial y la creacin de los escritos sellados. Esta oficina era la Cancillera, cuya funcin primordial era iniciar la accin a travs de su oficial en jefe, el
seor canciller -un nombramiento que se remonta en el tiempo
al reinado de Eduardo el Confesor- que combinaba las obligaciones
del secretario principal' del rey, capelln principal y custodio del
gran sello. Se ha sugerido que al hacer estos cambios, Guillermo
20
encontr los principales obstculos, no en los resentimientos de los

ingleses conquistados, sino en las ideas centrfugas que sus propios
seguidores haban trado con ellos de Normanda."
Guillermo figura en la historia como un innovador enrgico, corno
sin duda alguna lo era, pero debe recordarse tambin que la efectividad
de la innovacin -uno podra casi escribir revolucin- depende mucho de la disponibilidad de un sistema de administracin efectivo.
Habiendo resuelto el problema anglosajn con un tour de force de
estrategia militar, templado sin duda por un poco de buena fortuna,
Guillermo tuvo suerte de encontrar a la mano un instrumento de
gobierno que los anglosajones haban trado y desarrollado hasta un
grado de eficiencia como nadie en Occidente."
A fin de establecer la autoridad de sus notables, as como para
introducir un efectivo sistema de tributacin, el rey necesitaba saber
exactamente cul era la situacin en las localidades, ya que mientras
las instituciones feudales difcilmente podan haber estado mejor planeadas para asegurar que la economa local trabajara en buen orden,
tambin estaban diseadas para ocultar los hechos del entremetido
externo. No haba habido ninguna razn para que operaran de otra
manera, puesto que su poder verdadero descansaba en su informalidad inherente y en su casi espontnea capacidad para alcanzar un
alto grado de autosuficiencia local. Guillermo tena que encontrar
una respuesta al serio problema prctico de la integracin administrativa y su mayor derecho a la fama en esta esfera seguramente descansa en la famosa investigacin Doomsday (Registro del Gran Catastro) iniciada en el Consejo que sostuvo en Gloucester hacia finales
de 1085, para investigar "La tierra, cmo estaba habitada y por qu
clase de hombres", De hecho el rey comprenda bien por la experiencia en su propio dominio personal que la administracin efectiva
y el control financiero de un dominio mayor no sera posible sin
tener informacin detallada de los recursos del pas.
Difcilmente podemos hacer ms en este punto que referirnos a la
explicacin de una trascendental operacin administrativa dada en el
siglo siguiente por Ricardo, hijo de Nigel, en el famoso tratado
Dialogus de Scaccasio, del cual se harn referencias ms amplias en
la siguiente seccin:
V. H. Oalbrath, Studies in the Public Records, Nelson, 1948, p. 61.
Ver, por ejemplo, R. H. e, Davis en "The Nonnan Conquest" en History,
vol. LI, 1966, pp. 278-286.
11
21
El Registro del Gran Catastro, sobre el que usted pregunta, es el

compaero inseparable en la Tesorera del sello regio. La razn de su
compilacin me fue dicha pOlI." Enrique, obispo de Winchester, como
sigue:
"Cuando el famoso Guillermo, 'El Conquistador' de Inglaterra, pariente cercano del obispo, tuvo bajo su dominio los lmites ms lejanos
de la isla y haba amansado las mentes de los rebeldes mediante ejemplos aterradores, para prevenir que el error tuviera libre curso en el
futuro decidi someter a los pueblos conquistados al gobierno de la ley
escrita. As, exponiendo ante l las Leyes Inglesas en sus tres versiones, principalmente, la Ley Mercin, Ley Dane y Ley Wessex, repudi
algunas, aprob otras y agreg las Leyes Normandas del otro lado del
mar que le parecieron las ms efectivas para conservar la paz. Finalmente, para dar el toque final a toda esta prevencin, despus de
tomar consejo envi a sus ms hbiles consejales en circuito a travs
de todo el reino. As se hizo un cuidadoso escrutinio de todo el
pas, de los bosques, sus pastos y praderas, as como de la tierra cultivable; se puso en trminos de lenguaje comn y se registr en un
libro; a fin, esto es, de que cada hombre pudiera estar conforme con
sus propios derechos y no violara impunemente los de los otros. El
escrutinio se hace por condados, centenas y localidades. El hombre del
rey encabeza la lista, seguido por el de los nobles ms cercanos al rey.
de acuerdo con su orden de dignidad. La lista se enumera entonces, y
lo que concierne a cada terrateniente se encuentra con facilidad en el
libro por el nmero correspondiente. Este libro es llamado metafricamente por los ingleses Domesday, esto es, el Da del Juicio. Porque
as como la sentencia de ese ltimo y terrible juicio no puede ser evadida con ningn hbil subterfugio, as cuando se apela a este libro
en las materias que contiene, su sentencia no puede ser evadida con
impunidad. Esta es la razn por la que hemos llamado al libro 'El
Libro del Juicio', no porque contenga decisiones sobre varios puntos
difciles, sino porque sus decisiones, como las del ltimo Juicio, son
inalterables:' 7
A fin de obtener esta descripcin regional o geogrfica, el pas se

dividi en siete, o pueden ser nueve circuitos. Jurados y todas las
dems personas interesadas aparecieron ante los comisionados, o legati
regis, cuyos autos fueron redactados villa por villa, centena por
centena, condado por condado. De acuerdo con sus trminos de referencia que han sobrevivido, la informacin requerida cubra "el nombre de la propiedad, quin la ocupaba en la poca del Rey Eduardo,
7
Dialogus de Scaccario, editado por Charles Johnson, Nelson, 1950, pp. 62-64.
. EUROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500
22
quin la ocupa ahora, cuntas localidades hay, cuntos arados en

demesne y cuntos son ocupados por los propietarios, cuntos villanos, cuntos campesinos, cuntos esclavos, cuntos hombres libres,
cunta madera, cunto prado, cunta pastura, cuntos molinos, cuntas pesqueras, cunto se ha agregado o quitado, cunto vala todo
entonces y cunto ahora, cunto tena cada hombre libre o tiene. Todo
esto tres veces, principalmente en el tiempo del Rey Eduardo, y
cuando el Rey Guillermo lo dio y como es ahora, y si es posible que
se obtenga ms, cmo se obtendr." 8
La informacin recogida as y asentada en rollos de pergamino
formaba la base de siete o ms volmenes locales (de los cuales pueden distinguirse los de Anglia del Este y los cinco condados del sudoeste), que eran redactados por los empleados de cada circuito y
enviados a la tesorera en Winchester para codificarlos en el libro
Domesday que nos ha sido legado.
Como sucedi, Guillermo muri un ao antes de que estuviera
terminado y nunca lleg a hacer uso del instrumento que haba forjado, pero en vez de desaparecer con su creador, como muy bien
podra haber pasado, el registro continu en uso en la Tesorera y
las Cortes de Ley durante todo el periodo medieval.
Esta impresionante investigacin de los recursos de Inglaterra
muestra cun claramente el prctico Guillermo conoca, aun en ese
tiempo, la necesidad de gobernar eficientemente, con una administracin que fuera no slo cuestin de tomar decisiones y redactar edictos o instrucciones. Polticamente, la batalla real entre el rey y los nobles an tena que venir e integrarse a la incipiente sociedad feudal
atomizada y anrquica en la unidad ms grande que requera la nueva
poca. El lder, slo uno o dos pasos delante de sus seguidores, tal
vez slo estaba siguiendo su impulso. Sin embargo, su creacin, el muy
mundano Libro Domesday, habra de proporcionar durante mucho
tiempo una herramienta importante en el proceso. Entre los otros
factores de desarrollo de importancia sobresaliente estuvo el funcionamiento de mtodos financieros efectivos y esto puede ilustrarse
mejor por el curso de la Tesorera tal como fue conducida en el
reinado de Enrique II (1l54-l1S9).
Galbraith, op. cit., pp. 94'-95, citando a
J.
H. Round, Feudal England.
EVROP A MEDIEVAL: 1000 A 1500
FINANZAS: EL CURSO DE LA TESORERA
En una poca temprana, el proporcionar moneda en circulacin se

haba convertido en una importante responsabilidad del gobierno.
Haba cesado por un tiempo en Inglaterra con la retirada de los romanos, pero la acuacin de dinero se haba reasumido con el regreso
de la cristiandad hacia fines del siglo VI. Se establecieron numerosas
casas de moneda bajo los anglosajones. As, aunque la sociedad feudal
estaba basada en una economa de subsistencia, continu la necesidad
sustancial de la moneda. Se estima que en el reinado de Guillermo 1
haba entre 180 o 185 casas de moneda, ubicadas en sesenta y siete
pueblos diferentes. La concentracin de la acuacin en Londres comenz durante el siguiente siglo. La casa de moneda de Londres es
de inters particular como una de las primeras oficinas gubernamentales que adquiri un grupo calificado de especialistas, que inclua
acuadores, aqulatadores, mantenedores de troqueles, trabajadores de
monedas, as como trabajadores ordinarios. Tan importante se haba
vuelto la acuacin durante el siglo XIII que un agente del rey estaba
comisionado para reclutar en el extranjero personas con habilidad en
las distintas ramas del trabajo, a fin de fomentar el desarrollo del
personal nacional," ejemplo interesante de la creciente universalidad
de la administracin pblica en esa poca.
En un sentido ms general, el periodo anglosajn ha visto el surgimiento de un sistema financiero que era muy avanzado para la poca. El creciente mbito del gobierno del rey y el cada vez mayor uso
de la tributacin que ste haca requeran una administracin financiera ms precisa. Dentro de la Cmara Real, la especializacin haba
llevado a la aparicin de un T'hesaurus especializado, o Tesorera, que
gradualmente lleg a ser una unidad separada. Al principio, es verdad, esta nueva oficina era un mero almacn de objetos, entre los
~uales habran de incluirse, con su expansin gradual y su creciente
Importancia, los Archivos del Rey. La corte era todava peripattica,
puesto que en una sociedad con comunicaciones tan primitivas como
las que existan entonces, el rey, para demostrar su poder y para
facilitar el mantenimiento de su corte, tena que mostrarse en las localidades, pero con la creciente dificultad de llevar consigo tiendas y
registros, se estableceron tesoreras separadas como un elemento con9
Sir John Craigh, The Mint, Cambridge, 1953, p. 33.
24
veniente en Inglaterra y Normanda, particularmente en Winchester,

Rouen y Falaise. Fue la Tesorera de Winchester, sin embargo, la
que trascendi su funcin original y se convirti en el centro del sistema financiero regio, creando un "cuerpo de ministri camere que
transform el almacn en algo que se aproximaba a una oficina administrativa".I Fue aqu, como ya hemos sealado, que se compil y
preserv el Domesday Book, Est registrado que, alrededor. de 1086,
varios de los oficiales del rey recibieron mansiones de Hampshire en
consideracin por hacer de Winchester su cuartel general, con lo que
se ilustra una manera de remunerar a tales oficiales. en una poca en
que la economa monetaria estaba an en su forma embrionaria.P
La Tesorera ya era un lugar fijo, pero las otras dos ramas de la
administracin de la Casa Real, principalmente la Cmara y el Guardarropa, seguan viajando con el rey. No es que la tesorera .estuviera
finalmente anclada, ya que el rey Juan (1199-1216), para asegurar
la disponibilidad de fondos locales, estableci sucursales en sus castillos en lugares como Bristol, Devizes, Nottingham, Marlborough, Corfe
y Exeter. 12
Es en el crecimiento de la Tesorera (Scaccario) que sarrios testigos del ms brillante desarrollo en la esfera financiera. Originalmente fue tan slo la Curia Regis (Consejo del Rey) establecida
para la transaccin de los asuntos del ingreso pblico. Su ttulo se
deriv de la tela cuadriculada, dividida como un tablero de ajedrez,
para calcular por medio de contadores sobre las lneas del antiguo
baco. Por lo tanto no fue una introduccin normanda, aunque como
institucin separada la Real Hacienda parece haber surgido durante
el reinado de Enrique 1, ciertamente no despus de mayo de 1118.
Somos realmente afortunados por tener una descripcin autorizada
de su organizacin y funcionamiento en el fascinante Dialogus de
Scaccario, tratado prctico escrito por Ricardo de Ely, hijo de Nigel,
obispo de Ely, quien haba sido tesorero de Enrique 1 y asumido, con
Enrique Il, la restauracin de su anterior eficiencia, que haba degenerado durante la anarqua del reinado de Esteban (1135-1154). Ricardo (circa 1130-1198), probablemente ingls por parte de su madre,
haba sido bien criado y educado en el monasterio de Ely. Su padre
parece haber comprado para l, alrededor. de 1158, el puesto de .TesoTour, op. cit., vol. 1, Manchester, Universidad, 1920, p. 24.
Tout, op. cit., vol. J, p. 75.
l~ S. B. Chrines, An Introduction to the Administratiue History 01 Medieval
England, Oxford, 1952, p. 81.
10
11
LUROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500
25
rero, que an no era un cargo de gran dignidad. No obstante, aunque

estaba subordinado al magistrado que actuaba como agente del rey
y a los barones, el tesorero se haba convertido en el soporte de" la
Tesorera. Subsecuentemente, Ricardo habra de recibir preferencia
en la Iglesia como Archidicono de Ely alrededor de 1160 y despus,
ocupando otros ciertos cargos, fue electo obispo de Londres el ltimo
da de 1189. Ocup numerosos nombramientos judiciales y viaj al
extranjero en 1176, probablemente para ayudar a Ricardo de Ilchester
en la reorganizacin de la Tesorera normanda.
Cul era la funcin de la Tesorera? Su propsito era, por un
proceso que tena caractersticas judiciales y ejecutivas, llamar a cuentas a todas las personas que haban sido nombradas en todo el territorio para asumir la responsabilidad de los negocios del rey. stos
eran principalmente los sheriiis (quienes se haban originado antes
de la conquista como 'shirereeues's, oficiales locales que haban sido
seleccionados por el rey y responsables personalmente ante l de las
finanzas y la justicia en los condados en los que estaba dividido el
pas. Ellos mismos eran importantes terratenientes que gozaban de un
alto rango dentro de las localidades. Como servidor del rey, el sheriff
representaba y defenda el poder ejecutivo de la Corona aun contra
el ms grande conde en el territorio. Pero su independencia personal lo
colocaba en una posicin desde donde poda oprimir al campesino y
engaar al rey. Es verdad que poda hacrsele entrar en justicia, pero
normalmente slo en su carcter de ciudadano importante y se recurra a otros medios' represivos, especialmente en asuntos de finanzas.
Para este fin Enrique 1 introdujo el nuevo arreglo de un inventario anual. Cada ao los sherffs (y los alguaciles de libertades y franquicias) se reunan en Westrninster para rendir cuentas de su desempeo ante los grandes oficiales de la Curia Regs en junta como Tesorera.
Ricardo debe ser citado aqu por su precisin y humanidad. El
maestro, en estilo platnico, est respondiendo a una pregunta del
sabio:
Cuando la convocatoria ha sido enviada y recibida por el sheriff,
l debe venir en el da mencionado y mostrarse ante el Presidente, si
est presente o si no ante el Tesorero. Puede entonces, despus de sao
ludar a los barones, tener el resto del da para si mismo, regresando
a la Tesorera al da siguiente y todos los das despus. Pero si ni
viene ni enva una excusa vlida, ser condenado a pagar al Rey cien
chelines el primer da por cada uno de sus condados y al da siguiente
26
diez libras de plata (nuevamente cien). Al tercer da, como nos ha

dicho nuestro predecesor, cualquier pertenencia mueble que posea ser
entregada al Rey. Pero al cuarto, debido a que su desprecio por la
Majestad del Rey ya ha sido probada, estar a la misericordia del Rey,
no slo por lo que se refiere a sus bienes, sino a su propia persona.
Algunas personas, sin embargo, sostienen que la pena en dinero es
suficiente, principalmente, ya que el primer da son cien chelines, para
el segundo da igualmente cien y as da con da, a la tarifa de cien
chelines por da, como multa por ausencia. No tengo objecin a esto,
en caso de que el Rey, que es la parte ofendida, consienta en ello.
y 'es muy probable que el Rey permitir esta moderacin de la pena,
debido a su naturaleza graciosa.w
Para este propsito la Tesorera estaba constituida por el mismo
rey, o el magistrado como su representante, el canciller, el tesorero,
el chambeln, el condestable y el mariscal, as como ciertos tenientes
en jefe, esto es la mayora de los grandes oficiales de la administracin de la casa del rey. Estaba dividida en dos niveles, principalmente
1) la tesorera Superior (Scaccarium Superius) , que era una corte
de contabilidad relacionada con la administracin de los ingresos reales, que auditaba las cuentas de su recaudacin y gasto y resolva las
cuestiones que surgieran; y ii) la Tesorera Inferior (Scaccarium Inferius) o Tesorera de Recepcin, que estaba relacionada con la recepcin real y la emisin de dinero. Fue de esta ltima que habra
de surgir la moderna Tesorera.
.
Cada Real Hacienda tena su propio personal, cuya clasificacin
durante el reinado de Enrique II (de acuerdo con Hubert Hall en
su Antiquities 01 the Exchequer) 14 es la que sigue (los marcados
con ., pertenecen propiamente a la Recepcin o Seriptorium) :
Tesorera Superior
Presidente
Tesorero
Escriba del Tesorero s
Empleados de los Archivos s
Canciller
Empleado del Canciller
Escriba del Canciller ...
Condestable
13
14
Tesorera Inferior
Empleado del Tesorero
Chambelanes Lugartenientes
Dialogus. op. cit., pp. 79-80.

Sir T. L. Heath, The T'reasur, Putnam, 1927, pp. 22-23, citando a Robert Hall.
Tesorera Superior
Mariscal
Empleado del Condestable '"
Chambelanes
Cortador de las Cuentas '"
Caballero Aquilatador '"
Fundidor .,
21'
Tesorera Inferior
Ujier
Pagadores o Cobradores
Pesadores
Vigilantes
Empleados, Sargentos
Porteros, mensajeros.
El tesorero es el oficial ms importante, generalmente responsable'

de ambas tesoreras, pero relacionado especialmente con las cuentas de
los sherifts y la compilacin del archivo cilndrico, en el que se registraban las transacciones y decisiones, y que habra de conservarse
como evidencia impecable que slo podan enmendar los barones y
en su presencia durante la misma sesin de la Tesorera para el Archivo particular. De otra manera, las alteraciones slo podra hacerlas
el rey "Quien a este respecto 'no puede equivocarse' ".15
Es una pena que no podamos cavar ms profundamente en el examen del sherii], de sus cuentas, del peso y pureza de las monedas que
entregaba, que Ricardo establece con tal detalle que uno puede ver
realmente cmo funcionaba la maquinaria financiera en su trabajo
todos esos siglos, una pintura de accin administrativa inigualada en
forma literaria. Pero una cosa es cierta: era una ordala tal que ningn sherii] podra considerar sin aprehensin y suficientemente bien
calculada para asegurar, antes del da del juicio, que actuaba con un
alto grado de correccin en su manejo de los negocios del rey. Si
haba a menudo una triste cada de su alta efectividad, las razones
deben encontrarse en las debilidades de la naturaleza humana, el mal
balance del poder poltico y la ineficiencia de los oficiales individuales, ms que en alguna insuficiencia fundamental de la maquinaria
administrativa misma; porque sta haba alcanzado un nivel de sofisticacin que acredita a la poca y los proyectos como un rayo iluminador en el futuro. Es interesante observar que casi al mismo tiempo,
muy lejos, en Italia, se estaba dedicando similar inters al descubrimiento de soluciones a los problemas financieros, pero que ah el
inters principal estaba concentrado no sobre los intereses financieros del gobernante, sino sobre la creciente necesidad de la comunidad
comerciante de un sistema bancario confiable.
15
Heath,
op.
cit., pp. 28-29.
28
DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIN DEL PALACIO
La importancia de la administracin del Palacio como unidad administrativa bsica en la sociedad feudal, ya ha sido puesta de relieve.
Una tendencia significativa durante este periodo fue el constante surgimiento de una administracin centralizada fuera del palacio del
rey, pero dentro del mbito de su administracin, resultado de un
impulso gradual para enfrentarse a las situaciones administrativas
con las que la simple administracin del palacio no era capaz de
lidiar. Aunque desde tan temprano como' el siglo XIII, que se marc
por la prdida de Normanda y la desintegracin del Cura Regis 16
ya se discernan los comienzos de un sistema moderno de administracin gubernamental, el personal y los aspectos msg-enerales de
la administracin regia seguiran siendo difciles de diferenciar justo
hasta el siglo XVII, cuando comenz a tomar forma un sistema de ministros parlamentarios. En los vestigios britnicos de la administracin
del palacio real, sta sigue siendo hoy una figura en la administracin central, _especialmente en el campo ceremonial. As, la funcin
del seor chambeln como censor de representaciones fue abolida
hasta 1968.
Bsicamente el cambio administrativo depende del cambio poltico, aunque los dos cambios se mezclan. En el presente caso esto puede
ser caracterizado, de acuerdo con Powicke.F como un movimiento
del gobierno regio al gobierno poltico. En el primero, el rey en teora
si no siempre de hecho, estaba por encima del derecho positivo y la
costumbre y estaba sujeto solamente a la Ley de Dios y la naturaleza,
mientras que el segundo deba tener consideracin a la ley positiva
y la costumbre y cooperar activamente con el pueblo. Sin embargo,
aunque l lleg a solicitar la cooperacin del Parlamento y buscar la
asesora de sus consejeros y ministros, el rey sigui funcionando como
el brazo ejecutivo del gobierno.
La Gran Carta Constitucional de 1215 entre el rey Juan y los bao
rones, universalmente conocida como Carta Magna, bajo la cual los
poderes del rey estaban estrictamente confinados dentro de la ley y .
las costumbres existentes, estaba relacionada slo incidentalmente
-con la administracin, hasta donde los poderes de los servidores reales
J
Tout, op, cit., vol. 1, p. 178.

Sir Maurice Powicke, The Thirteent Century, 1216-JJ07, Oxford, 1953, pginas 131-132.
16
17
EURorA MEDlEVAL: 1000 A 1500
estaban involucrados. Haba clusulas especficas relacionadas con el

abuso de poder por parte de los oficiales locales, particularmente los
oficiales del campo, quienes eran influyentes en aquella poca en que
grandes reas eran destinadas para la cacera. Inmediatamente se giraron rdenes al sheriff y a otros oficiales del rey de que la Carta
debera ser leda pblicamente y todos deberan jurar obediencia a
los veinticinco barones a quienes se les haba confiado su ejecucin.
Doce caballeros habran de ser escogidos en cada condado para investigar sobre las costumbres malignas, especialmente las de la campia.
Los barones no se sometan invariablemente y los oficiales del rey,
intentando llevar a cabo las previsiones, eran ampliamente manipulados. Juan y los barones pronto estuvieron en guerra otra vez, y an
es ste un tributo a la administracin real que sigui funcionando
parece que efectivamente a pesar de las severas dificultades de la
anarqua general. No era gran cosa en esa poca, pero subsecuentemente esa Carta Magna habra de tener repercusiones significativas
en la administracin pblica.
Antes de dejar al rey Juan, cuya historia de mala reputacin bien
puede haberse exagerado, debe hacerse mencin de la notoria prdida
de su tren de equipaje cuando cruzaba Gales en su camino de regreso de una campaa contra los barones. Todo desapareci, ya sea
en las arenas movedizas o en el avance de las mareas; los hechos precisos no se conocen. Esto parece haber incluido caballos y equipaje,
dinero para salarios y todo el equipo de la corte viajera -tesoros,
ropa, provisiones-e, una tragedia que exhibe lo polifactico de la
administracin domstica real en aquella poca. El rey ya estaba muriendo. An as, cuando yaca en el castillo de N ewark, sigui hasta
el fin hacindose cargo de los negocios del da, planeando por la seguridad de su reino y el bienestar de su heredero despus de su
muerte. 18
El reinado de Enrique III (1216-1272) fue fructfero en la reforma poltica y administrativa. Hubieron avances considerables en administracin pblica, especialmente en la Tesorera, que se estaba
volviendo ms profesionalizada. Fue en esta poca que Alejandro de
Swerord.w discpulo de Guillermo de E1y, quien haba sido tesorero
de Juan, compil el famoso Libro Rojo, una coleccin de tratados.
18
A. L. Poole, From Domesday Book to Magna Carta, 1087-1216, Oxford, 1951.
p.486.
19
Powicke, op. cit., p. 65.
30
antiguos sobre administracin y la prctica en la Tesorera. El curso

de la administracin medieval estaba siendo redefinido radicalmente.
La situacin fue influenciada grandemente por, la distinta actitud de
los barones, quienes habiendo dejado de lado su hostilidad hacia la
Corona, deseaban ahora tener un lugar reconocido en el sistema administrativo.
El desarrollo de la administracin del palacio, su distribucin departamental creciente y .la diversidad de prcticas cada vez mayor,
estn bien registradas en los textos, pero es de particular inters para
nosotros un intento un tanto posterior de establecer por escrito el
-detalle prctico de la administracin del palacio y su operacin durante el reinado de Eduardo IV (1461-1483). Los hechos han de encontrarse en las Ordenanzas de 1445 y 1478 en el llamado Libro
negro de la administracin del palacio de Eduardo IV.20
A diferencia de las ordenanzas previas, que haban estado muy
relacionadas con el elaborado ceremonial de la corte -antiguamente
en muchas pocas y en la mayora de los sistemas gobernantes una
funcin de la administracin pblica- las ordenanzas de 1445 y 1478
estaban inicialmente dirigidas a la promocin de la economa en el
desempeo de la administracin del palacio. Para este fin se mencionaban nmeros permitidos de personal con sus propias asignaciones
y se hizo un intento para controlar la disposicin y consumo de combustible y otros artculos. Aqu tenemos un temprano ejemplo de establecimientos de control. Aun la administracin del palacio estaba
basada todava en el modelo tradicional del establecimiento normal
de la barona y ordenado segn las prcticas acostumbradas de administracin de propiedades. Los oficiales conocan nuevos problemas en
un mundo cambiante, sin ser capaces de determinarlos precisamente.
El Libro negro y completado probablemente durante 1471-1472, es
un tratado inconcluso sobre la organizacin de la administracin domstica real tal como era en esa poca, y probablemente es el trabajo
de un empleado que intentaba formar la base de un texto oficial
ms acabado que, por alguna razn, nunca se materializ en su forma
final. Hasta donde llega, el' Libro negro proporciona una buena cantidad de detalles informativos sobre la organizacin real y el trabajo
de la administracin del palacio real, que est admirablemente resumido por Meyers en el siguiente prrafo:
so Recolectado y Editado por A. R. Myers, The Household of Edwal'd IV, Universidad de Manchester, 1959.
BUROPA "MEDIEVAL: 1000 A 1500
31
La primera parte del libro est relacionada especialmente con el

Domus Regie Magniticiencie. El mantenimiento de la casa "en la parte
superior", que debe impresionar al mundo exterior por su magnificencia. La segunda parte se refiere a la Domus Providencie, la administracin "en la parte inferior", que por su providencia o prudencia
debe hacer posible la magnificencia de la cmara. Esta parte del libro
abre con una descripcin de las obligaciones y asignaciones de cuatro
de los oficiales principales de la administracin domstica -mayordomo, tesorero, controlador y encargado de los cofres- y contina con
una extensa exposicin de las funciones del despacho y su personal,
y una serie de estatutos para el manejo del despacho. Luego el Libro
se dedica a los departamentos de trabajo cotidiano que laboraban tras
bambalinas para hacer posible el sorprendente espectculo sobre el
escenario. Tales departamentos eran la cocina, con sus departamentos
asociados, la repostera por ejemplo; los cargos de mayordomo en jefe,
proveedor de vinos, el stano, despensa, almacn de cntaros, de vajillas y de cervezas; la gran especiera, el confeccionario: la candelera
y la mantelera; y la lavandera. Despus de describir la oficina de la
lavandera, el texto termina abruptamente.v
Con esta cita aclaratoria concluimos la presente seccin, habiendo
meramente entrado a los bordes de una institucin fascinante que
fue entonces y habra de continuar siendo en el futuro de importancia primordial en el desarrollo del gobierno en Inglaterra, y en todas
partes, y de la administracin pblica en un sentido ms amplio.
ADMINISTRACIN EN LAS LOCALIDADES
A pesar de la penetracin general de las instituciones feudales enraizadas en la responsabilidad personal por la tierra y una serie de
relaciones jerrquicas dentro de una mirada de economas locales
no monetarias, desde el mismo principio, las instituciones contables
con sus propias medidas administrativas estaban emergiendo como
burbujas elevndose a la superficie de un estanque. Como instrumentos de la monarqua, la Iglesia, los intereses comerciales u otros, estas
nuevas instituciones estaban afectando partes diferentes de la comunidad europea de distintas formas.
El nombramiento del sheriff como agente local del rey en los condados de Inglaterra (auxiliado por el bailiff en cada centena en que
estaban divididos algunos condados), combinaba ahora las obligado21
Myers,
op. cit., p. 15.
32
nes del sheriff anglosajn con los del vicomte normando y produjo
un cargo muy poderoso. ste era ocupado originalmente por un barn
influyente, quien frecuentemente usaba su privilegiada posicin para
su propio beneficio. El cargo lleg a ser tan lucrativo que se pagaban
altos precios por el privilegio de ese nombramiento. Nos dice Walter
Map, el satrico del siglo XII, que
As como los hijos de la noche -la lechuza y el buitre- aman la
oscuridad ms que la luz, as de la Corte del rey se envan sheriffs,
subordinados del sheriff y alguaciles ... hombres que al comienzo de
su cargo juran ante el juez ms alto servir honesta y fielmente a Dios
y a su seor, pero siendo pervertidos por sobornos, desgarran la lana
de los borregos y dejan a los lobos ilesos.22
Posteriormente los reyes hicieron sus propios nombramientos,
constituyendo una suerte de clase oficial y, como hemos visto, los
sheriffs eran convocados ante la Tesorera para que se examinaran
sus cuentas en persona, una disposicin calculada para proporcionarles poco placer.
Las cien listas de 1274-1275, que registraban los resultados de una
investigacin ordenada por Eduardo 1, proporcion una pintura comprensiva de la gubernatura local de Inglaterra en esa poca. El rey,
que acababa de regresar de una campaa en Francia y encontr el
pas en estado de inquietud en octubre 11 de 1274, por cartas pblicas orden que se realizara una investigacin completa sobre la conducta de los representantes locales durante su ausencia. Se enviaron
comisionados con uIl; enorme cuestionario para poner jurados en
cada centena, preguntando sobre abusos por sus sbditos sobre los
derechos y libertades regios, y buscando informacin sobre la conducta de sus servidores -s-sheriijs, alguaciles, forenses, confiscadoresy sus subordinados. Estos comisionados. inmediatamente prestaron
atencin, no a las quejas y expresiones generales de descontento, sino
a los hechos, y estos hechos fueron asentados en la lista para una
extraccin posterior en los cuarteles, como se hizo en el caso del
Registro Domesday.
Los registros que an quedan muestran cmo la administracin
local tena dos aspectos, relacionados respectivamente con los derechos de tenencia del rey como propietario de tierras y sus derechos
22 Citado por Helen M. Cam, The Hundred and Hundred Rolls, Londres, 1930,
pgina 59.
soberanos como gobernante. Por esta poca sus oficiales estn hasta
cierto punto diferenciados: sus derechos feudales son la responsabilidad del confiscador o mayordomo, mientras que sus derechos
gubernamentales son del inters del sheriii, quien es responsable ante
la Tesorera por los ingresos regios del seoro y ante los magistrados
reales por poner en movimiento la maquinaria de la justicia real, as
como de llevar a cabo todos los juicios en el condado. Asistido por
el forense y un grupo de subordinados, el sherii] administra el condado y, con la cooperacin de los caballeros y hombres libres, ocupa
la Corte Mensual del Condado. Dentro de cada Ciento, el bailiff
tambin es responsable, a travs del sherif], ante el rey.
Al mismo tiempo el cargo de Justicia de la Paz aparece en 1264,
aunque sobre la base de la prctica establecida como un desarrollo
del Custos Pacis antiguamente nombrado por Simon de Montfort
(1208-1265) en cada condado, para servir hasta que el rey y los barones lo determinaran de otra manera. Al principio las obligaciones de
la justicia eran predominantemente militares, pero posteriormente el
aspecto civil se hizo ms y ms importante hasta que, como magistrado secular escogido de entre la clase acomodada, lleg a ser el
agente en Jefe de la Corona en las localidades, ligando la accin
judicial y ejecutiva en una poca en que las dos actividades todava
estaban naturalmente indiferenciadas. An hoy esos magistrados civiles, como han llegado a ser, conservan ciertas funciones administrativas.
Como apoyo de la esfera gubrnamental, la Iglesia segua proveyendo importantes centros de administracin local durante toda la
Edad Media. De hecho fueron los monasterios los que siguieron proporcionando tales centros, por continuar simplemente como comunidades organizadas durante las pocas de recesin, cuando las localidades estaban siendo forzadas a retroceder ms y ms por sus propios
recursos. Ahora, con el flujo definitivo en una direccin ms positiva,
las propiedades eclesisticas aumentaron en importancia, primero
como las casas bsicas de los obispos, quienes a menudo competan
con los nobles como detentadores del poder seorial, pero ms y ms
conforme el tiempo pas como participantes con el rey en el gobierno temporal, para el que estaban muy bien equipados culturalmente. Haba un mximo de fluidez de personal, tanto en el mximo
nivel como altos oficiales de la Corona e importantes sirvientes del
Papa, y en niveles menores donde el clero tena en ese entonces casi
un monopolio de la habilidad de escribir. Los establecimientos de la
34
Iglesia sealaron el camino en el desarrollo de tcnicas administrativas mejoradas, que se necesitaban para enfrentarse a nuevas situaciones sociales y econmicas. Con la creciente fluidez de la sociedad,
en la que cada vez ms individuos se estaban separando del dominio
y no buscaban la subsistencia en su propia comunidad, la Ley Cannica, de acuerdo con la filosofa cristiana bsica, coloc sobre las
autoridades de la Iglesia la responsabilidad de proporcionar caridad
u hospitaldad.P As, las instituciones monsticas se convirtieron en
las primeras instituciones organizadoras de servicios social es, en forma
de ayuda a los pobres, enfermos, as como en la educacin, que normalmente se haba proporcionado dentro de las comunidades del palacio seoriaL El servicio social se haba convertido hasta cierto punto
en un servicio pblico, aunque en este caso el cuerpo responsable
era la Iglesia. Pero todo esto haba sucedido antes, como ya hemos
visto, en nuestro primer volumen.
Era, sin embargo, en el gobierno de las nuevas ciudades que las
innovaciones administrativas ms importantes a nivel local estaban
teniendo lugar. Hacia fines del primer milenio la ciudad, tan importante para todas las civilizaciones ms tempranas como centro de poder aristocrtico o republicano y punto focal de administracin, haba
perdido en Occidente mucho de su contento con la marea menguante
del comercio, removiendo una de sus principales raisons d'elre, y
para esa poca ya la Iglesia haba asumido ciertas tareas esenciales
.de gobierno como la polica, la reparacin de caminos y puentes, el
cobro de peajes. La ciudad y el campo tendieron a unirse bajo el gobierno de la Iglesia, que siendo benevolente, era popular con la poblacin. Aun con el ascenso al poder de la nobleza, las ciudades sobrevivientes tendieron a convertirse en puntos fuertes dentro de la
organizacin feudal, oponiendo su poder al rey o al seor, si haba
alguno.
Con el gradual renacimiento del comercio las antiguas ciudades
europeas se restablecieron nuevamente. Casi en todas partes surgieron nuevas municipalidades, pero particularmente en Flandes en el
Norte y en Italia en el Sur, donde convergan las rutas del comercio.
Una nueva clase de mercaderes profesionales comenz a separarse de
la sociedad feudal tradicional, a fin de cooperar en las transacciones
comerciales sobre reas cada vez ms extensas. Esto ocurri, por ejemplo, en una primera etapa en Venecia, donde las condiciones espe23
B. Tierney, Medieval Poor Lata, California, 1959.
35
ciales obtenidas, tales como la existencia de un comercio lucrativo y

desde mucho tiempo establecido de la sal en las lagunas del Adritico, y una habilidad para la escritura, ampliamente difundida entre
los venecianos."
La nueva clase clamaba independencia del dominio y seoro. En
Italia el movimiento haba sido acelerado por el desarrollo del crdito y la banca que ya estaba bien avanzada en la poca de los primeros registros que quedan del siglo XI.
La ciudad 25 en su nuevo tipo de centro comercial, asiento del
mercado o bien designada para servir en reas ms amplias que el
dominio feudal, lugar de trabajo de artesanos independientes esforzndose por proporcionar artculos para tales mercados, permaneci
separada del seoro, aunque el proceso de independencia generalmente era lento, avanzando paso por paso conforme se obtenan
concesiones especficas. La autonoma estaba generalmente plasmada
en una carta, otorgada por el seor o rey, concediendo, como recompensa conveniente a los habitantes de la ciudad o a un grupo de
ellos, el derecho de vigilar sus propios negocios. Cada ciudad tena
su carta individual: cada una desarroll su propia organizacin particular. Tal independencia no lleg sin luchas por el surgimiento
de las circunstancias propicias en el rea particular. Algunas ciudades en realidad siguieron atadas al seoro con un prevoste nombrado
por el seor, como su representante: algunos incluso asumieron las
funciones del seor, ejerciendo todos sus derechos. Los artesanos
-maestros y jornaleros- se agruparon en gremios para su mutua
proteccin. Los habitantes de la ciudad, o burgueses, se desarrollaron
dentro de una nueva clase media relacionada con la industria y el
comercio, pero generalmente se divorciaron de la tierra excepto como
miembros de la comunidad urbana. El gobierno de la ciudad normalmente se colocaba en manos de un Consejo, nominado en diversas maneras y algunas veces responsable ante una asamblea general
de burgueses, que poda comprender a todos los ciudadanos. Si el
sistema era predominantemente democrtico o predominantemente
oligrquico dependa de los trminos de la carta o constitucin, y en
esto las ciudades variaban considerablemente.
La administracin se puso en manos de oficiales seleccionados de
Henri Pirenne, Medieval Cities, Princeton, 1925. p. 77.
Para tilla introduccin general comprensible. ver Lewis Mumford, The CUy in
History, Secker & Warburg, 1961 y Penguin Books, 1966.
24
25
diferentes maneras. Pronto en aparecer entre stos fue el Maire o

Mayor, cuya autoridad variaba de la del jefe ejecutivo influyente a
la del mero agente del grupo gobernante, en cualquier forma en que
pudiera estar organizado. Su nombramiento poda derivar de la eleccin por la comuna en pleno o por los gremios de mercaderes, por
sucesin hereditaria o aun por designacin del rey. Las ciudades tendieron naturalmente a adquirir sus propios poderes financieros, su
propia fuerza militar y su sistema judicial separado y otros poderes
y responsabilidades que tendan a incrementar la autonoma de la ciudad, que variaba ampliamente con la situacin local. Estas nuevas
ciudades estaban ampliamente distribuidas en Francia e Inglaterra,
en Flandes y Alemania, y particularmente en Italia. Algunas veces
estaban en lnea directa con las municipalidades que haban sobrevivido en forma indefinida al derrumbamiento romano y as ocupaban localidades establecidas desde largo tiempo atrs, pero el movimiento era esencialmente uno nuevo que luchaba para enfrentarse
con la reintegracin de una forma ms universal de sociedad, fuera
de las instituciones feudales que estaban mal preparadas para- lidiar
con los cambios que los desarrollos econmico y social estaban produciendo en Occidente. A la luz de la universalidad de este fenmeno
no es difcil comprender la sugerencia de Toynbee de que "un observador en el siglo XIV bien podra haber visto la ciudad-Estado como
la futura institucin maestra". 26
Las tcnicas administrativas de estas ciudades eran todava algo
primitivas en la forma, pero eran suficientes para sus simples necesidades al principio. El requerimiento principal era un mtodo efectivo de
registrar las decisiones del concejo y de autenticar las transacciones
consecuentes. Henri Pirenne 27 ha puesto de relieve el gran elemento
de novedad en este desarrollo del nuevo administrador, aferrndose a
funciones extraas de las qu~ haba una magra experiencia que usar
como precedente. Estos practicantes tendran que haber cavado. muy
profundamente en el pasado para guiarse por aquellos raros casos de
los que haba sobrevivido alguna evidencia definitiva de antes de las
pocas Obscuras.
Las responsabilidades del consejo de la ciudad generalmente incluan el control de las finanzas, el comercio y la industria, supervisin de las obras pblicas, aprovisionamiento de la ciudad, regulacin
26
Arnold
J.
Toynbee, A study
zr Pirenne, op. cit., pp. 146-147.
oI Hist01Y,
vol. XII, Oxford, ]96], p. 520.
ElUROP A MEDIEVAL: 1000 A 1500
37
y equipamiento del ejrcito comunal, proporcionar escuelas para nios y casas de asistencia para los viejos y los pobres, y por supuesto,
la preservacin de la ley y el orden.
Si la manera de guardar la ley de los magistrados de la ciudad
a menudo era cruel y despiadada, basada en la [ex talionis -"ojo
por ojo y diente por diente"- y la ciudad tenda a actuar como si
hubiera un perpetuo estado de sitio, aun cuando slo se tratara de
que las puertas estuvieran cerradas por cuestin de rutina nocturna,
esto debe juzgarse en relacin con las grandes amenazas de la poca,
ya que una ciudad a menudo se levantaba contra otra ciudad. especialmente en Italia donde la autonoma se llevaba a tales extremos
que en Florencia formaba el ncleo de una repblica poderosa con
una constelacin de dependencias. An ms, los ciudadanos a menudo tenan que contender con bandas mal controladas de mercenarios
armados, cuyo fuerte brazo, cuando estaba siendo ejercitado para su
propia ventaja, estaba a disposicin de cualquiera que pudiera pagar
el precio.
En ese tiempo las autoridades municipales dependan grandemente para sus servicios administrativos de los clrigos, que an
monopolizaban la necesaria habilidad de la escritura, y los registros
estuvieron al principio en latn, aunque por el siglo XIII los distintos
idiomas vernculos empezaron a usarse en muchos lugares. En breve,
tambin, los aprendices de mercaderes habran de adquirir el conocimiento necesario de la contabilidad.
Muchas de las ciudades medievales haban pasado a travs de lar~as y a menudo gloriosas fases anteriores -Roma, Ravena, Constantmopla, Crdoba, Pars, Londres- y es por lo tanto interesante
encontrar una que hubiera surgido de las condiciones de la poca
y en virtud de sus ventajas especiales estuviera destinada a sobrepasar
a todos sus rivales, ejerciendo una autoridad que trascendiera sus
lmites municipales y la hiciera una potencia mundial influyente.
Esta fue Venecia, que haba tenido sus orgenes en el siglo xv cuando, frente a las invasiones vandlicas, un grupo de refugiados del
continente haban buscado refugio en las desoladas islas establecidas
en medio de las poco profundas aguas del Adritico. Ah un nmero
de pequeos poblados se unieron gradualmente en una ciudad completamente artificial, levantada sobre pilares y diques que servan
como defensa de las aguas y de los merodeadores del continente.
Gradualmente se convirti en una ciudad magnfica y estratgicamente situada en la ruta vital del comercio entre Europa, el norte
38
de los Alpes y el Mediterrneo occidental. Venecia alcanz su cenit'

durante el siglo xv cuando comenz su retiro ante los turcos, un asunto del cual volveremos a hablar en el prximo captulo.
Originalmente doce poblados de la laguna haban elegido sus propios tribunos que se reunieron para coordinar sus asuntos comunales,
pero haba surgido la necesidad de una cabeza ejecutiva del Estado
y el primer dux haba sido elegido en 697 d.c. Dentro de lo que fue
originalmente un sistema democrtico, haba surgido un partido aristocrtico, inclinado hacia Bizancio y favoreciendo la sucesn rhereditaria del dux, y bajo el creciente poder de los intereses del comercio
la democracia declin gradualmente. Mientras tanto, fueron nombraGOS dos consejeros ducales para ayudar al dux en tanto la maquinaria del gobierno se expanda al crearse una Asamblea General, un
Senado y un Consejo privado. En 1171 la Asamblea General fue reforzada como el Maggior Consiglio, con un nmero mayor de miembros. Electo anualmente, nombraba a todos los oficiales del Estado,
incluyendo al dux, quien ahora era asistido por seis consejeros ducales. Bajo las crecientes presiones aristocrticas el Gran Consejo fue
restringido en 1296 y el sistema se volvi predominantemente oligrquico. En 1339 la expansin de Venecia hacia el continente se inici
y sobrepas a sus rivales italianos ms fuertes.
La categora de ciudades medievales con pasado debera incluir a
Londres, el Londinium romano. En Inglaterra la ciudad de Londres
es de particular inters como una corporacin citadina que se ha desarrollado gradualmente y ha seguido subsistiendo sobre sus viejas
bases desde el siglo XI hasta la poca presente, cuando todas las dems
han sido reformadas por estatuto. Recibi de Guillermo el Conquistador, entre 1068 y 1075, una carta que garantizaba sus privilegios
cvicos existentes y sus costumbres, pero la existencia social de sus
ciudadanos surgi gradualmente como un derecho prescriptivo, ya que
no se ha otorgado nunca ninguna carta de incorporacin.P
El nombre de mayor de la Ciudad aparece en la Magna Carta en
1215, mientras que en 1322 existe la primera evidencia de un Consejo Comn formado por representantes electos en una amplia franquicia por los ciudadanos de los diversos distritos de la ciudad. La
presente estructura gubernamental del Common Hall, con mayor y
sheriffs) el regidor y consejeros en los distritos, las Cortes de Regido2.8 Oficialmente publicado, The Corporation 01 London: lts Origin, Constitution,
Potaers and Duties, Oxford, 1950, pp. 4-6.
39
res y del Consejo Comn ya existan hacia fines del siglo xv. Originalmente todos estos dignatarios participaban personalmente en la
administracin de los asuntos cotidianos de la ciudad, aunque sin
duda en una primera etapa empleaban a sus propios palafreneros y
sirvientes como asistentes personales. Durante el siglo XIV las influyentes Compaas Gremiales, en otras palabras los gremios de artesanos, recibieron el derecho de tener participacin en el gobierno de la
ciudad. Todava proporcionan a los miembros del Common Hall (Cmara de los Comunes) que selecciona a los dos sheriiis de la ciudad
y otros oficiales importantes, y nomina a dos Regidores de la corte
de Regidores anualmente para seleccionar al Lord Mayor.
TCNICAS DE DESARROLLO
Pergamino y papel: El medio bsico para la elaboracin de registros

en esa poca era el pergamino, generalmente manufacturado de piel
de oveja o de cabra, material eminentemente durable pero seriamente caro comparado con el papiro o el papel. La exportacin de
papiro de su principal zona de produccin del delta del Nilo haba
sido detenida por los rabes, mientras que el papel, invento chino
que databa del ao 105 d.c., haba retrasado su llegada a Europa,
tambin debido a los rabes hasta el siglo VIII. Esta manufactura comenz a extenderse en Espaa y en muchos otros lugares desde el
siglo XII en adelante. Es interesante saber que la primera fbrica
inglesa de papel la estableci al parecer John Tate en Hertford, en
1496, esto es, en el mismo final del periodo cubierto en este captulo.
El pergamino, por lo tanto, tena una amplia demanda tanto para
perpetuar trabajos literarios como para los registros administrativos.
Los primeros, que se debieron principalmente al trabajo de los monjes, nos han sido legados en los muchos manuscritos hermosamente
adornados que guardan nuestros museos y archivos. Aun estos sobrevivientes pueden haber formado nada ms que una fraccin del producto de las 'fbricas' caligrficas en que los empleados adquirieron
y practicaron su habilidad ms importante, y la convirtieron en un
arte, como sus tempranos equivalentes haban hecho en la distante
. China.
Estas hojas de pergamino generalmente eran cosidas, la parte superior con la inferior, para formar un rollo continuo. Aqu surge el
uso del trmino "roll" para un extenso nmero de registros oficiales.
Otras eran unidas a lo largo de un extremo por cuerdas en forma de

un codex, el progenitor del libro.
Tarjas: un medio administrativo interesante era la tarja. Era una
pieza de madera, generalmente de avellano y alrededor de ocho
pulgadas de largo, que estaba recortada de tal manera que representara la suma de dinero invertida en una transaccin particular, y as
servir como recibo. Las muescas, que se colocaban en la tarja para
representar sumas de dinero, eran fcilmente ledas por los miembros
de la Tesorera y otros expertos. Al terminar la tabla se rompa por
debajo de la mitad, y a un pedazo se le consideraba la tarja propiamente. ste se entregaba al sherit] sobre la cuenta como su recibo,
mientras que el pedazo menor se conservaba en la Tesorera. En
caso de disputa la tarja poda ser comparada con su contraparte.
En los Dialogos de Scaccario 211 hay una descripcin detallada de cmo
el cortador de tarjas les daba forma en la Tesorera. Este uso de la
madera como medio de registro es reminiscencia de ms antiguos
usos primitivos de substancias perecederas, tales como las hojas, la
corteza y la madera. En Bretaa, donde tena usos tanto pblicos
como privados, la tarja habra de demorarse como medio gubernamental justo hasta el siglo XIX. De hecho no fue abolida antes de fines
de septiembre de 1834 y, como es bien sabido, seis das despus un
intento por reducir la acumulacin de desperdicios por la incineracin origin la conflagracin que caus la destruccin de las antiguas
Casas del Parlamento en Westminster.
Autentificacin: En una poca semiletrada cuando muy pocos, inclusive entre los ms altos, podan firmar sus nombres, la autentificacin de documentos era un asunto de importancia general aunque
de rutina y el uso de sellos, marcados con un rasgo personal reconocible, lleg a ser predominante y slo igualado en las civilizaciones
ms tempranas. El uso de un sello para firmar, una vez comn a
travs de todo el Imperio romano, haba muerto con la cada del
Imperio, slo para ser reintroducido en vsperas de la conquista de los
normandos. A fines del siglo XII, tanto en Inglaterra como en Francia,
el uso del sello era el nico modo de dar validez a los actos documentales, pero en todas las dems naciones el procedimiento haba
cado en manos de notarios profesionales o tebelliones, cuya presencia era necesaria no slo para redactar el documento en forma estrictamente reconocida, sino tambin para validarlos mediante su propia
29 Dialogus,
op.
cit . pp. 2224.
41
signa particular. Ya se haban convertido, especialmente en Italia, en

los sirvientes esenciales de emperadores y papas para redactar actas
pblicas. Pero en Inglaterra su simplicidad comparativa haba dado
preferencia al sello individual.
Al mismo tiempo el Gran Sello, o sello de la majestad, surgi
simbolizando autoridad y facilitando la delegacin de poder mediante
la t.ransferencia formal del sello por el principal al lugarteniente o
agente. El primer ejemplo de ste en Inglaterra fue el Sello de Eduardo el Confesor. La historia de estos importantes sellos ilustra significativamente el desarrollo de la administracin, a travs de la formulacin de procedimientos diseados para facilitar actos de gobierno, para
enfrentarse a las nuevas situaciones. As, por la transferencia a un
lugarteniente de la custodia de su Gran Sello el rey poda asegurar
la continuidad de su gobierno en su ausencia, mientras que la adopcin de diferentes sellos para distintos propsitos ayud a la clasificacin de la administracin por departamentos, por ejemplo al surgir la Tesorera.
Tales acontecimientos sucedieron en toda Europa y no slo en
Inglaterra y Francia, pero haba diferencias de nfasis en periodos
diversos. Como nos informa Tout:
Si los sellos judiciales se rezagaron en comparanon con el continente, una prueba del carcter avanzado de la administracin inglesa,
es que Inglaterra no slo tuvo el primer sello departamental con el
sello de la Tesorera, sino tal vez uno de los primeros sellos de ausencia de que se tiene registro, y, ms importante para nuestro propsito,
el primer sello 'pequeo' o 'privado' o 'secreto' de cualquier gran
estado europeo.w
Se piensa que se comenz a usar un pequeo sello con el rey Juan
(1199-1216), de una nueva clase, relacionado con las formas apropiadas de los negocios, pero usado tal vez algunas veces en lugar del
Gran Sello. Las diferentes cancilleras, o secretaras, llegaron a tener
sus sellos distintivos. Un sello secreto, diferente del Sello Privado, se
impuls bajo Eduardo Il (1307-1327), pero cay rpidamente en
desuso y no se ha odo de l despus del 18 de noviembre de 1352,
durante el reinado de Eduardo lII. Un timbre con sello comenz a
aparecer poco despus y habra de ser muy importante con el desarrollo de la secretara del rey (secretarius regis), que apareci por pri30
Tout, op, cit., vol. l. p. 141.
42
mera vez en 1377, como Guardin del Sello.s! Este nuevo sello haba
de usarse para autenticar la correspondencia personal del rey.
"Quirgrafo" o Contrato: Un ejemplo documental muy importante sobre la bsqueda de autenticacin confiable fue el chirograph,
que Galbraith 32 sugiere fue el documento de negocios ms antiguo,
"a menos que contemos la tarja de madera, de la cual, para as decirlo, es una adaptacin en papiro". Parece haber sido introducido durante el siglo x y tuvo gran uso durante el siguiente periodo. Originalmente consista en un texto triple que cubra un acuerdo entre
dos partes. Los tres textos idnticos en el mismo papiro estaban divididos por la palabra cyrographum, a travs de la cual se cortaba el
chirograph y, en esta ltima forma se muescaba de tal manera que
una parte de la palabra quedara en cada pedazo, permitindoles as
ser fcilmente empalmadas como prueba de identidad. Se daba una
parte para cada uno de los interesados, mientras que la otra se conservaba en un lugar neutral, posiblemente una abada o en la Tesorera. Generalmente slo se llegaban a considerar necesarias dos, copias.
Galbraith se refiere 33 a la concordancia final como la clase ms
notable de chirograph algunos de cuyos ejemplos llegaron a la Oficina
de Registro Pblico (Londres) justo en el siglo XIX. Este era un
documento legal escrito en la Corte del Rey para registrar una concesin privada de tierra. La primera de estas concordancias finales
fue redactada en 1195 en una nueva forma tripartida en el curso de
una multa entre Theobald, hijo de Walter, y Guillermo, hijo de
Hervey. Esto marca un significativo avance por parte de la corte al'
decidir llevar un registro sistemtico de sus procedimientos y es pertinente decir que fue Herbert Walter, el magistrado de la poca,
quien cuatro aos ms tarde, como canciller, comenz los listados de
la Cancillera, un registro de los instrumentos emitido bajo el Gran
Sello.
Como forma, el chirograph precedi al empleo comn de sellos
y se mostr tan efectivo que sobrevivi mucho tiempo despus de que
los sellos cayeron en desuso.
Indagacin judicial: En vista de que la indagacin Domesday hizo
poca, el uso de la indagacin como mtodo administrativo apenas
31 Ver J. Otway-Ruthven, The King's Secretary and the Signet Office of
XV Century, Cambridge, 1939, para su desarrollo subsecuente.
32 Galbraith,
33
Galbrath,
op. cit., pp. 9-13.

op. cit., p. 11.
The
requiere de hincapi. La idea de enviar agentes acreditados a reunir

evidencia jurada sobre asuntos de inters gubernamental ya haba
sido introducida en el continente antes de 1086. Tampoco habra
de ser el Domesday el nico ejemplo en Inglaterra, ya que, como
Helen Cam seala al discutir la procedencia de las Listas de las centenas,34 tenemos evidencia de muchas de esas investigaciones entre
1086 y 1316, aunque la informacin reunida generalmente fue demasiado efmera para sobrevivir. Sin embargo, no fue ste el caso de la
encuesta iniciada por Eduardo I a su regreso del continente en 1274,
a la cual ya se ha hecho referencia. La informacin reunida entonces
fue incorporada por los comisionados en los as llamados Registros
Ragman, que han sobrevivido como las Listas de las centenas, llamadas as porque su contenido se centra sobre estas divisiones locales
< de los condados. De hecho, sta fue slo una entre varias de tales
indagaciones, algunas de las cuales -sobre las que nos falta evidencia- bien podran haber sido ms importantes. La tcnica se sigui
usando en siglos posteriores y de hecho habra de tener nueva vida
en las investigaciones de la Comisin Regia en la era industrial.
Que necesidades similares llevaron a soluciones similares en todas:
partes lo ilustra la accin de Luis IX de Francia cuando, en vsperas
de partir con la Cruzada de 1247, tuvo escrpulos sobre los mtodos
administrativos empleados por sus baillis en las localidades y envi
enquteurs, generalmente eclesisticos, a investigar las quejas contra
la Corona, con poderes para dar satisfacciones donde fuera necesario.
Poda administrarse el castigo en el punto, pero los casos importantes
habran de ser enviados al rey. Sobre la experiencia de tales indagaciones se llev a cabo un estrechamiento de las prcticas de los agentes
reales por Gran Decreto en 1254 y 1256; se promulgaron reglas estrictas para ser aplicadas por los enqueteurs.35
Una forma del mtodo de la indagacin, que por un tiempo se us
frecuentemente, aunque caduc durante el siglo XIV, fue el del general
Eyre, por el cual los jueces reales eran enviados en circuito, no slo
a escuchar quejas judiciales sino tambin a hacer una encuesta exhaustiva sobre los asuntos del condado, siendo conducidos los procedimientos bajo juramento. Los hombres importantes de la localidad
fueron reunidos en la Corte del Condado para enfrentarse a los magistrados y responder a preguntas que cubran toda la esfera de la
34
35
Caro, op. cit.

Jacques, Ellul,
op. cit.,
p. 269.
44
administracin local. As, las sesiones eran administrativas, aunque

conducidas judicialmente y difcilmente podan evitar tener carcter
punitivo, puesto que los representantes del rey estaban siempre atentos a descubrir fallas que pudieran ser usadas como excusa para imponer multas o embargar propiedades para la Tesorera. De aqu
su impopularidad general y la consecuente inconveniencia administrativa para el propsito particular.
'
Departamentacin. La forma de las administraciones fue comparada con la de los patrones prevalecientes de la administracin domstica y su tarea sobresaliente era la administracin de la propiedal en
grados variables de complejidad, pero, con el crecimiento de la idea
del dominio mayor como una propiedad en su propio derecho, la
introduccin de administracin en nuevas formas y funciones intensific la operacin de la divisin del trabajo y dio impulso a la tendencia hacia la "departamentacin". Esto ha continuado hasta la poca
actual. En la departamentacin gradual de la administracin real
puede discernirse la influencia de los nuevos procedimientos para
hacer de la administracin un proceso ms especializado que anteriormente.
La simplificacin de los procedimientos durante el siglo x ya haba llevado al reemplazo de la Carta Constitucional formal existente
y solemne, por una nueva forma de Escrito o Carta Escrita, que fue
una invencin anglosajona no conocida en el contnente.w El escrito
no contena invocaciones, dispensadas con frmulas solemnes y listas de
testigos, y estaba especficamente dirigida con un breve saludo a cierta persona o personas. Era de hecho una notificacin informal y
directa de lo que el rey haba hecho o deseaba que se hiciera, caracterizada por la apreciable brevedad, una pequea pero significativa
seal de que una nueva poca estaba clareando. La nueva forma habra de llevar a posteriores innovaciones y a producir ms trabajo
para los empleados reales.
Una primera innovacin depar.tamental fue la Cancillera, el establecimiento de trabajo del Canciller. En la Inglaterra anglosajona
haba existido un scriptorium u oficina de escritura, as como un
<canciller para vigilar los Sellos Re~les. Bajo los normandos la importancia de ambos se haba expandIdo y, por la poca de Enrique 1,
el Canciller estaba definitivamente a cargo de los sellos y era responsable de la composicin de los documentos. La oficina de escritura
46
Clrrmes,
op.
cit., p. 14.
45
organizada estaba a cargo del Magister Scriptorii, que tena a sus

rdenes un importante personal de oficina y era delegado del Canciller.
Otra mejora anglosajona haba sido el surgimiento de un lugar
separado en la Cmara, o recmara, el centro administrativo original
del palacio real. Este almacn habra de crecer dentro de la Tesorera,
como ya hemos visto. Hacia el siglo XII tambin se haba separado el
Guardarropa, aunque sus funciones no estaban todava bien diferenciadas y a menudo se traslapaban, pero como Tout seala, "tampoco
era esto poco usual en las pocas medias cuando no tenan idea de
sistema o simetra"." De hecho este modelo de organizacin camera]
oper a travs de toda la Europa occidental, no slo bajo cada rey y
prncipe reinante, sino en toda unidad administrativa -de obispo,
abad, barn o ciudad- en la cristiandad."
Con la suplementacin del Gran Sello por el Sello privado y despus la adicin del Signet o sello real personal, se desarrollaron mayores
grados de departamentacin. Esta divisin de la Casa Real en Inglaterra estuvo marcada por la introduccin de grupos secretariales separados para cada: departamento grandemente alejados unos de otros,
en contraste con la aproximacin francesa por la cual, desde el reinado de Felipe IV (1285-1314) hubo un nico departamento secretarial
general, ocupado por oficiales de un tipo comn bajo las rdenes del
canciller, una disposicin que impuls una fuerte tradicin corporativa. s9
A pesar de la gran cantidad de investigaciones que se han llevado
a cabo sobre esta materia, no menos por el mismo Tout en su magnum
opus, los registros son inevitablemente defectuosos y la imagen resultante algo vaga. Pero podemos observar que el palacio contina como
el centro del poder real, transmitiendo la voluntad del rey a los
departamentos separados de la Cmara, el Guardarropa, la Cancillera,
la Tesorera, las Cortes de Ley y las oficinas separadas del sello;
cada una bajo su propia cabeza: todas habiendo crecido empricamente para hacer frente a las crecientes complicaciones de la administracin real. A menudo puede faltar el detalle, pero el conjunto refleja
con realismo lo que vemos suceder tan ampliamente en todas partes
que hay pocas razones para dudar de su validez sustancial.
Nacimiento de tareas del rey: La departamentacin del palacio,
como explicamos en profundidad, es un reflejo de la creciente com37
Tout, op. cit., vol. 1, p. 169.

op. cit., vol. 1, p. 170.
Tout, op. cit., vol. V, 1930, p. 144.
S8 Tout,
39
-plejidad del sistema gubernamental y la consecuente necesidad de especializacin en la administracin de las propiedades reales, pero el
centro de gravedad estaba comenzando a moverse hacia afuera y las
nuevas responsabilidades a caer en los hombros del Seor, tanto real
como eclesistico, como sobre los nobles y las corporaciones citadinas
mencionadas en la seccin precedente. Entre estas responsabilidades
se destacaban las actividades constructivas de las tareas del Rey que,
si todava estaba muy relacionado con las funciones caractersticas del
palacio de proveer acomodo y organizar reparaciones de funcionamiento, comenzaba a dirigir sus energas a muchos otros asuntos constructivos."?
Esta necesidad particular era bsica, -su historia se pierde en el
tiempo-, a pesar de que su institucionalizacin llegara lentamente.
As, las cortes viajeras de los reyes anglosajones necesitaban un domus
regis para proteger el Palacio y sus efectos, cuyo mantenimiento ya
haba sido aceptado como una obligacin pblica de los campesinos
y sus semejantes.v Adems, tenan que asumirse trabajos de defensa
militar, algunas veces tan vastos como el Dique de Offa en la frontera
inglesa-galesa, construida por el rey Mercin (rein en 757-796 d.c.}.
Pero el castillo, como el trabajo militar de la nueva poca, era una
introduccin de la Conquista, un medio necesario para la creacin
de centros de defensa y poder en manos de los seguidores normandos,
no muy numerosos, de Guillermo, y l debe ser colocado primero
entre los constructores de castillos.
, Durante los siglos subsiguientes el gobernante habra de hacerse
-cargo de mucho trabajo de construccin, en forma de iglesias, palacios
y otros edificios cvicos, as como los numerosos castillos; los barones ~
eclesisticos tambin participaron. Como todos podemos observar
de lo que queda en la presente poca, los constructores y artesanos de
esa poca alcanzaron modelos de la ms alta distincin con el empleo de habilidades de ingeniera que, an hoy, son difciles de lograr.
Las actividades regias estaban ampliamente difundidas. La especializacin y la concentracin se desarroll durante el siglo XIV, y comenz
a tomar forma una organizacin de trabajos establecida, con nombramientos tales como guardin, contralor, empleado y proveedor, mientras se desarrollaban procedimientos de creciente complejidad.
El 6 de febrero de 1378 se extendieron cartas de patente a Robert
40 Para una relacin comprensible, ver Oiticial History of the King's Works,
-vols, I y 11, The Middle Ages and Plans, H. M. Oficina Estacionaria, 196.3.
41 Official History, op, cit., p. 1.
47
Crull, un antiguo Chambeln de la Tesorera, autorizndolo a "nspeccionar los trabajos de todos los castillos del rey, feudos y seoros
en toda Inglaterra't.w pero esto presumiblemente apuntaba a mucho
ms y fracas. Sin embargo, un par de meses despus, el 14 de abril,
otro oficial John Blake, fue nombrado empleado de los trabajos
en Westminster y la Torre, se hizo contralor de los trabajos en los
lugares nombrados en la comisin de Blake. As, el mantenimiento
de las principales residencias del rey fue puesto bajo el control central
y durante los siguientes cuatro siglos habra de ser una sucesin continua de oficiales ocupando puestos de esta naturaleza. Al mismo tiempo las responsabl'idades del artesano en jefe del rey fueron redefinidas y encontramos ttulos como "carpintero maestro del rey", "supervisor de trabajo en herrera", y "albail en jefe". As naci el depa>
tamento que despus sera conocido como la Oficina de los Trabajos
del Rey.43
La siguiente cita de la Official History describe admirablemente
la posicin del empleado en el servicio real durante los siglos XIV y XV.
Ser empleado de los Trabajos del Rey era, por lo tanto, haber alcanzado una posicin que conllevaba el prospecto, si no la certeza, de
recompensas sustanciales en la Iglesia o el Estado. Pero no haba una
escalera establecida de avance sobre la cual la escribana de los trabajos del rey formara un peldao bien marcado. Un hombre poda llegar a ella de la Tesorera, otro de la oficina del sello pblico o del
sello privado. Algunos eran hombres educados con grados universitarios, y eran dignificados en la realizacin de sus obligaciones con el
ttulo de "maestro"; otros tenan orgenes ms humildes de los que
poco se sabe. Sus carreras subsecuentes en el servicio del rey eran
igualmente variadas, y as mostraban cmo rpidamente un empleado
real pasaba de un departamento administrativo a otro. Arnold Brocas
(1381-1388) entr en la Cancillera del Recibo, John Bernard (13961397) a la Tesorera de Calais, Robert Rolleston (1407-1413) a la guardia del Gran Guardarropa. Hasta dnde la carrera de un individuo
era afectada por el favor o la influencia no es posible decir: tampoco
estamos en posicin de juzgar la competencia con que los sucesivos
ocupantes del cargo ~mplan con sus obligaciones. Aun la estancia de
los empleados entre los otros sirvientes del rey es difcil de evaluar,
excepto en trminos del regalo anual de capas, que muestra que en este
respecto, por lo menos, tenan un rango inferior al del Guardin del
42
Official History, op, cit., p. 189.

189-190.
43 Official History, o.p. cit., pp.
48
EUROPA MEDIEVAl:;: 1000 A 1500
Sello o el Chambeln de la Tesorera, pero superior a los heraldos,

los valets de cmara y los sargentos de armas. A diferencia de los
ltimos mencionados, no era el escribano miembro de la casa real,
pero si hubiera sido ste el caso, las indicaciones son que habra tenido
un status semejante al de un escudero. Ante los ojos de la tesorera,
entonces, como ahora, el corazn del Servicio Civil lo conformaban
personas de importancia, pues compartan con el tesorero de Irlanda,
el tesorero y abastecedor de Calais, los chambelanes de Gales del Norte
y del Sur, el guardin del Gran Guardarropa y el Tesorero de la casa
la distincin de ser considerados como uno de los "Grandes Contadores" por cuyas manos pasaban regularmente grandes porciones de los
.
ingresos del rey.44
Organizacin y administracin del personal. Como acabamos de

ver con relacin al surgimiento de las tareas del Rey en Inglaterra,
y tambin ms temprano en la bien autenticada evidencia de los Dialogus de Scaccario J modelos definidos de organizacin de personal
. que ya estaban tomando forma, en verdad se estaban creando fundaciones o establecimientos en el arte de la administracin de personal.
Al explicar la historia de los mensajeros del rey como miembros
de la Casa Real, Mary C. Hill 45 enumera la agrupacin de los varios
oficiales y sirvientes (en 1325-1326) como sigue:
En la primera seccin, los guardias, escuderos, sargentos y personal de la cmara; en la segunda seccin, los trovadores, mensajeros,
mozos de las oficinas, carreteros principales y mozos en jefe; en la
tercera seccin, mozos otra vez (aqu claramente los subordinados y
ayudantes) y pajes ... Nuestros mensajeros, por lo tanto, ocupaban
una posicin de cmoda mediocridad entre los servidores del rey ... 46
Tout, al considerar el desarrollo independiente del guardarropa, se
refiere a "las diferentes calificaciones conforme aumenta el personal".
Por encima del personal menor de cocheros con librea y conductores
de caballos de carga estaban los valets y sargentos del guardarropa,
junto con los ostiarius garderobe quienes estaban a cargo de los ca
rruajes, llevaban los recibos y parecan ser responsables de las reparaciones del Guardarropa y su contenido. Sobre esto haba un clericus
de garderobe para redactar y guardar las nminas, entre los cuales
44 Official History, op. cit., pp.
195196.
Mary C. Hill, The King's Messengers, Arnold, 1961.
46 Hill, op. cit., p. 21.
45
49
uno, Odo, de 1213 a 1215, probablemente era la cabeza oficial del

Guardarropa.s?
En relacin con la ramificacin del Sello Privado, hay una buena
cantidad de informacin sobre el personal; por ejemplo, en los escritos
del un tanto locuaz Hoccleve, un poeta que trabaj como escribano
en esa oficina. En esa poca haba un personal de cuatro empleados,
que eran ayudados temporalmente cuando caan responsabilidades
adicionales sobre la oficina. De hecho se piensa que haba probablemente necesidad de empleados supernumerarios o ayudantes, ms o
menos continuamente. Subordinados a stos se encontraban los ms
bajos cuidadores de cabalgaduras, valets y porteros del sello, mientras que en la cima estaba el guardin, quien tena empleados y lugartenientes propios y tambin un mayordomo de la Casa del Sello.
Normalmente los escribanos vivan en la corte a costa del rey, o
en comunas fuera de la corte a expensas del guardin, en lo que se
llamaba hospicium privati sigilli. 48 Podan otorgarse modestas asignaciones en lugar de esto, pero tales cuotas eran insuficientes para las
necesidades de los empleados, sin algn pago en especie. La esperanza
de obtener promocin a un beneficio eclesistico materialmente reforzaba la lealtad del escribano.
Como consecuencia de la relacin especial entre el rey y su casa,
el primero aceptaba responsabilidad personal, que era fuertemente
respaldada por las actitudes religiosas normales de la sociedad medieval, para el mantenimiento de los escribanos durante su enfermedad
y vejez." Esto poda cumplirse otorgando una pensin en forma de
un pago diario del Guardarropa o la Real Hacienda, o por concesiones de recibos hechos de lado en algunos condados como limosnas,
elemosina constituta, de las cuales el rey poda otorgar una concesin
diaria a las casas religiosas o a sus servidores. Otra manera era otorgar
una prebenda o el ingreso de casas y territorio. Finalmente estaba la
concesin de un corrody, que cubra comida, necesidades y alojamiento a un seglar en una casa religiosa o un hospital. Este ltimo mtodo
fue favorecido por Eduardo II, quien buscaba abolir las pensiones
de la Tesorera, pero encontr muy difcil poner en prctica sus propsitos.
Tout 50 subraya correctamente cunto dependa la eficiencia en
Tout, op. cit.; vol. 1, pp. 167-168.
Tout, op. cit., vol. V, pp. 77-84.
49 Hill, op. cit., pp. 62-S0.
50 Tour, op. cit., vol. V, p. 74.
47
48
50
la administracin medieval del oficial ordinario, ms que del ministro ocasional de carcter, de los esfuerzos acumulativos de los muchos
inferiores ms que de las voluntariosas excelencias de los pocos superiores. Bien puede ser que sta sea una de las peculiaridades universales de la administracin, que hace que los logros de estas pocas
confusas ms que oscuras sean muy interesantes para nosotros.
TPICOS ADMINISTRAOORES DE LA POCA
En una sociedad altamente atomizada buscando impulsivamente nuevos medios de coordinacin, el arte administrativo obviamente tena
amplia demanda, aun si habitualmente estaba enmascarado como un
ingrediente de otras actividades, desde la direccin de asuntos y elaboracin de poltica del alto oficial de Estado en un extremo de la
escala, hasta la produccin de documentos del simple escribano en el
otro. El hombre culto tena gran demanda y el clrigo en particular
era a menudo la inevitable seleccin para el puesto. Un factor ms
era la ausencia de tales habilidades entre los detentadores aristocrticos
del poder, quienes estaban por lo tanto mucho ms interesados en
reclutar para su squito personas competentes para conducir su correspondencia, llevar sus rcords esenciales y vigilar los archivos.
De entre los muchos ocupantes de los beneficios de la Iglesia,
cuyos nombres inundaron los anales histricos del periodo, sera fcil
escoger literalmente un regimiento de personas cuya competencia como
administradores estaba evidenciada en forma incontrovertible en sus
trabajos. De hecho ya hemos mencionado a uno de ellos en Ricardo,
hijo de Nige1, el distinguido autor del Dialogus de Scaccario, pero
es algo ms que el administrador tpico de nuestro ttulo. El problema
es, por supuesto, que cualquier oficial que ha dejado suficiente evidencia de su identidad administrativa es inadecuado para garantizar la
etiqueta que hemos escogido aqu.
Se ha propuesto, no obstante, seleccionar a dos oficiales antiguos
cuyas carreras demuestren un amplio grado de experiencia administrativa, desde el muy importante hasta el ms insignificante: sealadamente Geoffrey Chaucer (1340-1400) y Thomas Hoccleve, u Occleve (1368-1450), ambos famosos no por sus actividades oficiales, sino
por sus logros literarios.
La carrera de Geoffrey Chaucer comenz alrededor de 1357 cuando, todava nio, se hizo paje en la casa de la Condesa de Ulster,
EiUROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500
51
esposa de Lionel, el tercer hijo de Eduardo III y posterior Duque de

Clarence. El joven Geoffrey fue afortunado en su calidad de aprendiz.
Su entrenamiento sigui el modelo establecido con algn detalle en
el Liber Niger (Black Book) , ya mencionado. Las rutinas normales
de cortesano lo llevaron, en dos aos, a las guerras en Francia, de las
que l tuvo la fortuna de ser rescatado en 1360. Durante los siguientes pocos aos figura ms como un incipiente poeta que corno cortesano, aunque hay evidencia de que una vez llev cartas para el rey
a Calais. 51
El desarrollo de la fortuna de Chaucer vino en 1366 con su matrimonio con una dama al servicio de la reina Felipa y, a la muerte de
ella, la entrada de Chaucer y su esposa al servicio de la Duquesa de
Lancaster, primera esposa de Juan de Gaunt, quien de ah en adelante habra de ser su patrn. Durante 1370 Chaucer asumi funciones
para el rey, en Francia, en 1374 en Gnova y Florencia, in nuncio
regis in secretis negociis, y otra vez en Italia en 1378, como en misiones secretas. Mientras tanto le lleg una promocin en casa, cuando
fue nombrado contralor de las costumbres y subsidios de lanas, pieles
y cueros curtidos en Londres, con la obligacin de mantener los
libros en su propia mano. Sigui realizando misiones en el extranjero
y en 1382 agreg a sus obligaciones domsticas las de contralor de
costumbres menores. Al ao siguiente, con su nombramiento corno
Justicia de la Paz, fue autorizado a nombrar un delegado y un ao
despus entr al Parlamento como Caballero del Condado de Kent,
En 1386 su buena fortuna lo abandon: con ausencia de su patrn,
en el extranjero, perdi sus nombramientos y tuvo que depender de
su pensin y ahorros. Ciertamente, estos ltimos deben haber sido considerables, ya que hay constancia de que entre las multas que cayeron
en su poder estaba una suma de 71 libras, 4 chelines y 6 peniques
(que tenan un considerable poder adquisitivo en ese tiempo), impuesta a un hombre que haba sido condenado por evadir los derechos en la exportacin de lana a Dordrecht. Pero este cambio fue
ciertamente para la ventaja de la posteridad, porque Chaucer pudo
as dedicar ms tiempo a la poesa, en la cual ya haba alcanzado
fama considerable y fue en estas circunstancias que escribi los celebrados Cuentos de Canterbury, que preservan para nosotros con gran
51 El detalle bibliogrfico est excelentemente resumido en Nevil Coghill, Geo//rey
Chaueer, un panfleto en la serie "Escritores y su Trabajo" (nm. 79) ,publicado para
el British Council and National Book Club, Longmans, 1956.
52
verosimilitud y humanidad las actividades y costumbres de las personas representativas de la poca. No es que su carrera oficial hubiera
terminado, ya que habra de ampliar su experiencia administrativa
al ocupar el cargo de escribano de los Trabajos del Rey del 12 de
julio de 1389 al 17 de junio de 1391. 52
Que Chaucer fue hombre de facetas es claro a partir de esta breve
crnica. Su cualidad como litterateur y poeta lo coloca muy alto en
la lista de la fama y no hay razn para asumir que sus habilidades
administrativas fueron de orden menor. El mero rango de su experiencia en el servicio del reyes suficiente para testificarlo.
Nuestro otro ejemplo, Thomas Hoccleve, aunque contrapartida de
Chaucer en algunos aspectos, era un hombre de menor eminencia en
la literatura y la administracin. Hay evidencia de que conoci a
Chaucer: ciertamente admir su poesa que inspir la suya propia.
Los poemas de Hoccleve proporcionan una pintura invaluable de su
poca. Parece haber entrado a la Oficina del Sello Privado a la edad
de diecinueve aos y haber servido ah veinticuatro aos, en la poca
en que escribi De Regimine Principum o Regimiento de Prncipes,
un largo trabajo dirigido al prncipe de Gales, que, adems de la
clase de consejo comn a tales trabajos, contiene muchos detalles
biogrficos e incluye una dedicatoria .a Chaucer en la que deplora
los problemas de un escriba.P Obviamente su calidad de escribano era
status bastante modesto y hay gran evidencia en sus poemas de su
desacuerdo con su carrera. Recibi una pensin en 1399 y, desde 1424,
un cargo en un monasterio. Tout reconoce sus escritos como fuente
de informacin sobre la conducta diaria de los asuntos de la Oficina
del Sello Privado, que es mucho ms vvida y humana que nada de
lo que se haya redactado de los documentos y registros sobrevivientes,
y es generalmente la nica fuente de informacin. "Rara vez en verdad puede la investigacin de las instituciones medievales vivificar
tan completamente la descripcin formal de la maquinaria administrativa por la referencia al espritu y ambiciones de un hombre que
una vez fue parte de ella". 54
Tout nos advierte que, al asesorar su interpretacin de la Oficina
del Sello Privado, en la que l trabaj, debe prestarse la debida atencin al hecho de que Hoccleve era un hombre disgustado con muchos
Official History, op. cit., vol. n, p. 1045.
George Saintsbury, "The English Chaucerians", en The Cambridge History 01
English Literature, Cambridge, 1932, vol. 11, pp. 205-208.
54 Tout, op. cit., vol. V, p. 74.
52
53
F;UROP A MEDIEVAL: 1000 A 1500
53
agravios, sobre los cuales hay poca evidencia adems de sus propios
escritos. l era flexible y poda hacer su caso mucho mejor de lo que
pueden hacerlo muchos hombres con un agravio. Ciertamente plasma
una pintura suficientemente sombra, aunque hay seguramente un
toque poco comn de verdad en su retrato del empleado del Sello
privado, como un individuo de espritu pobre y cobarde que esperaba
rebajarse ante los grandes hombres y particularmente ante los servidores de los grandes hombres. En una poca en que el patrocinio era
abundante y necesario saber portarse humildemente con todos los
que pudieran ser un instrumento para robar los medios de vida de
uno, pocos podan evitar las artes del cortesano. Hocc1eve dice cmo,
para cobrar los escritos emitidos por la oficina a su cargo, los grandes
hombres enviaban a sus servidores en su lugar y no poda conciliar
su indignacin ante los trucos mediante los cualess estos inferiores
robaban a los escribanos sus propinas. Primero decan a los empleados
de manera elocuente cmo su seor mostrara su agradecimiento otro
da. Luego no slo retendran la cantidad debida al escribano, sino
que se quejaban ante su seor por las extorsiones de aqul, timando
as a las dos partes para su propio beneficio. Los escribanos no aventuraban ninguna queja por temor a que se les impusieran ms penalidades por presiones ms fuertes. En la poca actual, cuando las medidas de proteccin estn nutridas por oportunismos similares, sera
intil desechar tales quejas aun como exageradas.
Hay gran evidencia de la competencia de Hoccleve en sus deberes
clericales y su inters en su trabajo est ms que probado por el
slido cuarto volumen, preservado en el museo britnico, en el que
establece de manera prctica y ordenada las formas corrientes y los
ejemplos tpicos de documentos que caan dentro de la esfera del
Sello privado, la nica fuente de la cual pueden estudiarse los asuntos
cotidianos verdaderos y las tradiciones de la Oficina.
De la vida de estos dos poetas, uno mayor y otro menor, podemos ver claramente la clase de vidas oficiales que llevaban y algo de
la naturaleza de las tareas administrativas que estuvieron llamados
a asumir. La primera cosa que desconcierta a uno es la importancia
del patrocinio, de ser persona grata con la gente de alto rango y de
estar atado a una casa distinguida. Del sencillo esbozo de la carrera
de Chaucer es claro qae el oficial pblico de la poca era un generalista por excelencia -cortesano, soldado, embajador, oficial de impuestos, empleado de trabajos, hasta magistrado y parlamentario- y
~clems necesitaba tener suficiente perspicacia para poder controlar los
54
tcnicos y platicar en trminos iguales con sus contrarios fuera del

servicio del rey. Tambin est claro que la escritura, la conservacin
de registros y el manejo de la correspondencia, eran los mnimos
bsicos del trabajo. As, como contralor de costumbres en Londres,
Chaucer fue durante algn tiempo impedido de delegar la mera escritura de rutina a algn otro escribano. Para un hombre de partes
como Chaucer la administracin signific una vida de gran variedad
y sin duda de influencia sustancial; para alguien de menos imaginacin y conexiones ms limitadas, como Hoccleve, a menudo significaba esclavizarse en una oficina ao tras ao y su descontento puede
observarse fcilmente por el hecho de que estaba siendo empleado
por debajo de sus capacidades reales. Slo tenemos que comparar
a estos dos valores del siglo XIV) con el administrador del Servicio
Civil de nuestra poca para ver que ninguna de las situaciones tcnicas ni humanas se han alterado gradualmente. Los administradores
de cualquier poca reaccionan de igual modo a situaciones similares
y hasta donde, a cualquier precio, la situacin administrativa ha mano
tenido ms analogas que diferencias.
EL
CRECIENTE MBITO DE LA ADMINISTRACIN
Es verdad que en esa poca se estaban sentando las bases del Estado
nacional bajo el escudo de los reyes que estaban luchando para mantener la primaca sobre la Iglesia y la poderosa nobleza; pero es engaoso leer en trminos geogrficos como "Inglaterra", "Escoca" y
"Francia", connotaciones de unidades gubernamentales compactas a
las que sus habitantes deban una lealtad especfica, tal como la
entendemos ahora. Los reyes, contendiendo ya para preservar o ampliar sus poderes, vigilaban sus distintos dominios como muchas propiedades separadas de las que estaban en libertad de disponer o agregar cdmo creyeran conveniente, y tenan el poder de hacerlo. Tambin
es verdad que an en esa poca el canal ingls proporcionaba una
frontera que era ms definida que la mayora, pero por algn tiempo
las bandas de Inglaterra invadieron el continente con fronteras que
eran suficientemente fluidas. Calais habra de ser incluida dentro del
dominio del rey ingls hasta el reinado de Mara Tudor en el siglo XVI.
Era importante por lo tanto que los medios administrativos disponibles para la Corona fueran suficientemente flexibles para enfrentarse
con esta alta fluidez institucional.
55
Aunque nuestro objetivo principal es concentrarnos sobre lo universal en la administracin, nuestros ejemplos citados son inevitablemente de incidencia local, particularmente en el presente captulo,
en el que el modelo bsico feudal de la sociedad es el factor determinante aunque las tendencias expansionistas estaban evidentemente deformando las relaciones domsticas tradicionales desde su mismo principio. Durante este periodo los acontecimientos de todo el mundo
estaban impulsando un acontecimiento repentino en las ms amplias
esferas administrativas a las que podra dedicarse un estudio profundo. Obviamente slo puede hacerse un breve esbozo de algunos de
los incidentes ms interesantes en este ya largo captulo; pero todos
son contribuciones hechas a la nueva administracin que habra de
ser vital en la formacin del nuevo mundo.
La batalla entre el Imperio y la Iglesia que ya haba llegado a la
cima con Carlomagno en el siglo VIII, haba alcanzado por esa poca
un lugar definitivo, administrativamente para la ventaja de la ltima. Todo el Sacro Imperio romano habase convertido en una institucin alemana, tomando su forma tanto de las tradiciones del pasado
cuanto de la situacin acostumbrada en Alemania. El hincapi estaba
con los muchos Estados principescos y el emperador, quien era elegido, pero como una dbil sombra de su antigua contraparte romana.
Por la eleccin de Federico I en 1152 d.c. este proceso habase establecido en manos de siete electores, quienes entonces incluan los
tres arzobispos de Renania, el conde palatino del Rhin, el duque de
los Sajones y el Margrave de Brandenburgo.s" Se dice que el sptimo
era el rey de Bohemia, pero su permanencia fue cuestionada en el
Sachenspiegel (Saxon Mirror), compilado alrededor de 1230 d.c., sobre la base de que no era alemn. Estas disposiciones poco comunes
habran de continuar durante el periodo moderno, siendo agregados
un octavo y noveno elector durante el siglo XVIII, pero esta disposicin, aparentemente democrtica, no evit la seleccin de lo que Bryce
llama "el ms conspicuo ejemplo de una monarqua no hereditaria
que el mundo moderno ha visto", que fue confinada a unas pocas
familias poderosas. 56 Uno de los resultados de sta, que es de algn
modo compleja prdida de poder, fue que el sistema administrativo
centralizado no surgi en Alemania, siendo dejada la supervisin del
55 Bryce, op, cit., p. 236.
56 Bryce, op, cit., pp. 241-242.
56
Imperio en manos de los distintos gobernantes estatales, de los que

el Emperador era, ciertamente, el ms influyente, con un centro de
poder que a veces operaba ms all de Alemania, en Flandes, Espaa,
Italia, Austria y en otras partes.
Con la Iglesia de Roma, por otra parte, la situacin estaba mucho
ms establecida e integrada. Hasta la Reforma en el siglo XVI, a pesar
del exilio y el periodo de escisin, los eventos conspiraron para la
construccin de una fuerte administracin central sobre la base de
una malla de unidades locales, a menudo basados en ricas propiedades
capaces de conferir un ingreso adecuado, en forma d un beneiicum
propter oiiicium para quien ocupaba un cargo. Esto slo era suficiente para dar a quienes ocupaban altos cargos -obispos y abades-e- poderes importantes, con un amplio marco de administracin civil dentro de sus dicesis. Ellos creaban poder en la Iglesia tanto como
consejeros espirituales para la congregacin creciente de cristianos que
determinaban la moralidad de la poca en su calidad de terratenientes
y por un tiempo este poder fue considerablemente ensanchado en
virtud de su capacidad de escribanos, que tena una elevada demanda
entre los prncipes y los reyes quienes preferan a ellos como administradores, que a los hombres menos cultos de su squito.
En este acceso al poder temporal la Iglesia no pudo resistir, en
parte como consecuencia de aceptar las responsabilidades normales
de la posesin de tierras, la creacin de un Estado papal independiente. Inclusive ste fue, sugiere Partner,"? "el resultado de una poltica
deliberada y largamente desarrollada". Haba comenzado con el
derrocamiento del yugo bizantino y creci a partir de "las propiedades inmuebles del Obispo de Roma -patrimonium Sancti Petri- y
el liderazgo poltico ejercido por los Papas en Roma y en Italia Central". Sufri una declinacin casi fatal durante el gran Cisma, pero
fue subsecuenremente reconstruida hasta alcanzar gran prestigio con
el Papa Martn V (1417-1431). Su efectivo sistema de gobierno yadministracin funcion bajo la suprema autoridad del Papa, aconsejado
por su Concilio de Cardenales.
Para propsitos administrativos el Estado papal estaba dividido
en varias provincias y algunas divisiones menores. Las unidades mayores eran controladas por un rector o legado, algunas veces goberna51 Peter Partner, The Papal State under Martin V, Escuela Britnica en Roma,
1958, p. 1.
E.UROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500
57
dor, mientras que despus muchas de las ciudades ms importantes

tenan un rector o gobernador quienes sujetos a la cabeza provincial,
tambin eran directamente responsables ante Roma. La cabeza de
gobierno en la ciudad de Roma -sucesor de la tradicional Comuna
de Roma- era el vicecharnbeln apostlico. Cada divisin gubernamental tena su propio modelo histrico.
La Ley Pblica del Estado de la Iglesia fue establecida en las
Constitutiones Egidiane, promulgadas en Fano en 1357.58 Sobre cada
provincia el rector tena poderes gubernamentales plenos y completo
control de la administracin, con una excepcin importante: principalmente, no poda intimidar al Tesorero, quien, aunque subordinado en rango, era prcticamente independiente. Se necesitaba su consentimiento cuando se arrendaban ingresos o castillos o cuando se
hacan componendas con delincuentes. El rector nombraba y remova
oficiales, perdonaba comunas y delincuentes por sus delitos y los
absolva de sentencias de excomunin. l impona y ejecutaba todas
las sentencias. Era responsable de formar tropas entre los comunes y
los nobles, de reclutar mercenarios para la Iglesia y ejercer el poder
de comando sobre ellos. Tena poder para convocar al Parlamento
local, pero en la poca de Martin Vesta haba sido reducido a un
papel mucho menor. La jurisdiccin espiritual del rector tambin se
haba limitado y, donde no haba legado o Vicario, una Comisin de
Asuntos Eclesisticos reciba tales poderes. As el rector virtualmente
se haba convertido en un gobernador temporal normal.
El tesorero, segundo oficial de la Provincia, y oficial de considerable importancia poltica, a menudo era escribano de la Cmara
Apostlica, a la cual renda cuentas. Trabajaba a travs de sus propios
notarios, redactaba letras a su nombre y usaba sus propios sellos.
Aparte de su responsabilidad por todas las cuestiones financieras, el
Tesorero tam bin actuaba como perro guardin de los derechos de la
Cmara Apostlica y tena poder para investigar los departamentos,
si era necesario.
Haba numerosos oficiales en las provincias, incluyendo jueces y
nombramientos especiales, establecidos en las Constitutiones, como
procurator camere y procurator iisci, con la obligacin de vigilar los
derechos de la Cmara Apostlica, as como numerosos oficiales menores, como los notarios de la Curia, que formaban todos juntos un
complejo establecimiento. Finalmente, se debe mencionar al Mariscal,
68
Partner, 01'. cit., p. 101.
58
responsable de la ejecucin de justicia, quien tena derecho a tres lanzas, y suficientes hombres armados y era ayudado por una banda de
mensajeros, cortesanos y bailiffs. Aunque el Rector tena el derecho
de nombrar a sus propios oficiales, esta fue una funcin que, bajo el
Papa 'Martn V, frecuentemente era ejercida desde Roma.
En el centro, el Papa gobernaba a travs de la Cmara Apostlica,
que en el principio haba sido confinada al control de sus recibos,
pero despus se convirti en el rgano principal del gobierno del Estado papal y especficamente la secretara principal del Papa. Su ca,
beza era el chambeln, que actuaba como ejecutivo en jefe y juez
final en todos los casos espirituales y temporales que surgan de su
trabajo, y era de hecho uno de los tres personajes ms influyentes
de la Corte Romana. Poda nombrar oficiales en todo el Estado papal
y ejerca control administrativo en algunos casos fuera de la Cmara.
Actuaba como principal consejero del Papa en todos los asuntos de
alta poltica y su posesin continu durante el interregno que sigui
a la muerte del Papa. Su posesin era as una, interesante amalgama
de alto sacerdote, gran visir, primer ministro y secretario permanente'
en los estilos antiguo y moderno, teocrtico, poltico y administrativo, todo en uno.
Pero ni la Cmara en su ubicacin, ni el Chambeln con su nota
ble versatilidad eran el equivalente autntico del gabinete moderno y
los ministros. La cmara estaba organizada como un colegio competente para hacer frente a todas las fases de gobierno y consista del
chambeln, el tesorero y un nmero de consiliari o assistentes camere)
que eran abogados y administradores competentes, siendo apoyado el
conjunto por el cuerpo principal de domini de camera (empleados
de la Cmara) responsables de su trabajo cotidiano. Sus funciones financieras eran detalladas e importantes, ya que supervisaban la red
financiera que cubra todo el Estado papal. La mayora de ellos eran
doctores o licenciados en derecho y entre ellos el Papa ocupaba muchos cargos importantes fuera de la Corte romana. Adems, muchos
notarios -los tebelliones ya mencionados-eran solicitados para la
transaccin de todos los negocios que requeran de un instrumento
pblico, y tambin realizaban el trabajo de rutina de la administracin. El auditor de la Cmara Apostlica de la corte ejerca amplios
poderes mediante su propia organizacin y personal.
Normalmente el poder ejecutivo en las provincias operaba a travs d los rectores y gobernadores, pero el impacto de la Cmara
Apostlica, principalmente a travs de sus importantes funciones fi-
EUROP A MEDIEVAL: 1000 A 1500
nancieras, dominaba todas las partes del sistema. Tena inters directo
en el monopolio de la sal, que era operado por oficiales, o conduttori
bajo un acuerdo con ellos. La Cmara tambin tena control de la
fuerza armada del Estado papal y asimismo de las mercenarios italianos
a quienes contrataba, pagaba y supervisaba.
Debe estar claro, a partir de esta relacin muy resumida, la organizacin compleja que el Estado papal haba desarrollado como sis-tema muy detallado de gobierno que difera de otros sistemas estatales, al combinar los poderes espirituales y temporales, y como administracin era mucho ms burocrtica en la organizacin y operacin
de lo que era comn en la Europa contempornea. Era de hecho una
institucin extraordinaria' para su tiempo.
Las unidades eclesisticas locales figuraban prominentemente en
el esquema de las cosas y llevaron el poder del Papa muy lejos, ms
all de los confines de su reino temporal. Sin los obispos muchos
grandes planes habran sido inalcanzables. As, cuando Urbano JI
hizo su famosa llamada al concilio de Clermont en noviembre de
1095, para una guerra santa contra la Creciente y para proteger los
lugares santos, no estaba preparado para la abrumadora respuesta que
sigui. 59 No se haba pensado en ningn arreglo administrativo y se
necesitaban pasos urgentes para reparar la omisin. Fue as siempre,
con los lderes dispuestos a ignorar las suposiciones ms mundanas de
sus grandes designios. El Papa se apresur a establecer regulacionespara proteger los intereses de los que iban a la Cruzada. No slo habran de recibir remisin de castigos temporales por cualquier pecado
que hubieran cometido, sino que sus pertenencias mundanas habran
de colocarse bajo la proteccin de la Iglesia durante su ausencia en la
guerra. Habra de ser responsabilidad de los obispos dentro de las localidades hacerse cargo de estas pertenencias y devolverlas intactas a
los guerreros cuando regresaran a casa ... , si regresaban a casa. sta
no fue sino una de las regulaciones que se promulgaron as, pero lo
importante de ellas es su efecto inmediato sobre el reclutamiento, as
como el provocar disposiciones administrativas para su ejecucin.
La monarqua personal significaba administracin fluida sin trabas
por camisas de fuerza geogrficas. Enrique II de Inglaterra (11541189), como heredero del Imperio angevino que se extenda desde
59 Steven Runciman, A History 01 the Crusades, Cambridge, 1951, y Penguin..
'vol. 1, pp. 108-109.
Escocia hasta los Pirineos, proporciona un buen ejemplo de administracin gubernamental que dependa de un grado de movilidad que
era altamente excepcional. En cualquier tiempo poda sentirse su presencia en Normanda, Anjou, Aquitania, Inglaterra o Irlanda." Era
el lazo personal que mantena unida una diversidad de territorios
que rivalizaban en la poca del Sacro Imperio romano. Pero la verdadera prueba de su dominio del arte de la administracin descansaba
en su capacidad de asegurar su continuidad efectiva en esos reinos, de
los que estaba ausente. Ya sus predecesores normandos haban sentido la necesidad de delegar autoridad al ausentarse de uno u otro
de sus territorios. Desde 1067 Guillermo El Conquistador, al visitar
Normanda, haba dejado el gobierno de Inglaterra en manos del
Obispo Oda de Bayeux y su mayordomo normando Guillermo Fitz
Osbern, y se hicieron disposiciones similares con otros magnates 61
despus. Bajo su hijo, Guillermo Rufo, que era un combatiente confirmado que prefera la guerra al gobierno y consecuentemente prefera dejar la administracin a profesionales, se desarroll el virreinato temporal como un cargo permanente y bien definido.
De esta manera el justiciazgo comenz a tomar forma. 62 Ranulf
Flambard parece haber sido el primero en ocupar el cargo de justiciarius. De familia humilde, Flambard, bajo el Conquistador, se haba
graduado mediante ciertos cargos eclesisticos menores para ser el
capelln de Guillermo y escribano del Canciller. As accedi a la
impresionante autoridad ejecutiva. Era altamente eficiente pero, bajo
Enrique 1, despus de un periodo de desgracia que incluy una temporada en la Torre, para satisfacer el resentimiento baronial, aplic
sus grandes habilidades administrativas en desarrollar el Obispado de
Durham, que ocup durante veinticinco aos. Enrique mismo haba
estado renuente a desviar a Flambard de esta manera, pero fue afortunado de encontrar un sucesor valioso y tal vez un poco ms escrupuloso en Roger, Obispo de Salisbury, cuyo surgimiento desde la
comparativa oscuridad de un sacerdote menor en Caen y subsecuente
carrera son de gran inters para mostrar cmo en esa poca el administrador eficiente era a menudo descubierto y elevado. Obviamente,
como hombres prcticos, los reyes de Inglaterra estaban prestos a
A. L. Poole, From Domesday Book to Magna Carta, Oxford, 1951, pp. 319 Y ss,
Bryce Lyon, A Constitutional and Legal History 01 Medieval England, Harper,
Nueva York, 1960, pp. 152-154'.
62 F. J. West traza sus inicios tentativos en The [usticiarship in England, 1066
1232, Cambridge, 1966.
60
61
61
reconocer que la administracin requera de algo ms que sangre noble y talento para la vida en la corte. Cuando no, tenan que hacer
el trabajo ellos mismos o encontrar un problema autntico en sus
manos. En 1139 Roger fue removido del cargo por el rey Esteban
y la judicatura se mantuvo en suspensin temporal hasta el reinado
de Enrique 11, quien lo consider una ayuda invaluable para su movilidad. Pero l prefiri buscar entre los barones sus nombramientos
y, al principio, compartir el cargo entre el conde Roberto de Leicester
y Ricardo de Lucy, aun cuando el ltimo fue despus el nico a la
muerte de Roberto en 1168. El nombramiento de su sucesor, Ranulfo Glanville, marc un regreso al modelo anterior porque l haba
surgido de los rangos del cuerpo de oficiales menores. Significativamente, muri en 1190 al estar en una cruzada con Ricardo, quien
parece haberlo llevado "para mantener la seguridad", lo que sugiere
que el cargo ya no estaba cumpliendo su funcin original. Esto lo
confirma la prctica, bajo Juan y Enrique IlI, cuando la judicatura
adquiri una muy menor importancia debido a que estos reyes, despus de la prdida de Normanda, estaban por necesidad y a menudo
por inclinacin, inmersos en el detalle de la administracin de su
palacio. Juan, en particular, gustaba de tener su mano en las palancas
ejecutivas, actitud que bien pudo haber contribuido a su impopularidad entre sus contemporneos.
Subsecuentemente, la accin continua de las Cruzadas y las campaas continentales volcaron sobre los reyes los problemas de la administracin desintegrada, pero la creciente institucionalizacin del
gobierno y la evolucin de mtodos administrativos ms establecidos
restituy la judicatura fuera de tiempo, aunque debe subrayarse que
la monarqua ya haba perdido un poco de su carcter personal. Fue
el excesivo aumento en el tamao del problema lo que origin
que el rey dependiera ms y ms de la ayuda especializada de sus secretarios, del Consejo, de la Tesorera y de las Cortes.
Enrique V (rein de 1413 a 1422), al proseguir su poltica de
reconquista en Francia, decidi que Normanda debera organizarse
como un Estado separado.s" El sistema existente de divisin local en
ocho bailliages se mantuvo, excepto porque los baillis eran ahora ingleses, aunque la anglizacin no se llev ms all en la jerarqua. Se
revivi el antiguo Senescal y se puso en manos de Ricardo Woodville,
quien supervisaba a los oficiales civiles y militares en las reas bajo63
E. F. Jacob, The Fijteenth Century, 1399-1485, Oxford, 1961, pp. 189-190.
62
E.UROPA MEDIEVAL: 1000 A 15()()
-el control del rey, excepto las finanzas porque estaban controladas por
Guillermo Abingdom quien, como tesorero general y receptor general
tena autoridad concurrente y control, una dicotoma de poder y administracin ampliamente difundida en la poca, como ya hemos visto
-en otras asociaciones.
Incidentalmente una rama de los Trabajos del Rey operaba en
Calais (y las provincias fronterizas alrededor) desde la poca de
su captura por Eduardo Hl en 1347.64 Las necesidades de defensa en
esa rea eran insistentes y pesadas. Un staff permanente de trabajadores se mantena ah, muchos de ellos reclutados en Inglaterra para
el servicio martimo. Estaban bajo el control de artesanos-maestros,
algunos de los cuales eran flamencos. El tesorero de Calais se hizo
responsable por la administracin financiera y clerical de los trabajos,
ayudado, en el siglo XIV, por el abastecedor, quien vigilaba el aprovisionamiento y la conservacin, en lugar seguro, de toda la comida
y los productos requeridos para el funcionamiento del establecimiento. Algunas veces se combinaron los dos cargos.
La tendencia hacia instituciones administrativas ms establecidas
tambin comenz a hacerse sentir en la esfera de la diplomacia, esencialmente una actividad personal que habra de permanecer as mucho tiempo, pero en adelante se realizaron una serie de misiones especficas sobre una base ad hoc. Una forma de regularizacin comenz
a aparecer. Este fue particularmente el caso en los estados italianos
donde las instituciones diplomticas se hallaban bien desarrolladas y
estaban en curso procedimientos estrictos de formulacin. El primer
libro de texto de la prctica diplomtica escrito en Europa occidental
apareci en 1436, obra de Bernard du Rosier, preboste y posteriormente arzobispo de Toulouse." Explica la organizacin y conducta
del arte diplomtico de ese tiempo. Hasta entonces las actividades de
los agentes diplomticos siempre haban sido intermitentes, pero el
sistema del Estado italiano requera de un nuevo tipo de representante -el embajador residente- que fue introducido probablemente
durante el siglo XIV y estuvo bien establecido hacia fines del xv. El
primer agente residente de quien hay una autntica mencin fue el
servidor de Luigi Gonzaga, capitn del pueblo de Mantua, en la Corte
Imperial de Luis el Bvaro, antes de 1341.66 Habra de desarrollarse
64
65
66
Official History, op. cit., vol. 1, pp. 423-424 Y vol. 11, pp. 1054-1055.
Garrett Mattingly, Renaissance Diplomacy, Cape, 1955. pp. 28-30.
Mattingly. op. cit., p. 71.
63
una importante especializacin dentro del campo de la administracin

pblicas, para hacer frente as a una necesidad urgente del nuevo sistema estatal.
Lejos, en el Sur, en los lmites de Espaa y el Islam estaban teniendo
lugar importantes eventos que eran de hecho precursores de cambios
an mayores. La Espaa cristiana se haba consolidado grandemente
para hacer frente a la amenaza comn y con la unin de las coronas
de Castilla y Aragn en 1481 estaba listo el escenario para la capituladn del reino moro de Granada, once aos despus. Se haban
puesto ya las bases, particularmente en la Pennsula Ibrica, para una
notable extensin de la civilizacin europea, allende los mares, en
reas an desconocidas para el hombre occidental contemporneo.
Esta expansin era en gran medida para extender el marco de la
administracin, corno veremos despus.
Ya Europa estaba movindose en la fase conocida corno Renacimiento, o la poca del Nuevo Conocimiento, y mientras sus principios
pueden justamente ubicarse en Italia, en cuyo perenne brillo los muchos recuerdos sobrevivientes de la grandeza que tuvo Roma permanecan como constante acicate a la imaginacin de los italianos plenos
de recursos de la poca medieval," debemos darnos cuenta de que
este despertar se estaba manifestando en muchas partes de la Tierra,
tanto al norte como al sur de los Alpes. Fue de hecho ayudado por un
movimiento de hombres e ideas a travs de las muchas fronteras de
una sociedad todava grandemente feudalizada, y apoyada no poco
por los avances sustanciales en la competencia administrativa de los
gobiernos, de la Iglesia y otras instituciones que estaban proliferando
como nunca antes. La cada de Constantinopla ante los turcos en 1453,
un suceso al que regresaremos en el siguiente captulo, tambin tuvo
gran significado en este despertar.
Para el nuevo movimiento, la expansin de la fabricacin del papel, ya en camino durante el siglo XII, fue una importante innovacin
que llev inevitablemente a la introduccin, alrededor de 14401450 d.c, de la impresin por medio de tipos metlicos movibles de
matrices o moldes, una idea que en realidad haba venido de los chinos durante el siglo VI, en forma de una copiadora por medio de bloques de madera. La imprenta haba de ser muy importante en la
proliferacin de la informacin y la difusin del conocimiento. Por
67
V. H. M. Creen, Renaissance and Rejormation, Arnold, 1952, p. 35.
64
otra parte, la administracin, que a menudo requera de la elaboracin inmediata de registros, habra de depender de las habilidades
caligrficas, durante algn tiempo, para su preparacin, y as la importancia del empleado copista aumentara.
La erudicin y el comercio trascendieron las fronteras del gobierno, cada una ayudada, pero a su vez ayudando el impulso de la
curiosidad humana por probar lo desconocido. Los eruditos vagaban
de monasterio en monasterio, de corte en corte, de ciudad en ciudad.
Los centros de aprendizaje crecieron hasta ser escuelas organizadas,
algunas literalmente para el intercambio universal de conocimientos,
en centros como Salerno, Boloa y Pars, donde tomaron forma las
primeras universidades. En Oxford la universidad obtuvo su primer
estatuto en 1214.
La produccin especficamente para uso estaba en curso de ser
reemplazada por la produccin para el mercado; la creacin de mercados organizados se volvi un asunto prioritario. Tal comercio requera de la creacin de instituciones que regularan el trabajo y que
proporcionaran e intercambiaran artculos de primera necesidad, en
forma de gremios y corporaciones de comerciantes. Los miembros de
comercios e industrias especficas se organizaron, generalmente bajo
constituciones o autoridades estatuidas, en gremios para regular sus
actividades y proteger sus propios intereses. Florecieron durante toda
la Edad Media en todas partes de Occidente; y su administracin, en
esencia privada ms que pblica, es no obstante afn para nuestro
estudio, porque las dos esferas no pudieron definirse con precisin.
En Londres, en particular, ya eran importantes en el siglo XII Y sus
principios datan de mucho tiempo atrs. Tampoco fue esta una modalidad puramente europea, ya que hay evidencias de una amplia
prevalencia de una especie de gremio en China, de castas comerciales
anlogas en India y de gremios en Bizancio, que fueron los precursores de los esnais posteriores en Turqua, Bulgaria y Servia.?" Aunque en Europa han sido invalidados por tipos posteriores de organizacin, no deberamos ignorar el caso sobreviviente, que ya hemos
conocido, de las Compaas Gremiales de Londres, donde la institucin particular habra de estar estrechamente asociada con el gobierno local.
Siempre se haban organizado ferias casi espontneamente en los
68 George Unwin, The Gilds and Conipanies o/ London, 1908, nueva edicin Cass,
1963, pp. 2-3.
65
centros importantes o en el cruce de las rutas donde los comerciantes

traan sus mercancas y crecan rutas regulares de comercio, algunas
de alcance casi mundial, como el famoso camino de la seda de China
que ya exista hacia fines del siglo JI a.c. ligando al imperio romano
con China y que floreci desde el primero o segundo siglo d.c. en
adelante.s"
En Inglaterra el importante comercio de la lana organiz el intercambio de mercanca en ciertas ciudades establecidas que proporcionaban facildades de almacenamiento y donde la jurisdiccin de las
disputas se colocaba en manos del mayor. Eduardo III, bajo el Estatuto del Reconocimiento de 1353, transfiri este centro comercial de
Brujas, donde las restricciones se haban vuelto fastidiosas, a varias
ciudades de Inglaterra e Irlanda, pero al mostrarse insatisfactoria esta
decisin, el control se transfiri en algn momento en los tempranos
sesentas a Calais, donde habra de permanecer durante casi dos siglos.
Los primeros entre estos mercaderes asociados fueron las hansas,
ligas alemanas o compaas, que consistan en grupos de ciudades
combinadas, primero para proteccin contra la anarqua, pero subsecuentemente como poderosas ligas comerciantes. Ya estaban formndose en el siglo x, pero tales asociaciones no pudieron trascender
el flujo de los acontecimientos y la ms famosa entre ellas, la Liga
Hansetica se levant a la altura de sus poderes en el siglo XIV, cuando comprendi 160 ciudades, extendindose desde Dinant en Flandes
a Ravel en el Bltico, constituyendo as toda Europa del Norte como
una sola rea comercial." Su terminal inglesa, la Romana Hansetica,
se localizaba inicialmente en el lugar actualmente ocupado por la
estacin de ferrocarril de Cannon Street, en Londres. Mientras la Liga
llegaba a ejercer considerable poder poltico y era capaz de tomar
accin belicosa cuando la ocasin lo requera, sus objetivos eran promover el comercio y esto se haca por los canales que operaba. Estableci casas contables y fbricas en un nmero de ciudades y, aunque
estaba organizada indefinidamente, es daro que su xito debe haber
dependido en medida sustancial de su administracin efectiva.
Si las ciudades italianas eran mucho menos exitosas en sus esfuerzos cooperativos es a ellas que ciertos avances importantes para la
administracin se atribuyen, esencialmente en la banca y la contabi69]. Needham, Science and
Cioilization in
China,
Cambridge, 1954, vol.
r,
pp. 170-183.
7,0
Friedrich Heer, Tlze Medieval World, Weidenfeld &: Nicholson, 1962, pp. 54-55.
66
lidad, ambas principalmente financieras y slo en segunda instancia

administrativas, si es que en verdad las dos actividades pueden separarse. Monopolizando las rutas comerciales ms importantes entre el
Mediterrneo y el Este, y a travs de los Alpes hacia Europa del
Norte, las ciudades italianas -particularmente Florencia, Siena y Gnova- ejercan un considerable control financiero. La introduccin
de monedas de oro durante el siglo XIII tambin facilit la creacin de
un sistema monetario aceptable internacionalmente. Los financieros
italianos, bajo la etiqueta de "Lombard", cubrieron toda Europa con
una red bancaria. Actualmente la calle Lombard en la ciudad de Londres permanece como testigo de su empresa." Ellos tenan que ser
administradores eficientes.
Estos movimientos elementales, que tenan su propio impacto
vital, eran grandemente ayudados por los mtodos contables contemporneos que estaban involucrados en el primer avance radical en
estas tcnicas desde los tiempos clsicos. Durante el siglo XIV, probablemente primero en Gnova, pero es posible que tambin en Florencia,
el principio de llevar los libros con doble entrada fue aplicado por
los establecimientos comerciales italianos. De ah en adelante la tenedura de libros se desarroll rpidamente y sus prcticas son evidentes
en numerosos registros de negocios sobrevivientes de esa poca. El
primer tratado que pone en evidencia la existencia de mtodos para
llevar los libros, algunos probablemente de dos siglos de antigedad,
fue escrito por Luca Paccioli (1445-1523), el matemtico, quien en su
Summa de Arithmetica, Geometria, Proportioni et Proportionauta,
publicado en Venecia en 1494, inclua secciones sobre tenedura de
libros, dinero e intercambio, siendo la primera seccin impresa posteriormente por separado en Toscana como La Scuola Perjetta da
Mercan ti (La escuela perfecta de mercaderesj.P
La bsqueda del comercio llev a los aventureros mucho ms lejos

del camino y estaban las tradiciones del Camino de la Seda para impulsarlos. As, el joven Marco Polo acompa a su padre y su to en su
segunda expedicin en 12n a Mongolia y ante la presencia de Kublai
Khan (1216-1294), el primer empleado mongol de China, en 1275,
Marco se recomend as ante el gran gobernante por su iniciativa y
astucia, tanto que fue enrolado entre los asistentes de ste y evenHeer, op. cit., p. 64.
A. C. Litt1eton &: B. S. Yamey (editores), Studies in the History o[ ACC01mting,
Sweet &: Maxwell, 1956, particularmente B. Taylor en "Luca Pacioli", pp. 175-184.
71
72
67
tualmente fue empleado por l en misiones secretas que lo llevaron

a todas partes de Asia y, por supuesto, provocaron los celos de otros
oficiales de la corte. Hacia el Oeste los portugueses estaban explorando las costas del Atlntico de frica y estableciendo estaciones comerciales muy lejos a lo largo de la costa de Guinea. Antes del fin
del siglo xv Vasco da Gama (1460-1524) haba navegado alrededor
del Cabo de Buena Esperanza en el ocano fndico y la circunnavegacin del mundo estaba en perspectiva. Para Espaa, el italiano, Cristbal Coln (1451-1506), haba alcanzado las playas de Amrica. Si
tales frutos del Renacimiento europeo difcilmente pueden atribuirse
a los avances administrativos, ellos mismos fueron, indudablemente. los
precursores de una tremenda expansin en la operacin gubernamental que seguramente creara nuevos horizontes para el administrador
pblico. En ese 'momento y en verdad durante mucho tiempo, todava nadie miraba a la administracin corra una actividad distintiva y
separada en su propio derecho, pero estaba emergiendo un Nuevo
Mundo que llevara justamente a eso.
n.
MEDIO ORIENTE.
EL CHOQUE ORIENTE-OCCIDENTE
(1071-1683)
DESDE tiempos inmemoriales las principales corrientes de la historia
han flido del Oriente al Occidente, aunque para la poca que estamos considerando haban llegado ms all del rea que pretendemos
analizar. Durante el periodo posterior al siglo XI hubo tres movimientos de especial importancia, a saber: i) la decadencia y cada
de Bzancio, un acontecimiento mucho ms prolongado que la anterior decadencia de la Roma Occidental, a la cual Gibbon considera
en forma importante; ii) la vital y vigorosa actitud de la Repblica
de Venecia, la ciudad-Estado italiana ms importante; y iii) el resurgimiento del podero musulmn con el ascenso de los turcos y la
asuncin de su papel como sucesores de Bizancio. En contraste, los
. movimientos provenientes del Occidente, tales como las Cruzadas
cristianas, tuvieron un efecto ms bien desolador y menos efectivo.
Asimismo, debe tenerse presente que la inestable frontera entre
Oriente y Occidente, que variaba a 10 largo del Bsforo y las costas
orientales de los mares Egeo y Mediterrneo, era creacin de los movimientos surgidos en Asia central y que culminaran con la conduccin de los mongoles bajo Gengis Khan (1l62-1227) y sus sucesores,
quienes rodearon a China y la India y penetraron hacia el Occidente
a travs de las estepas rusas hasta llegar al Danubio. Estos movimientos bsicamente nmadas, generadores de un podero militar irresistible, tuvieron un impacto revolucionario sobre los pueblos que cayeron a su paso: algunos, como los antiguos enemigos bizantinos y persas
se sometieron a su poder, otros como los turcos y los eslavos fueron
acogidos en la contienda general y despus se les impuls para allanarse el camino por s mismos. Entre estos ltimos destacaron los
seljuks de Rum, o Roma oriental, ttulo con el que se dieron a conocer despus de su victoria en Manzikert en 1071, pudiendo remontarse los inicios de dicho movimiento cuando menos hasta el ao.
1200 a.c. Su existencia se prolongara hasta el ao 1308, cuando su
ltimo gobernante, Mesud Il l, fue asesinado, desapareciendo el otrora
gran imperio seljuk.'
1 Para mayor informacin consultar Tamara Talbot Rice, The Seljuks in Asia
Minor, Thames &: Hudson, 1961.
68
MEDIO ORIENTE. ORIENTE Y OCCIDENTE,
69
El escenario es tan vasto, el movimiento tan complejo y las

consecuencias .tan inextricablemente interconectadas que sera ftil,
dentro de los lmites de este anlisis, prometer ms de una mera indicacin introductoria de las grandes modificaciones sugeridas por estas
cuantas frases. Indudablemente, se ha prestado mucha atencin, tanto
coetnea cuanto subsecuentemente, a los anales de guerra, las vicisitudes de la victoria y la derrota, y en cambio muy poca a la contribucin de los factores ms mundanos, y consecuentemente a los esfuerzos
administrativos requeridos para sostener los diversos reinos sobre
reas geogrficas muy extensas durante un lapso temporal considerable. No obstante que los registros existentes ofrecen slo vistazos
ocasionales de la estructura administrativa y el personal que servan
a estos movimientos destrozadores del mundo, no deja de ser evidente
que existan instituciones competentes y que frecuentemente debieron
haber alcanzado niveles de eficiencia comparativamente superiores.
No podemos centrar nuestra atencin ms que en unos cuantos ejemplos especficos de la experiencia y las actividades administrativas
de los que tenemos conocimiento. Sin embargo, primero debemos
revisar brevemente el patrn administrativo ms general de los tres
movimientos principales a que hemos hecho referencia.
POLTICA y ADMINISTRACIN EN LAS MARCHAS

ORIENTALES
Bizancio: El reino de ms larga existencia en el rea fue el Imperio

bizantino, el cual, en el siglo XI de nuestra era, haba existido ya
durante 700 aos desde la fundacin de Constantinopla en el ao
330 d.c. Con la decadencia de la dinasta macednica los esfuerzos desgarradores de la aristocracia slo podan ser contenidos por una burocracia fuerte, que no obstante era antimilitarista; ostensiblemente, a
causa de la economa, permita hacer gastos en la defensa mediante
fondos de reserva. En todas partes las fronteras haban comenzado a
retroceder. Eventualmente, en la batalla de Manzikert, Bizancio sufri
su peor derrota a manos de los turcos seljuk, siendo capturado su emperador romano, Digenes, dejando aniquiladas a sus tropas. Despus'
~e una dcada de inestabilidad Alejandro Comneno, comandante milItar y miembro de una familia poderosa, fue coronado como Alejandro 1 (1081-1118) Y el ejrcito adquiri superioridad sobre la burocracia. A pesar de las serias dificultades econmicas Comneno comen-
70
MEDIO ORIENTE. ORIENTE Y OCCIDENTE
z a recuperar los territorios perdidos y se preparaba para contraatacar

a los seljuks cuando, en el ao 1096 d.c., aparecieron en escena los
cruzados del Occidente para rescatar los Lugares Santos de manos de
los musulmanes.
Este movimiento pudo haber trado respaldo y renovacin a los
cristianos del Oriente, sin embargo, de hecho cre una desviacin tal
que, a pesar de sus xitos inmediatos, a largo plazo funcion a favor
de los enemigos del cristianismo. Ciertamente la Primera Cruzada fue
exitosa. Antioqua y Jerusalem fueron capturados y por el momento
se lograron disposiciones satisfactoriamente razonables entre las dos
alas del cristianismo. Sin embargo, en forma inevitable surgieron los
problemas entre los bizantinos y los latinos, ya que exista una gran
desconfianza hacia el Occidente entre la gente comn de Bizancio.
Esto culmin el 13 de abril de 1204 cuando los ejrcitos de la Cuarta
Cruzada asaltaron Constantinopla, siendo licenciosamente saqueada
la grande y bella ciudad por los cristianos de Occidente. El Imperio
romano de Oriente se vio entonces sometido a un proceso de decadencia que, hasta cierto punto, reprodujo la suerte anterior del Imperio de Occidente ocho siglos antes. Con todo, la corriente no se
diriga por completo en una sola direccin. Despus de un periodo
de gobierno latino la imagen del Imperio bizantino fue restablecida
bajo Miguel VIII, el primero de los Palelogos, en 1259. Por un momento pareci como si el gran reino fuera a comenzar nuevamente
una fase de gloria, pero a pesar de los esfuerzos casi heroicos de algunos grandes soberanos, ello no ocurrira. La dinasta produjo tambin demasiados lderes mediocres, incapaces de sostener el esfuerzo
que hubiera asegurado una nueva era de grandeza. Bizancio haba
perdido territorios invaluables; sus finanzas estaban agotadas, su podero militar cercenado, y sobre todo haba muerto su inspiracin
original.
Con todo, se las arregl en la fase final para subsistir durante casi
dos siglos y de hecho, de haber existido un liderazgo con mayor visin
en ambas partes, habra podido salvarse unindose al Occidente. Aunque el margen entre el xito y el fracaso fue estrecho, las personas
interesadas carecieron de visin y el apoyo esencial del pueblo, cuya
suerte ya haba sido condenada, y todas las vas posibles demostraron
ser estriles. En el Oriente el Creciente musulmn estaba definitivamente en ascenso. Constantinopla estaba sitiada por los turcos bajo
Mohammed 11. El 29 de mayo de 1453 arrebat la ciudad a Constantino XI, el ltimo de los emperadores romanos de Oriente, quien mu-
71
ri heroicamente en defensa de su capital. Bizancio desapareci para

siempre del escenario de la historia y la fe del Islam sustituy a la fe
de Cristo en el interior de la gran ciudad. En lo sucesivo, y hasta
hoy da, el almuecn sonara desde las cspides de Santa Sofa, que
los conquistadores convirtieron en mezquita.
No servira de mucho agreg-ar algo a la breve exposicin de la
administracin pblica incluida en el volumen 1. No hay razones, suficientes para creer que haya ocurrido alguna modificacin radical
en las prcticas establecidas durante estos ltimos siglos. La administracin haba manifestado vicios y tal vez virtudes menos evidentes;
pero sus periodos de mediocridad y florecimiento, no obstante, as
como la simple continuidad del Imperio durante tanto tiempo, sugieren que en general su administracin era satisfactoria. Considerando los peligros y dificultades a los que Bizancio tuvo que hacer
frente, as como el largo periodo al cual se tuvo que enfrentar exitosamente, se justifica el sugerir que, a falta de una mejor explicacin
que la aceptada por los historiadores, una administracin pblica
efectiva era un factor favorable e importante para el resultado. Puede
hacerse referencia como pie de pgina en esta discusin, en la seccin
posterior dedicada a Miguel Psellus.
Venecia: Durante este periodo la Repblica veneciana se converta
en la parte o la vctima alternativa de ambas partes, y en ocasiones
de modo coincidente, al defender su autonoma poltica y la supremaca comercial. Entre las capacidades de la Repblica no era menos importante su habilidad para sostenerle la vela al diablo. Se ha mencionado ya el debilitamiento gradual del elemento democrtico y el
fortalecimiento del elemento aristocrtico, y sera de gran inters un
estudio de la forma en que se utilizaron las instituciones tpicas de
una ciudad-Estado para administrar un Imperio. De hecho, en vista
de los paralelos entre la experiencia de Venecia y la eventual historia
y suerte del Imperio britnico -si bien a diferentes niveles de complejidad- hay gran material en la carrera republicana que merece la
consideracin a fondo, tanto del historiador como del administrador.
El gobierno de la ciudad, incluso de la vendimia veneciana, tena
mucho en comn con el gobierno local de cualquier parte. La escala
de operaciones mostr que en su mayor parte la administracin y el
gobierno del campo eran inseparables. Difcilmente se requiri una
complicada divisin del trabajo. Se garantizaba un alto grado de intercambio por el hecho de que, como comerciantes de competencia real,
muchos venecianos eran expertos en la administracin de una oficina
72
y el manejo de la correspondencia, y aceptaban como un hecho natural el papel de la administracin como una etapa normal en toda
operacin social.
Sismondi, en su admirabl:e obra," nos ofrece una gran cantidad de
informacin acerca de la administracin veneciana, aunque en sta,
como en otras cuestiones, su narrativa es a veces confusa e inconsistente. De esta manera, una vez que los acontecimientos la haban
llevado a convertirse en una potencia territorial, Venecia requiri
desarrollar relaciones satisfactorias con sus nuevos sbditos. Sismondi
escribe:
La poltica hacia sus sbditos del continente era justa y generosa.
Era muy superior a la poltica de la poca. El Senado profesaba pblicamente que su objetivo eran el amor y la devocin de sus sbditos.
Para seguridad se enviaban a un Capitn de Guerra y una guarnicin;
un podest para presidir las altas cortes de justicia. Rectores en comunicacin constante con el Senado controlaban la tributacin y la polica, y estaban obligados a observar las leyes y reglas de la ciudad. En
casos muy graves se consultaba a los Diez. Se impuls el autogobierno
local y se estableci un sistema de educacin estatal. Las provincias
sometidas quedaron consagradas a la Repblica. La administracin
era justa y fuerte y debido a la relacin alcanzaron un desarrollo
favorable rpidamente; pero aquellas familias que haban sido empleadas para ejercer la autoridad, o haban aspirado a ello, se irritaron; muchas de ellas se exiliaron a s mismas y se dieron a travs
de toda Italia grmenes de envidia y disgusto por la Repblica.f
Por otra parte, la actitud veneciana hacia los sbditos orientales
de la Repblica fue muy diferente, "de mando, condescendencia y
tolerancia". Sismondi contina:
Gobern, pero no se estableci permanentemente entre el pueblo que
gobernaba: se fue con ellos para hacer su fortuna, pero una vez cumplido ese propsito, se regres a casa. A diferencia de los britanos,
con este solo objetivo en la mira, se convirti en un hombre sin escrpulos. La administracin de la justicia era venal, la malversacin
era comn, la defensa se sacrificaba ante la codicia, el peculado invadi
el servicio pblico, no se prestaba atencin para asegurar un gobierno
bueno y correcto; la presencia veneciana en el Levante slo persegua
2 J. c. L. Sismondi, History 01 the Italian Republics in the Middle Ages, edicin
de un solo volumen, editada por William Boulting, Routledge, 1906.
3 Sismondi, op. cit., p. 532.
73
garantizar el monopolio comercial de Venecia. Se erigieron fortalezas

con el nico objeto de mantener sometida a la poblacin, no como
defensa en contra de los enemigos del exterior; no se prest atencin
alguna a la agricultura y la tropa local consista, en su mayor parte,
de nativos mal entrenados y armados inadecuadamente. De hecho el
Oriente fue explotado en beneficio de unos cuantos comerciantes. No
se contemplaron las posibilidades de un suelo rico y un clima favorable y, consecuentemente la belicosa y endurecida poblacin de Dalmacia resinti la opresin y estuvo en una revuelta perpetua, siendo
as que los pisoteados pueblos del Levante n~ se interesaban en estar
bajo el pie de Venecia o de los turcos. Ciertamente, los turcos tomaron
a los nios y los convirtieron en jenzaros, pero el tributo monetario
era reducido y recaudado por oficiales locales; y a este respecto salan
mejor librados bajo el rgimen turco.'
Para la defensa interna, Venecia dependa de navos y en tanto
principal potencia naval alcanz el dominio del Adritico y el Mediterrneo oriental, hasta que los turcos, habiendo consolidado su
influencia en la Europa oriental, tomaron el mar con un impulso
considerable. El arsenal de Venecia, fundado en 1104 Y ampliado en
diversas ocasiones a partir del siglo XIV, existe todava como un testigo slido del podero y la industria de la Repblica, e incidentalmente de la gran capacidad de una administracin que se requiri en
cierto tiempo para controlar las actividades de seis mil operarios.
Cuando sus responsabilidades se extendieron al continente la poltica general de los venecianos consisti en emplear mercenarios ext~anjeros, una institucin extraordinaria que floreci en Italia en los
SIglos XIV y XV. stos no siempre eran dignos de confianza, ya que
sus lderes podan ser proclives a correr con las liebres y cazar con
los sabuesos. Estos condottieri fueron a menudo lo suficientemente
poderosos como para constituir un Estado dentro del Estado.
. La forma despiadada en que los venecianos trataron, con el serviCIO falto de entusiasmo, ofrece revelaciones acerca de la injusticia de
la poca, as como la inclinacin individualista de la Repblica. Por
ejemplo, durante la guerra con Miln, los venecianos sospecharon
que su comandante Carmagnola trataba a sus prisioneros milaneses
demasiado liberalmente, sin duda poniendo la mira sobre Miln
como posible patrn en el futuro. Para entonces el Senado, sintindose con cierta desventaja, disimul; pero no se olvid del asunto,"
4
Sismondi, op, cit., pp. 627.628.

Sismondi, op. cit., p. 537.
74
Despus de una derrota en la que Cannagnola se sostuvo y present

amplias excusas, fue cortsmente invitado a Venecia para discutir la
situacin. Ah fue recibido con un respeto aparente, pero durante
la noche cuando su guardia personal se haba retirado a dormir, fue
arrestado, procesado por los Diez, puesto en el potro de tormento
se le encontr culpable y fue sentenciado a muerte. Veinte das despus Carmagnola fue conducido a la Piazetta por el Palacio del duque, decapitado pblicamente entre las columnas de los dos santos
patronos de la Repblica, las columnas de San Teodoro y San Marcos,
seales bien conocidas para los visitantes hoy da. Un trato semejante
a un poderoso lder condottieri era posible solamente para un Estado
tan fuerte y seguro de s como Venecia, y en una situacin tal -citando a Sismondi- "para preferir los talentos inferiores de un general
del que se pudiera depender, antes que el genio de un hombre del
cual no se poda fiar". 6
En la prctica, Venecia poda brindar un buen trato a sus condottieri y tena sus salvaguardias. Se mantuvo un control estrecho sobre
sus movimientos a travs de protroeditori, que eran enviados para
vigilar el cofre de guerra e informar cualquier flaqueza en la conduccin de las operaciones. Venecia fue auxiliada tambin por el eficiente servicio secreto que sostena por toda la esfera de sus operaciones comerciales.
Fue durante el prolongado reinado del duque Foscari (1423-1457)
cuando puede decirse que Venecia alcanz y pas el cenit de su gloria.? Pero el mundo que entonces contemplaba era muy diferente a
lo que pareca ser. Con el advenimiento turco al trono de Constantinopla se presentaba una firme consolidacin de un nuevo podero
en el Levante, si bien por un tiempo la realidad fue negada por acontecimientos ms inmediatos. Muchos de los Estados e islas del Egeo
y el Mediterrneo oriental se precipitaron a solicitar la proteccin de
San Marcos y se convirtieron en tributarios de la gran Repblica.
Incluso sus ciudadanos interpretaron los xitos en el continente de
Italia como presagios de su sucesin como seores de todos los italianos, mientras que en Constantinopla misma la habilidad de los
diplomticos -rama de su servicio pblico por la que era muy afamada- le posibilit obtener condiciones para sus ciudadanos, en un
pas en que eran extremadamente liberales a pesar de las lamentables
6
Sismondi, op. cit, p. 538.

op. cit., p. 546.
7 Sismondi,
75
circunstancias. Los venecianos seguiran disfrutando del mismo autogobierno en la ciudad que haban hecho bajo los emperadores bizantinos. Distrada por la guerra con el Visconti de Miln los venecianos haban permanecido neutrales cuando la Roma oriental se encontraba en su ms crtica situacin y los turcos estaban dispuestos
a recompensar esta neutralidad, tal vez occidental y ciertamente traidora, con cierta generosidad. Los residentes venecianos conservaron
sus propias cortes de justicia y el libre comercio en la capital oriental.
Importantes adelantos en geografa y en la ciencia que se desarrollaban en reinos lejanos a la esfera efectiva de determinacin de turcos
y venecianos, es decir, en los vastos ocanos del mundo, y la efectividad de la artillera, serviran para corroer por completo los supuestos sobre los que descansaba el xito de un Estado tan pequeo. Toca
ahora considerar las instituciones de los turcos y su huella sobre la
estructura de la administracin pblica.
Los turcos: La supremaca turca se inici con los seljuks de Rum,
cuya victoria sobre los bizantinos en Manzikert en 1071 d.c. ya ha
sido mencionada. Marcaron la transicin de la existencia nmada a
la sedentaria y sus instituciones ofrecieron muchos precedentes a los
turcos otomanos cuyo Imperio surgira bajo el liderazgo de Osmn
en la ltima dcada del siglo XIII, cuando se sacudi de la proteccin
de los seljuks y se declar independiente. En la etapa de mximo florecimiento el Imperio seljuk se extenda a travs de Persia y el Turquestn, la media luna de las tierras frtiles y gran parte de Asia
Menor, hasta Palestina y la costa norte del Mar Rojo. Los sultanatos
individuales disfrutaron de una autonoma creciente y los seljuks de
Rum reinaron en Asia Menor.
Mientras los seljuks siguieron defendiendo la autoridad espiritual
del califa (sucesor de Mahoma, el Profeta), consideraron a su sultn
como seor temporal, sucedindose en general el liderazgo en el 'hi jo
mayor. Hacia el siglo XIII haban desarrollado un sistema ministerial
en el cual las tareas del visir haban pasado al Pervane o gran canciller, quien actuaba tambin como presidente del Diwan (Consejo).
Era responsable de los asuntos interiores y funga como delegado
del sultn, presidiendo el Consejo en su ausencia. En seguida del
Pervane estaba el comandante en jefe y despus el Cad o presidente
de la Corte, quien tambin comparta u ocupaba el cargo de' jefe
M u/t, la suprema autoridad religiosa. Surgido de la prctica tribal
original de los funcionarios de reunirse a la entrada de la tienda de'
su soberano, se conserv el ttulo de Kapu (o entrada), aun cuando el
'76
lugar de reunin se cambi al interior. Bajo los otomanos esta costumbre dara, por analoga, el ttulo de Sublime Puerta al saln de
consejo y se conservara el de Divn para la asamblea misma.
Tamara Talbot Rice, en su libro, ofrece un conocimiento vvido
de la situacin administrativa de la poca:
En el sultanato de Rum el trabajo del Divn (tambin Diwan)
era desempeado por veinticuatro secretarios, la mitad de los cuales
se ocupaban de los asuntos militares, en tanto que el resto se encargaba de las cuestiones financieras. El visir o pervane, utilizando el
tintero que se le presentaba cuando el sultn le daba el nombramiento
como distintivo de su despacho, tena completa responsabilidad de los
asuntos exteriores del pas; ste confiaba los registros y correspondencia necesarios a un cuerpo especial de escribanos que, aunque en ocasionesutilizaban el rabe, generalmente realizaban su trabajo en persa. Todos los documentos del Estado eran escritos por lo general en
viahat o letra cursiva y todos portaban' el sello del sultn. Durante
la ocupacin mongol se introdujo a las cancilleras el idioma turco,
donde muy pronto fue aceptado como lengua oficial. Los deseos personales del sultn se registraban invariablemente en forma escrita, ya
sea que l dictara directamente o mediante instrucciones verbales, caso
en que los mensajeros deban mostrar el anillo del sultn como prueba
de autenticidad. Las rdenes reales se escriban en un papel especial
reservado ton .ese propsito; era blanco, excepcionalmente fino de
textura y probablemente importado de China."
Con el surgimiento de un sistema de gobierno ms complejo se
-desarroll inevitablemente una clase de cortesanos y funcionarios,
algunos de los cuales, es cierto, siguieron desempeando funciones
que haban existido bajo el rgimen tribal. Naturalmente, dichos
nombramientos dependan con frecuencia de los deseos personales
del sultn, pero ah donde no haba una preferencia especial, se aplicaba un mtodo de seleccin tradicional mediante el cual los candidatos, reunidos ante el sultn y la corte, deban discutir sobre temas
especficos, resultando elegido el dialctico ms hbil y sabio, que
con frecuencia era investido en seguida con uno de los ttulos honorficos que encantaban a los seljuks."
De entre todos los funcionarios el maestro de ceremonias era
propietario de un cargo importante, como lo era el jefe de aguas. Las
8
9
Rice, op, cit., pp. 85-86.

Rice, op. cit., p. 90
77
tareas del primero, habituales y muy extendidas en la poca, son evidentes y se realizaban fcilmente con tal que el propietario tuviera
la personalidad adecuada y un vasto conocimiento de la etiqueta y los
procedimientos de la corte; las del ltimo podan ser muy pesadas
al tener que mantener un abastecimiento de agua infalible bajo condiciones recurrentes de escasez. El aumento de la intriga en la corte
y la conspiracin poltica condujo al nombramiento de un probador
de alimentos y bebidas, pero incluso esta precaucin no salv al gobernante invariablemente de la muerte repentina y si esta era una hazaa
natural en los tiempos en que la ciencia sanitaria era bastante primitiva, sin duda un funcionario expiatorio poda caer bien en ocasiones.
Un concomitante muy comn de la oficiala oriental era la regla
seljuk de que una consorte viuda deba casarse con uno de los ministros del sultn fallecido, que sera al menos una suerte preferible a
la prctica hind del suttee. Pese a su preocupacin por las actividades militares, los territorios islmicos no abandonaban la prestacin de servicios sociales. Los seljuks introdujeron hospitales, escuelas,
mdicas y otras instituciones de caridad que eran sostenidas por donaciones privadas, siguiendo el ejemplo del sultn mismo. El personal
del hospital inclua especialistas en enfermedades internas, as como
cirujanos y oculistas, y tenan acceso a bibliotecas muy completas de
textos mdicos. Este avanzado elemento de bienestar servira de modelo a los turcos otomanos, que no eran un pueblo muy creativo, y
se dice en los registros que algunos hospitales de origen seljuk siguieron utilizndose en el siglo XIX) e incluso unos cuantos hasta la
primera Guerra Mundial (1914-1918).
En su conjunto ste era un sistema interesante, con un patrn
que hemos encontrado frecuentemente con anterioridad. Claramente
un simple gobierno indiferenciado de naturaleza autocrtica con una
disposicin administrativa que consista en el gobernante, una miscelnea de despachos y varios escribanos, y otros subordinados en la base.
EL
GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIN OTOMANOS
Al ascender los turcos al podero mundial partiendo de orgenes tribales, se vieron envueltos no solamente en el proceso normal de desatrolla de una sociedad nmada en una sedentaria, sino obligados a
adecuar el sistema de gobierno requerido por un dominio tan extenso
con los supuestos teocrticos del Islam, que no tomaba en considera-
18
cin la existencia del Estado. Conforme se desarrollaba una nueva divisin del trabajo y las funciones esenciales, el sistema que se generaba
tuvo que ajustarse a una forma de vida religiosa que ni los turcos ni
importantes sectores de sus sbditos tenan la menor intencin de hacer
a un lado. No obstante, y a pesar de los grandes xitos del nuevo
poder, era determinacin del destino que eventualmente desapareciera el podero otomano mientras que el Islam seguira contando con
la obediencia de diversos pueblos de Asia y de Africa.
Los turcos otomanos se apoderaron tambin del manto de la Roma
oriental proveniente tanto del conquistado Bizancio, cuya gran ciudad se convirti en su capital, como de los seljuks de Rum. Las instituciones emergentes se vieron inevitablemente influenciadas por su
herencia, especialmente en la esfera administrativa, y muchas prcticas
bizantinas sobrevivieron bajo el nuevo sistema. Sera benfico y muy
interesante dedicar una atencin minuciosa a este desarrollo inmensamente importante, pero es difcil dentro. de nuestra actual perspectiva. De hecho intentamos centrar nuestra atencin sobre el siglo XVI,
periodo de Solimn el Magnfico (1520-1566), cuando el Imperio
otomano alcanz su mxima gloria, as como concentrarnos particularmente en el Palacio del sultn, donde se disearon las lneas polticas, como en todos los sistemas. de gobierno similares.
De acuerdo con Lybyer.'? el gobierno otomano se divide naturalmente en dos ramas: 1) la Institucin Gobernante Otomana, y 2) la
Institucin Musulmana del Imperio otomano. La primera consista
de i) el sultn y su familia, ii) funcionarios del Palacio, Iii) funcionarios ejecutivos del gobierno, iv) el ejrcito permanente y v) el
.cuerpo de jvenes que eran educados para prestar diversos servicios.
Los elementos esclavos adquirieron el dominio tanto en la esfera central, como en la provincial, durante el reinado de Solimn, en tanto
institucin de gobierno integrada. El podero del ejrcito esclavo profesional se increment con la utilizacin creciente de armas de fuego,
factor importante en la transformacin de las instituciones de la
poca. 11
La institucin musulmana del Imperio otomano estaba conformada por educadores, sacerdotes, jurisconsultos y jueces que tomaban
10 A. H. Lybyer, Government 01 the Ottoman Empire in the Time 01 Suleiman
the Magnificent, Harvard, 1913.
11 Consultar en particular a Bemard Lewis, Istanbul and the Civilization of the
Ottoman Empire, Univ. of Oklahorna, 1963.
79
parte en la aplicacin del Derecho Sagrado. Despus de Solimn, la

institucin musulmana tendi a ganar poder a expensas de la institucin gobernante. Consecuentemente la tendencia se orient a la
descentralizacin. 12.
El gobierno y la administracin otomanos eran fuertemente autocrticos, aunque moderados a causa de las penetrantes costumbres y
creencias islmicas. Con el fin de concentrar el poder suficiente para
controlar un extenso Imperio los nuevos gobernantes tuvieron que
restringir el poder de los nobles, quienes hasta entonces y en el curso
ordinario de los acontecimientos, haban contado con una amplia
autonoma como gobernadores y altos funcionarios provinciales. La
familia oriental, que fue impulsada ms que por otra causa por la poligamia limitada del Islam, introdujo la cruel regla del fratricidio, la
cual dispona que en la sucesin de un sultn cualquier hermano
sobreviviente deba ser estrangulado. Esta despiadada costumbre no
era nueva, ya haba sido adoptada por los bizantinos, para no ir muy
lejos. Su propsito era salvar al reino del inevitable desorden que
surgira cuando hubiera ms de un reclamante cercano y legtimo al
trono. No ha sido difcil para los telogos el descubrir la autoridad
del Corn en eIlo.13 Como solucin total a sus problemas ejecutivos
los otomanos desarrollaron la familia de esclavos, a la que se confiaron
funciones militares y administrativas. Esta fue su contribucin ms
caracterstica.
Estas disposiciones constituyeron un intento, restringido a la larga
carrera al fracaso, de adecuar las formas polticas existentes a un sist~ma religioso particularmente conservador en el que la ley haba
SIdo determinada de una vez por todas. Aunque Solimn el Magnfico era llamado tambin El Kanuni, "El Legislador", no tena la
a.utoridad real para modificar la ley. Cualquier cambio tena que realizarse mediante un proceso de re interpretacin. Por muy ingenioso
que fuera el intrprete, esto significaba que las modificaciones se vean
inevitablemente obstaculizadas e incluso el gobernante ms emprendedor sera incitado a tomar la va de la menor resistencia, en tanto que el pueblo en general estaba inveteradamente a favor del
statu qua.
No deben confundirse las clasificaciones eruditas hechas en retrospeccn, estrechamente, con los situaciones laborales reales de la
u Lybyer, op. cit., p. 38.
13 Lews, op. cit., pp. 47-48.
I
so
poca. Difcilmente es factible que un sultn, incluso uno tan perspicaz como Solimn, hubiera conservado divisiones tan tajantes en su
mente. En el complejo fluido de las relaciones las diversas instituciones de trabajo se encontraban inextricablemente entrelazadas. Es
tambin de gran utilidad considerar que existan estas diferentes
aproximaciones: no solamente las "Instituciones" musulmana y gobernante -o debiramos decir, "aspectos"-, sino tambin los cargos
del palacio y del ejecutivo general, los servicios del interior y el exterior, las ramas militar y civil, as como la organizacin privada del
harn, ninguna de las cuales se poda separar de las otras completamente, ofreciendo cada una puntos de vista valiosos, y vinculndose
el complejo en su totalidad mediante una red administrativa, que es
cuando ms efectiva estuvo, provista de un personal homogneo por
la casa de esclavos otomana.
El enviado veneciano Ottaviano Bon ofrece una descripcin anticipada de la casa del sultn en su Descripcin del Serraglio del Gran
Seor, basada en sus experiencias en Constatinopla de 1606 a
1609. 14 Segn l los servicios exteriores del palacio imperial caan
dentro de seis grupos principales:
1) Miembros del Ulema, los profesionales de la religin. stos
incluan al preceptor del sultn, capellanes de palacio, gran astrlogo,
gran mdico, gran cirujano y gran oculista. Bajo el gran mdico haba
un cuerpo de mdicos que inclua doctores judos, as como Ulema
musulmanes.
2) Cuatro Emin o comisionados especiales a cargo de Departamentos del Palacio. Cada uno tena su propio personal. El comisionado de la ciudad era responsable de la construccin y el mantenimiento de las construcciones reales y del funcionamiento y el pago
de Palacio. Entre estos mltiples funcionarios estaban el gran arquitecto, el inspector de aguas y el comisionado de almacenes. Otro Emin,
que era un funcionario tanto pblico como del palacio, era el comisionado de la acuacin, que estaba ubicada en el terreno del propio
Palacio. Los otros dos Emin se dedicaban a las cocinas y al abastecimiento de forraje a los establos.
3) Los importantes Agas del estribo imperial, privilegiados por
sostener el estribo y la brida cuando el sultn montaba su caballo,
tenan algunas labores que se extendan fuera del Palacio. stos incluan los Agas de las diversas ramas militares y funcionarios tales
14 Citado por Lews,
op, cit., pp.
66 Y
ss.
81
como el portador del estandarte, el jefe y el primer diputado de los

guardias de la Puerta, el jefe de los establos, el jefe persevante, el jefe
catador y el jefe halconero.
4) El cuerpo de Mutejerrikas, una elite de guardia reclutada de
los hijos de altos dignatarios y que funga como la escolta personal
del sultn.
5) El cuerpo de Baltanji's, hombres de seguridad que constitua,
la guardia del Palacio y se ocupaban especficamente de la proteccin
del harn, que ser descrito a continuacin.
6) Los numerosos cuerpos y artesanos especializados, incluyendo
arqueros y guardias ceremoniales, persevantes, mensajeros y corredores, msicos de banda y portadores de la bandera, cocineros, panaderos, sastres, remendones, lavanderos, limpiadores y muchos oficiales
ms, requeridos para servir en palacio.
La estructura del servicio interior segua el patrn normal, Primero estaba el Hazinedar Agha o gran tesorero, a cargo de las finanzas, as como de los baltaji o alabarderos, quienes estaban tambin
bajo el control del Kislar Agha. ste era un Pasha de alta jerarqua
que con frecuencia suceda al jefe eunuco negro.
En seguida estaba el Bash-Mussahib, quien funga como vnculo
oficial entre el sultn y el Kislar Agha. Le servan ocho o diez Mussahibs, de servicio por parejas durante todo el da, para llevar las
rdenes del sultn a la seora del harn. Otros funcionarios incluan
al Oda-Lala o seor de la Cmara, el Bash-Kapi-Oghlan o jefe guardia
de la puerta de los aposentos y su asistente. Cuando exista la valida te
del sultn, o esposa favorita, ella tena tambin su propio personal.
Slo una parte del palacio, entre las puertas imperial y media,
estaba abierta al pblico. Aqu estaban el Tesoro y el Diuanhane,
donde se reuna el Divn imperial o Consejo, y el sultn reciba a los
embajadores de estados extranjeros. En el gobierno de este tipo y
periodo, el ceremonial era una funcin importante, establecindose
reglas estrictas de etiqueta.
Como en otros sistemas orientales el sultn contaba con la asistencia de altos funcionarios o consejeros, entre quienes el gran visir
era su mano derecha, una especie de primer ministro. Haba visires
menores conocidos como visires de bveda porque tenan el privilegio de asistir a reuniones del Div4n imperial, que se celebraban en la.
"' La Valida o Privada del sultn era el ttulo que se daba a la e!posa favorita.
[N. del D.)
,
82
cmara bveda del palacio. El gran visir presida las ramas de la administracin civil y militar, pero no la religiosa, y durante la poca
de Mohammed II (1451-1481) se encarg incluso de la presidencia del
Divn, ocurriendo entonces que el sultn se retiraba a una cmara
contigua desde donde poda observar los procedimientos detrs de una
rejilla. El gran visir contaba con el apoyo de un cuerpo de personal
civil, fundamentalmente musulmanes nacidos libres, que constitua
una casta casi hereditaria que ofreca el personal a la cancillera 'i
oficinas financieras.
En un principio el gran visir era elegido entre la nobleza, pero
con la conquista de Bizancio los sultanes recurrieron a la casa de
esclavos para obtener sus principales ministros, quienes a partir
de entonces fueron invariablemente de origen cristiano. Bajo el sis-.
tema otomano, como haba ocurrido en Bizancio, la ocupacin de los
cargos ms altos poda resultar una posesin arriesgada, por no decir
peligrosa. As, para hacer frente a las demandas de los soldados durante la revuelta de os jenzaros en el ao de 1655, se presentaron
como ofrenda de paz los cuerpos estrangulados de la mayor parte de
los principales ministros.P Durante el reinado de Solimn el Magnfico se haban alcanzado niveles de civilizacin ms elevados, siendo
de gran inters la carrera del gran visir Lufti Pasha, quien tuvo el
cargo de 1539 a 1541. Se haba casado con la hermana del sultn y
debi sufrir las consecuencias de sostener tan ntima posicin. Se explica as. la brevedad de su servicio en el cargo ms importante, ya
que en resumidas cuentas fue destituido por hablarle a su esposa
en forma grosera. Piadosamente, tuvo la fortuna de recibir una pensin y que le fuera permitido retirarse a su propia hacienda, donde
pas el resto de su vida dedicado a la erudicin y al estudio de la
historia.
Las finanzas eran controladas por el gran Dejterdar o encargado
de llevar el registro, quien, a pesar de estar bajo el gran visir, tena
acceso directo al sultn y era auxiliado por una jerarqua de Defterdars menores. Era miembro del Divn.
Es bajo el gran Dejterdar, en el cual encontramos la aproximacin ms cercana a una organizacin ejecutiva dividida en departamentos con caractersticas identificables con las modernas y que enfatizan tambin la importania de las finanzas en el sistema otomano.
Haba veinticinco de estos departamentos o despachos atendidos por
15
N. M. Penzer, The Harem, Harrup, 1936, p. 73.
83
escribanos de grados diversos bajo un khojagan o cabeza departamental, as corno varios funcionarios intermedios. La organizacin financiera en su totalidad empleaba a ms de 800 hombres.
Los dos despachos principales eran el Burjuk Rusnameh Kalemi
o departamento principal de control de libros, al cual llegaban todas
las cuentas de los diferentes departamentos, y el Bash M uhasebeh
Kalemi, o departamento principal de cuentas, el cual 1) tena cuidado de las cuentas de diezmos e impuestos de todos los pertrechos
de guerra y las guarniciones de Rumelia y Anatolia, as como muchos
otros suministros; 2) reciba copias de todos los contratos; y 3) registraba y refrendaba todas las rdenes sobre el tesoro. Los otros
veintitrs despachos se encargaban de diferentes ramas del trabajo,
clasificadas de acuerdo con el tipo de transaccin, de personas involucreadas, o de reas geogrficas especficas y algunas cubran cobranzas
y otros gastos. Haba despachos suplementarios, dependientes de departamentos especficos, tales como la Oficina de Confiscaciones o
Reversiones de Bienes de la Corona, la Oficina del Impuesto sobre
Animales y la Oficina de las Iglesias y Monasterios Cristianos. Una
oficina importante era la Oda del Tesoro, que atenda la correspondencia de los Dejterdars, y dependiente del Tesoro, era una corte
especial facultada para arreglar los problemas entre el departamento
y ciudadanos partculares.w
Durante el siglo XVI el Reis Efendi o jefe de escribanos, en tanto
principal secretario del Estado, era responsable tambin de las relaciones exteriores. Contaba con la asistencia del Terjuman-bashi, dragomn principal del Divn. Concurran con otros funcionarios al
Divn, pero no eran miembros efectivos. Las fuerzas armadas estaban
representadas en el Divn por el Ag de los Jenzaros y el Kapundan
Pasha o gran almirante, considerando que haban adquirido- la jerarqua de visir; y, si estaban en la capital, asistan tambin los dos Beylerbey o gobernadores generales de Rumelia y Anatolia.
As, el Divn representaba todas las ramas del gobierno -la cancillera, el tesoro, la ley, la religin y las fuerzas armadas- y tena la
capacidad de decidir todas las cuestiones importantes del Estado. Estaba apoyado por una serie de departamentos, cada uno con su propia
jerarqua de funcionarios para implementar las decisiones tornadas.
Aqu se encontraba el centro del poder del sistema otomano -por
supuesto despus del sultn-e, pero con la complejidad creciente de la
16
Lybyer, al}. cit., pp. 168-172.
84
administracin y las responsabilidades cada vez mayores puestas sobre

los hombros del gran visir; gradualmente el centro se desplaz al
Jefe Ejecutivo, situacin que fue formalizada por Mohammed IV en
1654 cuando regal a su gran visir una oficina y residencia oficial
conocida como Pasha Kapisi -o Puerta del Pasha-situada despus
de los cuarteles provisionales cerca de palacio, donde l y sus predecesores haban concertado durante mucho tiempo ciertos asuntos no tratados por el Divn mperial.F
EL HARN
En medio de todo esto se encontraba el harn, el cual,. con cierta razn, ha sido llamado un Estado dentro del Estado. Estaba estrechamente relacionado con los servicios interiores, los cuales eran controlados por los cuerpos independientes de los eunucos negros y los
eunucos blancos, estando los primeros bajo el Kislar Aga o Ag de las
Nias, y los segundos bajo el Kapi Aga o el Ag de la Puerta (de la
Felicidad), que estaba abierta slo a los miembros de la Casa del
Sultn. Al principio los eunucos blancos haban predominado, pero
el control del harn pas gradualmente a manos de los eunucos
negros y el de otros servicios interiores a las de criados reclutados
entre los muchachos extranjeros.
El empleo de eunucos para cuidar a las mujeres de la casa era una
prctica antigua en la historia, tanto en el Medio como en el Lejano
Oriente. Se tiene conocimiento de ello en Mesopotamia y en Asiria
y se le menciona frecuentemente en el Antiguo Testamento, pero no
fue requerido por los turcos otomanos antes de la asuncin de un gobierno bien establecido, la adquisicin de esclavos y la aparicin del
serrallo, cuando se utiliz este sistema especial de seguridad basado
en la degradante prctica de la castracin. Cualquiera que haya sido
su inmediata necesidad y xito, constituy un sistema cuya degeneracin progresiva fue inevitable.
Fue en el ao 1591, bajo Murad lB, que el jefe de los eunucos
blancos perdi su importante posicin como Jefe de las Nias, as
como e1lucrativo cargo de Nazir o inspector de los vakfs por ejemplo,
las dotes religiosas de las mezquitas, que incluan las de la Meca y
Medina.l" A partir de entonces el Kislar Aga pas a ser superior y sus
17
18
Lewis, op. cit. pp. 94-95.

Penzer, op. cit., p. 129.
1
~
85
poderes aumentaron. Entre otros privilegios actuaba como mensajero

confidencial entre el sultn y el gran visir, y tena el derecho de acercarse al sultn en cualquier momento. Por tanto no debe sorprendernos su reputacin como el funcionario ms sobornado del Imperio
y no poda evitar el ser extremadamente rico. Su privilegio se apreciaba tambin en que, en deliberacin con la influyente valida del
sultn, daba nombramientos a puestos vacantes dentro del harn, as
como algunos fuera de l. Sin embargo, su control sobre los cargos
en el servicio exterior variaba segn los diferentes sultanes, algunos de
los cuales restituyeron ciertas facultades al jefe de los eunucos blancos.
La posicin del harn en el gobierno no es fcil de determinar.
A los ojos occidentales fig-ura como un dominio personal del gobernante no muy admirable, un rea en la cual se realizaron acontecimientos no ortodoxos y que actuaba como una traba al sistema en su
totalidad, desviando la utilizacin de recursos -humanos, financieros
y materiales- que podan haberse usado con mejores propsitos para
el beneficio general. Obviamente gran parte de esto fue cierto y los
registros existentes indican sucesos deplorables, para no ir muy lejos,
que frecuentemente tuvieron repercusiones mucho ms all de los
confines de la corte. Por supuesto, en gran medida, todo dependa del
capricho y la voluntad del sultn individualmente, quien poda dedicar su inters al harn, dejando los asuntos ms importantes del Estado en manos de funcionarios que no se vean obligados a actuar
responsablemente.
Se dio el caso, bien conocido, de Roxelana, la muchacha esclava
rusa que mediante la fascinacin y la intriga se coloc como la favorita del mismo Solimn, hasta el grado de convertirse en su esposa
legal, costumbre que los sultanes anteriores haban desechado. No permiti que nada se opusiera a sus deseos, hasta el conspirar en la remocin del gran visir Ibrahrn, que era muy favorecido, quien despus
de trece aos de servicio fue estrangulado sin ninguna razn aparente.
Un caso an ms extraordinario fue el de Safieh, una veneciana muy
bella de la casa de Baffo, la cual mientras que el sultn Murad III
era distrado por las sensualidades del harn -ocupacin en la cual
se vea impulsado en forma caracterstica por la valida del sultn,
en tanto oponente a los encantos de Safieh-, sostena correspondencia
secreta con Catalina de Mdici y el embajador veneciano, con el objeto de impedir que los turcos atacaran Venecia. Se afirma tambin
que lleg incluso a intervenir en el movimiento del ejrcito y las flotas otomanas con este objetivo en la mira. Ms an, hizo lo posible
86
para asegurar que la sucesin recayera en su propio hijo y durante un

tiempo ejerci el control personal sobre el gobierno. Su destino sera
ser estrangulada en la cama.
Adems de su influencia e intromisin en los asuntos del Estado,
la administracin del palacio, en sus diversas ramas, indudablemente
desempe funciones que en cualquier otra parte habran quedado a
cargo de la administracin pblica central, de tal manera que difcilmente puede dejar de considerarse la contribucin de la institucin
gobernante a la administracin del Imperio otomano. Ms an, al
considerar la intrincada estructura de control -o debiramos decir,
"descontrol"?- hay dos factores ms que deben tomarse en cuenta:
a saber, la administracin de la ciudad capital fuera de los muros de
palacio y la institucin de la Familia Esclava Imperial.
LA
CIUDAD DE CONSTANTINOPLA
Despus de su captura y saqueo, Constantinopla se erigi como la

capital turca en la cual los sultanes se esforzaron por preservar o absorber muchas de las instituciones existentes. Se dio una atencin
especial a la construccin de mezquitas, medreses (una especie de
universidad teolgica) y claustros derviches; mientras que entre otras
estructuras permanentes estaban los bazares cubiertos, los grandes
khans o caravasares (lugares donde los comerciantes visitantes podan
permanecer y ofrecer sus bienes a la venta) y hamams o casas de
bao, importantes en la costumbre islmica, asimismo, centros tales
como hospitales, asilos, hospicios, casas de caridad, escuelas, colegios
y bibliotecas. Un inventario de la ciudad preparado en el ao 1638 d.c,
bajo las instrucciones de Murad IV enlista estas instituciones y uno
se sorprende, por ejemplo, de saber que la totalidad de mezquitas de
diversos tipos sumaban entre quince y diecisis mil. La lista es numerosa, pero los siguientes artculos nos dan una idea del vasto campo
de la administracin "pblica" en ese entonces: diecinueve comedores para alimentacin de los pobres; nueve hospitales; 1 993 escuelas
primarias; noventa y un casas de enfermos para extranjeros; 14536
baos (pblicos y privados); doscientos establecimientos de distribucin de agua; treinta y cinco balanzas imperiales; cuatro prisiones del
Estado; cuatro prisiones para criminales; varias casas para inspectores
. de provisiones, de vegetales, de carne, del pueblo, de la cocina, de
1-----------:l
87
carne salada y de rastros; barracas para los jenzaros y otros cuerpos

armados; la casa del len real; la fbrica de fusiles, y muchos otros.P
Semejante inventario hace sugerir una burocracia vasta y complicada, y aunque obviamente haba una gran cantidad de funcionarios
se debe visualizar una especie de administracin social, ms que una
administracin pblica en el sentido moderno. Se dej mucho a las
comunidades y los gremios. Se mencionan aproximadamente setecientos de estos ltimos, distribuidos en cincuenta y siete secciones, dentro
de las cuales se enumeran varios grados as como diferentes actividades.
Fue dentro de estos gremios cuidadosamente organizados donde
descans por mucho tiempo el mantenimiento del orden. Careciendo
de corporatividad cvica o de representacin individual -ambas ideas
extraas para la teora legal islmica- haba una gran dependencia
de la conducta y la responsabilidad de los gremios, que actuaban en
nombre de sus miembros. Entre los mltiples gremios mencionados,
los siguientes, reproducidos por Bernard Lewis de la obra de Evliya
Chelebi Relato de viajes en Europa, Asia y Africa, merecen ser citados en total, pero no solamente por la estrecha" relacin que tienen
con nuestra materia:
Los Hombres de Sellos. La oficina de sellos es un gran edificio
cercano a la fbrica de los orfebres, con un jardn y un bao en donde
estn empleados setenta hombres. Ponen el sello Tughra (monograma
imperial) sobre todos los trabajos de plata de Constantinopla, el cual
no obstante que difiere del Tughra de las monedas lleva tambin las
palabras "siempre victorioso". El jefe de la oficina de sellos es al
mismo tiempo el inspector de todos los orfebres, ya que imprime
el sello en sus trabajos despus de haber aquilatado la plata. El impuesto por el sello es de seis aspros, tres de los cuales van al tesoro y
los otros tres se dividen entre el jefe de la oficina de sellos y los tres
sufs de la torre; si los tres sufs se atreven a poner el sello de plata o
de una aleacin ms baja a la prescrita, se les cortar la cabeza y se
nombrarn hombres ms honrados en su lugar. Si se encuentra que
la plata aquilatada es impura, el jefe de la oficina de sellos la confiscar para el emperador o la despedazar con un martlIo devolvindola a su propietario; debe hacer lo mismo con los botones de plata,
en caso de encontrarlos huecos o rellenos con alguna aleacin ilegtima. Todo esto va de acuerdo con el kanun del sultn Selim J,
19
Lewis, op. cit., pp. 114-115.
88
quien era al mismo tiempo un orfebre, tallador del matiz y bocarte.

La construccin dedicada a la oficina de sellos fue fundacin suya.20
La supervisin de la administracin, en las cuatro unidades en las

que estaba dividida la ciudad can fines administrativos, estaba en
manos de funcionarios de la corte del sultn, tanto civiles como militares, a quienes se les delegaba una autoridad especfica y se encargaban particularmente de la seguridad pblica; mientras que diversas
tareas de adjudicacin y coercitividad quedaban a cargo de los miembros de la clase ulema, expertos en las disposiciones del derecho
islmico.
Para la vigilancia policiaca de la ciudad haba una red de cuarteles que serva de base a un sistema de patrullas diurnas y nocturnas."
La responsabilidad de mantener Un servicio de polica en los puertos
y las playas del Cuerno Dorado recaa sobre el Bostanji-bashi, jefe de
los guardias de palacio, quien contaba can equipo y entrenamiento
militares. El almirante de la flota y otros lderes militares compartan
tareas policacas en otras reas, en tanto que el Aga de los 1enzaros
tena la responsabilidad general del orden y la seguridad pblica.
Estos oficiales tenan tambin amplias facultades ejecutivas y coercitivas.
EL RECLUTAMIENTO PARA LA INSTITUCIN GOBERNANTE:
LA FAMILIA DE ESCLAVOS
Hasta aqu hemos considerado a la administracin otomana en gran

medida como si fuera Un sistema de oficinas y relaciones jerrquicas,
con un patrn normal, ignorando su fundamento, en tanto ncleo
realizador, en la Familia Esclava a la que todos los miembros de la
Institucin Gobernante, a excepcin de la familia real, haban llegado
a pertenecer. En sntesis, todos sus miembros eran jvenes cristianos
esclavizados, cuidadosamente elegidos y educados para convertirse en
soldados y funcionarios del reino. Era un experimento verdaderamente
asombroso que merece una consideracin especial y aparte. Citemos
a Lybyer:
El sistema otomano tom esclavos deliberadamente pata convertirlos en ministros de Estado; tom muchachos de la dehesa de ovejas y
20 Lewis, op, cit., p. 123. citando a Chelebi en Narrative 01 Travels in Europe,
Asia and Ajrica, traducido por J. von Surnmer, London, 1834.
21 Lewis, op, cit., p. 229.
89
la fila del arado y los hizo cortesanos y esposos de las princesas; tom
a jvenes cuyos ancestros haban llevado el nombre cristiano durante
siglos, convirtindolos en gobernantes de los estados mahometanos
ms importantes, y en soldados y generales de ejrcitos invencibles cuya
mxima ilusin era derrumbar la cruz y elevar la media luna. .. Los
miembros de este sistema fueron, en general, a lo largo de su vida, alguna vez esclavos, conversos, estudiantes, soldados, nobles, cortesanos y
funcionarios del gobierno.w
La idea no era nueva. Platn haba tratado ya el concepto de

una lte idealmente criada en su Repblica, mientras que en la prctica real los califas abasidas haban adquirido esclavos turcos y los
haban entrenado como soldados y administradores, idea que haba
pasado a los prncipes samnidas (reg. 819-999 d.c.), quienes le dieron una mayor atencin y preeminencia; por su parte, en Egipto,
1250, los mamelucos, que eran ex esclavos, perpetuaron un sistema esclavo similar que se les permiti conservar despus de ser conquistados por los turcos otomanos en 1516-1517.28
El reclutamiento de la Casa de Esclavos de muchachos cristianos
entre los diez y los veinte aos se efectuaba mediante su captura en la
guerra, compra, regalo o tributo. Se estima que constituan un cuerpo
de aproximadamente 80 mil hombres, que requera de un reclutamiento anual que iba de siete a ocho mil. El mtodo ms efectivo
era el de la leva de muchachos como tributo cada cuatro aos, los
cuales eran elegidos por un cuerpo experto de funcionarios cuyo objetivo era elegir solamente a los ms aptos, fsica y mentalmente. No
obstante que el sistema iba en contra de las ideas normales de afecto
y libertad, los padres no eran necesariamente reticentes a cooperar
puesto que la seleccin significaba que sus hijos lograran altos puestos inalcanzables en las precarias condiciones de su propio mundo. La
ausencia de todos los lazos familiares y la sensacin de que le deban
todo al sultn garantizaba la lealtad de los muchachos.
Estos reclutas estaban sometidos a un rgimen bastante duro,
pero tambin se abra a los talentos la posibilidad de una carrera,
Lybyer, op. cit., pp. 45-46.
A. J. Toynbee, A Stl,ldy 01 History, especialmente vol. 111, 1934, pp. 28'31. Hay
varias referencias a la Familia Esclava otomana en los diversos volmenes de la magnum
opus de Toynbee. Fue como resultado de la lectura de los primeros volmenes del
Study y de la obra de Lybyer, que es referida, que el autor aport un primer documento sobre la "Administracin del Imperio otomano bajo Solimn" en Public Adminis
tration, vol. XV, Londres, 1937, pp. 2831.
22
23
l
90
MEDIO ORIENI'E. ORIENTE Y OCCIDENTE
resultado que pocos sistemas procuraron alcanzar. Se ofrecan incentivos, pudiendo ser considerables los precios ms altos. Los jvenes esc1avoseran examinados y divididos en dos clases. de acuerdo con las
expectativas fsicas o intelectuales, cayendo en la primera nueve de
cada diez, 10 cual, no obstante, no exclua su promocin posterior,
aunque naturalmente aquellos elegidos para un entrenamiento superior 10 consideraban como una ventaja considerable.
Los Spahi-oghlans, o "aviadores" como seran llamados hoy en da,
eran asignados a los palacios, a gobernadores provinciales o al tos funcionarios de la capital, Los ms prometedores de ellos iban a los tres
palacios del sultn, como Ic-oghlans o pajes, en tanto que treinta y
nueve de ellos obtenan el altsimo cargo de Khas Oda, o caballero
del dormitorio del sultn. Se les enseaba equitacin y las artes de la
guerra, y cada uno aprenda un oficio. que le sera de utilidad. LOs
pajes estaban sometidos a una estricta disciplina, pero haba una
escala de recompensas y reciban una remuneracin con incrementos
anuales. A los 25 aos dejaban la escuela, algunos para hacerse cargo
de importantes puestos, pero la mayora para integrarse a la caballera regular como Spahs de la Puerta.
El resto de los reclutas, los Ajemi-oghlans, estaban en su mayora
destinados a convertirse en Yenicheri o jenzaros, los conocidos y despiadados soldados de infantera de quienes dependa en gran medida
el xito de las armas otomanas. Pero no exista una verdadera divisin
entre el ejrcito y el resto del gobierno, lo cual queda ejemplificado
en los Ajemi-oghlans, quienes fueron asignados primero al servicio de
los caballeros del campo, para ser empleados en los trabajos agrcolas
difciles y fortalecer sus cuerpos. Despus de dos o tres aos, cuando
se consideraba que podan calificar en el idioma turco, eran llevados a
la capital para hacerse cargo del trabajo pblico ms arduo. Durante
esta etapa eran distribuidos en cuadrillas y se esperaba que desarrollaran al mximo su fuerza fsica y aprendieran un oficio til en la guerra. Si lo deseaban podan aprender tambin a leer y escribir y reciban
una modesta retribucin. El siguiente paso era su asignacin al servicio del odalar o rancho de los jenzaros y tan pronto como estuvieran
lo suficientemente habilitados eran capaces de llenar vacantes como
jenzaros, usualmente alrededor de los 23 aos de edad. Sin embargo,
algunos que se haban convertido en jardineros y sirvientes de los
palacios, en lugar de llegar a ser jenzaros despus, tenan la oportunidad de encargarse de puestos de supervisin en el transporte, los
servicios de comisario y artillera, de acuerdo a sus logros.
91
Los turcos haban desarrollado un sistema de administracin de

personal mediante el cual cada individuo era observado y probado
de cerca y ascendido conforme fuera conveniente. El mrito era estrictamente determinado. Por supuesto, el favoritismo se present
como ocurre en todos los sistemas humanos, pero en este caso las
autoridades responsables estaban sumamente interesadas en alcanza~
los mejores resultados y estaban situadas de manera que fueran capaces de disociarse completamente de las tendencias opuestas, inseparables de la mayora de los sistemas de empleados. El descubrimiento del
mrito humano en trminos de las necesidades administrativas de la
institucin gobernante ascendi a la categora de principio.
Para la capacitacin de la Casa de Esclavos tuvieron que erigirse
establecimientos de enseanza altamente eficientes y entre stos la
Escuela Estatal de Pajes Reales alcanz una reputacin sobresaliente."
La Escuela era nica por no ser turca en absoluto: entre los muchachos
haban austracos, hngaros, rusos, griegos, italianos, bosnios, bohemios, posiblemente germanos y suizos, as como georgianos, circasanos, armenios y persas. La Escuela de Palacio tena tambin la responsabilidad, de gran proyeccin, de vigilar a sus alumnos por toda la
vida. En una ocasin se vio completada por una serie de escuelas
preparatorias en los palacios de Andrinpolis y Galatea.
La Escuela de Palacio estaba organizada en Odas separadas o Cmaras, cuatro durante el reinado de Mohamrned, elevndose a seis
durante el de Ahmed 1 (1617). Cada Oda tena su propio saln,
dormitorio y aula de clases y, por otro lado, haba tambin un conservatorio de msica, dos mezquitas, una habitacin comn para el
personal y los pajes principales, oficinas administrativas, los baos de
Selim II y la biblioteca de Ahmed III. El curso normal de estudios,
que se extenda a catorce aos, inclua turco, rabe y persa en todas
sus ramas y lneas secundarias, tajes como trabajo en piel, manufactura de arcos y flechas y aljabas, cetrera, crianza de perros, msica,
lavado de cabeza, manicura, corte de cabello y colocacin de turbantes
a eleccin. Se ofrecan recompensas en forma de pago para estimular'
el progreso y la disciplina era estricta. Se tomaban precauciones para
prevenir las relaciones no naturales, cuestin en la cual, debe admitirse, algunos sultanes sentaban un psimo ejemplo personal. Se dice
que los mismos muchachos inventaron un lenguaje a seas para expre24
Penzer,
op, cit., p. 238.
92
sar sus pasiones. Si los descubran podan llegar a ser golpeados casi
hasta matarlos y a ser expulsados del serrallo.s"
Los nombres y el campo de actividad de las seis cmaras, segn las
clasific Penzer, dan una idea clara del lugar que ocupaban estos establecimientos en la organizacin de la institucin gobernante, la cual
hemos descrito con anterioridad.
l. Has Oda, Cmara Real (has o khas significa "apropiada", "pura"
o "privada", y de ah "Real"), la unidad ms importante y exclusiva,
consistente slo de 39 miembros, llegando a cuarenta con el sultn. A
partir de la poca de Selm I se convirtieron en custodios de las reliquias sagradas en el Pabelln del Manto Sagrado.
2. Hazine Oda, Cmara del Tesoro. Estaba a cargo del Hazine-darbashi del Interior, un eunuco blanco, y totalizaban sesenta o setenta.
Las funciones eran el cuidado del tesoro del sultn, la ejecucin de
todos los pagos y el llevar las cuentas.
3. Kiler Oda, Cmara de la Despensa. sta se pona al cuidado del
Kiler-jibashi, quien controlaba el servicio de cocina del serrallo. Los
miembros de este saln parecen haber variado, pero el promedio era
entre 70 y 100. Sus tareas consistan en supervisar los alimentos del
sultn e iba con l cada vez que dejaba el palacio.
4. Byk Oda, Gran Cmara, originalmente llamada Yeni Oda o
Cmara Nueva, debindose el cambio aparentemente a la creacin de
la Kfk Oda, o Cmara Pequea, fundada por Solimn. Ambas cmaras se ocupaban solamente de la educacin de los pajes, otorgndose la posicin honoraria de las odas principales ya mencionadas de
acuerdo al mrito.
5. Kiiciih. Oda, Cmara Pequea; complementaria a la anterior.
Ambos salones se hallaban bajo el Ikinji-Kapi-oghlan o Eunuco de la
Segunda Puerta. Los miembros de la Gran Cmara eran originalmente
entre 100 y 200, llegando a 400, siendo entonces cuando la Pequea
Cmara alberg alrededor de 250 ic-oghlans.
6. Seferli Oda, Cmara de Campaa. Fundada por Ahmed I o por
Murad IV, aproximadamente doce aos despus. En realidad esta cmara vena inmediatamente despus de la nmero 3, la Kiler Oda, en
orden de importancia y mantuvo su fuerza (de 70 a 150) obtenindola de la Gran Cmara y la Pequea. Los pajes de la Seferli Oda
combinaban la obligacin de lavar la ropa del sultn para campaas,
-con la de hacer funcionar la cuadrilla militar... Estas tres ltimas
odas parecen haber estado bajo el comando general del Sarai Aghasi,
quien era el director asistente de toda la escuela.s"
25
26
Penzer,
Penzer,
op, cit., p. 239.
op. cit., pp.
239-240.
En su cenit el sistema fue sumamente afortunado, pero su artificialidad condujo inevitablemente a la inestabilidad. La Casa de Esclavos constituy una clase privilegiada libre de las cargas de la tributacin y sometida a su propia jurisdiccin. Fue envidiada por sus
seores musulmanes, a quienes se haba proyectado que sirvieran.
Haba una presin constante proveniente del exterior por compartir
sus oportunidades. Dependa de un ambiente en expansin, pero con
la mengua del poder y el impulso posterior de la maquinaria de guerra otomana, comenz a disminuir el flujo de esclavos de calidad
apropiada: lleg a prevalecer la venta de cargos y pas repentinamente a la estructura, en tanto que el favoritismo generalizado bajo Solimn seal el abandono del proyecto imparcial bsico. Por lo tanto,
cuando hacia fines de este reinado, bajo las constantes presiones del
exterior, se permiti la libre entrada de los musulmanes, la cada del
sistema era solamente cuestin de tiempo. La imparcialidad y los
principios meritorios haban garantizado el xito de Un sistema que,
en muchos sentidos, era humanamente ilgico desde su origen. Aqu,
como en cualquier parte, el ms leve rompimiento de principio pareca conducir inevitablemente a la decadencia y el fin del sistema
que dependa de aqul.
'
Antes de concluir este terna tan dramtico deben hacerse algunas
referencias de otro experimento administrativo surgido de la peculiar naturaleza del mtodo de gobierno otomano, a saber, los lanariots del siglo XVII.
Los
FANARIOTS
Una de las consecuencias de la concentracin del poder gubernamental en la institucin gobernante del Imperio otomano, fue la costumbre de dejar en manos de la poblacin sometida una autonoma de
gran alcance en la conduccin de asuntos en los que la Institucin
no tena mucho inters. Los pueblos sometidos se organizaban en
"mijos" autnomos de carcter no territorial y entretejidos por todo
el reino, limtrofe de hecho con la institucin gobernante y uno con
otro. Cada uno de ellos era colocado bajo su propia autoridad comunal y, adems de su funcin normal y natural de cultivar el suelo,
tendieron a especializarse en algn oficio o profesin. Se aplicaron
principios similares de organizacin tambin a los sbditos musulmanes y a los residentes extranjeros. 27
27
Toynbee, op. cit., vol. VIII, 1954, pp. 184-185.
'94
Sucedi que, como parte de este desenvolvimiento, un grupo de

sbditos cristianos ortodoxos haban recuperado una posicin establecida en Constantinopla. Algunos de ellos, que se haban establecido en el extremo noroccidental de la ciudad, cerca del Phanar (el
Faro) del Cuerno Dorado, se haban convertido en slidos comerciantes con amplias relaciones con el mundo occidental y as haban
adquirido un conocimiento directo de las costumbres y las lenguas
del Occidente. Estos [anariots, como se llegaron a conocer, se especializaron tambin en el servicio del patriarcado griego, al que se le
haba permitido restablecerse en la capital. En esta inteligencia, haban adquirido la capacidad de conocer la administracin pblica otomana, con la cual el patriarcado estaba en contacto diariamente en
tanto canal de comunicacin establecido con los cristianos ortodoxos
por todo el Imperio.
Siguiendo a su descalabro militar ante los muros de Viena en
1683 d.c., los turcos se vieron obligados a dar preferencia a los mtodos diplomticos sobre los militares en sus relaciones con el Occidente
y para ello estaban singularmente desprovistos de lo necesario. Los
nicos administradores disponibles con el tipo de experiencia diplomtica adecuada eran los [anariots, a cuya ayuda tuvieron que recurrir los turcos.
Tan acertados fueron los griegos en ofrecer el tipo de habilidad
profesional adecuada que se les concedi el. monopolio de cuatro oficinas claves del Estado, a saber, las recin creadas Oficinas de Dragomn de la Flota y del Puerto, y los dos Hospodarships ya existentes
de los principales de Valaquia y Moldavia. Estos cuatro funcionarios
eran ms influyentes de lo que sus ttulos pueden indicar, colocndose en manos de estos expertos administradores del exterior facultades considerables. El poder de los fanariots dentro del Imperio
tendi a incrementarse justo hasta la ltima parte del siglo XVIII,
cuando las ideas nacionalistas comenzaron a ganar la aceptacin general y se puso en duda la conveniencia del sistema de mijos. Imprudentemente los fanariots permitieron que su nacionalismo griego
superara el sentido comn y que en 1821 d.c, hiciera a un lado su
poltica de penetracin pacfica para la guerra, anteriormente tan efectiva, y consecuentemente se oblig a los turcos a desechar las prcticas
.adminstrativas extranjeras de las que haban dependido y a destruir
-el sistema fanariot de una vez y para siempre."
28
Toynbce, op, cit., vol. 11, 1934, pp. 222-228.
95
OTROS ADELANTOS ADMINISTRATIVOS
Se ha sealado con anterioridad que las comunidades islmicas no

eran grandes innovadoras administrativas aunque, por otro lado, la
eficiencia con que eran controladas las complejas comunidades bajo
el gobierno islmico sugiere que, en lo fundamental, la administracin prctica se realizaba con un alto grado de competencia y que
debe haber an mucho que aprender de los registros existentes. Seguramente la institucin administrativa ms interesante era el sistema
de reclutamiento de la Casa de Esclavos otomana, que ha sido consderada ampliamente.
.
No obstante, debe hacerse referencia a un acontecimiento administrativo importante en un rea contigua sucedido poco tiempo despus; a saber, la compilacin en Persiadel Tadhkirat Al-Muluh. o
Manual de la administracin safavid,29 a principios del siglo XVIII.
Tiene una importancia particular, no slo como contribucin a la historia de la administracin pblica persa, que es de gran tradicin,
sino tambin por las circunstancias peculiares de su composicin.
. El reino safavid se consolid a principios del siglo XVI con las
victorias del shah Isma'il sobre los mltiples principados que ocupaban el rea despus de la cada de Tamerln, ocurrida el siglo anterior (1405), Y sigui prosperando los dos siglos siguientes, mantenindose en contra de los turcos otomanos, de quienes estaba dividido
:adicalmente en el aspecto religioso: aunque ambos imperios eran
Islmicos de corazn, los safavids apoyaban al shsmo, mientras que
los otomanos pertenecan a la mayora sunnita. La cada de los safavids ocurri dramticamente con la derrota del shah-sultn Husayn a
manos de su vasallo afgano Mahmud, con la captura de Isfahan en
octubre de 1722.
El hambre, acompaada de la crueldad y el excesivo derramamiento de sangre, signific la virtual destruccin de una comunidad grande
y ancestral con una larga tradicin administrativa." Los nuevos gobernantes, fuertes de brazo pero dbiles respecto a la habilidad
necesaria para administrar un reino civilizado, pronto se dieron cuenta de la magnitud de la tarea que deban afrontar y, a falta de un
29
v. Minorsky,
trad. de Tadhkirat AI.Muluk; Manual de la administracin safavid,
circa 1725, ron texto persa en facsmil, Luzak, 1943.
so Minorsky, op. cit., p. 10.
96
grupo de funcionarios que pudiesen actuar como su mano derecha.

encargaron la elaboracin de un manual de administracin ms til
que cualquier otra cosa. Su autor, cuyo escrito se concentra en el
pasado, es annimo, aunque la naturaleza detallista del trabajo es tal
que indica una relacin plena del espritu prctico de su materia.
Como sugiere V. Minorsky, el texto contiene evidencias de que haba
estado vinculado en forma personal con el departamento financiero,
y probablemente con la Casa de Moneda. Ciertamente, hizo bien su
trabajo.
Adems de la extensa descripcin que ofrece del sistema safavid, el
Tadhkirat Al-Muluk es notable por sus listas detalladas de puestos y
funciones oficiales, e incluso de sus autorizaciones salariales. Es claro
que nos encontramos ante un sistema teocrtico tpico, en contraste
con el tipo de Estado normal en Occidente. Conforma al patrn
Islmico con sus cuerpos religiosos, gobernadores provinciales, organizacin militar, corte real y harn con altos funcionarios, una organizacin financiera distinta, varios departamentos especializados, la
administracin de la ciudad, pero sin la acaparadora Familia Esclava
otomana. Los cargos ms importantes haban sido ocupados por lderes tribales, pero conforme pas el tiempo los funcionarios que haban
tenido un buen desempeo en la corte ocuparon cada vez ms los
emratos ms importantes.
Aunque indudablemente este manual es muy interesante para el
historiador y el administrador pblico, sera repetitivo intentar incluso hacer un resumen y convendra ms a nuestro propsito recoger
algunas cuestiones y detalles de inters administrativo particular. Pero
ciertamente no debemos hacer esto sin antes subrayar el vasto inters '
y gran valor de las interpretaciones de Minorsky.
La administracin del Imperio safavid estaba dividida en provincias estatales bajo el Divan-i-mamalik y el Khassa, o regiones. Bajo
el primero los gobernadores tenan un alto grado de autonoma y
todo el inters por garantizar el bienestar y la prosperidad de sus
provincias; el ltimo era en realidad una rama de la Casa Real, cuyas
cuentas las llevaba el Dioan-i-khassa. Los territorios bajo el Khassa
eran controlados por administradores reales o intendentes, quienes
deban sus puestos al favor de cortesanos y del harn, al cual haban
anticipado grandes cantidades de dinero que esperaban resarcir explotando a sus "feligresas". El lamentable resultado fue la depauperacin e incluso la reduccin de la poblacin en las reas bajo la
administracin Khassa, as como la decadencia econmica del reino.
97
Entre las diversas causas del eclipse del Imperio safavid, Minorsky
cita el carcter irresponsable del "gobierno obscurecedor" representado por el harn, la Reina Madre y los eunucos, aquel caballo de
Troya del modo de vida musulmn. La explotacin de las debilidades
inherentes del sistema Khassa fue claramente una de las formas en
que funcion esta influencia.
Los ttulos posedos por muchos de los funcionarios importantes
de la Corte son enumerados y se sealan sus diversas obligaciones. El
modelo es muy similar al que hemos encontrado, y aqu mencionamos
solamente el Munshi al-mamlik,31 o secretario del Estado, cuya funcin era escribir en tinta roja y oro lquido la Tughra (sustituto de
la firma del sultn) en todas las misivas reales, los documentos autorizando nombramientos y otras rdenes. Era un funcionario importante perteneciente a las asambleas privadas y a las generales. Se requera su aprobacin para los salarios de los muharrir (escribanos) y
los munshi (redactores) de la Secretara y era responsable de su conducta y competencia. La administracin era considerada como una serie de propietarios de oficio individuales con su propio personal y no
se haba desarrollado mucho la idea de un sistema departamental organizado.
As, segn lo establece el Tadhkirat Al-Muluk, el Palacio Real
estaba dividido en 33 departamentos o talleres.P cada uno bajo un
Sahib-jam. Se incluye una lista de los diversos funcionarios, junto
con sus salarios. Se encargaban, separadamente, de los servicios y suministros para el palacio, por ejemplo, el tesoro, ejrcito, alimentos,
bebidas y medicinas, ropa, muebles, luz, artes, animales, establos, etc.
~stos buyutat o talleres constituan un elemento especial e incluan
SImples departamentos domsticos, as como unidades organizadas y
operadas como fbricas de propiedad estatal. Entre las mencionadas
que caen dentro de esta categora se encuentran un taller de textiles,
departamentos de confeccin, la Casa de Moneda y el Arsenal. Los
trabajadores pertenecientes al buyutat ocupaban una posicin privilegiada.a3 Cada uno de ellos tena una carta-manifiesto de su nombramiento indicando su salario. Cada tres aos se aumentaba el salario,
agregando con frecuencia una prima de hasta un ao de paga. Adems reciban alimentos o su ~quivalente en efectivo. Los salarios se
Minorsky, op. cit., p. 61.
[bid., pp. 134-135.
; [bid., p. 21.
31
32
98
pagaban anualmente a travs de representantes de los trabajadores.

procedimiento que significaba que deban entregar de un cinco a un
diez por ciento de su intitulamiento. Los trabajadores eran permanentes, no podan ser despedidos ni perder su empleo por enfermedad
y reciban atencin gratuita de los mdicos de la Corte. Se les proporcionaban camellos y caballos cuando viajaban con la Corte, pero
fcilmente podan obtener el permiso de permanecer en casa. Podan
trabajar por cuenta propia cuando el sultn no requera sus servicios,
constituyendo as una clase privilegiada de artesanos pblicos, si tomamos al pie de la letra lo que dice el Tadhkirat Al-Muluk, y probablemente iramos demasiado lejos a la luz de las circunstancias
peculiares de su procedencia. Se daba un auspicio especial a los artesanos europeos de Isfahan.
Finalmente, una cita de Minorsky con base en un trabajo de Chardin,M a la cual se remiti para llenar lagunas del texto, aclara la naturaleza de las prcticas de oficina safavid: "La burocracia safavid era
una maquinaria muy complicada cuyo objetivo era establecer un control minucioso de los procedimientos oficiales y, a la vez, satisfacer
a los propietarios de algunas sinecuras."
Un elemento democrtico del sistema de gobierno quedaba indicado por la costumbre de aceptar libremente las demandas tanto
personalmente como en forma escrita. Esto poda llevarse a cabo
"incluso de entre la multitud cuando el gobernante saliera a dar un
paseo. El siguiente paso era que el gran visir o el Nazir (gran intendente) le leyeran la peticin al sultn. La decisin del sultn se
anotaba al margen y la peticin se regresaba al demandante o se entregaba al oficial responsable para su ejecucin. Los nombramientos
para una gubernatura o un puesto de administrador en los distritos
del khassa estaban sujetos al menos a ocho operaciones distintas:
i) La orden, junto con la peticin original, se diriga primero al
Mustauii respectivo -un alto funcionario de la jerarqua de los
Emires-, quien la firmaba al reverso indicando que deba registrarse.
ii) El daftar-khana-yi Lashkar-niuis, o registro de funcionarios,
sealaba que el documento "haba entrado al registro del palacio" y
el Lashkar-niois pona su sello.
iii) El Darygha-yi daftar-khana verificaba el texto de acuerdo con
34 Minorsky, op. cit., pp. 197-198, citando Jloyages du Cheualier Chardin, Langles.
Paris, 1811.
99
la peticin original y el proyecto de la orden, agregaba el endose "es

correcto" y pona su sello.
iv) El Naziri daftar sealaba que haba visto el documento y
pona su sello.
v) El jefe del Daitar-i taujih, u Oficina de Gastos, la endosaba
formalmente y agregaba su sello.
vi) El jefe del Dajtar-i khulasa la endosaba y sellaba.
vii) Regresaba al Mustaufi al-mamalik para sealarse que "haba
sido registrada" y pona su sello sobre todos los dems.
viii) Finalmente, el documento era sellado por el, gran visir.
Chardin sostiene que esta secuencia era tpica de la burocracia persa.
Por supuesto, los procedimientos meticulosos e indirectos de este tipo
son comunes en muchos sistemas administrativos y tienden a complicarse conforme pasa el tiempo, crendose nuevas oficinas e introducindose nuevas revisiones. El notorio ataque de Charles Dickens
en Misceilaneous Papers a la administracin de la Patente Victoriana
ofrece un ejemplo clsico del mismo tipo de cuestin. Pero, como lo
seala Chardin, el objetivo era garantizar que todo se hiciera de acuerdo a la ley y siguiendo el procedimiento adecuado de tal manera que
los administradores pudieran rendir cuentas precisas al sultn sobre
cualquier cosa y en el momento que se solicitara, ejemplo del problema de la contabilizacin pblica existente an hoy da.
ALGUNOS DESTACADOS ESTADISTAS-ADMINISTRADORES
Dentro de la situacin sumamente fluida que caracteriz la historia

del Medio Oriente durante este periodo, difcilmente puede exagerarse el valor de la contribucin del funcionario pblico, aunque como
es lo usual en estos casos su historia personal se ha perpetuado magramente. Es a travs de sus obras como debemos conocerlos y. como
hemos sugerido en el caso del Bizancio decadente, eran tan grandes
los defectos del sistema en ese entonces que seguramente los aciertos
d~ la prolongada accin de retaguardia pueden atribuirse a la efectiVIdad de factores pobremente documentados, tales como la administracin y sus esbirros.
Comencemos entonces con un miembro del grupo de los que ha
dejado su registro, es decir el eminente littrateur bizantino Miguel
PseIlus (1018-1078), quien vivi a principios de nuestra era y, como
en el caso de los dems que mencionaremos' no fue slo uno de los
100
funcionarios humildes cuyos registros ya no existen, sino un estadistaadministrador de estatura considerable.

Miguel Psellus: En la Chronographia 35 en la que Psellus presenta
su interpretacin de los reinados de catorce gobernantes bizantinos
coetneos un nmero considerable para cruzar el escenario en una
sola vida de trabajo y un comentario suficiente considerando la inestabilidad de aquellos tiempos, escribiendo como historiador y no
como administrador, se toma el trabajo de mantener su propsito
de ser objetivo y no dejar que su amistad hacia el gobernante lo lleve
a caer en la mera presentacin de una apologa." Tiene un espritu
crtico respecto a la mayora de los gobernantes que toca, de tal manera que en 10 fundamental se las ingeni para alcanzar un nivel de
objetividad razonable en una situacin un tanto delicada. El haber
mantenido, bajo todas las circunstancias, la aceptacin de personas
tan diferentes, generalmente voluntariosas y a menudo vengativas, dice
mucho de su tacto. Sin duda era un ribeteador de nacimiento. Atri'buye su xito personal a su elocuencia, habilidad por la que. sus
servicios eran solicitados con frecuencia. En una sociedad basada fundamentalmente en las relaciones personales esto era sin duda algo
muy importante.
Por tanto, la Chronographia no es una relacin de las realizaciones
administrativas de Psellus, que deben darse por supuestas, sino un
documento invaluable en tanto fuente de la que podemos derivar
conclusiones de primera mano sobre las actividades administrativas
de la poca en que escribi.
PselIus provena de una familia patricia que haba cado en desgracia, de tal manera que en determinada etapa tuvo que interrumpir su educacin para trabajar como escribiente de juez en AnatoliaEra caracterstico de la sociedad bizantina y ciertamente muy a su
favor, el reconocimiento que generalmente se daba a la importancia
de una educacin slida. Fue debido a la devocin de su madre que
tuviera el mejor tutor posible, a saber Juan Mauropous, el futuro
arzobispo de Euchaita, y entre sus pupilos muchos alcanzaran altos
puestos en la sociedad contempornea. Durante su carrera, Psellus
ocupara cargos importantes tales como la Secretara de Estado, Gran
Camarlengo y Primer Ministro durante los regmenes de gobernantes
35 E. R. A. Sewter la traduce como Fourteen Byzantine Rulers, Penguin, 1966, de
la que se hace referencia.
. 36 Sewter, op. cit., pp. 240-24:1. Psellus presenta sus propios puntos de vista.
1
,
101
diferentes, as como representante de alto rango en varias misiones

diplomticas vitales." Respecto a su carcter perseverante su magnum
opus no deja duda alguna: ciertamente aclara en mucho mltiples
aspectos de la administracin bizantina. Aqu slo podemos tocar
algunos aspectos.
Psellus describe cmo Basilio II, cuyo gobierno se prolong de
los 20 a los 72 aos (976 a 1025), oponindose imperiosamente a
compartir sus designios con otros, aunque reconociendo su falta de experiencia en cuestiones militares y en la administracin civil, dio
amplias responsabilidades a su to, el eunuco Basilio, hombre de habilidad sobresaliente y lealtad intachable que fungi como Parakoimomenus o Lord Camerlango. Mientras tanto, Basilio 11 hizo a un lado
el desenfreno de la juventud y se convirti en un hombre de gran
energa dedicado a sus obligaciones reales. Durante aproximadamente
nueve aos permiti que su Parakoimomenus tomara plena responsabilidad de la administracin y despus, por ninguna razn aparente
excepto tal vez por sus propios celos acumulados, se volvi completamente en su contra. No solamente fue destituido el eunuco Basilio,
sino que Basilio II lleg incluso a anular toda ley e iniciativa dada
por el primero, sin su testimonio efectivo durante su reinado. Como
escribe Psellus:
Derribado repentinamente y en un momento de su importante posicin en el poder, este hombre alto y poderoso cuyo corazn se haba
llenado antes de orgullo, ahora era incapaz de gobernar su propio
cuerpo. Sus miembros se paralizaron y l se convirti en un cadver
viviente. Poco despus muri, a decir verdad, un pilar de remembranza, su vida un buen tema para los narradores, o debiera yo decir
una prueba de la inconstancia de toda fortuna terrenal. Basilio el
Parakoimomenus haba realizado su destino.s"
Mientras que Basilio JI se haba despojado subsecuentemente de
toda la pompa personal para dedicarse con plena devocin a los asuntos del Estado, su sucesor Constantino VIII (1025-1028) tom los
asuntos de Estado ms a la ligera. Permiti que sus funcionarios realizaran todo el trabajo mientras que l atendi personalmente las embajadas y otras cuestiones que podan dirigirse desde el trono. No
obstante, a pesar de la falta de instruccin, fue un hombre de gran
:n
iu,
38
tua,
p. 14.
p. 39.
102
elocuencia y con un considerable sentido comn prctico, por lo que

fue capaz de retirarse de su posicin con dignidad. l mismo tomaba
el dictado de algunos de los edictos imperiales y eran tan giles su
mente y su lengua que aun los escribientes ms rpidos eran incapaces de seguirlo. A pesar del nmero y la calidad de sus secretarios,
cuya velocidad era superior a la del promedio de la poca, slo podan
tener xito en su empresa si interpretaban sus pensamientos y expresiones por medio de smbolos especiales inventados con ese propsitO. 39 Psellus no utiliza la palabra "taquigrafa".
Respecto a su relacin personal con Constantino IX (reg. 10421055) Psellus hace revelaciones improtantes:
Constantino era ms activo que sus predecesores, aunque debe admitirse que no era del todo ms afortunado. En realidad, en algunos
aspectos era mucho muy inferior. No hay razn para que no sea sincero a este respecto ni diga la verdadera historia. Inmediatamente
despus de su ascenso ingres a prestar mis servicios, serv a lo largo
de su reinado, fui promovido al Senado, confindoseme las tareas ms
honorables. Por tanto, no haba asunto que yo ignorara, ninguna transgresin premeditada, ni una diplomacia secreta.w
Un ejemplo final sobre la poltica de Isaac Comneno (1057 a
1059) se dice que sucumbi ante las debilidades comunes de los reformistas radicales que no pudieron hacer justicia a sus prioridades.
Intent hacer demasiado en muy poco tiempo, esper demasiado de
sus agentes humanos y sobrevalor los recursos materiales disponibles.
"Pero la falta de restriccin y la negativa a aceptar la razn como
gua constituyeron la ruina de su carcter noble."41 Ms an, debi
haber sido una fuente de disgustos para sus administradores, ya que
le gustaba conocer cada detalle de lo que estaba ocurriendo y, percatndose de que eso era prcticamente imposible, haca todo lo posible
por obtener toda la informacin que pudiera sin revelar su ignorancia. El brillante camafeo de Psellus muestra lo poco que ha cambiado
la naturaleza humana.
Sola enviar por un experto y, sin interrogarlo sobre la materia
.que ignoraba, dndole vueltas al' asunto inteligentemente, hada que
el otro le revelara lo que l no sabia, de tal manera que aparente40
Sewter, op. cit., p. 56.

Ibid., p. 162.
!U
Ibid, p.314.
39
103
mente el experto le explicaba algo que era conocido por ambos. A

. menudo trat de atraparme de esa forma tambin, pero cuando en una
ocasin me atrev a decirle que era un secreto se desconcert o se sonroj como si le hubiesen sorprendido haciendo algo malo. Siendo un
hombre muy orgulloso, tena horror de ser censurado, ya sea abierta
o sutlmente.ss
Psellus tuvo buen xito por muchos aos, pero finalmente ocurri
lo inevitable, ya que ste era un sistema en el que la gratitud de los
prncipes se ajustaba estrictamente a la tradicin. Sin una razn evidente, durante el reinado de Miguel VII (1071-1078) el funcionario
envejecido fue rebajado en clase y el siguiente emperador simplemente
lo ignor. Sus viejos amigos y su amada hija murieron, y el solitario
y desilusionado viejo muri en 1078.
Nizam al Mulk: Volviendo a los funcionarios-eruditos islmicos
nos enfrentamos inmediatamente a la destacada contribucin de Nizm al Mulk quien, nacido en Tus en 1019 d.c., ascendi a la edad
de cuarenta y dos aos al visirato por nombramiento del sultn Seljuk
Alp Arsln, quien le confi la reorganizacin de la maquinaria militar. 43 Con todo, a pesar de su reputacin como organizador, su mayor
contribucin parece haberse dado en el campo de la educacin. l
mismo era un hbil escritor y sus obras incluyen un tratado sobre el
gobierno creado para instruir a un prncipe de la casa real, Malik
Shah, quien estaba destinado a gobernar sobre los seljuks de Irn
(1134-1152). Nizam fue un instrumento para lograr la preferencia del
persa en la correspondencia oficial y sus ideas y polticas influyeron
en la conformacin de la perspectiva seljuk del periodo.
Hizo un esfuerzo por atraer escritores distinguidos a la corte real
y es interesante el que Ornar Khayyam, cuyos poemas The Rubaiyat,
traduccin muy famosa en Occidente, haya figurado entre esas personalidades. De hecho, no fue por su poesa, que puede considerarse
ms bien como un medio de relajamiento, sino por sus extraordinarios dones matemticos que Khayyam fue llamado a la corte donde
Nizm le ofreci un equipo con un observatorio muy adelantado en
ese entonces. Fue l quien en el ao 1079 contribuy para introducir lo que an hoy se conoce como el calendario Celalin o SelkUjid" f
Sewter. op, cit., pp. 314-!H5,
fll Rice, op. cit., p. 81.
.. Rice, op. cit., pp. 120-122.
42
104
El impulso a la enseanza a travs de todo el territorio fue una

consecuencia natural de la poltica de N izam al Mulk. N izam .personalmente exhortaba a los alumnos a dedicarse al estudio del derecho
y la teologa, y se propuso estimular a los maestros mediante la elevacin de sus salarios y equipndoles bibliotecas. Se reorganizaron y
ampliaron los establecimientos educacionales existentes, dndoseles
la categora de escuelas estatales. Se introdujeron escalas salariales fijas para los maestros y se ayud a los estudiantes sin recursos con
subvenciones estatales. Nizam fund la Universidad Nizamita en Bagdad, llevando destacados eruditos islmicos de tierras lejanas. Claramente este fue un toque modernista en la administracin pblica que,
de hecho, fue caracterstico de las comunidades islmicas y bien podra
asombrar a algunos cuyas mentes estn an convencidas de que las
instituciones modernas surgieron como la consecuencia inevitable del
progreso continuo.
Ibn at-Tiqtaqa: Safi ad-din Mohammed, conocido como Ibn at'Tiqtaqa, o el Que Habla Rpido, naci el 1281, hijo de un recaudador de impuestos de Irak. Fue autor del tratado rabe sobre gobierno Al-Fakhri, que escribi en 1302 al ser detenido por la nieve
en Mosul en su camino a Tabriz, dedicndolo al prncipe local Kakhr'ad-din Isa, hijo de 1brahm, en agradecimiento por su hospitalidad
y haberle concedido acceso a la biblioteca. Lo mencionamos por sus
numerosas referencias a la administracin, pero slo tenemos espacio
para dos breves extractos. El autor no dudaba en absoluto del valor
de su libro y escribe en la introduccin: "Este libro ser indispensable
para el estadista y el administrador. Si la gente le hace. justicia har
que sus hijos lo aprendan de memoria y ponderen sus ideas despus que
ellos mismos las hayan ponderado." 45
Las siguientes citas son de inters particular pues muestran el
tipo de actitudes recomendadas por Ibn at-Tiqtaqa para la conduccin
de los asuntos oficiales:
A cada tipo de materia corresponde un tipo de administracin.
Las clases altas son administradas por la nobleza de carcter y dirigiendo poco a poco, justamente. Las clases medias son administradas
por una; combinacin de inters y temor, en tanto que el pueblo
comn es dirigido por el temor, obligndosele a seguir el camino recto y forzndolo hacia lo obviamente correcto. Debe comprenderse que
el gobernante se presenta ante sus sbditos como el doctor ante el
45
C.E.J. Whitting, trad. de Al-Fakhri, Luzac, 1947, p. Ll ,
105
invlido. Si la constitucin del ltimo es delicada, el rgimen del primero ser delicado tambin, y el primero indica medicinas desagradables dentro de cosas de sabor agradable y por todos los medios posibles engaa al ltimo para alcanzar su objetivo de curarlo. Pero si la
constitucin del ltimo es fuerte, el primero lo trata con una "lnea"
severa y medicinas fuertes.s"
El Que Habla Rpido era un digno predecesor de Maquiavelo:
Se dice que la administracin es de cinco tipos: del hogar, de la
aldea, de la ciudad, del ejrcito y del Estado. Aquel que administra
bien su hogar, administrar bien su aldea; aquel que administra bien
su aldea, administrar bien su ciudad; aquel que administre bien su
ciudad, administrar bien su ejrcito; aquel que administre bien un
ejrcito, administrar bien un Estado. Pero yo no creo que esto se siga
necesariamente, ya que cuntas veces un miembro del pblico que
administra bien su hogar carece del poder para administrar importantes asuntos y cuntas veces un gobernante administra bien su reino,
pero no sabe hacerlo con su hogar. Al reino lo cuida la espada y 10
administra la pluma. El pueblo difiere respecto a cul de ellas, la espada o la pluma, es superior, y toma precedencia. Algunos piensan
que la pluma la tiene sobre la espada y recomiendan, en apoyo a su
opinin, que la espada cuide a la pluma, colocndose como guardin
y sirviente. Otros piensan que la espada es superior y recomiendan
que la pluma sirva a la espada proporcionndole los soldados con
su paga, siendo pues su sirviente. Otros dicen que ambas son iguales
y ninguna de ellas puede funcionar sin la otra. Dicen que un reino es
fertilizado por la generosidad, poblado por la justicia, asegurado por
el sentido comn, protegido por la valenta y administrado por el
liderazgo.e"
lbn [aldn, cuyo asombroso Muqaddimah- ya ha sido mencionado,

no fue simplemente otro estadista-funcionario sobresaliente, sino tamhin un historiador de sicrrificacin
mundial. Su M uqtuidimah, en
o
realidad slo la Introduccin a su Historia Universal, ofrece inter alia
una buena cantidad de informacin administrativa contempornea.
Ibn Jaldn naci en Tnez en mayo de 1332. Despus de una
e?ucacin normal ingres, a los veinte aos, al servicio de la inestable
dmasta Hafsid, como Sahib al-alamah. Su puesto como Jefe de la
Firma era una posicin importante en la corte, en la que se trataba
I
46 Whitting, op, cit., p. 37.

47 \\<1:1itting, op. cit., pp. 46-47.
106
de escribir las palabras "Alabado sea el Seor" y "Gracias se deben a

Dios" en letras grandes entre la frmula introductoria y el texto de
los documentos oficiales, pero parece no haber incluido ninguna funcin ejecutiva. No obstante, la posicin le permiti estar en estrecho
contacto con asuntos de gobierno importantes y lo capacit para actuar con facultades consultivas.t" Obviamente esto constitua un principio favorable, pero lbn ]aldn se sinti inestable por la situacin
poltica de Tnez y decidi marcharse rumbo al occidente en unos
cuantos meses. En su camino se uni a un grupo de eruditos en Fez
y se qued ah para completar su educacin. Cabe recordar que tanto
en teora cuanto en la prctica la erudicin islmica era un lento proceso en la vida, hecho que ciertamente se confirmara en el caso de
Ibn ] aldn.w
En tanto, miembro ,del crculo de eruditos de Abu lnan, en Fez,
Ibn jaldn tena la obligacin de asistir a las oraciones pblicas con
el gobernante. Esto le trajo el ofrecimiento de un cargo como secretario del gobernante, el cual acept con limitaciones, puesto que sinti
que un cargo de simple dependiente, por muy importante que fuera,
era inferior a la dignidad familiar. Ahora su trabajo era registrar las
decisiones de Abu lnan sobre peticiones y otros documentos. Poco
tiempo despus se hizo sospechoso en consideracin a sus vnculos con
Tnez y fue encarcelado durante 21 meses, hasta la muerte del gobernante. Parece que su inactividad obligada fue aprovechada por l
para continuar sus actividades en la erudicin.P' Bajo Abu Salm, el
siguiente gobernante, lbn jaldn fue nombrado Secretario de Estado
y posteriormente se le confi el mazalim, es decir, la jurisdiccin
sobre las quejas y los crmenes que no cubran el derecho religioso
musulmn, un paso modesto en la carrera judicial.s- Sin embargo, esto
no dur mucho ya que en una revuelta dos aos despus de su ascenso
Abu Salm fue asesinado en una revolucin de palacio organizada
por funcionarios civiles y militares, y nuevamente Ibn ]aldn decidi
marcharse de un palacio donde la situacin era tan inestable. En el
invierno de 1362 d.c. viaj a Granada va Ceuta y fue recibido por
Muhammad V, el gobernante de Granada. Dos aos despus lo encon48 Ibn jaldn, The Muqaddimah, An lntroduction to History. Trad. de Franz
Rosenthal en tres volmenes, Bollington Foundaton, Nueva York. 1958, vol. 1, p. xli.
-i9 Ibn jaldn. op. cit., vol. l. p. xlii.
ro [bid. vol. 1, p. xlvi,
III [bid . vol. l. p. xlvii,
107"
tramos a cargo de una misin para Pedro el Cruel, rey de Castilla,

quien lo recibi con grandes honores e incluso le ofreci tomarlo para
su servicio y restituirle las antiguas propiedades de su familia en Espaa, a lo cul Ibn ]aldn se vio obligado a rehusar.P
La inestabilidad poltica sigui moldeando la carrera de Ibn Taldn y es as como en 1365 lo encontramos en Bougie al servicio
de Abu 'Abdallah, quien muri al ao siguiente. Se hizo cargo de la
difcil tarea de recaudar los impuestos de las tribus bereberes en las
montaas de Bougie. Estas variaciones en su suerte siguieron presentndose, pero sus capacidades como funcionario pblico eran tan ampliamente solicitadas que se frustr su deseo interno de evadir los
enredos y penas del alto cargo con el fin de dedicar su tiempo a la
erudicin, a excepcin de breves periodos.
Ibn jaldn descubri su camino a Tlemcen, donde se le uni su
familia en 1375 y se alegr de escapar a las vicisitudes de la vida
pblica al hacerse cargo de una misin poltica con los rabes Dawwidah, que le dio la oportunidad de establecerse por un periodo
suficiente para escribir su Muqaddimah en una poca en que su
mente estaba literalmente llena de ideas. li3
En 1382 la oportunidad se orient rumbo al Oriente hasta llegar
a Alejandra hacia finales del ao y, salvo viajes ocasionales, Ibn
Jaldn permanecera en Egipto hasta el fin de sus das. Por el aprecio
de al-Malik az-Zhir Barqq pudo establecerse en la corte y ocupar
una serie de altas posiciones como profesor, presidente del colegio y
juez. Esta fase se prolongara durante veinte aos, hasta su muerte
acaecida en 1406, y finalmente pudo disfrutar del tipo de vida a
que haba aspirado por tanto tiempo. Oficialmente su enseanza estaba vinculada a las ciencias religiosas. Se concentr fundamentalmente
en la jurisprudencia y las tradiciones, aunque hablaba ex cthedra
del Muqaddimah y sigui trabajando en la revisin de su Historia.
Durante un breve periodo ocup el cargo de Juez Gran Maliki de
Egipto, pero un tanto fuera de su papel, trat de introducir reformas
radicales, lo cual lo hizo fracasar con sus colegas. Parece que su objetivo fundamental era eliminar la corrupcin y el soborno generales
entre notarios y empleados, as como deshacerse de los mufts incompetentes y los consejeros legales ignorantes. Ocup la judicatura por
menos de un ao, habiendo perdido su voluntad de pelear por la
li2
llB
Ibid.; vol. 1, p. xlx.

lbid. vol. 1, p. Iii.
MEDIO ORIENTE.. ORIENTE Y OCCIDENTE
108
trgica prdida de su familia, la cual naufrag cerca del puerto de

Alejandra cuando llegaban procedentes de Tnez en 1384.1';4
Merece mencin un incidente interesante cuando el gran historiador conoci a un hacedor de la historia. En 1400 d.c. Ibn Jaldn
acompa una expedicin egipcia a Damasco, que estaba sitiada por
las hordas trtaras bajo Tamerln. El gobernante egipcio Faraj tuvo
que regresar a Egipto a causa de una amenaza de revuelta, dejando a
la misin que inclua a Ibn ]aldn. Las autoridades civiles, en oposicin a las militares, decidieron rendir la ciudad. Tamerln, al saber
de su presencia por medio de los jueces enviados a negociar con el
vencido, solicit su comparecencia. Por el momento el principal inters de Iba.Jaldn era salvar a sus colegas y a s mismo del inevitable
saqueo de la ciudad, pero Tamerln pareca tener en mente la gran
ventaja que para sus futuros planes de conquista representara tener
un hombre como Ibn jaldn en su corte. De este modo se aprovech
del historiador solicitndole inmediatamente una relacin detallada de
la geografa del Occidente, tarea que se opona claramente a la conciencia del ltimo, cuyo efecto posible trat de neutralizar posteriormente dndole informacin al gobernante de Fez respecto a Tamerln
y los trtaros. Obtuvo el permiso del conquistador para regresar a
Egipto en marzo de 1401, donde ocup una sucesin de judicaturas
hasta su repentina muerte cinco aos ms tarde.
Ciertamente Ibn ]aldn fue un caso muy especial, pero su carrera
ejemplifica la ubicuidad de los funcionarios ms altos de ese periodo.
Fue el estadista-administrador-erudito par excellence que, en muchos
.aspectos de la historia, dio gran honor a la profesin administrativa.
Ibn Jaldn,
op,' cit., vol. 1, pp. Ix-Ixi,
IIl. LA EUROPA DEL SIGLO XVI: 1485-1603

marca, al menos en el aspecto administrativo, una vertiente entre el sistema feudal y el mundo moderno. En todos los pases europeos el conflicto en el interior de la Iglesia cristiana tuvoun impacto avasallador sobre la sociedad, imponindole, especialmente en los pases protestantes, nuevas responsabilidades sobre el
gobierno. La expansin ms all de los ocanos, que adquiri una
nueva dimensin a partir del descubrimiento de Amrica por Cristbal Coln en 1492, trajo nuevos problemas a la administracin
imperial, esencialmente a Espaa, que estaba a la cabeza de todo este
desarrollo con la invasin de Corts a los reinos mexicanos en 1519.
La administracin gubernamental era an bsicamente una administracin de tipo personal, la tpica relacin de rey y ministro, sultn y visir, que segua los lineamientos tradicionales pero subrayando
cada vez ms el papel del primer ministro. El gobernante y el ministro. tuvieron que abordar problemas gubernamentales de complejidad
creciente, que requeran de una atencin continua como la que podan ofrecer, en forma efectiva, solamente instituciones administrativas permanentes a cargo de personas con habilidades especializadas.
Aparentemente siguieron existiendo las viejas relaciones, pero el dominio del favorito de la corte tuvo que dar paso a los manejos del
experto en la administracin. Los reyes descubrieron que era esencial
para su conveniencia la eleccin del hombre adecuado para la empresa.
Demostraron su competencia para gobernar con la misma eficiencia
cuando hacan una buena eleccin.
La monarqua Tudor en Inglaterra ofrece un ejemplo ilustrativo
de esta evolucin con el nombramiento de primeros ministros tan
destacados como Toms Cromwell, por Enrique VIII, y Guillermo
Cecil, Lord Burghley, por Isabel 1.
En la ms amplia esfera de gobierno, el gobernante encontr convenienre dar un mayor campo de accin al consejo privado o consultivo establecido desde mucho tiempo atrs, por lo que el periodo se
caracteriz por una extensin del gobierno conciliar, por ejemplo, en
Inglaterra y Francia, y especialmente en Espaa. Sigui predominan(lo la ejecucin administrativa a travs de las cortes de justicia, ya
que la divisin del trabajo gubernamental todava no se haba desaEL SIGLO XVI
109
tIO
LA EUROPA DEL SIGLO XVI
rrollado hasta el grado de poder diferenciar la administracin per se

<como una actividad distinta.
La proporcin en que el gobernante comparta su poder con el
primer ministro, o chocaba con la funcin administrativa del ltimo
o variaba de cero hasta casi el infinito. Tanto Enrique como Isabel
de Inglaterra fueron capaces de mantener un estrecho control sobre
todas las actividades estatales desempeadas en su nombre, no obstante que el primero se inclinaba errneamente a dejar en la prctica
todo a cargo de su ministro, para as poder seguir sus propias inclinaciones. El control ejercido por Isabel era al mismo tiempo vigoroso
y mucho ms confiable. En el otro extremo, Felipe II de Espaa, cuyo
reino super a todos los de sus rivales y cuyas responsabilidades administrativas fueron por lo tanto incomparablemente mayores, intent
lo imposible, es decir, no solamente ofrecer el vital liderato sobre el
conjunto, sino tambin supervisar e incluso participar en los menores
-detalles de la administracin, tarea que rebasaba con mucho la capacidad de cualquier hombre y ciertamente' rebasaba el talento un
tanto mediocre de Felipe.
Por los hechos de esta situacin se fue imponiendo la racionalizacin administrativa en manos del primer ministro. Es as como Toms
Cromwell ocupa un lugar especial en la historia administrativa al
reconocer, anticipndose a su poca, la necesidad de crear un sistema
de oficinas que seguira funcionando efectivamente, con independencia de quien ocupara en forma especfica los cargos directivos.
Para l la administracin pblica estaba surgiendo ya como algo ms
que un tejido de relaciones personales entre el gobernante y el ministro; era ms bien como una actividad gubernamental distinta que
requera de una operacin experta e imparcial. La idea estaba ah:
su desarrollo, tomara algn tiempo todava. El funcionario subordinado' sigui siendo el sirviente del sirviente principal del rey, pero
los cambios sociales y educacionales haban reducido el monopolio
de la funcin clerical ejercida hasta entonces por los eclesisticos aun
antes de que la Reforma redujera el grado de aceptacin de esta actividad particular. El desarrollo de una oficiala asalariada estaba an
impedido por la existencia de prcticas medievales de recaudacin
de diezmos, en tanto que, bajo nuevas influencias comerciales, las
'Oficinas estaban adquiriendo un valor de mercado regular.
No hubo una innovacin administrativa destacada durante el periodo, no obstante la extensin de la imprenta, que haba llegado a
Europa en el siglo anterior y que si no era una tcnica administrativa
LA EUROPA DEL SIGiLO XVI
lB
es~fica tendra importantes repercusiones a largo plazo sobre el

mb~to de la a~inist~acin. Posteriormente adquiriran gran impor-
tancia los materiales Impresos, pero en tanto y mientras no fuera

gradualmente desplazado por la impresin el "libro" manuscrito, que
durante tanto tiempo haba sido el inters primario de los monasterios
y universidades de Europa, el registro manual seguira siendo el medio administrativo bsico hasta el siglo xx.
Adems de la seccin preliminar sobre Maquiavelo como vnculo
con la era de la ciudad-Estado italiana, y otra seccin sobre la administracin feudal de la frontera escocesa, este captulo se concentrar en las contribuciones administrativas sobresalientes realizadas
por estadistas de Inglaterra y Espaa. Fue una poca de hombres ms
que de organizaciones, no obstante que fue tambin una poca en que
se iba estableciendo de modo determinante la forma de las futuras
organizaciones.
MAQUIAVELO,
ADMINISTRADOR Y FILSOFO
Puede parecer extrao el introducir una seccin de este trabajo con

un nombre que ha derivado en un adjetivo despectivo en la lengua,
pero, como veremos ms adelante, hay buenas razones para ello. La
Repblica de Florencia haba alcanzado su apogeo bajo Lorenzo el
Magnfico, cuya muerte acaecida en 1494 seal la cada de los Mdici, la familia regente de la ciudad desde el ascenso de Cosimo de
Mdici en 1434. La astuta y cruel manipulacin, en beneficio de la
familia soberana y sus satlites, de los diversos procesos electorales
por los que se constituan los diversos rganos del gobierno de la
ciudad, seala una etapa interesante en el desarrollo y decadencia
del sistema de la ciudad-Estado que pertenece a nuestra fase anterior,"
Es aqu que interesa particularmente uno de los hijos ms destacados
de Florencia, Nicols Maquiavelo, que fungi como funcionario pblico antes de convertirse en un filsofo poltico eminente, aunque
muy criticado. Nacido en 1469, su juventud coincidi con la marea
alta del podero Mdici, de tal manera que sus aos de formacin se
vieron infl uenciados constantemente por la ostentacin astuta de Lorenzo como estadista, si bien cruel. Obviamente, fue algo ms que
1
Vase especialmente Nicolai Rubenstein, The Government of Elorence under the
Medid, 14]4 to 1494, Oxford, 1966.
112
una mera coincidencia lo que determin s ingreso en el cargo pblico despus de la cada de Lorenzo en 1494, y difcilmente puede
sorprender el que sus servicios pblicos a la Repblica libre hayan
terminado con el breve regreso de los Mdici en 1512. Maquiavelo
muri en 1527 por la mano larga de la coincidencia, ao en que fueron expulsados nuevamente los Mdici, de tal manera que no pudo
hacer una mayor contribucin a la administracin prctica.
El servicio que prest durante cuatro aos en uno de los cargos
pblicos le brind la recomendacin suficiente para ganar el importante nombramiento de segundo canciller, el cual le permiti encargarse de una parte dirigente en los asuntos de Florencia. La responsabilidad de los funcionarios de la Cancillera no era tomar decisiones polticas, pero s vigilar su ejecucin. Bajo el primer canciller
haba seis secretarios, incluyendo el Segundo Canciller, asignndose1e
a cada uno de ellos diferentes ramas del gobierno. Salvo cambios
radicales en el rgimen, los nombramientos se hacan sobre la base
del largo plazo, aunque podan variar las obligaciones reales. Este
grado de permanencia de los funcionarios era esencial para contrarrestar la excesiva rotacin de cargos de los consejeros y ejecutivos, que
generalmente se considera como una de las grandes debilidades del
gobierno florentino.
Maquiavelo fue asignado primero a los Dieci di Balia (Diez de la
Guerra), que se ocupaban de la diplomacia y que hasta cierto punto
se sobrepuso al Signoria, el importante rgano que ejerca altos poderes legislativos, ejecutivos y judiciales. En 1507 fue transferido 3
los Nove di Milizia (Nueve del Ejrcito), responsables de organizar
el ejrcito campesino. Adems de encargarse del funcionamiento de la
oficina, que era la base del trabajo de los secretarios, estos puestos
incluan participacin ejecutiva, en el primer caso, en misiones diplomticas a otras ciudades y tierras y, en el segundo, en viajes dentro
de los dominios florentinos reclutando y organizando unidades de la
fuerza defensiva. Aunque el quehacer poltico era la labor de los diversos ejecutivos, es claro que el trabajo desempeado por Maquiavelo no lo excluy por completo de esta actividad. Parece que fue
un funcionario asiduo, aunque no basta para sugerir que destac entre sus compaeros.s
Fue despus, al perder su puesto, cuando Maquiavelo encontr
,2 Vase, por ejemplo,
sities, 1961.
J. R.
Hale, Machiaoelli and Renalssance Italy, English Univer-
113
finalmente el tiempo, que sin duda disfrut, para dedicarse a actividades literarias que lo condujeron a producir, entre otras obras,
El Prncipe (1513) y la Historia de Florencia (1515), sobre las que
descansa su fama. Es interesante recordar que la Historia responda
al parecer del cardenal de Mdiei, quien se convirti en el papa Clemente VII, refutando que Maquiavelo era totalmente una persona
non grata para la casa gobernante.
El Prncipe es particularmente interesante como resultado de la
experiencia de Maquiavelo como funcionario pblico, aunque incluye su consejo a los gobernantes ms que a sus servidores. Su examen
de los sistemas polticos es especialmente relevante slo para su poca,
pero su parecer acerca del tipo de poltica requerida para garantizar
un gobierno estable tiene mayor aplicabilidad. Su enunciado sobre la
existencia de dos tipos -a saber, su deduccin prctica de que la moralidad aplicable al Estado no coincide necesariamente con la moralidad del individuo- ha sido ampliamente criticado como oportunista
y el calificativo "maquiavlico" se ha aplicado a las acciones concebidas en forma cruel, independientemente de la moral aceptada por
lo comn para alcanzar los fines del Estado. Sin embargo, Maquiavelo
simplemente se basaba en la experiencia y deca al prncipe que, de
acuerdo con sus propias observaciones y su estudio de la historia, ese
era el mejor camino para alcanzar los objetivos del gobernante. Maquiavelo no invent el maquiavelismo: simplemente expuso lo que
observaba que ocurra en la poltica desde el principio de la aventura
humana. A travs de su propia experiencia levant un espejo del arte
del gobierno reflejndolo tal corno era y haba sido, y tal como
seguira siendo en el futuro. Tal vez sea lamentable, pero tambin
demasiado evidente para negarlo, el que los gobiernos de todos tipos
hayan adoptado y sigan adoptando modelos para la conduccin de los
asuntos pblicos diferentes a aquellos que esperan sus ciudadanos en
tanto individuos y que como tales adoptan normalmente. Son pocos
los observadores, en realidad la mnima parte de los del siglo xx, los
que coincidiran con la afirmacin de la existencia de evidencias que
demuestren la permanencia prolongada de gobiernos que hubiesen
adoptado sistemas no estrictamente maquiavlicos, excepto, tal vez, en
caso de poderes gobernantes. En el gobierno de los pueblos es difcil,
como se ha visto a lo largo de la historia, que los dbiles y pusilnimes hereden la tierra, por muy capaces que fueran. Pero semejante
desviacin de la moralidad normal no es aplicable a las actividades
IH
de los funcionarios, a quienes se les exhorta a ser fieles y asiduos con

los asuntos de sus seores, tal como indudablemente 10 demostr el
mismo Maquiavelo. Bien podemos concluir esta seccin citando el captulo de El Prncipe intitulado "Lo relativo a los secretarios de los
prncipes", en vista de su estrecha relacin con nuestra materia:
La eleccin de los sirvientes no es de poca importancia para un
prncipe, .y sern buenos o no de acuerdo a la discriminacin del prncipe. y la opinin que se forme uno de un prncipe y de su inteligencia se funda en la observacin de los hombres que lo rodean; de tal
manera que cuando son capaces y leales siempre lo consideraremos
un hombre sabio puesto que ha sabido cmo reconocer hombres capaces y cmo hacer que sean leales. Pero cuando ocurre lo contrario
no puede tenerse una buena opinin de l, ya que el error fundamental que ha cometido es el de haberlos elegido.
Ningn hombre que haya conocido al Messer Antonio da Venafro
como servidor de Pandolfo Petrucci, prncipe de Siena, podra dejar
de considerar a Pandolfo como un hombre muy inteligente al tener
como sirviente a Ven afro. Puede decirse que hay tres clases de intelectos: .uno que concibe por s mismo; otro que aprecia lo que otros
conciben; y un tercero que no concibe ni por s mismo ni porque otros
le muestren; el primero es excelente, el segundo es bueno y el tercero
es intil. Por lo tanto, se desprende necesariamente que, si Pandolfo
no se encontraba en la primera categora, estaba en la segunda, ya
que cuando alguien tiene la capacidad de diferenciar el bien del mal
cuando se dice o hace, aunque l mismo no tenga la iniciativa, puede
reconocer el bien y el mal en su servidor, pudiendo uno de ellos encomiar y el otro corregir; as, el sirviente no puede esperar engaarlo,
sino mantenerse honesto.
Por otra parte, para que un prncipe se forme una opinin de su
sirviente, existe una prueba que nunca falla; cuando se vea que un sirviente piensa ms en sus propios intereses que en los del prncipe Y
que busca en todo su beneficio personal, ese hombre no ser nunca
un buen serviente ni un hombre en quien el prncipe pueda confiar;
esto es porque aquel que tenga en sus manos el Estado de otro, nunca
debe pensar en s mismo, sino siempre en su prncipe, as como tampoco debe prestar atencin a cuestiones que no sean del inters de SU
soberano.
Por otra parte, para asegurarse de la honestidad de su sirviente el
prncipe debe analizarlo, honrndolo, enriquecindolo, mostrndose
benevolente y compartiendo con l los honores e inquietudes; y al
mismo tiempo debe dejarle ver que no puede estar solo, de manera
tal que muchos honores no deben hacerlo desear ms, muchas rique-
1
'1.'
L~
EUROPA DEL SIGLO XVI
115
zas despertarle el deseo por ms y muchas inquietudes provocarle cambios asombrosos. Por lo tanto, cuando los sirvientes, y los prncipes en
su relacin con los sirvientes, estn dispuestos de esta manera, pueden
confiar uno en el otro, pues en el caso contrario, las consecuencias
seran siempre desastrosas para uno u otro,"
Este es un patrn para las relaciones entre el gobierno y el sirviente, pero no queda fuera de lugar si sustituimos al prncipe por el
Estado. E incluso si la tesis poltica de Maquiavelo se dirige a una
etapa particular, su doctrina central estaba destinada a encontrar gran
cantidad de seguidores en los siglos venideros.
LA
REVOLUCIN ADMINISTRATIVA DE LOS TUDOR
Cuando Enrique VII (gobern: 1485-1509), el primero de los 'Tudor,

ascendi al trono de Inglaterra, la poca estaba preparada para una
transformacin administrativa. Se haba consolidado el poder real y
en todas direcciones las prerrogativas medievales de la Corona determinaron la forma de gobierno. De este modo si a:t gobierno se presenta ban ya exigencias de modificacin radical frente a las transformaciones sociales y econmicas que se llevaban a cabo en todo el
mundo, fue para bien el que los nuevos gobernantes hubieran puesto
sus ojos en el futuro, ms que en el pasado, y hayan tenido el genio
para elegir a los gobernadores de provincias preparados para adoptar
una va emprica en los asuntos de la Corona y el Estado, siendo que
este ltimo trmino se inclinaba a incluir la indefinida nacin que
empezaba a emerger. En un texto autorizado J. D. Mackie afirma: 4
No puede discutirse el que haha una transicin al mundo moderno, pero la transicin era gradual, especialmente en un principio, y
solamente adquiri un tono espectacular con el gran movimiento conocido como la Reforma.
En este captulo estamos interesados fundamentalmente en los reinados de Enrique VIII (gobern: 1509-1547) y de Isabel 1 (gobern: 1558-1603); adems, nos parece lgico y conveniente el observar
3 Chado de The Prince, trad. de W. K. Marriot, ed, Dent's Everyman, 1908,
paginas 185-187.
4 J.D. Mackie, The Earlier Tudors, 14851552, Oxford, 1952, p. 23.
116
los aspectos administrativos bajo tres ttulos: 1) gobierno conciliar,

2) administracin financiera, y 3) institucionalizacin.
Si, de acuerdo con nuestra aproximacin selectiva, se da precedencia a estos dos importantes reinados, sera con todo errneo asumir
que el reinado intermedio de Mara 1 (gobern: 1553-1558), polticamente regresivo, haya carecido de importancia administrativa.
1) Gobierno conciliar: La Curia Regis anglosajona, que sigui
existiendo en la poca moderna como el gran consejo del rey, constituido por personas importantes del reino, era convocada de vez en
cuando para aconsejar al soberano sobre la conduccin de los asuntos, pero con el crecimiento de los rganos de gobierno especializados
su mbito de actividad se haba visto restringido. No obstante, al mismo tiempo exista en forma un tanto indefinida una versin menor
del consejo, consistente de un grupo de consejeros confiables, aunque
no haba un movimiento real hacia un sistema de gobierno conciliar
de la escala, por ejemplo, de la Francia contempornea. El rey tena
consejeros, pero no un gabinete formal para compartir o delegar sus
responsabilidades. La Casa Real se ampliaba cada vez ms rebasando
sus lmites naturales y tendiendo a especializarse en los asuntos de la
corte. Con la extensin del mbito del ejecutivo central creca la necesidad precisa de algo ms que un cuerpo consultivo.
En La revolucin Tudor en el Gobierno 5 -destacada contribucin a la materia-, Elton cita un registro contemporneo para demostrar la naturaleza variada y de difcil clasificacin del Consejo, que
ha demostrado la tendencia normal de dichos cuerpos a crecer en forma tal que pueda ofrecer un consejo efectivo, y escribe:
Un documento de 1520'-1521 ofrece una lista asombrosa del tckynges
Counsayle"; que ilustra la gran envergadura del consejo en su totalidad. Se enumeran: Walsey, Ruthal (como sello privado), cuatro
obispos, dos duques (Norfolk y Buckingham), la marquesa de Dorsetsiete condes, quince barones, el den de la capilla, el den de San
Pablo, el archidicono de Richmond, el decano de Salisbury, dos doctores clericales y cuatro abades, y "Todos los caballeros y otros del
kynges counsayle"; si confiamos en la lista, sin reservas, los tres secretarios (principal, francs y latino), los encargados del sello real y del
signculo, los heraldos, los funcionarios de la casa, y los ministros
pueden considerarse tambin parte del consejo. A decir verdad, los
secretarios principales y los funcionarios en jefe de la casa eran induli
G.R. Elton, The Tudor Reoolution in Gouernment, Cambridge. 1953.
117
dablemente miembros del consejo y generalmente tambin de la camarilla interna. Un consejo semejante no poda gobernar; difcilmente
poda reunirse alguna vez en su totalidad, aun para la transaccin
de asuntos ceremoniales o para el aval de las decisiones judiciales de
Wolsey,"
Sugiere ya que se haba comenzado a reunir una camarilla interna

de ministros, como una especie de consejo privado, para tratar los
asuntos de la administracin. .
Durante el ascenso del cardenal Wolsey (1475-1530) -el ltimo
de los grandes estadistas clericales ingleses, el cual se convirti en
miembro del Consejo de Enrique VIII en 1511- sigui funcionando
una camarilla ms pequea en forma de grupo de consejeros individuales y no como un cuerpo organizado con una funcin colectiva.
As, este fue un retroceso en su evolucin hacia una existencia ms
definida, ya que todava bajo Enrique VII tena un empleado vinculado con la Oficina del Sello Privado y posteriormente un presidente
ocasional que slo se requerira cuando el rey estuviera ausente. No
fue sino despus de la cada de Wolsey y la notable fase de construccin administrativa bajo Toms Cromwell cuando se materializ el
Consejo Privado como tal, un grupo de poco menos que veinte miembros, la mayora de ellos importantes funcionarios de Estado y del
palacio, que serva al rey y se ocupaba no solamente de aconsejar en
materia poltica, sino tambin en cuestiones de ejecucin y administracin.
Ante las crecientes demandas al ejecutivo central se haba requerido un sistema de administracin ms racionalizado. El Consejo se
encargaba de los diversos sectores del gobierno -asuntos exteriores,
asuntos interiores, defensa, dependencias reales de ultramar, el palacio. peticiones, proyectos administrativos- y deba considerar tambin casos individuales. El volumen de trabajo era tal que se vio
obligado a sesionar casi diariamente. La camarilla interna de personalidades y altos funcionarios de Estado tuvo en 1536-1537 una memo
bresa de diecinueve elementos que inclua a 7 Toms Cromwell (lord
del Sello Privado), Toms Cranmer (arzobispo de Canterbury), Sir
Toms Audeley (lord canciller), el duque de Norfolk (lord tesorero).
el duque de Suffolk (presidente del Consejo). el conde de Oxford
o Elton. op. cit.; pp. 61.62.
7
iu, p.
339.
lIS
(camarero mayor), Guillermo Sandes (camarero mayor del palacio),

Sir William Fitzwilliam (gran almirante, tesorero de la Casa, canciller
del ducado de Lancaster), Sir William Paulet (contralor de la Casa
y Jefe de Guardias), sir William Kingston (vicecamarero de la Casa ~
capitn de la Guardia), algunos otros altos eclesisticos y caballeros,
incluyendo tambin al Conde de Shrewabury (Gran Senescal de la
Casa), que era muy viejo y rara vez poda asistir, y a Stephen Gardiner
(obispo de Winchester), ausente por ser embajador residente en Francia. Adems de las personalidades incluidas en esta lista, los cargos
en s tienen un significado particular como indicacin del mbito del
ejecutivo real de la poca.
La nueva partida fue institucionalizada el 10 de agosto de 1540,
cuando diecinueve hombres calificados como "Consejo Privado de su
Alteza, cuyos nombres se suceden a continuacin", se reunieron para
nombrar un empleado y encargarse de llevar un registro."
Una consecuencia fundamental de este desarrollo fue despojar
al Consejo de la mayora de sus funciones judiciales, que pasaron al
Tribunal Militar y Civil (Court of Star Chamber), al que estuviera
muy vinculado antes, as como permitir desde entonces que el Consejo Privado se concentrara en sus funciones ejecutivas y administrativas. Toms Cromwell no invent este sistema que se haba ido desarrollando gradualmente durante algn tiempo, pero s fue su mano
la que dio los toques finales a esta coyuntura.
2) Administracin financiera: Hacia la poca de los Tudor el viejo sistema de las finanzas del palacio ya era bastante inadecuado para
afrontar las necesidades de la Corona en una sociedad en expansin.
Estaba en manos de la Tesorera, donde no se haban realizado reformas sustanciales desde 1325. Sus procedimientos eran demasiado ern.brollados para el nuevo movimiento del gobierno y, durante un tiempo, se vio opacado por el resurgimiento de la Cmara de Finanzas por
Enrique VII, hasta que fue rejuvenecido por las reformas de 1554.
Tambin en esta esfera fue vital la contribucin de Toms Cromwe11.
Sin embargo, en 1515, incluso antes del ascenso del cardenal Wol
sey a la Gran Cancillera, se haban dado ya pasos importantes. En
febrero de 1511 haban sido nombrados por cartas credenciales dos
inspectores generales de .Ias tierras de la Corona (Sir Robert Southwell y Sir Bartholomew Westly), liberando as del control de la TeSO:
rera la mayor parte de los ingresos reales, redefiniendo la forma en
8
tsu:
p. 817.
119
que seran administrados dichos ingresos." Cierto es que dependeran

de la activacin del Sello Privado y del Tribunal de Hacienda para
llevar sus registros y abordar sus asuntos legales, pero en su propio
derecho constituyeron un activo departamento de revisin y ajuste de
cuentas, con agunas caractersticas de una corte, aunque sigui funcionando como un sector del gobierno del Palacio. Este fue un paso
en la direccin correcta. Todava ningn ministro era responsable de
las finanzas, ms que Cromwell, quien utiliza un mtodo adoptado
por l en otras esferas y logr acumular en sus manos -lo cual era
posible en ese entonces- varios puestos importantes (Cmara de Joyas, Canasto de Documentos y Cancillera de la Tesorera) 10 que lo
capacitaron para alcanzar la categora de ministro de finanzas. Funga
tanto como recaudador de ingresos, como pagador.
En el intervalo, la confiscacin de los monasterios, despus de la
toma de posesin de Enrique VIII como jefe de la Iglesia de Inglaterra el 15 de enero de 1535, impuls el desarrollo, interesante en s
mismo y que trataremos ms ampliamente, del establecimiento de la
Corte del Pupilaje en 1540 como departamento de Estado que tratara el aumento de la guardia real vinculada con los amplios dominios
de la Corona. El puesto de Jefe de Pupilos, con una oficina propia, se
haba creado a principios de siglo, pero ahora haba una obvia neceo
sidad de una organizacin en gran escala. Hasta Cierto punto este
desenvolvimiento significaba el renacimiento del feudalismo por el
cual una tutora cumpli con el derecho del seor de servir durante
la minora del heredero de un residente fallecido e incidentalmente le
otorg al propietario de la tutora no solamente el control del ingreso
de la propiedad, sino tambin el poder de asegurar un matrimonio
conveniente para el pupilo, en su propio beneficio. Fue as como las
tutoras creadas adquirieron valor en el mercado, pudiendo venderse
libremente. La adquisicin de las tierras monsticas incrementaron
en forma considerable los ingresos de la Corona, de tal manera que el
nuevo departamento agreg una rama ms a la maquinaria financiera estatal. Las reformas de Cromwell haban tenido el efecto de
transferir el control de las finanzas reales del Palacio a oficinas de
Estado distintas y, al encargarse l mismo de estas oficinas, tuvo la
oportunidad de garantizar la coordinacin de la maquinaria financiera. Es muy posible que haya tenido en mente otras ideas para una
9
10
lbid., pp. 46-48.

iua.. p. 110.
120
mayor consolidacin administrativa, pero su cada en 1540 lleg muy

repentinamente. para que dicho asunto pudiera materializarse.
En 1542 existan ya seis departamentos recaudadores de ingresos
principales que trataban diferentes sectores del ingreso del rey. stos
eran: i) la Tesorera (ingreso antiguo), ii) el Ducado de Lancaster
(sus propias tierras), iiz) el Tribunal de los Inspectores Generales (las
tierras adquiridas por Enrique VII y Wolsey), iv) el Tribunal de
Aumentos (tierras adquiridas desde 1535), v) el Tribunal de Primicias y Diezmos (ingreso eclesistico) y vi) el Tribunal de Guardia y
Raciones (ingreso feudal). Cinco aos despus, (iii) y (iv) seran
amalgamados para encargarse de las tierras de la Corona fuera del
Ducado de Lancaster. Durante el resto del reinado de Enrique VIII
y a lo largo de los reinados de Eduardo VI y Mara I, continu el
movimiento para reconstituir la maquinaria financiera, culminando
en la reforma general de 1554. Este fue un esfuerzo cooperativo en el
que tomaron parte el Consejo Privado y las comisiones especiales de
consulta de 1546 y 1552, Y es interesante mencionar que los individuos detrs de esta labor fueron William Paulet, marqus de Winchester, quien fue gran tesorero de 1550 a 1572, auxiliado por Sir
Walter Mildmay, un funcionario prominente que ocup el cargo pblico durante cuarenta aos a partir de 1545.11
En el nuevo sistema la estructura tradicional fue reorganizada a
la luz de las ideas institucionales de Cromwell. Despus de un periodo
de decadencia la Cmara Baja de la Tesorera adquiri preeminencia
nuevamente como una verdadera Tesorera central bajo la presidencia del gran tesorero, sucesor del antiguo tesorero, quien finalmente
provey un verdadero ministro de finanzas. Al mismo tiempo el Canciller de la Tesorera adquiri mayor importancia a expensas de los
Barones de la Tesorera, quienes perdieron significacin como administradores y se dedicaron al trabajo judicial ordinario. El cargo particular y el personal del Gran Tesorero evolucion en un departamento del Tesoro que posteriormente se convertira en un departamento de Estado fundamental, en el que se determinara la poltica
fiscal. El genial resumen de Elton merece ser citado:
Las reformas representaron un compromiso notablemente eficiente entre la acelerada administracin de Toms Cromwell y la seguridad
de las viejas formas. Ofrecieron al gobierno de Isabel una bien aca11
iu.
pp. 223-224.
121
bada herramienta en su persecucin de la solvencia y a los gobiernos

del siglo XVII una base razonablemente eficiente para una reforma
posterior ms minuciosa. La preservacin de tales reliquias caducas
como cuentas de un pasado ignorante y de procesos complicados diseados para proteger al rey frente a sus funcionarios, y a los funcionaIriOS frente al rey, constituy una desventaja que Winchester y sus
hombres intentaron contrarrestar en la prctica; en su teora y su
ostensible intento produjeron una condescendenca que hasta cierto
punto desvirta su gran logro y los condena por haber sido mucho
menos eficientes de lo que haba sido Enrique VII, o ms particularmente Toms Cromwell, quien se esforz por crear una nueva burocracia; ya que estos hombres haban hecho todo lo posible por evitar
el pesado "viejo curso del erario" que en cierta forma haban contribuido a perpetuar las reformas de 1554 hasta el siglo XIX,12
3) Sobre el procedimiento: En esta subseccin no ha sido posible

ofrecer ms que un escueto esbozo del Consejo y la administracin
de las finanzas bajo los Tudor. Las cuestiones brevemente introducidas no son sino una seleccin de los numerosos incidentes que acompaaron la transformacin de Inglaterra del gobierno real personal al
institucionalizado, marcando as un paso importante hacia el Estadonacin, cuyo advenimiento qued postulado al desarrollarse las condiciones en forma global. Esta institucionalizacin de la maquinaria
gubernamental que hemos tratado inicialmente constituye la creacin,
fuera de una serie de vnculos personales con el gobernante, de oficinas administrativas con una existencia y una organizacin propias,
que subsistieron independiente y separadamente de los propietarios
especficos de los cargos, se sometieron a reglas definidas y cuyo
personal lo formaban funcionarios que constituan un establecimiento
permanente.
UN ADMINISTRADOR TUDOR: TOMS CROMWELL
El nombre de Toms Cromwell (1485-1540) ha estado tan estrechamente relacionado con estas reformas, que consideramos conveniente
dedicar la presente subseccin a un examen ms amplio de su germinal contribucin. Para una mejor apreciacin de esto conviene considerar al hombre mismo. Hijo de un mercader disoluto, Toms Cromwell
dej su casa a los dieciocho aos y adquiri una gran experiencia en
12
bid. p. 258.
122
los asuntos militares y de negocios por todo el continente antes de

establecerse en Inglaterra para dedicarse a los negocios, a prestar dinero y al derecho. Fue despus de los treinta aos cuando entr al
servicio de Toms Wolsey, quien qued impresionado por sus amplios conocimientos sobre los negocios y por su habilidad para ejecutar las cosas.P caracterstica que rara vez acompaa la capacidad
para administrar. Siendo secretario personal del cardenal Wolsey, Cromwell se gan la confianza de Enrique VIII despus de la cada del
gran estadista, por lo que pronto se abri paso a los altos cargos
pblicos.
Fue nombrado Consejero Privado en 1531, Jefe de las Joyas del
Rey en 1532, Guarda del Sello Privado en 1533 y secretario del Rey
tres aos despus. Por su gran fuerza de carcter mejor los puestos
para los que fue nombrado y, astutamente, ampli su campo de actividad para intervenir ocupando varios puestos a la vez, mantenindose, sin embargo, en cargos que no siempre eran de peso o valor importante en s mismos.
Su jefatura fue muy diferente a la de Wolsey quien, como legalista
y eclesistico, bas su funcin de estadista eh la conduccin de los
asuntos judiciales y diplomticos. El verdadero inters de Cromwell
estaba en la administracin. En tanto que Wolsey sigui siendo un
hombre medieval, su sucesor adopt un sistema ms moderno, casi
profesional, para los asuntos de gobierno. Ambos lderes contaron con
el apoyo del carcter de Enrique. Ciertamente el rey no era tonto,
pero s flojo e indiferente, por lo que prefera dejar los asuntos del
gobierno, hasta sus mnimos detalles, en manos de delegados, salvo
cuando estuviera involucrado personalmente y se viera obligado a
intervenir, para 10 cual tena plena capacidad hacindolo con vigor
y decisin. Pero los tiempos cambian; se creaban nuevas necesidades y,
entre otras, con la expansin de la enseanza en otros campos se estaba eclipsando la necesidad de que los clrigos fungieran como administradores pblicos. Se dice que los seis empleados de la Cancillera,
a quienes se les permita casarse bajo el estatuto de 1516, fueron los
ltimos empleados reales que permanecieron solteros.
Cromwell fue el estadista laico cuya carrera se apoy en su carcter como miembro del Parlamento y no de la Iglesia. Pero en gran
medida fue el administrador, interesado fundamentalmente en llevar
en estricto orden los asuntos del Estado y en administrarlos eficiente13 Mackie,
op, cit., p. 351.
123
mente. Habiendo sido miembro del servicio civil personal de Wolsey

adquiri la experiencia de oficio adecuada, as como un verdadero
gusto por el detalle en la administracin, que frecuentemente lo distraera incluso cuando ocuparan su mente asuntos de mayor peso. Es
cierto que en relacin con su autoridad actu en forma semejante a
sus predecesores e incluso los super al ocupar varios cargos a la vez,
pero tomaba esto como un simple recurso personal que llegara a ser
innecesario y aun imposible bajo una organizacin administrativa
regularizada a la cual consideraba, acertadamente, como una urgente
necesidad del futuro. En su brillantez como administrador dej huella en la administracin del rey, la cual seguira manifestndose aun
despus de su cada.
sta lleg repentinamente cuando Cromwell se encontraba en la
cspide de su podero e irnicamente como resultado de su participacin en el quehacer de la gran poltica. Como su apoyo original a la
supremaca de la Corona sobre la Iglesia lo haba relacionado especialmente a Enrique VIII, ahora su participacin en las negociaciones
que condujeron al matrimonio del rey con Ana de Cleves, de quien
el cnyuge real se desilusion mortalmente desde el principio, hizo
que Cromwell perdiera la confianza del rey, aunque obviamente hubo
otras razones y sus servicios anteriores no impidieron su arresto, su
condena por traicin y su ejecucin en un lapso de dos semanas a
partir del 10 de junio de 1540.
LA ADMINISTRACIN
DE LA FRONTERA ANGLo-ESCOCESA
Con la recesin del sistema feudal y la disolucin de los monasterios

que debilitaban las dependencias ejecutivas en las localidades, se agudiz el problema de mantener un gobierno local efectivo en la Inglaterra de los Tudor. La solucin no se orientara a nombrar agentes
poderosos de la Corona que fungieran en todas las localidades con
base en un patrn establecido, como se llev a cabo parcialmente en
el Continente, sino ms bien para debilitar el lugar del Alguacil como
representante de la Corona y fortalecer a aquellos relacionados con la
Justicia de la Paz que, desde su introduccin dos siglos atrs, haban
seguido acumulando nuevas tareas por Resolucin del Parlamento. A
la manera de la poca, las tareas de los Jueces eran ejecutivas y adrninistrativas, as como judiciales. Estos funcionarios figuraran comofuncionarios importantes del gobierno bajo el nuevo Consejo Privado"
124
en tanto que miembros de la clase acomodada local encarnaban un

alto grado de descentralizacin. Los jueces de paz trataban generalmente asuntos de agricultura, industria, vagancia y economa, pero se
encargaban principalmente de la preservacin del orden y los derechos
de la Corona en general, como materia sumamente importante.v' que
era el verdadero problema de la dinmica sociedad.
Con este ltimo propsito los Tudor extendieron tambin el
sistema conciliar en las ingobernables provincias fronterizas de Gales
y en la frontera escocesa, aunque los problemas administrativos en
ambas zonas eran muy diferentes.
El Consejo de las Provincias Fronterizas en Gales no era nuevo,
ya que haba existido de alguna manera durante el siglo anterior,
pero no existe mucha informacin sobre sus actividades antes del reinado de Enrique VIII. En 1534 y 1543 se confirieron facultades estatutivas a este cuerpo.l" Generalmente estaba sometido a las rdenes
del Consejo Privado y su jurisdiccin poda pasar a manos del Tribunal Criminal y Civil. Difera de su contraparte del norte en que
poda funcionar no solamente en Gales, sino tambin en los cuatro
condados ingleses de Shropshire, Worcester, Hereford y Gloucester.
Su principal objetivo era minimizar los privilegios de los seores de
las fronteras y prevenir la guerra privada que era endmica entre ellos.
La situacin de la frontera escocesa era desordenada y anrquica:
para ambas naciones el mantenimiento de la ley y el orden constitua
un problema fundamental de gobierno. El terreno en ambos lados de
la frontera formaba una especie de tierra de nadie administrativamente en la que slo espordicamente se aceptaban edictos de cualquiera
de los gobiernos. Por supuesto existan sentimientos nacionalistas, pero
eran detenidos por corrientes religiosas, sociales y econmicas que los
debilitaban, a menudo hasta la extincin. Las enemistades y amistades no se dividan necesariamente en la frontera, y mientras que
ambos lados deban orientarse defensivamente uno contra otro, era
esencial un alto grado de cooperacin administrativa si tena que
obedecerse la ley aun moderadamente y tuvieran que llevarse los
delincuentes ante el juez. Cada lado nombraba una Guardia con la
facultad para llamar a las fuerzas armadas y realizar Tribunales de
la Guardia, ya sea para toda la frontera de ese lado o para sectores
Mackie, op. cit., pp. 194-195.
Tanner, T'udor Constitutional Documents, A.D.
1948, p. 331.
14
15
J. R.
1485-1603, Cambridge,
I2~
diferentes conocidos como las Provincias Fronterizas del Este, Oeste
y el Centro.
Despus de la Peregrinacin de Gracia, un levantamiento en los
condados del norte de Inglaterra en 1536, que en esencia fue una'
reaccin a favor de los viejos tiempos y las formas antiguas, impulsado por un resquebrajamiento de autoridad sobre el rea, se dio
forma permanente, en julio de 1537, a un consejo ya existente modelado segn el Consejo de Gales. Este Consejo del Norte consista en
un Gran Presidente y seis Consejeros con facultades para restablecer
el orden y estaba destinado a funcionar como un instrumento efectivo
del gobierno central tan slo durante un siglo aproximadamente, aunque no debe concluirse que aun cuando sus actividades impusieran
el orden pblico en el rea se hubiesen alcanzado los niveles deseados
por el gobierno de aquellos das.
En una poca de lealtades crnicamente divididas, comunicaciones
ineficientes o casi inexistentes, y un poder ejecutivo restringido, la
situacin de la frontera anglo-escocesa obviamente estaba lejos de ser
nica e indudablemente podran citarse disposiciones administrativas
de otras regiones del continente europeo. Pero especficamente la
forma en que los escoceses afrontaron el problema tiene su propio
inters especial.
Como el miembro ms dbil, Escocia haba considerado polticamente conveniente seguir una poltica de equilibrio del poder con el
Continente, lo cual a menudo signific una relacin estrecha con Francia, como enemigo arraigado de Inglaterra, colocado atractivamente
para formar el otro brazo de las pinzas. Esta situacin fue modificada
durante el siglo XVI cuando Escocia sigui a Inglaterra a la antecmara de la Reforma, surgiendo nuevas dificultades para adecuar la
poltica nacional con los caprichos y gustos locales. No es comn que
tengamos conocimiento de un caso de estudio tan normal de cmo
las repercusiones de la diplomacia nacional influyeron en los problemas de la administracin local, cuestin que surge incidentalmente
en el excelente estudio de T. 1. Rae, La administracin de la fro:i{era escocesa} 1513-1603.
El ordinario sistema del alguacil no era eficiente en realidad en
ninguna parte de Escocia, pero bajo las condiciones licenciosas de las
regiones fronterizas su incapacidad -por ejemplo en relacin a la recaudacin de impuestos- era notoria. Por lo tanto, gran parte de ello
se dejaba en manos de los guardias, que generalmente eran hombres
de poder, con una' alta posicin en sus respectivas zonas. Eran nom-
126
brados por el Consejo de Edimburgo, no obstante que el rea de selec-cin era normalmente restringida. Siendo funcionario real, el guaro
din representaba al rey en su frontera: la relacin de los habitantes
con respecto a l era similar a su ~relacin con la Corona. Estaban
'sometidos a las mismas obligaciones y detentaban los mismos privilegios.
La obligacin del guardin era triple: la obligacin militar de
-defender el reino de Escocia; la obligacin diplomtica de negociar
con los ingleses en relacin con los incidentes de la frontera y la
obligacin administrativa de mantener la ley y el orden en lo interno. El guardin poda convocar a los habitantes para el servicio militaro Como afirma Rae, "las obligaciones del guardin eran onerosas,
..aunque se desempeaban adecuadamente, y un funcionario eficiente
poda crearse en poco tiempo un ncleo de opinin hostil en su contra, lo que lo expondra al peligro legal de falsas acusaciones y al peligro fsico de ser asesinado'U?
El guardin reciba una retribucin anual o salario, o algn otro
pago proveniente de impuestos o tercios de beneficios o de concesiones de tierras. Dicho ingreso poda completarse con confiscaciones de
bienes de criminales, que haban sido "absueltos". Pagaba todos los
gastos con los ingresos, de tal manera que las disposiciones financieras
estaban diseadas para contener en s todos sus elementos. Tena la
facultad de nombrar funcionarios, incluyendo a un diputado que lo
auxiliaba en el desempeo de sus obligaciones, as como los empleados, sargentos y dempsters, que fuera necesario para la ejecucin
efectiva de sus funciones judiciales.'?
Para la coordinacin de la administracin se establecan acuerdos
especiales con los guardianes ingleses. Cuando deban considerarse las
reclamaciones por daos y deba hacerse la entrega de transgresores,
se arreglaban reuniones en algn lugar conveniente cerca de la frontera y durante das de tregua estipulados. Se adopt el sistema de
aceptar a otros como rehenes por el verdadero transgresor, con las
complicaciones consecuentes. Habindose creado como un sistema fundamentalmente internacional, las guardias pasaron a relacionarse cada
vez ms con la administracin interna. Durante el siglo XVI las obli'gaciones militares del guardin se redujeron al aproximarse del cen16 T;1. Rae, The Administration 01 the Seottis Frontier, 1513.1603, Edinburgh
University. 1966, p. 27.
17 [bid.. p. 33.
127
tro una mayor asistencia militar, en tanto que en Edimburgo el control interno recibi un nfasis especial. El Consejo tendi a asumir
un control ms estrecho; por ejemplo, enviando representantes para
acompaar al guardin en ciertos asuntos."
Despus de la Reforma el protestantismo lleg a Escocia y con
el advenimiento de Jacobo VI al trono de Escocia, en 1587, sobre el
cual haba esperanzas especiales como heredero legtimo al trono ingls (al cual accedera como Jacobo 1), los problemas internacionales
del gurdin fueron menos agudos pudiendo prestarse ms atencin a
los asuntos del orden interno.
Durante este periodo el Consejo de Edimburgo envi eventualmente a comisionados para definir el Cdigo legal que funcionara
en las provincias fronterizas. En pocas de crisis se haba acostumbrado nombrar tenientes de las provincias fronterizas para hacerse
cargo de parte de las funciones del guardin. Algunos tenientes eran
fundamentalmente militares, otros se ocupaban de la administracin
y la adjudicacin. Sin embargo, este mtodo de realizar un control ms
e-strecho a partir del centro no se llev hasta las zonas fronterizas.
La eficiencia administrativa del sistema del guardin se ha puesto
en duda por los historiadores, pero Rae sostiene que ste fue un caso
en que la administracin no era suficiente, como podr justificarse al
concluir una vez que se hayan tomado en cuenta todas las peculiaridades de la situacin en la frontera. Adems de una gran eficiencia
administrativa, debe existir el ferviente deseo de resolver los problemas existentes. En su resumen, Rae asevera correctamente que
"la administracin fronteriza eficiente dependa parcialmente de los
vaivenes de las polticas internas, especialmente en Escocia, y parcialmente de las relaciones entre los dos poderes; y generalmente este
ltimo factor estaba condicionado por el equilibrio del poder en. el
,
Continente ".!9
Aqu tenemos una situacin administrativa peculiar que ech al
aire problemas que ofrecen un estudio fascinante, pero una situacin
de la que desgraciadamente slo hemos podido presentar unos cuantos
indicadores. En realidad ste es un aspecto importante de la administracin pblica en las localidades en ese entonces, que constituye
un ingrediente vital del retrato general que gradualmente estamos
haciendo.
18
19
lb id., p. 91.
lb id., p. 157.
128
EL ADMINISTRADOR TUDOR: LORD BURGHLEY
La reina Isabel I (gobern: 1558-1603) encontrara en Sir William

Cecil (1520-1598), a quien nombr rpidamente como su Secretario
Principal, un administrador juicioso y competente, bien habilitado y
preparado para consolidar el sistema erigido para su padre real por
Toms Cromwell. Ya haba servido con una capacidad semejante
bajo los lores Somerset y Northumberland y, como buen diplomtico,
haba encubierto astutamente sus inclinaciones protestantes durante
el intervalo de Mara. En su eleccin, en una etapa en que su gran
habilidad administrativa era todava de importancia para el futuro,
la reina joven mostr indudablemente una gran perspicacia." Las
palabras pronunciadas por Isabel en su toma de juramento son significativas: "Tengo el siguiente juicio sobre ti: no te corrompers ~
ningn tipo de ddiva y sers fiel al Estado; y que, sin acatar mi
pedimento privado, me dars el consejo que consideres ms adecuado ... "
Como consejero personal de la reina, Cecil se vio involucrado
en cuestiones de alta poltica, no solamente con respecto al reino de
Inglaterra en sus relaciones con Francia y Escocia, sino tambin en relacin a cuestiones personales tales como cuando la reina se envolvi
en un amoro con Lord Robert DudJey cuya esposa se rompi el cuello al caerse de la escalera en Cumnor Place, la residencia de lord
Dudley Berkshire. En situaciones semejantes slo un genio diplomtico poda esperar sobrevivir en el cargo, como lo hizo Cecil, hasta
su muerte natural. Se haca cargo de la correspondencia de la reina,
tanto nacional como extranjera, y desempeaba tareas que podramos
clasificar como ministeriales y como administrativas. Su responsabilidad era nicamente ante la reina y de ninguna manera ante el Consejo Privado o el Parlamento, de tal manera que no era un primer
ministro en el moderno sentido. Fue hecho par en 1571 y es como
Lord Burghley como es mejor conocido en la historia.
Al ao siguiente, Lord Burghley renunci a la Secretara de Estado
para ser nombrado gran tesorero, cargo que ocupara durante vein.tisis aos.
De hecho la reina nunca dej de controlar el quehacer poltico del
Estado, aunque indudablemente se apoyaba con firmeza en el sabio
2~
J.B. Black, The Reign 01 Elizabeth, 15581603, Oxford, 1936, pp. 6-7.
129
consejo de Lord Burghley, sobre cuya labor, como estadista y como

administrador) descansaba seguramente en gran medida la gloria de
su reinado. Es fcil apreciar cmo, abiertamente, ofreci un consejo
valioso para los hombres de Estado que servan a la reina, sin amenazar
la posicin de sus rivales en el Consejo Privado, pero lo que es ms
difcil discernir son sus actividades esencialmente administrativas tras
bambalinas, en el desempeo de las cuales, en aquella poca en expansin, realiz lo que hoy consideraramos las funciones profesionales de un servidor civil.
Tal como se sabe, ocup otros cargos adems de los mencionados,
entre los cuales es especialmente interesante su prolongada posesin
de la Jefatura del Pupilaje de la reina, en la Corte de Pupilos al que
ya hemos hecho referencia. Ocup este puesto permanentemente entre
1561 y 1598.
Este magisterio era un puesto importante en trminos de poder,
patronazgo y beneficios, y no es asombroso el que muchos hombres
destacados hayan figurado entre sus propietarios. Y viene al caso, este
cargo fue codiciado por el favorito de la corte, el Conde de Essex,
cuya romntica historia ha sido tema de muchas obras literarias y
dramticas. La imposibilidad de conseguir1o en 1599, cuando la reina
nombr a Sir Robert Cecil, hijo de Lord Burghley, fue el golpe de
gracia que lo hizo emprender la desafortunada aventura irlandesa
"-,
que lo destruira.f'
El Magisterio del Pupilaje formaba un departamento ampliamente
ramificado y muy extenso para la poca. La Corte misma consista en
el maestro y cuatro oficiales principales, adems apoderado, receptor
general y dos auditores -cuya jerarqua iba en este orden- que
tenan la responsabilidad conjunta para el otorgamiento del magisterio, pero el maestro poda oficiar en cualquiera de los otros dos. Bajo
estos oficiales el jefe ejecutivo era el Oficial de Secretara, que tena
una importancia considerable. Cuando en 1542 se llev a la Corte
la Administracin de Raciones,22 el maestro de raciones existente fue
nombrado segundo oficial con el ttulo de "agrimensor de raciones",
autorizndose el nombramiento de un Oficial de Secretara de Raciones. Estos nombramientos los haca la reina, quien indudablemente
consultaba al maestro. Adems, haba en Londres funcionarios jve21 joel Hurstfie1d, The Queen's Wards, Longmans, Grecn, 1958. Vase en particular
pp. 241-248 para informacin sobre los predecesores de Burghley.
I
22 tua; pp. 168-180.
130
nes, escribientes, mensajeros y sotamaestros, que eran tambin nominaciones reales, aunque el sistema se complic ms con el nombramiento, por los principales funcionarios, de escribientes y asistentes
personales fuera del registro oficial de pagos, pero elegibles para
privilegios y emolumentos de la oficina. En las provincias la Corte
estaba representada por cuarenta y cinco feudatarios de condado sealados por el maestro. No obstante ser nombramientos de la Corona,
los feudatarios compartan con los funcionarios locales de la misma
categora -a saber, los alguaciles y los jueces de paz- la desventaja
de estar bajo la influencia del lord vecino o de algn otro potentado
local, sobre el cual la lejana Corona casi no ejerca control alguno.
Por lo tanto, la eficiencia de la organizacin provincial de la Corte
de Pupilaje se vea sustancialmente reducida por la lucha sistemtica
que deba sostenerse con la clase acomodada y sus dependientes. El
feudatario no era un nuevo invento, pero su funcin era importante
para la Corte de Pupilaje para la cual funga como "criada para todo"
en el condado. En general, el puesto era ocupado por un hombre de
nivel social y medios modestos cuya tarea principal era vigilar el inters de la reina en la hacienda de los fallecidos despus de la muerte
y subsecuentemente medir y valuar las tierras del pupilo. Un conocimiento local vasto y la habilidad para sealar los magisterios no
declarados, en nombre de la Corte, eran cualidades esenciales.
El magisterio inclua varios objetivos no del todo compatibles. En
primer lugar se haba establecido 1) preservar los intereses y asegurar los beneficios adecuados de los magisterios reales para la Corona, cuyas finanzas estaban organizadas en gran medida sobre una base
personal, pero 2) los intereses de los pupilos eran ante todo ser cuidados, aunque esto era frecuentemente hecho a un lado por los propietarios de magistraturas; y adem 3) estaba involucrada la distribucin de una amplia lnea de patronazgos mientras que, por
ltimo, pero no menos importante, 4) las retribuciones y los beneficios personales eran de primera importancia para el maestro. La administracin inclua problemas difciles de las relaciones de los pupilos
y de los compradores sin limitacin, as como cuestiones generales de
tenencia de la tie~a y cambio econmico corriente.
Hay muchas evidencias de que Burghley era persistente en hacer
justicia a los pupilos reales e hizo lo ms que pudo por aquellos que
le fueron encomendados, interesndose especialmente por su educacin, cuestin que muy frecuentemente descuidaban los propietarios
131
de magisterios. Estableci una escuela en Cecil House en la Costa,

Londres, que no era exclusiva para pupilos y tan buena era su reputacin que haba una fuerte competencia entre los muchachos de la
clase acomodada para ser aceptados, ya que reconocan que tendran
acceso no slo a oportunidades educacionales nicas, sino a atractivos
prospectos de progreso en su vida futura.f
Sin embargo, ha sido la incompatibilidad entre los objetivos 1)
y 4) la que ha conducido a una gran controversia X a la acusacin de
que, al aprovechar sus propias prerrogativas ventajosas de la Corona,
Lord Burghley no fue mejor que cualquiera de sus contemporneos.
Esto bien puede ser cierto sin ser particularmente censurable, ya que
as era el mundo de los Tudor y bien sabemos que los asuntos empeoraran antes de mejorar. Como veremos, la derivacin de un beneficio privado del control del oficio pblico se convertira en un escndalo en otras tierras fuera de Inglaterra, donde era usual inclinarse
por las ventajas positivas. En una poca anterior a cuando las escalas
salariales se vincularon normalmente a los puestos pblicos, los emolumentos del oficio eran inevitablemente importantes. En general las
retribuciones se pagaban por cualquier servicio oficial prestado y no
era raro que se recaudara en forma excesiva a diversos niveles del
proceso administrativo. Los asistentes ministeriales de la reina tenan
que ser remunerados y sta era una forma de hacerlo. Se sabe que
Lord Burghley sostuvo establecimientos costosos, Pero difcilmente
fuera de lnea con su alta posicin y la costumbre de la poca. El
mismo sistema era excesivamente costoso y debieron descubrirse nuevos mtodos considerando la operatividad que alcanzara la nueva era
econmica. Sera humano eSPerar que las nuevas formas generaran
sus propios males que, en su oportunidad necesitaran ser abordados
vigorosamente.
En realidad, es ms importante hacer la pregunta positiva de si
Lord Burghley condujo su oficina con eficiencia y satisfaccin razonable para todos los intereses involucrados. Parece poco probable, que
hubiese permanecido en la oficina durante tanto tiempo a no ser que
al menos satisfaciera a una reina que no toleraba a los tontos de
buena gana, especialmente en una poca en que las vidas de los funcionarios no valan mucho y las cabezas de los cortesanos podan caer
si simplemente el soberano mova la ceja.
Incidentalmente, aunque el asunto del pupilaje en su conjunto
~
tu,
p. 255.
132
era un anacronismo feudal, era reconocido por los gobiernos como

una fuente de ingresos valiosa, en una poca en que eran escasas an
las fuentes de obtencin de ingresos, por lo que se conservara bajo
los reinados de los Estuardo Jacobo I y Carlos 1, e incluso durante
un tiempo bajo los parlamentarios revolucionarios, hasta que cerraron las puertas de la Corte en 1646 d.c. Fue abolido, finalmente,
durante la Restauracin en 1660. Para ese entonces su desaparicin fue bienvenida por contemporneos que, como ocurre universalmente con las instituciones administrativas, no se inclinaban en
general a dar a la Corte aun la mnima contribucin que mereca.
FELIPE
II
DE ESPAA COMO ADMINISTRADOR
El reinado de Felipe II de Espaa (1556-1598) es de especial inters

para nosotros por dos buenas razones: primero, la complejidad administrativa de controlar un reino amplio y heterogneo; segundo, la
inusitada contribucin administrativa del gobernante. Aun cuando el
ttulo de Sacro Emperador Romano, junto con las posesiones germanas de Habsburgo haban pasado de su padre Carlos V a su to Fernando, le quedaba a Felipe, a la abdicacin de su padre en 1556 d.c..
un vasto reino que comprenda el dominio de los Pases Bajos, las
Coronas de Espaa y las dos Sicilias, as como el recin fundado y
creciente Imperio colonial espaol. El hecho que las tres reas europeas carecieran de intercomunicacin por tierra complic en gran
medida lo que ya era una compleja tarea administrativa casi imposible. Probablemente es ms lgico analizar la segunda razn preguntando qu tipo de hombre era Felipe Il.24
Fue algo as como un nio prodigio con grandes aptitudes para
las matemticas. Aprendi a leer y escribir en latn cuando era toda
va muy pequeo, lo cual, por supuesto, era una necesidad educacional de la poca y posteriormente su inclinacin personal por la arquitectura tuvo sin duda una influencia favorable en el paisaje de la
ciudad en Espaa durante ese periodo. Su padre puso un cuidado
especial en su educacin proporcionndole, en 1533, su propio cuerpo
de tutores cuidadosamente elegidos para prepararlo para sus responsabilidades futuras. Parece que el emperador equilibr cuidadosamente sus caracteres para eliminar los defectos habituales de tales
24
Sir Charles Petric. Philip II of spain, Eyre & Spottiswoode, 1964.
133
mentores: uno de ellos, el profesor de Salamanca Juan Martnez Siliceo, posea un carcter complaciente y se inclinaba a ser muy tolerante con su alumno, mientras que el otro, el Comendador Mayor
de Castilla, don Juan de Ziga, era franco y nada adulador con su
alumno.w
No obstante que el papel de Felipe como gran potentado, relacionado con un reino sumamente extenso, requera preeminenternente de un hombre fsicamente activo, la inclinacin de Felipe por
una forma de vida sedentaria le oblig a combinarla con las responsabilidades normales de la monarqua, un inters excesivo en la creciente maquinaria administrativa y una responsabilizacin personal
de actividades que debieron delegarse a subordinados. Esta propensin al detalle administrativo no termin aqu, ya que a Felipe le
gustaba literalmente hacerse cargo de las actividades mundanas del
oficial de secretara. Nunca estaba ms feliz que cuando escriba o
dictaba cartas y consecuentemente ocupaba gran parte de su tiempo
en el escritorio, desde el cual intentaba, literalmente, hacerse cargo
del gobierno del mundo. Tena algo en comn con Toms Cromwell,
aunque este ltimo, adems de estar ubicado ms adecuadamente en
la jerarqua del poder, era un administrador mucho ms perceptivo
con un sentido de la proporcin del que Felipe careca.
Felipe desarroll una rutina que se esforz por aplicar a su gobierno durante cuarenta aos, llevando su asiduidad en la escribana
a todas las esferas gubernamentales. Como acertadamente mencion
Van Pastor: "Su asiduidad infatigable en la mesa del consejo hubiera
sido un elemento excelente en el gobernante de un Estado pequeo,
pero en el caso de un monarca que era el seor de la mitad del mundo, se converta en una gran desventaja, tanto ms si estaba unida a
una enorme falta de decisin't." Felipe era un hombre muy emprendedor, escrupuloso y piadoso, aunque capaz como todo gobernante, a
pesar de su propia naturaleza, de ser cruel; crea que su destino
estaba dispuesto por el Todopoderoso, pero al mismo tiempo era
necio, lento e ineficiente.
.~ o es que su reinado careciera de acontecimientos notables. Tuvo
que luchar contra una zrave revuelta en los Pases Bajos, bajo la
brillante direccin de C;ilermo el Silencioso, y fue durante un tiemIX) rey de Inglaterra (1554-1558) como el esposo, no solamente el
:o,.
Pct.rir-, 01). cit .. Readers' Unin eds., pp. 3637.

ri-i'C; of tI/C Popes, vo\. XVI. p. 357.
e>; lbid., cita de
134
consorte de Mara 1, para despus, como gran enemigo de Isabel,

organizar la Gran Armada que supuestamente reducira el presunto
podero de la isla para siempre, y lo hubiera logrado de no haberse
demorado tanto en el lanzamiento de su gran proyecto. Por otra parte,
se hizo cargo exitosamente de agregar Portugal a sus dominios ibricos y de esa manera unir toda la pennsula bajo su control.
Los reinos espaoles eran notables por sus instituciones parlamentarias bajo la forma de Cortes electas, que generalmente representaban tres o cuatro estados diferentes; sin embargo, no se desarrollaran de tal manera que llegaran a constituir la rama de gobierno
predominante, como por ejemplo el Parlamento en Inglaterra. El
gobierno de los dominios de Felipe tena una forma conciliar, un
sistema que poda haber permitido una delegacin de autoridad flexible si Felipe lo hubiese querido. La verdad es que en realidad no
deseaba esto y de cualquier manera el xito de semejante desenvolvimiento dependa de la capacidad esencial del gobernante para elegir
a los consejeros apropiados para actuar como sus tenientes.
Los dominios espaoles estaban unidos por la autoridad personal
del soberano, que dependa de diversas disposiciones constitucionales.
Como monarca, Felipe gobernaba dentro de cada reino separado y
detentaba en conjunto la diversidad de todos los reinos slo mediante
el control que ejerca sobre sus vastos recursos y el manejo de su
poltica exterior. En un segundo nivel era auxiliado por sus secretarios, quienes fungan como un vnculo con los consejos individuales. stos eran hombres de aptitudes y cualidades diferentes. Cada
secretario reciba en su nombramiento una serie de instrucciones por
escrito y prestaba juramento de servicio ante un viejo secretario que
actuaba en nombre del rey. Reciba una suma de pago global para
cubrir su propio salario y para la remuneracin de sus empleadcePor cualquier medida las disposiciones del oficio eran primitivas. Al
no existir alguna habitacin en el palacio, los secretarios llevaban
sus papeles a casa. Asistan a las reuniones del consejo, sin participar
en forma activa. Los despachos de ingreso iban directamente al rey
o al presidente del consejo relacionado. Por lo. tanto, era cuestin de
suerte si los papeles eran manejados o no por el personal del rey. En
su forma mltiple el sistema conciliar era inevitablemente desintegradar y no haba surgido an la idea de juntarlo a un secretariado
central cuidadosamente organizado. Obviamente, Felipe se encontraba
feliz y seguro de que este lado del asunto se ubicara dentro de SU
m bito de accin personal.
l~
La afiliacin de los consejos provena de los nobles, oficiales

militares, eclesisticos y abogados, o letrados. Los ltimos eran tal
vez los mejor preparados, siendo que provenan de los hidalgos y la
clase media y contaban con una preparacin universitaria adecuada
en el Derecho Romano, no obstante que la decadencia de la educacin universitaria pronto afectara la capacidad general. Los oficiales
de secretara, quienes de acuerdo a la autoridad contempornea eran
demasiado numerosos, eran generalmente jvenes de escasa preparacin o conversos (conversos o hermanos laicos).
Los consejos pueden clasificarse en tres grupos. El primero inclua
a aquellos constituidos para aconsejar al rey en cuestiones de poltica general, tal como el Consejo de Estado que, al reforzarse con
gene'rales y expertos militares funcion como el Consejo de Guerra,
y el Consejo de la Santa Inquisicin. En el segundo, que era el grupo
ms grande, estaban los consejos que constituan los gobiernos de los
distintos pases, a saber los consejos de Castilla, Aragn, Flandes,
Portugal, Italia y las Indias. Funcionaban tambin como altas cortes
de justicia para el territorio respectivo. Juntos, estos dos grupos eran
supremos, es decir, consejos que en ninguna forma dependan de
otros que estuvieran sobre ellos. El tercer grupo inclua a aquellos
consejos que se encargaban de los aspectos particulares de la administracin de la Corona de Castilla, por ejemplo, Consejos de rdenes
Militares, el Consejo de la Cruzada, durante un tiempo la Hermandad, y el Consejo de Finanzas."
El gobierno de Felipe II sobre Sicilia tuvo que afrontar algunos
de los problemas de administrar un dominio extranjero, ya que estaba separado de la madre patria, pero incidentalmente ofreci una
valiosa experiencia gobernante en el extenso Imperio espaol. Para
los espaoles, Italia era una prolongacin de su propio pas y por lo
tanto tuvo que ponerse cuidado en no sacrificar la lealtad de las clases
acomodadas italianas y de otros, excluyndolos de las oficinas en su
propio territorio. Al mismo tiempo entre los espaoles, que conocan
Sicilia, haba un deseo comprensible de hacerse cargo de todos los
cargos disponibles y gran parte de ello dependa de la limitacin de
la Corona para ejercer su patronazgo. Era ms fcil apoderarse de los
cargos eclesisticos, pero como el podero militar era la base real de la
unin, tuvo que mantenerse el ejercicio espaol de algunos puestos
27 J.M. Batista i Roca en "Foreword" a H.G. Koenigsberger, The GOtIernment
o/ Sicily under Philip II o] Spain, Staples Press, 1951.
136
clave, especialmente el control de los castillos y los puntos estratgicos.

Esto fue moderado, dejando a los italianos las capitanas del ejrcito
local y los tributos feudales." Como hemos visto, el punto de vista de
Felipe acerca de su Imperio no era el de una unidad viviente que
trascendiera su propio gobierno, sino el de una coleccin de entidades
polticas separadas donde l era el nico punto de conexin.
El 26 de julio de 1558 se estableci un Consejo de Italia, semejante
a aqul establecido para los reinos espaoles, que qued bajo la presidencia del Duque de Francavilla, para que al ao siguiente Gonzalo
Prez fuese nombrado Secretario de Estado de Italia y Diego de Vargas
Secretario Responsable de la magistratura, el gobierno provincial y
el patronazgo real. Las funciones, facultades y organizacin del Consejo quedaron definidas en instrucciones detalladas emitidas por Felipe
desde Toledo el 3 de diciembre de 1559, siguiendo de cerca la experiencia de los consejos existentes. Colocados bajo el Presidente, estos
seis consejeros, conocidos como regentes, siempre eran abogados y nombrados en pares -un espaol con un asistente local- para cada una de
las tres provincias italianas: Sicilia, Npoles y Miln. Bajo estos hombres principales haba varios funcionarios inferiores, quienes eran
nombrados progresivamente de acuerdo a las demandas de las necesidades locales. Felipe nunca asista en persona a las reuniones del
Consejo, pero se comunicaba con los consejeros a travs de sus secretarios.De acuerdo con su costumbre, los procedimientos del Consejo
quedaban sentados en instrucciones con lujo de detalle. El Consejo
funcionaba tambin como un Tribunal de Apelacin para los dominios italianos, aunque en el caso de Sicilia quedaban excluidos de su
jurisdiccin algunos derechos feudales. Adems, el Consejo supervisaba
todas las ramas de la administracin de los dominios italianos, incluyendo al patronazgo y la concesin de privilegios, ttulos y beneficios.
As, de acuerdo con la poca, el Consejo era esencialmente una corte
que desempeaba funciones administrativas como una actividad normal. No era un cuerpo de control de la poltica, no obstante que se
le encargaban algunas cuestiones diplomticas de rutina.
El rey insista en ser consultado, prcticamente en toda la gama
de los asuntos del Consejo, incluyendo nombramientos y ascensos. El
volumen de esta labor se increment con la costumbre de limitar la
posesin de un cargo a uno o dos aos. El Consejo enviaba listas de
personas recomendadas con observaciones a manera de consulta para
la decisin del rey, sometindose asimismo y en forma independiente
28
Koenigsberger,
op, cit., p. 50.
137
muchas solicitudes de ascenso. Tena que despacharse una gran cantidad de papeles, retrasando en forma inevitable la transmisin de
ia autoridad al Consejo, lo cual provoc consecuentemente, de inmediato, una dislocacin. Este patronazgo inclua una larga correspondencia con los consejeros y altos funcionarios, y ciertamente el resultado
no era ofrecer al rey el control que buscaba sobre sus servidores. Principalmente las recomendaciones del Consejo deban seguirse, a falta de
un conocimiento personal ms estrecho en la corte, y el resultado real
de los procedimientos del rey, cuidadosamente proyectados, era prolongar fuera de su alcance la insatisfaccin de aquellos que estuviesen
desilusionados, es decir, de la mayora, brindando a los ministros la
buena voluntad de los afortunados, quienes sentan que a ellos se
deba la decisin favorable. Es claro que muchos de los males tradicionales de la burocracia surgieron en el interior de este sistema de administracin y gobierno personal.
La ausencia de una clara demarcacin de funciones entre las
diversas autoridades era caracterstica del gobierno del Imperio espaol, aumentando la confusin ya inherente en el sistema e impulsando
conflictos ms agudos; por ejemplo, entre los diversos consejos, o
entre los regentes y los secretarios, pero, como sugiere Koenigsberger.w
esto tena su lado amable al proporcionar cierta elasticidad en un
sistema que anteriormente destacaba por su rigidez.
A la cabeza del gobierno de Sicilia estaba el virrey a quien, al
menos en teora, se le delegaba el completo control del pas. Tena
derecho a un alto salario, algunos ingresos extraordinarios por impuestos y al ingreso de algn cargo que estuviera vacante (norma que
poda ofrecer una tentacin un tanto peligrosa). Tena que meter
mano en todas las funciones del gobierno y se descubri que, en la
prctica, se necesitaba una cuidadosa divisin de su tiempo para asistir
a los consejos, a las audiencias pblicas y privadas, la correspondencia
con otros virreyes y con el Consejo de Italia, as como en la preparacin de los memorndums del rey. La insatisfaccin con el servicio
de los funcionarios sicilianos provoc que los virreyes dependieran
ms y ms de sus secretarios personales, sobre quienes, en tanto miembros de su propia casa, que no eran nombrados por la Corona, sentan
que podan apoyarse. De hecho estos ltimos constituan un gabinete
personal cuyos miembros 1) garantizaban que todos los despachos recibidos llegaran al consejo o departamento correcto, 2) mantenan al
~:)
Koenigsbergcr,
01J'.
cil ., pp. 69-70.
138
virrey ocupado en los asuntos importantes y 3) lo instruan sobre los

asuntos que se discutiran en el consejo. El virrey firmaba todos los
despachos y su labor lleg a ser tan pesada que Colonna, un virrey que
haba implantado algunas innovaciones, introdujo un sello para las
autorizaciones de rutina, cuyo manejo qued a cargo de uno de los
secretarios. Gradualmente se racionaliz la maquinaria administrativa
para afrontar el creciente, peso y complejidad del trabajo y en Sicilia,
como en todas partes, avanz aceleradamente el cambio de un sistema
de gobierno feudal a otro conciliar y burocrtico. Surgi en gran
parte de la misma forma en que actualmente se est introduciendo a la
administracin pblica la planeacin por adelantado, no como parte
de una gran reforma preconcebida, sino como una respuesta a una
necesidad emergente en la comunidad, cuya esencia y envergadura
pueden contemplarse solamente en tanto la necesidad llegue a ser
definida con ms claridad y sea interpretada creativamente POr participantes perceptivos. El xito de la contribucin depende no solamente
en predecir lo que el futuro puede deparar, sino tambin en calcular
correctamente el tiempo del cambio que se est llevando a cabo.
En conclusin, debe comprenderse que hay mucho ms en la experiencia siciliana de lo que se ha podido indicar aqu, pero tendremos
una razn para considerar con ms amplitud la. forma en que los espaoles se enfrentaron a un medio administrativo creciente en el captulo que sigue.
IV. LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS

En la Amrica Central y del Sur distintas civilizaciones se desarrollaron largo tiempo antes del siglo XVI) con el que iniciamos el estudio del presente volumen. En todo caso, no se conoci su existencia sino hasta despus de las invasiones espaolas del siglo XVI de
nuestra era y puesto que no existen historias anteriores de sus orgenes, hubiera sido vano su estudio en nuestro primer volumen, aunque
en realidad sus orgenes se remontan cuando menos al segundo milenio antes de Cristo, hasta la poca en que los egipcios construan sus
pirmides, Babilonia fue unificada y los minoicos an florecan. Para
estos primeros periodos las evidencias deben recogerse de los restos
arqueolgicos, antropolgicos y culturales, o de las tradiciones orales
de los posteriores pueblos inca, azteca y maya, cuyos registros populares por desgracia fueron destruidos indiscriminadamente por los invasores espaoles. Sin embargo, su existencia es menos dudosa que la
de muchas comunidades del Occidente, ya que quedan an muchas
evidencias por todas partes.
El puente hacia el Nuevo Mundo fue La Espaola (isla actualmente dividida entre Hait y Repblica Dominicana), lugar donde
los espaoles establecieron su propio gobierno. El mismo Cristbal
Coln, en su cuarto viaje a las Indias en 1502, fue el primer europeo
que estableci contacto con los mayas en Guanaja, isla localizada en
las costas de Honduras. Rpidamente se inform de su presencia a los
aztecas de Mxico. Sus sacerdotes, creyndolo el esperado dios blanco,
profetizaron el fin del mundo. Hernn Corts (1485-1547), desacatando en 1518 la autoridad del gobernador espaol de Cuba, DiegoVelzquez, dirigi una expedicin para conquistar Mxico, lleg al
continente en un lugar conocido ahora como Veracruz y, con cerca
de quinientos espaoles, march por las montaas hacia la meseta central y la magnfica capital azteca de Tenochtitlan situada en el centro
de un lago que posteriormente fue drenado y donde hoy da est la
ciudad de Mxico. El emperador Moctezuma, quien lo recibi con su
squito, fue hecho prisionero poco despus y forzado a admit.i~ el vasallaje ante Espaa. La blica civilizacin azteca cay y se debilit con
escasa resistencia ante el impacto de los extraos, siendo derrotada no
slo por el podero de las armas, sino en parte por su propia interpretacin supersticiosa sobre la suerte que les agobiaba. Los mayas, que
1~9
140
LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS
ocupaban el territorio contiguo al de los aztecas, una civilizacin ya

en decadencia, ofrecieron una presa menos atractiva y consecuentemente pudieron oponer una resistencia ms prolongada, en Yucatn,
hasta 1546. De hecho, los territorios distantes siguieron ofreciendo
resistencia y el Imperio maya no fue liquidado definitivamente sino
hasta 1697.
El dominio inca era un tanto inaccesible en la costa occidental del
Pacfico, Sudamrica y posteriormente se conocera como Per. Los
florecientes incas se percataron de la presencia del hombre blanco
cuando Vasco Nez de Balboa lleg al Pacfico en 1513. Los primeros contactos hicieron que los aventureros supieran que el Imperio
inca estaba dispuesto a hacerse valer muy alto. Francisco Pizarro (circa 1475-1541), nacido en Trujillo, Espaa, toc tierra por primera vez
en Per en 1527. Lleg a Tumbez en mayo de 1532 y mediante una
artimaa captur a su lder Atahulpa, para despus, en la cspide
del poder y con sus armas de fuego, masacrar un numeroso ejrcito
inca. En un lapso de tres aos el Imperio inca qued completamente
subyugado. Los espaoles coronaron a Manco II como el inca gober"nante, quien en un par de aos se retir y estableci un Estado neoinca que existi hasta 1572. El dominio inca logr sobrevivir hasta
el ao de 1781.
Antes de examinar las disposiciones gubernamentales y administrativas llevadas a cabo por los espaoles para controlar sus nuevos
territorios, debemos hacer un breve examen de la administracin de
las tres civilizaciones antiguas, la cual tena elementos originales que
inevitablemente tuvieron su influencia particular sobre aquellos impuestos posteriormente.
Los
INCAS
Durante el segundo milenio a.c. se haban establecido agricultores

primitivos sobre la larga costa del Pacfico sudamericano, que se
extiende del moderno Per hacia el norte hasta el Ecuador y hacia el
sur hasta Chile, un rea geogrfica variada que ocupaba de las clidas planicies costeras, tierra adentro, hasta las mesetas selvticas y las
fras regiones montaosas de los Andes. Hay evidencias de la existencia de varias culturas diferentes durante el periodo preincaico iniciado aproximadamente en 1200 a.c., culturas como la de Chavn de
Huntar que dej evidencias de sus costumbres y creencias en su
alfarera, la construccin y el tejido de artefactos y que, para el periodo 400 a 1000 d.c., haba establecido una red de ciudades con pobla-
141
cin altamente calificada en todas estas tcnicas. Los restos de los templos en Huaca del Salen el Valle Moche sobre la costa sealan una
sociedad que tena guerreros, mensajeros, tejedores y "doctores", un
sistema de caminos y correos, as como una compleja organizacin
social que dejara su huella sobre la organizacin poltica de los
incas.' Durante el mismo periodo, en los valles de Nazca, surgi la
cultura Ica-Nazca que dej grabados en arena y grava, y a lo largo de
muchas millas, un complejo de lneas de un tipo que sugieren una
especie de calendario, o incluso simblicos rboles genealgicos. Estos
lea-Nazcas se vieron influenciados por la accin de pueblos montaeses llamados tiahuanacos, que descendieron precipitadamente de
su ciudad amurallada sobre el Lag-o Titicaca o la ciudad de Huari,
dejando evidencias considerables, en sus abundantes trabajos sobre piedra, que eran los ms avanzados en el rea. Estas diversas culturas
dejaron solamente una "historia" oral, ya que no haba un sistema
de escritura, y los incas hicieron que su propia historia, atendida por
recordadores oficiales," no incluyera referencias especficas acerca de
estas culturas. Adems, por lo tanto, partiendo de las evidencias antropolgicas y arqueolgicas existentes, dependemos en gran medida de
estas interpretaciones oficiales para cualquier cosa que podamos deducir de los pueblos primitivos. Existe informacin directa slo del Imperio Chim (100-1466), tambin un pueblo costeo que sobrevivi
hasta la fase incaica y sobre quienes no tuvieron tiempo de poner en
prctica sus mtodos de asimilacin histrica antes de que llegaran
los espaoles a establecer contactos directos. De otra forma, indudablemente se hubieran dado pasos para eliminarlos tambin de la memoria
humana," Esta funcin histrica de la administracin pblica inca nos
trae a la mente instituciones semejantes en China.
No obstante lo vaga que puede ser la informacin existente, todas
las evidencias apoyan la consideracin de la existencia de culturas y
sistemas sociales avanzados en las tierras peruanas, mucho antes deque los incas iniciaran su escalada a la prominencia, aproximadamente
en 1250, y de que stos se adelantaron a las culturas existentes a las
que absorbieron o suprimieron y, expandindose desde el Valle del
Cuzco se desarroll su modelo especial por toda la regin andina. Su
gran contribucin fue proporcionar un nuevo sentido de la organiza1 Vctor ,V. von Hagen, The Ancien!
pgina 234.
2 iua, pp. 230-231.
3 [bid., p. 237.
SlW
Kingdoms, Tharncs & Hudson, 1962,.
142
-cin que demostrara su carcter de guas hacia el xito. Gradualmente

un pueblo disciplinado evolucion en un poderoso Imperio.
Entre los incas el ayllu era la unidad social bsica que inclua
una especie de clan o grupo de familias, la cual poda variar en tamao desde una unidad, habitante de un rea pequea, hasta una compleja ciudad como Cuzco, la capital. El ayllu era propietario de la
tierra, que otorgaba en prstamo a sus miembros para afrontar sus
necesidades vitales. Un ayllu era controlado por un lder electo, guiado
por un consejo de ancianos. Sobre esta base se eriga un sistema jerrquico, donde un grupo de ayllus constitua un distrito, los distritos
formaban territorios y los territorios se disponan en cuatro cuartos
del reino, cada uno bajo un Prefecto responsable por todos ante el
.Sapu o Seor Inca (o Inca Real). Bsicamente, tanto el modelo poltico
como el econmico formaban una jerarqua decimal, en cuya base
estaba el puric o trabajador varn, fsicamente capaz. Diez trabajadores eran controlados por un falso-gamonal, diez gamonales por un
capataz, diez capataces por un supervisor, quien poda ser el jefe de la
'aldea, y as sucesivamente hasta el Seor Inca, quien estaba en la cspide de la jerarqua. Estos funcionarios constituan un gran elemento
en la sociedad inca, llegando a la cantidad de 1 331 por cada 10 000
personas.'
Los matrimonios eran arreglados. Una vez al ao se reasignaban
al pueblo las tierras comunales del ayllu recibiendo cada pareja casada
una parcela de medidas iguales y suficientes para satisfacer sus necesidades, de manos del jefe. Estas tierras eran divididas en tres porciones, primero para el pueblo, segundo para el Inca, es decir el EstadO,
y tercero para la religin del sol; siendo estas dos ltimas porciones
labradas y cosechadas comunalmente como parte del trabajo tributa'ro." Las aldeas se proyectaban de acuerdo a un plan general presumiblemente bajo direccin pblica. Los funcionarios asesoraban la
produccin alimentaria, la cual los incas desarrollaron en forma tan
efectiva que actualmente ms de la mitad de los alimentos del mundo
moderno son aquellos desarrollados originalmente por estos agricultores andinos y subsecuentemente aclimatados a travs de todo el mundo despus de la conquista. Es nuestra gran deuda a esta distante civilizacin y particularmente a la oficiala de los incas. Se llevaron a
'Cabo, tambin bajo la direccin oficial, obras avanzadas de in~eniera
:sobre irrigacin y sistemas de terraplenes, superando el trabajo de
J
iu,
5 Ibid,
p. 243,
p. 244.
14-3
sus predecesores. Los excedentes de lana y otros elementos se guardaban en almacenes oficiales para ser contados por funcionarios, quienes
registraban las provisiones en el quipu, cuerdas para contar, con las
cuales los incas superaron la falta de nmeros escritos. Con frecuencia
se organizaban oficialmente mercados, siendo el mercado el "lugar
para hablar" donde la gente iba a escuchar los decretos surgidos del
Seor Inca, o su consejo. Como no haba impuestos sobre la propiedad,
solamente el servicio laboral mita, el pueblo poda disponer de su
/ produccin excedente en el mercado.
El Seor Inca era supremo gobernante y dios, siendo su principal
preocupacin el bienestar de su pueblo y solicitaba personalmente las
cuentas a sus funcionarios, por cualquier malversacin." En virtud
de su liderazgo religioso, cualquier crimen era considerado enseguida
corno desobediencia y sacrilegio," Por lo tanto, el castigo era severo,
aunque parece que la leyera mucho ms benevolente de lo que algunos relatores espaoles concluyeron superficialmente de 10 que observaron y pensaron que vean. El Seor Inca detentaba su posicin en
forma hereditaria y era reverenciado por todos, pero no haba una
lnea de sucesin clara ya que l mismo elega a su heredero aparentemente entre los hijos ms competentes de su esposa principal. El elegido era sometido a un duro entrenamiento para sus responsabilidades
futuras, en cuanto a armas, religin y el arte de gobernar. La administracin no era menos importante entre sus habilidades esenciales. Si
acaso estas disposiciones condujeron en su oportunidad a las inestabilidades e intrigas normales surgidas de los celos familiares, corno
sin duda ocurri, no hay registros que lo demuestren.
El Seor Inca, siendo polgamo, tena gran cantidad de dependientes que constituan su familia inmediata, su propio ayllu real, un
crculo de la corte de hombres educados y adiestrados en la ideologa
imperial e interesados en su perpetuacin," de donde elega a sus
principales administradores cuando era necesario. Constituan una
clase gobernante, portaban privilegios y seas distintivas especiales. En
realidad fue a ellos a quienes se les asign el trmino "Inca", no
obstante que hoy da 10 utilizamos para designar al pueblo entero.
Estaban tambin los curacas, incas por privilegio, nacidos no necesarimaente en el ayllu real, pero ascendidos por su habilidades," y a
[bid . p. 269.
tu, p. 265.
8
p. 271.
~ [bid. p. 275.
iu,
144
quienes se les otorgaban tambin puestos administrativos cuyo nmero, por la expansin imperial, se haba incrementado ms all del
crculo real inca original. Se registra que en ocasiones los hijos de
los jefes conquistados eran llevados a escuelas especiales en Cuzco para
que tomaran un curso de orientacin y regresaran como curacas. Desgraciadamente muchos de estos registros fueron destruidos, junto con
muchos objetos ms por los padres cruzados de la Iglesia, quienes cegados y engaados por su fervor religioso, "no saban lo que hadan".
Estas escuelas se ponan al cuidado de los amautas, hombres sabios,
quienes instruan a los estudiantes en varias ramas del conocimiento
prestando atencin a las posiciones que ocuparan en la vida, las leyes
de la comunidad, los logros de los ancestros reales, los principios de
gobierno y en caso de ser necesario, los secretos de la prctica y la
ceremonia religiosa, as como la habilidad administrativa especial para
utilizar el quipu. En la organizacin de los funcionarios nada se dejaba al azar. A cada uno se le asignaba su tarea. Todos estaban exentos del impuesto del trabajo y eran remunerados mediante el servicio
del indio comn.
Al carecer de un sistema de escritura, incluso de tipo pictriCO
como el desarrollado por las otras civilizaciones precolombinas, la
administracin pblica inca sufri de serias desventajas. Los funcionarios deban tener buena memoria, pero estaba el quipu para registrar las estadsticas de las que dependa gran parte de su organizacin.
No podemos hacer algo mejor que remitirnos a la gran obra de Presco tt,
La conquista del Per, para obtener una relacin suficientemente
detallada de estos medios y cmo se utiliz.
El quipu era una cuerda de dos pies de largo aproximadamente
compuesto de hilos de diferentes colores, trenzados firmemente, de los
que se suspenda cierta cantidad de hilos ms pequeos a manera de
fleco. Los hilos eran de diversos colores y se anudaban; de hecho
la palabra quipu significaba nudo. Los colores representaban obje:tS
perceptibles, por ejemplo, el blanco significaba plata, y el amartllo
oro. En ocasiones representaban tambin ideas abstractas; as, el bl~n'
ca significaba paz y el rojo guerra. Pero los quipus se utilizaban prm
cipalmente con fines aritmticos. Los nudos hacan las funciones de
cifras y podan combinarse de tal manera que pudiera representarse
nmeros hasta cualquier cantidad requerida. A travs de esto llevaron
al cabo clculos con gran rapidez y los espaoles que visitaron el pas
por primera vez dan testimonio de su precisin.
Los funcionarios se establecan en cada uno de los distritos y,
bajo el ttulo de quipucamayus o 'guardas de los quipus', eran requeo
145
ridos para informar al gobierno sobre diversas cuestiones importantes.

Uno estaba a cargo de los ingresos, reportaba la cantidad de materias
primas distribuidas entre los trabajadores, la calidad y cantidad de
los materiales hechos con ellas, y la cantidad de provisiones de diversas especies pagadas a los almacenes reales. Otro mostraba el registro de nacimientos y muertes, de casamientos, el nmero de aquellos
elegidos para portar armas, y los detalles semejantes en relacin a la
poblacin del reino. Estos informes eran remitidos cada ao a la
capital, donde eran sometidos a la inspeccin de funcionarios que conacan el arte de descifrar estos registros msticos. De esta forma, el
gobierno se provea de un volumen considerable de informacin estadstica; y las madejas de hilos de muchos colores, reunidas y conservadas cuidadosamente, constituan lo que podra llamarse los archivos
nacionales.
Sin embargo, no obstante que los quipus satisfacan los propsitos
requeridos por la computacin aritmtica peruana, no eran efectivos
para representar las mltiples ideas e imgenes que pueden expresarse en forma escrita. No obstante, incluso en este caso, el invento no
fue vano ya que, independientemente de la representacin directa de
simples objetos y aun de ideas abstractas en un grado muy limitado,
como se seal anteriormente, proporcion una gran contribucin a
la memoria mediante asociacin. De esta manera, un nudo o color
particular sugera aquello que no poda representarse; de la misma
forma, tomando la sencilla ilustracin de un viejo escritor como el
nmero del comandante, nos recuerda al comandante mismo. Utilizando
de esta manera el quipu podra considerarse como el sistema pe.
ruano de mnemotecnia.
Los analistas eran nombrados en cada una de las principales comunidades cuya labor era registrar los acontecimientos ms importantes
ocurridos en ellas. Se confiaba a otros funcionarios de categora superior, generalmente los amautas, la historia del Imperio, y eran seleccionados para escribir en forma de crnica las grandes proezas del
Inca gobernante o de sus antepasados. La narrativa as trazada poda
transmitirse solamente por tradicin oral; pero el quipu serva al
cronista para ordenar los acontecimientos con cierto mtodo y para
refrescar su memoria. La historia, anteriormente conservada como un
tesoro en la memoria, qued indeleblemente impresa ah por la repeticin frecuente. El amauta se la repeta a sus pupilos; y de esta forma,
a,l transmitirse la historia en parte por tradicin oral y en parte por
sl?,nos arbitrarios, pasaba de generacin en generacin, con bastante
discrepancia en los detalles, pero una uniformidad general en el esquema de la realidad.
Sin duda alguna los quipus peruanos eran un desafortunado susti-
146
tuto de aquella bellsima invencin, el alfabeto, que utilizando unos

cuantos smbolos sencillos como representacin de sonidos en lugar de
ideas es capaz de comunicar los matices ms sutiles del pensamiento
que atraviesen por la mente del hombre. En realidad el invento perua
no era muy inferior al de los jeroglficos e incluso estaba muy por
debajo de la rudimentaria escritura pictrica de los aztecas, ya que
este arte, aunque no era efectivo para comunicar ideas abstractas, poda representar objetos perceptibles con una exactitud satisfactoria.
Esto demuestra el total desconocimiento en que ambos pueblos se
mantuvieron uno del otro, ya que los peruanos no adoptaron nada
del sistema jeroglfico de los mexicanos, y ello sin considerar la existencia de la planta del maguey (agave) en Sudamrca, que les habra
proporcionando el material utilizado por los aztecas para la elaboracin de sus mapas.
No obstante, debemos cuidarnos de no subestimar el verdadero
valor del sistema peruano; y de no suponer que los quipus fueran un
instrumento tan complicado en manos de un nativo con prctica como
lo seran en las nuestras. Conocemos el efecto de la prctica en todas
las operaciones mecnicas y los espaoles ofrecen un testimonio constante de la destreza y exactitud de los peruanos en esta labor. Su
habilidad no es ms asombrosa que la facilidad que la prctica nos
permite para manejar el contenido de una pgina impresa, que comprende cientos de signos diferentes, mediante slo una ojeada, por
decirlo as, no obstante que cada signo requiere el reconocimiento por
~l ojo humano y ello sin romper la cadena del pensamiento en la
mente del lector. No debemos tomar la invencin del quipu muy a la
ligera considerando que ofreda el medio de clculo requerido para
los asuntos del gran pueblo y que, por muy insuficiente que fuera,
brindaba una ayuda considerable al crdito que se aspiraba en la
composicin literaria.
El oficio de registrarlos anales nacionales no se encargaba totalmente a los amautas; era desempeado en parte por los haravecs o
poetas, quienes seleccionaban los acontecimientos ms destacados para
sus canciones o coplas, que se cantaban en los festivales reales y en
la mesa del Inca. De esta manera se desarroll un cuerpo de minstrels
tradicional, semejante a la poesa de trovas britnicas y espaola, mediante el cual el nombre de muchos jefes vigorosos, que habran
muerto a falta de un cronista, surgi bajo la corriente de una meloda rstica para las generaciones posteriores.t?
10 William H. Presoott, History of the Conquest of Peru, 1847, Dent's Everyman

edition, 1908, pp. 7174.
147
El sistema de los incas era una mezcla del autocrtico y el socialista. Estaban bajo control completo las vidas de todos, literalmente
de la cuna a la tumba. Todo mundo conoca su propia casilla y esto
se aplicaba tambin al Seor Inca. La religin era administrada por
el Estado bajo la inspiracin suprema del Viracocha, el Creador.P
aunque los incas adoradores del Sol y sus templos, erigidos en lo
alto de montculos artificiales, eran tan comunes como en las culturas
maya y azteca, pero el espritu general era benevolente. Existan los
sacrificios humanos pero se organizaban solamente en ocasiones sagradas, las "ofrendas", generalmente nios, tenan que ser perfectas
y se les educaba para que consideraran el sacrificio como un gran
honor.
El sacerdocio constitua un sector del servicio pbico organizado
en forma independiente bajo el Villac Umii o Sumo Sacerdote, quien
resida en Cuzco, la capital.P Pariente cercano del Seor Inca y con
una alta jerarqua en el Estado, ocupaba su cargo con carcter vitalicio
y ~o tena ms alternativa que llevar una vida ejemplar porque estaba
sujeto a muchas restricciones y tabs. Presida el Consejo de los nueve
sacerdotes ancianos, cada uno de los cuales estaba a cargo de m propia
provincia. Se elegan otros sacerdotes de alta jerarqua entre los miembros de sangre real, quienes fungan por un periodo determinado en
su cargo. El grupo sacerdotal inferior estaba constituido por plebeyos
no asalariados por el Estado. A menudo eran patriarcas locales quienes
estaban demasiado viejos para el trabajo agrcola. Mientras que los
pequeos templos no requeran ms de un encargado, los grandes
templos necesitaban los servicios de un vasto cuerpo del clero, adivina~ores, sacrificadores y sirvientes, as como mujeres y monjes. Las
mUJeres, de quienes se ha escrito mucho aunque no siempre con certeza, eran de dos tipos: las allacuna o las Mujeres Elegidas y las
mamacuna o Vrgenes del Sol. Las primeras eran transitorias y podan
considerarse como esposas secundarias de nobles e incluso del Seor
Inc~, en tanto que las ltimas eran permanentes y hacan votos de
C.<lstldad perpetua. Su obligacin era servir a los sacerdotes en el templo, principalmente tejer los finos materiales de los qu y se hacan
los .vestidos imperiales y finos tapices. La eleccin de las mujeres se
haCIa. entre las nias ms bellas y fsicamente perfectas de alrededor
de diez aos, y la efectuaba un inspector gubernamental que haca
reconidos peridicos por las aldeas. Durante cuatro aos reciban
11
J. Alden Masan, The Ancient

op. cit., pp. 208-210.
12 Ma30n,
Ciuilizations o( Peru, Penguin, 1957, pp. 202-223.
148
una cuidadosa educacin en las labores domsticas, religin, tejido y

otras labores apropiadas. Como en el caso del gobierno secular, un
cuerpo de inspectores ejerca la vigilancia de las instituciones religiosas, y hacan visitas frecuentes reportando las deficiencias a las altas
autoridades.
Mediante el sistema de devolucin jerrquica descrito, la administracin pblica ofreca una red unificadora que centralizaba el poder
en un extenso reino. Los servicios pblicos incas alcanzaban logros
considerables en la ingeniera de la construccin, irrigacin y construccin de puentes. De hecho se reconoci que la clave de la administracin efectiva era el logro y el mantenimiento de comunicaciones
eficientes. En esto los incas fueron expertos y pudieron resolver los
problemas planteados por la conjuncin de un medio geogrfico vasto
y extendido, con un Estado atrasado en desarrollo tecnolgico.
Un amplio sistema de caminos, construido obviamente con base
en un proyecto maestro, form una red que cubri todo el imperio y
convergi en la gran plaza de Cuzco. Fue un logro grandioso, incluyendo el Camino Real Andino de 3 250 millas de largo, ms largo
que la ruta romana ms prolongada de la Muralla .de Adriano en el
norte hasta Jerusaln. No obstante, comparando con el sistema romano
y otras redes de caminos primitivas, debe recordarse que en Sudamrica todava no se inventaba el trfico de ruedas, de tal manera que
la obra constructiva era mucho menos complicada dado que no tena
que darse a los caminos una superficie especial. IUn camino costero
que se prolongaba por 1 520 millas estaba unido al Camino Real
mediante una serie de caminos laterales. El Camino Real estaba marcado a todo lo largo con topos (piedras de "milla") colocadas a intervalos de cuatro y media millas. m
Se organizaban convoyes para la transportacin de bienes mediante llamas, el nico animal de carga existente, las cuales eran capaces de transportar ochenta libras por da en una distancia de doce
millas; adems, haba camadas disponibles para el transporte de nobles y altos oficiales.t! Haba tambin un servicio de relevs que trabajaba las veinticuatro horas para la rpida transmisin de mensajes
y objetos ligeros. Se construyeron pequeos refugios a intervalos regu
lares, cada uno con capacidad de albergue para dos hombres jvenes,
uno de los cuales estaba alerta para recibir al relevo, aprenderse el
mensaje rpidamente y partir a la mayor velocidad posible con el ob13
Von Hagen, op, cit., p. 305.

p. 312.
14 lbid.,
149
jeto y es probable que un quipu hasta el siguiente puesto, donde se

repetira todo el ptoceso. Los mensajeros eran entrenados en la mejor
forma y prestaban servicios durante un breve periodo como parte de
su labor tributaria. El sistema sobrevivi a la conquista existiendo registros de que el viaje de Lima a Cuzco, una distancia de 420 millas
sobre un camino en malas condiciones, poda hacerse en tres das.
Haba tambin un sistema de seales de humo mediante el cual los
mensajes podan transmitirse ms rpidamente que por mensajeros.P
La aceptacin de la autoridad y la religin eran la base de raz
del sistema de gobierno inca, pero de no ser por el magnfico sentido
de organizacin que penetr en sus disposiciones y procedimientos
administrativos, su Imperio no habra funcionado tan eficientemente
como lo hizo.
Los
MAYAS
Los mayas habitaron el rea comprendida por la pennsula de Yucatn, adems de las actuales Honduras Britnicas y Guatemala extendindose hasta El Salvador, Honduras y los estados fronterizos mexicanos. No obstante que existen hoy da como el grupo ms grande
de indgenas nativos al norte del Per, su accin sobre los conquistadores espaoles no tuvo tanta importancia como el de los incas y los
aztecas, lo cual se debi en parte a que los invasores no esperaron
obtener grandes beneficios de ellos y en parte debido a su irregular
~istribucin. De cualquier forma, la cultura maya ya haba pasado su
epoca dorada, por lo que para el periodo que va de 2000 a.c., cuando
existan ya diversos asentamientos de habla maya ampliamente distrib.uidos, a 900 d.c., una vez que se hubieron construido las .gran~es
Ciudades, tendremos que obtener la informacin de los testimoruos
t~ngibles de la arqueologa, la alfarera y el arte. Hoy da no existen
libro, ni tradiciones, pero con el abandono por razones que desconoc.emos de los grandes centros de poblacin, los mayas dejaron algunos
h~:ros ilustrados en glifos que tratan fundamentalmente cuestio~,es
mitolgicas y de astrologa, pudiendo adems obtenerse, en relacin
con la evidencia tanto oral como escrita, una especie de historia algo
vaga de los alrededores del rea maya. La conquista espaola fue
lenta y no culmin sino hasta el ao 1697,16 pero en las nuevas ciudades, erigidas por los conquistadores con las piedras de las viejas, los
Mason, op. cit, p. 167.
16 Van Harre
gen, o1J. el'1 ., p. 120
_.
]5
150
sacerdotes europeos comenzaron a escribir informes en forma de relaciones, que eran historias informales dirigidas a instruir a la corte espaola, entre las cuales destaca el manuscrito Relacin de las Cosas
de Yucatn del franciscano Diego de Landa, quien haba aprendido
la lengua maya. Hay muchos lugares, especialmente aquellos esconddos en las profundidades del bosque tropical, que no se han descubierto todava, pero las ya existentes evidencias arqueolgicas sobre
esta asombrosa civilizacin aumentan ao con ao.
Aunque la sociedad maya era neoltica, ya que no utilizaban metales, ni animales de tiro o la: rueda, su suelo y clima eran tan frtiles
que podan tener un excedente de produccin suficiente para mantener una clase social ociosa.V La cultura maya comprenda un vasto
conjunto disperso de ciudades autnomas que existieron durante mil
quinientos aos a partir de 500 a.e, y estaban unidas por vnculos
culturales ms que polticos, un sistema de ciudades-Estado paralelos con el sistema de los griegos. Una cultura comn, una lengua
comn, una religin comn, un extenso comercio entre las ciudades
y una eficiente red de caminos, todos ellos elementos que se sumaron
para crear una vaga unidad que sera ms duradera que la de la mayora de los imperios. Sin embargo, durante su poca dorada no se dio
aparentemente un Imperio, no hubo una ciudad capital
En el centro de la ciudad estaba el templo que serva a una religin
fundamentada en una cosmogona deducida por los mayas a. partir de
su interpretacin de los cielos y en la cual basaron el calendario por
el que se determinaron y conformaron las diversas ceremonias y rituales del Estado. El bienestar de la ciudad dependa de una agricultura
fructfera, y los agricultores atribuan su buena fortuna a los dioses,
quienes hacan posible que el maz creciera mejor. Los sacerdotes del
templo, que fungan como astrlogos oficiales, eran mantenidos de
lo producido, como en tantas civilizaciones de ciudades primitivas.
especialmente las de Sumeria.
La sociedad dependa del clan, al que los ancianos o consejeros
de la ciudad repartan parcelas de los dominios del dios. Se cree que
cada familia reciba una parcela de cuatrocientos pies cuadrados o
uinic, el cual era medido con una cinta de cuarenta pies. Esta era
definitivamente una sociedad de clases, de agricultores y nobles, sobre
un modelo sencillo pero con un nivel de vida avanzado para la poca.
Se ofrecan baos calientes, incluso para el trabajador del campo, y
se sabe que existieron baos de vapor comunes en los centros ms
17'
Von Hagen,
op. cit., p.
128.
151
importantes. La conservacin del agua era importante y se construyeron grandes depsitos en puntos apropiados. El comercio se realizaba
sobre la base de la produccin excedente y los esclavos, existiendo un
trfico considerable de stos, Se construan almacenes para guardar
los excedentes y los comerciantes otorgaban crdito. A falta de documentos de contrato escritos, en caso de necesitarse, el trato se conclua
oralmente. Dichos acuerdos se celebraban con la debida ceremonia y
se cerraban en una reunin pblica con bebida, un mtodo para adquirir legalidad a travs de la publicidad.l" En las vastas ruinas de
Chichen Itz, donde haba un extenso mercado, hay restos de un estrado de piedra en el que se supone que se sentaba un funcionario para
administrar las ventas y el comercio.P
A la cabeza de cada una de las ciudades-Estado mayas estaba el
halach uinic, que puede traducirse como el "hombre", el "verdadero
hombre" o "el hombre de verdad", quien detentaba los poderes absolutos de un semidios, sometido solamente a un Consejo que se presume
que estaba relacionado con l por los lazos de sangre. Era conocido
tambin como ahau, que se define como "rey, emperador, monarca,
prncipe o gran seor". El sistema no era ni selectivo, como el inca,
ni electivo, como el azteca. Sus acciones estaban sujetas a los rituales
ms restrictivos e incluso su persona era moldeada y adornada de
acuerdo con las costumbres religiosas: cabeza, cara, orejas y fosas nasales eran torcidas, alargadas y encogidas para conformarlas de acuerdo
con un. concepto tradicional de la belleza, cuyos daos a la forma
humana de ninguna manera estaban limitados al gobernante. El halach
u,inic se vesta en forma diferente para cada uno de sus distintos ofiCIOS o de los aspectos de su oficio nico, portando un smbolo de autoridad diferente de acuerdo con la funcin que estuviera desempeando en el momento. El puesto pasaba de padres a hijos, generalmente
al mayor, aunque poda ocuparlo un hermano en caso de que ninguno
de los hijos se considerara apto y, de no haber ningn miembro de
la familia real disponible, podra elegirse, por accin del Consejo, un
panente ms lejano pero capaz.
. El sistema parece haber funcionado bien, aunque carecemos de
Informacin sobre la administracin en detalle. La ciudad-Estado maya
era una compleja estructura que presupona un alto grado de organizacin social. Para la construccin de templos, edificios, depsitos de
18 [bid .
19
iu,
p. 155.
pp. 155-156.
152
abastecimiento y otras obras semejantes, se requera un gran esfuerzo

de despliegue laboral y administrativo. A excepcin de la manufactura de los glifos pictricos, se careca de un trabajo de escritura del
secretario normal, limitndose la administracin a contactos personales
y a la transmisin de rdenes y otra informacin en forma oral, posiblemente a travs de mensajeros. El restringido mbito de accin
de la realizacin de registros bien pudo haber sido la razn principal de
que los mayas no hayan podido desarrollar una unidad poltica nacional, aunque es obvio que la naturaleza de la economa constituy una
razn todava ms importante para el modelo que subsisti durante
tanto tiempo. De haber existido una necesidad imperiosa de un sistema
administrativo ms integrado, sera injustificable suponer que los mayas, que lograron tantos adelantos, no hubiesen desarrollado un tipo
de estructura administrativa que les sirviera en forma efectiva. Por
otra parte est el hecho de que el sistema maya haba fracasado por
alguna razn mucho antes de que los espaoles aparecieran en escena
y que el impacto de los aztecas y sus presagios difcilmente explican
el fracaso. Bien pudo ocurrir que la existencia de mtodos administrativos ms sofisticados modificara la escala en un sentido positivo."
Debe ponerse atencin al menos a un intento para constituir una
liga de ciudades-Estado, como resultado de la cual Mayapn pareci
ser la nica capital maya conocida que se organiz. Este fue un desarrollo tardo, ya que Mayapn no funcion como capital sino hasta
despus de 1200. Dio su nombre a una liga de Estados que inclua a
Chichen Itz y Uxmal, cubriendo la mayor parte del norte de Yucatn. Esta fue una empresa conjunta entre dos dinastas tribales que
reclamaban la ascendencia maya y tolteca, y la evolucin estuvo en
cierta medida fuera de armona con la experiencia maya anterior,
hasta el punto de que todos los territorios circundantes estaban sujetos
en tributo a la capital, en el interior de cuyos muros todos los habitantes -incluyendo los nobles de toda el rea- podan residir sin
pagar el tributo. La Liga de Mayapn era una autocracia basada en
los dos grupos gobernantes. Irrumpi inevitablemente la violencia en
1194, cuando Chichen Itz fue conquistada por la dinasta dominante con la ayuda de mercenarios toltecas, Mayapn se convirti en la
ciudad regente. El grupo derrotado aliment su odio durante doscientos cincuenta aos, hasta 1441 cuando se present la oportunidad
20 Sylvanus G. Morley, The Ancient Maya, Stanford, U.S., Revised 1956, p. 145.
Vase para mayores detalles del sistema maya (hay edicin en espaol del FCE).
I
1
153
para masacrar al grupo gobernante dentro de la ciudad. Finaliz entonces el podero de Mayapn.v
Mientras que los mayas no necesitaron un sistema de intercomunicaciones tan adelantado como el de los incas, hay muchas evidencias
de que existi un extenso sistema de caminos nombrndose a un
alcalde mesan en cada aldea para vigilar una casa para los viajeros y
supervisar que se tuvieran a mano bastantes provisiones. Los caminos
se proyectaban con fines tanto ceremoniales como comerciales y se cree
que colocaban piedras para sealar millas, as como resguardos de
descanso fuera de las aldeas. Como no haba animales de tiro todas
las cargas tenan que transportarse en las espaldas de los hombres. El
papel para los libros mayas se obtena de fibras de los rboles. Los
pliegos se doblaban en hojas a tablazones de madera. Debido a la
religiosidad malentendida de los descubridores, slo tres de estos cdices existen en la actualidad. Los espaoles dijeron que estos libros
mayas se referan a las vidas de los seores y el pueblo, a datos histricos, pero lo cierto de esto es factible de comprobar solamente por el
afortunado descubrimiento de otros testimonios. Los sacerdotes-escribanos pintaban los glifos en diversos colores con brochas hechas de
cerdas de puercos salvajes. El sistema era ideogrfico, no fontico, y
las pinturas no son sencillas de entender. A falta de pistas tiles, hasta
ahora se ha descifrado solamente una fraccin del material existente.
La mera existencia de un sistema de "escritura" semejante confirma la
elevada cultura adquirida por esta antigua raza, cuya vida de aproximadamente 3700 aos termin el 14 de marzo de 1697, bajo el impacto sostenido de una civilizacin tcnicamente ms adelantada, aunque en muchos sentidos de menor justificacin moral.
Los
AZTECAS
Es con los aztecas de Mxico donde se llevara a cabo el contacto ms

dr~mtico entre Espaa y las Amricas, cuando en 1519 Co:ts marcho de las playas del Caribe hacia las montaas para conquistar a la
magnfica ciudad de Tenochtitlan, situada en medio de su poco pro;
fu.ndo lago de proteccin. Los guerreros aztecas haban surgido, como
tribu de los tenochcas, en los siglos XII Y XIII d.c., aunque su cultura
haba sido precedida por la de los olmecas, que para entonces ya se
haban establecido en La Venta, sobre la costa, y desde el ao 800 a.c.,
21
Von Hagen. op, cit., pp. 170-171.
154
as como por la de los toltecas, que ocupaban la meseta. Puesto que

las mejores tierras estaban ya ocupadas, fue slo mediante mtodos
belicosos que los aztecas pudieron no solamente sobrevivir, sino conquistar. Es probable que existieran contactos entre los mayas y los
olmecas, quienes haban desarrollado un arte simple pero enrgico que
ejercera influencia sobre las culturas posteriores en el rea.
La cultura zapo teca, cuyo centro ceremonial y ciudad-templo en
Monte Albn existi aproximadamente desde 500 a.e, hasta el ao
1469 d.c., haba desarrollado ya una escritura de glifos y un calendario a principios de dicho periodo. Despus del ao 200 a.c. los toltecas desarrollaron sobre la meseta central una comunidad que, mediante la agricultura mejorada, fue capaz de producir un excedente
econmico para sostener vastas ciudades ceremoniales, tales como la de
Teotihuacan -"lugar donde los hombres se convierten en dioses">.
cuyas magnficas ruinas, que cubren ocho millas cuadradas en un
sitio a unas treinta millas al noreste de la ciudad de Mxico (la moderna capital de Mxico est construida sobre el sitio de Tenochtitlan
y su lago) siguen asombrando aun al viajero ms sofisticado. Durante
esta fase los toltecas llegaron a ser los ms grandes artfices, dando su
nombre a los artesanos, pintores y escritores hasta la poca de los
aztecas. Para este periodo ya se haban perfeccionado la escritura ideogrfica, los registros tribales, los libros de papel amatl que retrataban
su asombrosa cosmogona, incluyendo un complicado calendario."
Despus de un periodo de decadencia, cuyas causas se desconocen,
Teotithuacan dej de funcionar entre 650 y 700 d.c., quinientos aos
antes de la llegada de los aztecas. Era el de ellos un Estado teocrtico
y aparentemente pacfico, cuya historia sigue siendo un misterio, pero
conforme emergen del suelo las ruinas de la ciudad con numeroSOS
edificios funcionales, algunos de los cuales tienen bajorrelieves y las
pinturas siguen estudindose concienzudamente, se est reuniendo al
menos algo de su administracin pblica. Los estudiosos mexicanos no
estn de acuerdo en que la civilizacin teotihuacana tenga un origen
tolteca.
El sistema social azteca era tribal, basado en los clanes, constituido cada uno por un grupo de familias. El consejo tribal divida la tierra equitativamente entre los clanes, dedicndose tambin porciones
para la manutencin del personal del templo, para provisiones de
guerra, para el pago del tributo, as como para otros gastos del gobier22 lbid,.
p. 30.
155
no y religiosos, y para la construccin de grandes obras de ingeniera.

Haba veinte clanes en la tribu de los tenochcas, cada uno con su lder
electo. Los ms viejos y sabios entre stos constituan un consejo
nter-clan, que representaba el vnculo entre los clanes y el cuerpo
gobernante de la tribu.P La economa era bsicamente agrcola, dependiente de la produccin de un excedente, la mayor parte del cual
pasaba a manos de la tribu gobernante. En tanto las tribus rindieron
tributo, tanto en hombres cuanto en recursos, se dej que actuaran
conforme a su voluntad. El sistema se fundaba esencialmente en la
explotacin y la inexistencia de una verdadera unidad que se convirtira en una de las principales razones del rpido colapso azteca.
El gobernante de la tribu de los tenochcas y seor de los aztecas
-conocido como "Aquel que habla"- era elegido, pero de entre un
grupo muy selecto. Para este y otros fines importantes el consejo in tercln era reducido a cuatro tlatoani o jefes, quienes actuaban como
consejeros del gobernante. Lo elegan de entre los hermanos o sobrinos del gobernante anterior, eligiendo al hombre que consideraran
que ms se distinguiera en valor, en la guerra y por su sabidura. As
haba sido elegido Moctezuma -"Seor Valeroso"- en 1503 como
seor de los aztecas, quien sigui en el trono diecisis aos despus,
cuando Corts lleg a Tenochtitlan. No obstante que era elegido, el
Gran Seor era considerado como un semidis. l era supremo sacerdote, gran jefe guerrero, jefe de Estado y gobernante .a?soluto, cuyo
podero se mantena vigilado finalmente slo por una VIeja costumbre.
Ciertamente, sus facultades eran contenidas por el rgido ritual que
deba .seguirse al pie de la letra. Indudablemente, sus consejeros, no
obstante que tenan una categora inferior, podan ejercer una fuerte
presin al insistir por la adhesin al ceremonial correcto. Las superst~ciones de las que todos participaban, haran el resto. Existen evidenc.las de que Moctezuma, al excluir del palacio a miembros de grupos
SIn jerarqua, representados hasta ese entonces ah, limit la naturaleza democrtica del sistema.>' Decidi que slo viviran en su palacio
los hombres ms nobles y famosos de su reino.
Moctezuma haba sido educado, junto con otros aspirantes a la
gubematura, en la escuela religiosa, conocida como calmecac o "la casa
de los grandes corredores". Ah aprendi a interpretar la escritura
de glifos y, mediante planos de glifos conoci la historia de los tenochcaso Se convirti en un experto en el uso de las armas y el arte de'
~
24
tus;
p. 67.
bid., p. 68.
156
la guerra, en la comprensin de la astrologa y el calendario, en el

ritual religioso y en la interpretacin de los fenmenos. De la misma
manera, la numerosa progenie de su polgamo matrimonio fue educacada para el cargo.
Moctezuma tiene la fama de haber sido un buen gobernante. Se
dice que su reino se extendi ms que nunca, cubriendo hasta 371
Estados de los que se recaudaba el tributo. La justicia estaba bien
organizada, si bien se inclinaba a ser excesivamente estricta. Una de
las formas en que vigilaba personalmente a sus funcionarios era viajando de incgnito entre el pueblo.
La ciudad capital tena una organizacin militar eficiente, equipndose cada cuartel con su tlacochcalco o casa de las flechas, un arsenal de pertrechos militares situado estratgicamente en relacin con
-el templo principal, que constitua tambin un punto fuerte en casos
de emergencia. En estos puntos de reunin podan acudir yequipararse rpidamente los lderes de los clanes convocados."
Los procesos de la administracin funcionaban mediante el consejo
de los cuatro, que ya se mencion, hasta el clan, a travs de los jefes
-de clanes, donde otro funcionario desempeaba los asuntos administrativos normales en poca de paz, y, naturalmente, funga como jefe
del clan en tiempos de guerra, lo cual ocurra .con bastante frecuencia.
Los aztecas no se interesaban en participar en los asuntos de las tribus
-conquistadas, En tanto pagaran su tributo, en especie y con vctimas
para sacrificio, se les dejaba en paz. En realidad era un sistema de
administracin de force majeur: el guerrero y el recaudador de impuestos eran una y la misma persona. El sistema funcion mientras
se sigui temiendo de los aztecas y en tanto stos siguieron siendo los
mejores guerreros, como en realidad fueron. Su maquinaria de guerra
era verdaderamente horrorizante por su despiadada eficiencia.
Los productos de los aztecas estaban limitados a un mbito determinado. Para adquirir los lujos, el comercio era fundamental. Exista
el pochteca o comerciante, clase surgida y organizada en gremios y
protegida por el Estado. Se abrieron diferentes caminos manteniendo
guarniciones aztecas en puntos estratgicos. El pochteca tena libertad
de movimiento. El comercio se ampliaba utilizando medios belicosos.
Se establecieron graneros centrales para almacenar alimentos que los
clanes ofrecan como tributo, lo cual puede notarse en los libros de
25 George C. Vaillant, The Aztecs 01 Mex ico, Doubleday. Doran. N. Y., 1944;
Penguin, eds. 1950. p. 68. [La civilizacin azteca, Mxico, FCE, 1944, 2~ ed., 1973.1
157
relacin del Contador del Tributo del Gran Seor.i" Adems, los
grupos de clanes tenan que ofrecer mano de obra para las obras pblicas, las cuales comprendan diques, acueductos, edificios ceremoniales, caminos y otros semejantes, construidas bajo la direccin de
arquitectos-constructores cuyas realizaciones siguen siendo testimonio
de la gran capacidad de los ingenieros aztecas y la gran habilidad de
sus diseadores.
Para los aztecas, la religin y la guerra eran inseparables. El sistema
poltico era completamente teocrtico, considerndose las funciones
sacerdotales del Gran Seor antes que sus responsabilidades. Los sacerdotes dirigan la vida intelectual, tanto de los aztecas como la de las.
tribus conquistadas. Estaban bajo el control de los dos altos sacerdotes (tlamacazqui) bajo los cuales un tercero era el responsable de
administrar el tributo, educar a nuevos sacerdotes y establecer la fe
en los pueblos recin conquistados. Los sacerdotes, de quienes se dice
que llegaron a ser hasta cinco mil solamente en los templos centrales,
se encargaban del ritual, de manejar las escuelas religiosas, as como
de ensear la escritura jeroglfica y los complicados smbolos matemticos y astronmicos esenciales en esta religin que en todos penetraba."
El objetivo de la religin azteca era atraer a las fuerzas favorables.
que beneficiaran la comunidad, especialmente para mantener la produccin mediante las lluvias. Los dioses benficos para este propsito.
tenan que sostenerse con la sangre humana, que se consideraba necesaria para su existencia. De ah el mtodo cuidadosamente creado para
extraer el corazn palpitante de la vctima sacrificada y llevado al
cabo por los sacerdotes-cirujanos, en el altar, para despus ofrecerlo
a los dioses. De tal manera, era necesario que los guerreros y sacerdotes aztecas cooperaran en el ofrecimiento de un derramamiento de
sangre constante que no tiene paralelo en el largo historial de la sed
de sangre humana.
El guerrero azteca era el mejor en su arte y, en tanto pudo mantener su superioridad, sigui aumentando la lista de Estados sometidos.
Quedara en manos de un pequeo grupo de espaoles saqueadores,
mediante la utilizacin de sus armas de fuego, tirar de la balanza por
completo a todo el sistema, con 10 que el gran podero azteca se derrumbara literalmente de la noche a la maana. Por supuesto, adems de los explosivos, hubo otros factores que contribuyeron a ello.
Los aztecas, sumamente supersticiosos, se vieron condicionados a acep-26
27
Von Hagen, op. cit., p. 47.

iu, pp. 100-101,
,
LAS CIVILlZACIONESAMERICANAS PRIMITIVAS
158
lar a los invasores blancos vindolos como dioses, como dignos de ser
servidos por derecho propio de la misma manera que cualquiera de
los dioses antiguos. En tanto que los aztecas estuvieron predispuestos
por sus supersticiones a invitar al desastre, los espaoles por su parte
se vieron predispuestos por su propia religin a fortalecerse casi heroicamente en contra de los asombrosos rituales que se practicaban frente
a sus ojos. Adems de esto, su opresivo sistema haba dejado a los aztecas sin amigos. Haban estado solos en su podero y estaban destinados
a permanecer solos en su fatal debilidad. Las dems tribus no dudaron
en favorecer a los invasores en contra de sus seores. La divisin inherente trajo el desastre inevitable para todos.
La administracin azteca era extremadamente eficiente. El personal del jefe estaba compuesto por los parientes del gobernante que
ocupaban altos cargos, miembros del sacerdocio y ciertos elementos
oficiales del clan. N o se haba hecho ningn intento por administrar
minuciosamente las tribus conquistadas, las cuales, en tanto se adaptaTan a las exigencias tributarias, estaban en libertad de tomar sus propias determinaciones. De esta forma, haba un alto grado de descentralizacin administrativa en su gnesis. Adems, el sistema en su
conjunto estaba entrelazado por un efectivo sistema de comunicaciones, el cual facilitaba el traslado tanto del podero como de la informacin a puntos apremiantes sin demora. Los guerreros, mensajeros y
comerciantes podan transportarse fcilmente sobre una red de caminos
eficientes. Los caminos estaban equipados con albergues de descanso y
templetes. Los mensajeros llevaban comunicaciones pictogrficas hechas con horcones. Se dice que al tratarse de misiones importantes
el mensajero era acompaado por un artista para que interpretara el
mensaje. Ciertamente, Corts seala que una embajada importante
enviada por Moctezuma era acompaada por algunos hbiles pintores
y se sabe que el gobernante azteca conoca todo sobre los espaoles,
cmo eran ellos y su equipo desde antes que se encontraran frente
a frente.s" Las comunicaciones yel viajar en la Europa contempornea
eran mucho menos confiables.
Los aztecas mejoraron los inventos de otras culturas. Tenan
amatl (papel) almacenado que obtenan como tributo. El papel se
formaba en rollos y hojas. Haba diversas clases; uno comn era
papel amarillo proveniente de Amocoztitln, hecho de fibra de higuera silvestre y conocido como iicus petioloriss La escritura azteca
28
29
tua., p.
iu, p.
114.
116.
no era fontica, sino de tipo pictogrfico avanzado. La mayora de

los registros comprendan genealogas, informes territoriales, registros
de tierras, registros de los calpulli (o barrios) y rollos de tributos.
La literatura comprenda anales e historia, cuentas anales; libros del
da y las horas, e incluso diarios. Entre los documentos existentes
estn los tonalamatl o libros de referencia para gua sacerdotal, consistente de una larga tira de papel doblado a manera de biombo para
manejarlo fcilmente.s? El tema habitual era el pasado. Se dice que
los conquistadores llevaron a cabo una gran destruccin guiados por
sus mentalidades puestas sobre el oro y otras riquezas que los mismos
explotadores aztecas haban reunido en exceso, y seguidos de cerca
por los devotos ignorantes que se dedicaron a destruir todo lo que
consideraban idolatra. Es asombroso cunto pudo servir a los invasores y a los que llegaron despus, la dominacin en las mentes de
quienes invadieron un conocimiento administrativo firme.
EL
159
IMPERIO ESPAOL EN AMRICA
En los siglos xv y XVI el mundo pona la mira hacia el Occidente;

ms all de los ocanos, y los dos reinos ibricos de Portugal y Espaa
estaban bien ubicados para explotar sus ventajas geogrficas. De
entre los dos, Espaa demostrara. estar mejor equipada para sostener
un Imperio de ultramar, aunque esto no debe llevarnos a subestimar
la verdaderamente notable contribucin portuguesa en este campo.e- .
~l desarrolLo espaol tuvo lugar, en gran medida, en un marco de
Ideas e instituciones medievales. En realidad los descubrimientos y
conquistas los realizaron aventureros con base en una empresa privada, siendo el principal objetivo la adquisicin de riquezas; sin embargo, sera imprudente determinar a un nivel indebidamente bajo
el gran florecimiento del espritu aventurero que inspir en e!e entonces a los navegantes de todas las naciones occidentales. Las instituciones polticas y administrativas requeridas por la expansin de
ultramar se habran organizado a partir de las formas existentes conforme se desarrollara la situacin, pero la existencia de una maquinaria gubernamental efectiva y de tradiciones del servicio pblico en
el continente europeo f~cilitara la notable expansin espaola en
Vaillant, op. cit., p. 90 Y lmina 59.
al Vase, por ejemplo, C. R. Boxer, The Portuguese Seaborne Empire 1465-1825,
30
lIutchinson, 1%9.
160
los vastos territorios de Centro y Sudamrica, de los que nos ocuparemos aqu. A ello contribuy tambin la expedicin de la bula papal
en 1493 que asign y dividi la propiedad legal del Nuevo Mundo
entre Portugal y Espaa.
En Espaa, Cdiz y Sevilla estaban ubicadas estratgicamente para
competir por la primaca como centro a partir del cul se organizaran la navegacin y el comercio trasatlnticos, pero la cuestin qued resuelta por un decreto real en 1503, cuando se estableci en
Sevilla el primer rgano de administracin colonial, la Casa de Contratacin de las Indias, con el objeto de promover y regular el comercio y la navegacin con el Nuevo Mundo. A partir de entonces todos
los navegantes saldran de Sevilla y regresaran al mismo puerto,
por lo que Cdiz se convirti en un simple puerto de arribo. A diferencia de la Casa de India que se haba establecido en Lisboa, la
Casa de Sevilla no se cre para organizar el comercio de las Indias
Occidentales en nombre de la Corona. Sera un mero cuerpo regulador, dejndose la cuestin del comercio en manos de la empresa
privada. En un principio funcion en gran medida como una casa
de aduanas con un Tesorero, un Contador y un Agente o administrador de negocios." Trasladaba el oro importado directamente a la
Casa de Moneda de Sevilla. Sin embargo, pronto ampliara sus funciones al encargarse de la administracin fiduciaria de los numerosoS
bienes de aquellos que moran en las Indias, velando por los intereses de los herederos. Tambin licenciaba y registraba a los pasajeros
que se dirigan a las Indias y el Estado se encargaba de evitar la migracin de musulmanes y judos. La Casa, como cuerpo experto, se
encontraba en una situacin que le permita ofrecer una buena cantidad de conocimientos tcnicos y control, especialmente al equipar
las flotas que funcionaban en representacin de la Corona. Inspeccionaba las embarcaciones de propiedad privada en inters de la seguridad y. de las buenas condiciones de navegabilidad. Licenciaba
a los navegantes, funcionando desde 1508 a travs de su piloto mayor.
Las primeras personalidades que ocuparon este cargo fueron, sucesivamente, Amrico Vespucci, Juan de Sals y Sebastin Caboto. ~.ue
bajo su direccin que se estableci la primera escuela de navegaclOn,
en Europa. La Casa llevaba importantes registros sobre descubrimientos en las Indias, manteniendo al da sus cartas mediante una inspeccin
constante de los mapas extendidos a los gremios comerciantes. Adems
32
J. H. Parry, The Spanist: Seaborne Empire, Hutchinson, 1966, p. 56.
161
de sus funciones reguladoras y administrativas, la Casa ejerca, como

se acostumbraba en ese entonces, jurisdiccin civil y criminal en los
casos relacionados con el comercio y los delitos a bordo de los barcos.
Parte de esta jurisdiccin, en relacin con los intereses locales de
navegacin, pas en 1543 al Consulado o gremio mercantil establecido por las casas comerciales de Sevilla, el cual se hizo cargo del
control de este comercio y se convirti en un cuerpo rico y poderoso.P
Virtualmente la Casa fue un "Tribunal de Comercio" relacionado
con la ejecucin de la poltica. A excepcin de aquellas pocas en
que la Corona permiti que los asuntos siguieran su curso por d~s
cuido, mantena su vigilancia en todas direcciones. Esta era la labor
del monarca, auxiliado por el Consejo de Castilla, cuestin a la cual
Fernando haba prestado atencin especial, no obstante que su objetivo principal haba sido el de obtener lo ms que pudiera de las
nuevas tierras, objetivo que se haba visto un tanto limitado. Los
asuntos de poltica general tendan a olvidarse ante las cuestiones
mucho ms compulsivas a las que se enfrentaba el Consejo. Por
otra parte, los problemas administrativos donde estuviera involucrada
la poltica, pasaban, por rdenes del rey, a manos de ministros en
particular, generalmente al obispo Juan Rodrguez de Fonseca, quien
era auxiliado por el secretario real Lope de Conchillos. Juntos escriban casi todos los decretos concernientes a las Indias y seleccionaban, con la aprobacin del rey, la mayora de los funcionarios mayores, quienes funcionaban a travs de su secretario informal, el cual
tena que tratar con crecientes volmenes de trabajo documental.
Incluso organizaron un servicio postal especial para transportar correspondencia entre la Corte y la Casa, y la Casa y las Indias, que
result notablemente eficiente para la poca." De esta manera, en
Sevilla la administracin de las Indias estaba concentrada en una
burocracia rgidamente organizada con sus propios servicios, y desde
1514 incluso con su propio sello real, que el rey confi a Fonseca
para la legitimacin de decretos y decisiones importantes relacionados
con las Indias. El funcionamiento de la administracin de la Casa
ha sido criticado por sus complicaciones y su dilacin, pero en esto
se reflejaban los mtodos administrativos normales de la poca que,
como sabemos, quedaron mezclados invariablemente. Difcilmente
83
84
op. cit., pp.

tus; p. 58.
Parry,
124-125.
162
podemos dudar el que esta organizacin haya desempeado una labor

fundamental con una efectividad rara vez igualada en otro lugar.
Los fines del sistema en ultramar apenas se haban bosquejado.
En un principio los hombres que estaban en escena, los conquistadores, eran en gran medida su propia ley. Tuvo que desarrollarse
gradualmente un patrn de control y gobierno, y de no imponerse
con cautela, se impondra ciertamente el poder desptico. Coln haba
sido nombrado virrey en los nuevos territorios, as como Almirante
de los Mares del Nuevo Mundo. Perdi su gubernatura en 1499,
pero conserv sus emolumentos y su jurisdiccin del Almirantazgo
hasta su muerte acaecida siete aos despus. Los virreyes y gobernadores subsecuentes actuaron autocrticamente y tuvieron que ser contenidos. El patronazgo y la jurisdiccin quedaron en manos de la
Corona. De acuerdo con la costumbre establecida en la tierra madre,
desde una primera etapa se incorporaron los municipios a solicitud de
los colonos. En 1511 se nombr en Santo Domingo la primera Audiencia de abogados calificados, tambin a solicitud de los colonos, para
ofrecer una jurisprudencia apelatora independiente del gobernador. Se
. estableci tambin una organizacin del Tesoro independiente, constituida por un tesorero, un contralor y un agente comisionado, responsabilizndose directamente a la oficina de Fonseca en Espaa. De
esta manera, en La Espaola haba ya tres rganos ms o menos
independientes de autoridad real: el gobernador, la audiencia y el
tesorero." Con la expansin del Imperio en el continente, despus de
las victorias de Corts en Mxico y de Pizarra en Per, y con la
extensin del establecimiento espaol en los nuevos dominios, surgieron inevitablemente problemas similares de gobierno y administracin, yen una forma an ms compleja.
En Mxico, Corts fue nombrado capitn general, un comandante sin ejrcito, pero el rey no le concedera el poder civil. De
hecho, en 1535 Antonio de Mendoza fue hecho virrey con autoridad
tanto civil como militar, dejando que Corts dedicara sus energas a
la administracin de sus considerables propiedades en el Nuevo Mundo, hasta que perdi la paciencia y regres a Espaa en 1539. Francisco Pizarra, con el espectculo del inusitado triunfo de Corts
ante sus ojos, fue lo suficientemente astuto como para obtener el nombramiento de adelantado y gobernador del reino que se propona
conquistar antes de partir. Despus de la toma de la capital inca,
8fi
Ibid., pp. 59-OO.
163
Cuzco, en 1533, Pizarro decidi establecer su propia capital en Lima,

la Ciudad de los Reyes, situada cerca del mar, y por tanto mejor
defendible militarmente y ms accesible al mundo exterior. En Per
las contiendas entre los conquistadores y la guerra ininterrumpida
con los incas significaron la eliminacin gradual de los aventureros.
El mismo Francisco Pizarro fue asesinado en 1543. De esta forma, el
gobierno de los conquistadores fue un tanto conflictivo y breve, ya
que difcilmente fueron hombres que se establecieron como obedientes burcratas. Fueron inevitablemente sustituidos una vez consolidadas sus conquistas, llegando funcionarios espaoles ms adaptados
al patrn normal de ocupar su lugar. stos, en su oportunidad, descubriran que las condiciones y problemas eran muy diferentes a lo
que estaban acostumbrados en casa. La nueva sociedad en Amrica
sigui existiendo como dos estratos diferentes: el campesinado indio
y los nuevos colonos inmigrantes que provenan en grandes cantidades de Espaa para crear una comunidad intranquila y turbulenta,
que sera mucho menos dcil para la supervisin oficial que sus
paisanos menos emprendedores en la tierra madre. Queda fuera de
discusin la cuestin de la asimilacin.
Los nuevos colonizadores encontraron conveniente, por razones de
propia seguridad, y deseable, por cumplir .sus propias inclinaciones,
establecerse juntos en municipios, dejando que el pueblo se encargara de las tierras como lo haban hecho bajo el antiguo rgimen.
Sin embargo, con el fin de explotar y controlar la tierra, se introdujo
el sistema de las encomiendas, utilizado originalmente en Espaa
para la toma de territorios de manos de los moros. Bsicamente una
encomienda era el derecho de exigir tributo e inicialmente tambin
trabajo de los indios de un distrito especfico." En esta forma, el
encomendero se puso en el lugar del gobernante azteca o inca para
obtener tributo y servicios que hasta entonces se haban presentado
ante ellos. A cambio de defender la encomienda en contra de otros
explotadores, para el pago y el nombramiento de sacerdotes en las
aldeas y para el gasto de la defensa general de la provincia, el encomendero tuvo la posibilidad de construirse una casa, mantener a una
familia y alimentar y armar un squito personal. Conforme creci la
economa se desarroll tambin el sistema de encomiendas y tuvieron
que disponerse otros factores como los derechos de apacentamiento y
86
lbid . p. 100.
164
explotacin de minas. Las encomiendas mismas estaban destinadas a

decaer con la cada subse~uente de la economa nativa.
Otra institucin que se trajo de Espaa fue el municipio tradicional, que ya estaba decayendo en la tierra madre, pero tendra un
nuevo impulso de vida en el N uevo Mundo. La incorporacin se
obtuvo de la Corona y la institucin de los pueblos incorporados
se utiliz inicialmente para establecer los ejrcitos conquistadores, ya
sea como funcionario de la municipalidad o como vecinos, por ejemplo,
seores de casa legalmente inscritos. El pueblo era controlado por
un cabildo o consejo hasta de doce regidores, nombrados en un principio por el comandante. Estos regidores elegiran anualmente de
entre el cuerpo de vecinos en general, a dos alcaldes o magistrados
municipales. Generalmente el comandante haca su eleccin de entre
un nmero limitado, pero haba instancias para una eleccin abierta,
aunque esto era considerado no como una virtud sino como un mtodo peligrosamente anrquico en la Espaa contempornea, donde
se acostumbraba recorrer los jefes de las familias dirigentes para
dichos cargos. Con el descubrimiento de plata en Potos, en Per,
este metal precioso se convertira en la fuerza motriz principal de la
economa en la Amrica espaola.
Los cabildos eran el principal instrumento de la administracin,
y tendieron a convertirse en cerradas oligarquas de los acaudalados.
Generalmente los regidores no perciban salario, aunque tenan obvenciones, Ellos controlaban la distribucin de la tierra y, como
hacendados, producan las provisiones para el pueblo. En tanto propietarios de las minas, podan controlar la' distribucin del trabajo.
Elegan a los alcaldes, quienes seran responsables de escuchar cualquier peticin en la que pudieran estar involucrados. Eran hombres
privilegiados y con frecuencia venales.V
Los registros del cabildo de la Ciudad de Mxico indican que
se reuna regularmente, segua un procedimiento preestablecido y
conduca sus reuniones en forma ordenada y seria. En su a~enda
poda figurar casi cualquier asunto de inters para la comunidad,
desde el acorralamiento de los puercos extraviados y el manejo de la
basura, hasta cuestiones como el abastecimiento de agua, la ,regulacin policiaca, la organizacin del trabajo indgena y la administracin
de la propiedad municipal. Se organizaban diversiones pblicas tales
como corridas de toros y procesiones. Las disposiciones administrativas
87
Ibid . p. 108.
165
eran tomadas por los pueblos vecinos. En 1533 la Ciudad de Mxico

sufri las consecuencias de una exagerada tala de rboles, por lo que
cinco aos ms tarde se introdujo un riguroso y puntual sistema de
licencias. Prcticamente no haba un lmite al campo de accin y a la
diversidad de responsabilidades sometidas al gobierno local en estas
comunidades de desarrollo acelerado. No menos eficientes eran los
cabildos al enviar consejos al rey respecto a asuntos del Imperio.P"
Exista una gran carga de labor administrativa. En un principio
no fue extrao el repartir los principales cargos entre los regidores:
uno que funga como alfrez o portador del estandarte, a cargo de
las ceremonias pblicas; uno como alguacil mayor o condestable en
jefe, otro como fiel ejecutor) o inspector de pesas y medidas; y finalmente otro como obrero mayor o comisionado de las obras pblicas.
Estos ciudadanos prominentes obtenan su remuneracin de las cuotas y multas impuestas en el curso normal de los asuntos pblicos.
Empleaban funcionarios asalariados para que desempearan el trabajo cotidiano, entre los cuales el jefe era el escribano de cabildo o
escribano del pueblo, quien llevaba los registros y se encargaba de la
correspondencia. Cada uno de los regidores mencionados tena su
propio cuerpo de empleados, a quienes pagaba de los emolumentos
de su oficina. Muy pronto las grandes ciudades requirieron de tcnicos, tales como un medidor o agrimensor, o un alarife o arquiteoto
municipal. La planeacin extensiva de los pueblos se llev a cabo
desde el principio, lo cual implic el desarrollo del patrn de red
para construccin de cuadras y el trazado de calles. La extensin y
la magnificencia monumental de la ciudad de Mxico ya haba asombrado a los viajeros ingleses y llenaba de orgullo a los colonizadores;
Incluso aquellas ciudades como Sevilla y Toledo se vieron eclipsadas.P
La Iglesia de Roma ocup un lugar importante en el desarrollo
'i el gobierno de las Indias. Mediante la bula papal especial de 1506
se les concedi a los gobernantes de Castilla la autoridad para la
organizacin y administracin de las iglesias en los territorios de ultramar. Sobre esta base Fernando desarroll el Patronato) mediante
el cual se organizaron las iglesias de ultramar. Como Patrn, el
r~y investa a los virreyes y gobernantes del poder para actuar como
Vlcepatrones para realizar su voluntad en cuestiones eclesisticas. La
administracin central del Patronato estaba en manos de un comit
p. 109.
bid. p. 111.
38 Ibi .
89
166
del Consejo de Indias. En el interior de una organizacin ms amplia,

el Patronato tena su propio secretariado y archivo, pero con frecuencia el rey intervena personalmente en los asuntos eclesisticos ejerciendo una autoridad casi pontificia. Los diezmos se concedan a
los obispos de ultramar sobre todos los productos -a excepcin de los
metales preciosos, que deban distribuirse sobre una base similar a
la utilizada en casa, incluyendo la reserva de un noveno para la Corona. En un principio las misiones de las rdenes Mendicantes haban llevado la religin cristiana a las aldeas, y durante un tiempo
hubo una controversia entre ellos y los obispos del Patronato, que
siempre mantena un ojo en cada campo. Sin embargo, eventualmente
los primeros fueron sustituidos por un sistema de parroquias gradualmente extensivo. La versin indgena del cristianismo tena sus
propias modalidades: muchos nativos siguieron adhirindose al pagamsmo.
El nuevo sistema colonial del Nuevo Mundo espaol se basaba en
la explotacin, de tal manera que los colonizadores dependan de la
economa nativa en cuanto a su alimentacin y la mayor parte del
trabajo. Eventualmente el grupo original de los colonizadores propietarios se ampli para dar cabida a la creciente masa de profesionales, funcionarios y comerciantes que fueron creados por el desarrollo de la comunidad. El mantenimiento de un justo 'balance entre
ambas comunidades era funcin de los agentes del paternalismo real,"
pero, a la luz de la importancia primordial concedida al incremento de los ingresos para la Corona provenientes de las Indias,
dicho balance no era fcil de lograr. Un flujo regular de peticiones
de individuos y grupos en busca de favores -que con frecuencia se
concedan slo a expensas de otros- llegaba a la Corona, la cual haca
cuanto poda para aplicar reglas equitativas en la toma de decisiones.
Toda consideracin se daba de, acuerdo con las recomendaciones del
clero, funcionarios, abogados y otros cuerpos surgidos de Amrica,
siendo el resultado un volumen masivo de derecho escrito, cuya magnitud y calidad se ejemplifica en la Recopilacin de las Leyes de
Indias de 1680, la cual reuni la legislacin existente hasta entonces.
Como seala Parry en relacin a los decretos y cdigos ms generales,
"es posible trazaren ellos -aunque con muchas vacilaciones e inconsistencias- el desarrollo de una poltica oficial consciente de la ordenacin de la sociedad colonial" .41
40
41
iu, p.
173.
Ibi., p. 174.
I
167
En Espaa pronto se hizo evidente que el objetivo inicial de la

Corona de aplicar las mismas reglas y crear el mismo ti po de sociedad,
en los nuevos territorios, se estaba viendo frustrado por las diferencias en las condiciones esenciales. Los naturales no estaban preparados
para aceptar las obligaciones o para recibir los frutos de libertades novedosas para ellos, aunque en Europa eran aceptadas como una cuestin normal. Por ejemplo, para los indios la obtencin de la libertad
significaba la posibilidad de irse a los terrenos con maleza para vivir
como quisieran. Consecuentemente, para garantizar la provisin de
alimentos y el suministro de mano de obra para los asentamientos
se consider necesario colocar cada una de las aldeas bajo la direccin de un patrn espaol con grandes facultades de coaccin. Un
hecho condujo a otro y, con las condiciones en el estado en que se
encontraban, se manifest claramente la falta de cierto grado de flexibilidad en ambos lados.
De esta forma, la encomienda} que haba sido introducida para
resolver esta dificultad precisamente, infringi inevitablemente la
libertad legal del indio aplicando una coaccin general al trabajo
mediante el servicio personal especfico a un espaol particular. Por
supuesto, puede argumentarse que desde el punto de vista de la libertad haba muy poca en ello, pero las consideraciones bsicas eran diferentes, de tal manera que las reglas aplicables a un tipo de sociedad
no se consideraron del todo apropiadas para la otra. El sistema de la
encomienda comenz a originar crticas de parte de barrios espaoles y mientras que las Leyes de Burgos de 1512 -el primer cdigo
general que regulaba la situacin y el tratamiento de los naturales en
las Indias Espaolas- continuaron el sistema, se hizo un intento para
limitar sus obvios abusos. Las persistentes crticas tuvieron el efecto
de poner al rey Carlos V (reg. 1518-1556) en contra del sistema -un
disgusto compartido por muchos de sus consejeros-, con el resultado
de que se aprovech toda oportunidad para mejorar sus debilidades.
Un problema fundamental fue que las. autoridades de Espaa y los
colonizadores que estaban en el lugar de los hechos tenan propsitos que chocaban con las necesidades de la situacin y eran ambos
incapaces, desde sus puntos de vista, con frecuencia diametralmente
?puestos, de comprender la que a largo plazo demostrara ser la mejor solucin para todas las partes involucradas. Para ese entonces, la
encomienda era a menudo el nico medio por el que podan asegurarse las provisiones necesarias y seguira funcionado como institu-
169 '
cin hasta que, con su debilitamiento progresivo a lo largo del siglo XVI, prcticamente desapareci en el siglo XVIl.42
El problema de la mano de obra lleg a tratarse por una forma
diferente de coaccin, virtualmente la introduccin del sistema del
coroe, que era ya lugar comn en esa poca en Europa. En Amrica
fue en realidad una adaptacin del mita de los incas en Per y se
conoci en la Nueva Espaa como el repartimiento. Cada pueblo o
asentamiento era llamado a suministrar una proporcin de su poblacin masculina, por una cantidad especfica de semanas para realizar
obras pblicas, que abarcaba especialmente la construccin de caminos, puentes y edificios de muchos tipos, as como para la explotacin de minas de plata. La distribucin de la mano de obra la haca
el juez. repartidor, un magistrado local que tena que decidir la jerarqua de prioridades, .pero estaba siempre sometido a la arbitraria
autorizacin que por orden administrativa conceda slo el virrey, las
audiencias gobernantes o, en la Nueva Espaa, una corte dejurisdiccin general especialmente introducida, el Juzgado General de Indios.4/!
Con el objeto de impulsar a las comunidades indgenas a adoptar
los hbitos espaoles, se haban introducido tcnicas y formas de gobierno, un cuerpo de supervisores de distrito conocidos como corregidores. En la segunda mitad del siglo XVI estos funcionarios se
hicieron cargo de las responsabilidades sociales que se haban dejado
en manos de los encomenderos. A diferencia del corregidor de un
pueblo espaol, ya sea en su tierra o en las Indias, quien, como representante de la Corona, era un magistrado y administrador profesional de dignidad considerable y generalmente abogado, el corregidor
de Indios era un aficionado, elegido casi siempre de entre los colonizadores, que adems, no tena encomienda o propiedad territorial.
Este ltimo no tena preparacin especial, era nombrado por un periodo de slo dos a tres aos, reciba un escaso salario y era impulsado
inevitablemente por las condiciones para atender su cargo como una
fuente de ingresos fciles. En la prctica, ste fue el menos afortunado
de los experimentos espaoles de administracin. Los corregidores
locales carecan de supervisin, por lo que no se evitaba que el cargo
se convirtiera en una gran fuente de tirana ms despreciable de lo
que haba significado la encomienda hasta entonces.v Las quejas
42 Parry,
43
44
Ibid.;
tua..
op, cit., p. 186.
p. 187.
p. 190.
169
eran numerosas y obviamente la tirana se manifestaba sin reparo.

Sin embargo, en la Nueva Espaa el activo Juzgado de indios ha
dejado amplios registros de casos atendidos con una gran eficiencia
para la poca y un alto grado de accesibilidad hacia el indio. En
Per, donde no exista un tribunal, las demandas deban dirigirse, a
travs de un procedimiento complicado y dilatorio, a las audiencias.
El sistema en su conjunto se vio debilitado por la ausencia de una
supervisin local efectiva. Los funcionarios responsables y otros elementos consideraron la completa asimilacin como la nica solucin
real al problema del control y la administracin, pero como ya lo
hemos visto esto no se lograra nunca.
El Rey dependa principalmente del Consejo de Indias en materia de consulta sobre la conduccin de los asuntos de ultramar. Este
Consejo se haba originado, aproximadamente entre 1511 y 1519, como
un comit permanente del Consejo de Castilla, alcanzando la calidad
de independiente en 1524. Se constituy originalmente con un Presidente, en un principio clrigo, cuatro o Cinco consejeros, todos abogados, un secretario, un fiscal, un relator y un portero. La afiliacin era variable, pero los abogados siempre predominaban, y el nmero de consejeros de nueve bajo el reinado de Felipe Il, subi a doce
bajo el reinado de su sucesor. Adems de sus importantes funciones
consultivas, el Consejo actuaba corno suprema Corte de apelacin
y como oficina directiva para la supervisin de los asuntos coloniales.
El Consejo deliberaba, determinando la validez de las propuestas
emanadas generalmente de los virreyes y audiencias: el rey decida.
Sin embargo, su autoridad se extenda sobre todos los asuntos de
ultramar, excepto que 1) despus de su establecimiento en ultramar,
en 1570, la Inquisicin estuvo sometida a su propia Suprema en Espaa, y 2) despus de que Felipe Il ascendiera al trono, el ingreso
real y el gasto en las Indias, como en Europa, se centralizaron bajo
el Consejo de Finanzas. En todos los dems asuntos el Consejo de
Indias era independiente del Consejo de Castilla y de otros consejos
reales.
.
Inevitablemente, su informalidad inicial fue corregida gradualmente por la introduccin de un cdigo reglamentario y, con el creciente peso y complejidad de sus funciones, la prctica se orient a
poner los asuntos administrativos en manos de pequeos comits especializados. Bajo la direccin de Ovando se desarroll un cuerpo efectivo y muy bien informado. Como parte del movimiento para convertir
a Madrid en la capital administrativa de Espaa, el Consejo pudo desa-
170
rrollar una organizacin secretarial adecuada, as como acumular archivos que "existen hasta la fecha como una clara evidencia de su
lenta, cuidadosa y burocrtica eficiencia" .45
El sistema funcion bien bajo un administrador tan diligente como
Felipe n, cuya aptitud para abordar en detalle los aspectos administrativos ya hemos tratado, aplicndose "una disciplina restrictiva ms
que una direccin alentadora";" un freno a la violencia arrebatada
ms que un estmulo a la accin creadora. En la situacin existente
sta era una poltica adecuada, pero con el advenimiento de un gobernante menos competente, la dilacin se convirti en regla y la toma
de decisiones se hizo prcticamente imposible. El inevitable aumento
del personal y de papel lleg a ser excesivo. Consecuentemente, en
1604 el cargo de secretario fue dividido en dos, una oficina para cada
virreinato. Se agregaron oficinas ornamentales. Se hicieron muchos
nombramientos supernumerarios. El tiempo requerido para responder
a una Solicitud del gobernador colonial, que nunca fue breve, se
duplic o se llev todava ms tiempo.
Se fueron emitiendo ms y ms reglas para la conduccin del
gobierno y la administracin. Se extendi la vigilancia por parte de
los funcionarios de la Corona. Las tareas de la administracin rebasaron la capacidad de los funcionarios disponibles, especialmente en la
esfera de las finanzas, donde la intervencin de cuentas result en
dficit crnicamente, Un grado semejante de centralizacin burocrtica, aunado a unas comunicaciones lentas y difciles, signific que
la iniciativa y la expedicin locales fueran despreciados. La falta de
confianza en la Corona condujo a insistir en que todas las decisiones
importantes y muchas carentes de importancia fueran tomadas en
Espaa. Un ao era lo mejor que poda esperarse por una respuesta
expedita, dos era lo cercano al promedio, y esto no permita que la
administracin comn obtuviera una mayor informacin antes de
que fuera tomada cualquier decisin. Ningn sistema poda satisfacer
tales requerimientos. Y cuando agregamos a los intrincados procedimientos las montaas de papel expedidas por el centro, slo se necesita considerar la gran complejidad y cantidad de la burocracia local,
ansiosa de obtener sus emolumentos, pero carente, casi como consecuencia directa, de la voluntad para realizar su trabajo, pudiendo pensarse que casi nada se llegaba a completar.
4~
Ibid., p. 196.
46
Ibid., p. 197.
In
Aun as, Felipe II haba sido, capaz de infundir la voluntad suficiente al sistema administrativo como para hacer que perdurara, con
unas cuantas modificaciones, durante siglo y medio despus de su muerte. Este no fue un logro insignificante, pero durante este periodo el
control de la Corona- se vio enormemente debilitado, especialmente
con respecto a los adelantos en la venta de oficios, a lo que nos referiremos a continuacin.
Al considerar el gran beneficio que hubiera representado la invencin de una administracin pblica incorrupta y realmente competente para el futuro del imperio espaol, debe recordarse tambin
que la tarea misma, en cualquier caso, estaba destinada a ser sobrehumana requiriendo de sus esbirros para hacer frente a situaciones.
que no se hubieran podido prever, y se vera afectada por modificaciones sociales y econmicas cuyo influjo se impondra a las labores
administrativas de una manera que nunca antes se haba afrontado.
La sntesis de Parry difcilmente puede superarse:
Estos burcratas, que se pasaban los cargos entre s mediante la
venta privada, eran en su mayora producto de las universidades y escuelas de derecho de Espaa o la Amrica espaola. Podan ser rapaces
y -dentro de lmites reconocidos- venales, pero tenan un esprit de
corps, una preparacin, respeto por las decisiones, y orgullo por su
profesin, que superaban el sistema ostentoso e imprvido que los
haba designado. El Imperio espaol del siglo XVII padeci una mutilante carencia de recursos y una vacilante direccin en el centro y
adems su procedimiento administrativo era leguleyo, complejo y lento; pero, subordinado a estos defectos, considerando las pautas de la
poca, el gobierno era bien atendido por sus funcionarios. Contaba
con informacin detallada y exacta regularmente; en las escasas ocasiones en que pudo cambiar de parecer para dar una orden definitiva,
generalmente ejecutara dicha orden, aunque slo a costa de una gran
persistencia y un esfuerzo enorme. Este grado de control centralizado
se introdujo costosamente. Los costos administrativos absorbieron una
proporcin jams igualada del ingreso de las Indias. Para el ciudadano particular el costo en tiempo y dinero del asunto ms simple
lleg casi a ser prohibitivo. A fines del siglo la vida del Imperio se
vio en peligro de ser estrangulado, no solamente por enemigos externos que pillaban su comercio y cortaban las comunicaciones, sino por
la multitud de parsitos internos que agobiaban la vida de su pueblo.s"
47
[bid . pp. 210-211.
V. EL SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN

EN EUROPA: 1610 A 1786
EL PRESENTE captulo se dedicar al siglo XVIII en Europa, aunque
no en forma limitada. De entre la gran complejidad social y econmica que caracteriz la poltica del Occidente en esta poca, los estu.diosos 1 han seleccionado dos movimientos, o mejor dicho, tendencias
importantes para dedicarles una atencin especial, los llamados "absolutismo" y "mercantilismo" que, aunque en la superficie denotan
aspectos diametralmente opuestos, constituyen en realidad ingredientes estrechamente interrelacionados de una complejidad mayor. Como
-conceptos son imprecisos, definindoseles de diversas maneras, pero
en tanto que ambos presuponen una remodelacin de la estructura y
las prcticas administrativas, y frecuentemente pueden asociarse en el
mismo contexto poltico, representan ideas de significado especfico
para el administrador, y con administradores tan destacados como
Colbert en Francia y Samuel Pepys en Inglaterra que se vieron involucrados activamente, no requiere darse un mayor nfasis a la importancia del periodo administrativo.
El absolutismo conllev la apropiacin del' poder de las provincias o regiones ms pequeas y su concentracin en manos del gobierno central, generalmente real, movimiento que requiri la colaboracin activa y el desarrollo de la administracin y las finanzas,
el fortalecimiento del elemento burocrtico en los asuntos humanos y
en especial de gobierno, as como el mejoramiento de los servicios
informativos. Las estadsticas comenzaron a adquirir importancia, aunque casi exclusivamente para uso gubernamental, ya que la ciudadana, aferrada todava a las viejas formas y recelosa de la actividad
estatal, obstaculizaba la recabacin de datos personales. Incluso en
1753 se rechazaron las propuestas para realizar un censo en Inglaterra. No obstante que los Estados Unidos, sin duda influenciado
por su tradicin, introdujeron su primer censo en 1790, Francia e
Inglaterra no siguieron su ejemplo sino hasta 1801. La fuerza del
.absolutismo variaba ampliamente, surgiendo en Francia hasta la ReVase, por ejemplo, Max Beloff, The Age of Absolutism, 1660-1815, Hutchins on
1964; y EH Heckscher, Mercantilism, obra voluminosa y autorizada" edicin sueca
-orgnal, 1931; Allen & Unwin, 1935, en dos volmenes.
1
172
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMImSTRACIN EN EUROPA
171f.
volucin y la ejecucin de Luis XVI en 1793, pero que recibi un

golpe mortal en Inglaterra cuando Carlos 1 fue decapitado por el
Parlamento en 1649. Prosper en Rusia hasta 1917, mientras que
en Alemania, aunque su podero se debilit considerablemente con
la supervivencia de la descentralizacin medieval, sigui su camino
en el siglo XIX.
El mercantilismo es esencialmente un concepto econmico sintomtico del sistema estatal en crecimiento. Estaba vinculado con la
riqueza como base del poder del Estado, llenando la fase entre la
descentralizacin feudal y el breve periodo expansionista del laissez:
(aire. El Estado, al intervenir para derribar las barreras internas al
Intercambio econmico que caracterizaban la fase anterior, se inclin
a manipular la poltica exterior en la direccin mejor calculada para
maximizar las riquezas de la nacin. La concepcin posterior del
mercantilismo fundamentalmente como un sistema creado para lograr
U? excedente de exportaciones sobre las importaciones en trminos de
bIenes, con el fin de asegurar una importacin total de oro y plata,
si bien errneamente concebida, tena su propia lgica. El impulso
~xcesivo para adquirir oro y plata, que salvo por la ostentacin son,
Improductivos por s mismos, fue un factor importante en la espectacular decadencia de Espaa durante los siglos subsecuentes. Puesto
que el principal objetivo del mercantilismo fue la coalescencia de
los mercados internos en uno solo, fue en Francia, donde dichas barreras haban proliferado en alto grado, que. tanto la administracin
central como la local tuvieron que modificarse radicalmente. Por lo
tanto, es en Francia donde debemos comenzar.
RICHELIEU y LUIS
XIII
L?s dos movimientos que hemos mencionado quedan claramente

ejemplificados en la Francia del siglo XVI con los reinados de
Luis xnr (gob. 1610-1643) y Luis XIV (gob. 1643-1715). Durante
~l reinado de Luis XIII el periodo importante fue la administraCIn de Richelieu desde que se convirti en primer ministro en 1629,
hasta su muerte en 1642. Haba sido consagrado obispo por promocin de su padre en 1607 cuando apenas tena veintids aos, 10 cual
requiri la dispensa especial del papa, y en el ao de 1614 fungi
como diputado clerical para los ltimos Estados Generales, convocados
antes de la Revolucin francesa. Su ascenso a la corte se inici durante
174
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
la regencia de Ana, consorte de Luis, de donde pas a ser secretario

del rey. Hacia 1624 ya haba adquirido la categora de primer ministro, aunque para el nombramiento efectivo tuvo que esperar cinco
aos ms. Richelieu se haba convertido en cardenal en 1622 y haba
recibido un ducado en 1631. As, independientemente de su capacidad natural ocup una posicin de poder en el Estado, la sociedad y
la Iglesia. Su objetivo principal como estadista fue concentrar el poder del rey a expensas de localidades; mantener, a travs de una administracin fuerte, la paz interna en contra de la intriga personal
y la rebelin y, a travs de la diplomacia del poder, llevar el poder
de Francia ms all de sus fronteras. Si su personalidad no le permiti convertirse en el favorito, ni del rey, su insuperable competencia, en cambio, le garantizara la supremaca en el favor real.
El rgimen real en la Francia del siglo XVII fue un gobierno personalista. Toda la accin poltica se llevaba a cabo a nombre del
rey y los ministros de Luis XIII no reciban facultades delegadas
de importancia. Eran guiados por derechos y tradiciones que les permitan actuar en esferas limitadas, pero individual y no colectivamente, como miembros del Consejo. El gran inters del rey por la
administracin en detalle, signific el que se diera una atencin especial a la preparacin de despachos y otros documentos para SU
informacin o firma. Su descontento por la simple sospecha de que
no se le informara sobre cualquier detalle de un asunto se manifestaba instantnea y desmedidamente.
Una situacin semejante ofreci una oportunidad formidable para
un hombre con la diligencia y la habilidad de Richelieu, que contaba con la plena confianza del rey. Como ministro principal no le
fue difcil superar a sus colegas, conformndose cierto elemento jerrquico dentro del ministerio con Richelieu actuando como intermediario entre los ministros y el rey. Con la fuerza motriz en manos
tan apropiadas fue posible alcanzar un grado de rapidez y eficiencia
en la accin, tal como la situacin lo requera, pero del cual generalmente carecan las administraciones de reglamentacin limitada de
la poca. No es que el suyo haya sido un ejemplo digno de recomendarse y ser copiado, ya que eligi a sus colegas no tanto por sus capacidades administrativas o por su conocimiento de los asuntos del
Estado, sino por su relacin personal y lealtad hacia l. El suyo fue
un sistema genial que funcion bien en tanto el asiento del poder
estuvo ocupado por un dnamo humano. Ranum concreta:
175
Sin crear nuevas oficinas o instituciones Richelieu adquiri ciertas facultades reservadas slo para el rey. La fuerza de su personalidad,
primero sobre el rey y despus sobre los ministros a los que eligi,
fue responsable de la naturaleza del gobierno central durante los ltimos aos de Luis XIIJ.2
El despliegue maestro de Richelieu del padrinazgo real, se logr.
Obviamente no sin una fiera lucha por el poder, la cual tuvo que
sostener continuamente para mantener su dominacin; pero parece
que jug sus cartas con tal maestra que en realidad su supremaca
no se vio amenazada hasta su muerte. El canciller, los superintendentes de las Finanzas y secretarios de Estado, as como otros ocupantes de cargos que constituan el ejecutivo real, escriban con frecuencia a Richelieu reconocindose aparentemente y con afecto, como
sus "criaturas", trmino ampliamente utilizado en la poca que indicaba una relacin entre Richelieu y los otros ministros, muy diferente a cualquiera que exista hoy en da,"
Adems, fue la firme poltica de Richelieu la que logr nombramientos reales para miembros de su familia. De esta forma, uno de
sus hermanos lleg a ser cardenal; una sobrina, duquesa y un primo
fue nombrado mariscal de los ejrcitos reales. En una multitud de
puestos oficiales se dio preferencia a miembros ms distantes de la
familia, y aunque pudiera molestarse de descubrir que haba nombrado a un incompetente, nunca se permitira que el honor de la
familia fuera depredado por una deposicin. Un sistema semejante
~lZO frente a los requerimientos de la familia, rezagos de un feudalismo decadente y, al mismo tiempo dio a Richelieu un arma poderosa en contra de la oposicin, endmica en ese sistema. Form un
medio natural de comunicacin, de tal manera que Richelieu pareca
se?tir cualquier intriga o escndalo antes de que alguna cosa ocurnera efectivamente. Se le concede el crdito de haber erigido un
eficiente servicio secreto, pero parece que con tantos parientes y amigos en posiciones claves, difcilmente era necesario un servicio de
seguridad formal.s Naturalmente, la demanda por cargos era insaciable y las grandes ventajas personales del sistema fueron contrarrestadas, no solamente por las ineficiencias normales de tener ele2 Orest A. Ranum, Richelieu and the Councillors el Louis XIII, Oxford, 1963,
pgina 26.
ft [bid. pp. 28-29.
4 [bid. p. 33.
176
rnentos incompetentes en posiciones administrativas, sino tambin

por la carga adicional colocada sobre el primer ministro de tener
que tratar todo el da con la falta de oportunidades de aquellos que
buscaban algn puesto.
Entre los funcionarios administrativos ms altos los Secretarios
de Estado aumentaron considerablemente su jerarqua y responsabilidades durante este periodo. Como en Inglaterra, su puesto haba
surgido de un cuerpo selecto de empleados reales a quienes el rey
haba designado desde los primeros tiempos para atender su correspondencia personal. Como es usual en este tipo de desarrollo, encontramos muy pocas referencias contemporneas de ello. En Francia
no se escribi mucho acerca del trabajo del secretariado real. No
obstante, en un rglement de 1568 Enrique 111 haba dado los primeros pasos para reducir los poderes de los secretarios reales. Cuatro
de ellos seran comisionados y designados "secretarios de Estado",
pero el ttulo no tena todava un significado especial. Su ocupacin
principal era leerle al rey su correspondencia, hacer las respuestas
que tomaran por dictado y guardar extractos para referencias futuras.
El rey firmaba las cartas, las cuales llevaban al calce tambin el
refrendo del secretario. Obviamente estos secretarios eran simples
empleados encargados del trabajo manual, pero no exageramos al considerar la inapreciable ventaja personal causada por su fcil acceso
al rey, y resulta lgico que de estos cargos modestos surgiran las
Secretaras de Estado ms poderosas.
La especializacin haba emergido durante el siglo XVI cuando se
organiz la correspondencia real sobre una base geogrfica, por pas
y provincia, dedicndose los secretarios a departamentos especficOS
que originalmente les fueron asignados con base en la antigedad.
Sin embargo, Enrique 111 introdujo la rotacin para evitar el desarrollo de amistades de tipo poltico con embajadores y funcionarios provinciales, que podr an aumentar el poder de los secretarios en contra
del rey. La organizacin de los departamentos fue aparejada al sistema de mensajeros en la que tomaron parte los secretarios, ciertamente bajo el reinado de Luis XIII. Los detalles de la distribucin
geogrfica durante el reinado de Francisco 11 (gob. 1544-1560) muestran que a cada secretario se le asignaron determinados pases extranjeros, as como un grupo de provincias interiores.P No slo estOS
puestos llegaron a ser hereditarios, pasando de padres a hijos, sino
s lbid. p. 49.
177
tambin los archivos fueron transmitidos como posesiones familiares.

Se sabe que Richelieu se quej de esto ya que, debido a esta costumbre, no se dispona fcilmente de copias de la correspondencia
real, y para llenar la laguna solicit a embajadores y otros funcionarios que le enviaran copias. Durante el siglo XVII fue sustituida la
antigua base geogrfica. Surgieron departamentos separados de Guerra y Relaciones Exteriores, los cuales ofreceran el fundamento para
posteriores asignaciones ministeriales. En el ltimo rglement de
Luis XIII para los secretarios de Estado, realizado en 1626, se dio
por primera vez forma jurisdiccional permanente a los departamentos
de Guerra y Asuntos Exteriores." A travs de este rglement se ampli
el mbito de actividad de la Secretara de Guerra de cubrir cuestiones meramente internas, para ocuparse de la correspondencia con los
ejrcitos fuera de Francia.
El aumento en importancia del cargo de Secretario de Estado
puede atribuirse a la creciente contribucin de la administracin en
el nuevo sistema de gobierno centralizado y la ocupacin, por parte
de los secretarios, de un punto ventajoso en la red de comunicaciones
entre los consejos provinciales, consejos reales y el rey, que era de
fundamental importancia y donde los secretarios se distribuyeron apropiadamente para darse cuenta de lo que ocurra en todo el reino. Su
consejo era necesario, como depositarios de la nica informacin;
eran intrpretes expertos del funcionamiento de la administracin; y
a sus funciones bsicas se agregaba la de consejero. Acumulaban tamb.in conocimientos legales y presupuestales, y por supuesto sus relaClones constantes con el rey fortalecieron su influencia, si bien slo
a travs del poder de S'ugestin. Ciertamente no sustituyeron los
consejos reales, pero sus facultades administrativas los llevaron a todas
las reas del gobierno y los involucraron en el desempeo de los asuntos administrativos desde el ms insignificante hasta el de mayor
importancia. Participaban incluso en las recomendaciones para los
nombramientos. Como afirma Ranum," "no obstante que los secret~ios no tenan la misma jerarqua y precedencia que los altos funCIonarios del reino, gozaban de amplios poderes administrativos que
~ convertan en parte integrante de la administracin al ms alto
nlVel".
Con la consolidacin y la centralizacin del poder en las manos
6
[bid. p. 55.
[bid. p. 76.
178
SURGIMIENTO D;E LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
reales, las cuestiones financieras adquirieron automticamente una

mayor importancia. Durante mucho tiempo se haba acostumbrado
discutir las finanzas en conseil e incluso nombrar un surintendant
des finan ces, pero no recaudaba ni gastaba el dinero del rey y su
situacin se mantuvo sobre una base informal. Sin embargo, bajo
Luis XIII el superintendente de Finanzas -a menudo ejercido conjuntamente- fue reconocido como consejero principal del rey. Se
mantuvo incluso fuera de la influencia de' Richelieu, quien mostr
poco inters y un conocimiento an menor de los detalles de la contabilidad y la tributacin. Aunque su posicin no estaba definida
en los rglements, el superintendente era la cabeza de la administracin financiera que ciertamente estaba sometida al rglement y era
modificada constantemente por ste. Parece haber sometido a revisin sus decisiones tanto por el rey como por los consejos administrativos, lo cual lo sujet a una supervisin rigurosa, aunque generalmente su prestigio y conocimiento le otorgaban la funcin decsora-'
Las reuniones del consejo con propsitos financieros y el sometimiento de la contabilidad regular era prescrita cuidadosamente por
las leyes. Las instrucciones del superintendente, una vez concedida
la aprobacin del consejo, deba sellarse y refrendarse adecuadamente.
No obstante que las actividades financieras del Superintendente
estaban bajo un control riguroso, su cargo inclua cierta autoridad
concurrente para actuar ejecutivamente dentro de la esfera del consejo particular con el que estuviese asociado. Por ejemplo, poda encargrsele ejecutar rdenes de arresto a nombre del rey o compartir
con el Canciller la responsabilidad de mantener una estrecha vigilancia sobre Pars por los disturbios provocados por medidas impopulares, especialmente al estar involucradas decisiones relativas a rnpuestos y precios. Era tambin el responsable de gran parte de la
ms alta administracin financiera; por ejemplo, la preparacin del
tat gnral des jinances, un presupuesto que mostraba los ingresos
estimados y el destino de los egresos," Trabajaba con funcionarios
del Tesoro a lo largo del ao y supervisaba las cuentas.'? Refrendaba las declaraciones de pagos aprobados, y otros gastos. Trabajaba
en estrecha relacin con las cortes y otros cuerpos fuera del Conseil du
Roi y manejaba tambin la correspondencia personal con las diverRanum, op, cit., pp. 121-122.
lbid. p. 125.
10 lbid. p. 126.
8
11
I
I
179
sas instituciones provinciales. De tal manera, era el responsable de las

diferentes actividades financieras del gobierno, que despus se especializaran y compartiran entre varios funcionarios y autoridades separados. Al mismo tiempo participaba en un vasto campo de otras
actividades administrativas. Como servidores del rey tenan tambin
la obligacin nada envidiable de hacer frente a las demandas reales,
depositadas como solicitudes imperativas de dinero, que sin duda
ascendan hasta donde los fondos fueran disponibles. En este sentido el mismo Richelieu figur en el asunto; a peticin especial del
rey deba vigilar que una orden semejante se ejecutara cuanto antes.
Ms an, a menudo dependa de los Superintendentes para los suministros necesarios y en ocasiones tena que recurrir al rey para que
lo ayudara a obtener los fondos necesarias.
Las modificaciones en el gobierno y la administracin franceses
durante este periodo, tendran consecuencias importantes para el futuro, pero su desarrollo inmediato fue sumamente irregular, efectuado
por Richelieu "mediante una confianza alentadora en un rey bien
intencionado pero carente de imaginacin"." Los cambios sealados
brevemente en las funciones de los Secretarios de Estado, en las relaciones entre los diversos sectores de la administracin y en la mayor
atencin prestada a las finanzas bajo los Superintendentes de Finanzas, prepararan el camino a un sistema de administracin mucho ms
sofisticado que se conformara durante el siguiente reinado, dirigido
ms expresam.ente a una finalidad. En el reino, lejos de la nobleza
de la Corona, se llevaba a cabo un trastocamiento del poder. Los
castillos fortificados eran demolidos y la administracin local pasaba
a los funcionarios pblicos. La remodelacin bsica de la sociedad
cons~itua la causa esencial y efecto acumulativo de la metamorfosis
admInistrativa. Al considerar las consecuencias administrativas de la
accin poltica, cuyos impulsos subyacentes no es fcil diferenciar,
en ocasiones es esencial, aunque difcil, evitar poner la carreta antes
del caballo.
CoLBERT y LUIS
XIV
Como hemos visto, Richelieu, a pesar de su apego a las viejas formas
y objetivos gubernamentales, haba inaugurado transformaciones ad11
iu,
p. 181.
180
ministrativas que facilitaran el florecimiento de la cultura y el podero francs que tendra lugar durante el largo reinado de Luis XIV.
Cuando el gobierno real acept nuevas obligaciones al perseguir sus
objetivos autocrticos, fue esencial una mayor informacin, y se
impuso la necesidad de estadsticas sobre los hombres prcticos. Ciertamente sta fue la poca de la razn, marcada por notables adelantos
cientficos, pero retrospectivamente es posible obtener gran informacin en las actividades racionales del gobierno. Incluso Richelieu en
su Testament Politique rindi tributo al ideal del gobierno por la
razn, actitud que a la luz de sus mtodos reales, bien pudo haber
sido ms un reflejo de la opinin pblica corriente que una verdadera interpretacin de lo que senta realmente. Despus de todo la
aproximacin cientfica no era nueva: se origin en los das en que
los miembros ms primitivos de nuestra raza comenzaron a utilizar
sus cerebros en las cosas que los rodeaban para crear la herramienta
ms sencilla, particularmente para alcanzar las formas ms efectivas
de comunicacin verbal.
Luis XIV, generalmente conocido como le Roi Soleil, era en algunos aspectos afn al meticuloso Felipe n de Espaa, a quien ya haba
considerado. Se interes por todos los aspectos del gobierno, desde
la poltica ms delicada hasta el detalle ms insignificante, relacionado probablemente con un problema del ciudadano ms humilde.
Tena pasin por la informacin. Adquiri la gloria por su capacidad para el trabajo y despleg una amplia correspondencia, de manera que hubo cierta justificacin para el juicio de San Simn de
que su gobierno constituy una asociacin de empleados.P Con todo,
aunque insista en tomar las decisiones, era extremadamente flexible
al buscar consejo a impulsar a sus ministros para que utilizaran sus
poderes de persuacin e influir en dichas decisiones. Solicitaba que
sus ministros, secretarios de Estado, consejeros y maitres de eequetes
realizaran un examen profundo y discusiones, insistiendo en la libertad de opinin, y se sabe que en ocasiones se vio tan influenciado
por dicho consejo que sigui la opinin mayoritaria aun contra sus
propias inclinaciones. Era un grave error que un ministro conservara
informacin o no mantuviera al rey bien informado. Entre ellos
Jean Baptiste Colbert (1619-1683) fue asiduo en sus responsabilidades como reportero, como lo demuestran sus numerosos y detallados,
12 James E. King, Science and Rationalism in the Government 01 Louis XIV, 16611683, Jobn Hopkns, 1948, p. 89.
181
aunque concisos informes al rey sobre las propuestas de reformas y

transformaciones. A cambio, Luis tena cuidado de mantener a sus
ministros actualizados en relacin a sus propias actitudes, y los ministros no dudaban en solicitar informacin que consideraban que no
se les haba proporcionado, presumiblemente en forma inadvertida.
Esto representa una leccin constante para el administrador moderno,
pero como todo lo dems el proceso de mxima participacin puede
llevarse muy lejos, particularmente en la conduccin de asuntos de
menor importancia a niveles irregularmente altos. A este respecto
puede citarse a J. E. King:
La variedad del inters del rey se extendi desde los problemas

de Estado ms elevados, hasta las necesidades triviales de personal y
el capricho egosta, e impuso a un ministro tan confiable como CoIbert mltiples tareas que debieron haber sido verdaderamente irritantes para l, ya sobrecargado con una gran cantidad de verdaderas responsabilidades. Debi ser necesario, por ejemplo, tomar tiempo de sus
dems deberes para adquirir brazaletes y otros obsequios costosos para
las damas de la Corte, as como disponer cuidadosamente los detalles
para una buena lotera. En otro tiempo, el rey expres su satisfaccin
al ministro con el pintor Le Brun, enviado por l a los ejrcitos para
hacer permanente la gloria de la presencia del rey en el sitio de Cambray, Los palacios, parques y sitios de caza reales eran supervisados
cuidadosamente por Luis XIV, que demostr conocimiento y dedicacin hacia ellos, semejantes al entusiasmo que tendra un campesino
francs por la administracin de sus tierras. Como superintendente de
Construcciones, Colbert tena un inters oficial en fomentar los planes del rey en ese campo. Cuando se trat del Louvre ese inters
fue real, pero desgraciadamente, como primer supervisor de la construccin de Versalles desempe tareas cuya culminacin fue una
extravagancia que lament insistentemente. No obstante. la correspondencia intercambiada entre el ministro y su seor muestran que
ambos inspeccionaban cuidadosamente y proporcionaban trabajo en sus
canales, lag-os, almacenes, acueductos y fuentes, adems de meditar
sobre las dimensiones y la profundidad deseables; proyectaban. rec~a.
zaban y alteraban edificios v escaleras; trataban con arquitectos, pro
dineros, y trabajadores administrando las finanzas y encargndose de
los mil embrollos que debe afrontar cualquier constructor. Pero la
construccin de Versalles no fue la nica obra que pareci desagradable a Colbert. El rey solicitaba tambin planos, sugerencias e info:mes de los progresos de dichos castillos como el de su seora, que
engi en Clagny, el suyo propio en Chambord, y el del duque de
Maine. En su situacin los deberes ms insignificantes podan caer
182
a la suerte de Colbert; como cuando fue obligado a hacer el papel de

alcahuete real, al negociar las diferencias entre Luis XIV y el Uriah
de su Bath-sheba, Montespan.P
Para que este esclarecedor prrafo no deje una impresin errnea
de la aproximacin general de Luis, debe destacarse que en esferas
ms amplias no confin sus actividades a los intereses normales de
un monarca, tal como ocurre en las 'esferas de los asuntos exteriores y
la guerra. Consideraba plenamente la importancia del bienestar econmico de la nacin por lo que estaba directamente interesado y
apoyaba el programa mercantilista de Colbert para la industria, mediante su impulso personal en los subsidios a manufacturas, solicitando
el consejo de los comerciantes, presidiendo los consejos de comercio y
visitando fbricas y otros esrablecimientos.ts
Colbert fue el ministro que simboliz claramente el nuevo orden.
Molde el nuevo gobierno en una forma diseada para expresar las
aspiraciones del rey. Se encargaba de revisar cada detalle de la organizacin y los procedimientos. "Sugera las decisiones polticas y ge
neralmente desempeaba las pesadas tareas de. consejero, secretario,
proyectista y ejecutor." Aplicaba a la esfera gubernamental los principios que haba adoptado para planear su vida y actividades privadas.
Insista en que la decisin deba basarse en informacin, tan completa y exacta como pudiera obtenerse, y conservaba una actitud
crtica hacia todos los informes y generalizaciones. No permita qu.e
sus rdenes se pusieran en prctica sin exmenes subsecuentes reall
zados por tcnicos y otros agentes. Puede comprenderse que esta "interferencia" haya contribuido a su falta de popularidad, as como
estar de acuerdo en que, si bien hay ocasiones en que la persistencia
es una virtud administrativa y que la situacin en la que Colbert
tuvo que imponer estas nuevas disciplinas era probablemente muy
compleja, es tambin una importante cualidad de su arte el que el
administrador sepa hasta dnde llegar. En realidad, para Colbert era
natural asumir el papel de maestro, facultad invaluable al momento
de instruir a sus agentes sobre cmo obtener la informacin que l
requera, frecuentemente en relacin con asuntos de naturaleza tcnica.
La autoridad y la ciencia se combinaron para dar forma a la teora detrs del sistema gubernamental de Luis XIV. Se pensaba que
si solamente la: maquinaria gubernamental pudiera proporcionar la
13
14
Kng, 01'. cit., pp. 97-98.

tu.. p. 99.
I
,
iss
informacin exacta, el sentido comn dependera de hacer lo que se

necesitara. Al exponerse detalladamente como en el estimulante estudio de J. E. King, esta doctrina aparece como cndida, ya que aun
cuando las complejidades iniciales de la administracin se han hecho
a un lado, como frecuentemente lo haban hecho los eruditos, queda
todava el problema de asegurar una ejecucin expedita y conforme
con las decisiones tomadas en la cumbre.
Como hemos visto, la maquinaria de gobierno francesa ya haba
sido modificada empricamente en la direccin correcta durante el
reinado anterior. Exista ya un sistema de administracin en funcionamiento, requirindose solamente de un ajuste prctico para hacer
frente con eficiencia a las necesidades de una poltica en expansin.
En la cima, el rey era la fuente natural de la ley, la justicia y el
poder policiaco. Acaso no proclam con una estrepitosa seguridad
en s mismo L' tat e'est moii Subordinados a l estaban los ministros
que, despus de 1661, eran nombrados por orden verbal, generalmente en consejo ya sea d'en haut o d'tat. Colbert, en puesto ministerial superior de 1661 a 1685 yen diferentes pocas ocup los cargos
de Secretario de Estado de la Marina, Contrleur Gnral des Finances y Surintendant des Bdtiments. Los ministros se mantenan en consulta constante con el rey y nunca haba ms de cinco a un mismo
tiempo. Los Secretarios de Estado ocupaban las siguientes posiciones,
y con ellos el Canciller, quien era el principal representante del rey
en los consejos y magistrado supremo del reino, cabeza de todas las
Cortes y tribunales. Su antigua funcin de Guarda de los Sellos haba
sido separada de la de Carde des Sceaux J pero con frecuencia ambos
cargos eran ocupados por la misma persona. El puesto de Contrleur
~nral des Einances, como jefe de economa y administrador de las
fInanzas, fue creado por Colbert en 1665, pero la mayor parte de las
funciones y privilegios del cargo los haba tenido l desde 1661 en
su capacidad de lntendant des Finances en el Consejo de las Finanzas. Adems de las finanzas el Contrleur diriga la agricultura, la
industria general, el comercio nacional y exterior, y las colonias. En
su capacidad de Surintendant des Bdtiments era responsable de los
edificios reales y las artes reales, as como de las fbricas de Francia.
Fuera de las relaciones personales entre el rey y los ministros haba
un complejo sistema de consejos y departamentos para encargarse de
la administracin en detalle. Haba entonces cuatro grandes consejos.
15
lbid. p. 118.
184
1) El Conseil d'tat el Priv, ms comnmente conocido como

Conseil des Parties, se haba convertido en supremo regulador e intrprete de todas las leyes, con el poder para dirigir todas las cortes
y parlemcnts, as como sus procedimientos y deberes. Sus miembros,
bajo la direccin del canciller, se componan de veinticuatro consejeros del Manto, tres consejeros representantes de la Iglesia y tres de la
nobleza. Todos ellos eran conjuntamente los consejeros de Estado.
Los miembros incluan al Contrleur Gnral des Finances y a dos
Intendants des Finances. Los ministros y secretarios de estado tenan
ex officioderechos de ingreso. Haba tambin un grupo constituido
de 80 a 88 maitres des' requtes que auxiliaban a los consejeros, oficiando alternativamente en cuatro secciones. Su principal obligacin
era estudiar e informar, con los consejeros, todos los asuntos introducidos para la jurisdiccin del cuerpo. En realidad haba reporteros y
empleados para los consejeros, que servan como una reserva de reclutamiento de futuros secretarios de Estado, ministros e intendentes.
Este Conseil des Parties era el tribunal deliberativo supremo de Francia, que funcionaba generalmente con una independencia relativa del
rey, pero expidiendo decretos en su nombre y responsable en ltima
instancia ante l. Duques, pares y otras personas colocadas en altos
puestos, previamente elegibles para ser miembros, conservaron solamente el ttulo de conseillers du Roi et ses conseilsw
. 2) El Conseil d'en Haut, tambin conocido como el Consed
d'tat, fue introducido por el rey a principios de 1661 para sustituir
a los consejos privados previamente existentes. Adems del rey, inclua altas personalidades como los secretarios de Estado, pero despus de la muerte de Julio Mazarino -cardenal y estadista (16021661)- el nmero de miembros se redujo a no ms de cuatro o cinco,
y los secretarios de Estado no acudan a menos que se les solicitara
especficamente. Este era el consejo real en donde se decidan todos
los grandes asuntos del Estado, pero se convirti en la autoridad de
ltimo recurso en los casos de naturaleza civil o administrativa, que
hubiesen sido preparados por comits de Consejeros de Estado y r~
portados del Conseil des Porties por maitres de requtes, para decrsin final del rey en su mximo consejo.'?
3) El Conseil des Dpches funga como el supremo cuerpo administrativo del reino, coordinando las funciones y polticas de los
16
Ibid, pp. 1I9-120.
17
Ibid., pp. 120-121.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINlS.TRACIN EN EUROPA
185
ministros y scretarios de Estado ubicados debajo del rey. Los nego-.

cios de las provincias, a menos que fueran de importancia insignificante, fueron introducidos por los cuatro secretarios de Estado. La
competencia del Consejo era amplia, cubriendo la administracin y
supervisin de la Iglesia, las comunidades y corporaciones municipales, representantes judiciales, nobles y reales en las provincias, y asi
sucesivamente. Las decisiones sobre asuntos de administracin comn
eran ejecutadas por los secretarios de Estado en sus propios departamentosy, con este fin, todos los procedimientos administrativos
normales se realizaban, por ejemplo: por cartas, dpches, declaraciones, lettres de cachet, grados, cartas pblicas, ordonnances o reglements, Por ley, los secretarios de Estado deban presentar, individualmente en cada reunin del Consejo, una lista de autoridades
ejecutivas que firmaran a nombre del rey en la quincena a partir
de la ltima sesin.
4) El Conseil des Finances O Conseil Royale era presidido tambin por el rey. Esta fue una institucin original que formaba parte
de la estructura financiera reformada de Colbert. Tenia un Chief de
Conseil, pero en ausencia del rey, el canciller presida. Despus del
rey, Colbert era indudablemente el miembro clave en su capacidad
de lntendant des Finanees y, despus de 1666, como Contrleur Gnral. Otros dos consejeros de Estado que eran miembros actuaban
en realidad como asistentes de Colbert. El Consejo fijaba el monto
anual de impuestos directos que deba recaudarse, as como las porcio?es. que llevara cada rea. Arreglaba los arriendos para recaudaciones
mdlrectas de impuestos con agricultores y supervisaba su ejecucin.
Trataba tambin sobre otros asuntos financieros y de contabilidad.t"
. El verdadero trabajo de estos consejos mayores era .coordinado y
eJecutado en comits y subcomits de los diversos consejos y departamentos, funcionando bajo la direccin de los ministros y Secretarios
de Estado. En las provincias la ejecucin era repartida en las reas.
Para la administracin financiera, incluyendo las cuestiones econmicas y las finanzas, haba 26 grandes distritos de impuestos, cada uno
subdividido en elecciones, y las elecciones en parroquias. Al mando
de stos haba 25 intendants (uno solo para Montpellier y Toulouse)
nombrados por el rey, y cada uno de ellos era asistido por una lerarqua de funcionarios. El gobierno militar era ejercido por los
gobernadores reales en los 37 gobiernos, normalmente pares del reino
18
lbid. pp. 159.160.
186
o prncipes de sangre real, aunque gran parte de sus facultades haban sido transferidas a agentes del secretariado de Guerra o a los
intendants. Sin embargo, un gobernador capaz poda ejercer todava
una influencia considerable.P Su principal tarea era el mantenimiento de la ley y el orden, y la provisin de apoyo armado a las otras
administraciones, en caso de ser necesario.
Si bien el origen de la posicin importante de intendant es un
tanto difuso, su atribucin a Richelieu carece de fundamento. No
hay duda de que la posicin de los intendants como supervisores de
los servicios de justicia, polica y finanzas reales en las provincias
lleg a quedar claramente definida durante el reinado de Luis XIV.
Haban alcanzado una situacin que conservaran hasta fines del
Ancien Regime, y puede agregarse que por ms tiempo. La contribucin de Colbert consistira en consolidar la autoridad de esos hombres como el brazo ejecutivo del Corurleur Gnral. Bajo su supervisin, los intendants ampliaron sus servicios como funcionarios de
informacin mediante la abundante entrega. de reportes, estudios y
memorias a los cuarteles generales, una innovacin que, segn Usher,20
pareci a King la aportacin gubernamental ms notable hecha por
Colbert. Al comentar sobre el sistema, King afirma:
... El Rey reconoca las limitaciones fsicas de su propia voluntad personal para conocer todos los detalles de su reino "parte por
parte", detalles que obtendra por s mismo, de ser posible; por .Jo
tanto, confi en que los emisarios desempearan las funciones vicarIas
de una corona proteica. En la cumbre, el Rey observaba todo lo
que un mortal de capacidades reales pudiera sobre las condiciones de
su reino; los ministros aumentaban sus facultades, menores de las
de l, y los intendentes informaban a los ministros acerca de cuestiones que escaparan a su conocimiento, y, subordinados a los intendentes, los subdlgues, cheoins y curs extendieron los hilos del sentir
real hasta la parroquia ms remota. La incertidumbre que rigi I~
inteligencia de la poca se reflej en un rey que, de haber sido ~l
ble, habra descubierto y administrado personalmente todas las necesidades de su reino. El mismo espritu gui las acciones de Colbert, y
en caso de que sus advertencias se aceptaran tan seriamente como
eran presentadas, diriga a sus subordinados. Del Rey hacia abajo la
mejor prueba en todos los asuntos era la inspeccin personal.v
op. cit., p. 129.

p. 129.
Ibid. p. 128.
19
King,
00
tu,
21
187
La influencia de Colbert en la posicin futura del intendant

como el principal funcionario de informacin del gobierno central
queda demostrada ampliamente en su voluminosa correspondencia.
Su insistencia en los reportes constantes y exactos sobre la situacin
en sus provincias tuvo el efecto de imprimir un sello caracterstico a
su aproximacin en sus diversas responsabilidades. La naturaleza coherente de esta actitud gubernamental especfica queda establecida enfticamente en la Instruction pour les maitres de requtes, commisaires departis dans les provinces de septiembre de 1663, la cual
seala la poltica que debe adoptarse en relacin con las obligaciones
de los intendants e inici una vasta indagacin sobre el estado del
reino, que no sera completada mientras vivi su creador.f El mbito
y el volumen de los encargos individuales eran de tal magnitud, que
~os intendants adoptaron la costumbre de nombrar subdelegues que les
informaran.
No obstante que los intendants estaban adquiriendo gran importancia, no eran los nicos agentes que tenan el privilegio de escribir
al gobierno. Los reportes y la correspondencia era bienvenida proviniendo de cualquier persona destacada, ingeniero, tcnico, embajador
u otro semejante que se encontrara en una situacin propia para proporcionar informacin til. Adems, Colbert estableci commis o
inspecteurs regionaux des manufactures, cuyo trabajo sera llevar las
instrucciones econmicas y reglements del Contrleur Gnral a
las reas ms distantes de la Francia industrial." De la misma manera se nombraron commissaires gnral de la marine para_ viajar
con los barcos, para informar sobre tripulaciones y avituallamientos
y cua!lquier asunto de importancia, para la eficiencia de la flota, y
p.articularmente para examinar las actividades del criuain, una espeCIe de contador y miembro nombrado de una compaa naviera. Eran
bienvenidos tambin los informes de embajadores sobre cuestiones,
e~onmicas en el exterior y en donde se requera informacin espec~a1; por ejemplo, sobre mtodos de construccin de barcos en VeneCIa, Holanda o Bretaa, Colbert comisionaba agentes especiales en los
pases respectivos.
. La poltica en su conjunto tena un efecto profundo en la arianIZacin de la administracin pblica. La proliferacin de datos Y'
la expansin de la burocracia gener automticamente nuevos proble22
23
tu.. p.
tua.. p.
130.
138.
188
mas administrativos para el gobierno, pero las modificaciones fueron

mucho ms all de las realmente requeridas por las necesidades crecientes de la administracin.
Hasta aqu los registros departamentales haban sido poco usados;
ahora, las actividades de la administracin necesitaban ser registradas.
As es que la conservacin de dichos registros como existan haba
sido accidental en gran medida, dependiendo de la acumulacin y la
supervivencia de documentos en manos de individuos privados e instituciones, ya que descansaba en el capricho del antiguamente ministro
o secretario de Estado, hubiese o no decidido llevar los documentos
consigo. Ciertamente, la prctica variaba. Richelieu leg sus propios
papeles a su sobrina la Duquesa de Aigullon; por el contrario, Mazarino dej sus registros a Colbert para que los utilizara el rey en
caso necesario. Michel Le Tellier, coetneo de Mazarino dej trescientos volmenes de despachos a su hijo el arzobispo de Reims."
Pero ahora los archivos administrativos eran una necesidad gubernamental y su conservacin oficial se convertira en una cuestin poltica.
Un sistema financiero que hasta entonces haba fracasado al dirigir grandes cantidades de dinero pblico a los cofres reales, requiri
tambin de una revisin radical. El rey fue lo suficientemente inteligente para sustituir al abate Fouquet, que para sus propios fines
haba desvirtuado la posicin financiera que le corresponda, por
Colbert, quien requerira y de hecho recibira el apoyo real para
implementar sus ideas en esta vital esfera, verdadera sustancia de
vida del gobierno que requera de una administracin eficiente. Colbert se convirti en la cabeza dirigente de las finanzas. Como hemos
visto, el nuevo Conseil Royale sera aqu el instrumento clave.
Colbert tena responsabilidad directa del Tesoro, gran parte de
cuyos negocios desempeaba con el rey. Se introdujo un sistema nuevo y relativamente simple de contabilidad. La suscinta descripcin
de J. E. King difcilmente puede ser superada:
En un principio se conservaron tres registros: primero el [oumal.
en donde entraba, da con da, una anotacin de las ordonnances de .
. gastos autorizadas y, al margen, los fondos a los que se asignaban
y los recibos en el tesoro. En segundo lugar un registre des fonds
contena extractos o declaraciones sucintas de sumas debidas al tesoro
24
King, op. cit., p. 149.
189'
de granjas, entradas generales, bosques y otras fuentes con un apun.

te de las sumas ya recibidas y la deduccin que deba hacerse por eso.
Un tercero, el registre des d'epenses anotaba las ordenanzas de gastos
dispuestos por la naturaleza de los egresos autorizados. Los tres registros contenan en forma separada lo que tenan juntos, de tal
manera que podan utilizarse para checar a las otras. En 1667 los,
dos ltimos registros pasaron a formar uno solo.
A fin de mes estos registros se revisaban obtenindose los totales,
labor realizada por el eontrOleur general, quien los llevaba tambin
al consejo. Cada uno de los artculos era voceado por el controleur
utilizando el [ournal, y revisado por el Rey utilizando el registre des
fonds y anotando la palabra 'Bon', Una vez realizada esta verificacin
el Rey anotaba sus iniciales de su puo y letra en el journal. 2 5
La exposicin prosigue para detallar el endoso del rey y el mtodo'

de firma y en conjunto ofrece un. ejemplo esclarecedor del gradohasta el cual los altos administradores podran esperar y eran capaces,
en una coyuntura histrica, de participar en los procesos administrativos de rutina. A pesar de las innovaciones en curso, administrativamente era todava un mundo simple comparado con otros. La extensin
de la participacin real es tambin esclarecedora,
Las reformas en la contabilidad impulsadas por Colbert tuvieron
amplios alcances. Todas las organizaciones provinciales fueron adaptadas a la nueva lnea y a los intendants se les dieron mayores responsabilidades de supervisin. Naturalmente, el Contrleur Gnral
extendi principios similares por todos los departamentos bajo su
jurisdiccin. Se solicitaron recopilaciones anuales y trimestrales de los
registros y se realizaron revisiones peridicas de cuentas contra reci~os, esto a cargo de los Tribunales de Cuentas y el Tesoro. Se impu~Ieron responsabilidades similares para las finanzas navales a los
lntendants de marina.
Toda esta atencin dada a los procedimientos de contabilidad
puede tomarse como un asunto comn y en sus detalles verdaderos
podra parecer un tanto estril hoy da, pero la aproximacin fue lo
sUfi~ientemente original en las circunstancias de aquella poca. En
el SIglo XVII la costumbre del buen manejo de la casa en el mbito
~blico era excepcional. Exista ya una demasa de funcionarios de
hnanzas de diversas categoras, pero el sistema fue impulsado inadecuadamente y estuvo coordinado en forma diferente. La estructura en
21'1
tu,
pp. 161-162.
190
su conjunto requera de un examen orientado a la clarificacin y sta

fue una virtud administrativa esencial de la aproximacin de Colbert
a la tarea que tena enfrente, virtud que demostr en todas sus
actividades.
En la esfera de las estadsticas, el efecto del examen inicial de
Colbert en 1663 y de sus influencias sobre los intendants como recaudadores de informacin, continuara bajo sus sucesores y dara
'un impulso especial a la evolucin de una ciencia de la estadstica a
la que Bodin y Montchrtien.w entre otros, haban asignado ya importancia al recalcar su valor "para determinar la riqueza y el
podero del reino, para facilitar la recaudacin de impuestos y la justa distribucin de las cargas fiscales, para detectar y eliminar la
vagancia, y para determinar las reglamentaciones propias y necesarias
pa~a el mantenimiento de la produccin, la exportacin, importacin,
las colonias y la milicia". 27
Para fomentar sus propsitos mercantilistas, Colbert se interes
-en la esfera de la industria y la produccin, depositndose la confianza fundamental para el control general de aqullas en la expedicin
de regulaciones generales. Probablemente su falta de inters en la
importante esfera de la agricultura se debi al hecho de que en este
{;3lIlpO la rglementation fue de poca utilidad. Para una poltica de
tal envergadura, el control de las corporaciones, gremios y otras asociaciones existentes era vital, y esto hizo necesario completar las actividades de los funcionarios reales -sintcndants, subdlgues, inspectores de manufacturas- junto con las de los funcionarios locales, como
los maires y cheoins, con jurisdiccin sobre manufacturas, asocindoles
funcionarios tradicionalmente involucrados con las corporaciones Y
106 gobiernos de las ciudades, particularmente los gardes y [urs, que
previamente haban sido elegidos por los seores de las corporaciones, pero que ahora haban sido asimilados a la administracin del
Estado por decreto de 1669. Su principal tarea era prevenir la manufactura fraudulenta mediante la inspeccin y realizacin de reportes.
Tenan la autoridad para pegar sellos de aprobacin real a productos
terminados. Para introducir el peso del poder real a la organizacin
de la produccin se dieron pasos para controlar las antiguas corporaciones o gremios, frecuentemente llamados jurandes. 2S
King, ap. cit., p. 170.
-n [bid. p. 170.
28 [bid. p. 214.
26
191
La responsabilidad de Colbert en el Departamento de Marina le

dio la posibilidad de aplicar sus polticas administrativas normales a
dicha rama, con tan buenos resultados que se gan el elogio de su
contemporneo ingls, Samue1 Pepys, por el eficiente gobierno de la
Naval Francesa en comparacin con la Inglesa." En esta esfera el
inicio de la inscription maritime fue un invento importante. Haba
sido creada para hacer frente a la desercin crnica de los marineros
franceses del servicio en el exterior, sobre la cual haba existido muy
poco control. Ya en 1661 Colbert haba ordenado la extensin de
un registro de todos los funcionarios navales, sin existir previamente
los documentos apropiados. Se inici en 1665 un enrolamiento general de marineros. Por estos medios fue posible mantener el rastro de
los marinos de diferentes categoras y solicitar la presencia de aquellos requeridos por la naval, por periodos de un ao para los cuales
se dictaban patrones de servicio. Ante el incumplimiento, aquellos
que no se reportaban eran castigados como desertores, una falta muy
grave en esos das. Como era de esperarse, el sistema afront varias
dificultades administrativas, pero su xito bast para hacer innecesaria cualquier requisa arbitraria, y ello a pesar del hecho de que la
marina haba crecido considerablemente. Esto recibi tambin el elogio de Pepys en sus Naval Minutesi"
Queda claro que Colbert era muy entusiasta para la regulacin en
general y la planeacin econmica en particular. Tena muchas de las
virtudes del administrador eficiente, pero obviamente eran puntos
ciegos. As, su conocimiento histrico era escaso y su desprecio por
el negociante particular, absoluto. Sobre todo consideraba al trabajo
como la fuente divina del bienestar del Estado, y consecuentemente
vea en la pereza habitual de sus compaeros una gran calami~ad. Se
opona vehementemente a la depreciacin general del comercio por
las clases altas cuyos miembros, tradicional y no peculiarmente, se
apresuraron a desligarse de las actividades de negocios. Colbert senta
que tena toda la razn para apoyar la intervencin del Estado en
casI todas las esferas.
En realidad era un Teniente enviado por el cielo para un monarca como le Roi Soleil; difcilmente es posible distinguir sus polticas
de las de Colbert. Siguiendo a J. E. King, podemos resumir diciendo
que en conjunto intentaban
29 Ibid. p. 261.
30 Ibid. p. 184.
192
... crear un Estado racial y mecanicista que funcionara conforme a

principios establecidos y en el cual la inteligencia presidiendo la razn
soberana pudiera hacerse para controlar los instintos individualistas.
Esta razn proporcionara seguridad, certeza y eficiencia en la conduccin de la vida privada y subordinara esta conducta a los intereses
del Estado. Como en las ciencias, naturales, dicha seguridad, certeza y
eficiencia se obtendran mediante la aplicacin de frmulas racionales.
Su expresin poltica estaba en las leyes y rglements. 31
Casi el sueo de un administrador, pero no uno que respaldara

la historia subsecuente, probablemente con buena fortuna para la
humanidad, si no para Francia, cuyo Ancien Rgime no estaba destinado a salvarse.
LA
ADMINISTRACiN PRUSIANA,
1640-1786
Durante el siglo XVII la profesionalizacin del servicio pblico recibi

ms impulso en Alemania que en cualquier otro lugar en Occidente.
Sabemos por el Dr. Herman Finer,~2 de gran autoridad, que se haba
iniciado con el empleo de gemietete docktoren (doctores contratados)
como funcionarios pblicos a fines del siglo xv. Estos consejeros,
doctos en derecho, estaban vinculados al entorno del prncipe por
periodos variables como lo estaban otras' categoras habilitadas de
hombres en esa poca. No se les reclutaba permanentemente ni se
les asignaban tareas especficas, sino que se les daban puestos que
poco a poco se iban reconociendo como necesitados de una aproximacin administrativa especfica, como por ejemplo para asistir al Canciller a llevar los archivos, para redactar los documentos del Estado
o en las negociaciones entre embajadores. En ocasiones prestaban su
servicio concurrentemente en ms de una corte principesca. En esta
poca estaba emergiendo, a partir de la hacienda privada del prncipe,
el concepto de una organizacin estatal distinta. Bavaria en particular se coloc a la vanguardia en el desarrollo de la administracin
centralizada.
Con la expansin de los negocios pblicos, los miembros bien informados e ilustrados de la burguesa fueron preferidos para ser
King, op. cit., p. 311.
Herman Finer, The Theory and Practice 01 Modern Government, Mathueo.
1961, p. 725.
31
32
193
reclutados frente al noble con nombramiento, a quien hasta ese momento haban ido los cargos como cuestin natural. En los nuevos
puestos financieros y judiciales llegaron a ser particularmente esenciales la lectura, escritura, aritmtica y el derecho, aunque en relacin
con la defensa y la polica el noble guerrero conserv su lugar. Adems de los males de la venta de cargos y enajenacin de la jurisdiccin, que en esa poca abundaban, existan otras flaquezas que afectaban principalmente a Brandenburgo y Sajonia debido a la existencia
de muchas grandes haciendas cuyos propietarios actuaban como funcionarios reales y que se les pagaba en especie, obtenida sta del producto de los dominios reales. Inevitablemente, estos funcionarios
propietarios permitan que sus propios intereses econmicos interfirieran en sus responsabilidades con la administracin de los bienes
reales, por. lo que se hizo necesario separar ambas actividades. Las
transformaciones en la naturaleza de la funcin de los prncipes signific la evolucin gradual del funcionario personal de la hacienda
a servidor pblico, y en el siglo XVII se hizo evidente la necesidad de
un servicio civil regularizado. Adems de la ampliacin de la administracin financiera bajo la tesorera del Estado, la Reforma trajo
nuevas responsabilidades en la educacin y la asistencia a los pobres
que pasaron de los monasterios disueltos, al Estado.
El verdadero desarrollo tuvo lugar en Prusia, hasta entonces tardo
entre los Estados alemanes. La Guerra de los Treinta Aos, que termin con la Paz de Westfalia en 1648, haba creado una necesidad
urgente de reconstruccin, siendo el Gran Elector, Federico Guillermo
de Brandeburgo (1640-1688) quien mostr el camino. En las palabras de Hans Rosenberg: 33
Este impetuoso hombre con aspiraciones de ascenso y educacin
alemana fue un empresario poltico imaginativo y sumamente talentoso que se convirti en importador de instrumentos novedosos de
dominacin y en osado improvisador de reformas institucionales. A
d.iferencia de sus oposiciones aristcratas reaccionar~as (lunkers), se vio
hbr.e de trabas por actitudes anticuadas y concepaones chapad~s a. la
antIgua de la moralidad poltica. Sus logros fueronextraordmanos.
Al marchar al paso de los modelos occidentales del Estado absolutista,
Feclerico Guillermo convirti la deprimida rea desmembrada colocada frente a l en un Estado dirigido centralmente, aunque era
33
Hans Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy and Auiocracy: the Prussian Ex-
P8oTience, 1660-1815, Harvard, 1958, pp. 34-35.
1M
todava un Estado superficialmente unificado. No obstante que sigui

considerando a su Estado como un conjunto de inmensas haciendas
privadas, a fines de su reinado Prusia se constituy en la ms grande
poltica al lado de "las tierras de la Casa de Halsburgo" y en un
podero que deba considerarse en Europa.
Federico Guillermo trabajaba a travs de su Consejo Privado, el
cual tomaba las decisiones colectivamente y actuaba con l como autoridad suprema y unificadora. Surgido como un cuerpo estrictamente
consultivo, adquiri facultades ejecutivas definidas. La administracin
se especializ en departamentos, algunos de cuyos jefes fueron nomo
brados por el Consejo, cuando sus conocimientos especializados pudieran dominar las discusiones. Subsecuentemente, las funciones del
Consejo como alto tribunal de apelacin se concentraron en una divisin aparte.
La especializacin sigui incrementndose y se complet con el
nombramiento de funcionarios en las localidades. El primero entre
estos ltimos era el statthalter, un regente local -aunque no originario
de la misma provincia- nombrados por el prncipe con una filiacin
concurrente del Consejo Privado, disposicin que lleg hasta vincular
ambas esferas y a universalizar las resoluciones tomadas en el Consejo.
Sus obligaciones cubran cuestiones econmicas, fiscales y sociales.
Posteriormente seran sustituidos por consejos administrativos dirigidos por funcionarios nombrados en el centro que, no obstante ser
todava parcialmente profesionales, contaban con la lealtad esencial
hacia la autoridad central que distingui al verdadero servidor civil.
El impregnado paternalismo del Estado prusiano se conservara durante un tiempo en contra de los poderes crecientes de la centralizacin y el militarismo, pero estaba sosteniendo una batalla perdida.
Estos ltimos predominaran y la nueva burocracia tomara posesn-"
Durante el siglo XVII, con el fin de mantener el control sobre 106
capitanes mercenarios, quienes se hicieron cargo del manejo de una
campaa sobre una base ventajosa, el prncipe nombr a un Comisariv
de Guerra para cada regimiento para que tomaran juramento al capitn, vigilaran la suficiencia del reclutamiento, el equipo y los sum-.
nistros, protegieran a los ciudadanos de los excesos de la tropa, e
informarle sobre ello. Para el ejrcito en su conjunto se nombr un
Comisario de Guerra en jefe por unos cuantos meses o por una cam114
Finer, op. cit., pp. 727728.
195
paa. Estos comisarios de Guerra fungan como nicos intermediarios entre los ejrcitos y las diversas autoridades pblicas.
Cuando Prusia cre un ejrcito nacional permanente a mediados
del siglo XVII, los comisarios de Guerra se convirtieron en funcionarios administrativos permanentes del Estado y descollaron sobre los
statthalters, La sociedad prusiana se diriga hacia la militarizacin
excesiva, alcanzando el orgullo de ser denominada "la Esparta del
Norte". Para poner en marcha la maquinaria militar, las localidades
tuvieron que proporcionar, adems de los impuestos, alojamiento,
estabulacin, alimento para hombres y caballos, armas y ropa, necesidades que implicaban una vinculacin excesiva con los asuntos civiles.
Como una consecuencia natural, los comisarios de Guerra se interesaron en cuestiones de productividad y polica, y para alcanzar sus propios objetivos tuvieron que operar en estas esferas del gobierno. El
poder se concentr en el Generalkriegs kommissariat (Comisariado general de Guerra), que se haba separado del Consejo Privado. Funcionaba tambin sobre una base colegiada y actuaba en todas las esferas
de la administracin, dedicndose una divisin a los impuestos y las
alcabalas, otra a las cuestiones militares, y una tercera a la administracin y a la jurisdiccin administrativa. "Prusia era entonces no un
territorio con un ejrcito, sino un ejrcito con un territorio"." Esta
Inversin del orden natural tendra serias consecuencias histricas.
Como resultado, el poder se concentr en el centro en varios departamentos organizados. A partir de 11')80 los comisionados de Impuestos sometieron a los funcionarios de alcabalas a la supervisin
central y llegaron a controlar los puebos como un todo. El comisionado de Impuestos era un miembro del comisariado de Guerra y tena
bajo su control a un grupo de inspectores y funcionarios tcnicos,
polica, alguaciles, registradores y empleados no solamente para cumplir con la recaudacin de impuestos, sino tambin para controlar la
vida de la municipalidad en sus mltiples fases. El resultado no fue
una clara opresin, ya que exista la ventaja de q~e el comisionado
de Impuestos combata la simona local y el nepotismo, no obstante
que personalizaba el Estado policiaco impuesto burocrticamente desde
arriba, si bien con una intencin paternalista. Su experiencia lleg
a tener un propsito en forma tan clara y gozaba de tan alta estima
en otros campos que su profesin se convirti en el campo de prctica
3S Finer, op. cit., p. 729, citando a Ernst von Meler, Hannoucresche, J!crfassunge
IInd Verwaltungsgeschichte, 1680-1866, 1898-1899.
196
para los mejores funcionarios prusianos del siglo

Finer:
XVIII.
Cita a Herman
anexaron a sus obligaciones departamentales centrales un cmulo de

experiencia que explica por qu el Estado prusiano, incapaz constitucionalmente de ser reformado desde el exterior o desde "abajo", pudo
en momentos decisivos ser reformado desde su interior o desde "arriba".36
Ya durante el rgimen del Gran Elector se haba dado una gran
expansin del servicio pblico bastante amplio para la poca, cubriendo ramas tales como empleos, bosques, sal, minas, escuelas, que
ya se haban nacionalizado en Prusia. El movimiento continu bajo
Federico 1 (1688-1713) casi por su propio impulso, y fue reforzado
por la nueva creatividad de Federico Guillermo 1 (1713-1740), quien
fue un hombre dedicado que pretenda dar una mayor energa y
hacer ms coherente el excelente sistema administrativo que haba
sido desarrollado por sus predecesores.
El principio de la responsabilidad colectiva fue reforzado por el
control conciliar de los departamentos centrales, creados para evitar
el predominio de algn hombre, as como para asegurar los beneficios
de la sabidura colectiva y la continuidad de la poltica. Los consejos
eran responsables de la contabilidad y de la eficiencia y probidad de
sus funcionarios jvenes. Se esforzaron por mantener una relacin
estrecha con las actividades al nivel de la base, mediante el empleo de
"espas", cuyos informes no obstante se esperaba recibirlos con circunspeccin. A su vez, el rey tena su propio cuerpo de informacin
por todo el reino para observar e informar sobre la conducta de los
ministros y funcionarios principales. As, cuando Moritz van Viebahn
fue hecho ministro de Estado en ~ 729, se le otorg tambin el cargo
de agente secreto especial del Directorio General, el cual era una
especie de gabinete de cuatro ministros supervisores. Su labor consista
en someter al rey informes confidenciales de cualquier ministro que
se desviara de las instrucciones, fuera perezoso en su trabajo o estuviera involucrado en intrigas y chismes malintencionados. Viebah~
no parece haber considerado su labor suplementaria como extraordinaria o desagradable. El sistema estaba circundado por [iskale, abogados estatales ordinarios que fungan tambin como espas de servicio
por todas las ramas centrales y provinciales de la administracin, dentro de la cual constituyeron una pequea jerarqua propia, actuando
36 Finer,
op, cit., p. 730.
'1,
!
197
como una especie de polica administrativa y como fiscales pblicos

bajo el GeneraliiskalP Solamente es posible determinar los efectos
de un sistema de espionaje interno semejante en relacin con los
tipos de adininistracin y sociedad existentes en la poca. En cualquier
tipo de sociedad libre el efecto de tales mtodos sobre las respuestas
del personal difcilmente hubiera dejado de ser deplorable.
Por otra parte, la nueva administracin del personal tuvo su lado
positivo. Se promulgaron normas exactas que cubrieron la conducta
de los funcionarios y el desempeo de sus funciones. Se establecieron
detalladamente cuestiones tales como las horas de trabajo, procedimientos cotidianos y secretos oficiales. En el exterior se prohibi el empleo
y todos los funcionarios que manejaran dinero tenan que ofrecer garantas. Se hizo hincapi en la cordialidad al tratar con el pblico,
prescribindos multas e incluso la crcel en caso de insultar a los
comerciantes. Para las infracciones a las leyes haba una lista de multas, algunas de ellas muy pesadas. Se esperaba que los comisionados
?e Impuestos llevaran registros detallados del personal y presentaran
mformes peridicos. Se insisti en un estricto espritu de subordinacin y las reglamentaciones se aplicaban con rectitud. Incluso el rey
pona el ejemplo que deba seguirse.
. La cuestin de la capacidad se abord en la escena del reclutamiento, al esperarse que los candidatos para las posiciones ms altas
en el servicio judicial hubiesen recibido una preparacin adecuada
sobre el derecho en la universidad. Se administraban exmenes escritos
y orales, hacindose los nombramientos en base a una lista en la cual
los candidatos aparecan ordenados de acuerdo a sus mritos. Hacia
1700 dichos exmenes se haban introducido ya para los jueces militar~s, y los consejeros judiciales, y el patrn de reclutamiento .que
regina al Estado alemn casi ininterrumpidamente qued establecido.
La aplicacin de normas semejantes a los cargos administrativos
ms altos fue una cuestin ms lenta. En un principio la capacitacin
en el trabajo se consider suficiente, pero las consideraciones sobre
la eficiencia pronto trajeron la necesidad del cambio. Se requirie~on
hombres astutos con un gran conocimiento de los asuntos, y especialmente aquellos que ya hubiesen demostrado su capacidad ~n los puestos administrativos. El Estado tom la iniciativa de garanuzar que se
proporcionara una instruccin adecuada en las universidades. Ya en
1727 Federico Guillermo haba establecido una escuela en Camera:;7
Rosenberg, op. cit., p. 99.
198
lism, en Halle y Frankfurt para instruir "sobre los principios de la

agricultura y la polica, tambin sobre la institucin de exmenes de
cargos y bienes, as como sobre la administracin y el gobierno eficiente de los pueblos".38 Se esperaba que los candidatos elegidos sirvieran en los departamentos, sin recibir salario, con el fin de que adquirieran una experiencia prctica antes de recibir su nombramiento
definitivo.
Para no llegar a la conclusin de que la preparacin acadmica o
una actitud legalista era todo lo que se necesitaba para estos cargos
de responsabilidad, debe enfatizarse que se prestaba una gran atencin
al carcter y las cualidades personales. Se esperaba que el funcionario
joven tuviera una naturaleza agradable, fuera adaptable, de carcter
independiente, mente gil e inteligente, no tanto una orden altisonante si se toma al pie de la letra, sino una aspiracin apropiada al elegir
a los funcionarios pblicos. Aquellos que a pesar de sus logros acadmicos no cumplieran con las cualidades requeridas, podran ocupar
solamente posiciones relativamente subordinadas, aunque sera interesante conocer hasta qu punto se aplicaban efectivamente dichas
reglas en la prctica. Ms an, debe reconocerse que, como en las
importantes competencias de China, el sistema emergente no se haba
creado para excluir a los protegidos de los influyentes. No fueran
excluidos los parientes, clientes, parientes polticos y similares. El
efecto de los prstamos, gratificaciones, cuotas de reconocimiento, no
podan deducirse aun cuando se hubiesen promulgado normas en su
contra. Cuando los intereses personales del poderoso amenazaban su
concepcin del bienestar pblico, ganaba generalmente el primero.
El padrinazgo en todas sus formas estaba lejos efe ser una palabra sucia.
Ciertamente, Prusia tuvo la distincin de ser el primer Esta;do
moderno que introdujo y desarroll un sistema de exmenes de Ingreso para el servicio pblico en el que se vieron involucrados tanto
la administracin central como los departamentos individuales, r
que comprendi pruebas orales y escritas sobre materias de naturaleza
acadmica, as como prctica. Se estaba conformando una nueva pr<:
fesin de administradores del Estado para servir al gobierno centrahzado, que se estaba constituyendo para ejercer funciones mucho ms
amplias que hasta entonces. Al lado de la carrera militar establecida
mucho antes, los descendientes de las familias ms prestigiadas del
territorio estaban en vas de disputar posiciones en la administracin
38
Citado por Finer, op. cit., p. 753.
199
pblica. El Estado sigui siendo paternalista y bajo Federico el Grande

(1740-1786) alcanz un nivel de autocracia que en Alemania haba existido anteriormente como poco ms que una aspiracin en la mente de
prncipes un tanto incompetentes cuyos recursos, en cualquier caso,
haban sido generalmente inadecuados para alcanzar los fines que
tenan en mente. Ahora la situacin era muy diferente y tuvieron que
crearse nuevas formas para hacer frente a las nuevas responsabilidades gubernamentales. No exista todava un servicio civil en el sentido moderno, pero la lite burocrtica de Prusia representaba un
paso importante en esta direccin.
Sin embargo, haba tendencias menos deseables. Bajo el rgimen
de Federico Guillermo 1 y de Federico el Grande se sigui la poltica
-<ue alcanzara una gran magnitud durante el siglo XVIII- de reclutar
soldados y ex-soldados profesionales para las ramas civiles, una utilizacin econmica del POder militar que tuvo la ventaja de llevar a la
administracin a personas condicionadas a la obediencia inmediata y
la accin expedita, no obstante que inevitablemente padecieron con
las debilidades de la inflexibilidad sin la cual el administrador puede
desempearse bien. Los funcionarios inferiores del aspecto administrativo fueron promovidos tambin a los puestos ms altos y stos
tambin fueron tipos de donde se obtena obediencia fcilmente.
Rosenberg cita 39 el interesante caso del Tribunal de Guerra y los
Dominios de Brandeburgo, de cuyos veintitrs Consejeros en 1767,
CInco haban servido anteriormente como auditeure o funcionarios
militares judiciales, uno haba sido sargento-alcalde, y otros cinco
haban surgido de los grados ,inferiores de las categoras administrativas regulares.
A pesar de su gran autoridad personal, Federico lleg a sentir
temor del poder de los servidores reales y comenz a favorecer un
sistema de descentralizacin que evitara que el quehacer poltico
cayera en manos de un slo grupo. Las funciones se vertieron aagencias corporadas con autogobierno y los propietarios nobles recibieron
nuevamente cierto poder gubernamental limitado. Ms an, los hacendados provinciales tuvieron la posibilidad de ejercer cierto poder a
travs del recin establecido landschaiten, sociedades de crdito hipotecario no gubernamentales interesadas en el mejoramiento de la
ad~~nistracin y los mtodos agrcolas, las cuales, corno centros de
Oplmn provincial, eran escuchadas y ocasionalmente consultadas de
39
Rosenberg, op. cit., p. 64.
200
manera activa por el gobierno central.' En otras palabras, constituyeron un grupo de presin influyente. Una de las consecuencias de esta
tendencia fue la reduccin del poder y el mbito de accin del Director General. Incluy el establecimiento de departamentos especiales
para la industria y el comercio, el ejrcito, minera y fundicin, y los
asuntos forestales bajo ministros directamente responsables ante el
rey. Federico adopt tambin la costumbre de enviar instrucciones
directamente a magnates locales o de nombrar comisarios especiales
para misiones particulares. Probablemente la innovacin ms asombrosa fue la importacin de expertos en asuntos fiscales, de Francia,
, para encargarse del Regie, el cual haba sido establecido en 1766 para
hacerse cargo de la administracin de los impuestos indirectos y derechos de aduana y, por algunos aos, el servicio postal. Estos expertos
formaron una categora especial de servidores reales bajo el francs
de la Haye de Launay, quien sera durante dos dcadas el hombre
ms poderoso de la administracin civil al lado del mismo Federico.
En este sentido el podero rival se estableci en contra de los burcratas tradicionales y la administracin se separ entre organizaciones
hostiles de contrapeso.
Inmediatamente, bajo un gobernante que se senta capaz de gobernar de acuerdo con su propia poltica autocrtica y de controlar su
administracin en detalle, la nueva burocracia prusiana haba recibido
un revs, pero en realidad la monarqua ya estaba en decadencia y,
al aferrarse a esta nueva situacin de poder, la burocracia estaba destinada a alcanzar su propia supremaca. Con la muerte de Federico
el Grande, los funcionarios prusianos fueron liberados de las tensiones
de la intriga y la vida deshonesta a la que se haban visto obligadOS
a ingresar. Bajos sus sucesores menos obstinados y menos presuntuosos, una vez destituidos los poderes del castigo arbitrario, el servicio
pblico, en sus ramas civil y militar, ascendi a una nueva categora.
Hacia 1807-1808 una aristcrata burocracia reguladora haba sustituido a la autocracia real del rey y el consejo. La transformacin del
Antiguo Rgimen sera descrita por Otto Camphausen en 1843 como:
... un sistema de gobierno por burcratas de carrera partieular del E~
tado prusiano, en el cual, el rey parece haber sido el funcionario ~as
alto quien invariablemente elega a sus auxiliares de entre la llte
intelectual de la nacin, reconocidos como tales mediante exmenes
verdadera o pretendidamente rigurosos. Les conceda una gran independencia, reconociendo por lo tanto el co-gobierno y sancionando
201
consecuentemente una especie de aristocracia de expertos que implicaba ser la verdadera representante del inters general.w
LIONEL CRANFIELD: ADMINISTRADOR

DE CARRERA
Nos volvemos ahora hacia Inglaterra, donde transformaciones administrativas radicales iban a preceder y acompaar conflictos polticos
de gran impacto. Lionel Cranfield.t- nacido en 1575 y educado en la
poca de Isabel 1, fue un ejemplo tpico del funcionario ministerial
de la fase absolutista. Su exitosa y diversificada carrera como comerciante en la ciudad de Londres le imprimi en el indeleble sello de
la nueva poca mercantil, sello que no le favoreci del todo para
hacerse apreciar por sus contemporneos aristcratas, cuyo arraigado
prejuicio en contra de la contaminacin por el comercio sobrevivira
durante muchas dcadas ms. No debemos suponer que el mercantilismo de Cranfield tuviera algo del' sello doctrinal del de Colbert,
Difcilmente nos asombra el que al requerir el gobierno de Jaime 1
(gob. 1603-1625) los servicios de un hombre de negocios, tal como los
gobiernos lo han hecho en ocasiones, la experiencia particular y el
xito personal de Cranfield hayan provocado que el Seor del Sello
Privado, conde de Northampton, lo haya invitado a tomar posesin
del cargo en 1613 a la edad de 38 aos 42 Se convirti en inspector
general de Aduanas, siendo la causa del movimiento la crisis resultante del embargo puesto el ao anterior a los textiles ingleses por los
Pases Bajos espaoles.
En el curs~ de los negocios normales de la poca Cranfield ya se
haba visto involucrado en asuntos del Estado como participante en
~os distritos de contribucin, mediante los cuales se recaudaban los
~lgresos tributarios durante ese periodo. Haba varias granjas pequenas que cubran impuestos especficos que se concedan a nobles y
cortesanos a quienes el rey deseara favorecer. Casi invariablemente
se subarrendaban a granjeros capitalistas que esperaban no solamente
poder pagar la ganancia exigida por los que haban obtenido alguna
40 Rosenberg, op. cit., p. 208, cita de Rheinische Brieje 1md Akten. zur Geschichte
dcr politischen Bewegung, 1830-1850, Essen, 1919.
11 Vt'aSe R. H. Tawnev, Business and Politics ullder James 1: Lionel Cranjield as
Merchant & Minister, Cambridge, 1958.
42 Tawney, op. cit., p. 82.
202
patente, sino tambin obtener una ganancia satisfactoria, si no cuantiosa, despus de haber hecho frente a los gastos de la recaudacin.
Exista tambin el Gran Distrito, introducido en diciembre de 1604
y que cubra una larga serie de impuestos, comprendiendo ms de la
mitad de los ingresos aduaneros y sustentndose en una sola clase. Esto
se origin en una forma bastante formal, incluyndose a un grupo de
personalidades como encargados del control del distrito y del mantenimiento de estrechas relaciones con el gobierno. Desde sus comienzos, Cranfield haba recibido una parte del Gran Distrito, y adems
de esto, en 1608 tuvo parte en siete de las recaudaciones ms pequeas, a saber ms comunes, seda, licencias de vino, cuotas elevadas
sobre la. seda, tabaco, maderas de tinte y almidn.w denominacianes
que resultan significativas.
Cranfield ingres a otra relacin pblica cuando en abril de 1605
adquiri la Receptora de los Ingresos de la Corona en Somerset y
Dorset.f Este negocio, del cual se hizo cargo durante ocho aos., no
fue tan ventajoso en trminos de dinero disponible y manejable como
capital circulante durante el tiempo que estuvo en sus manos, pendiente de ser transferido al de Hacienda, sin embargo le permiti
'conocer los rasgos tcnicos del sistema financiero que posteriormente
demostrara su falta de valor. Sucedi que casi inmediatamente el
ministerio de Hacienda decidi convertir en dinero muchas propiedades sumamente dispersas -"los desechos de la Reforma", como los
denomina Tawney-, abriendo as un mercado favorable al especulador de tierras, el cual Cranfield, con su gran experiencia, aprovech en su beneficio. Una contienda profana fue lo que sobrevino.
El cargo de Cranfield como inspector general en las Aduanas era
nuevo, haba sustituido a cuatro inspecciones diferenees suprimidas
en 1604 sobre la base de que los nuevos distritos haban abolido la administracin directa por lo que aqullos resultaban redundantes. La
nueva inspeccin coloc a Cranfield en una posicin de podero considerable, el cual pretenda utilizar no solamente para erradicar los
abusos administraivos que se haban hecho manifiestos desde el surgimiento del Gran Distrito, sino tambin para racionalizar la tarifa
y detener al menos algunas de las fugas que estaba padeciendo el
ingreso real. En un par de aos se las haba ingeniado para incrementar el ingreso de la Corona en aproximadamente 3000 libras
48
44
iu,
p. 108 n.
Ibid. p. 109.
203
al ao. Los servicios proporcionados a Villiers, el favorito real, hicieron que se convirtiera eh el poderoso patrn de Cranfield. La ascensin de Cranfield fue verdaderamente espectacular; como lista de los
pasos dados por ste en la escala ministerial y de los pares basta
sealar: en 1616, Seor de Solicitudes; en 1618, Seor del Guardanapa; en 1619, Seor de la Corte de los Barrios y Libreas y Jefe
Comisionado de la marina; en 1620, Consejero Privado; en 1621,
Barn Cranfield y Gran Tesorero; y en 1622, Conde de Middlesex.
Debe recordarse que todava no exista una diferenciacin entre los
cargos polticos y aquellos meramente administrativos, entre lo judicial y lo ejecutivo o entre lo ejecutivo y lo parlamentario; todos estos
ingredientes de un servicio real indiferenciado. Durante el mismo
periodo Cranfield ofici activamente como miembro de varias comisiones y comits, as como de los Comunes para Hythe en 1614 y
Arundel en 1621, cuando, por supuesto, fue ascendido a los Lores.
Se inici como experto comercial, pero terminara como reformador
financiero, hacindose, inevitablemente, de muchos enemigos en el
proceso. No fue por su habilidad como administrador, sino por los
azares de. la poltica, que su carrera sera determinada. Es una historia poltica ms que administrativa, por lo que no POdremos tratarla
extensamente aqu.
La cima la alcanz al ascender al Tribunal de Hacienda como
Tesorero con su campaa para salvar dicho Departamento del co. lapso inminente. Su primer ataque a las demandas excesivas de las
huestes de pensionados reales, cuyos ingresos malhabidos siempre lo
haban exasperado, y a las infracciones de un gran nmero de evasores fiscales, cre' inevitablemente un panal de avispas. La rpida
remocin de dichos abusos y de muchos otros, la imposicin de medidas econmicas en todas direcciones, resultaron, en cuestin de
meses, en un incremento fundamental de las finanzas reales. El rey
Jaime qued complacido y favorablemente impresionado. Como acune frecuentemente con los hombres entusiastas, el que Cranfield
soportara gran parte del peso del trabajo por s mismo condujo a su
~~n:umbamiento antes de que terminara el ao; sin embargo perssno Intentando incluso desenmaraar las tortuosas finanzas de Irlanda.
A pesar de estos esfuerzos los resultados inmediatos fueron insuficientes para ir ms all de aplazar la amenazante bancarrota engendrada por la extravagancia pasada. Para ayudar a enfrentar los problemas que vea ante s, Cranfield se dedic a recaudar informacin
de sus funcionarios sobre gastos comparativos durante los ltimos tres
'204
SURGIMIENTO DE lA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
.aos, estadsticas que revelan el carcter y la magnitud de la tarea

que tena enfrente. Las cifras demostraban que ahora no era solamente la extravagancia real la causante del problema, sino tambin
la situacin precaria de la economa nacional ocasionada por la crisis
en Europa. De tal manera, a largo plazo, seran la extravagancia ere-ciente de las pensiones, anualidades y gratificaciones reales las que
lo deprimiran. Los saqueadores del erario real seran demasiado para
l Inevitablemente se encontr cada vez ms solo. Entre sus oponentes tambin estaban aquellos que teman que cualquier xito finan-ciero de su parte fortalecera la posicin del rey y mantendra su
podero para que hiciera lo que quisiera: por ejemplo, para postergar
la convocacin del Parlamento. El escenario se estaba preparando
para el gran conflicto del siguiente reinado.
El desastre inmediato de Cranfield consisti en perder el respaldo
de su patrn ms influyente, ya que en esa poca el xito de un
'funcionario pblico segua dependiendo ms del sistema de patronazgo que de los resultados de la eficiencia personal. De sus dos patrones el rey, ahora viejo e intil, sigui siendo su amigo, por lo que
dicha amistad vala, pero en el caso del poderoso, dominante Y
-egosta, el favorito de Villiers, en cuyas manos descansaba ahora el
poder y que haba sido nombrado duque de Buckingham, la stua-cin era diferente. Hasta entonces haba considerado los indudables
xitos de su parroquiano en mantener las finanzas pblicas como
parte de sus intereses propios. En realidad, Buckingham haba llegado
muy lejos al respaldar los intereses de su parroquiano til, hasta bendecir el matrimonio de este ltimo con su pariente Arme Brett."
Pero el Cranfield que manejaba el dinero pblico era un homm:e
muy diferente del Cranfield empresario y encargado del distrito tributario. Al defender los fondos del Estado en contra de las inevitables
extravagancias del favorito, por ms discretamente que se administraran las medidas econmicas consecuentes, Cranfield se vio enfrencado a un hombre que era incapaz de distinguir el inters pblico
de sus propios intereses. La crisis sobrevino con el fracaso de una .
misin enviada a Espaa en 1623 por Buckingham con Carlos, el
heredero expreso, en busca de una novia para este ltimo. Regresaron
.a Inglaterra resueltos a vengar la afrenta, pero encontraron a un Tesorero que se opona insistentemente a todos los recursos para propor-cionar los fondos necesarios. As, Cranfield no slo perdi el apoyo
4
Tawney,
op. cit., pp.
232-233.
205
del favorito, sino que permaneci virtualmente solo en contra de

todos los lobos que durante mucho tiempo haban estado buscando
los medios para destruirlo. El coup de grace se logr no mediante un
ataque directo a la poltica real, sino cuestionando ciertos aspectos
oscuros de las manipulaciones financieras de Cranfield. El ataquese concentr particularmente en la supuesta corrupcin relacionada
con el impuesto adicional sobre los vinos que se haba resentido por
la generalidad. Se arm el caso en contra del ahora impopular Tesorero de la Cmara de los Comunes, y de acuerdo con el proceso
de acusacin, en ese entonces la nica arma en contra de un servidor
ministerial del rey, el asunto fue sometido a la Cmara de los Lores.
Las audiencias, que duraron seis das, comenzaron el 7 de mayo de
1624 ante el viejo enemigo de Cranfield, el Lord Guardin." Fue
un juicio de gran envergadura en el' que Cranfield acudi al tribunal de la Cmara para responder por s mismo. Cranfield fue encontrado culpable inevitablemente, aunque en slo tres y parte de otro
de los seis cargos presentados en su contra. La sentencia de detencin en la Torre y de una multa por 50000 libras, aunque pesada,
no fue de vital importancia para los acusadores; lo fue, sin embargo,
el hecho de haber destruido la reputacin de Cranfield, as como
haber terminado con su carrera pblica. Si diferenciamos claramente
. la conducta de Cranfield como custodio del dinero pblico, de sus
acciones como financiero y explotador comercial -a la luz de la
poca que debemos considerar-, entonces el juicio de los Lores fue
indudablemente una farsa de justicia. Cranfield fue tanto un hombre
de su poca como progenitor de un futuro que requerira de una
a~lministracin pblica ms honesta. Sus esfuerzos personales en esta
direccin, en una coyuntura poltica y social que habra desanimado
al reformista ms dedicado, merecen la atencin minuciosa que los
estudiosos han dado a su carrera.
Como ltima nota a esta seccin es interesante sealar que al ao
siguiente, poco despus del ascenso de Carlos 1, el mismo Buckingham
fue sometido a una acusacin de la cual se salv solamente por la disolucin del Parlamento por parte del rey. Despus de la famosa Solicitud de Justicia extendida por el Parlamento en 1628, Buckingham
fue asesinado durante una ola de alteracin pblica por John Felton,
un teniente naval que, fuertemente influenciado por sus propios
agravios no promocionales y la negativa de Buckingham al ver quC"
46
Tawney,
op, cit., pp.
24-5-263.
206
aqul recibiera el pago que se le deba, vio en la protesta del Comn

un deber de sacrificar su vida para librar a su pas del odiado favorito.s"
SAMUEL PEPYS: UN SERVIDOR CIVIL EN FORMACIN
Entre la cada de Cranfield, conde de Middlesex, y el advenimiento

al servicio pblico de Samuel Pepys (1633-1703), tuvo lugar el conflicto ms significativo en la historia de Inglaterra, entre Carlos 1
(gob. 1625-1649) Y el Parlamento, que finaliz con la ejecucin del
rey y el ascenso de la legislatura a la supremaca del Estado, no obstante que los ltimos, toques de este proceso se daran posteriormente
en el mismo siglo.
Como ha subrayado Sir Arthur Bryant en su destacada reconstruccin de la vida y la poca de Samuel Pepys,48 este gran servidor
pblico se hizo famoso por tres factores: 1) su significativo Diary 49
al cual confi, mediante una escritura. secreta inventada por l mismo, sus ms ntimos pensamientos y acciones durante un periodo
'Concentrado de su vida; 2) su administracin innovadora en el Departamento de Marina; y 3) su contribucin a la fundacin del Servicio' Civil moderno en Gran Bretaa. Con respecto a l, a causa de
-su franqueza literaria en el Diary, sabemos muchos de sus pensamientos ntimos que la mayora de los hombres mantienen escondidos. Samuel Pepys fue verdaderamente un hombre de cualidades
'Cuya influencia se dejara sentir en muchos campos, un hombre que
por su temperamento particip en muchas de las prcticas menOS
amables de una poca conflictiva; sin embargo, una cabal comprensin de la .poca lo habra salvado del poco generoso epteto "hombrecillo lujurioso" que le asign Sir John Craig,110 quien de otra
manera y con justicia lo llama "el administrador ms grande del
siglo".
Samuel Pepys comenz su carrera siendo muy pobre, pero tena
expectativas excelentes por sus buenas relaciones familiares, que ya
Godfrey Davis, The Early Stuarts, 1603-1660, Oxford, 1937, p. 41.
.
Arthur Bryant, Samuel Pepys - The Man in the Making, Collins, 1933, p. Xl.
-Consultar al mismo autor. Samuel Pepys - The Year 01 Peril, Collins, 1935, y SarnUC I
Pepys - T'he Sauiour 01 the Navy, Collins, 1938.
49 Diary 01 Samuel Pepys, F. R. S., Dent, Everyrnan OOn., 2 vols.. 1906.
/lO Sir John Craig, A History 01 Red Tape, Maedonald & Evans, 1955, ~. 118.
4T
48
207
le haban concedido la invaluable ventaja de haber completado su

educacin en Trinity Hall y Magdalene CoIlege, en Cambridge, pero
sobre todo, tena una gran fuerza intelectual. As, comenz en 1656
como servidor personal de su primo Eduardo Montagu quien, tres
aos antes haba sido llamado al Consejo de Estado bajo el Protectorado.s! haba sido nombrado Comisionado del Tesoro, y ahora no
slo haba sido llamado para la Comisin del Departamento de Marina, sino que fue nombrado Comandante Asociado de Robert Blake,
de la flota de batalla inglesa. Pepys, al trabajar en la residencia
Blanca del almirante y encargarse de las finanzas de su seor, segua
ya sus mtodos, sus formas habituales de despacho y su lcida forma
de escritura, demostrando su habilidad innata como escribano y administrador, una actividad de la que siempre obtuvo un verdadero
placer. El trabajo, aunque de modesta escala, tuvo la virtud de ofrecer a Pepys la oportunidad de conocer gente bien colocada y de presenciar el desenvolvimiento de acontecimientos importantes. Constituy una buena situacin de capacitacin, de la cual sin duda sac
gran provecho.
Hacia 1658, una operacin peligrosa de las piedras de la vescula,
afortunadamente con xito, interrumpi su trabajo y condujo a que
se vinculara a George Downing en el Tribunal de Hacienda que le
pagaba 50 libras al ao como su empleado personal. Bajo las condiciones existentes fue virtualmente servidor civil en una sola remocin.
Sus nuevas obligaciones no eran particularmente arduas, pero Downing era un ho~bre nada amigable y enrgico a quien Pepys sirvi
con temor y ansiedad nerviosa. No obstante, tena la ventaja de serv~r con los otros empleados de Hacienda, por los cuales fue introducido a su vida de entretenimiento y epicuresmo, la cual le agrad
bastante. Se acercaron a los lmites de la traicin al beber secretamente por el rey ausente. Su gran oportunidad lleg en marzo de
1660 con el regreso de Carlos (hijo de Carlos 1) en perspectiva y
una invitacin de Montagu para la Oficina de la Marina y servir .a~
Como su secretario, as como para acompaarlo con la flota a recibir
al rey que vena a casa.
Muy pronto Pepys se inici en los secretos comerciales del Saln
~Ianco, lo cual le permiti conocer informacin interna que posteno;mente le pareci muy ventajosa como administrador de personal.
AsI, de acuerdo con su Diary, en la tarde del 8 de marzo de 1660 se
51
Bryant, o-p. cit, The Man in the Maki71g, p. 179.
208
detuvo en el Mesn del Perro, en alguna parte de Westminster, donde

conoci al capitn Philip Holland, "con quien ide. cmo sacar ventaja de la aventura de mi Seor en el mar, dicindome que hiciera
subir a bordo cinco o seis sirvientes como hombres muertos y les
pagara lo que yo quisiera, de manera que su paga sera ma".62
Dos semanas despus Pepys acompa a su Seor en la histrica
misin por mar, y oportunamente lo encontramos redactando una
carta de bienvenida para Carlos II, es quien lleg a tierra el 23
de mayo, siendo Pepys de los primeros que se arrodillaron a besar su
mano. Dos das despus tuvo una conversacin con el hermano del
rey, Jaime, Duque de York y Almirante de la Flota, quien, para citar
a Pepys, "ante mi deseo me prometi su gracia en el futuro".M
El Diary est atestado de detalles asombrosos e interesantes por
lo que sera odioso destacar alguno de ellos en especial; con todo,
siguiendo la carrera de nuestro sujeto, sera interesante citar una
anotacin del 23 de junio:
A la residencia de mi Seor, donde Tom Guy viene hacia m, Y

donde permaneci para ver al reyatender a la gente para perjuiei?
del rey. Pero no acudi ya que llovi; y la pobre gente se vio oblgada a permanecer toda la maana en la lluvia en el jardn. P06teriormente la atendi en el saln de Banquetes.s"
Aqu se asienta, sin duda, un incidente interesante en la administracin real y por lo tanto pblica. La ceremonia mencionada era
de gran antigedad en Inglaterra, remontndose hasta el reinado de
Eduardo el Confesor (gob. 1042-1066). Se registra que entre 1660 Y
1682, 92 107 personas fueron mal atendidas. Aquellas que acudieron a la Corte para la ceremonia tenan que llevar un certificado
firmado por el clrigo y capilleros de su parroquia de que no haban sido atendidos anteriormente por Su Majestad. Aparentemente
la costumbre sobrevivi -a los Estuardo, ya que Boswell establece
que una persona tan testaruda como el Dr. Samuel Johnson estuVO
entre aquellos que fueron atendidos por la reina Ana en Lent,
en 1712.
.
Poco tiempo despus Pepys fue nombrado para la Escribana de
52
53
54
M
Pepys, op, cit., 1, p. 31.

tua; J, p. 51.
tua: J, p. 65.
tua, 1, pp. 75-76.
2W
las Obras, virtualmente el cargo administrativo ms antiguo

Oficina de Marina, que bajo el Departamento de Marina se
g-aba de la construccin, avituallamiento y mantenimiento
Marina. Una lista de funcionarios de dicho Departamento
por Pepys el 31 de mayo de 1660 establece: 56
en la
encarde la
escrita
Su Alteza Real Jaime, Duque de York, Lord Gran Almirante.

Sir George Carteret, Tesorero.
Sir Robert Slingsby, (poco despus) Contralor.
Sir William Batten, Inspector.
Samuel Pepys, ttulo honorfico, Escribano de las Leyes.
John, Lord Berkeley de Stratton.}
Sir William Penn.
Comisionados.
Peter Pett, ttulo honorfico.
A la manera de la poca, Pepys ocupara otros cargos ya que el
pLuralismo, o la ocupacin de ms de un puesto al mismo tiempo, era
muy comn. El primero entre ellos fue el de una escribana inferior
del Sello Privado, donde fungi como apoderado de Montagu, para
entonces Conde de Sandwich. En febrero de 1662 renunci a este
cargo por razones de perjuicio, pero prest juramento concurrentemente como hermano menor de la Casa Trinity y comisionado de
Tnger, miembro de un consejo de hombres eminentes establecido
para manejar los asuntos de Tnger, recientemente adquirido como
posesin inglesa.s" Posteriormente Pepys se convertira en su tesorero. En 1664 lleg a ser miembro de una Corporacin para Regular
la Pesca Real,58 y en octubre del ao siguiente fue nombrado inspector general de Avituallamiento, cargo que se sujetara hasta
1667 a la finalidad econmica que se impondra a la administracin
por las extravagancias de Carlos n. 59 Aunque en el lenguaje moderno
Pepys fue ms un administrador que un ministro, no exista todava
una clara divisin entre ambos, ni tampoco una separacin del poder
ent~e las principales ramas del gobierno. Por lo tanto, sus tareas ejeC~tIvas no eran incompatibles con su asiento en la Cmara de los
Comunes, como miembro del Castle Rising en noviembre de 1673,
y de Sandwich y Harwich en 1685.
~ Pepys, op. cit., 1, p. 78, pie de pgina citando un documento de la biblioteca de Pepys.
57 Bryant, op, cit., p. 179.
58
59
tu, p. 222.
tua, p. 341.
210
Sus otras actividades eran muy variadas, como lo demuestran particularmente su amor a la msica y al teatro y su gran inters por la
ciencia y los avances que estaban teniendo lugar. Esto condujo en
diciembre de 1684 a su eleccin como Presidente de la Sociedad
Real, que se haba originado en Londres, en 1645, durante la guerra
civil. En todas estas actividades Pepys fue un hombre de grandes
conocimientos en su poca, pero su primer amor fue su labor administrativa en el Departamento de Marina, en donde realizara su mayor contribucin para el futuro.
En un principio su ocupacin como secretario fue bastante ordinaria: atender a los decanos mientras ellos pagaban y despedan los
barcos y decidan la venta de vasallos y provisiones excedentes, disponer los detalles del avituallamiento y conducir .la correspondencia
con los escribanos del Cheque} vigilantes de las Provisiones, cortesanos principales y constructores de buques de los astilleros correspondientes. En ocasiones el trabajo se suceda urgentemente en un~
crisis, como cuando el Assurance se perdi en un vendaval terrible mientras estaba atracado en Woolwich listo para zarpar." Pero
no era de la naturaleza de Pepys el actuar como un empleado si~
iniciativa que tomara las cosas como vinieran. Siempre persegula
mejorar el conocimiento que tuviera de su trabajo; sin embargo,
haba encontrado casi imposible el descubrir algn dato acerca del
trabajo de su predecesor, quien aparentemente haba sido muy viejo
y enfermizo como para asistir al trabajo con frecuencia. Fue caracterstico de Pepys el que se mantuviera en contacto con su viejo amigo
el teniente Lambert del Naseby para que le explicara las diversas
partes de un barco, y que solicitara la presencia de Hayter, su propio
escribano, para que le enseara algunos trminos martimos. Natur~l
mente, prest un inters particular a cualquier informacin relaciOnada con las prerrogativas de su propio cargo. Como ocurre con frecuencia, de sus conflictos fortuitos con la competencia profesional
germinaran ideas en su mente en relacin a mejores formas parJ
alcanzar su objetivo esencial, ideas que aplicara posteriormente al
entrenamiento de la .Marina.
A principios de febrero de 1662 el Departamento de la Marina
recibi instrucciones formales sobre el funcionamiento del Departamento, dirigidas por el duque de York como Lord Gran Almirante, a los funcionarios y comisionados principales. Estas instrucciones
00
Bryant, op. cit., p. 131.
211
confirmaron principalmente aquellas aplicadas previamente, una generacin anterior, pero su nfasis especial en la necesidad de una
economa, particularmente en la adquisicin de provisiones navales,
yen la adquisicin semanal de utilidades del Departamento de Aduanas sobre todas las partidas de los bienes llegados por va fluvial,
confirm las ideas que ya se haban apoderado de Pepys, que dedicndose celosamente a sus obligaciones y reduciendo los gastos del
Departamento se alejara ms efectivamente de sus colegas. Vigilara
que las reglas se siguieran estrictamente y a cambio esperaba que se
honraran sus propios derechos. De ah en adelante su presencia en
el Departamento lleg a ser espartana, ya que se levantaba temprano
y se quedaba hasta muy tarde, esperando que sus subordinados hicieran lo mismo para su sorpresa y digusto. Redistribuy su oficina
y ubic a sus escribanos en una habitacin separada. Posteriormente
escribe:
A mi oficina, donde descubrira perforaciones que vera desde mi
gabinete viendo la gran oficina, y sin ir ms all, donde me complaca tanto.sr
En busca de informacin, Pepys recorri los lmites de Deptford

y Wollwich 62 para observar lo que suceda y confirmar sus sospechas de que no todo andaba bien en las cuentas del avituallamiento.
Estas incipientes sospechas se confirmaran posteriormente, lo cual
provocara que creara ciertas contramedidas administrativas. Como
ser humano encontr una gran satisfaccin en su nueva jerarqua y
en la reputacin que adquiri entre los pobres." Por otra parte,
aunque sus actividades lo habran podido ensalzar ante las vctimas
de la oficiala, haba otros que odiaban su oficiosidad.
Como lo demuestra su Diary, Pepys estaba satisfecho con los beneficios financieros de sus esfuerzos, no solamente en trminos de los
salarios de sus diversos cargos, sino tambin a travs de los "regalos"
que no se desaprobaban en ese entonces. stos podan variar de "un
par de guantes blancos" o "cuarenta piezas de hebras de oro".64
. Su evidente xito no le provoc disminuir su afn de buscar meJoras en la administracin de la Marina; por ejemplo a travs de la
Pepys, op. cit., 1, p. 261.
1, p. 288.
63 [bid . 1, p. 289.
64 Bryant, op. cit., p. 220.
61
62
iu,
212
reorganizacin de archivos o la creacin de una escala ms efectiva

para medir las cuadernas." Tampoco su temeridad natural signific
una excusa para abandonar su cargo cuando principi la peste en
1669, y comprensiblemente envi a la mayora de sus colegas rpidamente al campo. En esta ocasin su celo condujo a Carlos Il, a su
regreso al pueblo, a decirle personalmente: "Sr. Pepys, le agradezco
por su buen servicio durante todo este ao, y le aseguro que estoy
persuadido de ello." 66
El Diary inicia el ao nuevo de 1665-1666 con un pasaje significativo:
Mr. Tooker, quien escriba mientras yo le dictaba, me llam a
las cinco en punto para tratar mi asunto de los Contadores; y as,
para mi gran satisfaccin y sin comer ni beber sino hasta las tres. de
la tarde, lo conclu.s"
El documento se encuentra actualmente en el Museo Britnico,
presentando una evidencia destacada de los hbitos de Pepys al tratar
sus asuntos. Est constituido por diecinueve pginas folio (unidad de
extensin de un documento; 90 palabras en ingls) intituladas A ~et
ter [rom Mr. Pepys dated at Greentuich, 1st. ]an./1665-6J whtch
he calls his New Year'sGijt to his hon, [riend, Sir JVm. Conventry,
uihere in he lays dotan a method 01 securing his Majesty in husbandry
execution of the VictualZing Part oi the Naval Expence/" (Carta del
Sr. Pepys fechada en Greenwich el lQ 'de enero de 1665-1666), que l
denomina su regalo de Ao Nuevo para su honorable amigo, Sir Wm.
Coventry, donde sienta un mtodo para asegurar a su Majestad la
ejecucin de la produccin agrcola del Avituallamiento al GastO
Naval).
Cito el esclarecedor anlisis de Sir Arthur Bryant sobre el contenido:
Claramente, y en Iorma muy extensa aunque nunca innecesaria, present a Coventry las razones por las que sera peligroso inaUgurar, a mitad de la guerra, algn nuevo sistema completamente y
discuti los mritos y defectos respectivos de los tres mtodos emplea,
dos hasta entonces en la Marina. El utilizado entonces, por el cual
65 Bryant, op. cit., p. 201.
66 Pepys, op. cit., I'I, p. 8.
6'1 tua., n, p. 1.
68 Ibid.; 11, p. 1, pie de pgina.
2U
todo Contador de barco quedaba ligado por un vnculo, obligaba a

dar seguridad para su contabilidad y, controlado por capitanes y
oficiales de revista, condenaba sin compasin "aquello que supone
la realizacin de un trabajo en trminos demostrablemente perjudiciales para el realizador". Demostr que bajo un sistema semejante el
Contador no poda sino llevar una vida de fraudes declarados, ya sea
desfalcando las provisiones y utilizando "todos los artificios que pudiera. '. para encontrar la manera de cargar los faltan tes de las provisiones al Rey", o haciendo un acuerdo tcito con el Capitn para
consentir sus propias prcticas fraudulentas a cambio de que el Capitn permitiera las suyas. "De aqu", escribi el Inspector General,
"proviene una provisin extra de grandes velas, bizcocho blanco, queso
de Cheshire (probablemente Parmesano), mantequilla, cerveza fuerte,
vino, aves, carne fresca, y mucho ms para la mesa del Capitn. " De
aqu que el Contador se vio obligado a coincidir con el Capitn en
la sobrevaloracin de sus sirvientes, en la admisin de personas incapaces para servir a Su Majestad en trminos de medio salario. De aqu
que tantos supernumerarios se amontonaran en el barco; siguieran
registrndose tantas deserciones". l mismo, aunque "no era devoto
de las viejas formas de la Marina", tena una gran preferencia por el
sistema antiguo, que se haba abandonado en la poca de la Guerra
Civil, mediante el cual un Contador, aunque estaba sujeto a marcar
con respecto al pago, no tena otras obligaciones en relacin a las vituallas ms que mantener el barco bien equipado de hombres durante
el tiempo en que era avituallado; si las provisiones se acababan primero, el costo de responder de las deficiencias sera responsabilidad
suya y no del Rey; y, puesto que todo lo que se ahorrara pasara a su
provecho propio, tendra todos los incentivos para hacerlas durar el
mayor tiempo posible. Mediante este mecanismo, sostena Pepys, la
prolongacin del barco en el extranjero se convertira en ganancia
del Contador, y las flotas ya no regresaran al puerto prematuramente
con la excusa de que sus vituallas se haban agotado. Tampoco el
Contador se vera por ms tiempo en la "servil necesidad" de conspirar con el comandante del navo para defraudar a la Corona, "ya que
naturalmente contara a todos los hombres intiles hospedados en
beneficio del Capitn, pesados para l al consumir sus vituallas, de la
misma manera como lo son prra el Rey al recibir un salario". Brevemente, como dijo Pepys, "mi trabajo tiene las mayores posibilidades
de ser realizado eficientemente si lo hace aquel cuyo beneficio se
incremente al desempearlo bien, sin que aumente la carga de trabajo para m que es quien lo emplea".69
69
Eryant. op. cit., pp. 286-287.
214
De este modo los soldados de Pepys se encontraron en un periodo

de agitacin y decadencia financiera. En 1667 la Flota fue reducida
a la impotencia, los marinos mal alimentados se moran de hambre,"
y la flota holandesa llev a cabo una irrupcin exitosa en Medway,
apoderndose del Royal Charles y eliminando a muchos hombres.
Esta noticia, llegada a Londres al anochecer, llen de consternacin
a Pepys temiendo que se tomara alguna medida violenta contra el
Departamento de Marina en represalia." Las transformaciones financieras son inevitables. El hacha cay sobre la administracin, involucrando inter alia la abolicin del Departamento de Avituallamiento.
A pesar de que la oficiala se encuentra en crisis y todos los empleados se tornan en contra de sus compaeros, Pepys, manteniendo
fijamente la mira sobre sus propios intereses, resiste firmemente en
contra de la traicin universal, defendiendo al Departamento de Ma
rina as como a s mismo de los cargos injustos. En particular se
opuso a descargar la culpa sobre los escribanos por la utilizacin del
sistema de boletos, mediante el cual los marinos licenciados reciban
boletos negociables en lugar de dinero y se vean obligados par las
circunstancias a pasrselos a comerciantes por poco ms de la mitad
de su valor. Fue una clara falta de fondos la que no dej a los ~I
banas otra alternativa y el reducido crdito del Estado el que redUJO
tan excesivamente el valor de las notas de crdito. Interrogado al .
descubierto ante un comit del Parlamento, Pepys, apoyado en su
reputacin de eficiencia: e incorruptibilidad, fue capaz de voltear el
ataque de sus enemigos y mantener firme su posicin oficial.P Desde
los no muy distantes das de Cranfield se haban efectuado grandes
transformaciones en la conduccin de los negocios pblicos, y no obstante continuaban los ataques de muchos barrios descontentos; pero
seguramente constituye un tributo tanto a la estrategia como estadista de Pepys, como a su competencia administrativa, el que a fi~es
de marzo de 1669 l fuera el nico sobreviviente de entre los prIncipales funcionarios del Consejo de La Marina de 1660.73
El famoso Diary concluy el ltimo da de mayo de 1669, lamentndose Pepys de que su visin ya no era lo suficientemente buena
como para que continuara. Hacia fines del ao al regreso de una
70 isu; p. 327.
7l Pepys, op, cit., H, p. 255.
72 Bryant, op. cit.; pp. 344-345.
73 tu, p. 382.
215
temporada de descanso y recuperacin con su esposa Isabel, aquella

mujer tan hermosa y amada, y penosamente fiel, tuvo una fiebre y
muri dejando a Pepys solo frente a su mxima tarea, aquella para
la que lo haban preparado estos primeros conflictos.
Como era caracterstico en l, Pepys pudo sobreponerse a sus dificultades personales, de hecho en forma heroica si consideramos su
defectuosa vista, la cual lo condujo a emplear cuidadosamente a sus
escribanos para leer y escribir, y le provoc un gran dolor cuando
dichas obligaciones no podan delegarse. Sus esfuerzos por erigir la
administracin de la Marina inevitablemente fueron tenaces debido
a la falta de recursos. Prosigui una batalla continua entre el rey y
el Parlamento, el cual recorrera todava parte del camino hacia la
consolidacin de su victoria y estaba an ms lejos de comprender
las verdaderas necesidades de la administracin emergente, a travs
de la sabia manipulacin de hombres como Pepys, sobre el tapete de la
transformacin tcnica que estaba experimentando el mundo contemporneo. A pesar de su extravagancia y volubilidad, Carlos 11 tuvo
el acierto de conservar e incluso impulsar los servicios de Pepys.
La historia, que es al mismo tiempo una de las ms excitantes,
tenaces y exasperantes de toda la historia del desarrollo administrativo, es demasiado amplia y detallada para resumirse adecuadamente
aqu, pero afortunadamente, adems de la relacin personal de Pepys, \
es uno de los periodos mejor documentados de dichos desarrollos y el
abundante material es fcilmente asequible para los estudiantes de
administracin. En esta nueva fase Pepys intent incluso continuar
su diario, a travs de sus secretarios en escritura normal y anexando al
margen notas propias en taquigrafa cuando deseaba agregar detalles
de naturaleza ms personal de la presenciable por sus ojos. No obstante que prosigui solamente durante dos meses, el diario es de gran
importancia al contener notas en su defensa a fines de 1669, del Departamento de Marina ante el rey y el Consejo, contra los argumentos contenidos en el reporte de un Comit de los Comunes de Cuentas
Pblicas, de donde saldra con la aprobacin del rey.74
A consecuencia de la Ley de 1672, que prohiba que un catlico
romano ocupa~a algn cargo pblico, el duqu~ de York se vio obligado a renunciar a su cargo como Gran Almirante. No se nombr
a un sucesor. En lugar de ello se decidi colocar el puesto en manos
de quince comisionados que seran hombres destacados del reino, de
74
Bryant, Tire Years o]
re-u,
pp. 19-20.
216
quienes Samuel Pepys con ttulo honorfico fue nombrado secretario. Su cargo como escribano de Leyes pas conjuntamente a su
hermano Juan y su viejo secretario Tom Hayter.
A los cuarenta aos Samuel Pepys detentaba la posicin administrativa clave en el Ministerio de Marina, con un poder y un prestigio
altamente incrementados, con base en los cuales estaba destinado a
forjar un nuevo instrumento de podero naval o, como establece
Bryant tan acertadamente:
. " para transformar un servicio incoado y mal dirigido en. el
instrumento de fuerza ms perdurable, exacto y potente jams visto
en este desordenado planeta desde los das de la Roma Imperial."
Una primera reforma que marc la calidad de sus innovaciones
fue el establecimiento de una Escuela Matemtica para cuarenta
nios escogidos, seleccionados con base en su talento y conocimientoS
del cuerpo general de la antigua fundacin caritativa del Hospital de
Cristo, para que fueran instruidos en aritmtica y matemticas y en
la ciencia de la navegacin hasta que tuvieran la edad suficiente
para ser aprendices en el mar. 7 6 Posteriormente, en 1676, cuando,
Pepys se convirti en gobernador del Hospital y en miembro del
comit de la escuela, descubrira que las cosas no haban funcionado
como l pretenda. La educacin de los muchachos no era suficiente
para ascenderlos ms all de simples marineros, y ste no haba sid?
el propsito original. Pepys quera que tuvieran la preparacin sufciente para fungir como escribanos y contadores e incluso secretarios
de almirantes, mejorando por tanto la administracin de los navos.
Sugiri entonces el mantenimiento de un mayor control y la sujecin
de la escuela a visitas pblicas dos veces al ao. Se mejorara la instruccin .con respecto a las matemticas y el latn y se propuso u~
examen competitivo "no solamente en materias como latn, escntura y aritmtica, sino tambin en cuanto al crecimiento, la salud,
edad y moral"."? Tuvo que encontrarse un nuevo maestro. A pesar de
todo las dificultades siguieron existiendo, ya que tuvo que pasar
mucho tiempo antes de que las nuevas ideas se enraizaran, y para
demostrar su insatisfaccin con el progreso logrado, durante 1682
Pepys decidi reticentemente dejar de acudir al comit.?"
75
7~
77
78
Bryant, op, cit., p. 9'8.

Ibid., pp. 100<101.
Ibid., p. 177.
Ibid., pp. 364-365.
217
Mientras tanto, Pepys haba estado acumulando ideas similares en

otra direccin, propugnando la profesionalizacin de los oficiales de
la Marina mediante la introduccin de un "Establecimiento para la
Determinacin de las Obligaciones y la Confianza de un 'Teniente'U''
ste prescriba que todo candidato a esta jerarqua en lo futuro deba
servir primero durante tres aos en el mar y al menos durante uno
como alfrez alumno, presentar un certificado de sobriedad, diligencia y obediencia de su capitn y pasar un examen en el Departamento de Marina sobre navegacin y nutica. En el futuro sera eliminado el aficionado bien nacido a menos que estuviera preparado
para aprender el negocio del marino. Su proyecto fue adoptado por
el Consejo del Ministerio de Marina en diciembre de 1677, y el
establecimiento fue puesto en operacin el mes siguiente, con la aceptacin de los primeros cuatro candidatos. En este sentido, Pepys no
slo haba inaugurado un esquema. que sera de gran utilidad para
la Naval Real en el futuro, sino que haba dado lugar tambin al
endoS? oficial de un principio que conducira a su debido tiempo
a la introduccin de un servicio civil profesional. La idea bsica
estaba ah, pero en otros campos tendra que aguardar a su aplicacin
hasta que la situacin lo solicitara en forma imperiosa. No es sorprendente el que esta innovacin le hiciera perder la amistad de
algunos cuyos protegidos no podan satisfacer las condiciones establecidas.
Pepys contaba con el equipo necesario para mantener un ojo sobre Ias actividades del personal del Departamento de Marina, para
asegurarse de que se siguieran las rutinas adecuadas, presentndose
estadsticas peridicas, y para intervenir personalmente en caso neceo
sario. Llev sus reformas a los barcos, oponindose desde el principio
a los nombramientos de oficiales cuyo nico encomio fuese su nobleza, eliminando los abusos de las reglamentaciones existentes de la
cima hacia la base. De esta manera, insista en la presencia de oficia.les responsables en las revistas peridicas, como lo establecan las
reglamentaciones. Entre otras cosas, esto tuvo el efecto de evitar la utilizacin de los barcos para el transporte privado de barras de oro y
plata, hecho que era muy comn e iba en contra de los reglamentos.
Pero todo esto era un asunto ingrato, que suscit un gran resentimiento entre aquellos colocados en las posiciones ms altas, y slo un
hombre con la dedicacin y el tesn de Pepys pudo perseverar. El
79
Brvant, op. cit., p. 187.
218
relajamiento y la mala conducta a bordo eran muy comunes y todo

esfuerzo para establecer una disciplina adecuada se enfrentaba a una
oposicin casi universal.
A fines de los setentas el pas estaba agitado sobre las conjuras
papales y los protestantes de todas partes buscaban pendencia. Como
ocurre con frecuencia en dichos estallidos, muchas personas inocentes
resultaron las vctimas. El nombre de Pepys se vio involucrado en
argumentos acerca de jesuitas que escaparon, y su secretario Samuel
Atkins fue arrestado levantndosele cargos falsos. El interrogatorio
fracas tanto para hacer titubear el protestantismo de Atkins como
para incriminar a su seor, por lo que el procesamiento fracas ignominiosamente. Pepys tuvo problemas incluso con su Consejo, ya que
no todos eran sus amigos, y en el Parlamento, la oposicin dio un
nuevo vigor a sus ataques.
En medio de todo esto cay el gobierno y el rey Carlos JI decidi
llenar su Consejo con una fuerte oposicin antipapista. El 21 de
abril de 1679 se nombr una nueva Comisin para desempear el
cargo de Gran Almirante, siendo todos, menos uno, miembros de la
oposicin incluyendo a tres de los peores enemigos de Pepys. As
el rey, viendo la ventaja de retener al experto en la administracin,
mantuvo a Pepys en la secretara, apoyando as' el principio de la
permanencia del lado profesional, la cual demostrara ser sumamente
importante en un futuro ms lejano, no obstante que por el momento ni la oposicin ni el mismo Pepys partiendo de sus puntoS
de vista opuestos lo comprendieron.
Se estableci un comit parlamentario para investigar los "fracasos de la Marina", sobre los cuales se unieron los mayores enemigos
de Pepys. Pepys se vio obligado a renunciar a la secretara. Fue acusado inter alia de piratera, papismo y traicin y se defendi ante la
Cmara con su habilidad habitual. Pero la mayora estaba en ~u
contra y, en tales circunstancias, no se les poda conducir por la va
de la razn. Fue encerrado en la Torre. Fue rechazada su solicitud de
descargo en habeas corpus. El 20 de junio, al declarar el Fiscal de la
Corona que todava no contaba con las evidencias suficientes para
hacerse cargo de la acusacin, Pepys, junto con Anthony Deane, quien
tambin estaba involucrado, fue liberado de la Torre, enviando a
ambos a la prisin de Marshalsea en Southwark. Conforme se turnaba
el asunto no surga todava la suficiente evidencia y despus de mUo
cho tiempo de irresolucin los prisioneros fueron liberados de lo~
cargos ocho das despus de haber sido encerrados. Cuando el presto
219
dente del Tribunal Supremo haba preguntado al fiscal de la Corona

lo que deba declarar en el pedimento de los prisioneros, ste le haba
respondido: "nada".so De esta manera, Pepys qued libre una vez ms.
despus de aproximadamente catorce meses de persecucin y suspenso, habiendo fracasado sus enemigos, no obstante estar estratgicamente ubicados, en presentar una lista de evidencias para sus infundadas acusaciones.
La ausencia de Pepys en el Ministerio de Marina pronto se hizo
notable por una negligencia general y el rpido olvido de los precedentes que l haba introducido para asegurar una administracin
efectiva. Pepys no slo recibi informes de la nueva situacin de sus
anteriores secretarios, sino que l mismo fue testigo del alarmante
estado de los lmites cuando el 17 de abril de 1683 acompa a sus
anteriores asistentes Deane y Hewer a Woolwich y Deptford para
presencial que el Neptune zarpara. Si
Posteriormente ese mismo ao fue llamado nuevamente para tomar parte en una misin oficial. Habiendo decidido que el mantenimiento de la colonia en Tnger representaba un costo demasiado
alto, Carlos JI orden el envo de una expedicin para liquidar la
plaza. A dos das de haber recibido la noticia Pepys abord el Graf
tonen Spithead, donde se haba reunido la flota bajo Lord Dartmouth para hacerse cargo de la expedicin. Pepys haba sido nombrado consejero nico de Lord Dartmouth, comisin que haba
recibido con temores, ya que las consecuencias polticas de la liquidacin, que se mantena en secreto, podran ser peligrosas. Durante
el viaje Pepys tuvo bastante tiempo para reunir una mayor informacin acerca de la decadencia que rodeaba a la Marina; tampoco
se impresionara mucho de lo que vio en Tnger, sealando que
"seguramente nunca ha existido un pueblo gobernado en todos los
asuntos, tanto pblicos como privados, como lo ha sido este lugar".82
Durante una breve estancia en Espaa, que Pepys pudo disfrutar
despus de la exitosa conclusin de la misin, visit entre otros lugares, Sevilla, donde disfrut de la hospitalidad de los comerciantes
ingleses establecidos en dicha ciudad. Mientras estuvo all visit la
Casa de Contratacin para discutir con don Miguel Zuero, el CosmgTafo Fabricador o el que hada los maPaS en Espaa, los misterios.
so
81
82
Bryant, op. cit., pp. 329-330.

iu, pp. 392-393.
Bryant, Savior 01 he Navy, p. 7.
220
de su arte y para aprender la historia de su decadencia. En la Casa,

Pepys tambin pudo estudiar los mtodos de capacitacin y examinacin de los consejeros que- participaron en el comercio con el Nuevo
Mundo, as como aprender cmo el proceso en su conjunto, siendo
admirable su intencin bsica, era entorpecido por el creciente formalismo que haba estado paralizando durante el siglo anterior la
fuerza de Espaa. Sin embargo, no sera engaado por las pomposas
mscaras de la vida espaola y, si bien admiraba la justicia del sistema que haba sido establecido para examinar cada uno de los
cargos, a su expiracin, y para invitar a todos a presentar sus quejas
por cualquier injusticia realizada por el ocupante del cargo, fue bastante crtico del resultado que colocara en manos de jueces despreciables oportunidades de obtener un salario no autorizado del funcionario cuyas actividades estaba investigando.P
Poco despus de su regreso a Inglaterra el rey decidi cancelar la
comisin del Ministerio de Marina existente, adjudicndose el cargo
nominal pero dndole a la supervisin efectiva de Jaime, su hermano
-quien, como catlico, no poda, segn la ley, reasumir su antiguo
ttulo de Gran Almirante. Pepys, mediante Cartas Manifiestas con ~l
Gran Sello, recibi un virtual control administrativo como secretarIO
de los Asuntos del Ministerio de Marina de Inglaterra. Por supuesto
que el salario y el prestigio del cargo eran sumamente aceptables
para l, pero no tanto como la oportunidad que se le presentaba para
recrear el trabajo de una vida, el cual haba sido interrumpido tan
drsticamente por el trastorno poltico de 1679.
Haba llegado el periodo del mayor esfuerzo administrativo de
Pepys. No solamente devolvera al Ministerio de Marina y la Armada
la eficiencia que haban perdido durante su ausencia, sino que llevara mucho ms lejos el desarrollo administrativo durante la nueva
era. Desgraciadamente, las vicisitudes polticas haran que el tiempo
fuera breve.
En 1685, a la muerte de Carlos JI, su hermano ascendi al trono
como Jaime JI, un rey catlico que trajo consigo una tendencia haci~
la solemnidad y el respeto conjuntada con una falta de agudeza pohtica. No existira ni un Gran Almirante ni una Comisin y Pepys
permaneci como la cabeza irrepugnada del primer servicio del
Estado.P' Sin duda alguna pudo haber alcanzado una jerarqua ms
00 lbid., p. 36.
lb id., pp. 80-81.
84
221
alta de haberlo deseado, pero su corazn estaba dirigido a la particular tarea que tena a mano. No solamente estaba sentando las bases
de una marina que alcanzara la mxima gloria, sino que estableca
un ejemplo para un nuevo tipo de administracin profesional que
prometa mucho para el futuro. Como concluye Bryant debidamente:
Estaba justo en la cspide de su podero y gloria terrenales. Se
encontraba a mano derecha del rey, rega la Marina y vea que sus
empresas prosperaban. Era secretario del Ministerio de Marina, Seor
de la Casa Trinity y presidente de la Sociedad Real. Su secretario
confidencial, 'ViII Hewer, que en alguna ocasin haba dormido en
su desvn y haba hecho sus bocados, era ahora un hombre de gran
riqueza, un gran financiero y dueo de la Compaa de Trabajadores
del Vestido; su pobre cuado, Balty, era un comisionado especial
de la Marina. Su casa particular era el Ministerio de Marina de Inglaterra. Pepys haba llegado a la medida del mundo.8l
Pero Pepys haba jurado lealtad al malaventurado Jaime, quien
en 1688 sera alcanzado por lo que se conocera como la Revolucin
Gloriosa, bajo la cual Guillermo de Orange, como Guillermo I'H, y
su esposa Mara, quien era hija de Jaime, ambos protestantes, se apoderaron del trono a instancia del Parlamento. Esta sangrienta revolucin inaugurara un periodo ms tranquilo de monarqua constitucional bajo el cual se desarrollara gradualmente un nuevo tipo de
gobierno. Cualesquiera que hayan podido ser sus expectativas bajo
el nuevo rgimen, cuyo 'espritu seguramente le hubiera sentado bien,
Pepys se sinti estrechamente relacionado con el rey en el exilio,
hasta el punto de considerar ocuparse de ello. Se nombr una nueva
Comisin del Ministerio de Marina cuyo secretario, Phineas Bowles,
fue meramente. administrador, precursor del actual secretario permanente, a diferencia de Pepys, quien en su etapa final podra haber
detentado el ttulo de "Secretario de Estado para Asuntos de la
Marina" de haber existido tal puesto. Solamente un hombre de su
indudable genio podra haberse encargado eficientemente de un caro
go que incluyera ambas funciones.
\
LA VENTA
DE CARGOS
La venta de cargos pblicos, que se ha mencionado con frecuencia

en captulos anteriores de la presente obra, constituye una prctica
85
iu, p.l25.
222
que ha sido comn para muchas pocas y climas, un sntoma de las

condiciones particulares de la sociedad en una poca, pero un sntoma
en s mismo con serias consecuencias en trminos de eficiencia y
economa. No fue un invento del Occidente, ya que los cargos se
vendan en sociedades tan grandes como las de Babilonia, China,
India' y el Islam. Sin embargo, hay buenas razones para considerar
dicha prctica en esta coyuntura particular, ya que fue durante los
siglos XVII Y XVIII que alcanz su ms extensa presencia y ejerci el
mayor influjo en Europa. En realidad su xito requiere un sistema
en el que no se haya alcanzado an un alto nivel de sofisticacin
tcnica. Por lo tanto, no constituye una prctica que pueda germinar
en las comunidades subdesarrolladas, de manera que haba vastas
zonas en Europa que en ese entonces no eran adecuadas para esta
operacin. En otras partes existan otras razones que impedan su
desenvolvimiento, particularmente en Alemania, donde el pequeo
Estado absolutista no requera una gran burocracia. No suceda lo
mismo en Italia, donde los pequeos Estados eran generales por dos
buenas razones, (1) la expansin del sistema castellano a aquellas partes ocupadas por Espaa y (2) la vieja tradicin de aquellos mtodOS
de cubrir la posicin oficial que se mantuvo sin interrupcin durante
el Imperio romano, donde haba sido muy comn. Los papas no
haban dudado en utilizar dichos mtodos. La simona o compra del
ascenso eclesistico, contra la cual Lutero dirigi sus ms fieras crticas, inclua la venta de cargos. Ello fue comn en Inglaterra 86 y los
Pases Bajos." pero nunca hasta el grado de convertirse en el peor
de los males. Fue en Francia y Espaa donde alcanz su mxima
difusin.
La venta de cargos, que implica la adquisicin de un puesto por
el posible ocupante, ya sea personalmente o a travs de una suba~ta
pblica, a menudo, de acuerdo con una escala de tarifas recon~~da
por la generalidad, puede no ser otra cosa que una simple transacclO n.
Segn el anlisis de Aylmer.s" la venta de cargos en el servicio Real
de Inglaterra incluye como personas a quienes debe pagarse seis ca.tegoras en las que se cuentan 1) el soberano mismo, 2) un favorlto
real o ministro de Estado, 3) el jefe ejecutivo del cargo, 4) el ocu86 K. \V. Swart, Sale of Offices in the Seuenteenth Century, Martinus Nijho ff,
1949, pp. 4567.
87 Swart, op, cit. pp. 6881,
88 G. E. Aylmer, The King's Seroants : The Civil Seroice of Charles t, 116251642, RoutIedge & Kegan Paul, 1961, p. 227.
223
pante del momento, 5) sus herederos o apoderados, y 6) "cualquier

ocupante con un derecho de sucesin previo que fuera pasado por
alto o presentara su reclamacin".
En Inglaterra el mercado de cargos nunca fue apoyado por una
verdadera demanda pblica, especialmente en las localidades, donde
por lo general los cargos eran obligatorios y se les consideraba una
carga. Haba una fuerte inclinacin entre aquellos que podan sufragarlo de pagar la compensacin de otros por cargar con la responsabilidad de dichos puestos. Las ventas fueron bastante comunes durante
los siglos XII Y XIII, aunque hubo una legislacin en contra de esta
prctica en 1388, no obstante que muchos cargos se consideraban
propiedad privada y por lo tanto disponibles legalmente. Al realizarse
dicha prctica no se acostumbr recurrir al rey como un medio efectivo para aumentar el ingreso, pero con los Estuardo, especialmente
bajo Jaime I (gob. 1603-1625), la Corte fue sumamente venal. El Parlamento siempre se haba manifestado antagnico, y en esta ocasin la
prctica fue condenada en forma particular en la Gran Protesta hecha
por los Comunes ante Carlos 1 en 1641. Durante la guerra civil que
sobrevino, el rey trat de incrementar sus ingresos mediante el aumento de dichas ventas. La prctica fue abolida durante el Protectorado
republicano (1649-1660), pero recibi un mayor impulso durante la
Restauracin (1660-1688), como lo confirman numerosas referencias
en el Diary de Pepys. La reforma tendra un advenimiento gradual,
pero adems de los cargos administrativos, durante el siglo XIX se
siguieron vendiendo asientos en la Cmara de los Comunes, cargos
eclesisticos y comisiones en el ejrcito.
En Espaa, la situacin fue muy diferente. En Castilla, en contra
d.e la voluntad de las Cortes o el parlamento, la venta de cargos muniCipales se haba convertido en la poltica real, mientras que durante
la guerra con los moros se crearon y vendieron cargos para llenar las
arcas reales. Fue caracterstico de Felipe JI la sistematizacin de la
venta de cargos con base en las utilidades financieras, mientras que
al mismo tiempo, en principio la conden y expidi medidas en contra del arriendo y la venta por parte de sus sbditos.f" Los males se
agravaron durante el reinado de su sucesor, Felipe 111. En lugar de
utilizar el dinero para mejorar la eficiencia y las finan~as del Esta?o,
lo derroch en sus favoritos, a quienes se le~ concedieron tambin
cargos en el Estado, la Iglesia y el ejrcito, los cuales podan ser ven8'Il
Swarr, op, rit., p. 25.
224
didos O desempearse a travs de diputados. A pesar de los intentos

de las Cortes durante el siglo XVII para detener la descomposicin, en
la prctica los reyes no tuvieron dificultades para evadir sus restricciones. Felipe IV (gob. 1621-1665) encontr un mecanismo econmico
para recompensar a los ciudadanos meritorios, confirindoles cargos
negociables. Swart cita 00 el caso del eminente pintor Ve1zquez, quien
de esta forma recibi el cargo de alguacil mayor en el Tribunal de
Justicia de Madrid, el cual pudo traspasar a una tercera persona a
cambio de un buen precio, y posteriormente recibi el cargo de esaibano en el Departamento de gravmenes, de la misma ciudad. Favoritos como el Duque de Lerma y Oaspar de Olivares fueron lteralmente baados con tales regalos, de tal manera que casi poda
considerarse a los cargos vendibles como una especie de dinero secundario en circulacin.
La antipata nacional por participaren el comercio y la industria
o incluso por hacerse cargo de cualquier actividad relacionada con
el trabajo manual, increment grandemente el entusiasmo por la
persecusin de plazas en Espaa. De hecho la euforia fue tan grande
que se lleg a la empleomana, como se denomin tan pintorescamente. 9 1 Una ley de las Cortes de 1669 que abola la venalidad no pudo
llevarse a efecto. Omiti ofrecer compensaciones y se enfrent a una
tormenta de protestas por parte de los ocupantes de cargos que demandaban indemnizacin. Mientras tanto, un ascenso general de los
precios hizo ms difcil la cuestin de la indemnizacin; los propietarios queran el reembolso a valores corrientes y no al precio original,
el problema siempre recurrente de los periodos de inflacin. Fuera
de Castilla la venta de cargos se cultivaba con menor vigor, pero el
poder directo de Castilla sobre los territorios en ultramar de Espaa
significaba que el sistema de ventas se aplicaba sin restricciones en
ese lugar. En este caso la meticulosidad administrativa de Felipe Il
condujo naturalmente a la expansin sistemtica de las ventas en el
Nuevo Mundo y, en apoyo a esta poltica, sostuvo la necesidad de
apoyar la flota del Atlntico, que se requera para defender la fe
. cristiana en su imperio.e- Mientras que en Espaa los cargos ~ran
enajenados o vendidos por el Rey -clasificados como oficios enaJenados (cargos que eran alienados) y Oficios renunciables (cargos que
Swart, op. cit, pp. 31-32.
tus: p. 33.
92 tu, p. 42.
00
91
1
225
podan ser transferidos)- esta ficcin fue abandonada en ultramar,

donde todos los cargos se conocieron como oficios vendibles, establecindose reglas de una proporcin en el precio de venta que deba
entregarse al tesoro en cada cambio de manos. No obstante que en
ultramar, ms que en Espaa, hubo necesidad par la cada vez mayor
competencia administrativa para hacer frente a los crecientes problemas de asentamiento y desarrollo de nuevas tierras, no hay duda al
afirmar que los funcionarios designados a travs de la compra eran
capaces.
Uno de los resultados de la completa legalidad de la venta de
cargos en el Nuevo Mundo fue que el Consejo de Indias y otros cuerpos oficiales involucrados llevaron registros completos de sus actividades como traficantes de cargos." Considerado como un inconveniente
administrativo, lo cual parece colocarlo con indulgencia, la historia
de la prctica en la Amrica espaola demuestra un deterioro constante. En el penltimo captulo de su meticulosa investigacin, Parry
clasifica las etapas de esta decadencia en los siguientes trminos:
La historia de la venta de cargos coloniales bajo los Habsburgo
cae dentro de tres periodos determinados a manera general. Bajo

Carlos V la Corona utiliz los cargos ganados por gratificacin como
recompensas y permiti su venta en ocasiones por parte de personas
privadas y en una escala ms amplia por favoritos de la corte, pero
no intent vender los cargos por s misma. Bajo Felipe 11 y Felipe III
la Corona misma vendi cargos honorficos y ganados por gratificacin, y permiti su venta o donacin por parte de personas privadas.
bajo estrictas condiciones y sobre pagos especficos a la Corona, pero
exclUy de la venta a los cargos financieros y administrativos ms
antiguos y a todos los cargos judiciales. Bajo Felipe IV y Carlos 11 la
Corona vendi casi todos los cargos para los que pudiera encontrar
un comprador, incluyendo muchos puestos financieros y administrativos y slo unos cuantos meramente judiciales. La costumbre de los dos
ltimos reyes de vender los cargos no negociables legalmente fue aceptada por aquellos que pensaban y escriban sobre esas cuestiones
considerndolas un abuso.P'
No obstante que en Espaa la venalidad del cargo no alcanz
nunca los niveles logrados en Francia, tema al que debemos dedicar
03 ]. H. Parry, The Sale o/ Public Office in the Spanish Indies under the Habsburgs, Cambridge and Univ, of California, 1955, p. 4.
94 Parry, op. cit., p. 59.
226
nuestra atencin, su impacto fue an mayor al superponerse, como

lo fue, a las perspectivas sociales que desalentaron la participacin
competente en actividades esenciales para la prosperidad de la comunidad y sobre una situacin financiera de dificultad creciente.
En Francia la venalit des offices se remonta a la Edad Media,
hasta una poca en que no exista una diferenciacin legal entre la
propiedad personal y el cargo pblico. Se haban expedido leyes en
su contra, pero generalmente fueron ignoradas ante la. demanda pblica y el reconocimiento oficial de su importancia como una fuente
(le ingresos. Incluso Francisco 1 (gob. 1515-1547) haba establecido un
Bureau-des Parties Casuelles especial para encargarse de dichas ventas. Se crearon nuevos puestos y algunos de los existentes fueron compartidos por dos o ms propietarios del cargo_ Si el nuevo puesto
tena solamente obligaciones nominales no importaba mucho, presentndose una proliferacin inevitable de cargos activos en las categoras de los inspectores y recaudadores de impuestos para aumentar
los gravmenes del pueblo. Incluso los funcionarios podan vender
sus propios cargos a cierta ganancia, sometindose al pago de un porcentaje determinado para el tesoro real. El rey lleg a depender en
gran medida de tales ingresos.
En 1597 las leyes contra de la venta de oficios fueron virtualmente
abolidas y en 1610 el abogado Charles Loyseau public un tratad?
detallado de la prctica para gua general, Un decreto de 1604, at:lbuido al financiero Paulet, haba dado la posibilidad a los funCIOnarios de hacer sus cargos hereditarios a cambio del pago de un
impuesto anual.
Esta archomanie, como denomin Loyseau al estado mental detrs
de la caza de plazas, alcanz un grado que lleg a ser escandaloso.
La gente venda incluso sus propiedades con el fin de llegar a ser
funcionarios. Exista otro aspecto adems de la preferencia general
demostrada por los franceses por una carrera oficial. La sociedad flua,
la nobleza haba perdido su garra sobre los asuntos y los lderes se
buscaban entre la nueva burguesa, que se encontraba en condici?n es
de pagar. Una nueva noblesse de robe estaba sustituyendo la antIgua
noblesse d'epe. Tanto la nobleza como el clero estaban en C()lltra
de la nueva tendencia, abogando por el regreso a las viejas forIllas a
nombre del mrito y el honor. Pero estaban muy atrasados. DejndOS~
llevar sin proyeccin, las clases y los grupos debieron someterse in~VI
tablemente a las corrientes del cambio, que generalmente ya hablan
sido moldeadas por su propia falta de comprensin. Desafortunada-
2Z7
mente, los excesos del sistema tuvieron efectos negativos que con
frecuencia hicieron a la cura peor que la enfermedad. Al tratar de
llenar sus arcas el rey haba restringido su campo de accin a elegir
sus sirvientes, quienes inevitablemente llegaron a ser menos eficientes
y honestos que anteriormente, y ello en una situacin en desarrollo
que requera de niveles an ms altos que los requeridos en el pasado.
Colbert, entre otros, previ las consecuencias negativas de dicha tendencia -despus de todo l era el administrador prctico responsable
de obtener resultados-, pero sus esfuerzos para restringir las ventas
no tuvieron sino un xito reducido. Las arcas se incrementaron y
despus de la muerte de Colbert la corriente de ventas aument cada
vez ms. Inevitablemente los cargos se fueron haciendo menos atractivos y el siglo XVII apareci como el momento pico de la euforia.
As en Francia se conserv el absolutismo acompaado por una venalidad de cargo que contribuy poderosamente a evitar una eficiencia
creciente en la administracin del Estado, que bien habra podido
salvarlo de su obligada destruccin en la Revolucin francesa. El
estallido se sealara el 14 de julio de 1789 con el asalto a la Bastilla
por parte del pueblo de Pars, es decir de la gran fortaleza-prisin
que simboliza el poder arbitrario de un monarca que poda incluso
encarcelar ah a cualquier ciudadano a quien eligiera nombrar en una
lettre de cachet, que daba instrucciones al gobernador para hacerlo
prisionero sine die.
La venalidad de oficio fue abolida oficialmente por este gran
levantamiento, pero a pesar de la despiadada e indiscriminada ciruga
aplicada por las nuevas fuerzas, el ancien rgime luchara hasta la
muerte y la venalidad regresara con la restauracin de 1816 por un
breve periodo antes de que ejercieran el control los principios del
servicio civil.
.
De esta forma vemos cmo la venta de los cargos oficiales tuvo
una gran difusin en el pasado, aunque fueron necesarias ciertas condiciones para que pudiera florecer. Deba existir un gran deseo por
el cargo, as como una capacidad para pagar el precio exigido. La
Costumbre de remunerar a los funcionarios mediante retribuciones fue
un factor condicionante. Las objeciones se dieron en todas partes, no
tanto en los terrenos de la moral y la eficiencia como provenientes
de las partes que no podan obtener un beneficio con las disposiciones. Aquellos con visin reconocieron el valor de la competencia
oficial, pero fueron pocos y alejados uno del otro. Generalmente
las asambleas populares se oponan a la prctica, en gran medida
228
porque dichas ventas colocaban el poder en las manos de una clase

particular. Las clases que habitualmente haban recibido los nombramientos debido a su jerarqua, se opusieron inevitablemente. El
absolutismo poltico y la debilidad financiera fueron condiciones
fundamentales para el xito de las ventas. En las circunstancias de la
Inglaterra de los Estuardo, Aylmer considera que la venta de cargos
facilit el reclutamiento de advenedizos totalmente incapaces, o bien
"condujo a la infusin de hombres de xito levantados por sus pro. pios esfuerzos en una burocracia peligrosamente esttica". 95 Swart
considera que la venta es un mtodo racional donde la corrupcin es
en ltimo de los casos inevitable ya que "aseguraba al gobierno parte
de las ganancias obtenidas ilegalmente y exclua al favoritismo en los
nombramientos para los cargos".96 Montesquieu apoyaba la idea ya
que eliminaba el favoritismo y la intriga entre los cortesanos y ministros, de la misma manera como lo haca el testarudo Bentham, quien
a pesar de todo puede ser considerado como uno de los precursores
del sistema moderno de administracin pblica.
Bajo condiciones modernas ninguno de estos argumentos resulta
satisfactorio, pero dichas prcticas deben valorarse en el contexto de
la poca en que funcionaron. Sin duda existen prcticas administrativas, que se aceptan hoy da como bastante razonables, y en una poca
futura se considerarn en forma muy diferente.
95
96
Aylmer, op. cit., p. 237.

Swart, op. cit., p. 44..
VI. CHINA: A PARTIR DE LA

DINASTA SUNG
LA DINASTA china Sung domin el gran Imperio, hacia el sur, de 960
a 1279 d.c. Generalmente se mantuvieron relaciones pacficas con
Liao, en el Norte; pero cuando este ltimo fue sucedido por los Chin
en 1125, Ia guerra entre los dos imperios fue continua hasta la con.
quista de estos ltimos por los mongoles, quienes establecieron la
dinasta Yuan en el Norte, en el ao de 1206 y, por un periodo de casi
cien aos despus de 1279, unieron ambas reas en el Imperio ms
grande que China haba visto hasta entonces. Los emperadores Sung
conservaron sustancialmente el tradicional sistema de gobierno y
administracin chino. El emperador, considerado supremo, era asesorado y asistido por un Consejo de Estado cuyos miembros, que variaban de cinco a nueve, supervisaban individualmente los diversos rganos de la administracin, los cuales estaban agrupados bajo 1) la
Secretara-Cancillera, 2) la Comisin de Finanzas y 3) el Departamento de Asuntos Militares. Exista tambin la caracterstica institucin
china de la Oficina Censora, a la cual haremos referencia ms adelante.
Su TUNGPO
(1021-1086)
ADMINISTRADORES SUNG DESTACADOS:
(1036-1I01)
WANG ANSHIH
El periodo Sung presenci importantes adelantos intelectuales, pero,

a pesar del intento de Wang Anshih para introducir transformaciones
revolucionarias a travs de un sistema de socialismo estatal, hubo una
seri~ decadencia de la eficiencia poltica, la cual se prolongara hasta
el .sIglo xx. La vida del poeta-funcionario Su Tungpo,' sobre la cual
exisn- una excelente documentacin, ofrece un medio admirable para
observar Cmo se efectuaron estos adelantos oficiales, haciendo especial
referencia al clebre sistema de exmenes.
Su Tungpo, quien se convertira en unos de los poetas y escritores de prosa ms importantes en China, naci en Meishan, en el
Poliakiang o ro de Cristal. Este pueblo estaba situado en medio de
un efectivo control de aguas y una red de irrigacin que haba tenido
1
Fuente principal: Lin Yutang, The Gay Genius, Heinemann, 1947.

229
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
230
un gran xito desde su construccin por el clebre ingeniero hidrulco Li Ping en el siglo III a.c. As fue el enraizado escenario histrico
en el que creci Su, y con su madre estudi un captulo de la Historia tarda de la dinastia Han, el cual relataba la lucha del letrado
Fan Pang contra el mal gobierno de los eunucos, y su consecuente
condena a muerte. "Fan Pang", declar el joven Su Tungpo, "ser
mi modelo".
Cont con otros elementos por los que la atmsfera de su hogar
fue favorable. Su tuvo acceso a una biblioteca llena de libros de todas
clases; esto debido a que la invencin de la imprenta, aproximadamente cien aos antes -atribuida a la utilizacin de tipos de arciUa
movibles por Pi Sheng 2_ haba expandido la produccin comercial
de libros, los cuales anteriormente deban fabricarse uno por uno y
laboriosamente a mano. Su padre, no obstante ser un erudito con
siderable, no haba logrado sino un reciente fracaso en los exmer:es'
pero el hermano de su padre haba obtenido la calificacin como mspector del Ministerio de Finanzas, y consecuentemente su abuelo haba
recibido el ttulo honorario de "Consejero". Fue as como los exmenes literarios imprimieron su sello sobre la vida de la familia chi~a.
El hermano menor de Su Tungpo, Tseyu, quien haba permaneCI?O
siempre cerca de l, tambin fue candidato. Por 10 tanto, los estudIOS
podran emprenderse sobre una base verdaderamente cooperativa.
La preparacin de Su para los exmenes oficiales se inici e~ la
escuela secundaria a la edad de once aos. Tuvo que leer a los c1sl~06
antiguos, historia, poesa y prosa selecta, aprendindolos de memona;
esto porque los exmenes se interesaban no solamente en el con.t~
nido, sino tambin en el lenguaje y la fraseologa. Lo anterior signIfl'
caba un trabajo arduo y tenaz, as como el copiar todas las o~ras
palabra por palabra. De esta manera no slo se llegaban a meI?0n~r
las obras, sino que se garantizaba una gran prctica de la cahgrafIa.
Los hermanos Su se casaron antes de presentarse a los exmenes:
Tungpo a los dieciocho aos se cas con Wang Fu, una nia de
quince que viva en Chingshen a unas quince millas ro abajo. se
consideraba conveniente llevar esto a cabo, antes de los exmenes, de
tal manera que no hubiera trastornos emocionales. Ms an, al anunciarse los resultados de los exmenes, los comerciantes ricos de la
capital que tuvieran hijas solteras acostumbraban negociar estable
cimientos financieros a nombre de candidatos solteros, y generalmente
2
Lin Yutang, op. cit., p. 24.
CHINA: A PARTIR )"lE LA DINASTA SUNG
231
se consideraba poltico anticipar esto llevando a cabo disposiciones

apropiadas con familias locales,"
Poco despus del matrimonio del hijo menor, los hermanos y su
padre salieron para la capital, a la cual llegaron en 1056. El padre,
quien entonces tena cuarenta y siete aos y que recientemente haba
producido una obra importante sobre los principios del gobierno,
esperaba todava cierta preferencia, no obstante que el ofrecimiento
de una magistratura en el colegio distrital de Chengtu no lo haba
satisfecho. Los dos hermanos pasaron las pruebas preliminares puestas
por el Ministerio de Educacin en otoo, con lo cual calificaron para
los exmenes de la primavera siguiente en el palacio. Para stos, el
Emperador Jenisung eligi a Ouyang Shiu como principal examinador, pero mantuvo un inters personal enviando con sus sirvientes
personales las materias para los papeles. Como era costumbre, se
adoptaron medidas extraordinarias para asegurar una completa imparcialidad y mantener el asunto en secreto. Los candidatos llegaron
al amanecer, llevando con ellos comida fra, ya que durante todo el
examen seran confinados en cubculos bajo la estrecha supervisin
de los guardias del palacio. Los papeles ya terminados eran copiados
por escribanos oficiales para garantizar que no se reconociera la escritura de los candidatos, y finalmente los jueces eran encerrados en
el palacio, generalmente de enero a marzo, mientras los papeles eran
marcados y calificados. El primer escrito versaba sobre historia o principios de gobierno, el segundo sobre los clsicos; y una vez que los
candidatos eran calificados, haba un tercer ensayo bajo la supervisin
directa del Emperador que abarcaba lrica, tu (poesa descriptiva) y
ensayos sobre poltica. Ambos hermanos pasaron con honores. Su
Tungpo obtuvo el segundo lugar de una lista de 388, alcanzando as
fama por toda la nacin como un erudito destacado. Uno de sus ensayos, que fue sumamente admirado por Ouyang Shiu, trataba el principio de la sencillez e indulgencia en la administracin de un pas,
principio que sera la filosofa bsica de gobierno de Tungpo.
Cuando estaba a punto de iniciarse en su carrera oficial, Su Tungpo
tuvo que realizar un retir de duelo durante veintisiete meses, segn
era la costumbre, por la muerte de su madre. Despus de esto la
familia se traslad a la capital. Los hermanos pasaron dos exmenes
ms: uno para puestos en el ministerio, y el otro para realizar una
crtica franca de la administracin. El ltimo haba sido introducido
8
isu,
p. 31.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTtA SUNG
232
por el Emperador para impulsar el espritu crtico. Finalmente el

padre, que entonces tena ms de cincuenta aos, obtuvo un nombramiento, sin presentar examen, como Examinador de Manuscritos
en el Departamento de Archivos, y posteriormente se le concedi un
puesto en una oficina para compilar la historia de las vidas de los
emperadores de la dinasta. En esta posicin se vio involucrado en
una controversia debido a que insista en que su objetivo era la ver
dad, y no disculpar los errores de los ancestros.s
Los brillantes antecedentes de Tungpo no le excusaron de comenzar desde abajo. Su primer nombramiento en 1061, con la jerar
qua de Consejero de Justicia, fue en la oficina de un magistrade
asistente en Fengshiang, con la facultad de refrendar los informes Y
las comunicaciones oficiales con la corte," Sus obligaciones, aunque
no eran onerosas, lo hicieron realizar numerosos viajes para resolver
casos de crmenes resonantes. Esto result menos interesante de lo
que haba imaginado y perdi la excitacin de la capital." Sus estados
de nimo se reflejaron en su poesa. Una de sus misiones lo llev ~
la cima de la Montaa Taipo para orar oficialmente al Dragn Pldiendo lluvia, muy necesitada por los agricultores. Su splica al dios
de la lluvia ha llegado a nosotros, y desgraciadamente no obtuvo
resultados favorables. Evidentemente el dios no tena deseos de coope
rar ya que el emperador Sung haba descendido su categora de
duque a conde. La restitucin oficial tuvo que efectuarse ceremoniosamente antes de que el asunto pudiera rectificarse."
En 1064 Su Tungpo fue relevado del cargo, el cual en realidad
nunca lo haba satisfecho. De acuerdo con la costumbre oficial tuvo
entonces que someterse al mokan (la molienda) o revisin de registros a la que se sujetaba un funcionario local al final de tres aos
de servicio. El nuevo Emperador, Ingtsung, quien haba odo de la
fama de Su Tungpo y quera emplear sus habilidades, estuvo a favor
de exonerarle del examen y concederle un alto nombramiento en la
corte. Pero el primer ministro Han Chi sinti que un favor tan importante en una etapa tan temprana tendra un efecto negativo sobre
el joven funcionario. ste es un detalle incidental interesante sobre el
sistema poltico chino que favoreci en todos los sectores. Su Tungpo
pas el examen y recibi un puesto en el Departamento de Histona.
" Un Yutang,
tu.. p.
op. cit-
53.
e Ibid p.55.
"1 iu.. pp. 56-7.
l
Esto le agrad mucho debido a que as tuvo acceso a la magnfica

coleccin de libros, manuscritos y pinturas raros de la biblioteca
imperial.
En 1065 muri la esposa de Su Tungpo a la edad de veintisis
aos. "En el aniversario de la muerte de su esposa Su escribi un,
exquisito poema revelando sus sentimientos con respecto a ella, lleno
de una extraa y fantasmal belleza y con una msica obsesionante
que desgraciadamente no puede reproducirse." 8 Su padre muri al
ao siguiente. Ambos hermanos renunciaron inmediatamente y partieron con los dos fretros a su hogar a mil millas de distancia. Cuando regresaron a la capital en 1069, despus del periodo de luto acostumbrado, la situacin haba cambiado completamente. Shentsung,
el "Emperador Divino", estaba ahora en el trono y China estaba por
embarcarse en su cuarto experimento desafortunado en el totalitarismo, del que el extraordinario Wang Anshih fue instigador y fuerza
motriz."
El primero y ms exitoso de estos experimentos totalitaristas ya
haba sido efectuado, bajo la inspiracin del filsofo Shang Yang, por
el primer emperador Chin y constructor de la Gran Muralla en el
siglo III a.c. Los dos siguientes se intentaron en el siglo II a.c. bajo
el emperador Han Wu, y en el siglo 1 d.c. bajo Wang Mang: ambos
fracasaron.
Wang Anshih.P quien naci en 1021, disfrut,ltde la tpica crianza
del erudito-funcionario, comenzando desde abajo y ascendiendo por
s solo en base a la fuerza de su habilidad, que debi haber sido.
sobresaliente. En cierta forma era un excntrico, descuidado de su
persona, y debi haber estado fuera de lugar en la puntillosa atmsfera de la oficial a china, hecho que subraya an ms su extraordinaria calidad. Lin Yutang, quien senta poca simpata por las polticas
que apoyaba, pudo haber estado un tanto predispuesto al referirse a
su "deplorable falta de tacto y su incapacidad para llevarse ms que
consigo mismo", o para calificarse como "un idealista imprctico't.P
Una cosa es cierta, si estas crticas tienen alguna justificacin, Wang
debi haber tenido aptitudes muy positivas para obtener el apoyo del
emperador, como lo hizo, y para obtener una oportunidad para in-
iu,
8
p. 65.
\) [bid . p. 68.
io John Meskill, "Wang An-Shih: Practical Reforme", en Problems in Asian Ciuitiza-
~Ion series, Heath, Boston, 1963.

11
Un Yutang, op- cit., p. 69.
augurar un esquema de reforma vasto y revolucionario, el cual inevitablemente le atrajo la oposicin vehemente y a menudo vituperante
de todos los ocupantes de cargos cuyas posiciones se vieran al menos
.
amenazadas por las reformas propuestas.
De hecho, a pesar de sus fuertes perspectivas, Wang Anshih haba
mostrado una extraa aversin por alcanzar el poder. Durante veinticinco aos, despus de su afortunado examen a los veintin aos,
haba estado satisfecho de trabajar en las provincias. Como magistrado
se haba demostrado a s mismo ser un administrador prctico cabal a
travs de la construccin de presas, la reforma de escuelas, l establecimiento de prstamos para agricultores y la implementacin de
algunas de sus propias ideas sociales. Al mismo tiempo, haba aumentado constantemente su fama como estudioso, Se dice que le agradaba
al pueblo. A pesar de todo, haba rechazado insistentemente el ascenso oficial y evadido las oportunidades para trasladarse a la capital,
donde la rareza de su reglamento desinteresado haba conducido a un
difundido deseo de conocerlo.
Finalmente, en 1060, cuando Han Chi renunci al cargo de Primer Ministro, Wang Anshih, cuyos voluminosos diarios sugieren una
opinin no muy positiva con respecto a las habilidades de Han, acept un puesto en el Departamento de Finanzas. Perdi poco tiempo
en informar al Emperador Jentsung de sus propsitos para una reforma financiera radical, a la cual dio forma en una memoria de
aproximadamente diez mil palabras. l sostena que
utilizando el poder de la nacin para producir la riqueza de la nacin y utilizando la riqueza de la nacin para sufragar el gasto de
la nacn.ts
Nada de ello result y Wang regres a las provincias.
El siguiente Emperador, Ingstsung, rein durante cuatro aos y
despus su hijo, el prncipe Corona, quien se haba formado una
excelente opinin de Wang Anshih, ascendi al trono como el Emperador Shentsung a la edad de veinte aos. Inmediatamente Wang
fue designado Gran Magistrado de Nanking, y un poco despus se le
otorg el rango de erudito Hanlin. Lleg a la capital en abril de
1068 y fue llamado a audiencia imperial con permiso especial para
"hablar fuera de jerarqua", lo cual hizo con tan buen propsito que
obtuvo en seguida el apoyo del joven Emperador a sus ideas. A prin12
Lin Yutang,
op. cit., p. 73.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTIA SUNG
235
cipios del ao siguiente, cuando los hermanos Su llegaron a la capital, Wang Anshih fue nombrado Viceprimer Ministro. A pesar de la
oposicin casi total de los funcionarios ms altos, Wang tena el camino libre para someter a prueba sus reformas.
LatouretteP resume hbilmente estas reformas bajo nueve encabezados:
l) El nombramiento de una comisin para hacer un presupuesto para
el estado, medio para efectuar un gran ahorro anual en gastos;
2) Un monopolio estatal del comercio, por el cual Wang recibira
el producto de cada distrito utilizado en primer lugar para el pago
de impuestos y despus para las necesidades del distrito, y el gobierno
adquirira el excedente ya sea para conservarlo contra las futuras necesidades locales, o para transportarlo a otra parte y venderlo; se estableceran almacenes para el intercambio de bienes y para el adelanto de
prstamos sobre mercancas y propiedad (a travs de este medio, Wang
esperaba garantizar a los agricultores un mercado ms seguro para su
produccin e incrementar el ingreso del gobierno);
3) Prstamos otorgados por el Estado al dos por ciento mensual a
los agricultores en la temporada de plantacin, sobre la seguridad del
crecimiento de cultivos, una idea para promover la agricultura posibilitando al campesino el plantar y recoger su cosecha sin caer en las
garras del prestamista privado con sus tasas de inters usureras, pero
que incurra en una gran crtica en base al hecho de que, al ser administrados por algunos funcionarios, dichos prstamos eran a menudo
obligatorios para todos, para ricos y pobres;
4) La divisin de la tierra en secciones iguales y su revaluacin
anual con fines taxativos, para abolir de esta forma la exencin de
parte de los suelos cultivados y garantizar una distribucin ms equitativa del impuesto sobre la tierra;
5) La gravacin de toda propiedad de toda persona, tanto en hacienda. real como bienes muebles;
6) La abolicin del reclutamiento de mano de obra por el Estado
(forma de tributacin largamente utilizada que probablemente representaba una gran carga para los pobres y que debido a que la leva
poda realizarse en pocas que interferan importantemente en las
operaciones agrcolas del campesino, constitua un obstculo casi total
para la agricultura) y la sustitucin de ello por un impuesto graduado
en base a la divisin de los propietarios. en cinco grupos de acuerdo
con sus posibilidades econmicas;
13 K. S. Latourette, The Chinese: Their History and Culture, Macmillan, N .Y., edicin en un solo volumen, 1934, 1, pp. 254255.
7) Reorganizacin militar, mediante la cual las tropas innecesarias

regresaran a la vida civil y productiva, conservndose la defensa externa yel orden interno mediante un sistema de servicio militar obligatorio, organizndose a las familias en grupos de diez a cincuenta y
cada familia con ms de un hombre deba proporcionar uno para las
fuerzas fronterizas y para la polica local;
8) Un mtodo para sostener la caballera necesitada en las guerras
en contra de los invasores del norte, solicitando a cada familia de ciertas
reas al tener un caballo que, con su alimento, sera suministrado
por el Estado; y
9) Desviar el nfasis en los exmenes del Estado del estilo literario
a la aplicacin de los principios de los clsicos a problemas reales; un
cambio creado para capacitar a los competidores afortunados ms
directamente para el desempeo de obligaciones oficiales.
No resulta asombroso el que la implementacin de tan difundidas
.reformas se haya manifestado ms all de la capacidad de sus progenitores, particularmente frente a la feroz oposicin no solamente de
los altos funcionarios, quienes se oponan a cualquier tipo de cambio
radical, sino tambin de los intereses creados afectados por las reformas. La oposicin provino tambin del pueblo mismo, el cual ganaba
por un lado pero por el otro tena que pagar: por ejemplo, aquellos
-que dieron la bienvenida a la abolicin del reclutamiento de mano
de obra, pero que desaprobaban el ser gravados en cambio. Los reformistas son incorregiblemente optimistas hasta el punto de considerar
que las innovaciones pueden llevarse a cabo en un periodo breve.
Invariablemente tratan de hacer demasiado, exageradamente rpido,
as como de rechazar cualquier consejo orientado a la moderacin
como voz de la reaccin. La historia muestra que la rpida introduccin de dichos cambios incluye la supresin, de tajo, de toda la oposicin y la imposicin de cargas insoportables sobre los hombros de
todos aquellos que se espera sean beneficiados a largo plazo, demasiado largo para la mayor parte de ellos. En ocho aos el Emperador
haba tenido suficiente, como sin duda haba ocurrido a Wang. Constituye una informacin interesante sobre la perspectiva tolerante de
la poca el que viviera en el retiro hasta su muerte, ocurrida en 1086.
Sin embargo, sus reformas no fueron abandonadas por completo, y
muchas de sus polticas fueron implementadas por administradores
subsecuentes durante el periodo Sung. Al mismo tiempo los cambios
en los exmenes, que sustituyeron la historia, geografa, economa,
237
derecho y medicina por los clsicos y la poesa, les dieron un carcter

ms prctico.w
Su Tungpo fue de los crticos ms vehementes de Wang Anshih. No
obstante ocupar todava un modesto puesto no administrativo y estrictamente literario en el Departamento de Historia, se opona tanto
a la poltica de los prstamos a agricultores que, tanto en 1070 y el
ao siguiente, escribi largas cartas sinceras al emperador, sobre la.
materia, sin dudar en dar su consejo personal sobre lo que deba
hacerse.w
Con una justificacin an mayor, Su se uni con toda la oficiala

en relacin con la forma en que Wang trataba a la Oficina Censora,.
a la cual limpi y despus intent formar con personas nombradas
por l mismo. Es claro que Wang cometi un grave error al intentar
detener las crticas de un cuerpo tan slidamente establecido en esa
forma, error que fue an ms grave cuando design a nuevos miembros cuyo carcter no los haca adecuados para una oficina tan autorizada. Ninguna persona respetable le hubiera agradecido el llevar a
una institucin tan largamente honrada a carecer de respeto, cualquiera que hubiese sido su punto de vista sobre las reformas generales.
La Oficina Censora era caracterstica del sistema chino, era una
institucin establecida haca ya mucho tiempo para representar la
opinin pblica y. actuar como crtica abierta tanto del emperador
como del gobierno. La Oficina Censora tena la posibilidad de informar al emperador de las delincuencias de funcionarios, criticar los
actos del emperador, examinar importantes documentos del Estadode manera que no tuvieran errores, mantener vigilancia sobre la propiedad estatal, investigar los reportes sobre la corrupcin financiera,
asegurar que las ceremonias pblicas fueran conducidas adecuadamente: en realidad actuaba en gran medida como se supone que debe
hacerlo la libertad de prensa en las democracias modernas. Como ocurre con la prensa moderna, la calidad de su desempeo dependa en
gran medida de su competencia e integridad en la accin. Sus crticas
eran hechas en forma de conmemoraciones al trono. No obstante que
se le otorgaba una completa libertad de expresin, no estaba protegida de la ley ni del capricho del Emperador. Este ltimo poda cas14 joseph Needham, Science and Civilisation in China. 'vol. 1, "Introductory Orentations", Cambridge, 1954. p. 139.
11! Lin Yutang, op. cit., pp. 97-99.
238
tigar severamente a sus miembros mediante el descenso de rango, la

destitucin, el exilio o la muerte, y por lo tanto, la eficiencia de
la Oficina Censora como una institucin variaba de una poca a otra
segn la devocin a la verdad de sus miembros y la sabidura de amplio criterio del gobernante. Bajo un dspota cruel los censores podan
convertirse en personas serviles, pudiendo reducirse la justificacin
para su nombramiento. Sin embargo, en lo fundamental la institucin goz de un gran respeto, el nombramiento como miembro se
consideraba un gran honor, y sus crticas reciban una importante
consideracin. Despus de todo, era una verdadera ayuda para el gobernante eficiente el tener a su disposicin una institucin semejante
que le ofreciera una imagen imparcial de lo que estaba sucediendo
a su alrededor en su vasto reino.
Su Tungpo escribi una famosa carta de nueve mil palabras en
protesta y dirigida al emperador recordndole que poco antes, en
audiencia, haba invitado a la crtica franca aun de s mismo, y ahora
l, Su, le tomaba la palabra. La demanda de Su versaba ampliamente
sobre historia, los principios de gobierno y la experiencia gubernamental comparada. Enfatiz la importancia de la crtica libre como
un medio de mantener el apoyo del pueblo. Hay un taido moderno
en el siguiente extracto de las palabras de Su Tungpo:
Considero que cuando prevalece la libertad de crtica, aun el pueblo
ms mediocre se ve impulsado a expresarse; pero criando dicha libertad
es destruida, incluso el mejor pueblo se ve inclinado a cerrar la boca.
Temo que de ahora en adelante se fije el patrn y los censores se
conviertan en simples lacayos de los ministros del gabinete, con la
consecuencia de que el Emperador permanezca en un aislamiento
completo de su pueblo. Una vez que el sistema haya sido destrUido
puede ocurrir cualquier cosa. .. Ms an, no puede uno escapar a la
conclusin de que cuando no exista una crtica desaprensiva del gobierno en tiempo de paz, tampoco habr hroes nacionales que deseen
morir por su pas en tiempos difciles. Si no permite a su pueblo
expresar ni una palabra de crtica. cmo espera que muera por su
pas cuando surjan problemas? 16
Su Tungpo saba perfectamente las posibles consecuencias de SU
franqueza. El Emperador no hizo nada, pero el gobierno en s tena
pocas inhibiciones. Su Tungpo fue destituido, no obstante los fraca16
Lin Yutang, op. cit- p. 1()6.
239
sados intentos por obtener evidencias de irregularidades en su contra.

Recibi el nombramiento de Magistrado Delegado de Hangchow y
dej la capital en 1071 rara tornar posesin de su nuevo puesto. Durante los tres aos siguientes se ocup de las poco alentadoras tareas
del magistrado inferior, sin rechazar cualquier oportunidad para criticar al rgimen en sus poemas. A pesar de todo, ascendi a la Magistratura Suprema en Michow en 1074 y a la de Suchow tres aos
despus. Fue entonces que Wang Anshih dej el poder y un nuevo
Emperador ocup el trono. En Suchow los amenazadores diluvios hicieron necesaria una actividad arquitectnica y de ingeniera muy
vigorosa para la que Su demostr ser eminentemente capaz de iniciar.
Su magistratura en ese lugar tuvo gran xito y se gan una importante
popularidad entre los ciudadanos. Su siguiente traslado fue a Huchow,
a principios de 1079.
Pero los problemas eran importantes..Los puntos de vista de Su
Tungpo se daban a conocer cada da ms. El Emperador haba hecho
observaciones favorables sobre el contenido de sus numerosas cartas,
y los boletines de la corte, que se publicaban regularmente como
una especie de Peridico oficial, se estudiaban extensivamente.F Los
poderes de entonces se mostraban recelosos por miedo de que, con la
desaparicin de la escena de aquellos que apoyaban la nueva poltica
econmica, Su fuera llamado nuevamente a la capital. Pronto les dio
la oportunidad que .estaban buscando cuando los critic directamente
en su carta de agradecimiento al emperador por su nombramiento.
En junio de 1079 un censor lo acus de emitir una observacin
deshonrosa sobre el gobierno y fue llevado a juicio en la capital.
Durante el juicio, que dur seis o siete semanas, fue detenido en
la prisin de la oficina censora, conocida como la Terraza Negra,
historia que es relatada por el poeta Lu Yu en su obra La situacin
de la poesa en la Terraza Negra.i" Se reclamaron sanciones severas,
pero despus de unas cuantas demoras sus enemigos se decepcionaron
Cuando Su Tungpo recibi una orden para proceder a Huangchow,
cerca de Hankow, con el rango inferior de teniente en un ejrcito
entrenando cuerpos, adems de confinarse en el rea y sin tener derecho a firmar documentos oficiales. Dej la capital para ocupar su
nuevo puesto el primer da de 1080.
Para mantener a su numerosa familia Su Tungpo se vio obligado
17
18
Ibid . p. 166.
lbid. p. 171.
240
a realizar actividades agrcolas. Un ejemplo de su perspectiva humanitaria se encuentra en sus esfuerzos en esa poca por detener el asesinato de nios que, aunque era ilegal y se castigaba con dos aos
de trabajos forzados, debido al predominio de condiciones de caresta
y hambre se haba convertido en una prctica comn. Su Tungpo
estableci la Asociacin para Salvar al Nio, con un honesto vecino
llamado Ku como presidente, un monje del Templo Ankuo como tesorero a cargo de los registros y las cuentas. Se presion a la gente rica
a seguir el ejemplo de Su de hacer una suscripcin anual con regularidad. En realidad Su disfrutaba de su confinamiento en H uangchow
y no qued del todo complacido cuando el emperador, deseoso de
tene,r sus servicios, le dio instrucciones en 1084 para confinarse cerca
de la capital. El poeta no tena un deseo real de obtener el puesto
y poder. Despus de mayores vicisitudes que incluyeron un intento
para retirarse y la muerte del emperador, fue llamado nuevamente al
cargo por la emperatriz Dowager y nombrado Magistrado Supremo
de Tengchow, cerca de Chefoo. l odi el cambio, pero a su familia,
que haba pasado das difciles, naturalmente lie agrad. Lleg a la
capital hacia fines del ao 1085.
Con el joven emperador Yuanyu en el trono y la emperatriz
Dowager detentando el poder, la suerte de Su Tungpo tuvo un cambio dramtico. En ocho meses, despus de su llegada, fue promovido
tres veces, ascendiendo del sptimo rango al sexto, saltndose el quinto
para ascender al cuarto ,y despus al tercero como acadmico Hanlin
a cargo de la emisin de los edictos imperiales. Durante este acele.rado progreso tuvo. la satisfaccin de emitir un decreto privando a
Leeding -quien haba sido de sus ms acrrimos perseguidores- de
su cargo y obligndolo a cumplir los tres aos de luto por su madre
que haba estado evadiendo; as como a emitir un edicto confiriendo
el ttulo pstumo de Gran Tutor imperial de Wang Anshih, quien
acababa de morir. La ltima asignacin haba demostrado la ms
grande habilidad de Su Tungpo al maldecir a un hombre con un
cumplido malicioso que expres al referirse a la originalidad de Wang
cuando obviamente' quera decir arrogancia.v
Como acadmico Hanlin a cargo de los Edictos Imperiales, Su
Tungpo estaba ahora en camino de llegar a ser primer ministro,
que era el segundo rango, generalmente el ms alto, ya que el primer
rango rara vez se otorgaba. Sus obligaciones lo llevaron a mantener
1'9
[bid . p. 228.
241
un estrecho contacto con el emperador y con la emperatriz Dowager,

lo cual qued registrado al haberle informado en una ocasin de
que su rpido ascenso no se haba relacionado con ninguna persona
viva, sino a la voluntad del emperador Shentsung, quien lo haba
considerado como de un genio extrao.s" La Oficina Hanlin estaba
ubicada cerca de la Puerta Norte y se reconoca como parte del palacio. La labor de Su Tungpo consista en preparar edictos bajo instrucciones reales. Esto se haca durante las horas de oscuridad para la
emisin al siguiente da, de tal manera que se hablaba de l como
el "encerrado durante la noche"."
Su encontr una casa prxima para su familia en el Camino Paichia cerca de la puerta este del Palacio. Este era el distrito residencial popular entre los funcionarios como lo describe Lin Yutang en
The Gay Genius 22 Era a travs de esta puerta por donde pasaban
los funcionarios al amanecer para asistir a audiencia imperial. Aqu
estaban los establecimientos de lujo, los almacenes de medicinas, a
menudo dos o tres almacenes caros. Aqu poda uno comprar los bienes, flores y frutas ms caros fuera de temporada. Aqu se encontraban las oficinas de empleo en caso de despedir a los sirvientes. Estaban
tambin los restaurantes caros y las tiendas de vinos, donde se alineaban las prostitutas para atender a los clientes en sus mesas.
Contrariamente a la experiencia normal, Su Tungpo demostr
invariablemente una gran aptitud para deshacerse del poder ms que
para hacerse de l. Ahora con todo a su favor, su propio partido en el
poder y trabajando en estrecha relacin con los gobernantes, estableci contactos con la "aldea de bribones", como llamaba a los
polticos fastidiosos. Bajo el sistema todo el poder se concentraba en
manos del Emperador (y la Emperatriz), sin plantearse el problema
de una divisin especfica de responsabilidades o un equilibrio del
poder bajo eUos. La lucha por el reconocimiento continu, y el experto intrigante supo cundo suplicar, cundo guardar silencio y cmo
elegir la palabra correcta en el momento propicio. La mediocridad
tena las mejores cartas. Su Tungpo rompi constantemente todas las
reglas. De hecho l hubiera preferido hacer las cosas solo, pero la
poltica lo seguira siempre.
.
Pronto llegaron al trono docenas de notas en su contra. Su her20
tus;
21
tu, p. 228.
p. 229.
22 Ibid . pp. 232.233.
mano Tseyu, que haba sido nombrado Gran Censor en la oficina

del Primer Ministro, agrav las cosas trastornando a los lderes de
partido al sustituir funcionarios y polticos que haban apoyado a
Wang Anshih. Su Tungpo fue atacado por los trminos de un debate
examinador, que fue citado como irrespetuoso a los emperadores anteriores. La Emperatriz se neg a recibir notas en lo sucesivo. En un
primer momento Su Tungpo trat de retirarse, rogando ser enviado
fuera de la capital. Posteriormente cambi de parecer y decidi pelear
. el caso para preservar el derecho de oposicin; virtualmente una protesta contra el servilismo. El asunto se fue agotando poco a poco'
cuando la Emperatriz orden a Su Tungpo reasumir su puesto, y los
funcionarios que haban solicitado su juicio fueron perdonados. Sus
opositores haban sido derrotados y desprestigiados. Para demostrar
su gratitud a la Emperatriz por su apoyo, decidi ser an ms franco
en el futuro.
Su Tungpo emprendi una cruzada individual en contra de la.
corrupcin. Intent mejorarla conduccin de los exmenes y reducir
el extendido nepotismo, tanto en la corte como en las provincias, los
cuales reducan los niveles de reclutamiento e hinchaban la clase de
eruditos que aspiraban al cargo pero tenan pocas posibilidades de ser
preferidos. El explosivo nmero de eruditos en busca de muy pocos
puestos constituy siempre un mal del sistema de exmenes chino.
Su Tungpo diriga informes secretos a la Emperatriz sobre la incompetencia y las negligencias de los funcionarios, cuestiones previamente ocultadas de la corte, se informaba tambin sobre las ocasiones
en que las comisiones examinadoras haban descubierto las actividades
deleznables de los funcionarios en las provincias, siendo un ejemplo
la reduccin del nmero de vctimas de una gran masacre al vil asesinato de una docena de personas. Se desenfren despiadadamente en
contra de los lderes del partido de Wang Anshih que estaba preparando su regreso. Sus referencias al gran reformista parecen tan desequilibradas que puede uno preguntarse si su justificada indignacin
contra el agio y la corrupcin de la administracin influy en su
mente de tal manera como para modificar su juicio respecto a otros
asuntos.
El resultado de esta cruzada emprendida por l solo estaba predeterminado. Su Tungpo aument muchos nombres poderosos a los
rangos de sus enemigos: le llovieron a la Emperatriz acusaciones sobre
su conducta, quien hizo lo posible por mantener a la mayora de los
enemigos lejos del mismo Su. Hizo repetidos intentos de renunciar.
243
Al menos a principios de 1089 su solicitud fue concedida y se le design como Gobernador Militar de las provincias del Dhekiang occidental y comandante del distrito militar de Huangchow, con un rango
oficial muy alto. Se le envi fuera con ricos obsequios oficiales como
seal de su categora, y el octogenario y activo ministro Wen Yenpo
le aconsej no escribir ms poemas, medio fundamental para propagar sus ideas.
Durante los siguientes dieciocho meses Su Tungpo abandon los
placeres de la erudicin y se dedic a llevar a cabo una reforma
total de su administracin, aprovechndose de la gracia de la Emperatriz para conseguir autorizaciones especiales de dinero que facilitaran sus actividades. stas incluyeron el mejoramiento de la salud pblica y el saneamiento de la ciudad, el abastecimiento de un sistema
de aguas limpias y de un hospital, dragado de los canales de sal, reconstruccin del lago Occidental, una exitosa estabilizacin del precio
de granos y puesta en marcha de un sistema de reduccin del hambre
contra la abrumadora apata de los furicionarios, tanto en la corte
como en las localidades."
Entre estas reformas, la fundacin del hospital en Huangchow
es de especial inters en estos das de servicios de salud pblica. Se
ubic en un primer momento en el Puente Chungan en el corazn
de la ciudad, y se dice que fue el primer hospital pblico en China.
En un periodo de tres aos haba atendido a mil pacientes y su fama
haba llegado a lugares muy distantes. El sacerdote encargado fue
recompensado con una tnica prpura y una gratificacin de los fondos del gobierno. Posteriormente el edificio se traslad a la orilla del
lago donde, con el nuevo nombre de Antsiiang, sigui funcionando
durante aos. 24 Otro proyecto importante para el cual Su Tungpo
obtuvo asistencia financiera de la Emperatriz, fue la purificacin del
Lago Occidental que gradualmente se haba ido obstruyendo con yerbas y lodo y en un plazo de veinte aos estara completamente anegado. Esta era una empresa sencilla, requirindose solamente de una
abundante mano de obra, aunque era una tarea que los administradores anteriores haban ignorado por completo. La obra era necesaria
para garantizar el mantenimiento de suministros adecuados de agua
fresca para la ciudad y la irrigacin de los campos de arroz. La primera entre las cinco razones importantes presentadas al gobierno para
23
Lin Yutang, op. cit., p. 263.

p. 266.
2t Ibid.
244
llevar a cabo el trabajo fue la budista, relativa a salvar a los peces del
sufrimiento. Con miles de trabajadores y lancheros el trabajo se termin en cuatro meses. Posteriormente, el lodo sacado del rea dragada
se convirti en un terrapln y paseo con puentes y pabellones que
embellecieron enormemente la orilla del lago. Uno de los pabellones
se dedic posteriormente a la labor del poeta y a conmemorar su
gran obra. Con el propsito de asegurar la futura limpieza de las
yerbas Su Tungpo dividi secciones de la superficie del lago para
el cultivo de abrojo, una especie de castao acutico, y solicit al
Primer Ministro que el ingreso as obtenido se dedicara al mantenimiento del terrapln y del lago. Despus, los enemigos polticos del
poeta citaran este hecho en su contra como "despilfarrar el dinero
del gobierno para satisfacer el placer de los turistas".25 Esta crtica
tiene un timbre moderno.
A principios de 1090, despus de las anteriores cosechas perdidas,
el hambre era una verdadera amenaza. La situacin se agrav con las
inundaciones por todas partes. Los inspectores de Su Tungpo informaron de la seriedad de la' situacin en Soochow y Chagchow. Envi
numerosos informes a la Emperatriz sobre el asunto de "calamidad
nacional" y "compensacin de la inundacin", pero no recibi noticias.
La corte estaba molesta ante su insistencia. No tena comisionados
en el lugar de los hechos que no le estuvieran informando algn
hecho fuera de lo comn? Solamente Su Tungpo pareca estar interesado en la situacin. Ley los boletines complacientes de la corte
con rabia: esto porque los comisionados locales haban informado
sobre la promesa anterior de las cosechas de primavera, pero no haban dicho nada de los desastres posteriores. Su presin en apoyo de
un examen imparcial sin xito. Sobrevinieron desastres an mayores
por la inundacin y la situacin lleg a ser crtica. Trat de organizar la compra y venta de grano por parte del gobierno. El siguiente
manuscrito de uno de sus informes detalla significativamente los males de una burocracia que no se interesaba en absoluto del bienestar
del pueblo y se concentraba solamente en cantar la meloda que haba concebido para agradar a los poderes de la cima:
En realidad la, calamidad de este ao es peor que la ocurrida el
ao pasado, pero los funcionarios superiores e inferiores prefieren
ocultar las condiciones actuales. Recientemente ms de cuarenta personas fueron atropelladas hasta morir en una revuelta porque el roa211
[bid.. p. 270.
245
gistrado de Kiashing se neg a aceptar la solicitud de ayuda del pueblo. La mayora de los funcionarios son as. El caso de Kashng lleg
a conocerse simplemente porque fueron muchas las personas atropelladas hasta ser muertas.w
A principios del ao siguiente, en medio de todo este conflicto,
Su Tungpo fue llamado nuevamente a la capital como erudito Hanlin.
Dej a su sucesor Lin la recomendacin de seguir tratando la situacin. El desastre sigui profundizndose.
Los opositores de Su Tungpo en la corte se vieron movidos a redoblar sus esfuerzos. Su hermano haba ascendido firmemente a posiciones clave; y recientemente se haba convertido en canciller de la
Oficina Ejecutiva, uno de los tres departamentos ms importantes
del gobierno. En junio Tseyu se convirti en canciller de la Secretara Imperial. La oposicin tema que el siguiente paso fuera conceder a Su el cargo de Primer Ministro. Pero, no obstante que Su
Tungpo contaba con un gran apoyo en los altos cargos, pareci
estar de acuerdo con sus enemigos en su deseo de partir, con el resultado de que en un lapso de tres meses fue transferido a Yingchow,
donde sirvi durante ocho meses y fue enviado despus a Yangchow.
Aqu descubri que, a pesar de los daos del hambre, el pueblo estaba
temeroso de que las buenas cosechas condujeran a una recaudacin
de deudas renovada por parte de los empleados y soldados enviados
para reunir las cantidades debidas por los prstamos de capital, que
haban formado parte de las consecuencias del abandono de la poltica socialista del Estado. El gobierno haba confiscado ms propiedades de las que poda manejar. Las cortes estaban sobrecargadas de
trabajo, el comercio detenido y la corrupcin de la burocracia haba
llegado a profundidades que difcilmente podan creerse. Ya en 1090
Su Tungpo haba presentado una propuesta a la corte para la cancelacin de todas las deudas, pero cualquiera que haya sido la intencin
de la Emperatriz, los funcionarios se encargaron de impedir la accin.
En su propio distrito Su adopt la poltica del perdn que al menos
nominalmente la corte haba aceptado, y en mayo de 1092 retom
el asunto en el centro, apoyando su memorndum con una carta privada dirigida a la Emperatriz, en la cual incluso sugiri la redaccin
del edicto que deba emitirse. Al fin su poltica fue adoptada y el
edicu- apareci debidamente."
26
Lin Yutang, op, cit., pp. 274275.

pp. 28()'283.
2'1 lbid ..
249
Una vez ms Su Tungpo volvi a ocupar puestos ministeriales en

la capital. Pero esta etapa fue breve, ya que en el otoo de 1093 la
emperatriz Dowager, 'que haba sido su ngel de la guarda, muri. El
joven Emperador haba resentido las polticas de su madre: se haba
inclinado a las actividades artsticas, era imprudente en la accin y
temperamental, adems era de carcter dbil y presa fcil para cualquier poltico intrigante. Automticamente sigui la cada de Su
Tungpo y de hecho la de todos los que haban ascendido a cargos
durante la regencia de la sabia anciana.
.
Su Tungpo fue enviado al exilio oficial, ocupando una serie de
puestos fastidiosos. Bajo el espantoso reinado de intimidacin y terror
al que se vieron sometidos los miembros de la administracin precedente su jerarqua y poder disminuyeron rpidamente. Con ms de
sesenta aos de edad, sin amigos y reducido a la pobreza, fue colocado
eventualmente en la isla aborigen de Hainan, considerada ms all
del cerco del mundo civilizado, y pareca haber llegado a la ltima
etapa. Pero en enero de 1100 muri el joven emperador y, por un
breve periodo, durante el ascenso de la nueva emperatriz Dowag er,
fueron perdonados los eruditos y funcionarios exiliados y se les promovi o al menos se les dio libertad de movimiento.
Durante su viaje de regreso al norte Su cay enfermo y, hacia
finales de julio de 1101 muri uno de los ms grandes poetas y funcionarios chinos, despus de una vida dedicada al servicio de sus
semejantes, por la cual pocos consideraran que ha sido justamente
recompensado. Aqu, entre todos los burcratas de cuyas vidas tenemos una informacin adecuada, se encontr seguramente un hombre
de gran honor.
Justificamos esta larga seccin, aunque en algunos sentidos sea
inadecuada, dedicada a la vida y la poca de Su Tungpo por varia~
razones. Debido a la existencia de copiosos documentos pblicos, as
como a su produccin potica de gran estima, nuestro funcionario se
encuentra entre los oficiales pblicos mejor documentados de toda la
historia. En muchos sentidos es un modelo exponente de las formas
y mtodos de su clase y, a pesar de los aspectos especiales de su medio
ambiente chino, es interesante notar cunta experiencia puede aceptarse como tpica de la oficiala dentro de un contexto mucho ms
amplio. Es importante tambin en tanto exponente de una verdadera
filosofa del servicio pblico en un sistema autocrtico esencialmente
egosta. Sobre todo, Su Tungpo, a pesar de sus virtudes especiales
como funcionario, es todava suficientemente caracterstico de su es-
247
pecie para ilustrar de manera incomparable la naturaleza de la administracin pblica en la China de esa poca. Vemos en funcionamiento
la nica contribucin china del reclutamiento a travs de exmenes,
moderado y rechazado con suma frecuencia por las inmemorables
actividades del buscador de puestos privilegiado. Vemos lderes malos
dominados por asistentes peores y buenos lderes progresando con
gran dificultad en contra de los privilegios atrincherados de la burocracia. Vemos una espantosa corrupcin poltica y una terrible opresin, mitigadas por la accin de los servidores pblicos que pretendan
conservar las tradiciones del servicio instruido. Vemos a funcionarios
literatos no especializados removidos frecuentemente para reducir
las oportunidades a la corrupcin y a quienes se les conceda un
amplio margen de funciones capacitndolos Para ser calificados como
super generalizadores en su tipo. En la raz sentimos la presencia de
una lucha del poder central para ejercerse al insistir por la autorizacin de acciones especficas en las localidades y controlar cuidadosamente los recursos financieros especiales a su disposicin. Los funcionarios parecen haber contado con una amplia esfera discrecional,
reducida, sin embargo, por los poderes opuestos de otras magistraturas, y difcil de manipular excepto por los ms corruptos. No obstante
que se ha tomado en cuenta la considerable frustracin a la que se
vio sometido Su Tungpo en sus esfuerzos por ayudar al pueblo, no
puede uno dejar de anotar que los registros pueden no haberle hecho
plena justicia a los aspectos ms favorables de la situacin administrativa. Incluso en los das anteriores a la prensa popular, la delincuencia en los funcionarios tenda con frecuencia a despertar ms
mters que el buen trabajo realizado como labor de rutina, y quedaba como tal.
El Imperio Sung seguira existiendo durante siglo y medio ms, en
un difcil estancamiento con el Imperio Chin al Norte, situacin que
ambos hicieron grandes esfuerzos por superar. El ms desastroso
de estos intentos tuvo lugar en 1135, cuando los corsarios Chin capturaron al emperador Sung y a la mayora de sus funcionarios, incidente que condujo al traslado de la capital a Huangchow y a la inauguracin de la dinasta Sung del Sur. A la larga las debilidades ya
manifestadas durante la vida de Su Tungpo demostraran su magnitud, no obstante los esfuerzos por fortalecer la administracin y especialmente por mejorar las comunicaciones.
Lejos, en el centro de Asia, los mongoles ascendan rpidamente
243
al poder. Hacia 1206 el feroz Gengis Kan era aclamado "Emperador

Universal" del pueblo turco-mongol. Desde su foco asitico estabaexplotando literalmente en todas direcciones un vasto Imperio mongol, amenazando tanto al Oriente chino como al Occidente ayran.
Equvocamente los Sung se aliaron a los mongoles en contra de sus
viejos enemigos Chin, cuya dinasta del Norte lleg a su fin en 1234.
Los vencedores se lanzaron sobre la divisin del botn, o ms bien,
los conquistadores mongoles empuaron la excusa ya hecha para castigar a sus anteriores enemigos. Con todo, incluso ahora los Sung no
fueron abatidos fcilmente y no fue sino hasta 1279 cuando fueron
derrotados finalmente, y el comandante de la fota sung derrotada,
Kwantung, salt del barco con el joven Emperador en su espalda
para ahogarse. Kubilai Khan, en las lneas del gran Gengis, se convirti en el primer gobernante extranjero de China entera, fundando la
Dimi~ta Yuan que gobernara durante la mayor parte de un siglo.
LA
ADMINISTRACIN BAJO LAS DINASTAS

MING y CH'ING
Despus del periodo del rgimen mongol de 1280 a 1367 d.c. los
chinos recuperaron el control de su propio destino. Chu Yuanchang
(conocido generalmente como Hung Wu) fund la dinasta de los
Ming, es decir "los brillantes" o "los gloriosos". Este fue un periodo
de gran efectividad militar y de una eficiente prctica gubernamental,
no obstante que los lmites del Imperio nunca se extendieron hasta
aquellos de las eras Han y T'ang, y los nuevos gobernantes quedaron
satisfechos generalmente con mantener las instituciones del pasado.
En realidad la restauracin de la civilizacin china tradicional fue
el objetivo original del rgimen, el cual lograra alcanzar en forma
admirable.
Bajo Yung-Lo (1403-1424) la dinasta Ming ascendi hasta la
cspide de su poderfo.P Mejor las comunicaciones y el transporte
interno -en particular mediante la reconstruccin del Gran Canaly favoreci de manera especial a la Academia Hanlin, impulsando el
estudio de los clsicos confucianos y conservando los exmenes del
Servicio Civil, aunque esto fue neutralizado por una considerable
expansin en el empleo de eunucos para las ms altas jerarquas de
28
Latourette,
op. cit.,
l. pp. 303-305.
249
la administracin. Bajo sus rdenes la recopilacin qued a cargo

del Yung-Lo Ta Tien, una coleccin de extractos y obras completas
que abarcaba toda la literatura china y cuya impresin en ese enton, ces se consider tan costosa por parte del Tesoro Imperial que la
obra se dej en manuscrito. (Desgraciadamente, la coleccin principal se perdi en la Rebelin Boxer de 1901.) 29
En su fase final bajo gobernantes incompetentes y dbiles y el
mal gobierno de los eunucos -yen contra de los esfuerzos opuestos
a los estadistas-eruditos, quienes a menudo hablaban con sus vidas en
juego-, el Imperio Ming cay en la anarqua y se convirti en una
presa fcil para los brbaros de las fronteras.
Los afortunados invasores que se apoderaran del reino entero
seran los manches, . quienes adoptaran el ttulo de Ch'ing para su
dmasra, la cual perdurara desde su comienzo en 1644 hasta la Revolucin de 1910. Hasta el final, los manches conservaron su identidad
como gobernantes dentro del reino Ch'ing, pero, tendieron a adoptar
las instituciones chinas. Establecieron guarniciones manches en diferentes puntos estratgicos. Se nombraron algunos manches para sentarse al lado de los chinos nativos en las diversas oficinas administra.
tivas y fueron aceptados en los exmenes del Servicio Civil, pero en
este caso se conservaron las formas antiguas y consecuentemente el
Servicio Civil sigui siendo predominantemente chino.
El rgimen Ch'ing tuvo la suerte de iniciar su dinasta con dos
gobernantes sobresalientes: el emperador K'ang Hsi (reg. 1661-1722) y
Ch'ien Lung (reg. 1736-1796). Bajo el primero se impuls la centralizacin mediante la abolicin de los feudatarios semiautnomos, solicitando la presencia de funcionarios en Pekn a intervalos peridicos,
y a travs del sealamiento de funciones a los oficiales provinciales
ms antiguos de tal manera que se vigilaran entre s.
Bajo la dinasta Ming se mantuvo sustancialmente la posicin
del emperador, en tanto que su gobierno consista ahora del Gran
secretariado (Nei-ko) con una membresa de entre tres y seis Grandes
secretarios, quienes los auxiliaban en la supervisin y la coordinacin
del trabajo de ias seis oficinas o departamentos entre los que se
distrihua ahora la administracin. Estos eran: 1) el Departamento
del Oficio Civil (Li Pu), dividido en diferentes oficinas encargadas
de los i) nombramientos, ii) honores, iii) registros de servicio, y iv)
29
Needham, op. cit., 1, P 145.
evaluacin del desempeo; 2) el Departamento del Ingreso (Hu Pu)

aividido en trece oficinas del i) al xiii) con responsabilidad individual
para cada una de las trece provincias, y cuatro secciones especializadas:
xiv) poblacin y censo, xv) cmputo general, xvi) cmputos especiales
y xvii) graneros; 3) ,)el Departamento de Ritos (Li pu),ao dividido en
cuatro oficinas responsables de i) las ceremonias, ii) los sacrificios,
iii) recepcin de visitantes y iv) provisiones, as como algunas responsabilidades en relacin con el sacerdocio budista y taosta; 4) el Departamento de Guerra (Ping Pu), constituido por cuatro oficinas encargadas de i) el nombramiento, etc. de los oficiales, ii) la supervisin
de operaciones, iii) equipo, y iv) suministros; 5) el Departamento
de Sanciones (Hsing Pu), organizado en trece oficinas provinciales; y
6) el Departamento de 'Obras (Kung Pu), que se encargaba de los
proyectos de construccin, conscripcin de mano de obra al servicio
del Estado, fabricacin de equipo, comunicaciones terrestres y acuticas, uniformacin de pesas y medidas, control de ciertas formas de
productos; estaba dividida en cuatro oficinas y controlaba varios
almacenes, fbricas y otros establecimientos. La Oficina Censora si
gui existiendo, cambindosele el nombre, a partir de 1380 al de
T'u-Ch'a-Yuan, y funcionando bajo dos censores jefes, varios diputados
y cuatro oficinas subordinadas encargadas de su correspondencia y
asuntos administrativos. Contaba con 110 oficiales investigadores ubio
cados por todo el Imperio para descubrir casos de ineficiencia, malversaciones y corrupcin. La Oficina Censora tena facultades para
criticar las acciones de los funcionarios estatales ms antiguos, e incluso del emperador. Sus miembros eran tenidos en alta estima, pero
tenan que ser hombres valientes para llevar a cabo sus obligaciones
concienzudamente, ya que no gozaban de una inmunidad especial.
Durante la ltima parte del periodo Ming adoptaron la costumbre
de llegar a decisiones unnimes por las que asumiran una responsabilidad colectiva, de tal manera que si uno de los miembros era
sacrificado, o incluso resultaba muerto, como era factible, otro pudiera ponerse en su lugar y repetir el ataque."
Los manches conservaron este sistema de gobierno prcticamente
sin modificaciones. Los Seis Departamentos siguieron como antes,
aunque en ocasiones se convirtieron en un sistema de Nueve Ministerios Mayores, que incluan la oficina Censora y un Tribunal de
30 Latourette, op. cit., 11, p. 30. Debe sealarse que Li en (1) y (3) representa
diferentes smbolos chinos.
31 Needham, op. cu., 1, pp. 144-145.
ClllNA: A PARTIR DE LA DINASTIASUNG
25t
Revisin (Ta Li Ssu), relacionado con el derecho criminal, adems.

de la Oficina de Transmisin (T'ung Cheng Ssu), a travs de la cual
se transmitan las notas dirigidas al emperador. Existan otros cuerpos con diversas obligaciones relativas a la erudicin -la Academia
Imperial (Kuo Tzu Chien) y el Colegio de Literatura (Han Lin Yuan)-,.
cuyas labores incluan la preparacin y custodia de los archivos histricos y la compilacin de biografas oficiales de servidores pblicos
eminentes. Adems de varias oficinas de menor significacin estaba
el importante Li Fan Yuan, responsable de los pueblos sometidos y
tributarios ms all de las fronteras propias de China. 32
En China, la vasta extensin del Imperio, as corno las grandes.
dificultades para la comunicacin y la movilizacin dieron an mayor
importancia al desarrollo de un sistema de administracin local efectivo. Bajo los diferentes regmenes, de la dinasta Han a la Sung, las
reas bsicas, hsien (condado o distrito) se agruparon en grandes reas.
prefectorales (conocidas corno chun por los Han y corno chou posteriormente), llegando a ser entre cien y trescientas prefecturas. Los
Ming introdujeron un sistema de provincias ms grandes (sheng) con
reas intermedias conocidas corno fu, aumentando as el nmero de
filas de dos a tres o cuatro, y haciendo al centro mucho ms remoto.
Este patrn continu bajo los C'hing, con la salvedad de que el nmero de provincias aument de trece a dieciocho, y los fu o chou
intermedios constituyeron una estructura compleja nada fcil de resumir. El hsien bsico conserv su patrn general a travs de la prolongada historia china.33
Cada capital provincial (sheng ch'eng) tena un gobierno de forma similar. Estaba controlado por un Tsung-tu (Gobernador General)
o Hsun-fu (Gobernador) o probablemente ambos, nombrado por el
gobierno central, e inclua otros cuatro funcionarios importantes, a
saber: Tesorero y Jefe del Servicio Civil Provincial (Pu Cheng shih
ssu), Comisionado Judicial Provincial (An ch'a shih ssu), Contralor
de la Sal (Yen yun shih ssu) e Intendente de Granos (Liang Tao).34
Los dos primeros, conocidos conjuntamente corno Fan Nieh Liang
Ssu, o los dos Comisionados en Jefe, predominaban sobre los otros.
Eran nombrados por el Emperador, a quien podan presentar memoriales. directamente. El primero era responsable del Departamento
B2 Sybille van de Sprenkel, Legal Institutions in Manchu China, London, Univ ...
1962. p. 38.
33 Michael Loewe, Imperial China, Allen & Unwin, 1966, pp. 174175.
34 Sprenkel, op. cit., p. 39.
252
del Ingreso, el otro del Departamento de Sanciones. Al ser llamados

personalmente a la capital, al concluir su periodo de tres aos de servicio, se esperaba que cada uno de estos Comisionados en Jefe informara sobre los asuntos de las provincias y sobre sus antiguos colegas.
Esta disposicin ofreca una vigilancia 'sobre el Gobernador Provincial y fue caracterstica del sistema de administracin chino. Establecido en la capital provincial, el Canciller Literario (Hsueh Cheng),
miembro de la administracin central, era el responsable de presidir
los exmenes realizados en las ciudades fu para el grado hsiu ts'ai,
mediante el cual eran calificados los candidatos para su admisin a
los exmenes trienales en la capital provincial. Estos, en su oportunidad, eran presididos por elementos designados desde el centro. El
Canciller Literario tena jurisdiccin tambin sobre eruditos intitulados que vivan en la provincia, quienes, a menos que fueran priva- .
dos por l de su categora, no podan ser puestos a prueba por los
magistrados locales ordinarios." La administracin provincial tena
su cuerpo subordinado de asistentes, secretarios, archivistas, tesoreros y
otros trabajadores menores.
Debajo de la administracin provincial haba una compleja jerarqua de oficinas, y entre" cada una de ellas, la provincia y la capital,
haba un flujo constante de intercambios, informes, notas, respuestas,
decisiones, sumisiones, regulaciones nuevas y similares en un tropel
administrativo regular, pero eran los magistrados fu, chou y hsien
quienes constituan el cuerpo administrativo general del servicio civil
provincial. Sus poderes eran tanto ejecutivos como judiciales. Se
encargaban del mantenimiento del orden, la recaudacin de impuestos, la administracin primaria de justicia, conduccin de los exmenes literarios y del servicio postal gubernamental. Eran las "criadas
para todo" oficiales, conocidos como Fu Mu Kuan, o el "padre y
la madre" del pueblo. Todo lo anterior se llevaba a cabo a travs
de la mesa del magistrado o yaman.
Era en la yaman del Magistrado de Distrito (generalmente el hsien
pero en ocasiones uno de los otros magistrados), el punto ms lejano
uel centro, donde se despachaban la mayora de los asuntos oficiales
y el pueblo tena sus impresiones primeras y permanentes de la oficiala. Para ste el magistrado hsien era el gobierno. y para el ltimo aqul deba pagar sus tributos y prestar sus servicios laborales.
Llevaba un registro de las familias del pueblo y de los cambios de
36
Sprenkel, op. cit., p. 40.
f
I
25!t
propietarios de tierras, sancionaba sus actos delictivos o resolva sus

juicios. Funga como agente de las autoridades superiores en otros
asuntos, tales como la educacin y el control de inundaciones. Su
pensin personal era insuficiente para mantener tanto a su familia
como su residencia oficial. Consecuentemente, se acostumbr a aumentar un porcentaje a los impuestos en la poca de recaudacin para
recompensar sus esfuerzos, equivalente a un salario en nuestro sistema. Pero si trataba de elevarlos en exceso -y sera demasiado esperar
que esto no ocurriera en ocasiones- poda meterse en problemas con
el pueblo, no obstante que tena el derecho y el poder policaco de
su lado. Las relaciones pblicas, aunque no se reconocan como tales,
eran una habilidad profesional fundamental del servidor pblico.
Considerado en su conjunto un sistema semejante era fuertemente
conducente a una transformacin radical.
El rea del hsien variaba. Algunos eran un tanto grandes, por lo
que la organizacin del yaman resultaba bastante compleja. Un patrn
normal en los yamans extensos era tener seis divisiones, paralelas a los
seis Departamentos del centro. Un personal completo poda incluir
a un mu yu o asistentes personales del magistrado. Los miembros
ms importantes del personal seran el Hsing ming shih yeh~ o secretario de la ley, y el Chien hu shib yeh, o Secretario del Ingreso, a
quienes se les adjuntaran pupilos o empleados comprometidos por
Contrato, mismos que podan llegar a ser elegibles para algn empleo
por parte de otros magistrados. La mayora de estos secretarios provenan de la provincia de Chekiang, que en el curso del tiempo haba
adquirido el monopolio de estos puestos. El magistrado de nombramiento principal dependa en gran medida de estos para la informacin legal y financiera.
Adems del lado correspondiente estrictamente a la administracin
pblica de la labor del yaman del hsien, en la aldea haba una esfera
de autogobierno natural que se mantuvo literalmente en manos particulares, en la forma de asuntos comunitarios atendidos por jefes
de familia, lderes de aldeas, funcionarios de gremios y organizadores
de asociaciones ad hoc. En esta esfera el gobierno se interesaba nicamente en que se cumplieran ciertos requisitos oficiales mnimos, nivel
ms all del cual no se preocupaban por intervenir. Para mantener
el vnculo a este respecto el magistrado reconoca a una persona de,
la aldea como su agente. Se le conoca como ti pao o pao chang, y
funga como intermediario en todos los asuntos gubernamentales. Aqu
nuevamente haba tomado forma el patrn jerrquico, con el ti pao
a la cabeza de las familias asociadas en grupos de diez debajo suyo,

sistema que fue reorganizado por un edicto de 1708 endosado polr
teriormente por un edicto de 1757 que subray nuevamente la responsabilidad colectiva de las comunidades para el mantenimiento de la
ley y el orden de acuerdo con la vieja costumbre china; no obstante,
el sistema no recuperara en realidad su previa eficiencia como poder
policiaco.
.
El ti pao no reciba una remuneracin oficialmente, pero de
nuevo aqu era posible para l protegerse de los riesgos y penas de
su oficio mediante la extraccin de una cuota por los servicios que
desempeaba. Aunque portaba cierto prestigio y poder, no estaba
entre las posiciones locales ms importantes."
EL SERVICIO CIVIL BAJO LA DINASTA CH'ING
Desd tiempo inmemorial el emperador de China haba sido el responsable de trabajar arduamente por mantener al interior de sus
dominios el orden armnico que exista naturalmente por decreto
divino en todo el universo. La responsabilidad ltima de todo lo que
ocurra en cualquier parte del Imperio descansaba en el emperador,
-quien delegaba una parte de dicha responsabilidad a sus subordinados
mmedatos los cuales a su vez delegaban porciones de sus responsabilidades por todas las categoras de la oficiala. La cadena de la delegacn descenda hasta los jefes de familias. No haba una ley supeditada.
La administracin pblica china -difera de los otros sistemas pues
entremezclaba la tica con la administracin. La obligacin del funcionario consista en sentar un buen ejemplo y ayudar a crear las
condiciones en las que el pueblo pudiera vivir sin trastornar la armona natural. La simple existencia de disturbio o desorden constitua
un signo de un gobierno inadecuado, sin excluir siquiera los desastres
naturales, que se consideraban consecuencia del desorden humano,
justificndose as el castigo de los perversos. El administrador no
poda renegar de su responsabilidad. Todo esto iba de acuerdo con la
filosofa de Confucio, bajo cuya creencia se criaba a las clases gobernantes. Pero los campesinos chinos, no obstante estar dotados de
un gran sentido comn, no tenan la educacin suficiente como para
<comprender tales justificaciones tericas. Juzgaban al gobierno por
36
Sprenkel. op. cit., pp. 4249.
f
I
I
I
I
f
255
los resultados, con base en que se les permitiera aprovechar de los frutos de su trabajo de acuerdo con las costumbres pasadas, particularmente en base al mantenimiento adecuado del sistema de irrigacin
pblica. De otra manera, ellos deseaban el mnimo de interferencia
oficial calculada para asegurar estos fines y no se hubieran satisfecho
con las ideas modernas del Estado benefactor.
Con todo las funciones del gobierno eran todava bastante amplias.
Con el fin de lograr la armona natural inherente al universo, el .
Emperador se sinti obligado a llevar a cabo ciertos ritos propiciatorios, y su gobierno se vio envuelto en una serie de ceremonias, estrechamente vinculadas con la agricultura y que requeran de un considerable inters oficial por el calendario. Obviamente, la interpretacin
de los fenmenos del cielo era de primera importancia. Con el propsito de fomentar la virtud, la industria y el aprendizaje entre sus
sbditos, y la conservacin de prcticas establecidas sobre devocin
filial a travs de la veneracin de los ancestros y la observancia del
luto, de vez en cuando se dieron exhortaciones a la virtud. Se brind
apoyo oficial a la provisin de escuelas pblicas. Las responsabilidades
gubernamentales por la construccin y el mantenimiento de canales
y obras de irrigacin se haba aceptado desde tiempos remotos. Los
gastos de la familia imperial, el ejrcito y la burocracia eran pesados,
y ya se haba desarrollado un complicado sistema de tributacin.
Haba sistemas de licencias para monopolios en el gobierno tales como
de sal y vino, exigindose contribuciones sobre granos y algunos productos locales. Con fines del servicio laboral hubo que llevar registros
de poblacin y el registro de tierras se convirti en responsabilidad
pblica. La transportacin del ingreso, tanto en forma de dinero como
en especie, principalmente en granos que eran voluminosos, constituy una tarea importante para la administracin, la cual tuvo que
organizar tambin una red de puestos para la transmisin de la correspondencia oficial. La conduccin de las relaciones con los poderes
~~ranjeros tuvo caractersticas tan particulares que requiere una seccion diferente en el presente captulo.
En el desempeo de las diversas tareas requeridas para el cumplimiento de estas funciones pblicas funcionaba a todos niveles y por
todo el Imperio un amplio cuerpo de funcionarios, desde los Departamentos y Consejos Imperiales hasta los magistrados hsien en las
localidades. Como hemos visto, el patrn de su educacin, seleccin;
conduccin y capacitacin haban sido determinados ampliamente bajo
la dinasta Han. .
256
Los exmenes pblicos, basados en los clsicos y en las historias,

eran tradicionalistas y siguieron determinando la' naturaleza y los
objetivos de la educacin china hasta principios del siglo xx. Estos
exmenes eran conducidos con gran solemnidad y una' publicidad
merecedora, y el prestigio derivado de alcanzar el nivel ms alto era
suficiente para justificar el gran esfuerzo requerido por el estudiante
aunque el servicio pblico no fuera su objetivo personal. Los grados
conferan el derecho para usar un vestido y un tocado especficos y
liberaban al ocupante del castigo corporal, pero imponan obligaciones determinadas para la observancia de ciertos principios de conducta, incluyendo lealtad al gobierno y respeto por el aprendizaje."
Ni la edad ni el fracaso anterior constituan un obstculo para una
participacin posterior, y algunos eruditos pasaban toda su vida como
candidatos. Como en todos estos sistemas de reclutamiento basados en
la preparacin acadmica, todo dependa del acceso del candidato al
tipo de educacin apropiada.
La competencia poda ser justa cuando se observaban todas las reglas, pero no se alcanzaba una estricta imparcialidad, como ya hemos
visto. Haba determinados privilegios para ciertas categoras, tales
como las relaciones de los funcionarios de servicio, y los examinadores no siempre estaban libres de prejuicios. Tampoco el xito garantizaba necesariamente el nombramiento, el cual poda ser postergado
por diversas razones, tal vez indefinidamente. Siempre era conveniente
tener un amigo en la corte. En circunstancias normales las pruebas
tenan un gran valor tanto para el candidato como para el gobierno,
pero medan solamente las habilidades literarias, y aunque a menudo
se planteaban interrogantes administrativos con base en la experiencia clsica, no podan demostrar la capacidad del candidato comO
administrador. A este respecto poda agregarse que no eran peores,
sino frecuentemente mucho mejores que la mayora de las otras pruebas de su tipo.
Los funcionarios imperiales eran ubicados en una jerarqua de
nueve rangos, cada uno dividido en un grado superior y otro inferior, distinguidos todos por un vestuario caracterstico. Los puestoS
se graduaban en forma similar y podan ser ocupados solamente por
un funcionario de jerarqua equivalente.
.
Sus superiores expedan informes regulares de cada funcionarIO
envindolos al Departamento del Oficio Civil, llevndose a cabo el
8'1
Sprenkel,
op. cit.,
p. 51.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTrA SUNG
257
ascenso -o en ocasiones el descenso- de vez en cuando sobre la base

de estos informes. Los funcionarios eran juzgados en aspectos tales
como su capacidad para evitar problemas, una cualidad negativa burocrtica muy comn que con frecuencia significaba la satisfaccin del
superior o el inspector ms que el hacer justicia al ciudadano. -Nunca
es fcil servir a dos amos. El sistema estaba tan bien conformado
que garantizaba la uniformidad de perspectivas, y esto era reforzado
con la uniformidad de los procedimientos, lo cual signific que los
funcionarios trabajaran apegndose estrictamente a las normas. Dichas
reglas estaban contenidas en los estatutos administrativos Ta Ch'ing
Hui Tien y el Cdigo Penal Ta Ch'ing L Li los cuales se haban
dictado en dinastas pasadas y modificado al paso del tiempo. Durante el periodo manch el Ta Ch'ing Hui- Tien fue publicado cinco
veces -en 1690, 1732, 1764, 1818 Y 1899- ofrecindose una notable
demostracin de la estabilidad del sistema y, al mismo tiempo, registrando las modificaciones realizadas de vez en cuando."
El Ta Ch'ing Hui Tien contiene detalladamente el establecimiento y las responsabilidades de los diversos departamentos y oficinas y
sus obligaciones hacia el pueblo. Todas las partes de la maquinaria
gubernamental -Corte imperial, Consejos, Departamentos, divisiones
inferiores y estaciones distantes- quedaban descritas claramente bajo
los diversos subttulos: organizacin, establecimiento, funciones, obligaciones. Adems, cada uno de los seis Departamentos tena sus propios reglamentos, Tse LiJ que incluan la organizacin interna y
algunas cuestiones tcnicas.
El T'a Ch'ing L Li, o Cdigo Penal, estaba dividido en siete seco
Clones principales, con dos anexos dedicados a los sbditos manches
del Emperador. La primera seccin trataba las consideraciones generales y la pena normal, con reglas para su aplicacin a las diferentes
categoras de personas involucradas, mientras que las otras seis secciones abordaban a los seis Departamentos respectivamente y las irregularidades surgidas de la conduccin de sus asuntos, ya sea atribubIes a funcionarios y a otros.
Juntos, ambos conjuntos de normas ofrecan al funcionario chino
un Cdigo Administrativo completo sobre lo que se requera tanto de
~l como del pueblo al interior de su jurisdiccin. Un cdigo semeJante era fundamental para garantizar cierto grado de seguridad y
de uniformidad en la administracin de un territorio tan vasto y vaJ
3S
iu,
pp. 57-58.
258
riado como el de China, hecho difcil de poner en tela de juicio, no

obstante que el precisar en detalle la manera exacta en que procederan los funcionarios en casos especficos era seguramente esperar
demasiado. Ante el impacto del Occidente, que impona cargas cada
vez mayores a la burocracia china, la tensin sobre semejante sistema
se manifestara obligadamente como demasiado fuerte tarde o temprano. Con todo, es muy posible que la mera eficiencia de la oficiala china contribuira a posponer por mucho tiempo la reforma
esencial.
CHINA y EL OCCIDENTE
Desde tiempos remotos los chinos haban considerado a todos aqueo

llos que habitaban fuera de sus extensos lmites como brbaros, naturalmente inferiores a los hijos del Hijo del Cielo, y constitua poltica gubernamental el detener a todos los que vinieran de tierras lejanas como tributarios o a los representantes de gobernantes inferiores
a quienes se les exiga tributo y -debe agregarse- a excepcin de los
que llegaron con fuego y espada, que fueron muchos, el tributo era
generalmente pagado. Mencionamos aqu dos acontecimientos ocurridos uno en el siglo XVI y el otro en el siglo XIX para ilustrar algunas
de las consecuencias administrativas de esta actitud hacia el extranjero: en primer lugar la misin de Matteo Ricci, quien se propuso
convertir al Hijo del Cielo al Cristiansmo.w en segundo lugar la
recepcin de los emisarios del Occidente despus de la Guerra del
Opio de 1840-1842.40
La misin de Ricci fue bastante notable y al mismo tiempo fue
una aventura de proporciones verdaderamente romnticas. Matteo,
hombre estudioso y devoto, haba sido recibido, con gran oposicin a
los deseos de su padre, en la Orden de Jess y haba decidido en poco
tiempo que su vida se satisfara plenamente si pudiera dedicar sus
energas a la difusin de la Palabra entre los infieles. Se hizo voluntario para misiones al extranjero y, hacia fines de 1576, su gran er~
dicin y reputacin como devoto a su vocacin le posibilitaron segUIr
su inclinacin. Fue asignado al circuito de la India, emprendi un
viaje de grandes aventuras con todas las fuerzas del Islam entre l Y
su objetivo, llegando a Coa el 13 de septiembre de 1578, lugar captu89
40
Vincent Cronin, The Wise Man from the West, Hart-Davis and Unin, 1956.
Masataka Banno, China and the West, 1858-1861 Harvard, 1964.
259
rado por los portugueses en 1510 y que se haba convertido en la

base hind desde la cual se enviaban misioneros a diversas tierras
asiticas. China estaba todava ms lejos, y en cualquier caso su penetracin por parte de los misioneros se consideraba irrealizable debido
a la poltica aislacionista del gobierno chino.
No obstante, haba una puerta trasera en la frontera de Macao,
donde los portugueses se haban establecido como tributarios y comerciantes en 1557 y hacia donde Ricci zarp finalmente en abril
de 1582, donde sera recibido afectuosamente por Miguel Ruggieri,
otro misionero devoto cuyos esfuerzos haban estado destinados a no
alcanzar sus deseos. Ruggieri se dio cuenta inmediatamente que Ricci
tena las cualidades de las que l careca y que eran absolutamente
fundamentales en caso de penetrar a China. No menos importante
entre stas estaba la excelente memoria con la que Ricc logr aprender a leer el chino en tres meses al menos tan bien como lo haca
Ruggieri despus de un esfuerzo inmensurable. Cualquier proyecto
del tipo que ellos tenan en mente era desanimado en esta coyuntura
por la expedicin de un decreto que amenazaba con severas sanciones
a todos aquellos que ayudaran a los extranjeros a entrar al pas, el
cual fue expedido por el nuevo virrey de las provincias de Kwantung
y Kwangsi, y ms importante mandarn del sur de China." La situacin era bastante desesperanzadora, al menos as lo sentan los miembros de la misin con ms experiencia.
No obstante, ocurri lo inesperado. Un da, a mediados de 1583,
lleg un soldado a los cuarteles jesuitas con una invitacin oficial
~e Wang P'an, gobernador de Shiuhing, quien haba odo de la habilidad de Ricci como matemtico, as como de los mapas, esferas y
relojes que poda hacer, y deseaba satisfacer su curiosidad. Por supuesto, era natural que un mandarn estuviera intrigado sobre todo por
la posibilidad de establecer contacto con un intelecto de orden tan
alto. Ricci y Ruggieri, disfrazados como bonzos budistas y acompaados por su intrprete Felipe, partieron en un sampn a Cantn. Des?e un principio el viaje estuvo lleno de dificultades y obstculos
Inesperados, entre los cuales se present la necesidad de tener pasa
POrtes escrutados y refrendados en cada puesto, y los misioneros tomaron conciencia de un nuevo ritmo exasperantemente lento de un
mundo de funcionarios, sellos y contrasellos." Llegaron a la amura41
42
Cronn, op- cit-, p. Zi.

p. 33.
tu,
260
ilada ciudad de Shiuhing una semana despus de haber dejado Macao.

Ah fueron recibidos por el gobernador, quien estaba vestido con
una tnica de seda negra y un sombrero de ala, y una faja con un
ganso salvaje bordado y broche de oro que denotaban su cuarta categora de los nueve grados entre los funcionarios chinos. "Haba
grandes sombrillas detrs de l adornadas con brichos de oro. En su
escritorio, su cubierta damasco se fijaba en las esquinas con botones
y hojales, haba pinceles en una base acanalada, un tintero, de un
lado negra y del otro roja, con dos recipientes para agua, al lado
de los cuales se encontraba plegado el indispensable abanico.v
Los misioneros fueron recibidos con la ceremonia debida. Su solicitud fue leda en chino y recibida por el gobernador quien les pidi
que eligieran una porcin de tierra adecuada para construir una casa.
Cuando la instancia fue traducida a Ricci, ste revel una gran sorpresa sin hacer referencia a su intencin de predicar el cristianismo,
y fue informado que esto habra sido una fatal indiscrecin ya que
los chinos, creyndose poseedores del monopolio de toda la sabidura
del mundo, hubieran tomado dicha propuesta como un insulto imperdonable.
En este nuevo ambiente Ricci qued inmediatamente impresionado ante el sentido general del decoro y el orden pblico, los smbolos religiosos y un sentido musical, todo ello muy diferente a las
toscas costumbres del Occidente. Muy pronto se dio cuenta que la
conversin poda funcionar en ambas direcciones. Lleg a comprender
la importancia y la influencia de los graduados de Shiuhing, entre
los cuales solamente los maestros y doctores eran elegibles para ocupar
puestos oficiales, y su antagonismo con respecto a todos los extranjeros, especialmente aquellos brbaros agresivos sospechosos de ser espas. 44 Esto fue manifestado vigorosamente a travs de su oposicin
al lugar elegido, que estaba demasiado cerca de un jardn placentero
y al cual se estaba dando forma junto con la construccin de una
torre. Una objecin caracterstica fue esa, de acuerdo con los principios de la geometra el edificio de los jesuitas desviara las corrientes
favorables de la influencia csmica proveniente de la torre, poniendo
as en peligro su principal propsito: la conservacin de la buena fortuna. Sin embargo, eran hombres razonables, llegndose a un compromiso por el cual la casa de la misin fue trasladada a un lugar
43
oH
iu.
p. 34.
Ibid., p. 43.
261
vecino. A su consumacin el gobernador les envi una "proclama

de proteccin" para que se mostrara fuera de la puerta. Esto explic
la presencia de los bonzos de un reino lejano y prohibi cualquier
interferencia con los huspedes bajo pena de un castigo severo. El
rollo de papel se fij debidamente a la jamba de la puerta, ocasionando una gran excitacin. La simple palabra escrita del mandarn
ejerca un poder pavoroso -aunque pocos eran los que podan comprenderlo- y tena la fuerza de la ley, de tal manera que en el futuro
la casa fue considerada con un respeto nuevo. Wang P'an entreg
documentos en manuscrito formal, autenticados con su distintivo
sello rojo -un regalo atesorado del emperador- confirmando la
donacin del pedazo de tierra y concediendo permiso para viajar a
Cantn y Macao. \Vang P'an, doctor en letras, poeta y experto calgrafo, afamado por su incorruptible justicia, se convirti gradualmente en gran amigo personal de Ricci, amistad que se elev como
un dique en contra de la hostilidad de los graduados y el temor irracional del pueblo ante el extranjero.v
El poder del gobernador para administrar sanciones lleg a casa
de Ricci cuando un ciudadano, por el hecho de presentar un falso
testimonio en contra de aqul en la Corte, fue azotado despiadadamente con una tira de bamb de cinco pies de largo por tres pul.
gadas de ancho y una de espesor, capaz de ocasionar serias heridas.
Pudo darse cuenta cmo la mayora de los ah presentes tomaron el
castigo como algo natural, continuando sus conversaciones sin prestar
a.tendn alguna. Y cuando Ricci intervino en favor del hombre castigado
WanO'
.
o P'an respondi simplemente que el crimen no mereca
pIedad, puesto que el acusado haba tenido la osada de acusar a un
hombre inocente.v'
Cada tres aos los funcionarios influyentes eran rotados para evitar que se acumulara un podero indebido en sus manos, adems de
que los Censores acudan a las provincias para investigar la conduccin
de la administracin local. Una vez concluido su periodo de tres aos,
Wang P'an se march para rendir homenaje al Emperador y ser sometido al escrutinio peridico de su carrera. Como smbolo de su
partida el pueblo erigi una pagoda en su memoria. El nuevo
gobernador, Liu Chieh-chai, que tena reputacin de ser un hombre
cruel, ambicioso y codicioso, no vio favorablemente a los misioneros.
4fi
Ibid., pp. 45-46.
46
iu, pp.
57-58.
262
Quiso que se devolviera el sitio de la casa de la misin, y siendo

infructuosa la protesta de Ricci, ste tuvo que abandonar el lugar.
Despus de hacer frente a muchas dificultades se estableci en
Shiuchow.
Se le present una gran oportunidad a Ricci cuando pudo viajar
como graduado a visitar Nanking, una de las dos capitales chinas,
donde pudo hablar con mandarines que haban visitado y ocupado
puestos en Shiuhing y obtener un conocimiento ms profundo de la
organizacin de los departamentos as como del funcionamiento del
servicio civil. A pesar de su pasaporte autorizado por un ministro,
Rcci tuvo nuevos problemas debido al veto a los extranjeros y, en
su ausencia, sus habitaciones fueron revueltas por agentes de la burocracia. Con el propsito de evitar que su posadero sufriera mayores
molestias se sinti obligado a trasladarse a un pueblo ms pequeo
y menos importante, para lo cual eligi a N anchang, en donde conocera a algunos prncipes de la casa real que quedaron muy impresionados cuando en una cena Ricci demostr su excelente memoria.
Se acostumbraba que los hijos de emperadores anteriores recibieran
el ttulo hereditario de Wang o "prncipe" y un cuantioso ingreso
de los fondos pblicos, lo cual les permita llevar una vida suntuosa
pero con menor jurisdiccin queun mandarn de nfima categoraY
Estaban destinados a vivir fuera de Pekn y excluidos de cualquier
puesto.
La demostracin de Ricci aument su fama en el pueblo e hizo
muchos amigos. Decidi que para realizar su misin necesitaba viajar
a Pekn para conseguir la autorizacin del Emperador, y despus de
algunos contratiempos, cruzando Nanchung, pudo convencer a un
conocido para que le permitiera acompaarlo a Nanking COIDO s~
invitado. Al encontrar a esa ciudad en el caos, aqul dispuso continuar en barco a lo largo de las quinientas millas del Canal Imperial
de Pekn, una ruta ms larga utilizada para viajes oficiales prefirindose a la ruta martima que estaba infestada de piratas y tifones.
Qued impresionado por el gran bullicio de los mandarines a lo largo
de la va fluvial al viajar en barcazas en procesin a la capital, acompaados de otras barcazas cargadas con tributo en plata y especie para
la corte y el gobierno. Las embarcaciones eran haladas generalmente
por culs, emplendose ms de un milln de hombres para dragar
y reparar continuamente el canal.
41
Ibid., pp. 112-113.
263
Al llegar finalmente a las murallas de Pekn, Ricci se enfrent a

otra barrera formidable entre l y el palacio, a saber, el ejrcito de
eunucos -que se dice eran diez mil hombres 48_, el cual adems
de vigilar a las damas del palacio, rodeaba literalmente al Emperador.
Originalmente la castracin se haba constituido como la sancin para
algunos crmenes, pero el servicio en el palacio imperial les dio cierto
poder a estos eunucos y se sabe que algunos padres castraron a sus
hijos como una va hacia la influencia y la riqueza. Generalmente
los eunucos provenan de la clase ms baja y carecan de educacin,
eran resentidos y codiciosos del poder. Se encontraban entre el emperador y los mandarines a cargo de los departamentos y en su caso
la jerarqua de Ricci como graduado no fue recomendacin. Consecuentemente sus contactos con los eunucos del palacio fueron infructuosos. Nuevamente fue obligado a partir, llegando a Tanyang tan
enfermo que por algn tiempo su vida estuvo en peligro. A principios de febrero de 1599, de regreso a Nanking, Ricci encontr una
atmsfera completamente diferente y mucho ms relajada. Conoci
~ mandarines importantes tales como el ministro de Finanzas, el presidenta de la Academia de Nobles y al Censor. Impresionados por su
erudicin, insistieron en que deba quedarse. En este uolte-iace Ricci
percibi la mano de Dos.v
Siempre interesado en aumentar sus conocimientos, Ricci qued
impresionado al aprender que las observaciones astronmicas se haban llevado a una etapa avanzada, sin descubrir, no obstante. cmo
se movan las cosas, sino dando a los astrlogos la posibilidad de
prever el futuro. Anexado a las cortes de Nanking y Pekn haba un
colegio de matemticos donde un grupo de veinte o treinta eunucos
observaban continuamente a las estrellas en sus cursos. Como el resto
de los de su tipo, eran ignorantes y de baja posicin social. Bajo direccin sus observaciones eran en general lo suficientemente exactas,
aunque, por ejemplo, en la prediccin de eclipses se equivocaban
con frecuencia dndose explicaciones no con base en sus errores fundamentales, sino por la equivocacin del Hijo del Cielo para hacer
lo que se necesitaba de l. Una fe apasionada en la astrologa. as
como una extendida supersticin en relacin con los poderes del mal,
significaron que estas sinrazones tuvieran una influencia bastante desproporcionada sobre la poltica imperial.
48
49
Ibid., p. 121.
Ibid., p. 125.
264
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTtA SUNG
Una vez ms se hicieron arreglos para que Ricci viajara a Pekn,

de tal manera que pudiera ofrecer regalos de inventos europeos al
emperador. Una vez ms se embarc a lo largo del canal de quinientas millas, pero ahora abiertamente, viendo a muchos funcionarios
importantes en su camino. stos incluyeron en Tsining, en la provincia de Shantung, al comisionado del transporte de arroz, un mandarn importante a quien haba conocido en N anking, y quien le
haba dado cartas de recomendacin y la redaccin de un memorial
que haba extendido al Emperador.s? En Lintsing, Ricci qued bajo el
control de Ma T'ang, un poderoso eunuco de psima reputacin,
quien pretenda detenerlo y apropiarse de los regalos que llevaba
para el Emperador. Se presentaron cargos en contra de los extranjeros, quienes fueron detenidos durante seis meses y estuvieron en grave
peligro de ser decapitados. Casualmente el Emperador, quien haba
sido informado sobre un extraordinario reloj que Ricci llevaba, pregunt a uno de sus ayudantes por qu no se le haba entreg-ado, poniendo en juego una serie de rdenes que obligaban a Ma T'ang a
facilitar la partida de los viajeros. El asunto haba sido transferido
a la jurisdiccin del odiado pero todopoderoso cuerpo de mandarines,
el Departamento de Ritos.
Cuando Ricci lleg a Pekn, se enter de que los extranjeros no
podan entrar ante la presencia imperial y que los obsequios seran
entregados a travs del director de la Oficina para la Transmisin
de Cartas.s- Tuvo que ocuparse algn tiempo en comunicar todos
los detalles de los regalos, que sumaban diecisis en total, a los eunucos matemticos, a quienes les cost trabajo manejar los relojes. Se le
dijo que el emperador era extremadamente cruel, ordenando a menudo que se azotara a un sirviente por la ms mnima omisin o
falta, de ah la meticulosidad con que se realizaron todos los contactos.
Un da Ricci y su compaero fueron arrestados por un oficial con
una orden bajo el sello de Ts'ai Hsu-t'ai, director de Embajadas
Extranjeras para el Reino Medio, una divisin del Departamento de
Ritos,52 quien reclamaba que todos los extranjeros quedaran bajo su
jurisdiccin. La aparente simpata de Ricci con los eunucos, a quienes los mandarines odiaban, qued explicada satisfactoriamente Y
Cronin, op. cit.. p. 140.
tua; pp. 152-153.
52 tu, p. 167.
50
51
1
265
Ts'ai le dijo que l y su partido seran hospedados en el Castillo de

los Brbaros donde seran invitados del gobierno. Solamente en esta
forma podan ellos quedar bajo la jurisdiccin del Departamento.
El Castillo fue invadido por una gran diversidad de personas extraas provenientes de todas partes, quienes eran los sucesores de
aquellos que se haban reunido ah siguiendo el capricho del gran
emperador Ming Yang Lo doscientos aos antes. Haba enviado legados a todas partes de Asia invitando a los extranjeros a ir a Pekn
a rendir homenaje. En respuesta haban llegado comerciantes a ttulo
de embajadores en tal cantidad que se cre la ficcin de que haba
hasta ciento cincuenta reinos deseosos de rendir dicho homenaje. En
realidad su tributo era de un valor reducido para el emperador
quien, de acuerdo con la etiqueta normal de la munificencia digna
de un prncipe, tuvo que gastar mucho ms a cambio. Por otra parte,
los bienes trados por las bestias de carga de los comerciantes fueron
vendidas rpidamente y a buen precio en Pekn. Su trnsito fue protegido y se les proporcion alimento y hospedaje. Por supuesto, los
mandarines conocan la verdad de la situacin, que gradualmente
lleg a ser clara para Ricci, pero tenan sus propias razones para continuar la costosa farsa. En cualquier caso habra resultado peligroso
poner obstculos en la va de una disposicin que adulaba la vanidad
del Emperador.
Al interior del Castillo la labor misionera era imposible, pero
habra muchas intrigas ms para Ricci, y sus asistentes recibieron permiso escrito para residir en la ciudad. El gobernador, los eunucos
y los ministros haban tenido propsitos opuestos e incluso el emperador, no obstante que qued muy impresionado con los relojes que
le presentaron, no haba sido capaz de intervenir directamente por
temor a romper con los precedentes establecidos haca ya mucho tiempo. Ciertamente, para Ricci haba negado a ser evidente que su
objetivo de convertir al emperador sera imposible. Pero en lo sucesivo, su misin tendra xitos considerables con los sbditos del
emperador.
Ricci dejara su misin inconclusa. Muri en China el 11 de mayo
de 1610, dndose autorizacin especial para que fuera enterrado en
los suburbios de Pekn. Gran parte del trabajo que haba realizado
fue destruido poco tiempo despus por las actitudes inflexivas del
Vaticano, el cual vet por completo las actividades de los misioneros
extranjeros en China.
En esta resea selectiva de la misin de este destacado europeo se
266
han tenido que omitir muchos detalles de vital inters, pero los contactos de Ricci con la oficiala china y, a cierta distancia de acuerdo
con el protocolo, con el emperador, ofrecen una ojeada esclarecedora
sobre los procedimientos tortuosos de la burocracia Ming durante
el siglo XVI, y muestra claramente la actitud largamente sostenida de
los chinos con respecto a los brbaros, ttulo que acostumbraba darse
a cualquier pueblo que habitara en tierras que no fueran parte de
China.
Esta actitud hacia los extranjeros, as como el que los chinos
esperaran recibir tributo de todos los estados extranjeros se mantuvo
hasta el siglo XIX, cuando despus de la Guerra de las Flechas de
1857-1860, el Tsungli Yanien u Oficina para la Administracin General de Relaciones Exteriores, fue establecido en Pekn.P' Este fue un
paso importante para poner a China en la lnea de Occidente en el
manejo de los asuntos diplomticos. Hasta la Guerra del Opio de
1840-1842, China se haba negado a reconocer a cualquier otro Estfldo
como su igual. A excepcin de Rusia, cuyo territorio colindaba con
el suyo a lo largo de vastas zonas y a cuyos habitantes se les haba
permitido, mediante una disposicin especial, establecer en Pekn el
Eslo-ss kuan u Hotel Ruso, en beneficio de un grupo limitado de
sacerdotes ortodoxos rusos y para comerciantes rusos que mantenan
un intercambio directo con Rusia, no exista todava un arreglo para
la residencia de representantes diplomticos del tipo ,aceptado en el
Occidente. Todos estos representantes estaban sometidos a reglamentaciones relativas a misiones de tributo, como lo estableca el Ta-Ch'ing
hui-tien o Estatutos Recopilados, que prescriba detalladamente el ritual para cubrir una embajada desde el principio hasta el final."
Este procedimiento inclua la presentacin, por parte del representante a su llegada a la capital, de un piao o memorial, a travs
del Departamento de Ritos, acompaado de la realizacin del san-kuie
chiu-k'ou-li, es decir la postracin china arrodillndose tres veces Y
colocando nueve veces la frente en el suelo, actitud humillante totalmente desagradable a los ojos del Occidente, y que se haba convertido en el principal asunto de la poltica extranjera, especialmente
para Inglaterra como potencia militar y comercial importante. Las
modificaciones introducidas por los tratados que siguieron a la Guerra
53
54
Banno, op. cit., pp. 213 ss.

lbid.; pp. lh4.
267
del Opio haban incluido el nombramiento de un comisionado imperial en Cantn como conductor nico de los asuntos exteriores,
pero las nuevas disposiciones haban provocado una mnima impresin sobre los principios de los Estatutos Recopilados, as como sobre
las actitudes antagnicas de los funcionarios y literatos por todo el
Imperio chino. Las disposiciones incluan tambin la designacin de
cinco lugares chinos como Puertos de Tratado, con derechos comer- .
ciales especiales y adems el arriendo de la isla de Hong Kong a
Inglaterra. La presin del Occidente sigui manifestndose por la
representacin plena y el establecimiento de locales diplomticos permanentes.
Con la rebelin encolerizada con los T'ai-p'ings en el valle del
Yangts y las tropas europeas invadiendo el territorio, y despus de
difciles negociaciones y tortuosas intrigas entre los diferentes grupos
alrededor del trono que culminaron en la ocupacin de Pekn y la
destruccin del Palacio de Verano en 1860, los chinos accedieron
finalmente a establecer una Oficina del Extranjero. Esto fue propuesto en un memorial del 13 de enero de 1861 por el prncipe Kung,
primero en las negociaciones con los britnicos, apoyado por Kueiliang
y Wen-hsiang, ambos altos funcionarios, bajo la forma de tsung-li
lw-kuo shih-wu ya-men u "oficina para la administracin general de
los asuntos de las diferentes naciones", que sera la nica responsable del manejo de los asuntos exteriores." Dirigido en el estilo convencional majestuoso de dichos documentos al Emperador y apoyado
en las citas usuales de filosofa e historia, los solicitantes sentaron
como razones principales de su proposicin el estar convencidos en
base a acontecimientos recientes, de que los brbaros -lo cual se
refera a los feroces britnicos, los impenetrables rusos y los confabuladores franceses y americanos- no tenan ambiciones territoriales y
de que las dificultades internas del gobierno representaban por el
momento una mayor amenaza que los extranjeros, quienes ya estaban
retirando sus fuerzas. Ya que, adems de la rebelin Taiping en el
Sur, haba un grave conflicto con los bandoleros Nien en el norte.
Una vez que se sometiera a estos enemigos internos, el control sobre
los extranjeros se restablecera efectivamente. Se pens que esta lnea
de argumentos obtendra el consentimiento del partido guerrero que se
haba opuesto firmemente a ceder por toda la -campaa.
Existieron dificultades constitucionales para adaptar la nueva ofi6li
tu,
pp. 219-220.
268
cina a la estructura existente. El Gran Secretariado, que en 1860

era todava el rgano gubernamental estatuido ms importante bajo
el emperador, haba perdido gradualmente su precedencia ante el
Gran Consejo, establecido por los Ch'ing en 1729. Fungiendo como
una especie de consejo privado, y algunos de sus miembros ocupando
puestos ejecutivos, se encarg en realidad de definir la poltica conjunta y de tomar importantes decisiones. La administracin general
sigui en manos de los Seis Departamentos tradicionales y de algunas
agencias especiales todas inmediatamente bajo el emperador y funcionando conjuntamente con el Gran Consejo como iguales. Los
funcionarios provinciales ms importantes disfrutaron de una relacin
similar con el emperador y con las diversas organizaciones de oficinas
principales, de tal manera que estos ltimos no podan dar instrucciones directamente a, digamos, un goberuador general o gobernador
provincial. Tenan que enviar primero una solicitud al emperador,
quien expedira un edicto, aunque generalmente la opinin del Gran
Consejo era decisiva.
La conduccin de los asuntos exteriores, al menos hasta donde se
toler, se dividi entre el Departamento de Ritos y -para los llamados estados tributarios-, la Corte de Dependencias, que trataban
con Rusia, clasificada con las tribus fronterizas del Norte y el Occidente, aunque en la prctica las relaciones exteriores importantes se
decidan en el Gran Consejo. Consecuentemente surgi un problema
entre el Emperador y el prncipe Kung respecto a la posicin del
Tsungli Yamen propuesto. 56
El plan original mediante el cual la nueva oficina se organizara
de tal manera que constituyera una rama ligeramente encubierta del
Gran Consejo, qued diluido en el primer edicto sobre su funcionamiento, el cual design a tres hombres para hacerse cargo del Tsungli
Yamen, entre los cuales el nico gran consejero fue Wen-shiang. La
propuesta original haba establecido una oficina constituida solamente
por prncipes y altos funcionarios, incluyendo a todos los grandes
consejeros existentes. stas y otras modificaciones fueron rechazadas
firmemente por el Prncipe Kung y sus partidarios, con el resultado
de que se acordaron ms transformaciones.
Como qued establecido eventualmente, el Tsungli Yamen sera
semejante a las otras oficinas que conformaban la administracin
central china. Para su consejo directivo, que actuara colectivamente.:
~6
Banno,
op.
cit. pp. 224-225.
269'
se design a un prncipe imperial como miembro principal. De la

misma manera que el Gran Consejo sus cifras eran determinadas:
a diferencia de los seis Departamentos, no tena que estar constituido
por el mismo nmero de manches y de chinos.
Los funcionarios ms importantes incluan a los miembros del consejo y a diecisis secretarios, divididos igualmente entre los dos pueblos y seleccionados en el Gran Secretariado, los Departamentos de
Ingreso, Ritos y Guerra, y la Corte de Dependencias. De stos, cuatro
tenan la categora de secretarios-generales y otros dos eran los secretarios-generales asistentes. Los diecisis secretarios, quienes seguan
trabajando al mismo tiempo en sus puestos originales, estaban divididosen dos grupos que desempearan sus funciones en el Tsunzli
'lamen por periodos de cinco das. Adems, ocho de los secretarios
del Gran Consejo trabajaban en la nueva oficina como secretarios supernumerarios. La mayora de los secretarios eran nuevos en el trabajo, pero estaba tambin Yen-ju, director asistente manch del Departamento de Ritos, quien haba sido empleado en la oficina del
prncipe Kung durante las negociaciones al mismo tiempo que Ch'engIin, Secretario de la Gendarmera y Hsiu-wen, Escribano Oficial de la
Gendarmera, quienes haban trabajado recientemente en la misma
oficina, fueron agregados para apoyar al inexperto. Como es evidente
en base a la observacin de estos detalles, la estructura jerrquica
normal del servicio de Pekn se haba venido aplicando, comenzando
por las diversas categoras de kuan (funcionarios) ya discutidas, pasando por los shu-li, hsu-li o li (empleados yamen), hasta los i (sirvientes).
Los diecisis empleados, clasificados como kung-shih en el Yamen,
as como en el Gran Secretariado y algunas otras oficinas, provenan
de la Oficina Estatal del Historiador y de la Oficina Militar de Archivos, y eran elegidos especialmente para este cargo sobre la base de su
reputacin como hombres Que se mantenan fuera de las prcticas
corruptas prevalecientes. Todos ellos haban trabajado recientemente
para el prncipe Kung. Contrariamente a la costumbre general, todos
los documentos eran redactados por los secretarios, y los empleados
escribanos fungan solamente como copiadores. Adems, se elegan
doce sirvientes (clasificados como su-la) provenientes de la Casa Imperial para atender el Tsungli Yamen, y se designaban a. ocho soldados sobresalientes como mensajeros, pero al demostrar ser insuficientes para el trabajo requerido, se aumentaron ocho ms.
Se anexaron a la nueva dependencia dos oficinas ya existentes del
270
Tsung-shui-wu-ssu (Inspeccin General de Aduanas) y el T'ung tuen

kuan (Colegio de Lenguas Extranjeras). Con el propsito de ampliar
uniformemente la inspeccin extranjera que ya funcionaba en Shanghai desde 1854, su primer Inspector General, el ingls H. N. Lay,
fue anexado tambin al Tsungli Yamen. Se inaugur oficialmente
el 11 de marzo de 1861 mediante la entrega formal de su nuevo
sello, el cual haba sido creado por el Departamento de Ritos.
El nuevo departamento ofreci medios para modificar las antiguas
actitudes de los chinos hacia el resto de la humanidad, aunque slo
un poco ms del ineludible mnimo requerido para permitir la realizacin del comercio entre ambos mundo. Si bien su eficiencia no sera
tan grande como la britnica, al menos no hay duda de que en los
primeros aos y bajo la direccin de los primeros lderes, especialmente la de Wen-Hsiang, un manch que tena gran parte de las
virtudes del funcionario-erudito tradicional, as como cierta habilidad
poltica, se impuls el comercio internacional y se llev a cabo una
gran cantidad de trabajo excelente. No obstante, con el sometimiento
de la Rebelin Taiping en 1864, el gobierno de Pekn comenz a
recuperar su sentido de independencia, en tanto que el antiguo regionalismo recobr su mpetu, con el resultado de que la conduccin
de los asuntos exteriores tendi nuevamente a dispersarse. Con la.
muerte de Wen-Hsiang en 1876, el Tsungli Yamen perdi el soporte
de su influencia sin poder negar por ms tiempo su ya evidente
decadencia. 57
EL SERVICIO CIVIL CHINO: REVISIN GENERAL
No obstante carecer de algunas de las caractersticas esenciales del

concepto moderno de servicio civil -como la separacin estricta de la
participacin poltica activa en el gobierno- el cuerpo chino de funcionarios como un servicio pblico altamente organizado abierto a
los talentos, aunque no a todos ellos, merece primaca histrica entre los servicios civiles. Esto se remonta al menos a la introduccin
del ingreso por mritos y a la utilizacin de los exmenes como
parte del proceso selectivo bajo la dinasta Han en los dos g-los
prximo pasados y los dos siglos inmediatamente posteriores al inicio
de la era cristiana. Le tomara la mayor parte de dos milenios al
57
Banno,
op.
cit., pp. 244.246.
271
Occidente el poder avanzar y, en realidad, sobrepasar este sistema,

virtualmente de un solo golpe.
El gran prestigio de estos exmenes es atestiguado ampliamente
por la historia, y los considerables esfuerzos y erudicin requeridos
para su exitosa realizacin han sido tratados en nuestro breve recuento
de la variada carrera de Su Tungpo. Llevaron a la burocracia china
talentos que otros sistemas perdieron inevitablemente y la capacitaron para alcanzar un nivel de competencia que facilit la existencia
del poder chino y su sistema cultural durante un largo periodo. No
obstante, con ziene recordar que estos funcionarios-eruditos chinos no
llegaron a ser nunca un grupo jerrquico autnomo como los brahmanes en la India, "sino ms bien en un estrato de funcionarios y aspirantes al oficio".58 Su propsito era la preparacin de la mente adaptndola a la cultura tradicional, mas no inculcar las prcticas reales
de la administracin pblica, aunque, como en el caso de los servicios
civiles generales modernos, la experiencia educativa de los funcionarios tuviera una influencia impresionante en la formacin de sus
mtodos y procesos administrativos.
La aceptacin continua del confucianismo, el cual supona la participacin activa en el gobierno del funcionario-erudito de integridad
y sabidura impregnadas en la literatura clsica y capaces de ofrecer
a los gobernantes el consejo moral esencial para la realizacin de un
gobierno justo y efectivo, garantizara un alto grado de continuidad
en el gobierno aun cuando la aplicacin detallada de las reglas estaba
sometida a una modificacin considerable; por ejemplo, durante los
periodos de dominacin extranjera, cuando a pesar de los alcances
intelectuales superiores de los chinos nativos, los mongoles y los manches ocuparon una gran proporcin de las posiciones superiores, mayor de la justificada por su capacidad. Las relaciones familiares y la
riqueza afectaron la oportunidad de obtener la educacin esencial
para salir con xito de los exmenes. Por razones similares haba
una gran discrepancia entre los habitantes del campo y los habitantes
de pueblos entre los competidores, existiendo una ventaja del lado
de estos ltimos. Los diferentes cuerpos de designacin aplicaban
condiciones diferentes, siendo de importancia considerable el favor
de los primeros ministros. Los funcionarios tenan a sus oponentes
entre las grandes familias, especialmente durante el periodo feudal,
58 Max Weber en The Chinese Literati en H. H. Gerth y C. Wright MiIls, From
Max Weber, Kegan Paul, 1947, pp. 428429,
272
y en la poca en que el harn se hizo de la confianza del Emperador,

los eunucos adquirieron un gran poder y ocuparon posiciones clave
en la administracin. Haba veces en que el gobierno venda realmente grados o cargos para llenar los cofres imperiales. A los hijos y
hermanos de altos funcionarios se les asign una cuota distinta en los
exmenes, sealndose sus registros como "documentos de examen
oficial", los cuales recibiran entonces un tratamiento favorecido, aunque sta no haba sido la intencin original.w
Puesto que las pruebas se dedicaban al carcter y la integridad
as como a los conocimientos clsicos, existen pocas evidencias de que
los chinos, ms que cualquier otro sistema, desarrollaran mtodos
efectivos para determinar en la etapa de reclutamiento las capacidades
prcticas del candidato para trabajar como funcionario. El grado de
habilidad literaria -incluyendo la comprensin del contenido y los
problemas de la administracin de que las historias oficiales estaban repletas hasta el ltimo detalle; sobre la base de prueba ofrecida
por los exmenes era siempre ms simple y confiable, muy til para
equilibrar factores adversos como los que se. han mencionado.
Ciertamente, la burocracia china gener y padeci todos los mltiples males administrativos que generalmente se aplican al concepto
"burocracia", siendo en ocasiones viciosamente corrupta." Con todo,
dicha corrupcin fue un concomitante comn de las actividades sociales en la mayora de las sociedades, y la corrupcin pblica de otra
parte rara vez se acompa de la eficiencia que los funcionarios-erudi-.
tos chinos tenan en la punta de sus dedos. Esta institucin fue el
nico factor de carcter permanente que contribuy ms que cual
quier otra cosa al podero considerablemente duradero de la civilizacin china. Es dudoso el que aun bajo el impacto desintegrante de
las filosofas extranjeras de Karl Marx, copiadas con escasa habilidad
del Occidente, China haya hecho a un lado este legado de aos. La
sentencia shakesperiana de que "el mal que hace el hombre perdura
despus de su muerte, el bien es enterrado frecuentemente con sus
huesos" 61 puede o no ser cierta, pero ciertamente funciona al aplicarse al revs a las instituciones; de otra forma las civilizaciones no
habran podido sobrevivir incluso hasta esta temprana poca.
59 Chang Chung-li en "Merit and Money" en The Chinese Civil Seruice, editado
por Johanna M. Menzel, Heath, pp. 22-23.
60 Por ejemplo, Etienne Balazs, Chinese Civilization and Bureaucracy, editado por
A. F. Wright, Yale Univ., 1964, pp. 16 ss.
61 Julio Csar, Acto IIl, escena 2.
VII. LA POLTICA DE LA INDIA: 1556-1853

ENTRE la gran era administrativa de la dinasta Maurya, fundada
por el clebre Chandragupta en 322 a.c. y que tratamos brevemente
en el primer tomo, y el ascenso del Imperio mogol bajo Akbar
el Grande (gob. 1556-1605) los pueblos del subcontinente hind
experimentaron muchas vicisitudes. Al paso de los siglos surgieron
varios imperios, la mayora de corta existencia, y una multitud de
Estados. Fueron frecuentes las invasiones del exterior, especialmente
de las tierras montaosas del Occidente y el Noroeste, y se mantuvo
constante el conflicto interno, en el que el brahamanismo y el
budismo figuraron en forma destacada. Los gobiernos cambiaban
de un da a otro y los modelos polticos eran caleidoscpicos. Los
estudiosos hindes penetran incesantemente en los registros existentes para descubrir y esclarecer los diversos modelos y prcticas administrativas que existieron en diferentes lugares y pocas.' Difcilmente
puede ponerse en duda el que estas investigaciones valdrn la pena,
considerando que las evidencias en conjunto son abrumadoras respecto a que el cambio lleg con suma frecuencia para permitir el
surgimiento de un modelo de administracin establecido, capaz a su
debido tiempo de ofrecer un factor estabilizador para las generaciones
futuras.
.
La amenaza del Islam comenz a extenderse desde el Occidente
en el siglo VIII, pero no fue sino hasta unos 300 aos despus cuando,
en 1001, los ejrcitos de Mahmud de Ghazni invadieran el Punjab en
busca de riquezas y tributo. La influencia de las religiones completamente opuestas de Buda y Mahoma, una esencialmente tolerante y
pacfica, la otra bsicamente intolerante y activista, fue terrible. Ms
que nunca la India se convirti en un territorio de agitaciones y opre~in. Fue durante el siglo XII cuando empez la verdadera conquista
Islmica, con los seguidores de Mahoma instalados como la raza gobernante sobre el resto. Ambas religiones eran demasiado distintas
espiritualmente para permitir la coexistencia de los hindustas y los
musulmanes. No obstante que el sultanato fue establecido durante
el siglo siguiente, la verdadera unidad no se lograra fcilmente y el
1 Vase, por ejemplo, H. M. Sinha, The Deuelopment 01 Indian Policy, Asia
ing House, 1963.
273
Publisl1-
27-4
LA POLTICA DE LA INDIA
pas permaneci dividido en varios Estados separados cuyos lmites

quedaban ms o menos determinados por el podero militar que tuviera cada uno de ellos en una poca especfica.
A causa del surgimiento de una nueva amenaza desde el Occidente ms lejano, representada por los portugueses en la persona de
Vasco de Gama, al llegar a Calicut en la costa Malabar, se present
en escena Babar, un conquistador de sangre mongol y turca. Siendo
originalmente gobernador de un pequeo principado en Samarkanda,
Babar se las haba arreglado para asegurarse la gubernatura de Afganistn. Llamado para ayudar al gobernador del Punjab, quien estaba
en una revuelta contra la dinasta gobernante, decidi permanecer en
esta tierra ms prspera y en 1526, en Panipar, con su compacto ejrcito bien disciplinado, arras con las enormes fuerzas del emperador.
Babar gobern su nuevo reino slo durante cuatro aos antes de su
muerte. Inicialmente su hijo Humayun no pudo conservar el poder
y muri durante un intento posterior, dejando a su hijo Akbar el
logro del triunfo sobre sus oponentes en una segunda batalla. en
Penipat, as como el establecimiento del Imperio mogol que proclam una gran nueva era para la India. Se realizara un verdadero
esfuerzo por garantizar la cooperacin de los hinduistas y los musulmanes y por introducir un sistema de gobierno que tuviera permanencia, con un sistema de administracin bien planeado, el cual repetira para un nuevo Indostn los xitos en esta esfera de la antigua
dinasta Maurya.
Akbar (gob. 1556-1605), quien fue contemporneo de Isabel la
Grande de Inglaterra. extendi su Imperio incesantemente por la fuer. za de las armas, no tanto por eleccin personal como en respuesta a
la dinmica de la situacin, ya que su verdadero inters era la poltica, no la guerra. Sus tenientes musulmanes, la mayora de origen
afgano o turco, ocuparon posiciones predominantes, pero la mayora
de sus sbditos eran hindes y Akbar, deseando consolidar a la India
bajo su gobierno, restituy los privilegios de los prncipes hindes
creando de esta forma su sistema de gobierno hasta el punto de posibilitar que ambos pueblos trabajaran lado a lado, una poltica que
no fue del agrado de los seguidores muslimes ms devotos. Pero su
grandeza como lder sera suficiente para superar toda la oposicin
y su Imperio en la cspide sera una creacin verdaderamente esplndida, factible de ser comparada con las ms grandes de todos los
tiempos.
LA ADMINISTRACIN
275
MOGOL
Los Estados hindes y muslimes se basaron en la accin del monarca,

quien gobernaba por derecho divino y encabezaba todas las ramas del
gobierno. Haba sido costumbre de los lderes musulmanes el participar en las trivialidades de la administracin y somos afortunados
de contar con un registro contemporneo detallado de cmo Akbar
desempe esta tradicin en su extenso reino. Esto est incluido en
las dos obras del cronista Abul Fazl en el Akbar Nma, completado
por el A'in-i-Akbarv
Al encontrarse frente a una situacin tan agobiante, Akbar -quien
desde un principio explic claramente a todos los que lo rodeaban
que l llevaba consigo los asuntos y esperaba su completa cooperacincomenz por sentar una rutina para l mismo que se seguira con
u?a regularidad tal que llegara a constituir una tradicin para la
dmasta. 3 Estableci un horario diario que incluy su presencia personal en tres ocasiones para la conduccin de los asuntos pblicos.
Su ejemplo fue seguido sustancialmente por sus sucesores inmediatos
]ahangir (gob. 1605-1627) y Shah Jahan (gob. 1627-1658).
Akbar instituy el [haroka-i-Darsham, una reunin diaria en el
patio en el que todos los ciudadanos, .hindes o muslimes, de todas
las categoras -soldados, comerciantes, mercaderes, artesanos y camp:,sinos- se reunan temprano durante el da para recibir la bendiCIOn real, y para que los menesterosos y oprimidos obtuvieran una
compensacin sin formalismos ni obstculos.' La justicia era administrada por el rey al ocurrir los delitos. Durante la tarde se celebraba
un darbar con una ceremonia y un espectculo magnficos en el cual
se conducan asuntos pblicos importantes: tales como la inspeccin
de los elefantes del Estado y la fijacin del precio de nuevos animales; la inspeccin por parte del rey de los productos de los karkhanas
o fbricas del gobierno. Se establecan cuestiones del personal, incluyendo la realizacin de nombramientos o la concesin de incrementos:
los oficiales provinciales y militares eran entrevistados antes de partir
a hacerse cargo de obligaciones lejos de la capital. En el darbar se
hacan honores especiales a un prncipe u otro funcionario sealado
por el rey, y los visitantes distinguidos eran recibidos ceremoniosa2
3
4
Ibn Basan, The Central Structure 01 the Mughal Empire, Oxford, 1936, pp. 'Io.
iua., p.
iu,
66.
p. 68.
276
mente; en ocasiones los prisioneros de guerra eran estigmatizados con

ignominia. Se determinaba un da diferente para los casos judiciales.
Finalmente, al anochecer se celebraban audiencias privadas.
No es sino hasta el reinado de Shah jahan que contamos con
detalles de la verdadera rutina y la transaccin de los asuntos en el
darbar, pero no hay duda de que stos se remontan hasta los primeros das del rgimen. Los secretarios de los diferentes departamentos
permanecan en el ]haroka o balcn elevado donde se sentaba el rey,
para informar sobre varias cuestiones y para recibir sus rdenes. Al
mismo tiempo se hacan informes sobre las decisiones tomadas en el
dar bar anterior." Al introducir estas nuevas rutinas Akbar haba creado los medios para llenar la laguna en el sistema estatal, que haba
carecido de un cuerpo permanente para controlar la maquinaria administrativa, debilidad que se manifest con la cada de la ley bajo
regmenes anteriores. Con todo fue una disposicin: por la cual la
eficiencia de la administracin dependa excesivamente de la voluntad
y la salud del gobernante, cuya suerte de ninguna manera era fcil.
Una evolucin interesante del gran visirato fue la institucionalizacin del Vakil bajo Akbar y sus sucesores inmediatos. Tradicionalmente el visir era el nico ministro poderoso cuyo cargo no era
duplicado ni dividido, excepto bajo condiciones en que la extensin
de su control, posiblemente por razones geogrficas, era demasiado
amplia para un solo hombre. Los monarcas mogoles preferan evitar
colocar demasiado poder en manos de una sola persona mediante
el nombramiento de varios ministros dirigentes y la autorizacin al
Vakil de conservar solamente su prestigio y dignidad especiales o
incluso dejando el cargo incompleto. As, durante el periodo de noventa y siete aos cubierto por los tres primeros emperadores (15601657) se nombraron diez Vakils que oficiaron aproximadamente 39
aos en total. 6
La razn fundamental para esta poltica puede encontrarse en la
vigorosa intencin del gobernante de mantener sus manos sobre las
riendas del gobierno y sumergirse constantemente en los detalles de
la administracin. Siguiendo la tradicin musulmana, Akbar comparti las responsabilidades del Estado entre cuatro ministros, al lado
del Vakil, quien, como hemos visto, lleg a ser slo un diagnstico.
Las cuatro ramas o departamentos se encabezaron respectivamente
por: 1) Ingreso y Finanzas por el divn o Divn-i-kul (divn principal);
11
ti
lbn Rasan, op- cit-, PI>- 74-75.

Ibid., p. 140.
Z77
2) Militar, por el Mir Bakhshi (jefe Bakhshi) 3) Fbricas y almacenes

por el Mir Saman (oficial ejecutivo en jefe); y 4) Eclesistico y judicial por el Sadr. De estos el divn ocupaba la primera posicin,
cuyo titular era normalmente el visir. Su categora era ms alta que
la de sus tres colegas, pero no supervisaba ni a stos ni a sus departamentos. Cada uno era responsable en forma individual de su propio
departamento, aunque mediante la celebracin de consultas .Akbar se
aseguraba de que mantuvieran una relacin constante entre s sobre
asuntos polticos y en realidad cada uno tena plena conciencia de
los asuntos importantes que se estaban tratando en todos los departamentos. Hizo todo lo posible para que su propia capacidad, para ver
las cosas como un todo. fuera cultivada por sus tenientes sin desatender sus responsabilidades individuales. El modelo que hemos resumido
se desarroll en diversas etapas y sera sometido a modificaciones bajo
los sucesores de Akbar.
Akbar afront ciertas dificultades para encontrar a los hombres
adecuados para su nuevo sistema. El primer divn, Muzzaffar Khan,
quien tom posesin del cargo durante el noveno ao de'! reinado,
contaba. con una gran experiencia en la administracin del ingreso
V estaba tambin informado sobr la maquinaria central administrativa. Una carrera que lo haba hecho ascender desde la base lo hizo
recomendable ante el emperador, debido a que le haba proporcionado un slido conocimiento del trabajo hasta la raz, conocimiento
del cual carecen aquellos que ascienden repentinamente al poder.
La eleccin de Muzzaffar, sin altas relaciones o recomendaciones, es
suficiente para demostrar su gran habilidad." Bajo su direccin el
divn ascendi a una posicin lder entre los departamentos. No obstante, en el ao dcimo noveno del reinado, Muzzaffar fue destituido
de su cargo por mal comportamiento hacia el gobernante. Obviamente, este paso se dio para dar un ejemplo, pero se anul una sentencia
de deportacin al Hejaz y, despus de una temporada en un cargo
inferior, Muzzaffar fue nombrado divn nuevamente, otorgndosele
tambin el honor de Vikalat, no obstante que renunciara poco despus por una cuestin de jerarqua militar. Lleg nuevamente a la
corte y al Vikalat en el ao vigsimo segundo y, junto con los otros
dos ministros acompa a Akbar en un viaje al Punjab. A su regreso
Muzzaffar tom parte en una inspeccin del Tesoro de. la capital y
en el ao vigsimo cuarto fue nombrado gobernador de Bengala.
7
Ibn Rasan, op. cit., p. 150.
278
Este puesto se consideraba como el contrario a la cspide, lo cual le

produjo una sensacin de fracaso y condujo a su prematura muerte."
Los asuntos notables tratados durante el viaje real que acabamos
de mencionar resultan interesantes. Incluyeron la re asignacin de
responsabilidad para algunas casas de moneda, la expedicin de una
orden para la acuacin de rupias cuadradas, y la dispersin a diferentes provincias de un grupo de afganos acusados de opresin y de
demorar la administracin de la justicia en algunas aldeas. Muzzaffar
y otro ministro fueron enviados a jalundah para investigar la situacin de los menesterosos e informar al rey sobre los casos que valieran
la pena. El gobernador del Punjab fue destituido por mala administracin y sustituido; tambin se consider el caso del amal [uzar (recaudador) de Delhi, contra el cual se haba manifestado el pblico.
Durante un viaje de este tipo realizado posteriormente por Akbar
en su trigsimo cuarto ao, lo acompaaron nuevamente todos los
ministros, y sucedi que Mir Fatahualla Shirazi, quien era divn en
ese entonces, muri en Kashmir. El comentario de Akbar cuando
recibi la noticia indica el gran mrito de Mil' Fatahualla, quien fue
generalmente aclamado. Dijo, "Mir era mi Vakil, filsofo, mdico y
astrnomo. Quin puede entender mi pena por l? Si hubiera cado
en manos de los firangian (galos) y stos hubiesen pedido todos mis
tesoros (sic) a cambio de l, habra participado gustoso en ese conveniente negocio y obtenido esa preciosa joya a bajo precio","
Adems del divn, el Departamento de Finanzas estaba dividido
en cuatro ramas bajo el divn-i-khalsa (para tierras), el divn-i-tan
(para salarios), el mushirj (contador en jefe) y el mustauji (auditor),
cada una de las cuales se subdivida en varias secciones de acuerdo
a las necesidades y la naturaleza del trabajo. Cada uno de los funcionarios en jefe tena un asistente personal y varios superintendentes
de oficinas. Las ramas contaban con un cuerpo de escribanos especialmente preparados en las tcnicas de la oficina particular. El divn
tena responsabilidades triples que lo mantenan en contacto con los
tres departamentos del gobierno central, adems del, suyo propio,
as como con los Emires y los nobles y con cualquier parte de la
administracin provincial. As: 1) como jefe del departamento del
ingreso mantena el control sobre todos los oficiales que recibieran
un salario del Estado; 2) como oficial ejecutivo en jefe controlaba a
8
9
Ibn Hasan, op. cit., p. 155.

p. 164.
iu,
279
todos los funcionarios provinciales, del gobernador para abajo; y

3) como ministro de Finanzas tena parte en todo aquello que se relacionara con el tesoro real de una u otra manera. Fue definitivamente
el ejercicio de esta supervisin general por parte del divn lo que
cont para su ascendencia entre los dems ministros. De esta forma,
los mogoles parecen haber tenido una amplia experiencia en las ramificaciones de lo que hoy da conocemos como "control del Tesoro't.w
El puesto de mir bakhshi tuvo sus orgenes en los primeros regmenes muslimes, pero fue Balban quien, como medida de seguridad
en contra del visir coloc al departamento militar bajo un control
separado.u Adems de sus obligaciones especficas el mir bakhshi
era poseedor de una distincin especial debido a su cercana al
rey en el darbar. Acompaaba al rey en la cmara privada y lo atenda en el transcurso de la reunin, mantenindose de esta forma en
Contacto con todos los asuntos importantes del Imperio. Adems acompaaba a su soberano en todas las giras, viajes de placer y expediciones de cacera. Sus obligaciones incluan la presentacin ante el rey
de todos los candidatos a los servicios militares, todos los soldados y
caballos de los mansabdars en la poca de nombramiento, y todos
los oficiales permanentes a intervalos regulares. Presentaba tambin
a todos los altos funcionarios provenientes de las provincias o que se
dirigan a ellas, as corno a las embajadas y a otros visitantes distinguidos. Otra labor interesante era el recibir todos los informes de las diferentes provincias y su presentacin al rey. De esta forma, adems de
lder militar era tambin jefe del servicio diplomtico y del servicio de
relaciones pblicas, al menos hasta donde ya se haban desarrollado,
y parece que la prctica mogol en estos cam~os estaba: muy ad~
lamada para la poca. Pero los requisitos del mlr ba~hshl no ter~l
naban aqu. Su departamento tena una buena cantidad de trabajo
de oficina,' el cual inclua la expedicin de varios certificados, el
manejo de la correspondencia y la realizacin de numerosos registros.
As, aunque necesitaba tener una distinguida carrera militar, era
tambin administrador y para sus obligaciones ceremoniales en el
darbar era una ventaja tener cualidades literarias.
El mir saman, como supervisor de las fbricas y los almacenes,
mantenido por el gobierno central para fines ~el Estado: se hada
cargo de una amplia gama de artculos, desde piedras preciosas hasta
10
iu, pp.
11
tu,
204.206.
pp. 210-211.
280
piezas de artillera. Era el responsable del equipo y las provisiones

militares y de las disposiciones para viaje relacionadas con visitas y
caceras reales. Sus responsabilidades vinculadas con los karkhanas
o fbricas reales, eran particularmente importantes. Cuando uno toma
plena conciencia de las grandes riquezas y la magnificencia arquitectnica del Imperio de Ak.bar es evidente que el mir saman ocupaba
una alta jerarqua entre los ministros del rey. Era asistido por el
divn-i-buyutat, responsable del aspecto financiero, quien originalmente haba sido co-administrador ms que subordinado, si bien el mir
saman lleg a ser relativamente ms importante; por el M ushrii-i-kul,
contador en jefe del departamento que dispona de un mushrii en
cada rama; el mustauii, responsable de la supervisin general de las
karkhanas; y el darogha-i-kachehri, quien era el responsable de la supervisin general del establecimiento de la Oficina, incluyendo la
custodia y el movimiento apropiado de los papeles, el comportamiento adecuado de las personas hacia los escribanos y servidores, y la
seguridad de la oficina. Haba tambin un darogha en cada rama o
karkhana; que era una especie de administrador general, y tambin
un tahvildar, quien estaba a cargo del efectivo y el material proveniente de la unidad. Tiene un significado especial el que el rey se
interesara personalmente por las fbricas en todos los niveles. El
aprobaba los fondos, inspeccionaba las karkhanas y examinaba los
productos en el darbar. 12
z n el ao trigsimo cuarto del reinado de Akbar fue introducido
el nuevo puesto de nazir, ubicado en la categora siguiente al divni-buyutat. Parece que su designacin se debi al gran incremento en
el trabajo del departamento. El nuevo funcionario estaba relacionado
solamente con el divn y, no obstante que se encontraba debajo de
ste en nivel y jerarqua, era el responsable de revisar el trabajo
realizado con el fin de garantizar una eficiencia y una exactitud mayores, adems de imprimir su sello. No tena obligaciones ni facultades especficas y su labor contena un alto grado de coordinacin,
paso que se dio obviamente para hacer frente a los problemas surgidoS
de la creciente administracin.
La situacin del ministro restante, el sadr, era muy peculiar para
el sistema islmico. Sus obligaciones eran triples: 1) como el jefe
islmico ms distinguido en religin y erudicin, censuraba en cierta
forma la educacin, las ideas y la moral del pueblo; 2) puesto que
12
Ibn Rasan,
op. cit., pp.
238-250.
LAPOLtTICA DE LA INDIA
281
la ley islmica era el fundamento del sistema gubernamental, l era

el jefe del departamento judicial y el responsable del nombramiento
y la vigilancia de los distintos magistrados; y 3) como vnculo entre
el rey y el pueblo, era responsable ante el primero de la recomendacin de los estipendios adecuados para ulama y eruditos dedicados al
servicio de la religin con el fin de evitarles los desasosiegos de ganarse la vida, as como de notificar al rey sobre otros casos merecedores de la atencin real.P
La caridad era una obligacin religiosa esencial que el rey, sobre
todo, deba a sus sbditos. El desagravio se conceda independientemente de la casta y el credo. Con el crecimiento del Imperio se haban
encontrado insuficientes desde haca mucho tiempo los mtodos informales de viviendas, y resulta significativo que en su vigsimo tercer
ao Akbar se haya propuesto regular llt caridad ordenando la ereccin de casas para pobres permanentes y semis para asegurar que el
necesitado tuviera un hogar. En este caso se dieron disposiciones especiales para hindes y musulmanes. Se dieron tambin provisiones
al viajero sin recursos. Sin duda las prcticas de Bizancio tuvieron
cierta influencia aqu. Bajo los sucesores de Akbar se dieron disposiciones para que en tiempos de hambre se distribuyeran provisiones
cocinadas; sin embargo, dicha intervencin del Estado no pudo llegar
muy lejos en la lucha contra la gran amenaza del hambre que Peridicamente ha tenido que afrontar la India. Por lo general la caridad
del Estado fue muy selectiva y ocasional. El problema era demasiado
grande para ser resuelto adecuadamente con los instrumentos administrativos disponibles en ese entonces.
Akbar tena una gran habilidad para la organizacin, la cual ciertamente no se detuvo con la racionalizacin y el mejoramiento del sistema ministerial, y que qued comprendida en la moderacin del
visirato normal todopoderoso de los sistemas orientales y la sustitucin de un esquema de chequeos y balances en el ministerio. De vez
en cuando se otorgaron responsabilidades administrativas individuales
a personas apropiadas vinculadas a la Corte que no ocuparan posiciones en ninguno de los departamentos centrales, y se llamaba a Personas de fuera para ser miembros de los consejos que se celebraban
para discutir en presencia del rey una gran diversidad de asuntos
estatales. Cada uno hablaba a su turno. de acuerdo con la jerarqua
y la posicin. Las opiniones se expresaban libremente y despus el rey
lB
tu,
p. 258.
282
decida. Participante activo en todas las esferas de actividad, Akbar

era el coordinador clave, a decir verdad el nico coordinador en muchos sentidos de todo el sistema. Sent un ejemplo que slo unsucesor sobresaliente poda esperar seguir, y solamente uno con tantas
energas y tan apto como l podra soportar la tensin.
El sistema de personal tena virtudes especiales. Los oficiales podan ascender desde las nfimas categoras, independientemente de
la clase, casta o credo, influencia o recomendacin, solamente por su
virtud de capacidad y lealtad, y muchos lo hacan. Incluso los minstras disfrutaron de seguridad con su buen comportamiento y eficiencia y no se vieron sometidos a los peligros y amenazas usuales de los
sistemas absolutistas del capricho real y la intriga en la corte. Solamente un ministro fue acusado de alta traicin durante el reinado de
Akbar: a saber, Shah Mansur, quien fue juzgado en un tribunal regular y ejecutado inmediatamente. Akbar se llen de pesar."
La administracin estaba sujeta a un cdigo de reglas que garantizaban que todos los funcionarios conocieran cules eran las normas.
De acuerdo con este cdigo un funcionario inferior poda impedir
que uno superior se excediera en sus facultades autorizadas. El rey,
. aunque era superior a estas normas y reglas, pona un buen ejemplo
al hacer una costumbre someterse a ellas.
Resultar interesante echar un vistazo al gobierno provincial del
Imperio respecto a la forma en que se organiz en el ao vigsimo
cuarto del reinado de Akbar. En lugar de seguir la prctica habitual
del Oriente de parcelar el pas en feudos militares, Akbar lo organiz
en provincias cuyas instituciones quedaron bajo el control directo de
la capital."
Sometidas directamente al rey -y al vakil donde se ocupaba SU
puesto-s, cada provincia estaba bajo la direccin de un sipahsalar, de
cuya competencia dependa en gran medida la efectividad del gobierno. Ocupaba el cargo a voluntad del gobernante y por costumbre su
turno era generalmente breve. Se esperaba que dispensara una justicia
imparcial, no interfiriera en asuntos religiosos y que actuara generosamente hacia el pueblo. Era comandante en jefe del ejrcito provincial, tena la responsabilidad especial de mantener la seguridad en los
caminos, era su obligacin asegurar una recaudacin adecuada de los
impuestos, y se le ordenaba vigilar otros asuntos pblicos en tanto
1. Ibn Hasan, op. cit., po 352.
lIS
Sinha, op. cit., depende tambin del Ainj-Akbari.
283
representante del rey. Mantena a un cuerpo de espas -o se asemejaban ms a los insPectores?- para garantizar un conocimiento adecuado de lo que estaba ocurriendo.
Cada una de las provincias estaba dividida en' sarkars, bajo un
iaujdar, quien era nombrado por el rey y funga como asistente del
.sipahsalar para asegurar un gobierno adecuado en su rea, y tambin
como agente directo de la Corte. En los pueblos ms grandes el faujdar era auxiliado por el kotwal, quien ejerca poderes policiacos especiales. Era su obligacin el preservar el orden as como tambin
actuar en representacin del gobierno en asuntos que fueran de su
inters especial. Hasta cierto punto era un censor de la moral pblica
hasta el grado de vigilar que las mujeres no montaran a caballo.t" ni
fueran abrazadas sin su venia. En los cuarteles del sarkar se ubicara
tambin a los qazis o magistrados con sus asistentes ejecutivos los
mir adls, quienes actuaban independientemente de la parte ejecutiva. Cada sarkar era subdividido en parganas, y las parganas en aldeas,
cada una con sus propios funcionarios.
La recaudacin de los impuestos en el rea estaba en manos del
amii, quien tambin estaba directamente vinculado con el gobierno
central. Tambin l tena a sus asistentes recaudadores, tales como
el karkun (registrador de recaudaciones), el mukaddam (oficial del
ingreso de la aldea) y el patwari (administrador de la tierra). Era
obligacin suya el evitar la tirana mezquina en las aldeas, especial~ente por parte del jefe. Requera de un numeroso personal subordInado, entre el cual el bitikchi o escribano era importante. Siendo
una especie de registrador, el bitikchi llevaba registros sobre informacin relevante de la aldea. Haba tambin [otahdats (tesoreros)
que eran responsables de la seguridad y la contabilidad del dinero
pblico. De esta forma la administracin local estaba altamente especializada con un sector financiero muy bien concebido.
En este sistema esencialmente autocrtico de gobierno local, el
grado de autonoma y delegacin estaba estrictamente limitado y haba
una clara divisin del control del centro. En tanto que el sipahsaias
era el responsable de la supervisin general al interior de su rea,
la mayora de los asuntos. administrativos eran supervisados directamente por los ministros especializados en el centro. Esto no se aplicaba a la administracin de la ley, ya que no haba una jerarqua
de cortes y las provincias eran autosuficientes a este respecto. En esta
16
tue; p. 500.
284
esfera el kotwal estaba sometido al sipahsalar y desligado completamente del secretariado central. El sipahsalar actuaba .a nombre del
rey en apelaciones contra la sentencia de los qazis y los sadars.
De esta forma el sipahsalar qued liberado en gran medida de los
detalles de la administracin, pero fue el responsable de la coordinacin del gobierno y el buen orden de las provincias en todos sentidos.
Su posicin reflejaba la que el rey ocupaba en el centro y su poder
dependa de sus energas personales y sus cualidades para el liderazgo, la situacin econmica y social en el rea y la condicin de las
comunicaciones con la capital. Obviamente, en una poca en que el
traslado era an difcil, un rea distante de la capital slo poda ser
gobernada en forma eficiente por un lder que fuera competente y
estuviera preparado para tomar decisiones al momento de los hechos
en caso de emergencia; y los funcionarios del centro actuaran inteligentemente al no intentar administrar por control remoto ni pretender asegurar que toda actividad local se llevara a cabo estrictamente de
acuerdo con el libro. Parece que la administracin hind al meHOS
bajo el reinado de Akbar, no obstante haberse guiado por principios
estrictos, funcion con una flexibilidad que sabiamente el mismo
emperador practicaba. He aqu el caso de un gran gobernante que
fue tambin un gran administrador.
Con todo, los hechos estaban ya escritos: sin duda este fue el sistema de un genio. Puede entonces preguntarse, cules fueron las
debilidades que provocaron la prematura decadencia del reino de
Akbar?
En primer lugar y ante todo estaba el alto grado de centralizacin y la dependencia del sistema de un solo hombre. No existi una
verdadera alternativa bajo las condiciones presentes. No hubo una
constitucin legal en el sentido moderno que garantizara la continuidad de las instituciones, ni un grupo en el pas lo suficientemente
coherente y poderoso para tomar las riendas del gobierno en caso de
una vacilacin del liderazgo. El rey tena que ser lo suficientemente
poderoso para proteger a sus sbditos no solamente de los enemigos
del exterior, sino tambin del abuso interno del poder en contra del
dbil por parte de sus propios agentes y de los jefes locales. En suma,
el Imperio moghul fue durante un largo periodo la realizacin de
Akbar el Conquistador, cuyos triunfos por todas partes no seran
igualados fcilmente por sus sucesores. Todos los intentos por unificar a los muslimes, sikhs, rajputs, saiyidas, sheikhs, afganos, idans y
turans, y por retener las fuerzas de la desintegracin tuvieron xito
I
I
285
solamente durante los reinados de los tres primeros emperadores. Ms.

an, el pueblo careca de un espritu nacionalista, a pesar de los
esfuerzos de Akbar por formarlo. La decadencia puede atribuirse al
retorno de Aurungzebe, hijo del Shah Jehan quien haba sido destituido en 1658, a la antigua poltica de conservacin del liderazgo
fantico de los muslimes y la represin de la mayora hind. De
hecho durante su reinado el Imperio sigui expandindose casi por
voluntad propia, de manera que a su muerte en 1707, toda la estructura haba llegado a ser exageradamente grande y floja, con las fuerzas de la ruptura listas para explotar. Los persas en el exterior y los
marathas desde el interior estaban listos para tomar del poder, en
tanto que las distintas naciones europeas -holandesa, portuguesa,
francesa e inglesa- permanecan espectantes, mientras los aventureros
se agitaban entre el comercio honesto y el saqueo deshonesto, pero
esperando que la historia diera pie para determinar su papel en el
escenario de la India.l"
LA COMPAA DEL
ESTE
LA FASE COMERCIAL,
DE LA INDIA:
1600-1833
Aun durante el periodo en que Akbar ocup el trono y cuando el

Imperio mogol estuvo en su cenit, emerga subrepticiamente un
nuev,o podero opuesto, del otro lado del mundo, mediante la incorporacin de un grupo de aventureros y comerciantes, ninguno de los
cuales pudo tener la ms remota idea de las cspides que iba a alcanzar su movimiento relativamente insignificante. El ltimo da de
diciembre de 1600, en e reino de Isabel la Grande de Inglaterra, se
haba concedido una carta de privilegio como concesin por un perodo de quince aos al conde de Cumberland y a 215 caballeros, regidores y comerciantes de Londres, por el descubrimiento del comercio
con las Indias Orientales. A principios de abril del ao siguiente zarparon cinco barcos -el Red Dragon, el Ascension, el H ector, el Susan
y el Guest- de Torbay rumbo a las islas de especias de Indonesia. Fue
as como naci la Compaa del Este de la India, comenzando una
etapa que se manifestara como un captulo asombroso en la expansin inglesa. Ya otras naciones se haban mostrado interesadas en las
perspectivas del comercio con el Oriente y varios pases europeos si17
Ibn Hasan, op. cit., pp .347-360.
guieron el juego estableciendo compaas comerciales: los holandeses

en 1602, los franceses en 1664 y los daneses en 1729. Los portugueses
haban estado presentes en el rea durante muchas dcadas, pero sus
energas se haban dedicado principalmente a la apertura de rutas
martimas.
La nueva Compaa fue autorizada para establecer tres estaciones
comerciales o factoras, las cuales quedaron establecidas efectivamente
durante los reinados de Jahangir y Shah Jahan, en Surat, Fuerte Sto
George (que se convertira en Madrs) y en el Hooghli justo sobre
Calcuta (adonde fue trasladada posteriormente). En 1661 la Compaa
recibi Bombay de manos de Carlos II, quien la haba recibido de los
portugueses. La Compaa tendra problemas coI! otros comerciantes
ingleses, quienes se internaron en sus territorios y de hecho, hacia
fines del siglo XVII, fue autorizada una compaa rival, aunque en
1701 ambas se amalgamaron en la Honorable Compaa de la India
Oriental.
Despus del debilitamiento del Imperio mogol, acentuado por las
polticas destructivas de Auruangzeb, las compaas, preocupadas por
'asegurar condiciones favorables al comercio pacfico en sus propias
reas, fueron atradas cada vez con ms fuerza a los asuntos polticos.
La rivalidad nacional entre Inglaterra y Francia encontr un campo
de operaciones nuevo y fructfero en la India y este conflicto adquiri
mayor .importancia cuando el marqus joseph-Francois Dupleix (1697'
1763) fue nombrado gobernador de la compaa francesa y decidi,
'Con la ayuda de los prncipes locales, expulsar a los ingleses de Bengala. Fue despus de un amargo conflicto cuando sus planes se vieron
frustrados en forma decisiva por Robert Clive (1725-1774) y finalmente concluy con la rendicin en enero de 1761 de Pondichery
por el comandante francs Lal1y Tollendal, un irlands que tal vez
injustamente sera decapitado en Pars cinco aos despus por traicin al establecimiento.
Los primeros que sirvieron la Compaa de la India Oriental fueron comerciantes, inspirados por un gran deseo de riqueza y aventura
y una leve idea de convertirse en gobernadores. El dinero era SU
objetivo, el dinero y las riquezas en abundancia, debido a que saban que por las condiciones climticas y sanitarias su tiempo poda
ser breve, con frecuencia fueron unos explotadores despiadados en SU
carrera tras la ganancia. No obstante, la cada vez ms inestable condicin de las tierras en las que operaban los oblig, muy en contra
287
de su voluntad, a asumir responsabilidades que ciertamente no

eran de su incumbencia.
Fueron enviados como factores (agentes comisionados) o agentes
comerciales, y sus estaciones fueron nombradas factoras, que significaba los cuarteles de los factores y no se relacionaban con la manufactura. En 1675 la Compaa llev a cabo un notable adelanto en
los establecimientos mediante la introduccin de un escalonamiento
regular de los puestos. El primer nivel era el de un aprendizaje durante siete aos en el cual se pagaban 5 libras anuales durante los
primeros cinco aos y 10 libras al ao durante los ltimos dos. Era
entonces cuando estos aprendices eran elegibles para ser nombrados
e~critores, sometidos a su prestacin de una seguridad suficiente, prcnca comercial normal en esa poca. Los ltimos de estos aprendices
fueron enviados en 1694. El trmino "escritor" se haba utilizado
d:sde 1645. Despus de servir por un periodo contratado de cinco
anos y demostrar su capacidad, un escritor poda ser noro brado factor,
dependiendo de la existencia de vacantes, y a partir de esta posicin
poda ascender a comerciante y a comerciante superior. Los factores
responsables de "factoras" grandes se llamaban agentes. Un conjunto
de "factoras" se agrupaba bajo "factoras principales" cuyo factor era
conocido como presidente, y era asistido por un Consejo de Comerciantes Superiores. Esta estructura jerrquica haba sido copiada de
los holandeses y prefigura la estructura del servicio civil tpico del
futuro. 18
. Los servidores de la Compaa eran mal pagados y estaban somet~dos a muchas injusticias: su ndice de mortandad era alto. Lo~ reducidos salarios estimulaban sus tendencias mercantilistas y los Impulsaban a buscar negocios que les dejaran beneficios por su propia
CUenta. En forma inconsistente la Compaa se haba propuesto evitar esto, considerando que no convena a sus intereses, pero la proclalUa que con este fin expidi Carlos 1 en 1628 haba sido ignorada y
poco pudo hacerse al respecto."
Por otra parte, en el contexto de la poca, sus vidas eran recompensadas y estaban ya en su etapa de formacin las rutinas normales del
fUturo burcrata colonial, como lo sugiere la siguiente cita:
El da de un servidor de una Compaa se iniciaba con oraciones
a las 6 a.m. Se pasaba la maana en los negocios; despus vena la
18
19
L. S, S, O'Malley, The Indian Civil Seroice, 1601-1930, John Murray, 1931, pp. 23lbid., p. 9.
288
comida al medio da, seguida por un periodo de descanso, que despus

de quince cursos sin duda era necesario. Por la tarde solamente los
principiantes regresaban al trabajo. Los que ya tenan ms tiempo
descansaban en algn jardn con una jarra de vino o un tazn de ponche al lado. Al anochcer se realizaban las visitas requeridas y las reuniones sociales. A las 8 p.m. seguan la cena y las oraciones y las puer
tas se cerraban a las 10 u Il de la noche. Para los miembros ms ricos
de la comunidad haba algunos deportes que podan practicar, como
boliche, tiro, equitacin, cacera de liebres, conduccin y das de campo, la diversin favorita; para' los ms pobres haba poco que hacer,
slo haraganear, chismorrear, apostar o jugar carambola y back-gam mon
en una tabema.s?
El poder y el gobierno llegaron a la Compaa no en forma calculada -mediante alguna poltica colonialista subyacente-, sino bajo el
efecto compulsivo de los acontecimientos. La Compaa no hizo adquisiciones territoriales antes de 1760, ao en que adquiri el control de Burdwan, Midnapore y Chittagong del Mir Kasim Ali Khan
con el propsito de que sus ingresos pudieran hacer frente al costo
de la defensa de Bengala por las tropas de la Compaa, realizndose
levas locales para su propia proteccin. En ausencia de Clive, quien
para entonces tena licencia, estas nuevas responsabilidades y oportunidades pasaron a los jefes de los servidores de la Compaa, quienes
aprovecharon la oportunidad. La rapacidad de estos agentes fue contagiosa y se extendi rpidamente en todas direcciones. La situacin
lleg a ser tan escandalosa que Clive regres en mayo de 1765 a reasumir la gubernatura, a la cabeza de un Comit Selecto que inclua a
21
cuatro miembros a su lado y resolvi depurar los establos de Augas.
Los directores de la Compaa haban establecido estrictas reglamentaciones sobre la aceptacin de obsequios, inmemorial costumbre
hind que haba acompaado toda transaccin y que haba conducido
a una gran diversidad de abusos opuestos a la justicia de los intereses tanto de los individuos como de la Compaa. A excepcin de
unos cuantos hombres ya grandes, de integridad inflexible, las instruCciones de los directores respecto a la condena de estas prcticas se
evadan continuamente. Clive dio ejemplos con numerosas destituciones y la sustitucin por hombres de moral ms slida. Finalmente
un funcionario se suicid. Se trajeron hombres del pas, donde no
20
21
Sir Edward Blunt, The Indian Civil Seruice, Faber, 1937, po 19.
O'Malley, op. cit., p. 13.
LA POUTICA DE LA INDIA
Z89
podan ser vigilados, y toda la organizacin fue transformada radicalmente. Clive dio algunos pasos para aumentar los magros salarios del
personal de la Compaa, los cuales haban contribuido mucho a la
tendencia codiciosa por el dinero de sus servidores, y as, reserv para
ellos el ingreso del comercio continental de sal, betel y tabaco, una
vez que se hubiese tomado el 35 por ciento de derechos de la Compaa ad valorem. Pero esto se mantuvo slo hasta 1768, ya que el
a~uerdo de los directores no haba quedado prximo. La transformacin ms radical fue inaugurada por la concesin del divn (diwani)
de Bengala a Clive de manos del emperador, lo cual signific que la
Compaa se hiciera cargo de la administracin del ingreso en el rea,
~ientras que el gobernante sigui dirigiendo el resto de la administracin civil. Solamente se necesitaron dos aJtos funcionarios ingleses
para esta labor, ya que la administracin del ingreso permaneci en
manos del personal hind, que en realidad consista erincipalmente
de persas llegados a la India en busca de fortuna, y que era bastante
.
indiferente a los intereses de la poblacin l<x:al.~
. Este sistema de administracin dual pronto demostr ser inefiCIente, ya que toda interferencia en la administracin hind fue ve1
t~da rigurosamente, mientras que la supervisin de los recaudadores
hmdes y persas para el divn result ineficiente en la prevencin
t de.los peores desfalcos. El pueblo fue despojado despiadadamente.
!
I
Bajo la direccin del Comit Selecto funcionarios ingleses elegidos
fueron nombrados supervisores (posteriormente denominados Recau1 dadores) en la administracin del ingreso, pero su ignorancia del
i
.lenguaje y las costumbres los obligaron a depender demasiado de sus
S?bordinados, con el resultado de que los banianos nativos de posic~ones inferiores pudieron desenvolverse en gran medida como anterIormente. No fue la primera ni la ltima vez el que la causa fundamental de la continuidad de estos problemas haya sido la mal aconsejada negativa de la autoridad gobernante a pagar a sus servidores
los salarios apropiados. Los franceses hicieron lo mismo en Canad,
los holandeses al sur de Africa,23 con resultados semejantes. Sir Charles
Lucas escribi:
I
,
Resulta demasiado obvio el que si los patrones quieren ser servidos

honestamente deben pagar buenos salarios; no obstante la historia de
la administracin colonial muestra en forma abundante que ninguna
22 [bid . pp. 16-18.
al [bid .
p. 20.
290
leccin se ha aprendido de manera tan imperfecta ni ha sido olvidada

tan persisten temen te. Pocos son los oficiales que los han hecho trabajar duro, les han pagado bien, los han juzgado responsables y han
confiado en ellos -sta es la nica manera de tener administradores
capaces y honestos. En la ltima parte del siglo XVII y durante todo el
siglo XVIII ningn gobierno actu siguiendo estas lneas, y difcilmente
poda esperarse que las compaas lo hicieran. Su negocio no era preparar gobernantes justos y sabios, sino comprar los servicios de su
personal lo ms barato posible. Pagaban salarios con los que difcilmente POda vivir un hombre, y las razas sometidas tenan que hacer
valer la deficienca.w
En estos primeros aos del rgimen britnico se haban presentado
algunas fluctuaciones en la poltica de la Compaa hacia las instituciones hindes; sin embargo, desde el principio y particularmente
bajo Warren Hastings, quien asumi la gubernatura de Bengala en
1772, se hizo hincapi en el mantenimiento de las costumbres sociales
y legales tanto de las comunidades hindes como de las islmicas, en
tanto que el sistema ejecutivo ya descrito sigui de cerca el modelo
operado por los moghuls. Warren Hastings decidi que su "objetivo era establecer un sistema que tuviera una autoridad fundamentada en las antiguas leyes de la India y que diera al pueblo la posibilidad de ser gobernado con tranquilidad y moderacin de acuerdo con
sus propias ideas, costumbres y prejuicios't.s" Esta poltica fue aprobada formalmente mediante resolucin de los Comunes en 1793 Y
endosada por Lord William Bentinck en 1804, cuando determin
como la tarea obligatoria de la Legislatura el promover por todos los
medios justos y prudentes los intereses y la felicidad de los dominios
britnicos en la India. Cierto es que hubo una fase de tendencia
anglicana bajo Cornwallis, pero esto fue revisado por un Comit Parlamentario de 1833, que sostuvo que las leyes de la India deban
adaptarse a los sentimientos y hbitos de los hindes ms que a los
de los europeos.
Bsicamente, se mantuvo el sistema de aldeas existente y en aquellos lugares en que estaba en decadencia, como ocurra en el Punjab,
se hicieron esfuerzos para restablecerlo y darle nueva vida." Se man24 O'Malley, op. cit-, pp. 20-21, citando a Sir Charles Lucas, Historical Geograplrj
01 the Brithis Colonies, frica del Sur, Parte l. 1913, pp. 74-75.
211 O'Malley, "General Survey" en Modero India and the West, Oxford for Royal
Insttute of International Affairs, 1941, pp. 587-588.
26 O'Malley. op. cit., p. 590.
291
tuvo tambin la poltica de la continuidad incluso en la religin,

siendo esta poltica un tanto opuesta a aquella adoptada por los portugueses en sus dependencias. Se honraron todos los cultos oficialmente y la Compaa se hizo cargo incluso de responsabilidades creadas o reconocidas por sus predecesores como relativas a fundaciones
y establecimientos religiosos. As, en 1833 el gobierno de Madrs fue
el responsable de la administracin de ms de 7 500 templos hindes,
lo cual involucraba asuntos de administracin meticulosa tales como
la regulacin de los fondos, el nombramiento de funcionarios hindes, la reparacin de edificios y el mantenimiento de los carros del
templo en buenas condiciones, incluyendo adems la leva de mano
de obra para tirar de ellos en las ceremonias.F
Pero cuando esto lleg a conocerse, la opinin en Inglaterra no
Soport ese liberalismo religioso. Hubo un alboroto en contra de la
Compaa y en relacin con el hinduismo, descartndose gradualmente la poltica de estrecha cooperacin religiosa. Este cambio de
actitud era contrario al sentimiento hind, como lo comprendieron
los administradores sobre la marcha, debido a que el concepto de un
Estado del todo laico era entonces totalmente inaceptable, y este repudio por la Compaa se consider como una abdicacin de una de
las responsabilidades esenciales del gobierno. Con el mejor de los
motivos los ciudadanos en casa malinterpretaron completamene las
necesidades administrativas inmediatas de reinos lejanos de los que
se haban hecho responsables.
Con una gran influencia de las doctrinas del laissez faire que haban tenido una gran aceptacin en Inglaterra, los administradores
en la India, durante la primera mitad del siglo XIX, fueron decididamente conservadores y se inclinaron a dejar que las cosas siguieran
su curso. Como seal Lord Falkland, un estadista contemporneo,
"cuando no es necesario cambiar, es necesario no cambiar".28 Se conservaron las instituciones existentes como una cuestin de poltica
bsica. Pero esta poltica no logr extraer del pueblo ese grado de
cooperacin activa requerido absolutamente por la nueva administracin. Con la asuncin del control gubernamental por parte de la
Corona en 1853, surgi inevitablemente un nuevo periodo de intervencin estatal.
27 [bid . p. 59!.
p. 593.
28 [bid.,
LA COMPAA DE LAS INDIAS ORIENTALES:

NACIMIENTO DE UN SERVICIO CIVIL,
1773-1853
Sera Warren Hastings quien 29 establecera en la India las fundaciones de un servicio civil en el sentido moderno. Organiz la administracin del ingreso, remodel el sistema judicial y liber al comercio
de sus abusos existentes. En 1772 los directores en Londres decidieron hacerse cargo de la administracin del sistema de ingreso mediante
el empleo de los propios servidores de la Compaa, aunque las transformaciones tomaran algn tiempo y conduciran, como consecuencia
natural, a la toma de la responsabilidad por parte de la Compaa
de toda la administracin de Bengala, tarea para la cual no estaban
preparados y a la que sus agentes difcilmente aspiraron en el momento de los hechos. Ciertamente, se present en Gran Bretaa, un
movimiento reformista activo y la poltica de la India se convirti en
asunto de gran inters para el Parlamento de Westminstcr.t?
El trabajo de la reforma recibi el apoyo de la Ley Reglamentaria
de 1773, la cual prohibi a los recaudadores y a otras personas empleadas, tanto en la recaudacin del ingreso como en la administracin
de la justicia, el tomar parte en el comercio, y asimismo prohibi a
las personas que ocuparan cargos militares o civiles el recibir obsequios. N o fue sino hasta 1780-1781 cuando la administracin del ingreso y de justicia en los distritos se confi a funcionarios britnicos
y se inaugur un sistema de servicio civil apropiado, con el desarrollo
de la sistematizacin y la especializacin. Los salarios ofrecidos siguieron siendo muy bajos, no obstante que se concedieron algunas
mejoras. Lord Cornwallis, quien tom posesin del puesto de gobe~
nador general y de comandante en jefe en 1786, encontr gran canUdad de evidencias de que el fraude segua existiendo. As fue como
el Residente de Benars reuna, a partir de emolumentos irregulares,
una suma adicional de casi 400 mil rupias al ao, ejerca adems, el
monopolio del comercio en el distrito."
La Ley Reglamentaria de 1773, de Lord North, haba establecido
un gobernador general en el Consejo de Bengala y una Suprema
29 Penderel Moon, Warren Hastings and Brithis India, Hodder &: Stoughton/English
Universities, 1974.
30 Lucy S. Sutherland, The East India Company in Eighteen Century Politic5,
Oxford, 1952.
Bl O'Malley, op. cit., p. ~.{.
Corte en Calcuta, independiente del ejecutivo de la Compaa,

trayendo de esta forma un nuevo factor vital a la situacin local. A
pesar de que los servidores de la Compaa estaban hacindose de
cuantiosas fortunas, las finanzas de la Compaa se estaban hundiendo
siendo absolutamente indispensable un prstamo de casa para evitar
la bancarrota. ste se proporcion en otra Ley de 1773, al son de
1400 000 libras sujetas a condiciones y a la presentacin de las cuentas de la Compaa ante el Tesoro Real. Fue as como surgi en escena
el control del Tesoro. Bajo la Ley Reglamentaria se pidi a los directores que presentaran ante el Tesoro toda la correspondencia relacionada con cuestiones del ingreso que recibieran de sus servidores de
la India.
Cuando en 1781 se renov la Carta constitucional por diez aos,
se agreg el mismo requisito para las rdenes de los directores a las
autoridades indias, mientras que al mismo tiempo tendra que pagarse
al Tesoro en el futuro, tres cuartos de cualquier excedente sobre un
dividendo del 8 por ciento. L'lS cadenas se estaban apretando.
De acuerdo con la Ley de Pitt sobre el gobierno de la India, de
1784, se estableci en Gran Bretaa un Consejo de Comisionados para
los Asuntos de la India, conocido generalmente como Consejo de Control. Este nuevo cuerpo estaba destinado a funcionar como departamento de gobierno hasta que Gran Bretaa asumi una completa
responsabilidad del gobierno de la India en 1858. El Consejo de Control originalmente estaba constituido por el canciller del Tribunal
Real de Hacienda, un secretario de Estado y otros cuatro consejeros
privados, que variaban con cada cambio de ministerio. En la prctica
sus facultades fueron ejercidas por su presidente, no obstante que para
las rdenes formales se requera la firma de dos miembros. De ah en
adelante las actividades de la Compaa estuvieron sometidas a la
supervisin y la revisin del Consejo de Control, con el resultado
de que, mientras que la Compaa sigui ~~lando por sus asun~os
comerciales, todas las cuestiones de alta pohuca y del lado poltico
quedaron determinadas por el presidente del Consejo. Los directores
tenan el derecho de apelacin ante el rey en el Consejo contra las
decisiones de ste, pero en la prctica esto significaba muy poco
debido a la identificacin del Consejo con el Gabinete.
Adems de esta reconstruccin gubernamental en la cima, los
asuntos de Gran Bretaa y de la India se trataron ms conjuntamente
e~ otros aspectos. El original sabor a comerciante citadin? del directono de la Compaa se modific radicalmente con la eleccin de ex ser-
294
vidores para ocuparlo, los cuales, al retirarse, haban llegado a convertirse en propietarios de mercancas almacenadas, y as el conocimiento
local fue llevado a la administracin de la Compaa. En el aspecto
poltico las presiones e influencias de Lord Clive y de otros "ricachos"
en casa, as como la escandalosa acusacin de Warren Hastings, atrajeron la vista pblica sobre los asuntos de la Compaa haciendo imposible que el gobierno en casa pudiera relegarlos como cuestiones de
importancia secundaria. De cualquier manera, la renovacin peridica
de la Ley hizo que los asuntos de la India pasaran a un primer plano
en el inters del Parlamento.
En la India la administracin territorial se diriga a la consolidacin a travs del desarrollo del oficial de distrito.
Despus de 1786 se agregaron al cargo de recaudador los de juez
y magistrado, excluyndose la funcin de control de la poltica, lo
cual contravena el principio general de la separacin de las funciones ejecutiva y judicial. Los directores preferan que las disposiciones
reflejaran la prctica local aceptable para el pueblo hind y que
fuera una prctica simple y econmica desde su propio punto de
vista. En realidad el recaudador daba primaca a sus labores del ingreso y llegaron a preferirse las Cortes del Ingreso frente a las Cortes
Civiles para llevar a juicio los casos. Por lo tanto, los poderes judiciales fueron removidos en 1793 del recaudador a las Cortes Civiles. En
lo futuro habra un recaudador y un magistrado-juez civil en cada
distrito, teniendo este ltimo el control de la polica y adquiriendo
las judicaturas una importancia prioritaria.
Anteriormente la jurisdiccin criminal haba quedado en manos
de los nawaby bajo la ley musulmana, pero las sanciones eran inhumanas y la administracin corrupta, por lo que en 1790 Cornwallis
haba decidido trasladar la justicia criminal a los magistrados, aunque
se conservaron los principios generales del derecho musulmn, sornetindoseles a su modificacin gradual orientada a su humanizacin. El
nuevo sistema tuvo tanto xito que en 1802 Sir Henry Strachey declar "que los pobres se dirigan a las leyes y no al patronaje del poderoso
en busca de proteccin". Comenzaba a funcionar el gobierno de la
ley.32
Bajo Cornwallis prosigui la formacin de un servicio civil. Segn
lo dispuesto por la Ley Constitucional de 1793, todas las vacantes, a
32 O'Malley, op. cit-, pp. 3940, citando JW. Kaye, The Atlministration oi che East
lndian Company, 1853, p. 343.
295
excepcin de las del Consejo, seran ocupadas por promocin de los

funcionarios pertenecientes a la Presidencia en donde se presentaran,
determinndose un servicio mnimo para ciertos puestos en la India.
Fue as como se limit el campo de accin al padrinazgo, y Cornwallis se opuso firmemente a que se perpetuara. Se introdujeron salarios adecuados y se abolieron las obvenciones. Aquellos que ingresaban
firmaban un convenio o pacto comprometindose a no participar en
el comercio. Estos altos servidores civiles que reciban salarios de ms
de 500 libras al ao, constituyeron con el tiempo el "Servicio Civil
Pactado de la India" distinto del servicio no pactado de funcionarios
subordinados que se constitua casi por completo de indios reclutados
localmente. Sin embargo, los ttulos diferentes de "servicio civil de
Bengala", "servicio civil de Bombay" y "servicio civil de Madrs", se
aplicaron a sus miembros en las presidencias respectivas, las cuales
conservaron sus propios fondos para pensin. Otras cartas de seguridad incluyeron el nombramiento de un auditor civil que efectuaba
revisiones regulares de todos los gastos civiles, y la sujecin de todos
los funcionarios a las cortes ordinarias para actos realizados en sus
capacidades oficiales.P
Durante estos aos hubo una notable evolucin en la calidad de
la administracin y pronto se expresara que bajo la Compaa haba
ahora menos malversaciones que en ninguna otra parte del mundo.
La integridad y la asiduidad se convirtieron en la caracterstica del
nuevo burcrata, quien trabajaba oficialmente de las 7 a. m. a las
4 p. m., pero con frecuencia tena trabajo oficial que hacer despus
de esa hora. Un recaudador POda enfrentarse a ser destituido por un
retraso en la presentacin de sus cuentas mensuales y, aunque esta
drstica sancin fue modificada poco despus, las multas que se imponan se consideraran desproporcionadas por los parmetros modernos, no obstante que las dificultades inherentes a una supervisin
adecuada para un servicio tan apartado justific sin duda tales medidas en esa poca. Fue aproximadamente en este periodo cuando
Sir J. W. Kaye seal:
Que se estaba engendrando gradualmente una raza de administradores capacitados alrededor de los cuales no se asan las antiguas tradi:
ciones comerciales, que no se haban graduado en trampas legales 111
se haban encanecido en el fraude y la corrupcin, y quienes llevaban
a su trabajo no slo una inteligencia resonante, sino percepciones
33
O'Malley, op. cit., pp. 40-41.
LA POUTICA DE LA INDIA
morales ms puras y una mayor conciencia de lo que deban al pueblo

de ese suelo.s4
Los nuevos funcionarios se ganaron muy pronto el respeto de los
hindes a quienes deban servir con mayor razn. La creacin del
trmino "servicio civil" se remonta de hecho a este periodo.
La inevitable expansin de las actividades administrativas de la
Compaa, despus de 1793, hizo necesario dividir el servicio en ramas
diferentes que trataran los asuntos judiciales, polticos (o diplomticos), del ingreso y mercantiles, respectivamente, pero esta ltima
funcin se estrech considerablemente cuando despus de 1813 el
monopolio comercial de la Compaa se vio limitado al comercio britnico con China hasta el ao de 1833, cuando la nueva Ley Constitucional despoj a dicha rama de las funciones comerciales que le
quedaban. En 1831 las funciones magisteriales del juez fueron trasladadas al recaudador, dividiendo as el trabajo en dos, entre un juez
de distrito como funcionario judicial en jefe, y magistrado de distrito
y el recaudador como funcionario ejecutivo en jefe en cada distrito.
Este fue el modelo para las llamadas provincias de regulacin, es decir,
aquellas reas que estaban sujetas a las leyes constitucionales. Otras
reas controladas por la Compaa, que por una u otra razn no se
consideraban lo suficientemente avanzadas para el funcionamiento
de las formalidades establecidas en las leyes, eran las conocidas
como Provincias Exentas de Regulacin. En este caso los puestos ejecutivos y diplomticos se concedieron a militares, quienes fueron conocidos como civiles militares," y no estuvieron sometidos a las mismas condiciones que el servicio civil. Muchos de ellos estaban bien
preparados para ser buenos funcionarios, pero otros no. As, el padrinazgo tuvo nuevos caminos y naturalmente los designados civiles presentaron objeciones al ver importantes puestos bloqueados por civiles
militares que haban pasado a ocupar posiciones Para las cuales no
eran competentes.
La Ley constitucional de 1833 proyect un sistema de exmenes
de competencia para la seleccin de los servidores civiles de la Compaa, quienes en lo futuro se ocuparan solamente de los asuntos de la administracin del gobierno. Segn esta disposicin los
directores nombraran en tres ocasiones tantos candidatos como hubiera vacantes, y un tercio de stos sera seleccionado mediante exmenes,
34
86
O'Malley, op. cit., 1>- 43, citando a Kaye, como anteriormente, p. 88.
tu, p. 50.
LA POLtTICA DE LA INDIA
propuesta que haba sido promovida por Lord Macanlay, el distinguido historiador que contaba con cierta experiencia administrativa y
haba sido elegido para la Cmara de los Comunes y, como miembro
del Consejo Supremo de la India que quedara establecido bajo la
Constitucin, servira por un breve periodo en la India. Desarroll
un sistema para hacer efectivo un nuevo proceso de exmenes, pero
los directores no estaban preparados para entregar su padrinazgo sin
presentar batalla. Lograron hacer que se promulgara una ley en el
Parlamento que aplazaba esta medida, por lo que el primer examen
de concurso no se llevara a cabo sino hasta 1854, despus de la promulgacin de una Ley constitucional el ao anterior.
La primera ley declaraba tambin que ningn nativo de la India
por razn de religin, lugar de nacimiento, origen o color sera in elegible para ocupar cualquier lugar, cargo o empleo bajo el gobierno
de la India; pero sera poco tiempo antes de que los obstculos normales que determinan la disponibilidad de una persona y su competencia pudieran superarse. Solamente los hombres ricos podan solventar los gastos de enviar a sus hijos a Inglaterra para que asistieran a
las nicas instituciones donde poda adquirirse la educacin necesaria,
adems de que las restricciones a las castas evitaban que los hindes
ortodoxos cruzaran el "agua negra".36 Los intereses creados, tanto en
Inglaterra como en la India, detuvieron el proceso de hinduizacin.
Mientras que lderes como Elphinstone, Malcolm y Munro, que haban sido gobernadores en la India, estaban firmemente a favor, personas prominentes en Inglaterra se mostraban en oposicin, y entre
stos el ms influyente fue James Mill, quien ocup el importante
cargo de primer examinador en la Casa de la India, los cuarteles de
Londres de la Compaa.
Con la metamorfosis de la Compaa de la India Oriental en una
agencia gubernamental, se abri el paso a la terminacin del edificio
del servicio civil iniciado por Warren Hastings y Lord Cornwallis.
En realidad, como hemos visto, se estaban erigiendo tres servicios
civiles separados para Bengala, Bombay y Madrs orientados a un
modelo general. El oficial de distrito, que combinaba ahora las funciones de magistrado y recaudador, se convirti en la figura central,
en la autoridad ejecutiva local a la que los hindes se dirigan en
busca de una direccin imparcial y una administracin justa. Auxiliado por su cuerpo de empleados, su trabajo consista en coordinar
36
Blunt, op. cit-, p. 50.
298
las actividades gubernamentales de su rea. Su oficina se convertira

en el prototipo para muchas otras unidades del Imperio britnico
durante el siglo siguiente. El oficial de distrito consideraba como su
obligacin el preservar la ley y las costumbres locales -excepto cuando
stas eran evidentemente inhumanas, como por ejemplo la costumbre
hind de inmolar a la viuda en la hoguera funeraria de su marido,
que el Occidente nunca pudo perdonar, as como velar por el bienestar del pueblo.
Se desarroll un cdigo del servicio civil segn el cual los funcionarios recibiran condiciones de servicio y salario, si no profusos,
al menos razonables. La importante cuestin de la promocin qued
regularizada de acuerdo con la norma de antigedad, tal como lo
estableci la Ley constitucional de 1793. Se consider como una
medida de seguridad en contra del favoritismo y la injusticia, sin
ser eliminados los males fcilmente bajo las circunstancias existentes.
El ascenso a la oficiala de distrito se iniciaba desde el puesto de
magistrado asistente, pasando por el de magistrado agregado y recaudador diputado. Hubo una necesidad creciente de empleados clericales
y de otros cuerpos subordinados, los cuales fueron designados localmente. El problema era encontrar hindes con un mnimo de la educacin bsica, pero con la gradual expansin de esta prctica, result
relativamente fcil el reclutamiento de personas con las habilidades
requeridas.
En los primeros tiempos los servidores de la Compaa necesitaban solamente una capacitacin comercial rudimentaria, pero con
las crecientes responsabilidades de la Compaa se sinti una necesidad cada vez mayor por contar con un tipo de educacin ms completa
y avanzada. Ya para el ao de 1800, Lord Wellesley, el gobernador
general, propuso la fundacin de un establecimiento en Calcuta para
proporcionar los servidores de la Compaa con las cualidades necesarias a la cual se remitira a los funcionarios jvenes por un periodo
determinado a su llegada de Inglaterra. El currculum incluira 1) una
educacin amplia que incluyera los principios de la tica, la jurisprudencia civil, derecho internacional e historia general, y 2) una educacin especiaizada que abarcara idiomas e historia de la India, costumbres y hbitos del pueblo, los cdigos de derecho y religin
hindes y musulmanes, los principios sobre los que se fundamentaban
las reglas para la India britnica, y los intereses y relaciones polticos
y comerciales de Gran Bretaa en Asia.'"
37
O' Malley,
op. cit., p. 231.
Wellesley estaba tan seguro de la justicia de sus ideas que se

adelant y fund el colegio de Fort William, incluso antes de obtener
la aprobacin de los directores. Se adelant a su poca. Los directores
rechazaron la ratificacin a su excelente esquema, al que consideraron
grandioso y demasiado costoso. De cualquier forma prefirieron que
los nuevos reclutas recibieran su curso preliminar en Inglaterra. Y
el colegio de Fort William se conserv para el estudio de las lenguas
orientales, que en ese entonces se aprendan mejor en su lugar de
origen; a pesar de que result anticuado posteriormente, no fue clausurado sino hasta 1854.3 8
Despus de uno o dos aos los directores reforzaron las propuestas
de Wellesley, lo cual demostr claramente una necesidad esencial de
la situacin en desarrollo, y fundaron el propio colegio de la Compaa en Haileybury en Hertfordshire. La urgencia fue reconocida
al tomar al Hertford College como el "Colegio de la India Oriental,
Herts" en 1806, quedando pendiente la construccin del nuevo edifico. Su objetivo era "proporcionar un cuadro de personas debidamente capacitado para desarrollar las diversas e importantes obligaciones que se requeran de los servidores civiles de la Compaa que
administraban el gobierno de la India". Los estudiantes recibiran
la educacin entre los quince y los dieciocho aos de edad sobre las
siguientes materias: 1) Literatura oriental, con instruccin prctica
sobre los embriones de las lenguas orientales, especialmente rabe
y persa; 2) matemticas y filosofa natural; 3) literatura clsica y general; y 4) derecho, historia y economa poltica. El costo era de
cincuenta guineas por cada uno de los dos periodos anuales. Mediante una ley del Parlamento. en 1823 los nombramientos o designaciones como Escritor en la India quedaran reservados a aquellos que
hubiesen pasado al menos cuatro aos en el Colegio, pero entre 1826
y 1832, debido a la escasez de candidatos satisfactorios para ocupar
las vacantes, se dio a los directores la facultad discrecional para nombrar a jvenes entre los dieciocho y los veintids aos de edad dependiendo de que pasaran un examen de colocacin. Haileybury seguira
funcionando hasta fines de 1857 y muchos distinguidos administradores indios estudiaran en l.
Obviamente, este adrmrable esquema de educacin previa al ingreso fue solamente el principio. El nuevo recluta tena mucho que
aprender todava ya en la prctica y durante algn tiempo estara
38
iua.,
pp. 231-232.
300
LA POUTlCA DE LA INDIA
bajo estricta observacin de sus superiores. Sus labores no eran sedentarias en absoluto. Esto porque por las condiciones de la comunicacin en ese entonces, el saber montar estaba dentro de los complementos esenciales.
Durante este periodo embrionario, la Compaa de la India Oriental estaba erigiendo para la India un servicio civil eficiente con muchas de las caractersticas de servicio civil en su forma moderna. Pero
en ciertos aspectos tuvo rasgos peculiares correspondientes a su medio
particular. Constituy una pequea lte que desempeaba funciones judiciales y de quehacer poltico, as corno las funciones consultivas y ejecutivas de un servicio civil normal; y por otra parte,
excluy a las numerosas clases media y subordinada que desempean
el bulto de los servicios civiles en cualquier parte. Fue una lte no
solamente en su seleccin y caractersticas de liderazgo, sino tambin
vocacionalmente como un cuerpo de funcionarios pblicos que dedicaban sus vidas a la comunidad en la que trabajaban, y no slo por
el salario que reciban, que en cualquier caso haba cado de su nivel
original, o por su pas de nacimiento cuyo Parlamento haba aceptado durante mucho tiempo el predominio del bienestar de los civiles
hindes como la justificacin bsica de la norma imperial.
As}, resulta cierto el expresar que el gobierno de la India, del
cual el servicio civil hind constitua la parte dominante, en este
tiempo y posteriormente tuvo las caractersticas de una burocracia
en su significado no derogatorio de un gobierno de funcionarios. El
control de Westminster quedaba lejos y era intermitente, mientras
que el control del pueblo no exista. No fue una burocracia de tipo
formulista ineficiente tan caricaturizada en la prensa de todo el mundo, sino una burocracia generosa que se dedic al bien de aquellOS
a quienes serva. Con su gran eficiencia y su trato benvolo hacia el
pueblo y sus intereses estableci modelos que muchos servicios modernos no podran ms que copiar, como los mismos hindes han
reconocido, pero padeci del gran defecto de que las lites docentes
no pudieron ver las cosas desde el punto de vista de aquellos a quienes administraban. La laguna entre gobernantes y gobernados tena
que llenarse y esto poda efectuarse de la mejor manera mediante la
hinduizacin propugnada desde una poca temprana por administradores tan eminentes como Warren Hastings, y respaldada como
poltica oficial britnica por la Ley de 1833, pero postergada mucho
tiempo por la obstruccin de crticos interesados y las inercias inevitables de la situacin.
VIII. ERA DE REVOLUCIONES: 1649 A 1815

EL TEMA de estudio de este captulo est delimitado por la Revolucin inglesa de 1688-1689, que puede decirse tuvo su inicio con la
decapitacin de Carlos I en 1649, continu a lo largo de la Revolucin
norteamericana de 1776 y la Revolucin francesa de 1789, y se extendi hasta la derrota final de Napolen en 1815. Las revoluciones
dinsticas han sido bastante comunes en la historia y de ninguna
manera fueron nicas durante el periodo que examinamos aqu, pero
han seguido teniendo un significado mundial en sus repercusiones
filosficas, sociales y polticas, en tanto que sus interrelaciones expresas proporcionan un examen breve de sus subestructuras administrativas de un inters especial para nosotros. En un futuro lejano un
cataclismo semejante de efecto equivalente sera la Revolucin rusa
de 1917. Sus races tambin son abordadas en este captulo.
En Europa los ltimos lazos del feudalismo eran disueltos y
surga una nueva civilizacin urbana con el mercantilismo en expansin, el cual haba sustituido al viejo sistema. La vigorosa utilizacin
de las vas martimas estaba llevando el nuevo espritu de la empresa
a. Asia, frica y Amrica, donde las grandes civilizaciones anteriores
haban perdido su originalidad, mientras que la lucha por el poder
entre los reinos dirigentes del Occidente -Inglaterra, Francia, Holanda, Portugal y Espaa- dirigidas sobre las viejas lineas dinsticas,
produjo un estado de guerra casi ininterrumpido. Estas manifestaciones por lo general eran acompaadas por conflictos religiosos internos bien calculados para confundir el asunto, como quiera que apare
ciera ante los protagonistas. En el mar particularmente la lucha por
el poder era aguda. La ciencia y los inventos estaban moldeando las
condiciones adecuadas para la Revolucin industrial, la cual se hara
manifiesta primero en Inglaterra y florecera a partir de entonces a
COSta de un gran sufrimiento humano inmediato, si bien trayendo la
promesa de una vida mejor para el pueblo en general que, hasta entonces, aun bajo los mejores regmenes, rara vez haba permanecido lejos
de la amenaza de la inanicin. En la esfera de las nuevas filosofas
liberales haba influyentes estadistas que definan la forma de las
instituciones polticas y daban un nuevo propsito a las aspiraciones
del hombre comn.
301
ERA DE REVOLUCIONES
Bsicamente y con un mnimo de previsin en la esfera gubernamental, las organizaciones administrativas existentes se utilizaban inalteradas y sin modificacin en forma emprica para servir a las nuevas
instituciones creadas para hacer frente a las necesidades revolucionarias, pero las transformaciones rauicales en la sociedad comenzaban
a insinuar que una poltica de dejar los asuntos administrativos al
azar no bastara por ms tiempo. Se anunciaba una poca de introspeccin administrativa.
INGLATERRA ALCANZA LA MONARQUA CONSTITUCIONAL
Despus del periodo republicano de Commonwealth bajo Oliver

Cromwell y su hijo Ricardo (1649-1660), la Restauracin de la monarqua bajo Carlos II (gob. 1660-1685) marc la supremaca del Parlamento y la inauguracin de la monarqua constitucional. Ambas
partes del pacto deseaban cooperar, pero ninguna entenda los requerimientos esenciales para hacer funcionar la nueva relacin. En tanto
propietario del poder ejecutivo, el rey segua siendo un factor primordial en el gobierno, con un considerable campo de accin para el
padrinazgo, la decisin sobre cuestiones administrativas y el control
del gasto dentro del Privilegio Real. Con la abolicin de las Cortes
Reales anteriores, como lo ejemplifican la Cmara de la Estrella (tribunal criminal y civil) y el Consejo del Norte, el poder judicial quedara limitado a las cortes ordinarias, mientras que la legislacin
descansara en el Parlamento bicameral. Se acab con el gobierno
arbitrario por parte de la Corona y se vieron perspectivas para una
verdadera separacin de poderes.
El rey conserv en gran medida el control sobre la administracin
central, pero a travs de ministros individuales ms que a travs del
Consejo Privado, que ya era demasiado numeroso para actuar corno
un todo, aunque mediante lo utilizacin de comits todava era capaz
de funcionar efectivamente en algunas esferas. Los ministros departamentales adquirieron una autoridad mayor y se inici la creacin de
un modelo de departamentos centrales. La experiencia de la monarqua francesa en el empleo de un sistema ministerial era bien conocida, por lo que tuvo una influencia importante en la poca.'
Los ministros involucrados principalmente fueron 1) el Secreta1 D. L. Keir, The Constitutional History 01 Modern Britain, 1485-1937, (A. &: e
Black, 1938), p. 245.
ERA DE REVOLUCIONES
303
rio de Estado, cuyos negocios estaban divididos entre dos empleados

con posesin de su cargo en los Departamentos del Norte y del Sur
que no estaban distribuidos juntos lgicamente, de acuerdo con ambos
ttulos; 2) el Tesorero (o una comisin) a cargo del Tesoro; 3) el
gran almirante a cargo de la Marina y auxiliado por el Consejo Naval,
con el que estuvo relacionado Samuel Pepys a lo largo de todo el
periodo; y 4) el Secretario de Guerra quien, junto con el comandante
en jefe y otros cuerpos diferentes, incluyendo el Consejo de Ordenanzas, controlaba el ejrcito.
El problema para establecer un vnculo operante entre el poder
legislativo y el ejecutivo todava tendra que ser resuelto. No exista
todava una forma para que el Parlamento controlara a los ministros,
excepto a travs del drstico mtodo de la imputacin. El rey segua
teniendo problemas para lograr el cumplimiento de los fines y, en
tanto que se reconoca gradualmente la importancia del Tesoro;
aqu tambin las relaciones con el Parlamento, que detentaba el poder financiero, eran an sutiles. Es significativo el que Carlos II
eligiera a Thomas Osborne, Conde de Danby, como Primer Ministro,
sin duda en consideracin de su experiencia financiera, otorgndole
el cargo de tesorero, con lo que se presagi la estrecha relacin futura entre el cargo del Primer Ministro y el del Tesoro,"
En los condados la administracin se haba debilitado con la abolicin de las Cortes Reales y la decadencia en el poder del Consejo
Privado, que haba detentado la supremaca en los tiempos de los
Tudor, dejando al magistrado-administrador local, a la omnipresente
Justicia de Paz, sin el control central. Ah tuvieron que reimplantarse nuevas formas de administracin.
Los intentos por organizar a los distintos ministros en un consejo
no tuvieron xito. Comenzaban a tomar forma partidos embrionarios,
un ingrediente esencial en la nueva forma de gobierno responsable,
pero todava no era el momento. Ciertamente Carlos II era un hombre
de ideas e inteligente que pretenda que el nuevo sistema funcionara,
pero con la ascencin de su hermano Jaime, un hombre de considerable experiencia administrativa, al haber sido gran almirante, pero
con una visin restringida, se redujo el grado de cooperacin real.
Su poltica de favorecer a los catlicos romanos y de colocarlos en
puestos, en contra de las disposiciones de la ley de 1673 (que impona cierto juramento de prueba a los empleados pblicos) -que im2
Ker,
op.
cit., p. 254.
ERA DE REVOLUCIONES
puso a los ocupantes de cargos bajo la Corona la obligacin triple

de hacer votos de supremaca y lealtad y recibir la comunin bajo
el rito anglicano--, pronto condujo a un rompimiento con el Parlamento y a que ste invitara a su sobrino y yerno Guillermo de Orange a ocupar el trono conjuntamente con su esposa Mara, hija de
Jime, quienes eran protestantes. Reinaran juntos hasta la muerte
de esta ltima, como Guillermo III (gob. 1689-1702) y Mara II (gob.
Hi89-1694).
Mientras que una batalla sangrienta sostenida entre los cabeza redonda parlamentarios y los caballeros realistas haba conducido a la
ejecucin de Carlos 1, consumndose as con la victoria de los primeros -un hombre terco pero no perverso, que tuvo que sufrir pour
encourager les autres-: Guillermo III y su esposa sustituyeron a Jacobo II sin derramamiento de sangre. En este sentido la revolucin
gloriosa de 1688-1689 difiri radicalmente de los ltimos trastornos
polticos que deberemos tratar. En la clebre Declaracin de los
Derechos que se convirti en ley en diciembre de 1689, como "Una
Ley que declara los Derechos y las Libertades del Sbdito y que
establece la Sucesin de la Corona", el Parlamento sent las condiciones bajo las cuales Guillermo y Mara ascendieron al trono de
Inglaterra. En general confirm los derechos y obligaciones existentes
de la Corona y. el pueblo, pero se vet el poder del rey para erigir
un ejrcito permanente en tiempos de paz y se insisti en las reuniones frecuentes del Parlamento. En realidad las reuniones anuales ya
se haban convertido en costumbre. Subsecuentemente se dio una legislacin para la determinacin anual del establecimiento militar y
de parlamentos trienales, pero el periodo de tres aos sera aumentado a siete. Un. punto constitucional vital en este caso fue que el
Parlamento estableci su derecho para determinar la sucesin al trono.
La Corona conservaba todava facultades ejecutivas considerables,
si bien en el futuro tendra que funcionar de acuerdo con la Ley
del Parlamento antes que bajo el Privilegio Real, que se vio restringido considerablemente, aunque no fue abolido. El monarca sigui
siendo el ejecutivo y una rama fundamental del gobierno. Las verdaderas innovaciones, como una medida de ayudar a superaT una
dificultad administrativa ms que a travs de creacin poltica profunda, tuvieron lugar en el campo de las finanzas. Los gastos civiles
de la Corona seran cubiertos por un ingreso anual de 1 200000
libras y en todas las dems cuestiones el Parlamento sostena los

ERA DE REVOLUCIONES
hilos de la bolsa, pero todava tena que desarrollarse un modus operandi. Ante la ausencia de cualquier medio para observar el cuadro,
la situacin era catica. De esta manera, se haban dado algunos pasos
para fortalecer el control Parlamentario de las finanzas del Estado,
pero sin el auxilio del Tesoro, lo cual vendra posteriormente. En
consecuencia, en 1691 los Comunes se vieron obligados a designar
un grupo de sus miembros como comisionados de Cuentas Pblicas
para examinar las estimaciones y proporcionar la informacin requerida para el cumplimiento adecuado de sus nuevas responsabilidades.
. Tentativamente el dinero fue destinado por primera vez a serviCIOS especficos. El prstamo gubernamental lleg a ser importante y
regularizara durante mucho tiempo el proceso que en tiempo de
guerra haba fundado el Banco de Inglaterra, en 1694, como una
compaa por acciones privada y, a cambio de un prstamo al gobiern.o de 1 200000 libras al 8 por ciento de inters, se le permiti deduCIr pagars, emitir billetes y conducir negocios bancarios generales.
Tuvo que hacer frente a graves dificultades, pero gradualmente fue
capaz de extender sus servicios, hasta que en 1709 recibi el derecho
nico de emitir billetes en Inglaterra y se convirti en el banquero
regular del gobierno.
Por la Ley de la Sucesin de 1700, que fijaba la sucesin al trono
en la princesa Ana y la lnea de Hanover, los propietarios de cargos
de ganancia bajo la Corona hubieran sido excluidos del Parlamento,
pero Guillermo ya haba aprendido la necesidad de tener amigos o
portavoces en la legislatura, donde se sostenan entonces los hilos de
la bolsa en forma segura, y dicha exclusin habra hecho imposible
una cooperacin estrecha entre las dos ramas del gobierno. Con la
Ley de la Regencia de 1705 fue modificado este requisito particular
para aplicarse solamente a los nuevos cargos a menos que el Parlamento determinara lo contrario especficamente. Esto signific que
los ocupantes de viejos cargos existentes antes de la promulgacin
de la Ley podan sentarse en el Parlamento, abrindose las puertas al
surgimiento de un grupo de ministros designados por el rey pero
tambin miembros calificados del Parlamento, al cual deberan responsabilidad. El desarrollo de un Consejo de Gabinete semejante
sigui siendo lento y la simple utilizacin del trmino careci de
popularidad, ciertamente durante el reinado de la reina Ana (gob.
1702-1714). La formacin de partidos definidos para formular polticas y dirigir la opinin pblica se mantuvo en una etapa incipiente.
Los whigs y los tories eran grupos indisciplinados, y miembros de
ERA DE REVOLUCIONES
ambos estaban incluidos en los diversos ministerios, si bien ya en

1694 los tories se haban constituido en la oposicin y en 1710
surgi un ministerio formado solamente por tories, Por supuesto, el
rey tena a su primer ministro. designado normalmente como tesorero, pero la posicin no era reconocida por lo general. El ttulo de
premier o primer ministro haba llegado a utilizarse, pero no era
popular y era sujeto de ofensa. Legalmente los consejeros del rey eran
miembros del Consejo Privado y tenan una categora igual.
En 1707 tuvo lugar un adelanto importante pues fue cuando el
Acta de la Unin entre Inglaterra y Escocia, que ya haba sido inaugurada haca un siglo por la combinacin de las dos Coronas bajo el
rey escocs, cre al Reino Unido. La dbil reaccin a favor de los
Estuardo, quienes maduraron en los levantamientos jacobitas de
1715 y 1745, careci de apoyo en ambos reinos y el fracaso fue inevitable. Escocia conserv su propio sistema de derecho, diferente al
Derecho Comn ingls, y conserv sus propias instituciones legales,
apoyada por las disposiciones administrativas necesarias, pero ambos
sistemas de gobierno estaban ya lo suficientemente cercanos para que
la unin no provocara ningn problema real en dicha esfera.
Fue con Jorge I (gob. 1714-1727) cuando el cargo de primer ministro y el gabinete recibieron su forma definitiva. El rey tena un
profundo inters personal en Hanover, de donde sigui siendo el
gobernante, si bien las costumbres y el idioma de su nuevo dominio
le eran extraos. Por lo tanto, fue natural el que dejara la discusin
de la poltica y la decisin sobre la administracin a sus ministros
bajo la jefatura de su primer ministro, a quien se le adjudic ya el
ttulo de primer ministro. El primero de stos en el sentido moderno
fue Sir Robert Walpole (1676-1745), quien se hizo cargo del gobierno
en 1721. Siendo un hombre carente de imaginacin, pero eficiente,
insisti en la responsabilidad conjunta de los ministros y en su
dependencia del Parlamento ms que de la Corona, a pesar de ser
nombrados por ste y a quien le deban jurar fidelidad personal.
Ya se haban dado algunos pasos para remodelar la administracin
de acuerdo con las necesidades de la poca, ya que se haba hecho
hincapi ms en la poltica que en la administracin, siendo la teora
subyacente que mientras menos relacin tuviera el Estado con los
asuntos ordinarios del pueblo, era mejor. Pero el fracaso de la administracin pblica en un sector particular de los dominios de la
Corona tendra un efecto tan alarmante que queda justificada la
prdida de las lejanas tierras de Amrica.
ERA DE REVOLUCIONES
LA ADMINISTRACIN DE LAS COLONIAS AMERICANAS
La gran era de la colonizacin inglesa de Amrica fue el periodo

de 1607 a 1682.3 Las colonias se originaron como una serie de plantaciones o asentamientos, muchos de ellos como centros de comercio
fundados con fines lucrativos. En realidad se fueron a pique fortunas
considerables en expediciones ms o menos carentes de ganancias, emprendidas por comerciantes y nobles ingleses. Pero en muchos casos
, estas aventuras fueron seguidas por emigrantes de Gran Bretaa en
busca de condiciones ms liberales a las existentes en su tierra natal
en ese entonces, especialmente en lo relativo a la religin y la conciencia moral.i El hbito de establecer compaas privadas con monopolios comerciales en ciertas reas del mundo -ejemplificado por la
Compaa de la India Oriental que ya hemos abordado- se extendi
a la arena americana.
Destacadas entre las primeras empresas americanas de este tipo
fueron las dos compaas de Virginia formadas bajo carta de privilegio concedida por Jaime I en 1606, y que comprendan una compaa del Norte con base en Londres y una compaa del Sur con
base en Plymouth. La compaa de Londres envi su primera expe- ,
dicin en 1607 y estableci el primer asentamiento ingls en James-'
town, Virginia. Inicialmente la compaa de Plymouth se vio obligada
a restringir sus actividades a los viajes comerciales, hasta 1620, cuando
fue remodelada como la Corporacin de Nueva Inglaterra. En algunos casos la Corona otorgaba tierras a los colonos, y eran explotadas
por lores ingleses y escoceses como dominios diferentes.' Algunos
eran gobernados desde Inglaterra, aunque pronto se hizo comn
el que los consejos electos fueran establecidos localmente. Por supuesto el caso notable fue el de los peregrinos que viajaron de Plymouth a Nueva Inglaterra en 1620 a bordo del Mayflower, funcionando en un principio como una compaa asociada. Despus de siete
aos de fracaso pasaron a hacerse cargo los colonos, asumiendo
las responsabilidades del gobierno y mantenindose como un asentamiento libre hasta que eventualmente se integraron como parte
del vecino Commonwealth de Massachusetts."
B
C. M. Andrews, The Colonial Perlad, Williams & Norgate,
tu.. p. 30.
G tu.. p. 25.
~912,
p. 19.
ERA DE REVOLUCIONES
308
En 'realidad exista una gran variedad de gobiernos en estas nuevas tierras, que finalmente se extendieron desde Canad en el Norte
hasta el Caribe en el Sur, llegando a sumar treinta asentamientos de
la Baha de Hudson a la Guayana Britnica en el sur del continente
americano. Entre ellos haba gobiernos que persistieron en su forma
original hasta mucho siespus de Ia Independencia, a saber, Connecticut hasta 1818 y Rhode Island hasta 1845.6
Todos estos desarrollos tuvieron lugar a pesar de las actividades
en contra de Portugal, Francia, Holanda y Espaa, quienes se disputaban la propiedad de los nuevos territorios pero fueron aplastados
finalmente por la superioridad de la Marina Real, que iniciaba ahora
su fase de mayor eficiencia. Entre las colonias, Nueva York fue arrebatada a los holandeses en i 664, mientras que las dos Floridas, posedas entre 1763 y 1783, fueron devueltas a Espaa y no fueron tomadas
por los Estados Unidos sino hasta 1810 y 1819.
El periodo de colonizacin por la empresa privada, o por libertad
religiosa, lleg a su fin en 1640, periodo para el cual Virginia, Bermudas, Plymouth, Massachusetts, Connecticut, Rhode Island, Barbados y Maryland estuvieron bien establecidos. A partir de entonces
el gobierno de Inglaterra prest ms atencin al creciente comercio
de la nacin y en la poltica respectiva figuraran prominentemente
las colonias americanas, especialmente las Indias Occidentales por el
azcar y Virginia por el tabaco. Los colonizadores fueron atrados
por las concesiones ms liberales. Se dieron intentos por unificar la
forma del gobierno real en todas las colonias, pero desde un principio
los colonizadores activos no estuvieron dispuestos a aceptar la imposicin de reglas por un rey distante.
Entre los primeros pioneros en este campo estuvo el eminente
filsofo poltico John Locke, quien proyect una constitucin para
los nuevos asentamientos, documento que incorporaba reglas elaboradas basadas en la propiedad territorial de acuerdo con el derecho
feudal e incluso presentando una nobleza hereditaria de landgraves
y caciques," Locke trabaj cerca del Conde de Shaftesbury, quien se
convirti en presidente del recin nombrado .Consejo de Comercio
y Plantaciones, y de quien fue secretario. Formado por la unin de
dos consejos en 1627, la nueva organizacin tena como objetivos el
establecimiento y el abastecimiento de las colonias, y su organizacin
11
Ibid-, p. 29.
iu, p.
52.
ERA DE REVOLUCIONES
con una forma de gobierno apropiada, as como el establecimiento

de un sistema de administracin colonial eficiente en Inglaterra;
pero estos' primeros esfuerzos estaban destinados a fracasar.
Con el ascenso de la casa de Hanover en 1714, el gobierno de
Gran Bretaa haba llegado a ser, en un grado modesto; ministerial
y departamental, si bien el patrn administrativo era todava bastante
esquemtico. Las colonias americanas reciban muy poca provisin
especial, y eran atendidas por los Departamentos existentes para los
asuntos comunes. Hacia fines del siglo anterior la Marina Real haba
llegado a ser importante para la proteccin del comercio colonial,
no obstante que esta funcin se consider siempre como secundaria
para su utilizacin com9 un instrumento de guerra. Por lo tanto, el
almirantazgo figur en forma predominante entre los departamentos
interesados de manera especial, esto en virtud de su responsabilidad
en abastecer y controlar las flotas que eran vitales para mantener
abiertas las prolongadas y difciles comunicaciones entre los dos continentes. Consista de varias unidades pobremente coordinadas, comprendiendo una serie de departamentos de almirantazgo, marina, avituallamiento, enfermos y heridos, y transporte, as como la Oficina
de Marina, el hospital de Greenwich y un tesorero.
El Consejo Privado, que haba cado a una posicin subordinada
como un instrumento de gobierno, sigui detentando amplias facultades reguladoras en relacin con las colonias, si bien sus capacidades
ejecutivas eran mnimas. El Secretario de Estado para el Departamento del Sur estaba relacionado tambin con asuntos coloniales, pero
tena muchas cuestiones ms cerca de su mano que absorban su
atencin. El Tesorero (posteriormente Departamento del Tesoro) estaba vinculado con la poltica financiera de ultramar, completando
sus actividades en esta esfera el Tribunal de Hacienda y el recin
fundado Banco de Inglaterra. El Tesoro era auxiliado por varios departamentos ejecutivos relacionados en forma semejante: Comisionados de Aduanas, Consejo de Avituallamiento, Auditor General de
Ingresos de Plantaciones, Registro de Emigrantes a las Plantaciones,
as como la Oficina General de Correos y comisiones temporales. tales
como aquellas autorizadas para investigar las reclamaciones de los
realistas americanos y de Florida del Este despus de 1783.8 Adems
de uno o dos cuerpos ad hoc inferiores esta maquinaria de nuevo
estaba interesada fundamentalmente en los asuntos de Inglaterra.
8
tu,
pp. 131132.
ERA DE REVOLUCIONES
310
El Departamento de -Guerra tena un secretario de Guerra cuyas

facultades ejecutivas estaban restringidas. El cargo haba tenido una
reducida importancia antes de la introduccin de un ejrcito permanente en 1689 y no tendra sino una pequea parte en las colonias
antes de mediados del siglo XVIII. SU mbito de accin era limitado,
ya que no tena nada que ver con la milicia, los guardias, la artillera,
el transporte y el abastecimiento, pero despus de 1756 se ocup
del bienestar del ejrcito en las colonias, sosteniendo correspondencia
con funcionarios en Amrica sobre la materia, as como con el Consejo de Artillera, que se encargaba de esto y del cuerpo de ingeniera,
el equipamiento de barracas, los fuertes y las obras, y con el comisario
general, quien era responsable de los suministros.
La ms notable de las oficinas vinculadas con las colonias, aunque
careca de poder, era el Consejo de Comercio y Plantaciones establecido en 1696, sucesor de una serie de comits del Consejo Privado
fundados con propsitos semejantes y que datan desde principios de
siglo," A partir de entonces el comercio en expansin ampliara considerablemente el campo de actividades del Consejo. Sigui siendo un
departamento consultivo y no ejecutivo cuya funcin principal consista en mantener correspondencia con las colonias y ofrecer informacin al Consejo Privado, al Parlamento y a todos los dems departamentos responsables para tomar la accin necesaria. Cualesquiera que fuesen las polticas que desarrollara sobre la base de su
conocimiento directo, era dependiente de otros para su realizacin.
Normalmente stos tenan poco inters o tenan sus ideas propias
cuya realizacin persegua. No es sorprendente el que las necesidades
administrativas de los colonos que estaban tan lejos recibieran una
atencin tan magra.
En cierto sentido esto era trgico, pero no es sorprendente si consideramos el estado catico de la administracin en Inglaterra y la
poca consideracin prestada habitualmente a su organizacin y desarrollo. Los diversos departamentos estaban divididos en varias oficio
nas ampliamente dispersas y psimamente coordinadas al interior de
ellas mismas. Todo habra existido de no haber ninguna colonia
-:-excepto tal vez el Consejo de Comercio- y no haber tenido que
hacer a un lado asuntos normales para tratar los negocios coloniales.
El nivel general de eficiencia era bajo. Los nombramientos estaban
condicionados por el padrinazgo y haba una gran cantidad de so9
Sir Hubert LlewelIyn Smith, The Board 01 T'rade, Putnam, 1928. pp. 1-14.
ERA DE REVOLUCIONES
311
borno poltico entre las ms altas jerarquas. Las disposiciones financieras eran fortuitas: algunos empleos reciban un sueldo burdamente
excesivo, mientras que la mayora no rebasaban la lnea de la pobreza.
La maquinaria administrativa inglesa, tal como exista en ese entonces,
era un pobre ejemplo para exportarlo a ultramar a los colonos cuya
ltima inclinacin, en cualquier circunstancia, habra sido hacerse
cargo del trabajo administrativo.
El Consejo de Comercio y Plantaciones intent crear una poltica
de largo plazo para las colonias pero no control los medios para
velar por su implementacin. Si este cuerpo, que tena acceso a la
informacin correcta y poda haber logrado un vnculo ms estrecho
con las colonias, hubiese tenido tambin poderes ejecutivos efectivos,
seguramente habran existido mejores prospectos para ambas partes
en los aos futuros, aunque esto habra sido esperar demasiado dadas
las actitudes polticas del da. Siempre es fcil ser inteligente despus
de sucedidas las cosas.
En realidad hubo una completa falta de comprensin de las condiciones en las colonias por parte del gobierno y del Parlamento,
en tanto que las mismas colonias tenan poco inters en la madre
patria, y a menudo eran activamente antagnicas entre s. Afortunadamente las comunicaciones entre ellas eran lo suficientemente difciles
como para permitirles irla Pasando sin demasiada friccin. Nunca
se consider a las diversas colonias como parte de Gran Bretaa, y
no se hizo ningn intento para asimilarlas. Por su parte, el espacio
ocenico tampoco habra Permitido esto bajo las condiciones existentes, a pesar de los evidentes logros espaoles en, esta direccin. Gran
Bretaa se orient a lograr las mximas ventajas comerciales de las
colonias y legisl con este fin, pero por otro lado los colonizadores se
vieron impulsados para velar por s mismos. Como sintetiza Andrews:
El gobierno britnico hizo uso de la vieja maquinaria construida
con un propsito diferente, para enfrentarse a una situacin que
slo comprenda parcialmente. El sistema se plante sin otro propsito
que el fomento del comercio y el trfico. Fue bastante incompetente
para controlar a un pueblo que creca capaz de una vida independiente
e inquieto bajo los lazos de una poltica colonial que limitaba a
extremos crticos su libertad de accin.w
Como ocurra de hecho, haba muchos funcionarios, del gobernador hacia abajo, que eran nombrados por la Corona, algunos directa10
Andrews, 01" cit., P 154.
312
ERA DE REVOLUCIONES
mente de Inglaterra, pero la mayora por funcionarios reales que se

encontraban en el lugar de los acontecimientos. Funcionaban oficiales
de aduanas en la mayora de las colonias. Se nombraban auditores
delegados y receptores generales para fungir como tesoreros, en particular para recibir las rentas de abandono que posteriormente conduciran a muchos problemas. Los hbitos, en su mayora perversos,
de la burocracia inglesa, se difundieron en ultramar, deteriorndose
ms an en el proceso. El padrinazgo abundaba, hacindose los nombramientos por parte de diversas autoridades menos el Consejo de
Comercio que pudo haber agregado cierto elemento de realidad al
proceso. Se adopt ampliamente la prctica de ocupar varios cargos,
de tal manera que el principal responsable del oficio se quedaba en
Inglaterra, donde tena otro nombramiento, e intentaba desempear
sus responsabilidades americanas desde lejos y mediante un diputado
que hubiese hecho una oferta atractiva para tener el privilegio. La
aceptacin de este mtodo fue facilitada por la prctica de la remuneracin por emolumentos, que tambin era preferida por el gobierno
colonial al verse liberado de la carga salarial. Pero tena la doble
desventaja de arrojar cargas indebidas sobre el pueblo y una impopularidad creciente sobre la Corona. Normalmente los salarios estaban
atrasados; los estipendios eran fijados por las asambleas locales; por
lo tanto, haba un gran impulso para que los funcionarios reales
participaran en prcticas ilegales. El contrabando era muy comn, no
obstante que nunca alcanz las profundidades de la batalla campal
con derramamiento de sangre y atrocidades como ocurri en aquella
poca a lo largo de las costas de Inglaterra y Escocia. Los intentos por
elevar los impuestos en las colonias, si bien con propsitos de defensa,
fueron considerados como un ataque a sus libertades.
Aunque se admita que las razones para el trastorno que se avecinaba estuvieron enraizadas ms profundamente y se fundaron. ms ampliamente de lo que puede dar cuenta la fallida administracin de
ambos protagonistas, debe quedar plenamente claro considerando el
estado fortuito y carente de imaginacin del vnculo administrativo
de las dos esferas, agregando a la excesiva terquedad de los ocupantes de posiciones clave en ambos lados, que la mala administracin
lleg a exacerbar transformaciones que podan haberse manejado
ms inteligentemente. Algunos historiadores piensan que el margen
de compromiso fue mucho ms grande de lo que los hechos informados parecen indicar. Sera ftil el sugerir que la administracin pueda ser siempre el factor primario en el desarrollo humano, pero es
ERA DE REVOLUCIONES
313
el factor esencial cuyo nivel de efectividad puede proporcionar la

diferencia vital en el tipo de situacin que subsisti entre Gran Bretaa y Amrica en el siglo XVIII.
BURKE y LA REFORMA "ECONMICA"
La insatisfaccin por la forma en que se manejaban las cosas en Inglaterra creca rpidamente, y entre los defensores de una reforma
drstica ninguno figura ms prominentemente que Edmund Burke
(1729-1797), quien se encontr en la posicin apropiada para provocar un impacto considerable desde su asiento en los Comunes. Burke
fue un dublinense, uno de los muchos irlandeses que contribuyeron
en forma notable a la actividad del estadista britnico. Se dice que no
fue un orador inspirado, pero nadie poda malinterpretar el conteo
nido de sus discursos, y es a travs de su prosa sonora como viven
sus ideas. Fue un poltico prctico en una poca en que el poltico
tena que ocuparse de la administracin. En su fase ms constructiva
tuvo mucho que ver con los asuntos indios y tuvo una actuacin
destacada en el ataque a Warren Hastings. Mantuvo una visin liberal de la cuestin americana, condenando al gobierno por su poltica
tributaria, juzgndola inconveniente y tendente a conducir al desastre. Burke fungi incluso por un breve periodo desde 1771 como
agente para la provincia de Nueva York recibiendo 500 libras al ao.
En aos posteriores, sin embargo, predominaron en l actitudes ms
convencionales y su ataque a los excesos de la Revolucin francesa,
arrojados en sus Rejlections on the Reuolution in France (1790), le
hicieron obtener fama mundial y lo sealaron como un conservador
impenitente.
Nuestro principal inters en Burke descansa en su defensa de la
reforma financiera proclamada en la Cmara de los Comunes el 15
de diciembre de 1779, cuando la Guerra de Independencia norteamericana haba recorrido su curso, en un discurso que comenzaba:
"Prevalece un sentido general de la profusin con la que son realizados nuestos asuntos, y con l un deseo general por un tipo de reforma". Todo esto lo atribuye a "la fatal y desmedida influencia de la
Corona; y ello se influencia a s mismo para nuestra enorme prodigalidad". Pero tiene "un plan que... servir como base (no es ms)
para la economa pblica y la reduccin de la influencia ... ".11
11 Edmund Burke, The Speeches 01 the Right Honourable Edmund Burk in the
House 01 Commons and in Westminster Hall, cuatro volmenes, Londres, 1816, Tl, pp. 1-7.
314
ERA DE REVOLUCIONES
Este destacado plan sera explicado a la Cmara en detalle y sera

debatido el 11 de febrero de 1780. Es una afirmacin mordaz y agresiva que inclua algunas propuestas admirables pero no dejaba a un
lado la actitud negativa hacia las finanzas y el servicio pblico -consideradas como desenfreno y burocracia, y tratados con parsimonia-,
que siempre haba sido comn en Gran Bretaa. Ciertamente en
dicha coyuntura se requera una operacin mayor, y se necesitaba
alguien con la franqueza de Burke para poner en movimiento algunas
de las piezas correctas.
Las propuestas de Burke se reunieron en "Una Declaracin para
la Regulacin Mejor de los Establecimientos de Su Majestad y de ciertos Cargos Pblicos", pero no fue sino hasta el 2 de julio deU82
cuando fueron aprobadas finalmente por la Cmara de los Comunes
con una forma modificada.
Este fue un desempeo brillante por parte de Burke, si bien los
resultados inmediatos de la nueva legislacin desilusionaron a sus
defensores. El objetivo principal de las reformas era reducir el grado
de la influencia real en el Parlamento pero continuara el gasto excesivo sobre la Lista Civil, y las transformaciones polticas especial.
mente en la franquicia, requeridas para fortalecer la legislatura frente
al ejecutivo, seran pospuestas por el impacto de las guerras revolucionarias francesas.
Juzgadas con base en un tenor general, las censuras de Burke eran
un ejemplo clsico de la actitud parsimoniosa hacia las actividades
administrativas del gobierno que reinara en Gran Bretaa a lo largo
del siguiente siglo. La economa antes que la eficiencia sera la mero
canca que el Estado estara preparado para adquirir, la economa casi
a cualquier precio, demostrando el conservadurismo inherente de su
gran exponente. Puso la mira sobre las colonias americanas, cuya lucha Por la independencia haba sido ganada por completo para cuando se acept su declaracin, como un gasto innecesario que deba
liquidarse y no pudo ver que se haba tirado el dinero gastado en
nombramientos tales como el Consejo de Comercio y la tercera Secretara de Estado, no porque fuesen innecesarios sino porque no haban
podido alcanzar su verdadero potencial administrativo. Burke tena
razn al sostener que la administracin ineficiente es cara a cualquier
precio y se realiza mejor sin ella, pero todava no era el momento
para demostrar que algunos de los cuerpos que quera abolir se requeran para cumplir las responsabilidades pblicas que tomaban forma
ante sus ojos. Los cargos de la Secretara de Estado, reorganizados
ERA DE REVOLUCIONES
315
para tratar los asuntos nacionales y coloniales y los asuntos extranjeros respectivamente, se incrementaron nuevamente tres aos despus.
del estallido de la guerra con Francia, en 1794, con la anexin de una
Secretara de Estado para la Guerra, y llegara el momento en que
se ampliaran considerablemente los tres puestos para cubrir otras
funciones. El Consejo de Comercio fue restablecido en 1786, primero
como un cuerpo consultivo, pero posteriormente se .convertira en
uno de los departamentos ejecutivos centrales importantes que deba
hacer frente a una multitud de responsabilidades internas y externas,
arrojadas sobre el gobierno por el inters creciente del Estado en
asuntos de comercio e industria.
Se reconoci generalmente que las disposiciones financieras del
Estado eran demasiado primitivas para afrontar adecuadamente los.
gastos de la magnitud requerida por la nueva sociedad industrial
que se vea surgir, con el rompimiento de la manufactura domstica,
al sistema capitalista postulado por la Revolucin industrial. Este fenmeno fue en s mismo causa y efecto de los mltiples inventos realizados en esa poca, especialmente en Gran Bretaa, donde el creciente'
margen de sus responsabilidades en ultramar, a pesar del revs americano, agreg una dimensin mayor al gran trastorno econmico.
En 1780, bajo la administracin de Lord North, se haba nombrado un cuerpo de comisionados para examinar las cuentas pblicas, y
~orprimera vez sus informes proporcionaron al Parlamento una sinopSIS detallada de la materia y condujeron a varias reformas, de cuyos.
detalles sera responsable principalmente el Primer Ministro William
Pitt. Fue as como en 1785 las reformas aplicadas anteriormente a
la Pagadura de las Fuerzas se extendieron a la Tesorera de la Marina, en tanto que el Tribunal de Hacienda fue reformado con la
abolicin del intil cargo del auditor de anticipos al Erario y el nombramiento de comisionados asalariados para realizar auditoras de las
cuentas pblicas. Al ao siguiente se estableci la Oficina de la Papelera de S. M. bajo el estatuto de 1782, y se nombraron tambin
comisionados para la reduccin de la deuda nacional bajo una legislacin especial. Pero posiblemente el desarrollo de mayores alcances
y ms lgico fue la reunin en 1787 de todos los fondos distintos que
reciban dinero pblico en un nico Fondo Unido, en cuya cuenta
en el Banco de Inglaterra deban pagarse en el futuro todos los ingresos pblicos y de la cual se haran todos los pagos pero solamente
. bajo la debida autorizacin. Esta centralizacin de fondos fortaleci
ERA DE REVOLUCIONES
316
grandemente la vigilancia parlamentaria y el control del Tesoro sobre

las transacciones corrientes.
LA REVOLUCIN NORTEAMERICANA
Los colonos americanos haban declarado su independencia el 4 de

julio de 1776, y la lucha termin virtualmente cuando Edmund
Burke present ante la Cmara de los Comunes su plan para la reforma econmica a la que nos referimos en la seccin precedente.
En un principio las trece colonias constituyeron "una firme liga de
amistad" bajo los "Artculos de Confederacin y Unin Perpetua",
que dejaron a cada comunidad su soberana, libertad e independencia,
as como todo poder, jurisdiccin y derecho no delegados a los "Estados Unidos" en la reunin del Congreso. La organizacin consecuente
fue ms una liga que un gobierno nacional, cuyos miembros se unieron por sus antagonismos a los intentos un tanto incoherentes de
control desde Londres, y no tanto por atracciones mutuas fuertes.
Pronto se hizo evidente para los lderes de la nacin emergente que
si la unin deba permanecer junta era esencial una concentracin ms
centralizada del poder y la administracin."
Afortunadamente el lanzamiento de este notable experimento poltico, que parece haber llegado completamente maduro a la etapa de
la historia, estuvo bien documentado en extremo. El curso de los
acontecimientos se haba visto muy influenciado por las ideas liberales establecidas detalladamente por los filsofos recientes y contemporneos, incluyendo los Two Treatises on Civil Gouernment de
John Locke publicados en 1690 en defensa de la Revolucin Gloriosa, y especialmente el Esprit des Lois de Montesquieu (1748), donde expona el principio de la separacin de poderes que el nueve
sistema de gobierno guardara como reliquia en forma decisiva. Estaban tambin los diversos discursos de Burke a los Comunes en apoyo
a los colonos, si bien se retract posteriormente en relacin con la
Revolucin francesa, y los Rights 01 Man de Tom Paine (1791) dedicada por su autor a George Washington, primer presidente de los
Estados Unidos. Otra influencia importante fue la de Commentaries
en the Laws 01 England (1765-1769) de Blackstone, 2500 copias de
los cuales llegaron a Amrica justo antes de la Revolucin. Debe se12
James Bryee, The American Constitution (1888).
ERA DE REVOLUCIONES
311
alarse aqu que, a excepcin de Carolina del Sur, el derecho ingls

nunca fue introducido formalmente a las colonias, no obstante que el
Common Laui lleg a administrarse por los tribunales americanos
como hecho natural.P Pero, cuando todo se ha dicho, indudablemente
el texto ms inspirador fue The Federalist, una serie de ensayos sobre
la nueva constitucin aportados entre 1787 y 1788 principalmente
por Alexander Hamilton y James Madison, aunque John Jay escribi
unos cuantos.tEl nuevo sistema de gobierno tuvo que dejar a los estados individuales un grado mximo de sus poderes existentes, mientras que al
mismo tiempo revisti al nuevo gobierno centralizado con la autoridad necesaria para ofrecer la cohesin suficiente y una direccin adecuada, quedando adems libre de lo que se haba considerado el elemento dictatorial del reinado que los Estados haban rechazado
recientemente. El primer objetivo fue alcanzado con el establecimiento de un nuevo tipo de disposicin federal en el que hubo
una divisin definitiva de la soberana entre los estados y el centro,
y una esfera sustancial en la que el ltimo no tena el poder de interferr con los primeros. La divisin general de funcin entre las
dos esferas se bas en el principio, adoptado por la Confederacin
anterior, de que el gobierno federal deba ejercer solamente aquellos poderes asignados especficamente a l (con unos cuantos que
se ejerceran en forma coincidente) y dejar todo aquello no establecido expresamente a los estados individuales. La segunda condicin fue
l?grada delegando el poder ejecutivo a un presidente con un periodo
fIJO de cuatro aos, electo por un colegio electoral elegido por los
estados, pero sin poder sustancial para interferir ni con el poder
legislativo (conocido como Congreso) ni con el judicial, cada uno
de los cuales funcionara independientemente de acuerdo con la doctrina de la separacin de poderes.
Las funciones asignadas al nuevo gobierno federal, brevemente
resumidas, fueron la tributacin y los prstamos para pagar deudas y
ofrecer recursos para la defensa comn y el bienestar general de los
Estados Unidos, la regulacin del comercio con naciones extranjeras
y, entre los estados mismos, la naturalizacin y la bancarrota, moneda y pesas y medidas, oficinas de correos y caminos, derecho de
13 Andrews, op. cit., Pl> 182184.
14 T'he Federalist or the New Constitution, Dent Everyman, 1911.
318
ERA DE REVOLUCIONES
impresin y patentes, establecimiento de tribunales inferiores de la

Suprema Corte (establecido en la Constitucin), derecho internacional,
guerra y paz y defensa en mar y tierra, inel uyendo la organizacin
y la provisin de armas a la milicia, administracin del territorio fijado Para el asiento del gobierno, y la creacin de leyes necesarias
para el desempeo de estas funciones.
El Congreso se dividi en dos cmaras: una Cmara de Representantes elegidos directamente por el pueblo de acuerdo con la poblacin, y un Senado en el que cada estado tendra dos miembros
elegidos por l, independientemente del tamao y la poblacin. La
inclusin de una segunda cmara representante de los estados sobre
una base de igualdad dio un paso importante para encomendar el
nuevo sistema a las trece colonias originales, las cuales eran extremadamente celosas de su igual categora como comunidades soberanas.
Los estados constitutivos siguieron como entidades polticas separadas, ejerciendo las funciones residuales sustanciales no asignadas a
la lUnin por la Constitucin. Cada estado tena su propia constitu-cin escrita, comprendiendo normalmente el sistema colonial de gobierno. Haba siempre un gobernador como jefe del Ejecutivo, usualmente elegido por la legislatura estatal por un periodo determinado.
En un principio a menudo el gobernador tena un Consejo Ejecutivo
para auxiliarlo, pero sta era una institucin decadente que se utilizaba poco bajo la separacin de poderes, que se aplic tanto a los
estados como a la Unin. El gobernador, cuya funcin primordial era
ver que las leyes se observaran, tena una necesidad mnima de asistentes ejecutivos. De cualquier manera, en la mayora de los estados
los oficiales eran elegidos por el pueblo en nombre de la democracia.
La eleccin popular de los funcionarios se equilibr as, a menudo,
por la posibilidad del recall en la misma manera, consecuente en la
insatisfaccin popular por su desempeo. Es ms factible que dicha
accin se haya tomado por razones polticas ms que administrativas,
y por lo tanto militara en contra de la consecucin de la eficiencia.
La participacin directa en la creacin de leyes se logr con la inclusin del rejerendum, por el cual los proyectos de ley POdan iniciarse
por voto popular y presentarse a ste. Cada estado tena un rgano
legislativo de dos cmaras, un sistema distinto de tribunales de justicia relacionados con el propio derecho del estado, y un modelo de
autoridades gubernamentales locales que variaban de un estado a
otro, Los jueces SUPeriores del estado eran nombrados por el gober-
ERA DE REVOLUCIONES
319
nador O por la legislatura, pero en sta esfera tambin las ideas democrticas conduciran a la introduccin de la eleccin directa.P
En realidad los Estados Unidos fueron afortunados con su primer
presidente, George Washington (1732-1799), quien haba comandado
las tropas americanas en la Guerra de Independencia y quien tendra
la distincin de demostrar ser igualmente capaz como administrador.
Estaba destinado a servir por dos periodos de cuatro aos iniciando
as. la costumbre de que ste fuera el lmite de servicio para cualq.U1er Presidente posterior, comprendido actualmente en la Constitucin en el artculo XXIII, ratificada en marzo de 1951. En su nuevo
cargo tuvo que empezar prcticamente a partir de nada.
El gobierno de la Confederacin haba decado progresivamente
hasta que sus movimientos casi haban cesado... En realidad haba
una oficina extranjera con John Jay y un par de empleados que se
hadan cargo de la correspondencia de J ohn Adams en Londres y
Thomas Jefferson en Pars; haba un Consejo del Tesoro con un
erario vado; haba un "Secretario de Guerra" con un ejrcito autorizado de 840 hombres; haba una docena de empleados cuya paga
estaba cada, una desconocida pero atemorizan te carga en deuda, casi
ningn ingreso y un crdito arruinado.w
. No obstante que se mantuvo sobre el partido de batalla, la polnca de Washington sigui generalmente a los federalistas, quienes
favorecieron un sistema de administracin nacional bien desarrollado, como contra los republicanos bajo Jefferson, quienes deseaban
una administracin nacional mnima. La doctrina federalista, si bien
fuertemente antimonrquica, no era entusiastamente democrtica, defendiendo el gobierno para el pueblo ms que el gobierno por el
pueblo.u
Las habilidades administrativas disponibles parecen haber sido
adecuadas para la poca, pero Washington descubrira crecientemente
que esto no era as. La tarea de erigir una administracin partiendo
de casi nada no se facilit debido a la falta de consideracin que
durante mucho tiempo se haba dado al arte administrativo. Era sumamente fcil copiar y duplicar los errores de los sistemas existentes,
Bryce, op. cit., pp. 483-484.
Leonard D. White, en el primero de sus estudios sobre historia administrativa
de los Estados Unidos, The Federalists, Macmillan, N. v., 1948, p. 1.
17 White, op. cit-, p. 508.
11;
16
320
ERA DE REVOLUCIONES
probablemente sin comprender y obtener plena ventaja de sus virtudes al mismo tiempo, pero la nueva situacin requera dar un paso
adelante en el futuro, y esto no era sencillo de visualizar o inaugurar.
Con todo, se logr un progreso semejante que hacia fines de su primer periodo en el cargo en 1794, haba ya. un satisfactorio Departamento del Tesoro y una Oficina de Correos en las hbiles manos de
Timothy Pickering, mientras que los servicios de aprovisionamiento
del Departamento de Guerra, desbaratados y transferidos al Departamento del Tesoro en 1791, estaban funcionando bien aparentemente,
aunque se evidenciara su mal estado en lo posterior.
En 1790 Washington haba declarado: 18 "siempre cre que una
Representacin del Pueblo igual e inequvocamente libre en la Legislatura, junto con un Ejecutivo eficiente y responsable, eran los
grandes pilares de la que deba depender la preservacin de la Libertad Americana". Su tarea primaria fue establecer el ejecutivo fuerte
. as postulado que haba sido aceptado por los creadores de la Constitucin slo despus de una difcil contienda. A la luz de los argumentos que se haban presentado recientemente a favor de las troikas
administrativas es de inters especial el que Edmund Randolph haya
apoyado un ejecutivo de tres representantes de las tres reas geogrficas principales en las que podan dividirse los territorios de los
trece estados, con el fin de colocar, como l sostena, las partes ms
remotas en iguales condiciones con el centro." Un ejecutivo pluralista de este tipo era imposible que ofreciera la institucin decisiva
que demandaba la situacin americana. El verdadero objetivo haba
sido establecido por Hamilton en su exposicin en T'he Federalist de
que "la verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia para producir una buena administracin't.t? Pero debe recordarse que la Constitucin americana est en un documento suseinto
que, si bien defini las instituciones importantes y los aspectos de
poder del nuevo sistema, dej muchas lagunas que se llenaran en el
curso del desarrollo prctico. Para poder expresarlo en detalle durante
la etapa inicial se habra requerido un grado de previsin poltica Y
de penetracin administrativa para los que no haba precedente. El
nuevo ejecutivo americano no tendra nada de la naturaleza del
18 White, op. cit., p. 13, cita de una carta a: Catherine Macaulay Graham, enero
9 de 1790, Writings, p. 496.
19 White, op- cit., P. 14.
20 The Eederalist, LXVIII, p. 349.
ERA DE REVOLUCIONES
321
Privilegio Real del sistema britnico. Estara estrictamente limitado

al derecho, Y" la creacin de un nuevo cuerpo de leyes se coloc
firmemente en manos del Congreso (si bien es cierto que estaba
sujeto al veto presidencial, el cual poda ser anulado por una mayora
de dos tercios en ambas Cmaras, y tambin modificado por reformas
constitucionales). Por otra parte, al Senado se le otorg autorizacin
para participar con el presidente en la realizacin de nombramientos
en el ejrcito, el servicio exterior, servicio civil y en la judicatura. El
Senado poda delegar facultades plenas para hacer nombramientos
inferiores al presidente o los tribunales de justicia o jefes de deparo
tamentos. La facultad del presidente para destituir, sin la aprobacin
del Senado, a personas cuyo nombramiento haba sido acordado previamente por este ltimo, se someti a discusin, dndose una votacin
en el Senado a favor del presidente en 1789. Sin esta facultad el mbito de control del presidente se habra visto reducido considerablemente.
A Washington le quedaba poco que hacer con respecto a la forma
del ejecutivo. Habra un vicepresidente que estara en su cargo simplemente o reemplazara al presidente slo en caso de su absoluta
destitucin o incapacidad para desempear las obligaciones de su caro
go, es decir, no solamente en ausencias normales. La Constitucin no
estableca una organizacin departamental especfica. Los Departamentos que pudieran necesitarse tenan que ser autorizados por la ley,
y debido a que por un tiempo la administracin no sera compleja, la
expansin fue lenta. El Congreso legaliz inmediatamente los Departamentos de Estado, del Tesoro y de Guerra existentes y la Oficina
?el Ministro de Justicia, y en 1798 fue autorizado de manera semejame el Departamento de Marina. Ya en 1692 se haba establecido
un sistema postal regular, y en 1792 se autoriz el nombramiento
de un director general de Correos, pero ocupara una posicin subordinada durante la poca. Desde un principio Washington consider
a los jefes de departamento, generalmente conocidos como Secretarios,
como sus asistentes y carentes de autoridad independiente como en el
caso de los ministros del rey en Gran Bretaa. En otras palabras, no
eran ni rivales ni sustitutos. Esta solucin haba sido prevista por
Hamilton en The Federalist, incluyendo tambin una notable definicin de la administracin pblica que merece citarse:
La administracin del gobierno, en su sentido ms general, comprende
todas las operaciones del cuerpo poltico, ya sean legislativas o judicia-
ERA DE REVOLUCIONES
322
les; pero en su significado ms comn y probablemente ms preciso, est limitada a los detalles ejecutivos y cae peculiarmente dentro
del dominio del departamento ejecutivo. La conduccin real de las
negociaciones exteriores, los planes preparatorios de finanzas, la distribucin y el gasto del dinero pblico de conformidad con las consignaciones generales de la legislatura, la disposicin del ejrcito y la mar
rna, la direccin de las operaciones de guerra; stas y otras cuestiones
de naturaleza similar constituyen lo que parece entenderse ms adecuadamente por administracin del gobierno. Por lo tanto, las personas
a quienes se encomienda la administracin inmediata de estos distintos
asuntos deben ser consideradas como los asistentes o delegados del
magistrado en jefe y tomando esto en cuenta deben obtener sus cargos por nombramiento o al menos nominacin de ste, y estar sujetos
a su direccin.w
El apoyo al sistema todava era slo marginal y Washington se
enfrent a cierta hostilidad y a una gran indiferencia. Los estados
se encontraban en disputa y en cualquier caso tenan mucho qu hacer para poner sus propios asuntos en orden. Con todo, para fines
del primer periodo presidencial los trece estados haban organizado
un gobierno estable sujeto a constituciones escritas, las cuales garan.
rizaron al pueblo paz y orden.
Las demandas administrativas sobre el presidente eran bastante
modestas, si bien en todo el mundo tenan lugar entonces grandes
transformaciones, especialmente en la esfera del transporte, lo cual
modificara muy pronto la situacin en forma importante. Mientras
tanto, la pluma de ave sera la herramienta normal del escritor, y la
existencia de copias legibles se mantuvo demasiado tediosa como para
impulsar su proliferacin. Con todo, cuatro aos ms tarde ya haba
tomado forma un sistema reconocido de administracin pblica para
hacer frente a las necesidades cotidianas del nuevo gobierno, incluyendo inter alia procesos dependientes simples, tales como la escritura de cartas y su copiado, el mantenimiento de registros y relaciones,
papeles de archivo, cuidado del archivo, publicacin de documentOS
oficiales, as como actividades incidentales a la recaudacin del ingreso, el abastecimiento de almacenes y equipo, y la organizacin
de puestos.
Los procesos eran bastante simples y seguiran sindolo durante
un siglo o ms. Fue su despliegue y su coordinacin para hacer frente
a las necesidades en expansin lo que se pondra a prueba, especial21
The Federalist, LXXII, p. 368.
ERA DE REVOLUCIONES
323
mente para aquellos hombres de accin que no tenan un concepto

de la administracin como una actividad esencial.
Mientras el presidente dej los asuntos ejecutivos de los departamentos a los secretarios, incluyendo el nombramiento de empleados subordinados y funcionarios menores, muchos negocios departamentales surgieron como cuestin natural desde los niveles ms
subordinados hasta su escritorio.P As, a pesar de la masa de asuntos
trados a su escritorio por sus relaciones con los jefes de departamento,
tanto Washington como su sucesor John Adams, lucharon por lograr
el "ejercicio a caballo", lo cual caracteriz su poca y su condicin y
por lo cual se esforzaron en conservar su salud y su energfa." Se sabe
que Washington invit a sus consejeros ms viejos -Jefferson, Hamilton y otros- a desayunar. En ocasiones consultaba a los secretarios
en sus propias oficinas; otras les enviaba documentos importantes
solicitndoles presentarse con ellos al da siguiente. Estas reuniones
informales fueron el principio del consejo presidencial que se desarroll despus conforme el crecimiento de los negocios requiri de
la racionalizacin de los procedimientos, pero cuando este consejo
surgi no sera equiparado con el gabinete parlamentario.
Otro aspecto de las relaciones de oficina fue la participacin personal de los secretarios en los procesos normales de rutina. Incluso
el diario de Washington seala que ellos le escriban algunos de sus
asuntos, trabajando en muchas ocasiones asiduamente y por largas
horas en estas tareas comparativamente inferiores. Timothy Pckering,
quien era un adicto a servir en el oficio pblico, que comenz en
posiciones modestas y eventualmente trabaj para el presidente como
director general de Correos, secretario de Guerra y secretario de Estado, fue un gran escritor de cartas y su bigrafo describe cmo hada
un primer borrador, lo correga escribiendo entre lneas y con borrones, hada una copia limpia a mano, y finalmente mandaba hacer
una copia impresa antes de despacharla. Mediante un proceso general
posterior las cartas se copiaran a mano en libros encuadernados especiales, en orden cronolgico. Es una fortuna el que hayan sobrevivido
muchos de estos libros en los archivos norteamericanos, no obstante
que la correspondencia que se reciba no era tratada de la misma
manra y por lo tanto, en general, ha desaparecido/M
La descripcin de Thomas J efferson sobre los procesos adminis2.2
White, op. cit., p.
28
Ibid., p. 32.
24
White,
op. cit., po
~H.
497.
ERA DE REVOLUCIONES
824
trativos de las pnmeras administraciones norteamericanas es esclarecedora:

Habiendo sido miembro de la primera administracin bajo las rdenes del general Washington, puedo afirmar con exactitud cul era
el curso de ese entonces. Las cartas de negocios venan dirigidas ocasionalmente al Presidente, pero con mayor frecuencia a los jefes de
departamentos. Si eran dirigidas a aqul, prefera que el departamento
apropiado se hiciera cargo; si estaba dirigida a uno de los secretarios,
y en caso de que la carta no necesitara respuesta, se comunicaba al
Presidente simplemente para su informacin. Si se solicitaba una respuesta, el secretario del departamento informaba al Presidente de la
carta y una contestacin propuesta. Generalmente eran enviadas simplemente despus de una lectura cuidadosa, lo cual significaba su
aprobacin. En ocasiones las regresaba con una nota informal sugiriendo una modificacin o una duda. Si surga alguna duda de cierta
importancia el Presidente la reservaba para una conferencia. De esta
manera, estaba siempre en una situacin precisa de todos los hechos y
procesos en todas partes de la Unin y en relacin con cualquiera
de los departamentos; form un punto central para las diferentes
ramas; preserv una unidad de objeto y accin entre ellas; ejerci una
participacin en la sugerencia de aquellos asuntos que incumban a
su oficina y recaan sobre l; y asumi la responsabilidad debida por
cualquier cosa que se realizara. Durante la administracin del seor Adams, sus prolongadas y habituales ausencias del asiento gubernamental hicieron impracticable este tipo de comunicacin, lo alejaron
de cualquier participacin en la negociacin de los asuntos, y en
realidad desintegraron el gobierno entre cuatro jefaturas mdependientes que en ocasiones tiraban en direcciones opuestas. No hay duda que
el primer sistema es preferible al segundo. De hecho ocasion a los
jefes de departamento el problema de preparar diariamente un paquete con todas sus comunicaciones para ser ledas cuidadosamente
por el Presidente; tambin, comnmente, retrasaba un da los envos
por correo. Pero en casos urgentes se evitaba este perjuicio presentando el caso en forma individual para ser atendido inmediatamente; Y
nos proporcion a cambio el beneficio de su sancin por cada acto
que realizramos. El que cualquier cambio en las circunstancias pueda
o no hacer necesaria una modificacin de este proceder, la experiencia nos lo mostrar. Pero no puedo evitar recomendar a los jetes de
departamento que debemos adoptar por ahora este sistema de,land
todas las modificaciones necesarias al tiempo y la experimentacin ... 21)
25
White, op. cit-, p. 35, citando a Jefferson, 6 de noviembre de 1801, Works,

pp. 310-312.
ed- Federal, IX,
ERA DE REVOLUCIONES
Los servidores pblicos federales permanecan en la capital como

un cuerpo compacto, por lo que les fue necesario a los comisionados
federales contener a los estados en una direccin fuera de ciertas funciones del gobierno central, incluyendo el establecimiento de una serie de servicios de campo distintos cuyos miembros, aunque estaban
subordinados a los departamentos centrales, tenan que poseer facult~des discrecionales considerables, en un medio en que las comunicaciones eran todava difciles. Dichos nombramientos se hacan localmente y pronto los del centro llegaron a ser excedentes. Entre 1789 y
1800 se organizaron doce servicios de campo distintos por toda la Unin,
a saber: aduanas, faros, fiscales del Estado, comisarios, oficinas de correos, cortador del ingreso, superintendentes indios, comisionados de
prs~~os, ingreso interno, inspector general, impuesto sobre la tierra
y ofICInas de tierra. 26 De los tres mil empleados federales en 1801, solamente alrededor de 150 eran empleados en el centro. Los agentes
con funciones muy diversas requeran de diversos tipos de supervisin
por parte del centro y cada departamento desarrollaba mtodos adecuados a sus propias necesidades administrativas. La simple dive::sidad
de estos servicios ofrecera un mbito considerable para la experImentacin en el futuro, aunado esto a los servicios del Estado que se expandieron gradualmente a los cincuenta actuales.
Los niveles de seleccin de Washington eran altos, muy superiores
a los contemporneos en Gran Bretaa y Francia, y mucho ms superiores a los que mantendran sus sucesores. Insisti en que el elegido
fuera adecuado para el cargo, establecindose dicha adecuacin en 'trminos de carcter y no slo por capacidad tcnica. Reaccion firmemente en contra de cualquier tendencia hacia el nepotismo, pero
observ que se garantizara una distribucin geogrfica favorable de
los nombramientos como condicin fundamental. Para l las relaciones familiares, la indolencia y la bebida eran impedimentos fatales
para el nombramiento.
Los niveles alcanzados eran bastante altos para la poca, pero dependan en gran medida de la voluntad y la perspicacia del jefe. Sus
subordinados no podan depender siempre de vivir de acuerdo
con su ejemplo. Y aun cuando hubiera voluntad, con frecuencia los
niveles establecidos no funcionaban en la prctica. Adems, aun en
esta temprana etapa, el requerimiento de conformidad poltica en los
altos cargos comenzaba a verse favorecido, si bien no se insista en
26
White, op. cit., p. 201.
326
ERA DE REVOLUCIONES
una estricta avenencia federal. Estaba tambin la actitud habitual de

la parsimonia del pblico respecto a los' salarios de los funcionarios. .
Los altos niveles solicitados por el presidente tenan que otorgarse
a los salarios comparativamente pobres que la opinin pblica y los
republicanos estaban preparados ?ara respaldar. A pesar del buen
arranque que haba tenido, el sistema de Washington era esencialmente el de un genio y estaba destinado a encontrarse problemas casi
insolubles tan pronto como cayera en manos menos competentes.
LA
REVOLUCIN FRANCESA
Las causas de la Revolucin francesa fueron muchas y han estado

sometidas a interminables debates a travs de los aos. Es daro que
en este periodo de crisis y transformacin acelerada las instituciones
francesas haban alcanzado una etapa en que los ajustes necesarios no
podan lograrse a travs de medios moderados. Haba mltiples razones para hacer alteraciones radicales; demasiado poder en el centro
apareado con una carencia crnica de entendimiento por parte de
aquellos responsables; una gran difusin de las responsabilidades en
las provincias donde las viejas instituciones siguieron funcionando
hasta mucho despus de que sus fuentes originales haban' dejado
de producir; demasiados privilegios en manos de una nobleza no
productiva y un clero con perspectivas retrgradas; un campo de accin demasiado restringido para la burguesa creciente y un campesinado pauprrimo excesivamente numeroso, as como demasiado desarticulado como para tomar conciencia de sus necesidades reales; y
sobre todo una necesidad evidente de una reforma administrativa,
aunque posiblemente centrada en el cumplimiento cualitativo de los
administradores ms que en la estructura real del Ancien Rgime,
que seguira manteniendo su antigua huella sobre el Estado francs.
En el interior, Francia estaba haciendo frente a la bancarrota nacional, mientras que desde el exterior soportaba el efecto de las ideas
manifestadas en un dilogo quebrantador llevado a cabo en toda
Europa y cruzando los mares, particularmente en los Estados Unidos,
en cuya revolucin la activa participacin francesa, durante mucho
tiempo como una medida antibritnica, le haba llevado solamente
aquellas cargas adicionales suficientes para romper su espalda. Al
mismo tiempo, al apoyar en el extranjero, a nombre de la conveniencia, doctrinas destinadas a tener un impacto decisivo sobre la
ERA DE REVOLUCIONES
mentalidad de sus propios ciudadanos -que al ver su propio descontento no podan errar en preguntarse polticamente por qu la salsa
para el ganso americano no era igualmente buena para el ganso francs- amonton las brasas del fuego sobre su propia cabeza. Con todo,
el asunto en su conjunto se inici muy razonablemente.
La Revolucin, que ya se haba iniciado con las controversias que
tenan lugar por todo el territorio, se concentr en Versalles el 5 de
mayo de 1789 cuando Luis XVI (1754-1793, gob. 1774-1792) convoc
por primera vez desde 1614 a los Etats Gnraux que representaban
a. los distintos estados u rdenes. En un principio se visualiz un
SIstema de monarqua constitucional, comprendiendo inter alia princ~pios defendidos por el eminente filsofo contemporneo el abate
SIeyes (1748-1836), quien particip personalmente en los Estados Generales y la Convencin establecida posteriormente para poner en marcha el nuevo sistema de gobierno.
La nacin, ahora encarnada en el pueblo, o tercer Estado, que
inclua al rey, detentara la soberana pero para utilizar al Estado
como su instrumento. La uolont gnrale descansaba en la mayora,
ejercindose la soberana directamente por los representantes de la
nacin. La Constitucin consagrara las normas bsicas impuestas por
la nacin sobre el ejercicio del poder por el gobierno.
Demasiado para una teora. El 17 de junio los Estados Generales
resolvieron formar una asamblea constituyente. La Revolucin se manifest activamente el 14 de julio en la toma por el pueblo de Pars
de la odiada Bastilla, la inmensa prisin estatal, y en la total destruccin de este nefasto smbolo del poder desptico del Ancien Rgime.
Esto fue seguido el 20 de agosto por la Declaracin de los Derechos
del Hombre en la Asamblea. Desgraciadamente sus filosofas altisonantes de derecho y justicia, si bien ofrecan antdotos a las conocidas
tiranas de la monarqua -mirando retrospectivamente a lo ocurrido
en Inglaterra el siglo anterior y lateralmente a lo que ocurra en Amrica en ese momento- no podan ofrecer medidas de seguridad adecuadas contra las dems tiranas endmicas en todas las sociedades
humanas, las relativas al egosmo, la ignorancia, inconsecuencia burocrtica y poder autoatrbuido, Mientras tanto, la asamblea, al definir
sus propias facultades, mantuvo a Luis como rey de los franceses,
reinando de acuerdo con la ley, mientras que ella ejerci los poderes
constituyentes, legislativos, de quehacer poltico y ejecutivos. Se declar abolido todo lo relacionado con el sistema feudal, aun cuando
no se haban ideado las medidas adecuadas para llenar las lagunas.
ERA DE REVOLUPONES
328
En las localidades las consecuencias inmediatas de la Revolucin

haban sido la toma espontnea del poder y una pronta sustitucin
de los intendentes reales. Los municipios y otras autoridades asumieron la administracin "local" en nombre de la nacin. Se empezaron
a desarrollar las interrelaciones entre las autoridades vecinas, tomando a menudo la forma de federaciones. El 14 de julio de 1790 se constituira una Federacin Nacional." Por el momento el sistema estaba
completamente descentralizado, ya que la asamblea contaba con pocos
medios para actuar localmente.
La primera tarea de' la asamblea fue racionalizar y simplificar la
administracin de las provincias, destruyendo el Ancien Rgime e introduciendo un patrn de reas jerrquico. A travs de la reorganiza. cin, autorizada el 9 de diciembre de 1789, el pas qued dividido
en 83 departamentos ms o menos iguales, cada uno administrado
por un consejo general de 36 miembros elegidos sobre una franquicia
restringida, los cuales designaban una Junta Directiva de ocho que
actuara por ella entre sesiones y para que constituyera su agente ejecutivo. Estos consejos eran responsables de todas las funciones departamentales, incluyendo la expedicin de reglas, la administracin de
las finanzas, e nter ala el cuidado de los archivos de los intendentes
y subdelegados. Tenan una carga demasiado pesada pero trabajaban
razonablemente bien bajo las direcciones generales del centro. Los
departamentos estaban divididos en distritos, y stos en cantones, pero
estas zonas reciban solamente responsabilidades menores. Despus de
cierta controversia se conservaron los municipios, pero fueron reorganizados, como ocurri con las grandes feligresas, en forma de comunas, cada una bajo un consejo general que nombraba a un cuerpo
municipal dirigido por un alcalde electo para que desempeara la
administracin de rutina. Sus funciones les eran delegadas parcialmente por la ley y la otra parte por autoridades superiores. Posteriormente
se les hara responsables del mantenimiento del orden pblico. Las
comunas ms grandes tenan poderes considerables y tendan a la
independencia, pero en las reas rurales sus miembros eran Con frecuencia tan ignorantes que no podan actuar con competencia Y
responsabilidad.
Las federaciones, como la culminacin de un movimiento democrtico espontneo, fueron un reto para la Asamblea Constituyente27 Jacques Ellul, Histoire des Institutions, 11, Presses Unverstaires de France, 1955,
pp. 565-570.
ERA DE REVOLUCIONES
829
que en gran medida representaba a la burguesa. Este fue el caso de

Pars especialmente, donde el municipio se convirti en la comuna,
se apoder de la administracin de la capital y constituy finalmente
un Estado dentro del Estado. Estableci su propia maquinaria de gobierno, cre un ejrcito civil -precursos de la Guardia Nacional- y
de hecho oblig a la Asamblea a reafirmar su propia autoridad imponiendo, en mayo de 1790, una nueva estructura administrativa para
Pars. Los sesenta distritos existentes fueron sustituidos por cuarenta
y ocho secciones cada una de ellas administrada por diecisis comisarios. Para la ciudad en su conjunto estuvieron un alcalde, una oficina
de diecisis administradores, treinta y dos consejeros municipales para
supervisar el funcionamiento de la oficina, y 96 personalidades que,
junto con la oficina y los consejeros, constituyeron un consejo general
que se encargara de los asuntos importantes. La comuna reorganizada
estaba destinada a seguir ejerciendo un poder poltico desproporcionado hasta el momento en que surgiera un rgimen nacional con ms
autoridad.
. Desafortunadamente, la enervacin repentina de las instituciones
~Xlstentes o su reemplazo, incluso en las transformaciones sociales
mtroducidas conscientemente, tales como una distribucin ms justa
de la tierra, dejaron serias lagunas en la estructura social y aumentaron la incidencia de la pobreza. Para afrontar este grave problema, en
1790 la Asamblea Constituyente estableci un Comit de Mendacite
(Consejo de Vagancia), que posteriormente sera sustituido por un
Comit de Secours Publics (Consejo de Asistencia Pblica) cuya primera tarea fue revisar la situacin ms que organizar y proporcionar
ayuda. Su conclusin general fue que todo ciudadano tena derecho
a l~ subsistencia, que la miseria del pueblo podra atribuirse a las
aCCIOnes del gobierno, cuya obligacin era hacerse cargo del asunto.
La condicin de los pobres era calificado severamente como incidental, habitual o culpable, cada una demandando remedios diferentes,
u?a clasificacin que tendra importantes repercusiones futuras. Si
bl~n la nacin era responsable, el verdadero trabajo de solucin se
dejaba a las autoridades locales. Inevitablemente los resultados variaba~, .en particular con respecto a los hospitales, los cuales eran responsabIhdad de varios cuerpos, cuyos fondos haban sido despojados por
las polticas generales del gobierno. La Asamblea se haba apresurado
a destruir lo viejo antes de construir lo nuevo. La supresin de los
edificios religiosos en particular haba constituido el ltimo indicio,
y las vctimas de la indigencia tuvieron que sufrir ms por la falta de
330
ERA DE REVOLUCIONES
perspicacia de los reformadores. Para su auxilio, as como con otros

propsitos, tuvieron que determinarse impuestos especiales.
La nueva Constitucin no surgi sino hasta el 14 de septiembre
de 1791, y, a diferencia de su prototipo americano, sera revisaday
sobreseda muchas veces. Una vez ms las ideas de Montesquieu en
'su Esprit des Lois (1748) Y otros escritos, seran aceptados en principio. El nuevo sistema era liberal' en intencin, conservando al rey
como ejecutivo pero colocando la soberana en una asamblea, para
cuya eleccin slo tenan derecho de voto los ciudadanos activos. Para
alcanzar este propsito cuestionable se organizaron las elecciones en
dos etapas. La Asamblea iniciara la .legislacin, pero el rey conservara el veto, poder que pronto lo conducira a problemas. Por ley
se le dejaron responsabilidades ejecutivas sustanciales, sera asistido
por ministros de su propia eleccin y destitucin, y tendra una lista
civil (liste civile) para cubrir sus gastos. Los ministros, de los que
haba seis, no constituan un consejo. No podan ser mierhbros ni
ex miembros de la asamblea, pero tenan el privilegio de ser escuchados
en ella. Cada uno de ellos tena su propia esfera de funciones en la
que las rdenes del rey deban llevar su refrendo. El cmitrol del rey
sobre su administracin era solamente parcial. Tena la responsabilidad directa de los asuntos exteriores y controlaba a los' embajadores.
Sin embargo, internamente los administradores eran elegidos, si bien
l nombraba a los funcionarios relacionados con los impuestos indirectos y los derechos de aduana. Poda anular una decisin administrativa con la que no estuviera de acuerdo, y suspender a un funcionario que desobedeciera sus rdenes, pero aun en estos casos la
asamblea tena la ltima palabra. No poda disolver la asamblea ni
traer tropas dentro de un radio de 30 kilmetros de ella. Semejante
obra de revisiones y balances haba erigido tendencias hacia el romo
pimiento. Esto se expres en los conflictos ocurridos entre el Ejecu'
tivo y la asamblea en el lapso de un ao.
La fase liberal de la Revolucin finaliz el 10 de agosto de 1792
con el saqueo de las Tulleras y la suspensin del rey. El terror asol
el territorio. La asamblea design un ejecutivo de seis ministros asignados en forma individual a la Justicia, Marina, Asuntos Exteriores,
Interior, Guerra y Finanzas. Cada ministro fungira como presidente
en turno y el Consejo asumira los poderes existentes del Ejecutivo, a
excepcin del veto. El trastorno haba sido influenciado de manera
Importante por los clubes y las sociedades populares, especialmente
en Pars, donde se estableci una comuna revolucionaria y se cons-
ERA DE REVOLUCIONES
!1ST
tituy como el Municipio, con facultades especiales. Se convoc a una

nueva Convencin para revisar la Constitucin. Durante su existencia
el pas estuvo en. una situacin catica y se vio obligada a asumir
poderes autoritarios. Haba un extendido descontento civil al interior
y una guerra patritica en las fronteras. La ejecucin de Luis XVI
en la guillotina el 21 de enero de 1793 hizo estallar la guerra civil en
la Vende. La inflacin y la degradacin de la moneda tendi a
llevar al comercio al estancamiento. Sobrevino un alto desempleo,
a pesar del reclutamiento militar. La libertad poltica se sacrific por
la igualdad, pudiendo mantenerse esto solamente por la fuerza. El
reinado del terror se intensific.
El primer dictamen de la nueva Convencin fue la declaracin
de una Repblica, la introduccin de un nuevo calendario, la designacin de seis ministros de acuerdo con las disposiciones existentes
dndoseles las rdenes correspondientes. La nueva estructura gubernamPTltal no se creara de un solo soplido, sino que surgira penosamente tomo respuesta a la situacin en desarrollo.
Un primer paso fue la creacin de un Comit de Suret Gnrale
(Consejo de Seguridad General) para controlar la polica, propsito
para el cual el pas fue dividido en cuatro regiones, cada una bajo
la Supervisin directa de miembros del Consejo. Para este propsito
Pars constituy una regin distinta. Los poderes de este "Ministerio
de Polica" estaban destinados a extenderse enormemente. Se encargaba de extraer de raz todos los aspectos del realismo, la conspiracin y la traicin, as como otras actividades en contra del Estado.
~ara fortalecer al Ejecutivo frente a la derrota nacional, la ConvenCIn nombr un Comit de Djense Gnrale (Consejo de Defensa
General), con facultades para colaborar con los distintos ministros y
~ra proponer todas las nuevas leyes para la defensa de la Repblica.
LIt~ralmente se hizo cargo de una parte importante del poder ejeCUtIVO.
En abril de 1793 este Consejo fue sustituido por un Comit de
Salut Public an ms fuerte, constituido por doce miembros elegidos.
~r la Convencin, e inicialmente para supervisar el trabajo del ConseJo de Ministros, pero en particular para encargarse de las responsabilidades ejecutivas por completo, a excepcin de las finanzas, y
cUyos ministros fungan como sus agentes. El Comit de Salut Public
era nombrado por un mes y tena que hacer un reporte mensual a
la Convencin, pero su continuidad lleg a ser automtica. Sesionaba
en secreto y lleg a ser ms y ms poderoso. El nuevo Consejo adqui..
ERA DE REVOLUCIONES
ri gradualmente la funcin policaca del Comit de Suret Gnrale

y asumi directamente el acceso a las diversas autoridades locales sin
seguir los canales jerrquicos normales. Los miembros del Consejo
se distribuan el trabajo sobre una base funcional, reduciendo a llbs
ministros a la categora de agentes. El l"! de abril de 1794 fueron sustituidos estos ltimos por una docena de Comisiones que cubran
diversamente los asuntos de la administracin, la instruccin pblica,
agricultura, comercio, obras pblicas, asistencia, transporte, ingreso,
ejrcito, marina, armas y asuntos exteriores. Cada comisin estaba constituida por dos comisionados encargados de garantizar la ejecucin de
la ley y con la obligacin de presentar sus edictos para decisin del
Comit de Salut Public, al cual presentaban una relacin diaria de
sus actividades. No actuaban en concierto y esencialmente eran funcionarios ms que polticos."
Una caracterstica de la prctica de la Convencin en esta poca
fue el envo de sus propios representantes (reprsentants en mission)
para dirigir los ejrcitos y otras autoridades en su nombre. Estos
agentes fueron introducidos ante la derrota para tomar una accin
enrgica en el lugar de los hechos: para recibir relaciones de primera
mano de los funcionarios responsables, para restablecer el orden, para
organizar la subsistencia en los pueblos, para organizar leves en
masse y otras cuestiones semejantes. Estaban facultados para sanear
la administracin y los ejrcitos, pero para alcanzar una mxima efi
ciencia deban actuar con moderacin. Podan delegar poderes a
agentes y estaban obligados a rendir informes al Comit cada diez
das. 29
Desde un principio la Convencin se haba enfrentado al problema de alejar al pueblo del realismo, el cual segua teniendo un
vasto apoyo, habindose reconocido la necesidad de una propoganda
para ese fin. Esta reorientacin de la opinin pblica se haba encargado a organizaciones de base diversas tales como las sociedades populares, as como a asociaciones nuevas establecidas especialmente para
ese propsito, y a los reprsentants en mission. En la cima surgi un
verdadero ministerio de propaganda bajo la forma de Bureau d'Esprit
Public, establecido en agosto de 1792 como una rama del Ministerio
del Interior. Para combatir las ideas contrarrevolucionarias se emplearon todos los medios de comunicacin existentes: la prensa, folletos
28
29
Ellul, op. cit., pp. 635636.

pp. 636-637.
tu,
'1
I
f
ERA DE REVOLUCIONES
noticias ilustradas y, para utilizar un trmino moderno, los agentes

de relaciones pblicas. Los diarios del partido fueron subsidiados,
mientras que el Comit de Salut Public fund un peridico especial, La Feuille de Salut Publico Se utilizaron las escuelas e incluso
el teatro para transmitir ideas revolucionarias y suprimir cualquier
elemento con un tema contrario. En el proceso se transmutaron las
grandes ideas universales del liberalismo en un nuevo credo de nacionalismo, vestido como la democracia ms pura.s?
Con un caos semejante de las autoridades y las prcticas y con
tantas transformaciones fue un milagro que se pudiera lograr cualquier tipo de servicio pblico. Todo el complejo de cuerpos se complic an ms con la existencia de numerosas organizaciones revolucionarias ilegales o semilegales que funcionaban a la par o sustituan
a las instituciones normales, todo lo cual fue demasiado complicado e
inconsecuente para transmitirse claramente en un resumen breve.
En realidad hay todava muchos hechos sin aclarar y que probablemente nunca se registraron para poder considerar cualquier grado de'
integridad. Indudablemente el desempeo ha variado en forma considerable. Algunos cuerpos funcionaron asiduamente, otros existieron
s~o en el papel, algunos intentaron ser plenamente legales y justos, '.
mIentras que otros extralimitaron sus facultades legales y se comportaron en forma abominable.
La maquinaria estaba obstruyndose rpidamente cuando,' con la
cada de Robespierre el 27 de julio de 1794, el reinado del terrorcomenz a apaciguarse y se present la reaccin thermidoriana. Las
masas haban ejercido el poder despiadadamente, con una escasa comprensin, y no haban podido llevar a cabo una administracin eficiente. Fue entonces cuando se debilit su impulso y la burguesa
comenz a ascender al Poder, mientras que el ejrcito. con triunfos
renovados, creci en estimacin e influencia. Una Convencin renovada asumi la tarea de la reconstruccin.
El inters inmediato de la Convencin era evitar el regreso de la
dictadura. Se decidi que el gobierno central se desmembrara en
secciones funcionales, cada una de ellas fungiendo como viga sobre
l~s dems. Si bien siguieron funcionando las doce comisiones ejecutIVas existentes. su supervisin se puso en manos de diecisis Consejos,
los cuales fueron designados al azar y el 25 por ciento de sus miembros
era sustituido cada mes. Tenan la autoridad sobre los cuerpos admi36
Ellul, op. cit., pp. 645.646-

:334
ERA DE REVOLUCIONES
nistrativos y judiciales dentro de sus esferas funcionales y podan

destituir funcionarios. El Comit de Salut Public, cuyos miembros
haban sido cambiados completamente, se convirti en slo uno de
los diecisis Consejos responsables de la guerra y los asuntos externos.
Algunas de sus facultades, a saber el interior y la justicia, el control
de los reprsentants en mission, y el nombramiento de funcionarios,
pasaron al Comit de Lgislation, El Comit de Suret Gnrale conserv el control de la polica, inel uyendo la obligacin de expulsar
a los robespierritas, pero sus poderes fueron muy reducidos. Durante
1795 el Comit de Salut Public adquiri importancia nuevamente,
pero sin reconquistar su poder exclusivo, mientras que las viejas
-comisiones tendieron tambin a crecer en importancia y a acercarse
a verdaderos ministerios.
El poder fue trasladado del centro a los departamentos provinciales, cuyos consejos generales, sin embargo, no fueron restituidos. Sus
juntas directivas fueron nombradas por la Convencin y no elegidas.
Deban presentar informes al Comit de Lgislation a intervalos de
-diez das. Su supervisin se extendi a los distritos, cuya importancia
se redujo y perdieron a sus oficiales nacionales. Los municipios siguieron casi como antes, pero en su caso los agentes nacionales fueron
-sustituidos por la restauracin de los antiguos sndicos. Fue en Pars
donde se hicieron las mayores alteraciones. Se suprimi la comuna
y el municipio fue tomado por administradores de la polica, quien~s
estuvieron directamente supervisados por el Comit de Salut Publlc
y el Comit de Suret Gnrale,
Con la promulgacin de la nueva Constitucin en agosto de 179~
la cual rechazaba el principio de la separacin de poderes, sobrevInieron otras modificaciones. Habra un Corps Legislatii, constituido
por dos cmaras, el cual designara una Junta Directiva de cincO
miembros que fungira como el ejecutivo. Los designados deban tener por lo menos 40 aos de edad. Uno sera sustituido anualmente,
'y cada uno de ellos presidira a su turno por un periodo de tres
meses. La junta directiva nombrara a seis ministros para que ejecutaran sus decisiones, fungiendo individualmente como sus agentes
y no como un consejo. Las finanzas seran controladas por cincO
-comisonados del Tesoro general, designados por la Legislatura. La
junta directiva no ejercera ningn control sobre ellos. TampOCO
la Legislatura tendra ningn control sobre la junta directiva, aunque
esta ltima actuara en forma responsable ante la primera. El centrO
-ejercera un control ms estrecho sobre las localidades.
ERA DE REVOLUCIONES
335
Este nuevo sistema careci de bastante poder y del apoyo activo

del pueblo, pero fue capaz de restituir cierto orden dentro del caos
y de poner las cosas en funcionamiento nuevamente. Se las arregl
para existir hasta 1799, aunque no sin depender del ejrcito para
imponer su voluntad y garantizar su estabilidad.
Este breve resumen del gobierno y la administracin en Francia durante la Revolucin ha sido formado inevitablemente de fragmentos,
pero los factores y las transformaciones de la poca fueron tan numerosos y variados que solamente una relacin muy detallada podra
hacerle justicia a la verdadera situacin. La inestabilidad del gobierno
se debi no solamente al desequilibrio crnico de la situacin poltica,
sino tambin a los diversos puntos de vista de los creadores de la
Constitucin, quienes trataban de hacerle frente, mientras que la inestabilidad de la administracin se deriv no solamente del desequilibrio del contexto gubernamental, sino de la falta de alguna inspiracin verdadera en su propia esfera. Tuvo que funcionar a pesar
de la creciente anarqua en la sociedad y la inconsecuencia de las
mentes dirigentes en la cima: tuvo que funcionar a pesar de la
realmente escasa experiencia administrativa en aspectos vitales del
sistema, una situacin que se agrav constantemente al atraerse personas completamente carentes de talento y conocimiento administrativo para dirigir las operaciones a los distintos niveles.
Es cierto que el sufriminto era inmenso y habra rebasado las
posibilidades de accin de la mejor administracin para eliminarlo,
no obstante que pudo hacerse mucho ms. Fue una fortuna el que
se aboliera por completo el derrumbamiento, y esto puede atribuirse
a muchos factores entre los cuales no debemos pasar por alto la autosuficiencia tradicional del campesino francs y las efectivas redes militares y policacas que, si bien no estaban adecuadamente concebidas
para ofrecer la ayuda social requerida para la supresin de las instituciones anteriores, s ofrecieron canales para la transmisin del
poder y una ayuda sobre una base de emergencia. Indudablemente
el sistema administrativo del Ancien Rgime, aunque caduco y legalmente abolido, hasta cierto punto estaba presente todava para llenar
algunas de las lagunas creadas por la Revolucin, independientemente
de las mltiples transformaciones.
~ junta directiva cay bajo el coup d'tat del 18 Brumari~ (9 de
nOVIembre) de 1799 y se inaugur un Consulado de tres miembros
ERA DE REVOLUCIONES
en el que Napolen Bonaparte fue el participante dinmico con los

laureles de la victoria militar en su frente.
Entonces la nacin demandaba un liderazgo decisivo y Napolen Bonaparte, el exitoso general que contaba con un gran apoyo popular
estuvo a la mano para realizarlo. Por fortuna l era un hombre de
cualidades, sin que surgiera sobre el curso de los acontecimientos
una figura decorativa. Originalmente los tres cnsules incluyeron a
Bonaparte, Sieyes y a Roger Duc1os, habiendo sido estos ltimos
miembros de la extinta junta directiva. La importancia de Duelos
se redujo en poco tiempo, dejando a Bonaparte y a Sieyes en la Iucha por el poder. Los cnsules fueron autorizados para restablecer el
orden interno, procurar una paz honorable y reorganizar el sistema
existente en todos sus sectores. El Corps Legislatij fue suspendido,
pero a sus miembros se les permiti contribuir en otra calidad socavndose desde el principio cualquier inc1inacin de su parte por sostenerse en contra de las enmiendas. Se nombraron dos comisiones
cada una de 25 miembros extrados respectivamente de los anteriores
Consejos de Ancianos legislativos y los Consejos de los Quinientos,
para auxiliar en la ejecucin del gobierno y para delegar a secciones
de sus miembros la reestructuracin de la Constitucin.
En el primer conflicto entre Bonaparte y Sieyes tuvo que llevarse
a discusin el problema, pero el primero, seguro de s mismo y de
su apoyo, se vio fuera de apuro. En tanto la situacin pareciera moverse en la direccin que l deseaba, estaba preparado para dejarla
determinar su accin. Contra semejante empirismo firmemente orientado, las ideas altamente tericas de Sieyes.3 1 difcilmente tenan alguna oportunidad, particularmente sus intentos por incorporar al
nuevo sistema medidas de seguridad en contra del regreso de la dictadura. Por ejemplo, su plan inclua el colocar en la cima un figurn
un tanto vago bajo la forma de un Grand Electeur el cual nombrara
a Jos cnsules. ste sera elegido sobre una base nacional por un
nuevo College des Conseroateurs, un cuerpo de cien miembros que
seran personas adineradas y estables que tendran la responsabilidad
de defender la Constitucin. Sieyes, sumamente influenciado por 10
que haba estado sucediendo, defenda ahora un punto de vista diferente de la soberana del pueblo: mientras que la confianza deba
31 Maurice Deslandrcs, Histoire Constitutionelle de France de 1789 a 1870, Pars,
1932, 1, pp. 426-442.
ERA DE REVOLUCIONES
emanar de la base, la autoridad deba operar desde arriba. En los

distintos niveles uno de cada diez ciudadanos, incluyendo a los ms
instruidos de ellos, seran comprendidos en listes de confiance para
que actuaran como electores. Ambos conceptos eran un tanto vagos,
pero mientras que la idea de un Grand Electeur era bastante inaceptable para Bonaparte, la listes de conjiance pareca que pudieran
tener cierta utilidad y quedaron incluidas en las nuevas disposiciones
que surgieron finalmente en el saln de Bonaparte. Esta nueva Constitucin del ao VIII se puso en vigencia el 25 de diciembre de 1799.
Se haba extendido en forma bastante ilegal sin ninguna iniciativa
del pueblo, el cual sin embargo la aprobara a travs de un plebiscito
un tanto falso. Francia tena ahora un verdadero seor y los comienzos de un sistema de gobierno muy diferente al proyectado por los
revolucionarios.
En el nuevo esquema de cosas las funciones del Grand Electeur de
Sieyes pasaron al Senado, .el cual tambin ocup el lugar del College
des Conservateurs que se haba propuesto. Se conservaron los tres
cnsules, pero el Primer Cnsul fue superior y detent pleno poder
de nombramiento. Sieyes y Duelos, ninguno de los cuales estaba preparado para continuar en una posicin inferior, pasaron al Senado
y fueron sustituidos por Cambacres y Lebrun. Y el Senado estuvo
.
bajo la jefatura de Sieyes,
El Corps Legislatif elegido por el Senado no tena un poder representativo, iniciativa real, tampoco el derecho de discusin. Era el rgano de decisin una vez que todo haba sido resuelto' en alguna otra
parte. Adems del grupo normal de ministros funcionales, el primer
cnsul era auxiliado por un rgano nuevo, el Conseil d'Etat, un cuerpo de treinta o cuarenta miembros, elevados despus a cincuenta,
que estaba dividido en cinco secciones especializadas, cada una de
ellas consistente en un presidente y de seis a ocho miembros, encar?,ados respectivamente de la legislacin, finanzas, guerra, marina e
Interior. Su tarea principal era preparar la nueva legislacin y reglamentacin sobre proyectos presentados por los Ministros, pero Bonaparte lo utiliz tambin para que estudiara y lo aconsejara sobre las
cuestiones administrativas de todos tipos.
Haba tambin consejos administrativos especialmente designados.
y especializados en diferentes ramas que se hadan cargo de cuestiones
Importantes. Sus miembros estaban constituidos por los ministros
responsables, sus jefes de servicio, representantes del Ministerio de
338
ERA DE REVOLUCIONES
Finanzas y aquellos consejeros de Estado que Bonaparte considerara

competentes y apropiados.
Otro rgano nuevo importante fue el Tribunat, compuesto por
cien miembros elegidos por el Senado. Los proyectos elaborados
por los cnsules, ministros y por el Conseil d'tat eran discutidos y votados por aqullos, pero no tenan la ltima palabra. Podan presentar
su oposicin cuando los proyectos se dirigan al Corps Legislatif,
remitir objeciones de anticonstitucionalismo al Senado, dar sus puntos
de vista sobre las nuevas leyes, y sugerir mejoras para todos los cuerpos, administrativos. Incluso en su oportunidad podan hablar por la
opinin pblica, pero no tenan la facultad para ejercer accin alguna.
Los poderes judiciales se asignaban a una serie de tribunales con
distintas jurisdicciones y formas de nombramiento. Normalmente
los jueces eran nombrados por el primer cnsul o el Senado con
carcter permanente, pero los jueces de paz eran elegidos por el pueblo y por periodos de tres aos, nica instancia de eleccin popular
que conserv el sistema.
'
En este caso haba un modelo excelente, aunque un tanto confuso,
de instituciones interrelacionadas, cada una de ellas con su pequeo
papel en el sistema de gobierno, pero en realidad ninguna ocupaba
una posicin que le permitiera detentar un poder sustancial en contra
del lder, quien posea la iniciativa. Eran rganos de apariencia ms
que de verdadera autoridad. A menudo se conservaron viejas formas
y denominaciones de instituciones que tenan propsitos muy diferentes a los sugeridos por sus ttulos. El sistema era bastante excepcional
respecto a la cantidad de colaboradores permitidos para auxiliar al
lder a llevar a cabo sus decisiones.
Indudablemente el primer cnsul era el jefe de gobierno. En un
principio Bonaparte eligi a siete Ministros -para Asuntos Exteriores, Polica, Guerra, Marina, Finanzas, Interior y Justicia- quienes
fungieron como individualidades y no en consejo.
Con un sistema de rganos gubernamentales tan extenso a su
disposicin, muy pronto Bonaparte demostr que tena la energa y
el impulso suficiente que son necesarios para el estadista-administrador que desea dirigir, decidir y poner en marcha el espectculo en
todos sus detalles: Por supuesto que no poda hacerse, pero un hombre como Napolen Bonaparte estuvo tan cerca como slo un hombre
pudo hacerlo. Regularmente su da se iniciaba a las 7:30 a.m. y terminaba ya muy entrada la noche, ya que normalmente no era sino
hasta despus de haber terminado su comida a media tarde cuando
ERA DE REVOLUCIONES
339
se dedicaba a las consultas con los miembros de los consejos administrativos mencionados anteriormente. Auxiliado por varios ayudantes
y secretarios, algunos de los cuales estaban a su servicio por largos
periodos, se sentaba con ellos a discutir detalladamente los asuntos
del da, solicitando incluso sus puntos de vista sobre asuntos de su
exclusiva competencia. Esperaba tener a la mano importante informacin de apoyo cuando la necesitara, manteniendo as activos a sus
colaboradores. Despus de atender su trabajo personal tomaba un
refrigerio y entraba en conferencia primero con los ministros y despus con el Conseil d'tac. Como acertadamente pregunta Deslandres,
"Puede uno medir la energa y la capacidad para el trabajo de un
hombre tan prodigioso que primero solo, despus sucesivamente con
los cnsules, los ministros, el Conseit d'tatJ y finalmente con el
Conseil d'Administration atenda diariamente una serie interminable
de asuntos relacionados con todas las ramas de la administracin?" .82
Conforme aumentaba su poder, se extenda el margen de sus
ambiciones. Si bien consideraba en primer lugar los intereses de
Francia, recordaba a su familia, que era bsicamente italiana y no
~ancesa. El 6 de mayo de 1802 el Senado reeligi al primer cnsul por
diez aos, pero esto no satisfizo a Napolen, quien quera el consulado vitaliciamente. Entonces esto fue propuesto por el Conseil d'Etat
y presentado al pueblo que vot 3568885 a favor y slo 8374 en
contra. Fue reconocida su soberana. La Constitucin que supuestamente deba velar contra semejantes usurpaciones fue modificada
para adaptarse a la situacin real, esto a travs de una manipulacin
maestra de los, diversos cuerpos gubernamentales, los cuales fueron
reacomodados en un nuevo patrn jerrquico.33 Dos aos despus,
el,18 de mayo de 1804, se complet el ascenso fenomenal de Napalean de la mediocridad al poder noble, al ser aceptado c~mo Emper~~or de los franceses. La separacin de los poderes defendida por los
fIlosofas polticos haba sido desechada por completo.
Los adornos de la monarqua fueron trados nuevamente con entusiasmo. Se cre un grupo de altos digntarios con ,los t~tulos .de Grand
Elecleur una especie de canciller; Archichancelter d Empire, encargado de la justicia; Archichancelier d'tat J encargado de los asuntos
exteriores; Architrsorier, para las finanzas; Grand Conn~table y
Grand Amiralw Reciban la categora y el honor de prncipes del
J
:2 Des1andres, op. cit-, pp. 463.467.

as [bid., p. 531.
<J4 tu, p. 566,
ERA DE REVOLUCIONES
reino y constituan el Grand Conseil d'Empire. Se cre tambin la

Lgion d'Honneur con sus distintas categoras, un medio de lisonjear
a los burgueses.w Napolen asumi todos los adornos de la gloria
imperial. Los tronos reales de Europa quedaron abiertos para su
familia, cuyos miembros oucuvieron importantes posiciones en las
que pocos demostraran tener siquiera una mnima parte de la capacidad de su gran pariente. Sin embargo, los fenomenales xitos polticos y militares de Napolen y la inevitable tragedia de sus infortunios han sido discutidos muy ampliamente como para que los
tratemos. No obstante, a pesar de los innumerables estudios dedicados
a la influencia de este solo hombre sobre Francia y el mundo, parece
que todava hay material para un estudio perceptivo, a la luz del conocimiento moderno, de los factores administrativos involucrados en esta
notable carrera que dependi obviamente tanto de una inculcada
habilidad administrativa de gran orden como de una brillante direccin militar.
Una vez determinada la forma general del gobierno por la nueva
Constitucin, el objetivo de Napolen fue modificar las relaciones
entre las diversas instituciones para realizar sus propios propsitos.
Si los diversos cuerpos haban sido reducidos a casi nada, ste no
era el caso del Ejecutivo que, bajo el nuevo rgimen, tuvo el poder
de actuar decisivamente. Al lado del lder estaban los ministros, que
se aumentaron de los siete originales a ocho en 1799 con la agregacin del Secretario de Estado. En 1801 y 1802 se duplicaron los pues
tos de Finanzas y Guerra, mientras que en 1804 se aument un
ministro para la religin. Finalmente, como una clara demostracin
del inters del Estado en expansin por la produccin,' se agreg un
ministro de manufacturas y comercio, aumentndose el total a once.36
Esta expansin indic tanto el mbito como la prodigalidad de las
actividades administrativas de Napolen, as como que pretenda
llevar a efecto las cosas. Los cambios entre los ocupantes de puestoS
ministeriales fueron frecuentes, pero esto tuvo menor importancia
de la que habra tenido en un sistema democrtico, ya que el misro?
Napolen proporcionaba el ingrediente fundamental de la continUIdad. Ciertamente hubo algunos que estuvieron en servicio durante
periodos ms prolongados y pudieron adquirir un conocimiento de'
tallado del funcionamiento de sus oficinas particulares, y algunas personalidades importantes como Cambaceres, Talleyrand y Fouch gu35
36
Ellul, op. cit., pp. 729-730.

Deslandres, op. cit., pp. 612-617.
ERA DE REVOLUCIONES
MI
raron entre sus asistentes, pero ninguno descoll significativamente a

la sombra de un coloso semejante. En todo aspecto el sistema debi
haber alcanzado un alto nivel de competencia y adquirido un mpetu
considerable, caracterstica que con suma frecuencia est ausente en
muchos rdenes constitucionales, y en tal magnitud que la administracin pudo funcionar con regularidad durante las frecuentes ausencias del lder en las fronteras del Imperio y ms lejos. Debe recordarse
que a pesar de sus grandes hazaas en el campo de batalla, las realizaciones pacifistas de Napolen seran ms duraderas para Francia
y Europa y habran bastado para garantizar su fama como gobernante y administrador de no haber vestido nunca un uniforme militar.
Napolen erigi una administracin racional y coherente para un
Estado autoritario y produjo un instrumento efectivo de centralizacin. Estara a su servicio un cuerpo de [onctionnaires o funcionarios,
quienes fueron los agentes del ejecutivo y no de las asambleas o los
jueces. Hasta ese entonces el trmino haba incluido a representantes
ya funcionarios, pero ahora adquiri una intencin ms profesional.
Despus de enviar a 25 inspectores para determinar la situacin
en las provincias, Napolen restableci el sistema departamental local
a tres niveles: department, arrondissement y commune. Fue restituido
el sistema anterior, pero la autoridad se concentr en las manos de
los prefectos, quienes fueron nombrados y destituidos por el Emperador. Elegidos con base en un amplio margen de talento de diferentes
sectores de la sociedad, a menudo por sus demostradas capacidades
tcnicas o administrativas, lo~ prefectos eran agentes del gobierno
central y emperadores miniatura de sus Departamentos, con el control
sobre todas las ramas a excepcin de las finanzas. Los prefectos nomo
braban a administradores menores y ejercan supervisin sobre las
comunas. Entre sus obligaciones estaba la realizacin de una gira
anual por su departamento y la presentacin de un informe detallado
al ministro del Interior sobre su situacin poltica, administracin
y el estado de la opinin pblica. El prefecto era aconsejado por un
Consejo Prefectoral y un Consejo General, que eran un tribunal administrativo y un cuerpo financiero respectivamente, pero ninguno
de ellos participaba en la administracin real. Segn la Constitucin
cada Department estaba dividido en cuatro o cinco Arrondissements,
Una nueva rea administrativa bajo un subprefecto, quien tambin
e~a nombrado y depuesto por el Jefe de Estado. Tambin l era auxih~do por un consejo. Segua el canton como un rea electoral y judIciaL En la base estaban las communes, habiendo sido abolidas mu-
ERA DE REVOLUCIONES
chas de las ms pequeas y otras reagrupadas. Las communes de ms

de 5 000 habitantes pasaban a ser municipios, cada uno con su alcalde
y su Consejo Municipal. El nuevo sistema para Pars sigui las mismas
lneas pero ms complejas. En este sistema, que otorg importantes
poderes regulatorios al Alcalde, bajo direccin prefectoral, la lnea
administrativa fue fuerte mientras que los consejos representantes
estuvieron con una posicin subordinada.
IUn medio favorecido para estabilizar la sociedad fue la codificacin de la ley iniciada sin demora por Napolen. El primero en surgir, como el resultado de un intenso esfuerzo por una comisin de
cuatro hombres, fue el clebre Code Civil des Francais, que fue
completado y se le dio el ttulo de Code Napolen en 1807. Sustituy
a todas las leyes civiles anteriores y fue esencialmente contrarrevolucionario en espritu. La oposicin, que lleg a un estado definitivo
en el Tribunat despus de su aceptacin por el Conseil d'Etat, fue
vencida por una reforma del Tribunat. El Code sustituy las instituciones del Ancien Rgime, abandon las teoras de la Revolucin y
fue esencialmente burgus en la forma, pero su organizacin clara
y lgica lo hara recomendable en otras naciones y otras generaciones. Se sucedieron distintos cdigos sobre lneas semejantes para otras
ramas del derecho, incluyendo los procedimientos criminal, comercial, penal y civil, mismos que la opinin comn ha considerado un
tanto inferiores y concebidos con menor perfeccin que el Code
Napolen.
En este sentido, las consideraciones de F. de Bourienne, quien
haba sido el secretario personal de Napolen, escritas en 1836, son
de inters especial. Juzg firmemente que el Code se propona hacer
demasiado, ser universal. Se pregunt si un cdigo semejante poda
o no hacer frente a las necesidades del "asunto genovs" o el "franco
e invenuo hamburgus", y expres su sorpresa al haber recibido rdenes de ver su establecimiento en los pueblos del Hansa. Sus conve:saciones con los legalistas contemporneos lo convencieron de las deblidades del Cdigo, especialmente con respecto a las duras sanciones,
tan resentidas por el pueblo, que los jurados, inducidos por el
Cdigo, eran extremadamente renuentes a declarar culpables a los
acusados, excepto cuando era evidente por s mismo. Citando un caso
un tanto ridculo en el que un hombre que haba robado un abrigo
aleg como razn una intoxicacin y fue hallado inocente, Bourienn e
seala inteligentemente que "las mejores y ms solemnes instituciones
pueden convertirse en objetos ridiculizantes cuando se introducen
ERA DE REVOLUCIONES
todas de golpe en un pas cuyos hbitos no estn preparados para

recibirlas"." Como la mayora de los dictadores y tantos reformistas
en un apuro, Napolen estuvo propenso a dejar fuera de consideracin el elemento humano sobre el que descansa inevitablemente el
prolongado xito de dichos inventos.
Napolen concedi una gran importancia a la polica, y la administracin policiaca ascendi a un alto nivel de eficiencia. El trmino
"polica" se utiliz en un sentido ms amplio que el actual para
abarcar toda especie de seguridad. Haba un Ministerio de Polica
General que se organiz en cuatro divisiones: 1) comercio, salud y
vas pblicas; 2) vigilancia y seguridad, a la que se anex la polica
secreta; 3) costumbres y opinin, relacionadas tambin con los inmigrantes; y 4) un secretariado responsable de la apertura de todos los
despachos y su transmisin al ramo, y de los informes al ministro en
asuntos especialmente reservados a l. La concentracin de todos los
asuntos policiacos en este Ministerio le otorg facultades que trascendieron a las de los dems ministerios. La inmensa administracin
policiaca se extendi por todo el imperio dividindolo para este propsito en cuatro Arrondissements de Police, cada uno de ellos responsables de cotejar los informes de los Commissaires Gnraux de su
rea. Estos Commissaires Gnraux, que eran treinta a principios del
Imperio, llegaron a ser alrededor de 130 para 1811. Establecidos en
los pueblos ms grandes, eran los agentes del ministerio y estaban a
cargo del control de los extranjeros, vagabundos, prisiones, edificios
pblicos y otras instituciones, cuestiones religiosas, seguridad, comunicaciones, salud pblica, alumbrado y limpieza: en realidad, con
todas las funciones reguladoras del Estado policiaco en su ms vieja
acepcin. La red era completada por el establecimiento de un Commissail-e de Police en los pueblos de ms de 5 000 habitantes, y de
Directeurs Gnraux de Police en Roma y Amsterdam que mantenan
un contacto diario con el ministerio. Haba tambin comisarios especializados y una organizacin policiaca distinta para Pars.t"
Para el mantenimiento del orden los Commissaires Gnraux tenan el control de los destacamentos militares y la gendarmerie la
cual haba sido transferida del Ministerio de Guerra. Estas fuerzas
eran desplazadas en columnas mviles para someter los desrdenes,
37 F. de Bourienne, Memoirs of Napoleon Bonaparte, Hutehinsoos Library of
Standard Uves - ed. de un volumen. pp. 344-345.
88 ElIul, op. cit., pp. 708-710.
ERA DE REVOLUCIONES
incluyendo huelgas y similares. Esta inmensa organizacin policiaca

extremadamente actualizada, que convirti a Francia en el primero
de los Estados policiacos de tipo moderno, se preocup primeramente
de los asuntos polticos -la eliminacin de los opositores al rgimen- y slo en forma secundaria de los asuntos criminales normales,
aunque tambin en este departamento fue muy eficiente. Napolen
dedic importantes recursos a la eficiencia de esta red policiaca e
insisti en recibir informes diarios de sus actividades, los cuales le
seran entregados personalmente por el Ministro de Polica. Este boletn inclua extractos de la prensa, detalles de cualesquiera acciones
policiacas interesantes, una evaluacin del estado de la moral pblica,
puntos de vista sobre las cortes extranjeras y cuestiones de espionaje,
y un resumen de los interrogatorios a los sospechosos. Despus de
esto, el Emperador daba sus rdenes personales a la polica para el
da siguiente. Esta meticulosa supervisin ejemplifica el elemento
caracterstico de Napolen de combinar la gubernatura con la administracin, as como su capacidad para mantener la mira en el curso
de los acontecimientos. De esta manera, en su organizacin militar y
sistema policiaco el Imperio cont con una red de transmisin del
poder completa, a travs de la cual una persona del prestigio y dinamismo de Napolen poda activar y controlar la totalidad de la vasta
maquinaria imperial.
En otras esferas la reorganizacin estuvo tambin a' la orden del
da, orientndose invariablemente en direccin a la comprensin, la
jerarqua y la autoridad. Las finanzas nacionales haban llegado a
un estado alarmante, pero el nuevo sistema fue un desarrollo directo
del viejo, con la administracin racionalizada, el sistema de contribuciones ampliado y el crdito estatal restituido. Esto influy en el establecimiento del Banco de Francia en 1800. El ministro de Finanzas
fue reforzado por el nombramiento del ministro de Hacienda pblica,
con responsabilidad especial sobre el gasto. Cada uno de los servicios
financieros -propiedad, aduanas, deuda, etc.- era colocado bajo un
director general. Se prescribi un presupuesto anual que fijaba los
ingresos y egresos, obligndose en lo futuro a todos los servicios a
presentar cuentas exactas de sus gastos. Se cre un cuerpo central de
funcionarios especializados (inspecteurs y controleurs) y se dieron los
primeros pasos para acelerar el trabajo. En los distritos fueron nombrados recaudadores especializados (percepteurs) que eran remunerados con un porcentaje de las cantidades recaudadas. Estos percepteurs
pasaban sus ingresos a un receoeur particulier d' arrondissement quien
ERA DE REVOLUCIONES
a su vez pasaba el dinero al Receoeur Gnral del Departamento.

Como garanta los receveurs tenan que depositar una suma equivalente a un veinteavo de la percepcin anual, lo cual implicaba que
slo personas acaudaladas podan asumir esta responsabilidad. El
sistema de garanta personal demostr ser tan eficiente en asegurar la
integridad de estos funcionarios que se extendi gradualmnte a todos
los dems relacionados con el manejo de dinero.
El control fue colocado en manos de una Corte de Cuentas (Cour
des Comptes}, modelada de las Chambres des Comptes del Ancien
Rgime. Su trabajo consista en verificar la veracidad de todas las
cuentas sin hacer referencia a la legalidad real. Se encargaba de la
exactitud, procedimiento adecuado, descubrimiento de errores, y tena
el poder de multar a las personas responsables de haber cometido
algn error. Adems, la Corte poda hacer recomendaciones al gobier?o para la realizacin de mejoras al sistema." Constituye an un
Ingrediente importante en el sistema francs de finanzas pblicas.
Entre todos estos adelantos y reformas no se pas por alto el poder
judicial. En forma caracterstica el sistema reformado era altamente
centralizado y no independiente. Se reconstituy la antigua oficina del
canciller bajo el ttulo de Grand ]udge, con poderes de supervisin
sobre todas las cortes, la presidencia de la gran Corte civil: -Cour de
Cassation- y el derecho para censurar y disciplinar a los jueces. En
l~ base del sistema se encontraba la justicia de paz, con una jursdiccin policiaca simple y que tena al nico juez electo, ya que todos
~os dems eran nombrados por el Senado para ser aprobados por el
Jefe de Estado. Haba una jurisdiccin criminal separada. El aumento del vagabundaje, la violencia y las reuniones sediciosas condujeron
a la creacin de Tribunaux d'Exception para sustituir a los tribunales ordinarios y tratar conjuntamente dichos casos. Estaban facultados
para sentenciar a pena de muerte. Haba adems otros tribunales
especiales como los Tribunaux de Prud'hommes -constituidos por
patronos y trabajadores, siendo los primeros la mayora- establecidos en 1806 para solucionar los conflictos entre patrones y trabajadores y los asuntos del derecho industrial, y los T'ribunaux de Como
merce -constituidos por comerciantes establecidos- creados en 1807
para resolver las controversias comerciales.
Tuvo que darse una atencin especial a la asistencia pblica. Con
la reduccin de la riqueza y la categora de la Iglesia, la asistencia
39
\
1
345
Ellul, op. cit., PI>- 72272~
ERA DE REVOLUCIONES
del menesteroso ya no pudo dejarse en manos de la caridad cristiana,

como ocurri bajo el Aneien Rgime, pero tampoco se consider como
la obligacin de la sociedad para el hombre, como haba ocurrido
bajo la Convencin. La responsabilidad definitiva de la asistencia se
. coloc por completo sobre la administracin pblica. La actitud burguesa del rgimen napolenico reconoci la necesidad de ayudar a
los pobres con el fin de mantener el orden pblico.
La asistencia al menesteroso se ofreci localmente a travs de
Bureaux de Bienfaisanee (Oficinas de Caridad) organizadas por los
jueces de paz. En cada arrondissement se estableci una Commission
Centrale de Bienjaisance constituida por miembros nombrados por
el ministro del Interior y presidida por el subprefecto. Estas oficinas
estaban al mando de algunos recursos y no eran muy eficientes. Sus
principales esfuerzos estaban dirigidos al ofrecimiento de dispensarios
de alimentos para los pobres y a la distribucin de pordioseros pues
tos al cuidado de familias adineradas. Haba 'muchos pordioseros que
causaban problemas, y tuvieron que tomarse medidas penales por
parte de los prefectos para establecer casas de asistencia donde podra
encontrarse empleo. En 1808 se declar ilegal la mendicidad y se orden establecer casas de asistencia en todos los Departments. Pero todos estos esfuerzos siguieron siendo ineficientes en gran medida y el
Estado tuvo que depender de la ayuda privada. Se requirieron hospitales para atender al indigente enfermo, al anciano y a los nios
abandonados. En esta esfera se dirigieron esfuerzos especiales para
restituir el sistema que haba existido antes de la Revolucin, debido
a que en la prctica las nuevas instituciones haban demostrado menor eficiencia. Las nuevas disposiciones fueron controladas centralmente por el prefecto. Cada comuna tuvo una comisin de hospital
bajo la supervisin general del subprefecto. Los miembros, consistentes en su mayora en propietarios y capitalistas acaudalados, fueron
nombrados por el ministro. Estos cuerpos fueron responsables de la
administracin directa de los hospitales, pero el ministro y el prefecto
ejercieron una estrecha supervisin presupuestal con el objetivo de
economizar e incrementar la eficiencia. N o obstante que el sistema de
asistencia nunca tuvo acceso a recursos suficientes para hacerlo realmente eficiente -ya que se haba dejado que el problema creciera
demasiado-, no puede dudarse que el rgimen napolenico erigi
un sistema de seguridad social bastante adelantado para la poca.
Finalmente, hubo otra esfera en la que el rgimen tuvo una
orientacin caracterstica casi moderna, a saber, la esfera de la pro-
ERA DE REVOLUCIONES
347
paganda estatal o relaciones pblicas, para utilizar un trmino ms

obsequioso aunque menos exacto para el caso particular. El sistema
era intensivo y unilateral. Napolen persegua un control estricto
de la opinin pblica y haca uso de todos los medios disponibles para
alcanzar su objetivo. Utiliz los medios que sus predecesores revolucionarios ya haban desplegado -prensa, anuncios pblicos, discursos, escuelas, ceremonias- y agreg a stos los tradicionales adornos
de la monarqua -lujos en la Corte, magnificencia en la arquitectura
pblica, otorgamiento de honores-o Utiliz mtodos psicolgicos, al
menos hasta donde se comprendieron en la poca. Toda crtica y
oposicin se consider antipatritica y traicionera. Todo se dirigi a
la creacin de la imagen del lder carismtico, el gran hombre de
cualidades excepcionales, la idea de la comunin individual con el
lder, el hombre del destino, y de su identidad con las masas, o de
stas con l. La prensa en particular fue erigida y controlada estrictamente. Se introdujo una rgida censura, no obstante que un elemento
especial permitira una abundante crtica no poltica de tal forma
que se dio la impresin de no interferencia con los asuntos culturales, y los periodistas fueron alentados para considerarse servidores
del Estado.
La educacin se organiz centralmente con el mismo fin. Todas
las escuelas primarias y secundarias estuvieron bajo la supervisin
general de la Direccin de Instruccin Pblica en el Ministerio del
Interior. En 1806 se estableci una Universidad imperial con una
estricta organizacin jerrquica, pero se relaj el monopolio general
del Estado sobre la educacin y se permitieron los establecimientos
privados, sujetos al pago de pesados impuestos. En realidad se prestaba poca atencin a la educacin primaria, ya que Napolen consideraba que era mejor dejar al pueblo en la ignorancia. La mayora de
los esfuerzos se concentr en el desarrollo de la educacin secundaria
en los Lyces introducidos en 1802. Estos establecimientos, creados
p~ra los burgueses y no para los pobres, estuvieron sui;tos a un rgImen de tipo militar con el objeto de producir una elite amoldada,
y en particular pina producir buenos administradores para el Estado.
La consideracin supeditada era la lealtad al Emperador, la obediencia a las leyes. La educacin superior universitaria tena el objetivo
de agregar los toques finales al sistema. Se dej a las Facultes de Droit
el ofrecer justo el tipo de administradores requeridos por el Imperio.w
40 ElIul,
op. cit., pp.
712.713.
ERA DE REVOLUCIONES
.El objetivo de Napolen de conformar un sistema altamente autoritario y de ofrecerle una administracin eficiente fue un logro notable considerando la magnitud de la tarea y el poco tiempo con que
contaba. Mediante una seleccin juiciosa de las instituciones antiguas,
modificadas para los propsitos del mundo que intentaba modelar
en toda Europa, pudo poner orden en el caos y alcanz un nivel
de eficiencia administrativa muy superior al de la era anterior, un
sistema que ofrecera multitud de ejemplos de sistemas autoritarios
posteriores tanto de derecha como de izquierda. Pero tuvo los defectos
de todos los sistemas que dependen finalmente del favoritismo selectivo del lder y de las decisiones de arriba que no pueden modificarse
sino por medio de la iniciativa del lder mismo. Estaba destinado a
zozobrar tan pronto como se alejara la dinmica inspiracin del dictador, si bien haba cimientos firmes para que los regmenes subsecuentes volvieran una y otra vez al modelo que Napolen haba
forjado del pasado. A pesar de varios triunfos temporales, nunca
enfrentara efectivamente el espritu de democracia libertaria al que
haba dado origen la Revolucin.
RUSIA:
1462-1730
Esta seccin no puede ser ms que una 'pequea nota en el present~

captulo, ya que Rusia contribuy con poco en la esfera de la administracin pblica, debido a que durante este periodo no fue sino lo
que hoy se denominara un pas en desarrollo, que buscaba activamente la instruccin y el ejemplo ms all de sus fronteras; adems,
todava estaba muy lejos de ]a cuarta de nuestras revoluciones germinales por la que, en 1917, estaba destinada a aumentar otra pgina
importante a ]a historia del Occidente.
La historia de Rusia se remonta al establecimiento de los Estados esclavos de Kiev y Novgorod por aventureros provenientes del
este de Escandinavia en el siglo rx" 1 Hacia fines del siglo siguiente
se establecieron relaciones comerciales entre Kiev y Bizanco, y el
cristianismo lleg a Rusia acompaado por las influencias del arte
y la literatura bizantinos, los cuales seguiran estando presentes a
pesar de la invasin y las conquistas de la horda trtara de 12~8
en adelante.
41 J. B. Berry, "Rusia (1462-1682)" en The Cambridge Modern History, vol. V.
Cambridge. 1934, pp. 477-517
ERA DE REVOLUCIONES
I
I
349
El verdadero fundador de la Rusia moderna y del zarismo fue

Ivn III (gob. 1462-1505), conocido como El Grande) quien expuls
a los invasores, absorbi las Repblicas de Novgorod y Pskoff y a
la ms remota y menos importante Viatka, y al trasladar el centro
de gravitacin poltica de Kiev a Mosc, determin el subsecuente
inters de Rusia por la expansin hacia el Este. Ivn -despiadado,
inescrupuloso y cruel a la manera de su especie- actu inteligentemente al consolidar su reino y establecer un gobierno poderoso. La
eliminacin de las repblicas suprimi la ueche o asamblea popular
a travs de las cuales los mercaderes y el pueblo de estos lugares haban manejado sus asuntos. Los trtaros ya haban iniciado el proceso
en otras regiones de Rusia al eliminar el poder del veche para elegir
un prncipe.
Haba existido tambin un Duma de Boyars o nobleza, que era
un cuerpo de consejeros que ocupaba altos cargos en el ejrcito y
la administracin pblica. Al ser nombrados para algn puesto estos
hombres de servicio eran amortizados por un contrato que les conceda
el derecho de dejar el servicio del gobernante en cualquier momento
y. de buscar el de otro, pero la absorcin gradual de los principados
CIrcundantes restringi enormemente el valor de este privilegio. Este
consejo tena un reducido poder restrictivo, ya que el zar tena la total iniciativa sobre a-quin y cundo convocara para solicitarle consejo.
. Es dficil exagerar el efecto de la peculiar costumbre administrativa del miestnichestvo o derecho de precedencia como un freno sobre
cualquier movimiento, incluso del zar, para introducir reformas radicales. Esta costumbre aseguraba los derechos de cada uno de los miembros de la nobleza y los hombres del servicio a un lugar en el servicio
P~blico, el cual se asignaba de acuerdo con dos principios: 1) que
nIngn hombre sera nombrado para un puesto inferior al que haban
ocupado sus ancestros, y 2) que no poda solicitarse a ningn hombre que aceptara un puesto de menor categora que la de. ~n ~ombre
con una lnea ancestral ms breve que la suya. Estos privilegios, los
cuales constituan una garanta regular de la incompetencia administrativa, eran decididos rgidamente de acuerdo con los Razriadnyia
Knigi o Libros de Jerarqua. guardados por una Oficina Especial y de
Procedencia. Conducan a controversias entre los boyardos, las cuales
eran particularmente peligrosas en el ejrcito, pero el sistema se
mantuvo hasta fines del siglo XVII con el reinado de Teodoro, hijo de
Alejandro, poca en que fue abolido y se quemaron 10$ Libros de
ERA DE REVOLUCIONES
:350
Jerarqua, una de las pocas ocasiones histricas en que se justifica la

-quema de libros.P
Ivn In adopt la poltica de trasladar grupos de ciudadanos a
territorios distantes para establecer colonias moscovitas entre los pueblos no -rusos, prctica que seguiran los gobiernos posteriores. Tambin envi embajadas a otras cortes europeas e invit a extranjeros,
especialmente italianos, a formar parte de su servicio, entre los cuales
estuvieron el hbil arquitecto e ingeniero Fioravanti degli Alberti
de Bolonia y el arquitecto Pietro Antonio Solari de Miln. Las
expectativas de estos expertos tcnicos no siempre eran seguras, pues
se sabe que un mdico judo fue decapitado por no poder curar al
hijo de Ivn.
.
Despus de un periodo de gran inquietud y anarqua y mediante
mtodos despiadados, Ivn IV (reg. 1547-1584), conocido como El Terrible) logr consolidar su poder y autoproclamarse zar en 1547. Careca completamente de escrpulos, sus acciones eran una mezcla de
-depravacin y religiosidad exagerada, sus vicios y atrocidades figuran
ampliamente en la historia, empero como gobernante fue hbil y
original, uno de los verdaderos constructores de su pas. Atac y destruy despiadadamente el poder de los boyardos, originando que muchos de ellos huyeran a Polonia. Despus introdujo una idea peculiar
de administracin dual totalmente propia, el un tanto misterioso
Oprichnina o Institucin Separada de la que se excluy a los boyardos.
Esto incluy la divisin del Imperio en dos partes con una corte
Oprichnina separada del tribunal en Mosc. El resto del Imperio
permaneci bajo el Consejo de boyardos y se conoci como el Zemshchina. Los territorios del Oprichnina se entrelazaron con los viejos y
aquellos que prestaban sus servicios en l -los oprichniki- lo
hacan bajo el zar. En las reas as proyectadas los nobles fueron desposedos sin piedad, a excepcin de aquellos pocos que pudieron
convencer a Ivn de su inocencia y de su disposicin a convertirse en
oprichniki. La operacin se cubri por la confusin y la violencia de
tal manera que enmascar el hecho de que Ivn estaba adoptando
una ingenua diarqua administrativa con el fin de acabar de una vez
por todas con el poder de los boyardos. N o persegua una completa
separacin, y los funcionarios de ambas administraciones prestaron
sus servicios en las oficinas centrales, las cuales no fueron divididas.
En realidad el sistema dual fue solamente un expediente pasajero Yla
42
Berry, op- cit., pp. 485486.
ERA DE REVOLUCIONES .
~51
palabra oprichnina dej de ser tan comn conforme Ivn lograba

sus objetivos. La ausencia de edictos oficiales especficos haba dejado
a la institucin en la oscuridad.
De esta manera, los objetivos de los oprichnina haban sido alcanzados cuando se reuni un sobor nacional en Mosc en enero de 1613
para elegir al nuevo zar, ascendiendo al trono Miguel Romanoff el
primero de una nueva dinasta. Las clases medias se haban beneficiado a costa de los boyars, por una parte, y de los campesinos, cuyo
levantamiento en contra del servilismo haba sido sofocado, por la
o~ra. Se abrieron las posibilidades para la formacin de una burocraCIa constituida sin consideracin al linaje.43 Durante un tiempo la
opinin pblica sigui influenciando las actividades de los zares a
travs de los sobors, que eran meramente consultivos, reuniendo
en un consejo a los nobles, al alto clero y a representantes de otras
clases. Esta institucin ayud a los Romanoff a conservar el apoyo
de las clases que los llevaron al poder sin que se vieran limitados sus
propios poderes. El ltimo sobor fue consultado en 1653 con respecto
a la cuestin de la guerra con Polonia. A pesar de su restringido mbito de accin, en ocasiones haba demostrado ser una institucin prometedora, y se lamentara su desuso. Parece que no tuvo el suficiente
efecto para resistir la influencia del arrogante Patriarca Nikn, a
quien se ha atribuido su desaparicin ante la firme oposicin de ste.
I
f
Mientras tanto, los contactos de Rusia con el Occidente haban ido

en aumento. En 1553 se envi desde Londres una expedicin de tres
barcos, de los cuales el "Edward Bonaventure" a las rdenes de
Richard ChanceIlor hizo un asombroso desembarque en Rusia, en
l~ boca del ro Duina. La promesa de establecer relaciones comer:I~les condujo a que los aventureros comerciantes fundaran la Campanra moscovita, cuyo primer gobernador fue Sebastin Cabot (14741557), el clebre navegante angloveneciano. El objeto de la Compaa
era explorar las posibilidades del mercado ruso. Bajo la proteccin
de Ivn el Terrible recibi los derechos exclusivos en las regiones al
norte de su imperio, establecindose fbricas en varios lugares. Pero
el monopolio exclusivo se evit mediante la intervencin de otros
aven.tureros ingleses, el enojo de los rusos por lo que consideraban
pre~loS demasiado altos, y la competencia de los holandeses. Las operaCIones de la Compaa eran costosas y estaban sujetas al azar, ade4a lbid.,
p. 502.
ERA DE REVOLUCIONES
352
ms, entre otros factores, las prcticas fuera de toda tica de sus agentes la arruinaban. No obstante, durante un tiempo se acumularon las
ganancias en Inglaterra provenientes de la importacin de pieles y
materias primas, muchas de las cuales eran fundamentales para la
construccin de barcos."
Los mtodos tirnicos adoptados por el Estado ruso para incrementar el ingreso, si bien tuvieron un xito inmediato, se calcularon
muy apresuradamene para vencer sus propios objetivos. De esta forma los agentes del centro acudan a las reas de produccin para
adquirir cosechas y mercancas a sus propios precios y venderlas con
ganancias excesivas, con el inevitable efecto de restringir la produccin futura. Incluso el gobernante actuaba como posadero, impulsando as la embriaguez en un medio en que dicho impulso ya no era
necesario para hacer negocio. Giles Fletcher, embajador de la Reina
Isabel, inform que "en todo pueblo grande de su reino el Emperador tiene un cabk o taberna en donde vende aquaoitae, cerveza, etc.
De estos negocios l recibe una renta que Ilega a una gran suma de
dinero" .45
Las influencias bizantinas son evidentes en el cruel cdigo criminal de Ivn el Grande, y dichas influencias sobre las instituciones
contemporneas pueden llevarse hasta el Domo-stroi, un libro de
administracin domstica escrito en parte por Silvestre, el religiOSO
pero despiadado consejero de Ivn. Puede haber relaciones semejantes en el sistema de administracin central de las Prikazy u oficinas,
que ya existan hacia el siglo XVI. En total haba cuarenta de ellas que
funcionaban ms como oficinas domsticas que como departamentOS
de Estado. Estaba, por ejemplo, un Prikaz para las embajadas vinculadas con las relaciones exteriores, pero no fue sino hasta con el
reinado de Alejandro (1645-1676) cuando adquiri una verdadera
importancia. Estaba apuntando entonces la poca de la reforma,
para ser llevada adelante de manera dinmica por el hijo menor de
Alejandro, el hbil pero cruel y despiadado Pedro el Grande (gob.
1689-1725).
A pesar de ser un hombre rstico y amante de los deportes crueles,
con un fuerte sentido prctico y una escasa comprensin del intelecto,
Pedro se dio cuenta de que las instituciones rusas no eran adecuad~s
para hacerlas ingresar al nuevo mundo, como ocurra ya en Escandl44
411
J B. Black, The Reign 01 Elizabeth, 1558-1803, Oxford, 1936, pp. 197-201.

Berry, op. cit., p. 514.
ERA DE REVOLUCIONES
navia y el Occidente. Por 10 tanto, para llevar a cabo sus reformas

~tiliz de manera inteligente la experiencia extranjera y dio pasos
Importantes para fomentar la inmigracin de especialistas extranjeros.
Afrontando el problema de la reforma empricamente y sin tener un
gran proyecto en su mente, entre 1718 y 1722 dedic sus energas a
introducir una serie. de transformaciones en las instituciones de gobierno, centrales y locales, y en la iglesia, que tendran un impacto
considerable sobre el futuro.
En 1711 se haba introducido un Senado de nueve miembros para
que fungiera como entidad ejecutiva en lugar del Consejo de Magnates
que se encontraba ya en un avanzado estado decadente. Pero el nuevo
cuerpo tuvo demasiadas responsabilidades, muchos altercados, difcilmente trabaj como una unidad y fue sumamente ineficiente en la
esfera financiera.. Se estableci una nueva Cancillera Privada principalmente para hacerse cargo de los fondos.
Los Prikazy, que ya no funcionaban eficientemente, fueron colocados mediante un sistema de colegios cada uno bajo una junta constituida por un presidente y diez miembros, modelndose con base con
el tipo de organizacin pluralista que era ya muy popular en el Occidente, especialmente en Suecia. Estas juntas colegiadas que llegaban
ahora a Rusia, fueron recomendadas a Pedro por el filsofo Leibniz
quien sostuvo: "no puede haber una buena administracin a menos
que sea con colegios: su mecanismo es como el de los relojes, cuyos
engranes se mantienen mutuamente en movimiento'I.t" una afirmacin que difcilmente muestra el respeto de un consejero en administracin por la eleccin de Pedro. Algunas de las ventajas atribuidas
a estas juntas -por ejemplo que funcionaban ms expeditamentetal vez fueron ciertas nicamente en relacin con la excepcional ineficiencia de las instituciones existentes. En cualquier caso, si bien los
colegios fueron un adelanto en el antiguo sistema departamental, en
la prctica pronto asumieron algunas de las caractersticas de sus
~redecesores. Ciertamente, las juntas tendieron a funcionar en poco
tiempo como simples auxiliares de sus presidentes, tendencia de cuero
p?s semejantes que pueden observarse ampliamente hoy en da. Orgmalmente haba nueve colegios distribuidos sobre la base de uno
por cada rama de asuntos exteriores, guerra y marina, tres para
finanzas, dos para asuntos econmicos y el noveno para la justicia,
46
B. H. Sumner Peter the Great and the Emergence 01 Russia, English Univer-
sities, 1950, p. 126.
'
ERA DE REVOLUCIONES
que tambin desempeaba la funcin de un departamento del interior. Se hacan cargo de la mayora del trabajo administrativo del
Senado, excepto en su jurisdiccin en las apelaciones, y le dieron la
posibilidad de concentrarse en los asuntos de poltica general y la
preparacin de la legislacin. Los colegios estaban sometidos al control
. general del Senado, el cual sigui siendo de esta manera el principal
instrumento del poder ejecutivo.
En 1722 qued demostrado que la quema de los Libros de Jerar
qua, durante el siglo anterior, no haba resuelto todos los probeinas
de la precedencia y la categora, y esto por la creacin de la Tabla
de Jerarquas, en la que los oficiales de las fuerzas armadas quedaron
dispuestos en catorce grados distintos, paralelamente con las categoras de la burocracia civil. Todos los rangos de las fuerzas armadas y
los ocho ms altos de la administracin civil confirieron a sus ocu
pantes y descendientes privilegios de la clase hacendara. El objetiVO
era remodelar la nobleza rusa en una burocracia hereditaria de
oficiales y funcionarios. Se dieron algunos pasos para garantizar que
los miembros de la clase prestaran atencin a sus obligaciones, hasta
el grado de decretar que los miembros jvenes no se casaran hasta
que hubiesen aprobado un examen de "nmeros" y geometra:"
Ciertamente, esta reforma refleja la influencia de los principios burocrticos prusianos sobre las instituciones rusas establecidas.
Pedro ya haba tomado algunas medidas para hacer frente a la
habitual corrupcin de la oficiala al introducir una nueva orden de
funcionarios -sPribuilschchiki (inspectores)- para mejorar el tenor
de la vida pblica y velar por los intereses del gobierno. Entre ellos
destac Alexis Kurbatoff, experto en comercio y finanzas a quien
Pedro nombr como un consejero confidencial." Sin embargo, los
males estaban demasiado arraigados para eliminarlos a travs de dichos
nombramientos, por ms eficientes que hubieran sido algunos inspectores. Mediante su ukase de agosto de 1713 Pedro invit a todos
los informantes a denunciar todos los desfalcos, a l directamente,
ofreciendo como recompensa la jerarqua y los bienes de la persona
denunciada. Un ukase posterior incluso impuls a los funcionarios a
denunciar a sus superiores. Dichos mtodos, a menudo favorecidoS
por los regmenes autoritarios, debilitaron inevitablemente la riloral
41 M. S. AndeTSOD, Peter the Great, Hstorical Assoclation, 1969, p. 29.
48 Berry, op. cit., p. 526.
ERA DE REVOLUCIONES
del administrador y del administrado, vencindose los fines que tenan

en perspectiva.
Se estableci una nueva Cancillera privada, fundamentalmente
para controlar las finanzas, y un cuerpo de quinientos oficiales del
ingreso conocidos como "fiscales" bajo un fiscal superior, cuya labor
consisti en desenterrar las' evasiones fiscales y la mala administracin
de los funcionarios, por lo que se convirtieron en los hombres ms
odiados del reino. Asimismo, la Cancillera ayudara mucho en la
elaboracin de otras reformas de Pedro.
Su realizacin de mayor fuerza en el campo administrativo fue
el establecimiento del oficio de procurador general, establecido por
primera vez en 1722.49 A pesar de no ser un miembro regular del
Sena<i0 se converta en su presidente cuando Pedro se ausentaba, lo
cual rara vez ocurra. Este funcionario vigilaba el funcionamiento de
los colegios a travs de sus propios procuradores, repartindose
uno de ellos para cada colegio. Tambin se hizo cargo de todo el
cuerpo de fiscales y tena algunas facultades para presentar iniciativas
de ley. El primer hombre que ocup este importante cargo fue
Menshikov, cuya indudable energa, determinacin y lealtad, aunadas
a antecedentes de experiencia y triunfo en el manejo de asuntos diplomticos y de otro tipo, lo recomendaron ampliamente a Pedro, siendo
as que tambin haba sido uno de los compaeros ms cercanos del
gobernante. Con todo, y a pesar de todas estas ventajas, su naturaleza
d~spiadada y codiciosa lo convirtieron en el ltimo hombre que pudIera lograr el xito en un puesto semejante siguiendo las lneas
trazadas por el mismo Pedro detalladamente.
Se inauguraron nuevas transformaciones en la organizacin del
gobierno local en 1719 cuando los diez gobiernos provinciales recientemente constituidos fueron sustituidos por cincuenta provincias divid.idas en distritos y con un elabo~ado sistema de oficinas administratIVas, en gran medida con base en el modelo sueco, el cual demostrara ser demasiado sofisticado e inadecuado para la forma de vida
rusa, as como demasiado costoso en hombres y dinero 50 como para
s~r efectivo. Igualmente fracasaron los intentos fundados en experienCIas semejantes por separar la justicia y la administracin, lo cual
tambin quedaba fuera de la forma de pensar de los rusos. El sistema
se complic an ms con la divisin del pas en regiones de regimientos con propsitos de conscripcin y capitacin.
49 Sumner,
llO lbid.
op. cit-, P 128- .
356
ERA DE REVOLUCIONES
El sistema de gobierno local de Pedro tuvo que abolirse poco

despus de su muerte, quedando a Catalina la Grande (gob. 1762
1796) la realizacin de una reconstruccin efectiva. Con todo, el
resultado de su interesante experimento en la reorganizacin administrativa no tuvo xito, a pesar del estudio preliminar y el anlisis
realizado por la misma Catalina, como lo determinan sus Instruccio
nes del 30 de julio de 1767. 51 Independientemente de las claras mejoras en la estructura y la eficiencia administrativa, fracasaran todos
los intentos por obtener la necesaria participacin ciudadana. La
verdad es que el medio social y poltico todava no estaba preparado
para las crecientes transformaciones que se proyectaban. Una falta
general de comprensin y ciertas dificultades para impedir los intereses creados, particularmente de los funcionarios ocupantes de cfrgos,
por controlar la nueva maquinaria en su beneficio propio tendieron
a despreciarlas desde un principio. Ciertamente, la nueva maquinaria
funcion mejor que la anterior, lo cual no puede considerarse gran
adelanto, y efectivamente ofreci una estructura adecuada para el
desarrollo futuro. La misma Catalina, quien haba estudiado atentamente las transformaciones, pretendi bastante y probablemente fue
una gobernante mejor de lo que el pas poda merecer. .
Regresando a Pedro el Grande: la ltima parte de su reinado
estuvo marcada por un desarrollo administrativo que tiene significado
por s mismo. Insatisfecho con el control que poda alcanzarse a
travs de sus nuevas instituciones, sin excluir ni siquiera al procurador general, Pedro adquiri el hbito de utilizar a sus oficiales guaro
dianes de mayor confianza como agentes, siguiendo las lneas de los
missi dominici medievales, para que se hicieran cargo de comisiones
que supeditaban la maquinaria gubernamental normal. Reclutados de
las familias terratenientes, estos guardias haban sido criados en una
corte y empleados sobre una base permanente, constituyendo una
especie de fuerza jenzara bajo el control directo del gobernante Y
completamente leales a l. Su ttulo oficial de "compulsores" es
significativo. Originalmente se les haba utilizado para someter otraS
tropas a la disciplina, pero Pedro lleg a emplearlos para hacer lo
mismo en las diversas instituciones gubernamentales. En esta esfera
sus actividades fueron altamente selectivas y no siempre efectivas:
Difcilmente podan constituir a toda la administracin, y apenas SI
51 Gladyn Scott Thomson, Catherine the Great and. the Expansion o/ RlIJsio,
English Universities, 1947, pp. 96-108.
ERA DE REVOLUCIONES
I
1
357
podan afrontar la incompetencia y otros errores que surgieran a la

luz. Pero la institucin se encomendara a los sucesores de Pedro,
para quienes se convirti en una especie de guardia pretoriana, hasta
el punto de decidir la sucesin del trono.P
En su conjunto todas las reformas de Pedro, que se ramificaron
ms all de las esferas del gobierno y la administracin, dieron nfasis a la justicia y la polica, y en esencial estaban convirtiendo a
Rusia en un Estado policiaco, segn el modelo del cameralismo alemn, que Pedro haba aprendido de los eruditos alemanes que haban
frecuentado su corte. Sin embargo, su Estado policiaco -mejor descrito como un Estado regulador- fue mucho ms constructivo de lo
que hoy en da supone el trmino. La idea bsica de la comunidad
regulada por las leyes se encomienda a Pedro, quien consideraba la
no observancia de la ley como el principal mal de Rusia. La inculcacin del temor y la utilizacin del castigo inmediato estuvieron acordes
con su propia actitud despiadada y su temperamento impetuoso. Fsicamente fue un hombre fuerte y nunca hubiera dudado en ejecutar
una sancin a sus asistentes con su propia mano y en el lugar de los
hechos. As, aunque tuvo un verdadero anhelo por producir un nuevo espritu en Rusia, l mismo estaba moldeado muy de acuerdo con
l~ sociedad en la que haba sido criado como para alcanzar su objetIVO. Administrativamente, el suyo fue un reinado extremadamente
fructfero, pero en las circunstancias de la poca la administracin
estaba lejos de ser suficiente.
52
Sumncr,
op. cit-, pp. 136-137.
IX. EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS MODERNOS DE

ADMINISTRACIN PBLICA: 1815-1971
HACIA el siglo XIX, con la Revolucin industrial en pleno auge en
Gran Bretaa y expandindose rpidamente en Europa y Norteam
rica, la especializacin a travs de la divisin del trabajo estaba invadiendo y ganando impulso dentro de las oficinas pblicas. En todas
partes la emigracin de los trabajadores del campo y la acelerada
urbanizacin generaban problemas cuya solucin requera de nuevas
actitudes sociales. La creacin de nuevos medios e inventos tanto en
el campo industrial como en el social presupuso una revolucin cientfica destinada en s misma a tener consecuencias sin precedentes.
Todo el complejo de transformaciones se vio acompaado, paso por
paso, corno causa y efecto, por la Revolucin de las comunicaciones
ms amplia desde la invencin de la rueda que se remonta a los
albores de los tiempos. Para sostener y facilitar las mltiples transformaciones recurrentes tuvo que hacerse presente una verdadera
revolucin administrativa cuyo efecto sobre el gobierno conducira a
la separacin de la administracin y la poltica. Esta fue parte de un
movimiento en que se conformaban y desarrollaban las profesiones
modernas en muchas esferas para hacer frente a las nuevas necesida
des de la sociedad. Por lo tanto, result lgico que la prctica de la
nueva administracin pblica se colocara en las manos de personas
capaces de especializarse en la conduccin de los asuntos pblicos.
Esta materia es tan amplia, que nuestro perfil de los adelantoS
clave en la administracin pblica, los cuales penetran aceleradamente en el conjunto de la sociedad mundial, debe limitarse a cuatr?
esferas contrastantes, a saber la administracin anglosajona, colonial,
rusa e internacional.
EL DESARROLLO DE LOS SERVICIOS CIVILES EN LOS

ESTADOS UNIDOS Y GRAN BRETAA
El simple hecho de que en los Estados Unidos los padres fundador: s

tuvieran que idear de nuevo el fundamento y la forma de sus ilistItuciones polticas -tan admirablemente ejemplificadas por las discu'
siones de The Federalist-: signific que se haba presentado tambin
lI58
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
359
una clara consideracin de las metas y el contenido de la administracin pblica. Ya se ha visto cmo Hamil ton y Washington, entre
otros, haban hecho pronunciamientos importantes sobre la materia.
El ascenso a la presidencia en 180l de Thomas J efferson, lder
del partido que se conocera como Republicano (en oposicin a los
federalistas), inaugur una especie de periodo de enlace hasta la
eleccin de Andrew Jackson en 1829. Los principios sentados por
~ashington se mantendran en operacin mientras tenan lugar cambIOS fundamentales en forma gradual tanto en la nacin como en el
gobierno. En otras palabras, Jefferson y sus sucesores inmediatos, cuyo
primer inters se colocaba en la democracia -la capacidad del pueblo
.de autogobernarse- conservaran no obstante la eficiente oligarqua
IUtroducida por los padres fundadores. Jefferson no percibi. ningn
problema especial en la administracin, slo dificultades que el sentido comn y las intenciones honestas normalmente eran capaces
de resolver. En la prctica, los sucesivos presidentes mantuvieron un
estrecho control personal sobre la correspondencia departamental, tal
como haba hecho Washington.
No obstante, Jefferson tuvo que hacer frente a las solicitudes de
puestos de sus seguidores republicanos cuya opinin, de que tenan
derecho a los nombramientos ocupados hasta entonces por los federalistas, estuvo apoyada por la reconocida doctrina de que la administracin era una actividad que cualquier ciudadano razonablemente
capacitado poda desempear muy adecuadamente. En la prctica el
presidente pudo hacer frente a muchas de las demandas, no por la
destitucin de los actuales propietarios de cargos, sino asegurndose
de que las vacantes que se presentaran pasaran normalmente a ser
OCupadas por sus partidarios. La guerra de 1812 con Gran Bretaa
puso en evidencia las debilidades en la administracin como ocurre
frecuentemente con las guerras, requirindose transformaciones mayores, pero sucedi que la decadencia de los federalistas acabara
~on el padrinazgo existente hasta 1829. El Congreso d~ostra~a un
IUters creciente en la administracin. Como consecuencia obvia de
la separacin de poderes ya haba adoptado la costumbre de establecer comits de investigacin para examinar casos en que se sospechara
de incompetencia, ilegalidad y escndalo.' y esta costumbre se difundira despus de 1815.
En la realizacin de nombramientos figuraban, respetablemente,
1
Leonard D. White, The ]e!ferson;ans, 1801-1829, Maanillan, N.Y., 1951, p. 98.
afiliaciones partidistas com9 de primera importancia. La preferencia

por los caballeros se vio apoyada por los acupantes actuales que tenan
en mente los intereses de sus hijos, considerndose candidatos con
las condiciones adecuadas. Con frecuencia las pensiones otorgadas a
los veteranos, eran inapropiadas, pero se consideraba preferible la
compensacin por pensin antes que por cargo. Bsicamente en el
campo de los nombramientos lleg a considerarse deseable la residencia local, y la regla fue seguida por Jefferson. No haba una oficina central de nombramiento ni ninguna demanda de exmenes, si
bien stos se introdujeron para el Ingreso a la famosa academia militar de West Point y para la Marina."
Jefferson no crea realmente en los gajes de un cargo pblico y
se indign con la aprobacin de la Ley sobre Propiedad de Cargo
~ 1820 que sera el principal desarrollo durante el periodo. Ostensiblemente la ley fue aprobada para mejorar la responsabilidad de
los funcionarios que manejaban dinero, lo cual haba sido objeto
de prolongadas discusiones en el Congreso, si bien se haban cuestionado los motivos reales de su principial defensor, William H. FrawfordLimit a cuatro aos el periodo de los principales encargados de la
reudscin y el desembolso de dinero, incluyendo a funcionarios
tales como fiscales de distrito, recaudadores aduanales y otros trabajadores de la aduana, contadores del ejrcito, y as sucesivamente.
A pesar de tener un mbito de operacin limitado, la Ley respaldaba
un principio que adquirira un apoyo creciente de ah en adelante.
Su completa aceptacin lleg con el ascenso de Andrew Jackson a la
presidencia en 1829, sealndose la transformacin total de una poltica bsicamente aristocrtica a una plenamente democrtica. La
nueva fase, que se prolongara hasta 1861, se caracteriz por tendencias contrapuestas. Por una parte la extensin del privilegio y el
crecimiento de los partidos polticos aumentaron el deseo del ciudadano ordinario por ocupar cargos y convortiron el puesto transferible
en una forma de pago adecuada para hacer frente a las obligaciones
debidas a los seguidores del partido por sus esfuerzos electorales,
ofreciendo as gajes considerables para el partido victorioso. Por otra
parte, los grandes avances en la economa nacional y las extensiones
en el tamao de la Unin, por el mento de nuevos territorios Y
estados, implicaron una complejidad natural en la administra~i~n
gubernamental que dificult cada vez ms el logro de una admlnl S2
White, op. cit., p. 363.
361
tracin eficiente sin el despliegue de cualidades y experiencia que

no se presentaran normalmente mediante el ejercicio indiscriminado
del padrinazgo partidista. Difcilmente fue un hecho asombroso al
que cayeran precipitadamente los altos niveles de las primeras administraciones.
A pesar de la reputacin de Jackson, de su mal humor y sus manifestaciones temperamentales, segn declaracin de Martin van Buren,
su sucesor, hay evidencias de que su enfoque administrativo fue acertado en todos sentidos. ste escribe:
Si bien era un hombre firme hasta el mayor grado en la ejecucn
de sus resoluciones una vez tomadas, nunca conoc a una persona tan
~xenta de presuncin o que considerara en gran medida un placer as
como una obligacin reconocida, el escuchar pacientemente lo que
pudiera comunicrsele sobre cualquier materia hasta que llegara el
momento de actuar. Semejante a su disposicin a este respecto era al
admitir un error cuando se presentaba la ocasin para ello y su disponibilidad a dar crdito a sus coactores en ocasiones importantes sin
detenerse en considerar qu tanto del mrito que conceda era debido
.
a su mrito propio.e .
Pero Jackson haba sido soldado, estaba acostumbrado a mandar,
y en su nuevo cargo sus gustos e intereses eran ms polticos que
administrativos. Como sus predecesores, se avoc a soportar con una
fortaleza firme la carga administrativa de la presidencia, que ahora
era mucho mayor que anteriormente, pero a diferencia de los ms
destacados entre sus predecesores, no se vea impulsado a contemplar
su administracin objetivamente, simplificando el proceso para hacerlo ms efectivo y reduciendo as los esfuerzos personales para los
~uales era llamado a contribuir. Jackson pensaba en trminos de
Individuos y sus escritos rara vez sugieren que considerara a la
administracin como un proceso factible de ser descrito en trminos
?"enerales. Si bien apoyaba la doctrina de la rotacin de cargos, no
Impuls el elemento de los gajes, que pareci destinado a extenderse
por la simple dinmica de la comunidad democrtica en la que Estados Unidos se estaba conformando inevitablemente.
Aunque la poltica de rotacin no evit la retencin de algunos
funcionarios en ciertas ramas durante periodos prolongados, el efecto
general fue la reduccin de la eficiencia total de los diversos servicios
3 White, The Iacksonians, 1829-1861, Maanillan, N.
Van Buren, Autobiography, p. !l12.
v.,
1954, p. !l, citando a
DESARROLW DE SIsrrEMAS MODERNOS
y la ocupacin de los cargos por empleados incompetentes y flojos,

la creacin y el fomento de la continuidad de puestos relacionados
con poco trabajo, e incluso el hallazgo de huecos para ignorantes.
Pero fue un proyecto popular para un pueblo democrtico incapaz
de determinar sus resultados reales, y contribuy en forma consderable a erigir la fuerza de las organizaciones partidistas locales, que
difcilmente se habra abierto camino sin l.
Se arroj un rayo esclarecedor sobre la naturaleza y el contenido
del cargo del presidente, en la poca, por el hecho de que ninguna otra
persona actuara como el supremo oficial de personal del gobierno,
y que los asuntos del personal le tomaban gran parte de su tiempo.
Los nombramientos podan distribuirse en cuatro grupos:
1) Aquellos que requeran confirmacin senatorial y con los que,
consecuentemente, el presidente estaba relacionado personalmente, tao
les como los jefes de departamento, los oficiales de la contadura
principal, los gobernadores territoriales, ministros y cnsules, los jue
ces de Tribunales Federales, y aquellos funcionarios inferiores como
los administradores de correos en las ciudades ms grandes, recaudadores de aduanas, fiscales de distrito y agentes de tierras, los cuales
en 1849 sumaban un total de casi mil elementos.
2) Aquellos ubicados dentro de la competencia de los jefes de
departamento, que incluan empleados principales, empleados y mensajeros, oficiales fiscales subordinados y numerosos agentes de campo
En este caso tambin se consultaba frecuentemente al Presidente para
los nombramientos ms importantes, pero en lo fundamental era preferible hacer plenamente responsable al jefe.
3) Funcionarios de campo subordinados, nombrados por el superior del cargo, tales como oficiales aduanales menores, por el recaudador, aunque usualmente en este caso los asuntos polticos podan hacer que el jefe ejecutivo apareciera en escena. Se sabe, por ejemplo.
que el presidente Fillmore (1850-1853 convirti en un hbito el no
interferir con los jefes departamentales en dichos asuntos.
4) Empleados de rango y archivistas del ramo, los cuales eran
designados y destituidos por el hombre del momento.
Hubo numerosos asuntos de personal que llegaban al escritorio
del Presidente, pero haba un lmite obvio a la escala de su participacin en dichas cuestiones y su delegacin positiva poda ampliarse
mediante la poltica activa del jefe de departamento orientada a
evitar que dichos asuntos pasaran ms all de su propia oficina. Con
la creciente carga laboral, el jefe ejecutivo tuvo que hacer uso de su
r~
1I
I
I
1
inteligencia tanto en sus prcticas de negocios como en la seleccin

del tipo de teniente adecuado.
Hacia los cincuentas se estaba explorando ya la cuestin de exmenes para probar la competencia de los servidores civiles en forma
intensiva. El 7 de marzo de 1851 el Senado promulg una resolucin
respecto a que los jefes de Departamentos deban clasificar a sus
empleados en niveles salariales de acuerdo con las cualidades y disponer su promocin de un grado a otro. El plan resultante fue autorizado por ley en 1853, el cual cubri la organizacin de los funcionarios gubernamentales en cuatro clases y la aplicacin de exmenes
a los funcionarios de servicio, la mayora de los cuales calificaban.
Las nuevas disposiciones se aplicaran a los nombramientos futuros.
Parece que los. resultados efectivos satisficieron a las autoridades de
la poca, aunque no haban sido muy alabados por los historiadores,
sin duda debido a las devastadoras influencias de los gajes polticos
sobre el sistema. La reforma del servicio civil en los Estados Unidos
tendra que esperar otros treinta aos, hasta la Ley Pendleton de
1883, por la que se convirti en un asunto pblico de importancia
fundamen tal.
" La introduccin de un esquema limitado de exmenes de admiS10n en los Estados Unidos, coincidi con un desarrollo similar en
Gran Bretaa, donde haba una insatisfaccin creciente con la costumbre de hacer nombramientos por padrinazgo, de acuerdo con la
cual se llenaban las vacantes en las oficinas centrales a instancia del
jefe ministerial, pero como un emolumento personal y no normalmente
Como una recompensa por el. servicio poltico. Dichos nombramientos
tampoco estuvieron vinculados con la rotacin del cargo, ya que en
~ran Bretaa los puestos eran de carcter permanente y los fun~iona
nos podan destituirse slo por incompetencia crasa. La ausencia de
un sistema de pensiones adecuado signific que los funcionarios ms
antiguos fueran mantenidos en funciones por demasiado tiempo por
razones de caridad.
Al sistema le era funestamente imposible hacer frente a los req.u:erimientos clericales, comparativamente modestos, de la admi~istra.
Clan central a la que se le exiga cada vez ms afrontar sus crecientes
responsabilidades.
En 1853 el Primer Ministro LordAberdeen, convoc a Sir Stafford
~orthcote, un polftico, y a Si; Charles Edward Trevelyan, funcionano permanente superior en el Tesoro de S. M. (cuya carrera se 'tratar
brevemente en la siguiente seccin), para formular un esquema para
DESARROLLO DE SIS(TEMAS M;ODERNOS
la reorganizacin del servicio civil. Esto se complet hacia fines

de ao y qued comprendido en un importante documento estatal"
que tendra una influencia revolucionaria sobre el servicio civil brtnico y a travs de ste sobre muchos otros servicios pblicos por
todo el mundo. Recomendaba la abolicin del padrinazgo y la sustitucin del reclutamiento por exmenes competitivos abiertos bajo
la supervisin de una junta central examinadora, la reorganizacin
de los cuadros de oficina de los departamentos centrales en dos
grandes clases para encargarse del trabajo intelectual y del mecnico
respectivamente, y la ocupacin de altos cargos mediante la promocin desde el interior sobre la base del mrito ms que de la antigedad.
El informe condujo a una gran controversia en la que los tratantes del padrinazgo sostuvieron una fiera accin de retaguardia tanto
al interior del Parlamento como por todo el pas.
Se ha afirmado muchas veces que la oposicin principal a las
propuestas provino del interior del servicio civil, aunque a lo mejor
esto no ha sido sino parte de la verdad. En realidad, el mayor apoyo
a las transformaciones provino de los grandes administradores responsables quienes saban que las viejas formas eran ya completamente
inadecuadas para cumplir con las responsabilidades que el Parlamento y el gobierno les estaban imponiendo. Sus oficinas necesitaban
alcanzar un grado de eficiencia que saban era rechazado por los
mtodos del. padrinazgo. Por supuesto que desde el interior se. present oposicin por parte de jvenes incompetentes y perezosos, productos naturales del sistema, que teman por sus propios puestos, o
provenientes de padres colocados en altas posiciones que pensaban
haba llegado el momento de que sus hijos criados en la atmsfera
del tipo de hogar adecuado pudiera ocupar los lugares y seguir los
pasos de sus padres en el oficio. Pero la principal oposicin provino
de los miembros del Parlamento y el pblico en general que, sin
darse cuenta de las necesidades reales de la situacin, vieron en las
propuestas de los reformistas otros esquemas de esos recin inventados
que amenazaban desde la raz a la sociedad en la que vivan y COD
la que estaban muy contentos. No fue sin un conocimiento profundo
de los prejuicios del hombre comn y corriente que algunos de los
oradores en los Comunes ridiculizaron la idea de que la moderna
Gran Bretaa progresista tuviera algo que aprender de las prcticas
administrativas de una China tan atrasada y, como errneamente consideraban, muy primitiva.
4 Report 01 the Organization 01 the Permanent Civil Seroice (1853-1854).
I
1,
1
I
I
365
La aceptacin efectiva de la competencia abierta sera postergada

hasta 1870. Sin embargo, en 1855 la Corona design una comisin
del servicio civil de tres miembros para asegurar la competencia de
todos los nombrados, quienes seguiran siendo elegidos por los jefes
de departamentos, pero tenan que sujetarse a un examen de ingreso.
En realidad algunos Departamentos introdujeron la competencia abierta por cuenta propia. Los resultados de esta modesta reforma pronto
s~ hicieron evidentes, y los defensores de la competencia abierta recibIran .un reforzamiento constante. En esta poca el estallido de la
guerra de Crimea descubri ciertas omisiones en la organizacin y
los mtodos de los diversos Departamentos de Guerra y ayud a dar
un mayor impulso al movimiento reformista hasta el grado de inspirar la creacin de la Asociacin para la Reforma Administrativa en
mayo de 1855, un impulso un tanto torpe que desapareci poco a
poco, pero que merece ser recordado como el nico intento organizado en Gran Bretaa por acometer un movimiento reformista del
servicio civil de este tipo.
En los Estados Unidos la oposicin a la reforma sigui presentndose en todos los barrios, por parte de organizadores de partidos
que no podan soportar la idea de perder gajes considerables, por
parte de verdaderos creyentes en la democracia, la cual ,quedaba demostrada por la rotacin de cargos, y por parte de todos aquellos que
se beneficiaban del mantenimiento del status quo, o pensaban que as
era. El padrinazgo y la rotacin, con su posibilidad de pagar por los
servicios polticos prestados, increment significativamente el podero de las organizaciones partidistas locales, obligndolas a concentrarse ms en la manipulacin de los cargos que en el desarrollo y el
fomento de las polticas para la propagacin de aquello por lo que
se haban fundado. En el interior de la administracin hubo una
decadencia aguda de la eficiencia por la introduccin de personas
semipreparadas y la creacin de cargos intiles. Los empleados flojos
eran excesivos, mientras que los pocos con energas -los cuales no eran
excluidos por el carcter indiscriminado de los gajes- a menudo
tenan dificultades para encontrar alguna cosa til qu hacer.
Con frecuencia se obligaba a los funcionarios, a cambio de su
buena suerte, a contribuir con los fondos del partido, costumbre que
no qued fuera de la ley sino hasta despus de la Guerra Civil (18611865). Como lo seala White, la decadencia moral no se limitaba al
servicio pblico, ya que los tiempos se caracterizaban por una deca-
DESARROLLO DE SIsrrEMAS MODERNOS
denca general de la moral en los negocios." Consecuencia directa de

la rotacin haba sido hacer al cargo pblico menos atractivo para el
tipo de principiante de clase ociosa que las primeras administraciones
haban fomentado, ya que dichas personas no estaban muy interesadas en los nombramientos por periodos breves. Hubo ejemplos de
una prctica que con frecuencia ocurre en la administracin no sujeta
a niveles de empleos estrictos, a saber, la recaudacin de emolumentos
personales ilegales por los servicios oficiales prestados. Muchos de
esos casos fueron denunciados en las aduanas de Nueva York y la
prctica lleg a difundirse tanto que el pblico la acept como un
asunto normal."
El pas en su totalidad difcilmente estaba al tanto de los gastos
de un sistema semejante, ya que tal ha sido el grado de la productividad y la prosperidad crecientes de la nacin en crecimiento que
incluso hasta hoy en da los Estados Unidos han sido capaces de
soportar el peso de una incompetencia burocrtica que habra hundido literalmente a una comunidad menos floreciente. Es por esta razn
y no por otra por la que su sistema no ha sido un buen ejemplo
para otros.
Pero desde los primeros tiempos hubo quienes sintieron que haba
un lmite a la licencia que poda darse a los polticos. La lucha por
la reforma del servicio civil comenzara vigorosamente despus de la
Guerra Civil, a mediados de los aos sesenta. Uno de los pioneros destacados fue el congresista Thomas Allen Jenckes, un abogado pblico
J figura activa en la poltica de Rhode Island elegido para el Congreso en 1862. A pesar de que los intentos de Jenckes por obtener la
autorizacin legislativa para diera reforma fueron rechazados, SU
agitacin tuvo un efecto considerable sobre la opinin pblica!
result en la reunin de una gran cantidad de informacin actualIzada sobre la materia, incluyendo relaciones de los servicios civiles de
China, Prusia, Francia y Gran Bretaa," de las cuales pudo disponer
por los informes dictados por un Comit Selecto Conjunto sobre Retraccin. La campaa de Jenckes recibira su primera justificacin
.real bajo la presidencia del general Ulises Grant (1869-1877) cuando,
el 3 de marzo de 1871 el Congreso aprob la siguiente disposicin
en la ley de aprobacin civil.
5 White, op. cit., p. 412, cita de Freeman Hunt, Hunt's Merchants' Magazine,
xxvll (1853), p. 776.
6
tu,
White, The Republican Era, 1869-1901, Maemillan, N. Y" 1958, p. 280.
p. 429.
,
367
Que el presidente de los Estados Unidos est autorizado a travs

de la presente para expedir las normas y reglas para la admisin de
personas a~ servicio civil de los Estados Unidos con el objeto de mejorar su nivel de eficiencia, y determinar la idoneidad de cada candidatocon relacin a su edad, salud, carcter, conocimientos y habilidad para la rama del servicio a la que desea ingresar; y para lograrlo
el presidente est autorizado a emplear a las personas adecuadas para
conducir dichos exmenes, para prescribir 'sus obligaciones, y establecer las normas para la conducta de las personas que reciban nombramientos en el servicio civil. 8
Bajo la jefatura de George William Curtis, lder del movimiento

reformista, Grant design un cuerpo consul tivo que pronto se dio a
conocer como la "Comisin del Servicio Civil". Fue convocado por
p.rimera vez para dictar reglas relativas a los exmenes de competenCIa y posteriormente para convertirse en la agencia que pusiera en
prctica las nuevas normas. Los primeros exmenes de concurso bajo
sus auspicios tuvieron lugar el 5 de junio de 1872. Cada departamento
haba sido autorizado para establecer su propia junta de examinadores
que condujera los exmenes de la agencia bajo la supervisin general
de la comisin. Los aspirantes tenan que ser ciudadanos de los Estados Unidos, presentar evidencias satisfactorias con respecto a' su carcter, salud y edad, y aprobar exmenes satisfactorios en oratoria,
lectura y escritura del idioma ingls. El nombramiento seria para la
categora ms baja de dependiente, obtenindose la promocin subseCuente tambin por exmenes a partir de los niveles inferiores. Todo
esto pareci muy prometedor a los reformistas pero todava se careca
del apoyo general y los partidarios del reparto de los empleos estaban
en pie de batalla, con todos los argumentos usuales preparados para
remover las emociones y engaar a los desinformados. Las nuevas normas fueron calificadas de anticonstitucionales. tontas, e impracticables
e incluso a la comisin se le consider como una junta de maestros de
escuela decrpitos. El apoyo del Congreso, siendo el que era, se esfum decididamente. En 1874 se abandon una propuesta del Senado
para hacerse de 15 mil dls. para la continuacin de la obra sin el
consentimiento de la Cmara de Representantes. Grant se vio obligado a abolir las juntas examinadoras y a regresar al sistema anterior
de exmenes de licencia estando apenas en 1875. Al menos una conclusin recibi el apoyo unnime. a saber, que los exmenes de con8 [bid,
pp. 281-282.
368
curso no eran apropiados para decidir los ascensos," pero hubo un

apoyo sustancial a los exmenes de concurso para los nombramientos
iniciales.
Mientras tanto, Dorman B. Eaton, uno de los comisionados no
oficiales de Grant, haba sido enviado por el Departamento de Estado
a Inglaterra "para investigar y rendirle un informe (al Presidente)
respecto a la accin del gobierno ingls en relacin con su servicio
civil, y los efectos de dicha accin desde 1850".10 Eaton declara los
resultados de su misin en su obra Civil Service in Great Britain,
publicada en Nueva York en 1880. Este libro es notable por varias
razones: 1) como una contribucin a la historia del Servicio Civil
Ingls, materia inadecuadamente tratada, a la que se dedican las primeras 180 pginas del libro, 2) como un informe 'perceptivo de las reformas que se llevaban a cabo en forma corriente en Gran Bretaa, y
3) como una investigacin inspirada oficialmente por un pas dentro
de las instituciones de otro, lo cual ofrece un ejemplo ilustrativo de
la forma en que los asuntos administrativos trascienden las fronteras
polticas. En el libro de Eaton hay una gran cantidad de material que
merece citarse, pero apenas si tenemos espacio para los "principios" Y
"conclusiones" por extrajo de la experiencia inglesa despus de las
reformas:
1. El cargo pblico crea una relacin de confianza y obligacin de
una cIase que requiere toda la autoridad y la influencia pertenecien'
te a aqul para ejercerse con la misma conformidad absoluta con
los niveles morales, el espritu de la constitucin y las leyes y los
intereses comunes del pueblo, sobre los cuales puede insistirse en la
utilizacin del dinero pblico o cualquier otra propiedad comn del
pueblo; y, por lo tanto, cualquier dificultad que pueda acompaar ~a
aplicacin prctica de la norma de obligacin, es exactamente la IIllS"
ma ya sea que se aplique a la propiedad o a la discrecin oficial. En
principio no puede haber una discrecin oficial que desatienda los
intereses comunes o conceda favores especiales a personas o a partidos.
2. En tanto se involucre cualquier derecho en la ocupacin de
los cargos, es derecho del pueblo el contar con el ciudadano ms dign0
en el servicio pblico para el bienestar general; y el privilegio de
compartir los honores y los beneficios de la ocupacin de un cargO
pertenece igualmente' a todos los ciudadanos; en la proporcin d~ .su
carcter y el nivel de capacidad que lo califica para dicho servlClO.
11
tu.
pp. 283284.
10 Dorman B. Eaton, Civil Seroice in Great Britain, con "Jntroduction" de c;eorge

William Curts, Harper, Nueva York, p.
369
4 11 La habilidad, las dotes y el carcter requerido para el desempeo adecuado de las obligaciones oficiales de cualquier tipo -en
otras palabras, los mritos personales del candidato- son en s mismos la pretensin ms importante en un cargo.
5. El gobierno partidista y la actividad saludable de los partidos
n? son excIuid~s, pero se les hace ms puros y eficientes mediante el
s~stema de mritos en el cargo, el cual trae consigo una mayor capacidad y un carcter superior para su apoyo.
6. .El gobierno de los partidos es debilitado y degradado por la sustentacin sobre un sistema partidario de nombramientos y deposiciones; y para su influencia saludable y su vida ms vigorosa slo es
necesario que la mayora del partido elija, como representantes de sus
puntos de vista y ejecutores de su poltica, a los pocos altos funcionarios sobre los cuales descansa el poder para dirigir los asuntos nacionales, as como para dar instruccin y mantener en la lnea de sus
obligaciones a la totalidad del cuerpo de subordinados, a travs de
los cuales se llevar a efecto dicha poltica por su trabajo administrativo.
7. El padrinazgo en manos de miembros de la legislatura, que
tuvo su origen en una usurpacin de las funciones ejecutivas, aumenta los gastos de la administracin, degrada y desmoraliza a quienes la
po~een, es desastroso para la legislacin, tiende a perjudicar el equlibro y la estabilidad del gobierno; y no puede soportar la crtica de
un pueblo inteligente cuando comprende claramente su carcter y
sus consecuencias.
8. Los exmenes (en relacin con las investigaciones del carcter)
pueden conducirse de tal manera que descubran, con una certeza
mucho mayor que cualquier otro medio, a las personas ms a~ecuadas
para el servicio pblico; y as la persona ms capaz ser elegida para
el servicio pblico a travs de un mtodo justo e imparcial, el cual
ser aprobado sinceramente por la opinin pblica mejor informada.
9. El concurso abierto ofrece a la vez los medios ms justos y
factibles de implementar para proporcionar personas aptas para los
nombramientos. Ha demostrado el haber sido la fuente de los mejores
servidores pblicos: acaba con el padrinazgo; y, adems ?e fundarse
en los derechos iguales y la justicia comn, se. l~a descubierto ~~e es
la mejor salvaguarda contra la coercin partidista y el favoritismo
oficial.
1.0' Dichos mtodos, que dejan a los ~ardd~s y al gob!erno de
partido sus verdaderas funciones con un VIgor inalterado, tienden a
r~ducir la manipulacin, la intriga y toda f~~a de corrupcin poltIca a sus proporciones ms reducidas. Asimismo, recompensan la
11
La numeracin de Eaton, que omite el 3. se ha conservado.
370
DESARROLLO DE SISrrEMAS M,ODERNOS
preparacin, dan ms importancia al carcter y a los principios y hacen

la vida poltica ms atractiva para todos los ciudadanos dignos.
11. Considerado como un todo, el nuevo sistema ha incrementado
la ambicin y desarrollo tanto el autorrespeto como la estimacin popular de aquellos que se encuentran en el servicio pblico, y por
otro lado ha fomentado la educacin general, detenido la solicitud
desmoralizante de cargos, y promovido la economa, la eficiencia y la
lealtad en los asuntos pblicos.
12. Un sistema es totalmente practicable si bajo l los salarios de
los funcionarios se incrementan durante los aos de vida ms activos,
y si a travs de l se conserva una asignacin de retiro para ser entregada al oficial que deje el servicio pblico; adems, dicho sistema
parece contribuir a la economa y a la lealtad en la administracin.
13. El concurso abierto es tan funesto para todas las condiciones
de la democracia, (sic) como lo es para el padrinazgo, el nepotismo
y cualquier tipo de favoritismo en el servicio pblico.
.. 14. El sistema de mritos, al elevar el carcter y la capacidad del
servicio subordinado y al acostumbrarse al pueblo. a considerar la dignidad personal y los principios firmes, antes que el inters egosta y
la administracin maosa, como los elementos que guan al xito de la
poltica, ha vigorizado tambin el patriotismo nacional, ha elevado el
nivel de la capacidad del estadista, y ha provocado que los lideres
polticos concentren ms su atencin en mejores sentimientos y en una
mayor inteligencia para el apoyo.12
En Amrica sobrevino el estancamiento, en contra de un sentimiento difundido de que el padrinazgo era una necesidad de la democracia, ya que era esencial para la salud de los partidos polticos
sobre los que dicha democracia se basara necesariamente. Un buen
ejemplo de los mejores motivos de los ciudadanos para apoyar el
sistema de gajes lo ofreci William Martin Dickson al escribir en la
North American Review en 1882:
Con una rotacin razonable todo ciudadano con experiencia y aspraciones polticas que alcanza una edad media y se conduce correcta
mente puede esperar coronar a su familia con el honor reflejo que
confiere el cargo. Este prospecto es un motivo para desempear un
buen trabajo. Esta es la grandeza que ofrece la repblica, no a una
clase en particular sino a todo aquel que la sirva. 13
12
18
Eaton, op- cit., pp. 363-366.

White, The Re-publican Era,
op.
cit., p. 292.
De qu manera pudieron haberse desafiado dichos sentimientos de

no haberse sabido, a excepcin del caso de unos cuantos individuos
de noble corazn, que el mundo perverso no funciona de esta manera.
Pero la verdadera batalla para la reforma del Servicio Civil -con
ms de uno o dos vistazos a lo que haba estado ocurriendo en Gran
Bretaa- qued comprendida en el impulso al aumento de la eficiencia y el ahorro en el servicio pblico y para llevar a cabo la regeneracin de la vida pblica. Hacia los ochentas se haba hecho un progreso considerable y slo se requera de un incidente dramticamente
trgico como el asesinato de otro Presidente, para realizar una transformacin. James Garfield apenas haba tomado posesin del cargo
de Jefe Ejecutivo en 1881 cuando recibi el disparo de un desilusionado aspirante al oficio y muri despus de semanas de sufrimiento.
La indignacin universal producida por este asombroso acontecimiento dio un mayor impulso al movimiento de reforma y condujo al
Congreso a emitir, en 1883, la Ley del Servicio Civil conocida normal~ente como la Ley Pendleton, debido al nombre del senador que la
llltrodu jo.
Esta ley estableci una Comisin del Servicio Civil bipartidista
de tres miembros que seran nombrados por el Presidente con el
consejo y el consentimiento del Senado.v Cubri tambin las siguientes disposiciones: 1) la celebracin de exmenes de concurso de carct~r ~rctico para todos los aspirantes al servicio clasificado; 2) la realizaCIn de nombramientos para el servicio clasificado por aquellos
que obtuvieran las calificaciones ms altas en los exmenes; 3) la inter~~i~in de un periodo de prueba efectivo antes del nom?ramiento
defImtIvo y 4) la distribucin de nombramientos en 'Vashmgton de
acuerdo con la poblacin de los diversos estados y otras reas principales. Para cumplir con el ltimo requisito los aspirantes deban presentar un testimonio de residencia bajo juramento. Las sanciones de
multa y encarcelamiento se efectuaban por violacin a los procesos
de examinacin. Otras disposiciones preservaban la preferencia veterana existente. Estaba prohibida la designacin. de ms de dos miembIas de una familia al servicio clasificado y haba normas en contra de
la interferencia poltica. La clasificacin se basaba en la divisin de los
~mpleados en cuatro clases, que ya haban quedado sentadas en la Ley
Salarial de 1853, pero a stas se agregaran los empleados de grado
5uperior en las oficinas postales y los distritos aduanales con cincuenta
14
History 01 the Federal Civil Seruice, 1798 to the Present, Offidal, Washington.
pginas 53.{3.
372
DESARROLLO DE SISfTEMAS MODERNOS
o ms de ellos. Los primeros exmenes bajo la nueva legislacin se

realizaron el 12 de julio de 1883 y al mes siguiente se empezaron a
ocupar las vacantes en base a las listas de aprobados. Durante los
primeros seis meses se hicieron 489 nombramientos de acuerdo con
las reglas del servicio civil.
Se haba ganado una gran batalla abierta para la edificacin de
un verdadero sistema del mrito, pero la campaa continuara hasta
el tiempo presente. No obstante que los reformistas sufriran an
ms reveses el servicio clasificado se expandi gradualmente, si bien
sigui siendo posible que el Congreso evadiera las reglas estableciendo
agencias que quedaban fuera del mbito de la clasificacin. En los
Estados Unidos se expandi en todos los tiempos significativamente
un grupo pequeo pero persistente, que considera el servicio pblico
~omo una obvencin natural de la intriga poltica, por esa amorfa
accin que tiene un enraizado disgusto por la oficiala pblica y est
preparada para oponerse por completo, aun cuando sea el nico instrumento con el que puedan cumplirse sus propias aspiraciones democrticas. Todo esto es coadyuvado por una reaccin bastante natural
y en muchos sentidos digna ante la oficiala que recibe todo en la
boca y que slo puede neutralizarse mediante una mejor comprensin, una consumacin deseable que los mismos funcionarios frustan
frecuentemente por sus propias acciones torpes.
UN EMINENTE SERVIDOR CIVIL:

SIR CHARLES EDWARD TREVELYAN
En la dcada de los treinta Charles Trevelyan (1807-1886) estaba

todava al servicio de la Compaa de la India Oriental en el Servicio
de Bengala, al cual haba ingresado como escritor en 1826, cuando
contaba con diecinueve aos. Su habilidad para las lenguas orientales
lo haba hecho destacar para este servicio, por lo qu~ su ascenso a
puestos de responsabilidad se haba presentado rpidamente. Se convirti en amigo cercano de Lord Macaulay con cuya hermana, Hannah
Moore, se cas y cuyos puntos de vista sobre la reforma del servici?
civil influyeron en sus actividades posteriores dentro del servicio publico. Durante sus trece aos de servicio en la India el joven TreveIyan
adquiri una gran experiencia prctica en los mltiples problemas de
la administracin gubernamental, sucesivamente como asistente de
Sir Charles Metcalfe, comisionado en Delhi: como guardin del jo"en
Rajah de Bhurtpore; como participante en proyectos para mejorar la
373
situacin ~e. la poblcin hind;. y tambin en el servicio del departamento poltico en Calcuta. Se interes especialmente en la causa de
la educacin, describiendo los esfuerzos del gobierno al respecto en
su obra On the Education of the People of India} publicada en 1838,
y d~rante la ltima parte de su primer periodo de servicio en la
India fue secretario de la Oficina del Ingreso.
. Esta amplia experiencia en administracin pblica, si bien en
tierras extranjeras, le ofreci una excelente preparacin para el cargo
al que sera llamado en 1840, ao en que se convirti en secretario
asistente del Tesoro de su Majestad, el supremo funcionario permanente en esa poca, una posicin que ocupara en forma destacada
por diecinueve aos fundamentales. El prestigio que en poco tiempo
lograran sus servicios qued demostrado con el otorgamiento de una
encomienda en 1848, cuando tena cuarenta y un aos, si bien esto
s~ relacion estrechamente con su trabajo con respecto a la organizaCIn de la compensacin para hacer frente a la terrible escasez de
papa en Irlanda, que alcanz su punto culminante en 1845-1847, y fue
responsabilidad del Tesoro. Treve1yan, con su personal en Whitehall
y sus agentes en la Comisara y la Oficina de Obras en Irlanda, trabaj infatigablemente para contrarrestar el alarmante desastre, pero
h~ba sido criticado por los principios del laissez [aire, los cuales se
VIO obligado a aplicar 15 de acuerdo con la poltica gubernamental.
No es que en realidad discrepara personalmente con respecto a una
poltica que era sostenida ampliamente y que de hecho constitua
una fuerza motriz importante en la sociedad victoriana.
La escasez de papas se debi a un ataque virulento de una plaga
CUya causa y naturaleza no pudieron comprenderse y frente al cual
las autoridades eran prcticamente impotentes. La idea prevaleciente
de que las fuerzas naturales de la economa deban dejarse actuar
para distribuir la fuerza laboral e inyectar dinero a la economa,
subestimaron funestamente la magnitud del desastre. E~ esperar que
los distritos ms afectados hicieran frente a sus propIOS gastos de
compensacin mediante levas de tarifas o subsidios de los hacendados
era una falta de comprensin completa de la naturaleza del problema,lB La crtica debe dirigirse primero a la filosofa nacional de la
15 Cecil Woodham-Smith. The Creat Hunger, Ireland, 19511959, Hamisb ,Hamitton, 1962, ofrece una dramtica relacin del desastre y a pesar de las severas crticas
del enfoque del Tesoro, contiene informacin abundante y valiosa acerca de Trevelyan.
16 R. B. McDowell The Irish Administration, 18011914, Routledge &: Kegan Pauto
1964, contiene referencias ms sensatas a los aspectos administrativos, de la: tragedia.
374
libre empresa en una situacin que requiere de una operacin de

socorro de mayor envergadura, generosamente financiada por el Tribunal de Hacienda, y la ausencia en el lugar de los acontecimientos
de una administracin propiamente integrada con un conocimiento
profundo de lo que en realidad est ocurriendo, el acceso a recursos
suficientes y la capacidad para actuar inmediatamente. Toda la buena
voluntad del Tesoro y el arduo trabajo dedicado de sus agentes no
poda tener una dimensin mayor que la imagen mutilada de lo que
en realidad estaba pasando, la cual poda registrarse en Londres a
travs de las comunicaciones existentes, deformadas por las malas
interpretaciones. Esta fue una tarea para el Estado benefactor que
tendra que surgir.
En el Tesoro las energas de Treve1yan se dirigieron pronto hacia
la reforma del sistema de personal pblico, que por su experiencia
estaba convencido que era bastante inadecuado para las tareas que
deba enfrentar. Adems de los males del padrinazgo, Trevelyan
encontr en Gran Bretaa una reducida conciencia de la necesidad
de un servicio administrativo eficiente en lugar del inclasificable o
incoherente conjunto de agrupaciones departamentales existente. Se
dio cuenta que el consejo y la direccin centrales seguiran estando
embrutecidos de no coordinarse la autonoma de los ministros indio
viduales, y que las polticas generales de la nacin no podran seguir
administrndose efectivamente por la maquinaria existente en una
sociedad que estaba colocando nuevas obligaciones sobre los hombros
del Ejecutivo.
Indudablemente tiene una gran significancia el hecho de que los
primeros pasos prcticos se hayan dado en 1848, cuando por un brev~
periodo los estados del Continente estaban en las garras de movtmientos revolucionarios. Posteriormente al presentar evidencias ante
la Comisin Playfair de 1874-1875 el mismo Trevelyan admiti que
"el periodo revolucionario de 1848 nos provoc un sobresalto, y una
de las consecuencias fue la notable serie de investigaciones dentro de
las oficinas pblicas que se prolong cinco aos para culminar en el
Informe de la Organizacin"." Sin duda estos acontecimientos eUropeos tuvieron una influencia importante sobre la opinin pblica,
la cual respondi en mayor grado a las propuestas ideadas para ordenar la casa y con el objetivo de evitar acontecimientos semejantes.
Cualquier influencia de este tipo es siempre bienvenida en apoyo de
la reforma administrativa, lo cual normalmente es un asunto derna17
Parliamentary Papers (1875) xxiii, p. 100.
DESARROLLO DE SIST'EMAS MODERNOS
~75
siado tcnico para inspirar el entusiasmo pblico o al menos su inters. Al mismo tiempo debe uno cuidarse de dar demasiado crdito
a los ~contecimientos que en restrospectiva pueden cambiar su aspecto.
Ms Importante result la situacin poltica, social econmica subyac~nte en la nacin, que impersonalmente postul la necesidad de un
sistema reorganizado de la administracin pblica; la existencia en
muchos puestos de responsabilidad de administradores cuando los recursos humanos eran inadecuados para las demandas puestas sobre
ellos; sobre todo la presencia en el Tesoro de un hombre vigoroso,
ntegro y con visin que ya en la India haba demostrado ser capaz de
enfrentar la corrupcin incluso en los puestos ms altos.
Apenas en los inicios de su carrera, Trevelyan haba acusado pblicamente a Sir Edward Colebrook, un funcionario poderoso y popular de haber sobornado a los indios, y tuvo que soportar el ostracismo
que invariablemente se dirige contra aquellos que hablan cuando no
es oportuno e intentan criticar a las altas autoridades. Se defendi
l mismo ante el comit de averiguacin que condujo a Sir Edward
a la desgracia y la destitucin. Un hombre capaz de semejante empresa que ocupaba ahora un puesto clave en la administracin central
y .c~n su amplio conocimiento de lo que sucede al interior de las
Oflcmas gubernamentales, estaba idneamente preparado para convertirse en el caballero errante del nuevo orden administrativo. La
historia de las dos dcadas siguientes en Gran Bretaa demostrara
que haba an varios dragones burocrticos que matar.
En base al principio de que es mejor ordenar primero la casa
propia, una minuta del Tesoro del 3 de noviembre de 1848 autoriz
una investigacin dentro del mismo departamento. Los tres investigadores fueron el Sr. Gibson Craig, un Lord principiante del Tesoro;
el Sr. Parker, uno de los secretarios adjuntos; y el mismo Sir Charles
Trevelyan. Su informe 18 recomend varias transformaciones importantes y fue aceptado sustancialmente por la min.uta del Teso:o del
27 de marzo de 1849. En su conjunto la operacin represento una
~abor bastante expedita. Esta no fue sino la primera de una serie de
Investigaciones en ese tipo dentro de los distintos departamentos, en
la mayora de las cuales Trevelyan particip personalmente y cuyo
efecto sera poner a disposicin del gobierno un retrato detallado de
las virtudes y los vicios de la administracin existente. :Un examen
de los hechos de este tipo -que ofreci un primer ejemplo de la
18 Reports 01 Committees 01 Inquiry into Public DI/ices and Papers COftfIected
Therewith (1860).
376
DESARROLLO DE SIS!TEMA5 MODERNOS
clase de enfoque que posteriormnte se conocera con el ttulo de

"Organizacin y'Mtodo"- era esencial si la reforma se iba a emprender a la manera propia de un estadista. Estas investigaciones ya haban
tenido algn progreso cuando Trevelyan y Northcote firmaron su
informe sobre The Organization of the Permanent Civil Service el
23 de noviembre de 1853. No es exagerado el destacar este documento
de entre una serie considerable de informes gubernamentales como
uno de los documentos ms importantes y perspicaces de la poca
moderna. Su contenido y su suerte ya han sido abordados brevemente.
Durante sus fructferas faenas en el Tesoro, Trevelyan no se
encontr tan agobiado como para perder el contacto con los asuntos
de la India. Haba entendido la verdad de que la administracin era
un elemento universal en la sociedad humana y que era funcin del
alto practicante el considerarla y establecerla claramente en su mbito
universal. Al haber constituido un instrumento para la aplicacin de
las lecciones de un gran, experimento oriental a los requerimientos
administrativos de la tierra madre Trevelyan estaba preparado para
regresar a su primer amor. La carrera especfica del "Sir Gregory
Hardlines" 19 de Anthony Trollope llegaba a su fin.
y as, en 1859 dej el Tesoro de S. M. en Londres para tomar
posesin del importante cargo' de gobernador de la presidencia de
Madrs. Muy pronto Trevelyan inaugur una reforma que obtuvo
el apoyo masivo del pueblo, pero esta popularidad no lo salv de
las consecuencias de un error de juicio que permiti que la publicidad
expresara puntos de vista crticos de un esquema de contraccin financiera propuesto por el Consejo de la India. Nuevamente se solicit
la presencia de Trevelyan en 1860. Haba una gran controversia por
todo el territorio. Lord Palmerston, el entonces Primer Ministro, al
defender su accin ante el Parlamento declar: "Indudablemente se
conduce a una fuerte censura sobre un acto de la conducta pblica
de Sir Charles Trevelyan, si bien Sir Trevelyan cuenta con importantes mritos en su carcter para que sean oscurecidos y olvidados
por una sola accin, y confo en que en su carrera futura pueda ser
til al servicio pblico y se honre a s mismo." En el mismo tono
Sir Charles Wood, presidente de la Oficina de Control dijo:
19 Anthony Trollope (1915-1882), servidor civil de notable competencia y novelista eminente, menciona su experiencia en el Servicio Civil en algunas de sus novelas.
particularmente en Los tres empleados, (1858) ), en que Trevelyan es caricaturizado
como "Sir Gregory Hardlines", obra que an hoy es divertida.
I
i
377
No puede haber un hombre ms honesto, celoso, recto o independiente en el servicio. Constituye una prdida para la India, pero sera
peligroso que se le permitiera quedarse despus de haber adoptado
una va hacia la subversin a toda autoridad, que tan terriblemente
tiende a provocar la insurreccin del pueblo contra la autoridad central y responsable.w
Tal como se presentaran los hechos, la desgracia de Trevelyan
no fue sino pasajera. Tan pronto como el gobierno britnico lo hubo
vindicado, se hicieron planes para su regreso al campo de sus grandes
esfuerzos. Regres a la India en 1862 como ministro de Finanzas,
representando la eleccin de este puesto particular una justificacin
insistente de su poltica anterior. Su contribucin ms amplia durante
los tres aos siguientes se centr en el desarrollo de obras pblicas
como un mtodo' de extender los recursos de la India. Despus de
su regreso final a Inglaterra en 1865 se interes en muchos proyectos
de reforma social, pero sobre todo se arroj con entusiasmo particular
a la controversia sobre adquisiciones militares, segn la cual las comisiones militares fueron compradas y vendidas como propiedad priva'
da, sistema que fue abolido en 1871.
La carrera de Sir Charles 'Trevelyan abrevi el desarrollo de la
administracin pblica imperial en una etapa vital de la saga colonial
britnica. Muy aparte de su contribucin germinal a la reforma del
servicio civil, tiene el derecho de figurar entre los ms grandes administradores pblicos de Gran Bretaa. Resulta sintomtico a la limitada importancia otorgada normalmente a esta lnea de actividad el
que, fuera de las pginas caricaturizantes de Anthony Trollope y tal
vez incidentalmente en la obra Lije and Letters of Macaulay (1876)
de C. O. Trevelvan, su carrera ha recibido una escasa atencin por
parte de los bigrafos.
EL SERVICIO PBLICO EN LOS

TERRITORIOS COLONIALES
Como lo indicaran nuestras breves incursiones' en la experiencia

administrativa de Espaa en Amrica del Sur y Central y de Gran
Bretaa en la India, los problemas de la administracin colonial ya
se comprendan claramente en los siglos XVII y XVIII, Y esto puede
20
Hansard, 11 de mayo de 1860, CoIs. 113(}..1161.
378
demostrarse por la experiencia an ms temprana de los portugueses,

franceses y holandeses en muchas partes del mundo, lo cual no ha
sido cubierto. Sin embargo, durante el siglo XIX, con la gran diversidad de colonias, especialmente en frica, se ampli considerablemente
el problema de lograr una administracin efectiva de los territorios de
ultramar. Las reas ocupadas por los europeos tenan sus formas de gobierno establecidas, que generalmente se .conservaron, El efecto del
explorador, el misionero, el comerciante, ms o menos como un desempleado que persegua su propia lnea de actividad, pudo haber introducido un nuevo elemento en la situacin. En algunos casos se
haba implementado un sistema interino de administracin extranjera por parte de una compaa comerciante, como haba ocurrido
en la India, y que eventualmente sera sustituido por un gobierno
colonial mejor establecido cuando las tareas de la supervisin poltica
pasaron ms all de la capacidad de un cuerpo meramente comerciante.
En frica, cuyo territorio estaba colonizado en su mayor parte,
la experiencia administrativa fue particularmente diversa. Las princi pales potencias colonizadoras ~Gran Bretaa, Francia, Portugal y
Blgica- tenan enfoques distintos." y estaba tambin la experiencia
contempornea de los breves episodios alemn e italiano. La poltica
britnica tratara cada rea independientemente de acuerdo con las
necesidades de la situacin, mientras que los franceses se inclinaron
ms a operar una poltica centralizada directamente desde Pars. Uno
de los resultados del enfoque francs fue brindar oportunidades de
educacin y ciudadana francesas a miembros de la comunidad local
mucho antes de que dichos desarrollos se hubiesen visualizado en
Gran Bretaa, donde nunca fueron populares las polticas integracionistas. Ah se prefiri dejar la administracin local en manos de
aquellas instituciones nativas capaces de desempear su papel, tal vez
con una cierta direccin. Los portugueses actuaron con base en la
consideracin de una ciudadana comn entre la tierra madre y los
territorios de ultramar, principio aplicado hasta cierto punto por los
franceses. Los belgas organizaron su extenso territorio del Congo
ampliamente desde Bruselas, incluyendo el detalle del presupuesto
de la Colonia, a travs de un gobernador general nombrado por el
rey sobre consejo ministerial. Con ellos, la poltica administrativa fue
conformada en gran medida en el ministerio belga de las colonias.
21 Por ejemplo, Lord Hailey, An African Suroey, Oxford, 1938 y edicin posterior,
gran cantidad de valiosa informacin al respecto.
379
Con la disolucin de los imperios coloniales apenas en la segunda

mitad del siglo XIX -excepto con relacin al de los portugueses quehasta el momento (1971) ha permanecido intacto- la comparacin
de las distintas administraciones perdi en gran medida su carcter
apremiante, aunque sin duda los historiadores futuros tendrn muchas
lecciones interesantes que extraer de este campo. Nos proponemos
concentrarnos fundamentalmente en la experiencia britnica. Esto sejustifica ampliamente por la gran variedad de reas, culturas e instituciones que edificaron el Imperio y la Comunidad de Naciones en
su apogeo, desde el masivo Imperio hind. los vastos dominios blancos, los impresionantes protectorados y colonias asiticos y africanos,
as como sus numerosos puertos, los puertos de toma de carbn y las
islas distribuidas por todo el globo, seguramente uno de los experimentos humanos ms prometedores en la coordinacin poltica y
administrativa que se rompera ante el timn de la falsa ideologa
y la oportunidad del azote de la pobreza.
Conforme las grandes colonias blancas lograron su autogobierney eventualmente se convirtieron en dominios independientes, tomaron el control de sus administraciones, normalmente con servicios
civiles reclutados localmente y moldeados de acuerdo con el patrn
de Whitehall, con excepcin de -por ejemplo en las colonias australianas y despus los gobiernos estatales y del Commonwealth- que la
idea de la lite democrtica fue desechada, por profundas razones democrticas, favorecindose la ocupacin de los puestos ms altos normalmente desde el interior sobre la base de la competencia profesional.
La estructura administrativa de los territorios restantes fue muy diferente.
Desde la cada del primer Imperio britnico en el siglo XVIII al
menos quedaron sealadas, si no aprendidas de inmediato, tres lecciones administrativas para ser aplicadas al segundo Imperio britnico
que ya estaba emergiendo. Estas fueron la necesidad: 1) de coordinar
la supervisin de los asuntos de ultramar a travs de una oficina central en la capital metropolitana, 2) de asignar autoridad especfica a
un representante de la Corona que se encontrara en el lugar de los
hechos y de ofrecerle una adecuada asistencia administrativa, y 3) de
impulsar la participacin de los habitantes hasta el mayor grado posible. La primera se puso en prctica cuando se deslig la responsabilidad de los asuntos coloniales de los asuntos en Inglaterra y se
vincul en 1801 al recin designado tercer participante en la Secretara de Estado, especficamente responsable de la guerra y las colo-
sao
nias. 22 La Ofici~a Colonial se convirti en un Departamento Central

distinto con la separacin de los asuntos de guerra y colonias en 1854,
como una consecuencia de la tremenda mala administracin de la
Guerra de Crimea. La segunda pudo satisfacerse al colocar las colonias
por separado bajo un gobernador nombrado por la Corona y que
gradualmente se transform en un cuerpo de administradores para
el servicio en los diversos territorios; y la tercera fue solucionada
mediante el fomento de las instituciones representativas, si bien la
rapidez con que stas fueron introducidas dependi en gran medida
de la capacidad de las poblaciones nativas para hacerse responsables
de la administracin de los asuntos.
Aunque por un lado se acept un nuevo enfoque al problema del
gobierno de los territorios de ultramar como esencial y se adopt
. hasta donde las condiciones existentes lo hicieron posible, por otro
lado no hubo un rompimiento definitivo entre lo viejo y lo nuevo.
As, la experiencia de la India para tratar a los pueblos de diferentes
ancestros raciales tendra una gran influencia en los desarrollos futuros. En las principales colonias blancas el movimiento hacia la autonoma como una etapa en el logro de la independencia se present
rpidamente, acompaado en donde fue propicio, como en Canad y
Australia, por la integracin federal, y seguido despus por la concesin a stas y a Nueva Zelanda de la calidad de dominios y algo parecido a esto en uno o dos ms. El caso de Sudfrica, donde los blancos
eran una minora no fue del todo afortunado, ya que en l las polticas decididamente liberales del gobierno en Inglaterra y la temprana
concesin de la calidad de dominio condujeron al predominio del
grupo africano, que opuso una resistencia casi religiosa al otorgamiento de la igualdad, incluso a los otros grupos blancos, y cuando tuvo
la oportunidad despoj a los pueblos de color aun de aquellos logros
iniciales ~n cuanto al aumento de la participacin poltica que se
haba realizado en Sudfrica como en otras colonias de la Corona.
La responsabilidad general en Londres por los asuntos de los
territorios que practicaban el autogobierno se traslad a una Oficina
de Dominios distinta en 1925 23 bajo un Secretario de Estado para
asuntos del Dominio y que posteriormente se denominara "Oficina
de Relaciones de la Comunidad de Naciones (Commonwealth)" en'
1947. La Oficina Colonial sigui siendo responsable de los territorios
22
23
Sir Charles Jeffries, T'he Colonial Office, ABen &: Unwin, 1956.
A. Cross, Whitehall and the Comm01lwealth, Routledge, 1967.
J.
j
381
coloniales hasta elide agosto de 1966, cuando fue absorbida en la

Oficina de Relaciones del Cornmoruoealth, cambiando entonces de
nombre a "Oficinas del Commonmealth", una transformacin que
dur poco tiempo y que llegara a su fin al combinarse esta ltima
con la Oficina del Exterior durante 1968 que qued como Departamento de Asuntos Exteriores y del Commonwealth.
Necesitan subrayarse ciertos aspectos acerca del control por parte
del WhitehalI. Las polticas generales determinadas por el Gabinete
por consejo del secretario colonial e implementadas por ste, en la
gran diversidad de condiciones que distingui a los distintos territorios, necesitaban aplicarse con flexibilidad y tena que dejarse una
iniciativa considerable en manos de los Gobernadores y sus cuadros
de personal. Durante un largo periodo el Parlamento dio poca atencin a los asuntos de ultramar puesto que caan dentro del campo
de accin del Privilegio Real, pero aun cuando se pusieron de moda
actitudes ms democrticas el Parlamento tuvo dificultades para convocar al gobierno de Inglaterra para dar cuenta sobre asuntos respecto
a los cuales tena poca informacin directa. Esto continu, a pesar
del flujo de informes admirables y white papers (informes oficiales)
provenientes de la Oficina Colonial, que con frecuencia resultaban
fuera de tiempo por lo que tardaban en imprimirse y en ser ledos.
Tambin sobre estos asuntos el electorado britnico demostr un
inters mucho menor del que poda esperarse de una potencia verdaderamente imperialista. Hasta la aparicin de las legislaturas responsables puede concluirse en forma justa que los gobiernos coloniales
fueron altamente burocrticos, aun cuando actuaran en lo que honestamente consideraran intereses de sus distritos -uno de los pocos ejemplos de los gobiernos burocrticos en un sentido prctico y sin implicaciones peyorativas.
El gobernador era nombrado por la Corona, nacido de parentesco
comn al antiguo gobernador colonial y el presidente de los Estados
Unidos. 24 A diferencia del presidente, no era elegido democrticamente, pero tambin a diferencia de su modelo real en la Gran Bretaa moderna ejerca tanto la majestad ceremonial c;omo la autoridad
ejecutiva, con el apoyo de un grupo de funcionarios subordinados
ms que ministros polticamente responsables. Era el guardian supre
mo de los intereses nativos. Su supremaca no se limitaba a la esfera
24 Martn Wright, The Development of the Legislatiue Council, (1606-1945), Faber,
1946, pp. 144-148.
382
civil, ya que tambin era comandante de las fuerzas locales. Ejerca

la prerrogativa de la misericordia en su responsabilidad personal,
aunque tena que consultar a su Consejo Ejecutivo. Poda ser elegido
de fuera del servicio pblico y se aceptaban personalidades nacionales,
pero la idoneidad por su experiencia de carrera haca particularmente
elegibles a los viejos funcionarios del servicio colonial, y muchos de
ellos coronaban sus carreras de esta manera, tal vez para establecerse
finalmente en Inglaterra como miembros respetables de la Cmara
de los Lores, donde su consejo poda ser muy valioso.
Los miembros ms viejos de la administracin del gobernador se
reclutaban en Gran Bretaa para el "servicio colonial de su Majestad",
una expresin empleada primero en las normas coloniales emitidas
el 30 de mayo de 1937,25 si bien sera poco antes de que la frase representara una realidad coordinada. Desde un principio el servicio
'Civil hind fue influyente por precepto y por ejemplo. Los servicios
pblicos de los dems territorios asiticos -Ceyln, Asentamienos del
Estrecho y Hong Kong- se conformaron en base al modelo hind
establecindose un servicio oriental combinado en 1882, de tal manera que se permiti a los candidatos afortunados elegir el territorio.
En 1869 el examen se combin con el de los servicios civiles de la
India y de Inglaterra, lo cual puso al servicio oriental al frente del
resto del servicio colonial a este respecto." Se evitara la calidad de
intercambiable durante un tiempo debido a los variantes azares positivos que hicieron esencial la eleccin voluntaria del territorio. En
este campo en particular la unificacin tendra que esperar a que la
cenca evolucionara.
,
Mientras que el servicio colonial lo conformaba siempre un grupo
lite y la mayora de las obligaciones subordinadas y de nivel medio
eran desempeadas por instituciones locales o personal reclutado
localmente, sus obligaciones eran mltiples cubriendo toda la escala
de actividades gubernamentales que se requirieran en los distintoS
territorios, y no simplemente las funciones administrativas y reguladoras del gobierno. As, en todos los pagos hacia la integracin se
favoreci el surgimiento de servicios especializados. El principio de la
unificacin fue favorecido oficialmente en 1930,27 y se llev a la prCtica dos aos despus al crearse un servicio administrativo colonial
25
iu,
26
tua,
?:1
tu
p. 54.
p. 55.
383
unificado cuyos miembros quedaron disponibles para puestos administrativos en las distintas colonias. Esto facilit un despliegue mucho
ms efectivo del personal y mejor los prospectos de promocin de
los funcionarios individuales, que ahora tuvieron como su campo
de carrera a todo el Imperio dependiente. Sigui el servicio legal
colonial en 1933; el servicio mdico colonial en 1934; los servicios
forestal, agrcola y veterinario coloniales en 1937, Y as sucesivamente
hasta que despus de la segunda Guerra Mundial se haban estable- .
cido ya veinte servicios especializados.
Nos ser de utilidad la edificacin del servicio mdico colonial
como un ejemplo de cmo se levantaron estos servicios especializados.
Originalmente haba un departamento mdico de la Colonia encargado principalmente de las necesidades mdicas de los empleados
oficiales, a saber, una funcin tipo pensin. Slo paulatinamente
asumi las responsabilidades externas de un servicio de salud pblica,
pero tales fueron las demandas presentadas por la lucha contra las
enfermedades tropicales y las malas condiciones sanitarias, que hacia
fines de los aos veinte la mayora de los territorios tenan sus propios
cuerpos mdicos bien organizados. En algunos casos particulares en
frica Occidental, frica Oriental y Malasia, se haban constituido
en servicios regionales cubriendo cada uno un grupo de territorios en
las reas respectivas. En otras palabras, los funcionarios pudieron intercambiarse al interior de cada grupo, pero los grupos siguieron siempre cerrados entre s. Para establecer un servicio mdico colonial tuvieron que consolidarse en un slo sistema los grupos y otros cuerpos
diseminados. Un primer paso fue hacer una lista de los puestos que
se asignaran al nuevo servicio y enrolar a los ocupantes de estos "puestos inscritos en cdula" como "miembros fundadores" del servicio.
Fue entonces necesario definir el nivel de eligibilidad para ser miembro del servicio mdico colonial, por ejemplo la posesin de una
habilitacin mdica registrable para sentar las reglas de nombramiento, promocin y retiro de los miembros del servicio, as como declarar
que los ocupantes de puestos inscritos en cdula pudieran ser transferidos por el Secretario de Estado a otros puestos de este mismo ti po,
ofrecindose condiciones no inferiores a aquellas bajo las cuales desempeaban sus funciones. Considerando la diversidad de salarios y
Condiciones vinculadas hasta entonces a los puestos por separado en las
distintas colonias, esta consolidacin en un solo servicio dej a un
miembro problemas intrincados que no podan abordarse asiduamente en la Oficina Colonial. Debe agregarse que en aquellas colonias
384
en que los puestos eran ocupados por nativos cabalmente calificados

se supona que el propietario presente del puesto no poda esperar ser
transferible y por lo tanto su puesto no se inclua en una cdula. 28
El secretario colonial ejerci siempre un amplio padrinazgo y el
esquema completo de exmenes de concurso no fue identificado, aunque en algunas colonias los servicios siguieron sometidos a exmenes
controlados por la comisin del servicio civil. Hubo tambin algunos
nombramientos tcnicos hechos sobre una base contractual por una
organizacin autnoma conocida como Agentes de la Corona para los
Gobiernos y Administraciones de Ultramar (designados por primera
vez desde 1833 por el Secretario Colonial bajo el ttulo de "Agentes
de la Corona para las Colonias") para que fungieran como agentes ~e
negocios y financieros en el pas de origen para los gobiernos individuales de los diversos territorios.
Poco despus se efectu el reclutamiento general a nombre del
Secretario de Estado mediante una entrevista de concurso dirigida por
el Departamento de Nombramientos para el servicio colonial, en el
que estaban representados los comisionados del servicio civil. El Departamento mencionado aconsejaba al Secretario de Estado de acuerdo
con reglas bien definidas, y legalmente tena todava el derecho de
rechazar cualquiera de las reglas si lo consideraba conveniente. En
realidad los nombramientos siguieron en manos del gobernador del
lugar.
Los candidatos eran calificados en base al carcter, la personalidad
y la idoneidad potencial para el servicio colonial. Las pruebas aplicadas eran ms subjetivas que objetivas, y siempre estuvieron presentes
las desventajas del padrinazgo y la influencia de la "antigua escuela",
por ms que se aplicaran las reglas justamente. El resultado fue la
obtencin de reclutas de un determinado modelo, si bien fue un
patrn retenido inconscientemente en la mente de los seleccionadores.
Ciertamente se busc al lder natural, pero no de tipo creativo, al
hombre con ideas que pudiera convertirse en una molestia dentro
. de una organizacin a gran escala. Con todo, los seleccionadores estaban obligados a ser cuidadosos, ya que todo oficial se convertira en
embajador de Gran Bretaa a los ojos de los habitantes de muchas
tierras extranjeras, en tanto que la capacidad de tener bajo su control
casi todo difcilmente poda someterse a una tensin excesiva. Ciertamente, a pesar de sus atracciones manifiestas, las penalidades de dicho
28
Sir Charles Jeffries, Partners in Progress, Harrap, 1949, pp. 44 Y ss,
385
servicio en los pases subdesarrollados, en ocasiones con climas desagradables, difcilmente posibilitaban su ocupacin por aspirantes que
hubiesen trabajado anteriormente en condiciones favorables.
Antes de partir al extranjero el candidato aceptado tena que
pasar por un periodo de capacitacin inicial sobre materias de base \
tales como historia, economa, poltica y derecho colonial, seguido
por seis meses para estudiar las lenguas indicadas y materias sociales,
teniendo una duracin de aproximadamente quince meses en total.
Despus de un periodo de prueba satisfactorio en el pas elegido el
joven oficial reciba un curso de reforzamiento sobre materias ms
adelantadas en Gran Bretaa que duraba seis meses, pero esta preparacin era modificada adecuadamente por especialistas. No haba una
barrera racista pero como en el caso del servicio civil hind el verdadero obstculo para el ingreso de candidatos nativos fue la dificultad
para obtener la educacin requerida. Por supuesto, esto funcion tambin entre los ciudadanos de Gran Bretaa, puesto que el ingreso a
Oxford y Cambridge, cuyos estudiantes obtenan siempre mejores resultados en todos los exmenes superiores, estaba limitado a la etapa
en que tenan lugar los egresos. Gran Bretaa pudo haber padecido
bastante por no garantizar que una mayor cantidad de hijos de la
clase trabajadora tomara parte en la administracin imperial.
Para asegurar la ley y el orden y la administracin de territorios
con poblaciones considerables el recurso lgico, del reducido cuerpo
europeo fue hacer uso de las instituciones existentes, normalmente a
travs de un jefe o director, segn las condiciones locales. En frica,
en particular, se adopt como recurso inmediato un sistema de gobierno indirecto, y slo posteriormente los mritos relativos al gobierno
directo o indirecto se defendieron o rechazaron en el terreno del fundamento. 29
No es sorprendente el que los britnicos, al desa~ollar. la nueva
administracin colonial hayan adoptado como el funcionario clave a
uno del tipo del Oficial de Distrito del servicio civil hind, aquel que
abarcaba todo y en cuyas manos estaba la autoridad ejecutiva y la
judicial. Tena que llevar a efecto las cosas y la diferencia fundamental entre el medio hind y el africano era que en este ltimo tena
que hacer las cosas personalmente con ms frecuencia ya que, por ms
Cooperativos y leales que fueran los nativos bajo su control, su dominio de los requerimientos bsicos del trabajo a menudo era m29 Haley,
op, cit., pp. 527-545.
386
nimo. Tuvo que desarrollarse una red completamente nueva para

llevar al pueblo los servicios de los que hasta entonces no haban
disfrutado. Algunos de estos funcionarios trabajaban en las oficinas
centrales en donde los asuntos de protocolo eran los ms importantes,
pero muchos se hacan cargo de puestos al exterior donde dependan
con mucho de su propia inventiva y recursos, desempeando labores
clericales y magisteriales en sus propios centros miniatura o realizando
giras de trabajo en el campo."
Para tener xito en este trabajo estos hombres tenan que ser dedicados y estar preparados para desempearse sin muchas de las comodidades de la civilizacin. En la ola corriente del resentimiento antiimperialista, la constructiva colaboracin sustancial lograda por estoS
funcionarios dedicados ha sido ocultada a la luz del da, pero seguramente la historia tendr un relato diferente que narrar. Tenan que
afrontar muchas dificultades y sus recompensas monetarias hubieran
causado risa en la fase materialista que sobrevino, pero la verdad fue
que la mayor parte de ellos disfrut de la vida en la maleza africana,
un medio que con frecuencia constituy un periodo casi mgico para
los ms refinados que pasaban por ah, y adems fueron impulsados
por la conviccin no slo de que los africanos los necesitaban, sino
de que el trabajo que desempeaban y las fundaciones que estaban
estableciendo traeran algn da una nueva prosperidad a las vidas de
aquellos a quienes haban servido. Queda poco espacio para abordar
su rpido desplazamiento despus de la segunda Guerra Mundial.
La disolucin en la posguerra de los imperios vinculados por el mar
fue el resultado de un proceso histrico acelerado y hasta cierto punto
desviado por la guerra. Se recibi un impulso filosfico inmediato
por la redaccin de los ocho puntos de la Carta del Atlntico por parte
del presidente Roosevelt de los Estados Unidos y de Winston Chur
chill, primer ministro de Gran Bretaa, en el Atlntico Occidental
el 14 de agosto de 1941, cuya tercera clusula estableci el "Derecho
de todos los pueblos a elegir su propia forma de gobierno". Despus
de la guerra hubo una ola de antiimperialismo que surgi de un
complejo de causas cuyas contribuciones relativas no pueden determinarse fcilmente. El fastidio de la guerra por parte de los principales contendientes tuvo mucho que ver con ello, fortalecido sin duda
so Para una relacin personal de dichas rutinas consultar a Kenneth Bradley. The
Diary 01 a District Officer, Harrap, 1943.
I
.
.
387
por el aumento de la conciencia poltica en los territorios coloniales,

f~mentando el crecimiento de los partidos polticos que siguieron el
ejemplo de sus maestros. Por supuesto que fue decisiva la acelerada
decadencia del podero marino, como lo fue la invencin de pequeas
armas sumamente mejoradas y otros implementos porttiles durante
l~ guerra que hicieron ms difcil el control policiaco de la insurgenCia, y el mantenimiento de la seguridad interna se convirti en una
carga muy pesada para la administracin civil.
Sin embargo, la transformacin ms importante se evidenci en el
podero incrementado de las superpotencias geogrficamente integradas: primero los Estados Unidos, despus la URSS y potencialmente
China, presentndose el impresionante espectculo de un nuevo imperialismo que pretenda ser antiimperialista. En principio todas eran
anticolonialistas y se oponan activamente a la continuacin de los
imperios de ultramar europeos que haba. Los americanos malinterpretaron el presente estado del mundo en trminos de su propia
revolucin del siglo XVIII; pero la 'Suya era mera conformidad comparada con el antiimperialismo de los comunistas rusos que se fundament en la filosofa marxista-leninista.
Lenin, quien emprendi la doctrina en su Imperialismo, [ase superior del capitalismo (1917), deriv su tesis fundamental del economista liberal ingls J. A. Hobson, cuya obra sobre el Imperialismo
haba sido publicada en 1902. Como muchas de estas teoras del mismo
tipo la idea bsica fue plausible y el asunto la vendi fcilmente al
ignorante. Frente a la prosperidad britnica durante el siglo XIX, no
fue difcil demostrar que la verdadera raz de todo no era el genio del
inventor y del empresario, fuertemente apoyado por la dura tarea
del trabajador, sino la explotacin imperialista, as como enmascarar,
citando estadsticas parciales y engaosas, dos factores importantes
a saber, el nivel de beneficio llevado a los territorios de ultramar por
extranjeros emprendedores y los sacrificios realizados por personas de
la tierra madre quienes aplazaban el consumo presente en una gran
escala con el fin de enviar bienes al exterior para constituir recursos
capitales de los que desgraciadamente carecan los pases de ultramar.
Los marxistas no quieren saber nada acerca.de los dedicados s.ervicios
de los administradores extranjeros en las nuevas tierras.
Pero las causas fundamentales de la situacin modificada fueron
econmicas y sociales, una idea que hubiera complacido grandemente
a Carlos Marx, cuyo cerebro, de haber tenido acceso al conocimiento
disponible hoy en da para cualquier estudiante de secundaria, habra
388
DESARROLLO DE SISlTEMAS MODERNOS
rechazado al punto los limitados puntos de vista de sus seguidores

ms devotos. Despus de la guerra el pueblo de Gran Bretaa en su
conjunto quera empleos y un Estado benefactor, y los polticos y
sus consejeros, independientemente del partido al que pertenecieran,
saban que esto sera demasiado costoso y slo podra lograrse a travs
de una concentracin masiva de recursos. Los gastos del Imperio tendieron a aumentar y, considerando el carcter de las cosas, las colonias requeriran servicios sociales considerablemente mayores apoyados
por instituciones y una estructura administrativa mucho ms amplia
que la desarrollada hasta entonces. En un principio la situacin no se
vio claramente, pero la idea de que las partes menos adelantadas del
Commonwealth adquirieran responsabilidad de su propio desarrollo
fue lo suficientemente atractiva como para apiar las anteriores doctrinas "imperialistas" tan rpidamente que muchos de los ingleses
seguan todava entusiasmados con el Commoruuealth, cuando ste ya
casi haba desaparecido en sentido sustancial. Obviamente, Gran Bretaa sigui contribuyendo ya que slo unos cuantos de los pases recientemente independizados podan manejarse sin una importante
ayuda externa, especialmente al nivel de las espectativas que los falsos
profetas haban creado en sus mentes. Afortunadamente las Naciones
Unidas, a travs de varias agencias especializadas bien organizadas,
pudo extender estos recursos humanos, tecnolgicos y materiales mediante las tcnicas cooperativas de la ayuda tecnolgica. Ciertamente
hay evidencias de que la repentina aceleracin de la descolonizacin,
coadyuvada considerablemente por las tendencias mencionadas, ha funcionando en beneficio de las potencias colonizadoras ms que a favor
de los nuevos estados, y que una actitud menos crtica al imperialismo
habra significado la retardacin del proceso, lo cual a largo plazo
habra trado beneficios considerables a la civilizacin como un todo.
En la mayora de los territorios la educacin no se ha expandido
con la rapidez suficiente, mientras que la capacitacin de expertoS,
incluyendo administradores y empleados srbalternos, se ha quedado
atrs. Los nuevos Estados se 'vieron frente al mismo problema que
haban afrontado las naciones europeas en expansin a mediados del
siglo XIX) cuando la industrializacin haba alcanzado una etapa que
cre una necesidad urgente por una clase media de profesionales
que todava no exista; pero mientras que los nuevos Estados tuvieron
la ventaja de esta previa experiencia, normalmente o carecieron de la
comprensin necesaria o los recursos adecuados para sacar ventaja d.e
ella. El problema no fue meramente administrativo, si bien una adm 1-
389
nistracin efectiva era factor vital; tampoco se limit a los nuevos

Estados. La aceleracin de la transformacin tecnolgica enfrentaba
ahora a todos los pases a situaciones semejantes, simplemente como
una etapa ms en la evolucin de la comunidad en algunos casos en
forma crnica.
Una vez concluida la segunda Guerra Mundial, continu la edificacin de los servicios coloniales especializados unificados del Imperio britnico, y no se previeron los desarrollos radicales que desean~ban casi justo enfrente, ciertamente no los previ la Oficina ColoDIal en Londres, a la que en 1950 encontramos emitiendo, a travs
de la Oficina Secretarial de Su Majestad, una invitacin al servicio
colonial como Carrera, en un panfleto atractivamente ilustrado y
escrito por Kenneth Bradley. Los inminentes adelantos hacia el autogobierno plantearon cuatro aos despus la necesidad de una nueva
poltica, cuando se proyect un esquema para reorganizar los diversos
servicios especializados en un solo "servicio civil de ultramar de Su
Majestad", dirigido a mejorar la continuidad del servicio en un cuerpo
contrayente haciendo elegibles a los miembros para un empleo semejante en cualquier parte en caso de que su propio puesto fuera sustituido.al Pero la situacin sigui cambiando tan rpidamente que los
nombramientos por periodos limitados sobre una base contractual se
convirtieron en una forma ms apropiada de llenar las vacantes, especialmente aquellas de naturaleza experta. Este fue el mtodo normal
adoptado por el Departamento de Cooperacin Tcnica establecido
en julio de 1961 (a partir de 1964, Ministerio para el desarrollo de
ultramar) el cual, entre sus responsabilidades, se hizo cargo del reclutamiento de ultramar que hasta entonces se encontraba en manos de
diversos Departamentos gubernamentales en Gran Bretaa.
Mientras que los jefes de los nuevos Estados hacan grandes esfuerzos por conservar los servicios de los anteriores funcionarios del servicio colonial, despus de la independencia, haba gran cantidad de
Influencias opuestas operando para frustrar el xito de semejante pohtica. Haba una gran escasez de ciudadanos suficientemente calificados para dichas posiciones as como para otros puestos profesionales
y administrativos, si bien el nmero de aspirantes era inmenso, y
todos estaban convencidos de que la independencia no tendra sentido
si no conllevaba a que ellos ocuparan los puestos de sus anteriores
31
Colonial Paper N' 306.
390
seores, adems, tampoco haba ocupantes nativos de puestos altos

y de nivel medio que desearan continuar bajo el tutelaje de ancianos
por un da ms del necesario. El juicio de la capacidad era totalmente
subjetivo. Igualmente decisiva en la aceleracin del xodo fue la
prdida instantnea de confianza de los funcionarios coloniales en
servicio de que sus puestos seguiran por mucho tiempo cualquiera
que fuese la poltica inicial de los nuevos gobiernos. Las noticias de
colegas que iban a casa y se aseguraban ah buenos puestos revelaron
la inteligencia de ingresar mientras el mercado fuera favorable. Cada
hombre vea por s mismo y slo aqullos que tuvieron mayor dedicacin a su servicio anterior se inclinaron a permanecer. El servicio de
ultramar francs parece haber tenido mejor fortuna a este respecto,
sin duda en gran medida debido a que se haba erigido un sistema de
personal ms integrado antes de la Independencia y los funcionarios
de ambas razas ya se haban acostumbrado a trabajar juntos como
colegas. Las actitudes de la lite inglesa difcilmente moran, incluso
en la madre patria, de tal manera que no era probable que se modificaran radicalmente en ultramar. En este caso pudieron .inrervenit
las Naciones Unidas, principalmente a travs de sus progra~as de
ayuda tcnica, y su grupo de especialistas reclutado en, forma amplia
pudo acomodar a muchos de los funcionarios de las ex colonias mediante misiones por periodos breves, aprovechando as su invaluable
experiencia.
La magnitud de la transformacin es sostenida sucintamente por
Mr. A. L. Adu, quien ya era un viejo servidor civil en la Costa de
Oro antes de que lograra su independencia como Chana en 1957, Y
escribe:
El papel de servicio civil desde la Independencia ha sufrido una trane
formacin fundamental. En lugar de que el gobierno sea el servicio
civil, se ha convertido en el instrumento ejecutivo del gooemo/"
En realidad esta distincin entre la direccin poltica y la administracin slo se haba desarrollado en los pases occidentales durante
el siglo anterior, y no siempre de manera muy clara. Por lo tant~,
difcilmente poda esperarse que la distincin entre poltica y admInistracin ':""resultado del desarrollo de la divisin del trabajo en una
sociedad cada vez ms compleja- pudiera lograrse inmediatamente
ll.2
A. L. Adu, The Civil Serviceln Neta African States, ABen Be Unwin, 1965. p. llL
f
391
en los pases nuevos, particularmente como el anterior modelo colonial difcilmente haba subrayado el principio.
En ciertos sentidos las nuevas naciones debieron encontrarse en
un gran apuro. Estando inadecuadamente preparadas por sus maestros para diferenciar lo que era apropiado para su situacin de lo
que no lo era, y bajo poderosas presiones polticas y sociales, tambin
provenientes principalmente del Occidente, estaban demasiado ansiosas
por hacerse cargo de las instituciones y prcticas del mundo contemporneo que eran demasiado complicadas y gravosas para los resultados que tenan posibilidades de alcanzar en su particular etapa de
desarrollo. Una maquinaria administrativa sumamente compleja y
una unin comercial impresionantemente estructurada demostraran
a los viejos hombres de mar de las nuevas comunidades que nunca se
podran liberar de su peso. Debe prestarse una atencin mucho mayor
a las posibles consecuencias de fundar comunidades ms simples con
"ventajas" inferiores en su escala de necesidades por cualquier nivel
razonable. .
La persistencia de las antiguas formas de administracin, debida
probablemente a la ausencia de cualquier sustituto local mejor, queda
demostrada en un estudio voluminoso emprendido en nombre del
Centro de Estudios del Commonwealth de la Universidad Duke.33 en
base al cual queda claro que a pesar de la rpida deposicin del personal britnico por los cinco pases examinados -India, Pakistn,
Burma, Ceiln y Malasia- el patrn y los mtodos del servicio civil
hind, sobre el cual se han basado las nuevas administraciones, se
han conservado hasta ahora (tambin est incluido el T'bet, si bien
ste es un caso especial puesto que no fue colonizado). Dos dcadas
de independencia constituyen histricamente un periodo muy breve
sobre el cual formar alguna conclusin definitiva, especialmente en
un medio asitico, donde los nuevos movimientos germinales tienen
un antecedente cultural e histrico considerable sobre el cual erigirse.
Con todo, las estructuras polticas ms antiguas tienen una forma de
persistencia, no necesariamente en beneficio de la sociedad anfitriona:
como en los Estados de Centro y Sudamrica, los cuales favorecieron
el tipo presidencial sin descartar por completo las instituciones coloniales ms antiguas, y particularmente en la Repblica de Liberia,
en frica Occidental, la cual conserva el modelo de gobierno norte33 Ralph Brabanti (comp.) , .Asian Bureaucratic Systems Emergent [rom the Britis
Imperial Tradition, Duke University, 1966.
392
americano con el que se fund originalmente por la Sociedad Americana de Colonizacin en la primera parte del siglo XIX) conservando
la mayora de las desventajas de la supremaca presidencial y los gajes
polticos sin obtener los verdaderos beneficios de la democracia parlamentaria. En todos estos casos el futuro est lleno de interrogantes.
LA
REVOLUCIN RUSA: BUROCRACIA DEL

ESTADO UNIPARTIDISTA
La Revolucin rusa de 1917 ocurri en un vaco creado por el influjo de las alarmantes prdidas de la Gran Guerra sobre la prolongada incompetencia del rgimen zarista. En una situacin negativa
el deseo de los soldados por la paz y el deseo de los campesinos por
tierra garantizaron que el poder vacante pasara al grupo de inters
lo suficientemente astuto para convencer al pueblo que era justo
lo que se ofreca. Los bolcheviques tuvieron en Vladimir Ilich
Lenin (1870-1924) a un lder inspirado y despiadado que interpret
correctamente la situacin histrica y tuvo la autoridad y la voluntad
para poner en prctica la cura, como l la concibi, con una devocin
sin conciencia, fortalecida por una filosofa casi religiosa extrada de
la filosofa esencialmente occidental del comunismo marxista, proyectada para una situacin diametralmente opuesta, sin que en. Rusia
hubiera madurado an la etapa superior de la industrializacin capitalista, y en un contexto de permanente revolucin mundia, existiendo slo aparentemente las condiciones para aqulla en la situacin de
guerra para el periodo presente. No obstante, fue una filosofa capaz
de provocar muchos giros, malas interpretaciones y falsificaciones hasta
el punto de ser eminentemente efectiva para confundir no slo al
ignorante, sino tambin al grupo sustancialmente educado presente
en todas las comunidades, que literalmente ruega ser engaado debido
a que la verdad, segn ellos la ven, es demasiado alarmante para contemplarla.
La base democrtica del nuevo sistema se origin en los soviets
espontneos de diputados de trabajadores, que tomaron forma por
primera vez durante el fallido levantamiento de 1905 quedando ejemplificados en el comit organizado por el grupo menchevique de Petersburgo (subsecuentemente Petrogado y despus Leningrado), que fue
copiada ampliamente en 1917, particularmente por el soviet de diputados de los trabajadores de Petrogrado, cuyo nombramiento precedi
DESARROLLO DE SIS,TEMAS MODERNOS
393
por unpar de das la abdicacin del emperador Nicols JI (1868-1918)

Y la formacin de un gobierno provisional el 15 de marzo de 1917
por parte de los progresistas moderados de la Duma (o Parlamento).
La estrategia mediante la cual los mencheviques y otros grupos reformistas de oposicin fueron sustituidos por los bolcheviques, que
en realidad no haban sido los iniciadores de la revolucin, haba
sido desarrollada por Lenin en sus primeros escritos polticos y sus
primeras campaas.
En un fuerte ensayo Qu hacerr, publicado en marzo de 1902,
Lenin haba debatido el caso de un partido altamente centralizado y
disciplinado de revolucionarios profesionales que dirigira el movimiento de los trabajadores y no actuara simplemente como sus representantes designados." Este partido no sera meramente la emanacin
natural del proletariado en desarrollo, segn la tradicin filosfica de
Carlos Marx (1818-188.3) y Federico Engels (1820-1895), sino una nueva lite dirigente impuesta desde fuera del movimiento de los trabajadores y penetrando a todos los niveles de una forma totalmente amiclasista, sin los absurdos acerca de la necesidad de emplear vas y
medios democrticos. Esta estrategia dara tambin pie a los fascistas,
aunque, si nos remontamos a la historia, podremos ver que sta no era
una idea nueva. La dictadura del proletariado marxista sera pospuesta a un futuro lejano. La interpretacin del maestro de esta repetida
frase no era clara, como tampoco lo era su perspectiva de la posicin
del liderazgo comunista en la situacin posrevolucionaria. Su nocin
sobre el aparato administrativo del comunismo era particularmente
confusa, en gran medida porque ni l ni sus seguidores cercanos haban
meditado mucho sobre un problema de cuya importancia prctica
todava no estaban plenamente enterados. Se ha hecho un gran revuelo por la concepcin filosfica de que, con la sustitucin del capitalismo
por el comunismo la administracin de las personas cedera su puesto
a la administracin de las cosas, afirmacin que todava se escucha en
Ocasiones y que deforma la verdadera naturaleza de la administracin
y ejemplifica la falta de realismo que penetra el pensamiento marxista.
Mientras que los arquitectos de la Revolucin -especialmente
Lenin, Trotsky y Stalin- tenan plena conciencia de la importancia
de la organizacin como ingrediente esencial de una administracin
efectiva, en un principio al menos Lenin se inclin a subestimar las
34
Leonard Schapro, The Communist Party 01 the Sooiet UniO'n, Methuen, ed,
1966, pp. 38-39.
394
dificultades de la administracin o no pudo visualizar su posible magnitud en un sistema de gobierno inadecuado como la inmensa complejidad del heterogneo reino ruso al que deba vincularse. No slo
esper que el pueblo participara libremente en dicha administracin,
sino que consider que la familiaridad con el proceso incluso lo condicionara a actuar sin administradores clave, en gran medida como se
esperaba en un principio que hicieran las orquestas comunistas sin
directores. Con todo, es cierto que antes de morir l algunos problemas
concretos haban servido efectivamente para cambiar su forma de
pensar. Len Trotsky (1877-1940), quien demostr su sagacidad organizativa en el despliegue del victorioso Ejrcito Rojo y su genio filo'
sfico en su destacada interpretacin de la Revolucin rusa.3 5 sera
no obstante pasado por alto, exiliado y finalmente eliminado por el
jefe secretario, quien reconoci la administracin eficiente en el servicio de la intriga de manera genial como el nico eficiente medio
para lograr su propia supremaca. Trotsky, perseguido por sus enemigos, fue asesinado en Mxico en agosto de 1940. Igual que Csar
Augusto, quien evit el manto prpura, encubriendo sus acciones
bajo formas republicanas, Joseph Vissarionovitch Stalin escal a la
cima como el servidor de un gran poder, en s mismo el impulsor
oculto de un super gobierno cuyas debilidades inherentes solamente
l saba cmo manipularlas.
En un principio la idea de la libertad rein para las niltipes
nacionalidades que la Rusia imperial haba absorbido, pero las doctrinas antinacionalistas del marxismo y la direccin prctica de la
reconquista militar pronto trajeron a escena a la antigua Rusia monoltica como la base necesaria del nuevo Estado, capaz de sostenerse
en contra del resto del mundo, particularmente como haba ya dismi
nuido la visin de la revolucin mundial. La magnitud de la poblacin y la extensin geogrfica determinaron que el nuevo sistema
deba ser federal en su forma, si no en su funcionamiento efectivo.
Surgi por lo tanto, un conjunto de repblicas federales autnomas,
de las cuales la Repblica Federal Sovitica Rusa (RSFSR) fue el
.ejemplo dirigente, comprendiendo a la mayor parte de los territorios
rusos en Europa. Su constitucin, adoptada en julio de 1918, sera
el prototipo de todas las dems. Una constitucin para la Nueva Unin
de Repblicas Soviticas (SSR) se adopt en enero de 1924 y fue
sustituida posteriormente por la Constitucin de 1936, la cual define
35
Len Trotsky, T'he History 01 the Russian Reuolutlon, GoIlancz, 1934.
DESARROLLO DE SISiTEMAS MODERNOS
395
a la URSS como un Estado Socialista de Trabajadores y Campesinos

(Cap. 1, Art. 1),36 cuya revisin se sabe actualmente que est muy
desarrollada. Fue as como la Rusia sovitica qued dividida en quince Repblicas Unidas, de las que, nauralmente, la RSFSR conserv
su preminencia, y hubo tambin algunas Repblicas Autnomas y
Regiones Autnomas que quedaron comprendidas en una u otra de
estas repblicas, pero generalmente dentro de la RSFSR. Dentro
de estas divisiones principales, adems del gobierno federal, hubo sistemas completos de gobierno local, de regiones, distritos, pueblos y
reas rurales, constituyendo una jerarqua de instituciones gubernamentales, derivando su poder de un sistema paralelo de soviets locales.
Mientras que el esquema sovitico no reconoce una separacin
tripartita definitiva entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial,
las exigencias del gobierno han determinado la necesidad de cuerpos
ms o menos especializados en estas actividades bien definidas.
En la cspide del sistema federal est el Soviet Supremo de la
URSS, el cual ejerce el poder legislativo y algunos otros poderes del
Estado no asignados especficamente a otras ramas. Es un cuerpo bicameral constituido por un Consejo de Nacionalidades y un Consejo
de la Unin, ambos elegidos, el primero sobre una base de nacionalidades y el segundo sobre una base popular (con una deuda obvia
al Congreso de los Estados Unidos). Pero el Soviet Supremo, que se
rene solamente por breves periodos anualmente, para llenar la laguna
y actuar entre los periodos de sesiones, elige en sesin con junta a un
Presidium consistente de un presidente de junta, quince presidentes
diputados -uno por cada una de las Repblicas de la Unin- un secretario y diecisis miembros. El presidente de la junta acta como
Jefe de Estado ceremonial para la Unin, mientras que los diputados
desempean funciones similares en las Repblicas de la Unin. Como tales son ms figuras decorativas que monarcas constitucionales.
Entre los miembros del Presidium figuran personas dirigentes del Partido Comunista, lo cual no est establecido en la Constitucin.
El Presidium del Soviet Supremo es en efecto el Gobierno de la
URSS, con grandes responsabilidades polticas y diplomticas y numerosas funciones especficas de naturaleza legislativa y ejecutiva, incluyendo la interpretacin de las leyes existentes. Con base en la recomendacin del Presidente del Consejo de Ministros nombra a los
ministros de la URSS ya otros altos funcionarios de Estado, sometin36
A. Denisov &: M. Kirichenko, The Soviet State Law, Mosc, 1960, p. 371.
396
dose a la confirmacin subsecuente del Soviet Supremo. La administracin real se coloca en manos del Consejo de Ministros, que se
describe enseguida.
Como poder judicial la URSS y cada una de las Repblicas tiene
su Tribunal Superior, con muchos otros tribunales a distintos niveles,
hasta los tribunales del pueblo, en los pueblos y distritos. Los jueces
son elegidos por los soviets a los niveles apropiados, a excepcin de
las Cortes del pueblo, en cuya eleccin participan tambin los ciudadanos adultos. La Suprema Corte de la URSS en determinadas circunstancias puede revisar las decisiones de otras Supremas Cortes,
pero no la validez del derecho de la Unin. Hay tambin una red
de rganos de seguridad especial l la que nos referiremos posteriormente.
Como qued comprendido en la Constitucin de 1936 y sus reformas, esta estructura gubernamental se conforma sobre la maquinaria
constitucional normal del Estado democrtico moderno, incluyendo
aun las medidas de seguridad que forma parte de la estructura misma
de una declaracin de derechos, pero, en vista de la naturaleza especial
del sistema de poder que opera fuera de la maquinaria poltica formal, esta estructura de instituciones cuidadosamente proyectada constituye una fachada detrs de la cual se ocultan las realidades del. podero comunista. Tal vez fue comprensible que en los aos treinta
personas de buenos deseos, como los Webb, hayan reaccionado con
gran entusiasmo cuando se introdujo una constitucin liberal semejante, pero ningn lector actual de su magnum opus 37 sobre la materia, teniendo en mente la limpieza despiadada que realizaba Stalin
en el mismo momento en que los Webb se regocijaban, podr hacer
otra cosa que asombrarse ante la credulidad de los intelectuales cuyas
mentes ya se haban conformado: Si bien el Partido ejerce su papel
sealado, con la eficiencia que podra esperarse, bien puede sugerirse
que la maquinaria gubernamental de la URSS en su totalidad fue
una red administrativa ingeniosa y altamente efectiva y nada ms.
Pero aun si esto fuera as, la simple administracin de un sistema
la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas es el Consejo de minisuna empresa fundamental cuyos aspectos administrativos especficamente merecen una atencin especial.
"El rgano ejecutivo y administrativo ms alto del poder estatal de
productivo y gubernamental tan vasto y complejo es en todos sentidos
37
Sidney & Beatrice Wcbb, Soviet Communism -
2 OO" 1937.
A Neto Civilization? Collancr.
397
tras de la URSS" (Constitucin, cap. v, Art. 64).38 Los miembros del

~onseJo incluyen no solamente a los ministros sino tambin a los jefes
eJecu.tI~oS d~ numero~ Consejos Estatales especializados, Comits y
~~mIll1S~raClOnes tambin especializados de varios tipos. La integraCIOn varia de una poca a otra, pero en abril de 1963 los miembros
fueron el presidente de la junta -equivalente al primer ministro-s.
t~es presidentes diputados primeros, ocho presidentes diputados, presidentes de las quince Repblicas de la Unin; ministros de los tres
Ministerios de la Unin (por ejem., Comercio Exterior, Marina Mercante y Ferrocarriles); ministros de los ocho Ministerios Republicanos
de la Unin (por ejem., Agricultura, Comunicaciones, Cultura, Defensa, Finanzas, Asuntos Exteriores, Salud y Educacin Superior y
Secundaria Especializada; los ministerios de toda la U nin funcionaban por toda ella, los ministerios Republicanos de la Unin compartan responsabilidades con ministerios similares en las Repblicas.
Haba tambin ministerios Republicanos que no tenan su contraparte
en Mosc); presidentes de siete Comits Estatales (por ejern., Cestin Agrcola, Radiodifusin y Televisin, Relaciones Culturales con
Pases Extranjeros, Relaciones Econmicas Exteriores, Trabajo y Salarios, y Seguridad Estatal); el presidente de la junta y el presidente
diputado del Consejo Supremo de Economa Nacional (SCNE), junto
con los presidentes de diez Comits Estatales y tres Comits Estatales
de Produccin subordinados al SCNE; el presidente de la junta y tres
presidentes diputados del Comit de Planeacin del Estado (Gosplan),
junto con el presidente de los once comits estatales subordinados al
Gosplan; el presidente y cuatro presidentes diputados del Consejo
Nacional de Economa, URSS (CNE); junto con los presidentes de dos
Comits Estatales subordinados al CNE; el presidente de la Asociacin
de la Unin para la Venta de Maquinaria Agrcola; el presidente y
tres presidentes diputados del Comit Estatal para Asuntos de Construccin (Gosstroi) junto con los presidentes de dos Comits Estatales
y tres Comits Estatales de Produccin subordinados al Gosstroi; el
presidente del' Consejo del Banco Estatal; el jefe de la Administracin
Estadstica Central; y el presidente del Consejo del Banco de la Unin
para el Financiamiento de la Inversin de Capital." Los 'miembros
de este cuerpo tan vasto y pesado, cuya direccin activa queda inevitablemente en manos de un crculo interior ms compacto, o "gabine38 Deriisov & Kirichenko, op, cit., p. 389.
Schapro, The Government and Politics 01 the Soviet Union, Hutchinson, 1965,
pp. 175-177.
39
398
te" est constituido de esta manera, no slo por aquellos jefes ministeriales de los departamentos funcionales normales con orientaciones
polticas sustanciales, sino tambin por los jefes de los distintos comits y organizaciones de produccin y planeacin econmica que forman una parte esencial del gobierno de una comunidad que est
ampliamente socializada, o como en el caso de la URSS casi totalmente
socializada.
De este modo, el ejecutivo activo de la URSS es responsable de
la administracin general de todos los sectores, sin compartirla o
delegarla en las repblicas unidas, incluyendo el presupuesto nacional
y el plan econmico, el mantenimiento del orden pblico, el llamado
a los ciudadanos para las fuerzas armadas, y las relaciones exteriores.
Los rganos de la administracin estatal estaban fundamentados
democrticamente, de acuerdo con la insistencia leninista de que las
masas del pueblo trabajador deban ser llevadas a la administracin /
pblica lo cual se ejecutaba colocando dichos rganos bajo la supervisin continua de los soviets a los distintos niveles. El principio de .
la legalidad era importante en el funcionamiento de estos cuerpoS
pblicos que tenan que operar de acuerdo con la ley. La planeacin
era un elemento esencial en la produccin socialista, dirigida a la
coordinacin y al funcionamiento armnico de todos los rganos del
Estado, los cuales estaban subordinados tanto a la jurisdiccin general como a la supervisin del cuerpo pblico inmediato superior en
la misma jerarqua administrativa. El objetivo general era acoplar lo
mejor posible la contribucin local y la contribucin de la comunidad,
como un todo.
Tomando en consideracin la gran dimensin y profundidad de
la administracin pblica de la URSS, que funciona a todos los niveles
gubernamentales desde la Unin en su totalidad, pasando por las
Repblicas de la Unin, hasta los distintos niveles provinciales, distritales y pueblerinos ya mencionados, es evidente que la red administrativa era sumamente compleja y penetrante en todo y que sin una
iniciativa de control bien tejida hubiera tendido a la incoherencia
y la falta de direccin. Esta situacin se agravara por la necesidad
constante, en una situacin rpidamente cambiante, de reacondicionar
continuamente el patrn administrativo, con todos los problemas de
tener que empezar de nuevo. A pesar del efecto adverso del freno
aplicado por los hbitos burocrticos normales, de los que Rusia tena
una gran experiencia por los' regmenes anteriores hasta el grado de
que se haban convertido en parte del panorama nacional, estas ten-
399
dencias podan haber conducido a una inestabilidad crnica y al

quebrantamiento operacional.
En todos los sistemas de gobierno debe haber un rgano que d iniciativas -jefe, rey, emperador, dictador, aristocracia, burocracia, consejo del pueblo, gabinete, partido, etc.- por las que se conforme la
poltica y se dirija la ejecucin. Por ser un grupo de intereses formado
para influir a los gobiernos y las legislaturas, el partido poltico en
algunos sistemas modernos se ha considerado nico y elemento que
constituye el centro del poder por derecho propio. Entre dichos sistemas unipartidistas el gobierno comunista de la URSS, con sus ramales
y copias, ha demostrado ser el ms efectivo.
Ya desde 1918 se manifest la fusin del partido con el gobierno
a travs del manejo de los asuntos exteriores por el Comit Central
del partido en lugar de serlo por el comisariado del pueblo para Asuntos Exteriores, el cual haba sido establecido para ese propsito. Esto
pasara al politbur, al surgir al ao siguiente.w Desde una poca
temprana se haban dado algunos pasos para eliminar la oposicin
al interior del partido, pero es interesante observar que la mayora
de los errores imputados por las crticas al partido -corrupcin, imposibilidad de ganarse la confianza de las masas, la indiferencia burocrtica ante las necesidades del gobernado, la preocupacin por sus
propios intereses, su ineficiencia crnica- haban ocupado los pensamientos de Lenin conforme se acercaba su fin ltimo. Se haba confortado a s mismo por el fracaso general admitiendo que hasta entonces
la nueva administracin era el mismo aparato burocrtico del Antiguo
Rgimen "slo ligeramente retocado en la superficie", y padeciendo
ante la presencia de varios viejos funcionarios imperiales que se haban
hecho cargo porque todava no exista una verdadera alternativa.s!
Los bolcheviques an no haban tenido tiempo de producir algo ms
constructivo que sustituyera el orden legal que haban destruido.
Con todo, la reconstruccin del partido estaba todava a mano.
Ya en 1919 se haba realizado el registro de los miembros y se haba
destituido a todos aquellos considerados indignos. Se haba fortalecido
gradualmente la poltica de reclutamiento, teniendo siempre en mente
la idea de "la purga". La modesta purga de agosto de 1921 fue confiada a una comisin central de cinco elementos. Con la mejor volun40
41
Schapro, op, cit., p. 194.

tua; pp. 228.229.
400
DESARROLLO DE SISTEMAS M;ODERNOS
tad en el mundo no fue posible evitar que se utilizara dicha operacin para sacrificar a los no ortodoxos. Las nuevas reglas adoptadas
en 1922 establecieron la estructura jerrquica en la que se organiz
el partido, desde el Comit Central en la cima, pasando por los comits regionales (oblast') o comits de los partidos nacionales, los comits
provinciales (guberniia), los distritales (uezd), los comits rurales (volost'), hasta las clulas del Ejrcito Rojo o clulas del partido en las
instituciones individuales. Se recalc el principio de la subordinacin
jerrquica hasta el grado de que cada comit elegido requera ser
confirmado por el comit inmediato superior.s" Se aplic la misma
regla a las secretaras provinciales, las cuales constituyeron una red
secretarial bajo el control de los rganos centrales del partido. Para
fortalecer el control en las manos de un grupo compacto, Lenin reintrodujo el politbur en 1919. En realidad ese grupo interno conformador de la poltica deba tratar solamente cuestiones de verdadera urgencia e informar sobre todos los asuntos al Comit Central,
si bien no siempre funcion de esta manera. En esa poca la verdadera
innovacin fue la designacin adicional del Orgburo (Oficina Organizativa) cuya funcin de acuerdo' con Lenin era distribuir las fuerzas,
mientras que el politbur decidira la poltica. El tercer subcomit
del cuerpo central se concret en el secretariado, aumentando su personal original de uno a tres, en marzo de 1920. Estos cuatro cuerpos
intervinculados que controlaban literalmente todas las actividades del
pas, ofrecieron una gran oportunidad a los hombres que pudieron
manipularlos. Es un hecho significativq el que de 1922 en adelante
Stalin fuese el nico lder bolchevique miembro de los cuatro cuerposA medida que se acercaba su muerte, Lenin, quien anteriormente
haba prestado poca atencin al perfeccionamiento de la maquinaria
administrativa, tanto del Estado como del partido, se percat finalmente de lo que ocurra y de que no se tena a la mano a nadie capaz
de oponrsele a Stalin en el juego hacia el que tan obviamente diriga
sus recursos. Cuando Lenin present sus remedios para evitar las tendencias burocrticas en el partido, el curso de los acontecimientos ya
haba rebasado la solucin. El jugador maestro estaba listo para apoderarse del banco, y las vidas de los primeros fundadores y los destacados servidores de la Rusia nueva estaban en juego. No narraremos
aqUl la ya conocida historia de la agona de una nacin creciente,
pero cabe destacar el grado hasta el cual el conocimiento y la mani42
Schapiro, op. cit., p. 238.
401
pulacin administrativos tuvieron un papel importante en el oscuro

resultado de la dictadura stalinista.
La relacin entre el partido y el Estado no era definida, probablemente no se haba concebido con claridad. La idea de que la administracin era solamente una actividad incidental haba impedido el
avance de dichas consideraciones Hasta la muerte de Sverdlov, en marzo de 1919, el nico secretario genial del partido hasta entonces, la
organizacin haba funcionado a travs de los soviets locales, pero ahora
la cuestin de las interrelaciones en su totalidad tenan que contemplarse de nuevo. Los comits del partido seguiran teniendo la direccin y el control, pero no participaran en el trabajo detallado de la
administracin. Para lograr esto el Partido tendra que ser equipado
con un amplio personal bien organizado. La expresin consecutiva
acarre el establecimiento de varios departamentos funcionales. Al
mismo tiempo, la maquinaria del partido tuvo que ser investida con
facultades adecuadas para desempear sus funciones de control, y los
cuerpos locales tuvieron que ser liberados de su dependencia' con respecto a las multitudes opuestas del soviet llevndolos directamente hajo
el control del Comit Central. Se construy, mediante una serie de
cambios coordinados, una maquinaria partidista monopoltica.w
La estructura y funciones de la nueva maquinaria administrativa
resultan interesantes. Se concibieron nueve departamentos durante el
periodo del Octavo Congreso en 1919, pero de los cinco introducidos
mmediatamente los tres ms importantes fueron: Injormotdel (Informacin y Estadsticas), cuya labor consista en extraer una informacin
completa de los comits de los partidos locales, cubriendo detalles
tales como su estructura, mtodos y actividades; Orgotdel (Organizacin e Instruccin), responsable de la concepcin y el establecimiento
de formas institucionales para la supervisin del trabajo del aparato
del partido; y Uchraspreti (Registros y Asignaciones), relacionado con
la recaudacin de informacin acerca de los miembros del partido
para ofrecer la base de los nombramientos centrales y la' colocacin
,del personal. Haba otros departamentos especializados, as como numerosas oficinas y grupos que efectuaban el trabajo del partido entre
las minoras nacionales. En sepembre de 1920 se agreg el Agit'prop
(Agitacin y Propaganda) que ampli su influencia gradualmente y
4S
tu,
pp. 243-245.
402
absorbi las funciones de otros cuerpos, como el Subdepartamento de

Prensa y el Departamento Rural.v'
El aparato del partido estuvo dominado por el Orgotdel y el
Uchraspred, fortalecindose el primero a fines de 1920 por la absorcin del Injormotdel. En 1921 el Orgotdel consigui un cuerpo de
Instructores del Comit Central para hacerse cargo de la importante
funcin de la inspeccin, y paulatinamente invadi las cuestiones
personales que hasta entonces haban sido responsabilidad del Uch
raspred. Ambos departamentos se fusionaron en 1923. De esta forma
el partido fue capaz de erigir una red administrativa eficiente sobre
la cual la informacin fluy ptimamente entre el centro y los extremos, pudindose transmitir. el poder a instancia del Comit Ce ntral cada vez que fuera necesario.
Desde una etapa temprana el secretariado del partido haba alcanzado un estado de sofisticacin organizativa avanzado, que se mantendra bajo revisin constante y se reformara de vez en cuando para
adaptarlo a un sistema social,econmico y poltico en un Estado de
evolucin constante. Un examen de la estructura del secretariado en
periodos diferentes mostrar cmo se dio un acento distinto a las
diversas funciones en estos momentos de la historia.s"
Aun ahora el retrato estructural no est completo. Fue casi un
complejo nacional el que el partido, las instituciones pblicas y el
pueblo en Rusia estuvieran sometidos a un control, o sistema de seguridad, de un podero inigualable y una complejidad extrema. El
Partido Comunista tena algo de la naturaleza de una orden religiosa
cuyos adherentes tenan que creer y cuyos novicios tenan que ser
adoctrinados con las extralimitadas verdades de la filosofa marxista,
que posteriormente se conocera como marxismo-leninismo. Desde un
principio se establecieron escuelas para la capacitacin de los secretarios de los partidos locales, y se cre una maquinaria de seguridad
como parte integrante del complejo partido-Estado. La notable Vecheka o comisin extraordinaria de toda Rusia para combatir la contrarrevolucin, el sabotaje y la especulacin -apoyada por numerosas
Cheka locales o subcomisiones- surgi en diciembre de 1917 de
un Comit Revolucionario Militar anterior. Siendo originalmente un
cuerpo de investigacin, pronto adquiri poderes ejecutivos, incIu44
45
en
Schapro, op. cii., pp. 246-251,

Merle Fainsod, How Russia is Ruled, Harvard & Oxford, 1963: vanse los cuadrOS
pp. 191-202.
403
yendo la capacidad para infligir la pena de muerte. En un principio

la Vecheka fue la ley en s misma, una copia de los tribunales arbitra~ios de l~ Revolucin Francesa, pero se hizo un intento posterior para
mtroducIr una conciencia de justicia revolucionaria. El sistema fue
regularizado y restituido en febrero de 1922 por la GPU o Administracin Poltica del Estado. Uno o dos meses ms tarde, se fortaleci el
cf)~ltrol de las cortes ordinarias por parte del partido cuando Lenin
reintrodujo la Procuradurfa, empleada por primera vez por Pedro
el Grande para supervisar los tribunales. No fue necesario remontarse
muy atrs, ya que los zares recientes haban tenido su propia organizacin policiaca secreta sobre cuyas actividades tenan informacin interna los polticos rusos sin excluir al mismo Lenin. Los nuevos procuradores trabajaran en estrecha cooperacin con los rganos superiores
del partido, el Orgbur, Politbur y la Comisin Central de Control.
La experimentacin y el cambio siguieron moldeando la maquinaria estatal de. seguridad, la cual adquiri un poder creciente de penalizacin expedita, aun para deportar sin un juicio a los campos de
trabajos forzados. En 1923 la GPU dio paso a una OGPU o Administracin Poltica del Estado Unificado an ms poderosa, que en su
oportunidad, en 1934, fue sustituida por la NKVD o Direccin Poltica Estatal de la Comisara del Interior. Despus de varias transformaciones mayores durante la segunda Guerra Mundial y el periodo inmediato de la posguerra, surgi la organizacin como el KGB o Comit
de Seguridad del Estado en marzo de 1954, con mayores funciones
de seguridad en el mbito nacional y en el exterior. Bajo este nuevo
nombre la institucin se organiz en lneas semejantes a un ministerio
de la repblica unida con ramificaciones a cada una de las quince
repblicas, salvo que el control central fue mucho ms fuerte que
habitualmente.
La dotacin de personal de una red de unidades administrativas del
gobierno y el partido, tan diversa en los distintos niveles del sistema federal, y comprendiendo, adems de los sectores pblicos de un
Estado socialista evolucionado, tambin aquellas reas de la empresa
econmica que en la mayora de los Estados se dejan en manos de un
sector privado, fue en s misma una operacin de gran envergadura
que involucr a una burocracia de una complejidad tal que hace
aparecer a los servicios del Occidente como infantilmente simples.
El partido mismo, aun en su nivel de mayor expansin, ha sido
siempre un cuerpo selecto del que se han excluido los elementos duo
404
dosos. Una situacin semejante se reflej en la burocracia del partido,

cuya fe tena que estar totalmente fuera de duda. Ciertamente, la
maquinaria estatal incluy a los soviets en los mltiples niveles, a
travs de los cuales, en teora, se preparaba a la democracia para participar en el quehacer de la poltica ~bernamental y en la administracin real, pero inevitablemente los controles de los partidos locales
redujeron la participacin externa a un papel inferior.
La ubicuidad del funcionario en el sistema sovitico se evidencia
en la utilizacin del trmino general "empleado estatal" para toda
la gama de' trabajadores gubernamentales desde el ministro en la
cima hasta el trabajador manual ms humilde, salvo a los funcionarios
de categoras media y superior quienes se conocen en todas partes
como servidores civiles, aplicndose el ttulo legal de "propietario
de cargo". Dotados de ciertas capacidades administrativas estos funcionarios incluyen no solamente a los equivalentes de los servidores
civiles administrativos y ejecutivos en Gran Bretaa, sino tambin a
administradores de fbricas y ,empresas, expertos profesionales y tcnicos, jueces, procuradores, contadores, viejos funcionarios locales, y
as sucesivamente. La idea de un cuerpo distinto de servidores civiles
es ajena al concepto general de la sociedad comunista, al servicio de
la cual se dedican sin distincin todos los humanos participantes, y
tambin a la idea socialista de que el Estado y la industria no son
esferas de operacin separadas. Ms an, en cada uno de los campos
de actividad el ministro, sujeto a supervisin del partido, es completamente responsable de todos los nombramientos, no obstante que
normalmente envuelve una serie de consultas que estn establecidas
detalladamente para puestos especiales.
A pesar de la considerable preferencia mostrada hacia el colegio
o ejecutivo plural que, como ya hemos visto est profundamente arraigado a la historia rusa, la tendencia general se ha orientado a poner
la responsabilidad en manos de un jefe del ejecutivo individual o
administrador, en gran medida porque es importante la posibilidad
de asignar dicha responsabilidad especficamente, y en la prctica las
cosas funcionan mejor de esta manera.s" Con todo, cada ministeri?
y organizacin importante tiene todava un colegio, el cual es nom:
brado por el ministro o presidente, su diputado y jefes ejecutivos, y
unos cuantos ms. Da su consejo pero no puede imponer su voluntad
al jefe, si bien puede presentar una apelacin al Consejo de Minis46
Fainsod, op, cit.} p. 390.
DESARROLLO DE SIsrTEMAS MODERNOS
405
tras. Puede tambin iniciar reuniones ms amplias y llevar a otros

expertos y personas interesadas a las discusiones.
Si bien existe un cdigo de personal general al cual estn sujetos
los "propietarios de cargo", en muchos sentidos se aplica un hincapi
diferente bajo el sistema ruso. Por ejemplo, no hay un sistema de
reclutamiento uniforme y al determinar la idoneidad para un puesto
la aceptabilidad poltica tiene mayor importancia que la experiencia
y las cualidades profesionales. Sin embargo, no debe haber discriminaciones fundadas en el origen o el sexo, y normalmente se prohbe
la utilizacin de relaciones familiares cercanas en el mismo departamento. Los funcionarios ms altos disfrutan de una posicin privilegiada, la cual incluye un salario mejor, pero estn sujetos a una
estricta disciplina y a sanciones severas en caso de cometer faltas u
omisiones. Actualmente estn sujetos de manera personal a la supervisin del poderoso. Comit de Control del Partido y el Estado, establecido de acuerdo con una decisin del Pleno del Comit Central del
Partido Comunista de la Unin Sovitica, en noviembre de 1962.41
Este Comit tiene amplios poderes para investigar las actividades de
los rganos del partido y el Estado y particularmente de miembros
de las secciones de control y supervisin de los Ministerios, adems
inter alia detenta amplias facultades disciplinarias sobre los "propietarios de cargo".
En el sistema sovitico la institucin generadora de poder y que
decide la poltica mxima -sustituyendo al rey, dictador, oligarqua
o legislatura popular de otros sistemas- es el Partido Comunista, el
cual est suscrito a la doctrina del marxismo-leninismo, una filosofa
que es lo suficientemente vaga y difcil de comprender para confundir
a todos, salvo los ms perspicaces, quienes a menudo ya se han comprometido demasiado para cuando reconocen la debilidad de los supuestos bsicos, como para poder retractarse sin perjuicios. La funcin primordial del partido es preservar la ortodoxia de los miembros,
que de vez en cuando es sometida a purgas por su propio bien, as
como encargarse del adoctrinamiento continuo no solamente de los
miembros, que se mantienen lo bastante selectos, sino tambin de
todos aquellos ciudadanos cuyo apoyo es esencial para el logro de
los objetivos del partido. La cantidad de miembros debe ser suficientemente considerable como para garantizar el ejercicio del poder a
travs de una comunidad populosa, heterognea y extensa, y esto in41
Schapro, op. cit., pp. 166169.
406
duye una serie de clulas, grupos y oficinas altamente burocratizados

que operan paralelamente a una maquinaria de gobierno igualmente
compleja incorporando, como hemos visto, todos los ingredientes normales del gobierno constitucional. En cierta forma puede decirse que
el partido y el gobierno son sistemas burocrticos distintos tan interrelacionados que tras bambalinas el primero da instrucciones al segundo. Esto significa que el gobierno, a pesar de la aparente divisin en
poderes separados es en realidad el brazo administrativo del partido.
Los vnculos entre ambas instituciones se logran y mantienen mediante una serie de organizaciones de control cuidadosamente proyectadas
ya travs de la membresa concurrente de individuos clave en ambas
instituciones. El principal impulso dirigente se deriva de un colegio
cuyo objetivo primordial es asegurar el funcionamiento de la maquinaria estatal de acuerdo con la poltica general del partido, tal como
se establece en su programa corriente. Los procesos democrticos existentes son demasiado inocuos para permitir la penetracin de ideas
opuestas, a menos que sean promovidas desde el interior, y las salvaguardas contra la usurpacin del poder fueron insuficientes para evitar que Stalin, con su experto conocimiento interno y notable cacumen burocrtico, manipulara el sistema de acuerdo con su propia
interpretacin de las necesidades de la nacin, tan despiadadamente
como cualquier Ivn el Terrible o Pedro el Grande. Si bien es activa,
efectiva, aunque malvola, la burocracia no es un fenmeno histrico
comn, los estudiosos no necesitan buscar ms all de la poca de
Stalin en Rusia de 1924-1953 para encontrar un ejemplo perfecto de
esta especie.
ALBERT THOMAS: ESTADISTA INTERNACIONAL
La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) ya haba sido ideada

y creada en gran medida por los esfuerzos de los representantes britnicos G. N. Barnes, H. B. Butler y Sir Ma1colm Delevingne." antes
de que su destacado funcionario Albert Thomas (1878-1932) apareciera en escena a principios de 1920. Como un primer paso, la asamblea de la OIT, constituida por delegaciones nacionales cada una conformada sobre una base tripartita de dos representantes del gobierno,
uno de los patrones y uno de los trabajadores, se reuni en Washington
48
J.
Phelan, Yes and Albert Thomas, Cresset Press, 1936.
DESARROLLO DE SISTEMAS M;ODERNOS
407
con la tarea primaria de nombrar la Junta de Gobierno o consejo

ejecutivo. Fue entonces cuando este cuerpo de gobierno se enfrent
a la responsabilidad de designar a un director que controlara la Secretara, la cual estaba proyectado que sirviera a los dos cuerpos
ocasionales -la asamblea y la Junta de Gobierno, sobre una base
permanente. Se esperaba que la eleccin cayera entre H. B. Butler y
el eminente administrador francs y jefe permanente de su Ministerio
de Trabajo, Monsieur Arthur Fontaine; y cuando el ltimo fue elegido presidente de la Junta de Gobierno. Butler apareci como el
nico candidato para la Direccin. Sin embargo, los juegos de la
poltica internacional llevaron a escena a una nueva figura cuya eleccin para el puesto imprimira indudablemente una huella especial
sobre la forma y el futuro de la nueva organizacin internacional.
Esta figura fue Albert Thomas, cuya contribucin tendra un inters
especial en diversos sentidos. En primer lugar, en la manera en que
fue electo, lo cual qued registrado en las propias palabras de Thomas:
Ha sido convocada la asamblea en Washington. Fue en ese momento
cuando mis amigos, los trabajadores franceses, vinieron a m preguntndome si sera candidato para la Direccin de la Organizacin Internacional del Trabajo. Pretendan buscar el apoyo para mi nominacin entre sus camaradas de otros pases e incluso entre los patrones
y gobierno. Fueron a Washington con esta intencin y cuando
se
reunin la Junta de Gobierno presentaron mi candidatura
Fui
electo provisionalmente por once votos a favor y nueve en contra.
Los once votos favorables provinieron de seis trabajadores y cinco
patrones .. ,Se me notific del resultado mediante un telegrama, y los
trabajadores me enviaron otro instndome a aceptar. As. lo hice ...
La Junta de Gobierno se reuni en Pa:Is en ener.o de 1920 y e~
esta ocasin los gobiernos ratificaron rm nombramiento por unarnmdad.w
Se evidenciara como un hecho afortunado el que en este caso

los mtodos polticos de eleccin hubiesen llevado a Thomas a la palestra. Su actuacin como representante de los trabajadores en Francia
le haba proporcionado la experiencia adecuada. Resultaba .que para
este tipo de trabajo recin creado l ya haba adquirido la perspectiva
correcta. En 1910 haba sido elegido como diputado socialista para
Sceaux, con un inters particular en 1~ minora, el transpo~te por
ferrocarril y las finanzas, y haba sido discpulo de jaurs, qUIen fue
49
Phelan, op. cit., pp. xi-xii, cita un discurso en Bucarest, 1930.
408
asesinado por sus ideas internacionalistas el 31 de julio de 1914, justo

en la vspera de la Gran Guerra (1914-1918). Durante gran parte de
la guerra haba sido el Ministro de Municiones de Francia, y era
todava diputado en la legislatura cuando renunci para convertirse
en un servidor civil internacional en 1920 si bien un servidor civil
internacional con una diferencia. Consideraba su trabajo semejante
ms al de un estadista que al de un funcionario, y en esto indudablemente tom la verdadera medida de la situacin.
Albert Thomas se percat inmediatamente de que la direccin de
un cuerpo internacional como la OIT requera de un enfoque diferente
y una iniciativa mucho mayor por parte de un viejo servidor civil que
desempeara las polticas de un ministro, que siempre estaba cerca.
La asamblea se reunira solamente una vez al ao y la Junta de
. Gobierno no siempre tendra la posibilidad de realizar decisiones
polticas y de supervisar sus actividades administrativas. Adems de
esto la OIT euyo alto cuerpo poltico, la asamblea, estaba tan organizado como para representar a los tres intereses principales relacionados con el campo laboral, se vio obligada por este simple motivo
a comprometerse en la poltica hasta un grado extraordinario para una
institucin internacional en la que normalmente slo los gobiernos
estaban involucrados. Ms an, l crea con la profunda conviccin
de un misionero, en el objetivo del nuevo cuerpo orientado a mejorar
el bienestar de los trabajadores y el entendimiento entre el patrn y el
trabajador en cualquier parte, y sobre todo al logro de la justicia
social. Por lo tanto, no fue sorprendente el que su efecto sobre los
servidores civiles reclutados para la nueva organizacin, principalmen
te de Gran Bretaa y Francia, y en especial sobre aquellos funcionarios britnicos que haban tenido mucho que ver en su creacin,
fuera claramente desconcertante. Entre estos funcionarios E. J. Phe1an
fue el primer nombramiento permanente de Thomas, inicialmente
para encargarse de los asuntos generales de finanzas y personal y la
preparacin de la siguiente reunin de la Junta de Gobierno.
En la obra Yes and Albert Thomas de Phelan contamos con un
estudio perceptivo de la vida administrativa de Alber Thomas y las
medidas tomadas por l al interior de la Organizacin. La importancia de un estudio semejante desde el interior, tratando los procesos
reales de la administracin, un documento cuya especie no tiene
todava una gran difusin a pesar de la universalidad de la actividad,
de ninguna forma es exagerado. Mejor que todas las teorizaciones
eruditas y a menudo brillantes de los estudiosos, muestra algo del
DESARROLLO'DE SIsrTEMAS MODERNOS
409
impacto de la experiencia humana sobre las situaciones y los problemas administrativos y el aferramiento personal con stos, que estn
an en proceso de formacin, a travs de la interaccin de los agentes.
humanos entre s y con el medio cambiante con sus flujos sociales,
polticos, econmicos, tnicos, geogrficos, histricos y tal vez una
docena ms en la encontrada realidad.
A diferencia de muchos de sus colegas, Thomas comprendi inmediatamente que la OlT era una organizacin internacional diferente
a otras, y as su carcter nico significara que su oficina o secretara
deba ser algo ms que un departamento de gobierno ordinario. Como
director tena que servir no slo a un poltico que tiene una orientacin 'especfica, sino a tres agrupaciones desiguales, entre las que consider a los representantes de los patrones como el equivalente a la
oposicin de Su Majestad en la estructura del gobierno de Su Majestad, y con la misma importancia.r" Se present tambin el factor vital
de que en esta organizacin los poderes derrotados tendran que ser
representados desde un principio, lo cual signific abordar un problema difcil mucho antes de que las nuevas instituciones tuvieran
tiempo de establecerse, una prueba de la que la Liga sera librada
para ese entonces. Ms an, desde un principio se mantuvieron relaciones particularmente estrechas con los Estados Unidos que, a pesar
de la gran iniciativa del presidente Wilson en la creacin de la Liga,
decidieron, desgraciadamente para el futuro del mundo, no tomar
parte en la aventura. Considerando todos estos aspectos, Thomas tuvo
que hacer frente a una oposicin inicial considerable, pero su ejecucin fue tan 'segura que encontr pocas dificultades para tomar su
propio camino.
Teniendo sus ideas propias sobre la posicin adecuada del director,
en principio se opuso al nombramiento de un diputado, pero como
resultado de compromiso en las disposiciones generales y con el objetivo de atraer el apoyo del gobierno britnico que, como bien saba,
era muy cauteloso ante su particular enfoque, fue designado H. B.
Butler. De manera caracterstica, al conformar un plan ortodoxo para
la estructura de la nueva oficina, como alternativa proyect un patrn de tres divisiones con los ttulos respectivos de Poltica, Diplomtica y de Investigacin, que en s mismas indicaron la naturaleza
activista de su enfoque. Estaba seguro de que comparando la OIT como
Un todo la Oficina tendra que acudir al exterior y establecer contac50
Phclan, op. dt., p. 260.
410
tos con sus miembros y con otros, explicarse y hacer todo lo posible
por llevar adelante los objetivos para los que la organizacin haba
sido concebida. Con este fin en la mira emprendi muchas jornadas
arduas y prolongadas en el exterior y actu en realidad como un
exitoso agente de relaciones pblicas. Un desarrollo organizativo que
fue inslito para la poca, y significativo para el futuro del gobierno
internacional fue el establecimiento de un sistema de oficinas ramales
de la OIT en varios pases. 51
Como un servidor activo de Gran Bretaa, Phe1an se encontr
en una buena posicin para experimentar y determinar el impacto
del enfoque francs, no solamente a travs de Thomas, sino tambin
a travs de otros miembros de un personal que al principio fue como
partido virtualmente entre nacionales franceses y britnicos. Parece
informar con gran justicia, admitiendo su aprecio por ciertos aspectos
de las actitudes francesas en la administracin, en cuanto pudo como
prenderlas. En un principio no le agradaba la costumbre de Thomas
de reunir a todo el personal para discutir los problemas y adelantos,
prctica que naturalmente surgi de la experiencia de Thomas en las
uniones comerciales. No era un impulso natural del administrador
en Gran Bretaa el llevar a las discusiones a simples subordinados 52
(si bien debe destacarse que el whitleyismo haba llegado a inculcar
- nuevas ideas) . En realidad sta se convertira en una tctica reconocida
de buena administracin. Sabemos que Thomas se confundi con el
archivo y el sistema de registro britnicos y demostr una reaccin
bastante natural en contra de la inexistencia de archivos, en los que
estaba muy. interesado, depositados en el archivo central donde estaran a disposicin de todos. Correctamente, Phelan mantuvo su entusiasmo por el sistema del registro central, pero l mismo parece no
haber estado enterado de que en ese entonces haba muchas ramas
ejecutivas en el servicio civil britnico en donde las funciones vitales
no eran compatibles con el sistema de archivo central y por lo tanto
era limitado el grado hasta el cual participaba la rama local en el
sistema de registro general. 53
Thomas introdujo el cabinet personal que era desconocido para
los ingleses, pero en este caso, admite Phelan, cualquier posibilidad de
interferencia por los oficiales del personal era nulificada por el hecho
51 Phelan, op, cit., p. 110.
~
iu,
53
Ibid., pp. 60-61.
p. 20.
41J:
de que Thomas mantena su secretara demasiado ocupada para tener

tiempo de hacer otra cosa.P' Al menos en un caso la existencia de este
sistema condujo a un compromiso satisfactorio. De acuerdo con la
costumbre inglesa, la correspondencia era recibida en la base y se
mova hacia arriba hasta el escaln jerrquico donde pudiera resolverse, mientras que la costumbre francesa consista en pasar los documentos hacia abajo desde la cima, donde podan ser escrutados antes
de pasar al nivel jerrquico apropiado. Aceptando en general el mtodo britnico, que evita que se trastorne a las categoras superiores
con una gran cantidad de papeles en los que no tienen inters, Thomas, como un compromiso, dispuso que un miembro de su cabinet
estuviera presente en el puesto en que aquella se abra, de tal manera
que pudiera llevar cualquier documento que considerara que su jefe
deseara ver inmediatamente, por supuesto despus de registrarlo.
Como tantos administradores destacados, Thomas era un hombre
de muchas energas, que nunca pareca cansarse. Con frecuencia descarg un gran peso sobre su propio personal, especialmente cuando
necesitaba que trabajara todo el tiempo en una emergencia. No obstante, su hbil liderazgo origin tambin un alto grado de entusiasmo
y de lealtad. Poda expedir rdenes cuando lo necesitara, pero prefera llevar a su personal a su paso, de manera que en realidad rara vez
requera dar una instruccin definida. Thomas tena una memoria
excelente y una gran habilidad en el foro, que si bien no son cualidades esenciales en el administrador, obviamente le fueron de gran
ayuda en su posicin como estadista internacional. Su capacidad para
dictar actas y comunicados era de un alto orden, adems de que tena
la costumbre de registrar sus deseos en pequeas tiras de papel, idioSIncrasia que Phelan explica con simpata. Como muchos otros hombres enrgicos e impacientes, a menudo se preocupaba demasiado por
el detalle, molestndose incluso en dar instrucciones sobre cosas tales
Como las sillas, el papel para escribir y borradores que deban prepararse para una reunin. 55
Realmente, Albert Thomas era un administrador dedicado. Su
muerte sobrevino inesperadamente cuando apenas tena 54 aos, despus de haberse recuperado de un ataque de influenza.. Abus de sus
fuerzas haciendo caso omiso de su estado, causando una gran prdida
para la humanidad.
54
lbid., p. 65.
55
tus;
pp. 20-21.
412
LA
ADMINISTRACIN INTERNACIONAL
La forma tradicional de extender los servicios sobre varias comunidades se ha efectuado a travs de la expansin imperialista, cuyo objetivo aparente fue la extensin del poder, si bien con frecuencia hubo
necesidades integracionistas subyacentes que justificaron dichas empresas. El conquistador fue el instrumento de las necesidades cuya
ausencia posiblemente habra hecho que sus logros tuvieran una corta
existencia, corno en el asombroso caso de Alejandro Magno. Con todo,
hubo tambin unos ejemplos de esfuerzos hacia la administracin
coordinada, como puede ser cuando se unieron por primera vez las
agrupaciones religiosas de Sumeria, y ciertamente mucho despus en
Grecia donde hacia el siglo VII a.c. ya existan los consejos anfictinicos
para organizar y proteger el culto en los templos comunes. De vez en
cuando se establecieron ligas y federaciones de todos tipos para am, pliar la operacin de ciertas actividades gubernamentales sobre varias
reas o estados autnomos.
Sin embargo, no fue sino hasta alcanzar el desarrollo de las grandes comunicaciones, iniciado con la apertura de las vas martimas
hacia fines del siglo xv de nuestra era, y subsecuentemente con el
desarrollo del transporte por caminos, canales y ferrocarril en la
Europa y Amrica de los siglos XVIII y XIX, cuando la gran expansin
de la cooperacin internacional cre una demanda por nuevas formas
de administracin extraestatal. Se conserv el antiguo mtodo de compartir dicha administracin sobre una base multinacional, aunque las
organizaciones resultantes alcanzaron a menudo una autonoma considerable. Un ejemplo interesante fue la Comisin europea del Danubio, establecida en 1856 para facilitar la navegacin de este importante
ro internacional en inters de los diversos estados ribereos. Era
atendida por los representantes y funcionarios de los estados constituyentes bajo una forma que en esa poca le otorg el calificativo
de "Estado del To".
Durante la segunda mitad del siglo XIX tuvo lugar un nuevo desarrollo en esta rama de la administracin pblica con la introduccin
de varias "uniones internacionales", Que haban sido consideradas
como los predecesores directos de las actuales organizaciones interna
cionales.ss Estas uniones tuvieron funciones especficas, normalmente
lI6 Georges Langrod, The International Civil Seroice, Sjthoff, Leydeq,1963. p. 1I5.
413
de significado social y de naturaleza permanente. Estaban abiertas a

los Estados no miembros y podan incluso ampliarse a miembros de
carcter privado, como en el caso de la Unin Internacional de Telecomunicaciones establecida en 1865. No ejercan facultades polticas,
siendo sus actividades esencialmente de tipo administrativo no ejecutivo. De hecho funcionaban indirectamente, en forma paralela con 1a3
administraciones nacionales. Hacia 1919 se haban fundado ya 222 de
estas uniones internacionales que operaban fundamentalmente en los
diversos campos del transporte y las comunicaciones, la cultura, administracin de aduanas, salud pblica, agricultura y proteccin del
trabajo. Su personal estaba constituido por funcionarios nacionales
quienes, no obstante, adquirieron paulatinamente un sentido de pertenencia a la oficina especfica actuando de manera imparcial en inters de la comunidad internacional en particular.
Un ejemplo interesante de este tipo de cuerpo internacional fue
la Unin Postal Universal, fundada de acuerdo con la Convencin
Postal Universal celebrada en Berna en 1874 con la tarea tcnica de
coordinar y uniformar los servicios y las cargas postales en todo el
mundo. La Unin fue provista con una Oficina en Berna "que funcion como un vnculo entre las administraciones postales y como
un centro de informacin, esclarecimiento de operaciones, preparacin
de reuniones y publcaciones't.s" El personal de esta Oficina estuvo
constituido por funcionarios suizos y supervisado generalmente por
el gobierno federal suizo. No se le otorg una categora internacional
al personal sino hasta 1947, pero ya haba desarrollado su, propio
sentido de misin y haba dado pasos para reclutar a personas competentes de otras administraciones.
La idea de establecer una liga de naciones se haba presentado
frecuentemente y haba sido discutida en el pasado." pero su primera
realizacin sustancial tuvo que esperar la celebracin del tratado de
Versalles, despus de la primera Guerra Mundial, y la Liga de Naciones tuvo su origen el 10 de enero de 1920. El nuevo cuerpo internacional no fue un super-Estado y menos una federacin, si bien tuvo
muchas de las caractersticas de una confederacin de Estados. Su
objetivo bsico fue asegurar la preservacin de la paz entre las naciones as como ofrecer los medios para garantizar la seguridad de los
estados miembros. La maquinaria de la Liga consisti en una asam57
58
p, 247.
Langrod, op, cit. pp, 4()-42.

Clyde Eagleton, International Govemment, Ronald
Pres, N. Y., 1948, edn.
,414
blea, representando a los estados miembros, un Consejo dominado

por las potencias victoriosas, y una Secretara permanente que comprendera "un secretario general y la cantidad de secretarios y personal
que fuera necesario". Los miembros iniciales y su cercana asociacin
con el Tratado de Versalles dieron color a los argumentos de que
la Liga estaba destinada a imponer la paz del victorioso, pero el prin-cipio de la membresa universal y la admisin subsecuente de Estados
enemigos rectificaron esto. La verdadera debilidad que finalmente
result fatal fue la ausencia de los Estados :Unidos desde un principio.
Para abordar las cuestiones especficas de importancia para la Liga
'Se introdujeron y desarrollaron a travs de los aos numerosas organizaciones auxiliares (distintamente clasificadas como organizaciones
tcnicas, comisiones consultivas permanentes o temporales y organizaciones administrativas o ejecutivas) y organizaciones especiales." a
travs de las cuales se desempe una gran cantidad de trabajo intra. nacional importante y se acumul una valiosa experiencia.
La Liga tuvo una misin y adquiri una personalidad propia y
distinta, pero su mayor contribucin fue la de proporcionar valiosos
servicios para la comunidad de naciones como un todo. Ofreci una
agencia central y una maquinaria administrativa efectiva capaces de
hacer frente a cualquier cuestin que le fuera confiada por sus miembros, y fue un ncleo potencial para el desarrollo del gobierno mu?dial, no obstante que el progreso hacia dicha meta se manifestar~a
frustrante, no tanto porque la maquinaria fuera inadecuada sino debdo a que la guerra no haba podido eliminar las viejas actitudes de
los participantes, contrariamente a lo que se haba esperado con el
comienzo de la paz. Adems de la Liga misma estaba la estrechamente
relacionada Organizacin Internacional del Trabajo, una agencia ~s
pecializada que, como hemos visto, tena una afiliacin tripartita
nica representando a los gobiernos, los patrones y los trabajado:es,
y la Corte Permanente de Justicia Internacional, la cual haba tenido
sus orgenes tentativos en la Corte permanente de Arbitraje en La
Haya, surgida de la Conferencia de La Haya de 1899 y 1907.
La Liga desempe una buena cantidad de trabajo til pero perdi toda pretensin de un cuerpo para la conservacin de la paz con
la renuncia como miembros de Alemania, Italia y Japn en los aos
treinta. Con todo, subsistira, a pesar del estallido de la segunda Gu:rra Mundial en 1939, hasta que fue sustituida por las Naciones UnIdas con la firma de su Carta de San Francisco el 26 de junio de 1945.
51l
Eagleton,
op, cit.; p. 274.
DESARROLW DE SIsrrEMAS MODERNOS
415
Los fundadores de las Naciones Unidas contaban con la inapreciable experiencia de la Liga de Naciones para ayudarlos a eliminar sus
debilidades fundamentales, mientras que la nueva organizacin estaba
mejor equipada para representar a la comunidad internacional. Desgraciadamente la previsin humana no fue capaz de hacer frente a
las condiciones mundiales sumamente cambiadas que, a lo largo de
un par de dcadas, tendra que enfrentar la institucin revisada. Estos
obstculos en la va del cumplimiento fueron mltiples: la consecuencia de una divisin del mundo en bloques de poder que sostienen
ideologas diametralmente opuestas; el predominio absoluto de las
dos superpotencias; las dificultades surgidas de la aplicacin del privilegio equitativo a complejos de poblacin sumamente distintos, con
la tendencia de los miembros ms dbiles a utilizar las Naciones Unidas como una plataforma poltica; la dificultad surgida tambin del
desequilibrio bsico al asegurar el financiamiento adecuado de la
organizacin; los resultados de la simple duplicacin de los miembros
y la repentina ampliacin de los problemas -polticos, econmicos y
sociales- con los que el cuerpo mundial tena que bregar y que en
cualquier caso hubieran requerido cierto grado de flexibilidad y de
cooperatividad de los que con frecuencia se carecera. El resultado
fue que en el aspecto poltico la accin lleg a ser predominantemente
partidista e ineficiente, mientras que se redujo tambin el prestigio
y el poder de las Naciones Unidas, no obstante el xito relativo de
las diversas agencias especializadas, que demostr una vez ms la existencia de una necesidad vital por los servicios pblicos internacionales
en una magnitud que slo una organizacin tan amplia como sta
poda ofrecer con eficiencia.
Sucintamente, la nueva organizacin mundial consisti de: 1) la
Asamblea General, en la que las naciones miembros, de las cuales
slo hubo una omisin sustancial y deplorable que fue China, tenan
igual representacin; 2) el Consejo de Seguridad, con un nmero de
miembros limitado de los que los Estados Unidos, el Reino Unido,'
la URSS, Francia y China (es decir la pequea Repblica de Fortnosa) fueron los miembros permanentes, ocupndose fundamentalmente del mantenimiento de la paz; 3) el Consejo de Administracin
Fiduciaria, tambin con un nmero de miembros limitado, encargado
de la administracin de los territorios fideicomitidos de los que se
haban hecho responsables las Naciones Unidas; 4) el Consejo Econmico y Social, a cargo de asuntos de bienestar general y de la coordinacin de las diversas actividades tcnicas y especializadas de las Na-
416
ciones Unidas; 5) la Corte Internacional de Justicia, una version

revisada de la corte anterior; y 6) la Secretara, bajo la direccin del
secretario general.
El Consejo Econmico y Social, elegido por la Asamblea General
a la que debe rendir informes, era asistido por varias Comisiones y
Subcomisiones Funcionales y Agencias Especializadas, cada una de
ellas encargadas de asuntos especficos de importancia considerable,
y requera de una amplia maquinaria administrativa, operando en
parte por cuenta propia y parte en cooperacin con las mltiples administraciones nacionales, particularmente en la provisin de consejo
y asistencia tcnicos para los pases de economa menos desarrollada.
Este servicio ha constituido un desarrollo verdaderamente grandioso
en la administracin pblica internacional; un desarrollo que germin
originalmente en las Uniones Internacionales anteriores a la Liga,
que recibi su primer impulso sustancial con la Liga de Naciones
y que se ha desplegado y extendido con mucha mayor eficiencia en
las Naciones Unidas. Todos los gobiernos participantes, ya sea como
proveedores o como receptores, organizaron agencias o ramas para la
conduccin de dichos asuntos internacionales, y en algunos casos se
establecieron agencias gubernamentales a gran escala, particularmente
el Ministerio para el Desarrollo de Ultramar en el Reino Unido.
Destacadas entre las agencias especializadas de las Naciones Unidas
son la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), la Organizacin
de Agricultura y Alimentacin (FAO), la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS), el Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento (Banco Mundial o BIRF) y la Unin postal
Universal (upu).
Por su naturaleza, tanto bajo la Liga como con las Naciones Unidas, la administracin pblica internacional ha sido una administracin concurrente dentro del campo nacional ms que un nuevo nivel
de administracin que sirve a un gobierno supranacional de categora
mundial. Dicha administracin ha permanecido sujeta en 10 fundamental a los centros nacionales de poder. Sus actividades han sido
predominantemente diplomticas con poderosas implicaciones polticas. Resulta particularmente lamentable que el surgimiento de las
dos superpotencias haya creado una acumulacin de poder viable en
un contexto mundial virtualmente imposible. La disolucin de los
imperios de ultramar justo en la poca en que haba una necesidad
creciente por una cooperacin ms all de las fronteras, tuvo el efecto
DESARROLW DE SIS/TEMAS MODERNOS
417
-a pesar del jbilo de los antiimperialistas movidos por el sentimentalismo ideolgico, antes que por el sentido comn econmico- de
ext~der las reas de una gran pobreza y reducido potencial de poder,
haciendo as ms difcil la realizacin de una administracin efectiva.
Pudo surgir una nueva solucin a este problema a travs del desarrolI.o, fuera de los ncleos territoriales de las superpotencias, de agrupaciones regionales extensas con base en las lneas proyectadas por los
planes para la unidad europea.
. En esta esfera, los aos 1948-1949 tuvieron ms importancia particular por el establecimiento de la Organizacin del Tratado de
Bruselas, la Organizacin de Cooperacin Econmica Europea (OCEE),
la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN), con los Estados Unidos y Canad como miembros plenos, yel Consejo de Europa,
todos ellos con estructuras y objetivos distintos. El 30 de septiembre
de 1961 la OCEE ampli un campo de accin y se convirti en la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OUPE), con los
Estados Unidos y Canad, hasta entonces miembros asociados a la
OCEE, como miembros plenos). A estos cuerpos europeos debe agregarse la Unin de Europa Occidental, establecida en 1954; pero el
acontecimiento verdaderamente significativo fue la fundacin, apenas
en 1957, de la Comunidad Econmica Europea (CEE o Mercado Q).
mn) con el objeto de introducir un mercado comn europeo. A la
CEE estuvo asociada la Comunidad Europea de Carbn y del Acero
(CECA), que ya se haba establecido en 1951, y la Comunidad Europea
de Energa Atmica (EUROTOM) establecida concurrentemente.
Cada una de estas tres Comunidades Europeas estuvo limitada a
las seis naciones fundadoras: Blgica, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo y los Pases Bajos, las cuales firmaron el Acuerdo de Roma el
25 de marzo de 1957. Las tres Comunidades compartieron un Parla~ento europeo y una Corte de Justicia, pero tuvieron rganos ejecutIvos separados. La CEE tuvo una Comisin de nueve miembros designados por los estados miembros, un Consejo de Ministros de los seis
gobiernos nacionales y un Comit Econmico y Social que desempe
un papel consultivo y tuvo la representacin de patrones, uniones
comerciales, consumidores, etc. En forma semejante, la CECA tena una
AUtoridad Suprema, un Consejo de Ministros y un Comit Consultivo. La EURATOM tena una autoridad suprema, un Consejo de Ministros y un Comit Consultivo. El aspecto especial en estas Comunidades fue el poder de los ejecutivos, y particularmente de la autoridad
suprema de la ECSC, para tomar lo que virtualmente fueron decisiones
418
supranacionales que, dentro del campo sentado en los tratados respectivos, fueron superiores a las de los gobiernos de las naciones constituyentes. En el caso de la CECA los recursos se obtuvieron de un
gravamen sobre la produccin de cobre y de acero, virtualmente el
primer ejemplo de un impuesto internacional. Se visualiz un desarro110 todava ms importante en octubre de 1963 cuandos los seis pases
decidieron fusionar las tres comunidades, pero dificultades internas
ocasionaron que este' objetivo se pospusiera hasta el 1Q de julio
de 1967.
La Comisin combinada 60 tiene nueve miembros que actan en
forma individual como jefes ejecutivos de los nueve departamentos,
entre los que el trabajo de la Comisin se ha dividido sobre una base
funcional, cada uno con su personal del servicio civil bajo un director
general permanente. Con el objeto de preservar la naturaleza colegiada de la Comisin, al tomar decisiones sobre asuntos de cuyo departamento es responsable, cada comisionado est relacionado con otros
dos comisionados, fungiendo l mismo como presidente. Cada uno de
ellos tiene un pequeo cabinet al estilo francs.
La tarea de la Comisin consiste en implementar el amplio margen de estipulaciones del Tratado de Roma y con este propsito se
someten iniciativas a la consideracin del Consejo de Ministros, el
cual representa a las seis naciones. La aceptacin del Consejo significa que la iniciativa se convierte en ley de la Comunidad, pero slo
puede imponerse la reforma mediante el voto por unanimidad, a
falta de la cual la Comisin debe preparar una iniciativa modificada
y negociarla con los gobiernos miembros para llegar a un acuerdo
antes de someterla nuevamente al Consejo. La Comisin tiene ciertaS
funciones importantes propias en relacin con el funcionamiento Y
la preservacin del Tratado y en caso de ser necesario puede llevar
a los gobiernos miembros ante la Corte de Justicia de la Comunidad
si es que no han respetado o han roto sus trminos. Asimismo puede
recibir facultades delegadas bajo las leyes europeas.
En cierto sentido la Comisin se acerca ms al ejecutivo nacional
que la secretara internacional normal, y se esperaba que los elementos supranacionales de la CEE condujeran al desarrollo de las relaciones de tipo federal, pero el gobierno francs, bajo la direccin del
general De Gaulle, tendi a actuar como un freno ante estas ideas.
ro David Coombes, Towards a European Civil Seroice, PEP European Series N 7.
MaTCh 1968, pp. 5.11 Y del mismo autor Politics and Bureaucracy in the EuropcaTl
Community, PEP, 1970.
DESARROLLO DE
SI~EMAS
MODERNOS
419
Como una especie de mercado comn en contra, si bien de tipo

un tanto disperso, en noviembre de 1959 se form la Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC) que integran siete pases: Austria, Gran
Bretaa, Dinamarca, Noruega, Portugal, Suiza y Suecia. Posteriormente entre sus miembros se incluy tambin a Islandia como miembro
pleno y a Finlandia como asociado.
En 1971 el acuerdo de Gran Bretaa con "los Seis" para integrarse a la Comunidad Econmica Europea -actualmen'te (1972) en vas
de implementarse- afectar en su debido curso sustancialmente el
mbito y la organizacin de la Comunidad, la cual tendr que restructurarse para acomodar a una afiliacin creciente, ya que es posible
que el ingreso de Gran Bretaa se acompae del de algunos miembros
de la AELC.
Las nuevas y vastas organizaciones internacionales, anunciadas con la
Liga de Naciones, requeran una nueva clase de funcionario pblico
entre cuyas tareas claves estaba la creacin de un tipo de administracin adecuado para el nuevo medio internacional. Ya no bastara que
dichos funcionarios siguieran como miembros al cuidado de los servicios civiles nacionales apoyados por los de sus pases de origen
durante un periodo limitado, como haba bastado con las uniones
internacionales anteriores. Como ya hemos visto en relacin con la
Oficina Internacional del Trabajo, ciertamente tenan que empezar
de esta forma, puesto que la experiencia en los servicios civiles nacionales era inapreciable en la etapa inicial. Pero los nuevos funcionarios
requeran adquirir nuevas lealtades para los cuerpos internacionales
y por esta razn la sola permanencia de posesin de un cargo era
esencial. Tambin sera deseable que los nuevos funcionarios fueran
nombrados y se desempearan bajo condiciones que impidiesen las
presiones polticas ejercidas por las naciones constituyentes. En cualquier caso tendran que considerarse a s mismos como administradores, ms que como polticos y reconocer la obligada aplicacin de
las reglas normales del servicio civil.
Con todo, en la prctica existieron razones especiales por las que
su trabajo no fue solamente administrativo en el sentido meramente
secretarial. Estas administraciones internacionales contaron con un
gran trabajo tcnico especializado para desempearse en sus capacidades tanto consultivas como ejecutivas, y se requiri una alta proporcin de funcionarios con distintas capacidades tcnicas. Asimismo,
la naturaleza intermitente del elemento poltico, en contraste con la
DESARROLLO DE SISTEMAS
420
~DERNOS
presencia ministerial continua de los gobiernos nacionales, signific

que los funcionarios en la cima de las agencias internacionales, entre
los periodos de sesiones y reunin, tuvieron que responsabilizarse por
completo y ser competentes para cumplir al detalle con la poltica
general de la agencia. Como estadistas no polticos, necesitaban ser
mucho ms autosuficentes de lo que sus contrapartes nacionales requeran. En forma significativa Georges Langrod distingue las diferencias como una transformacin en la naturaleza de la accin internacional de la diplomacia poltica tradicional, en un nuevo tipo de
administracin diplomatica."
Si bien la necesidad de este nuevo enfoque por parte del funcionario internacional ya era evidente en los das de la Liga, bajo las
circunstancias especiales de la Organizacin Internacional del Trabajo, su necesidad ms amplia no se hara evidente sino hasta el advenimiento de las Naciones Unidas. En realidad, es indudable que fue
conveniente el que el primer secretario general de la Liga, Sir Eric
Drummond, hubiera sido educado segn las actitudes profesionales
estrictamente no polticas del servicio civil ingls.. del cual fue un
distinguido miembro. Fue tambin favorable que l estuviera ah
para hacer resaltar sobre las lneas correctas del profesionalismo imparcial, al cuadro de funcionarios, reuniendo de diversos barrios, para
constituir el primer servicio civil de todos los tiempos. Podra entono
ces emprenderse con altas espectativas de xito la creacin de un
sistema de personal efectivo, con su cdigo y sus niveles de aplicabilidad general y una alta moral. Una vez que se tuvo un buen principio result razonablemente fcil, con la extensin del gobierno internacional a nuevas esferas, equipar a las nuevas ramas para afrontar
los problemas que normalmente estn fuera del mbito de los servicios civiles nacionales.
Ya se ha visto, en relacin con nuestro breve anlisis de la contribucin de Albert Thomas a este desarrollo, cmo los diferentes
enfoques francs y britnico interactuaron al interior de la OIT y cmo,
en esta instancia, gan ascendencia el modelo francs del funcionario
poltico. Una comparacin posterior hecha por Arthur (despus Lord)
Salter, quien fue miembro del personal de la Liga desde un principio,
merece citarse, si bien solamente para sealar que la diferencia entre
Drummond y Thomas no fue tanto respecto a la flexibilidad como
al enfoque, cada uno apropiado a su situacin respectiva:
61
Langrod, op. cit., p. 52.
DESARROLLO DE SIS\TEMAS MODERNOS
421
. , . l (Drumond) eligi bien y la Secretara de la Liga en sus

primeros aos fue una gran institucin a la que todos sus miembros
dirigentes estarn siempre orgullosos de haber pertenecido. Su eficiencia se increment con las relaciones que estableci entre l y sus colegas principales. Nos permiti sentir que ramos personalmente responsables dentro de nuestras esferas respectivas, y que esencialmente
ramos los servidores de la Liga antes que sus subordinados personales.
Siempre estaba dispuesto a ser consultado y reciba el asunto con
agrado; estableci el medio poltico general en el que procedera con
nuestras obligaciones. Poda intervenir ocasionalmente en caso de que
nuestro desempeo estuviera ocasionando dificultades polticas. Pero
por otra parte no acostumbraba dar instrucciones sobre el trabajo tcnico y corriente. Esta actitud, que posiblemente se marc de manera
especial en las cuestiones econmicas y financieras con las que yo
estaba relacionado en particular, aument considerablemente la eficiencia de la organizacin como un todo al extraer lo mejor de
nosotros; y su propia influencia persuasiva fue tal vez ms importante
al ejercerse a travs de consultas que nosotros mismos buscbamos y
no mediante mtodos ms autoritarios. Siempre pens que Albert
Thomas, aunque probablemente tena un genio personal an mayor
y un dinamismo superior que cualquier otro establecido en Ginebra,
mediante su actitud ms autoritaria no pudo obtener lo mejor de su
personal como lo hizo Drummond.w
Con la aparicin en escena de los secretarios generales de las Naciones Unidas - Trygve Lie de Noruega hasta 1953, Dag Hammarskjold de Suecia hasta su infortunada muerte ocurrida en 1961 mientras
estaba en servicio, U Thant de Burma y ahora el doctor Kurt Waldheim de Austria *- se haba desarrollado el tipo posterior de estadista-funcionario internacional.
Tuvo que desarrollarse paulatinamente el nuevo serVICIO civil internacional. Reclutado, por supuesto, como ciudadano de una de las
naciones participantes, difcilmente poda esperarse que hiciera a un
lado su identidad nacional, pero en sus acciones oficiales necesitaba
ponerse por encima de ella y cultivar un punto de vista verdaderamente internacional. Era fundamental que estuviera libre de las
influencias ejercidas por el gobierno de su patria, pero esto no siernLord Salter, Memoirs 01 a public Seroant,. Faber & Faber, 1961, pp. 147148,
La obra fue elaborada antes del ingreso de JaVier Prez de Cullar, del Per, como
Secretario General. (Ed.)
62
422
pre se lograba fcilmente, en especial cuando se conservaban . los

vnculos anteriores con el servicio civil nacional. A este respecto la
preferencia francesa por el rouiement s- o el apoyo por un periodo
breve, para los funcionarios de servicio con el objeto de ofrecer a los
jvenes funcionarios de futuro una til experiencia en las organizaciones internacionales, particularmente en el sistema del Mercado
Comn Europeo, tuvo un efecto adverso sobre el cuerpo internacional.
Adems -de la neutralidad poltica tuvieron que prescribirse altos
niveles de conducta oficial para los nuevos servicios pblicos internacionales y tambin tuvo que erigirse un amplio sistema de reglas del
personal, en gran medida como una amalgama de las prcticas nacionales de personal, ms adecuadas. Afortunadamente los nuevos administradores de personal contaron con una experiencia considerable y
valiosa. En total, las condiciones de servicio de estos nuevos funcionarios necesitaban ser lo suficientemente buenas para competir con el
mejor de los mercados nacionales, si deban atraerse y retenerse los
tipos adecuados. En muchos casos esto signific la concesin de condiciones aun mejores para compensar ciertas desventajas de vivir en
el extranjero, as como gastos especiales tales como la prestacin de
una educacin adecuada para sus hijos y el permiso de viajar a su
pas natal a intervalos razonables. El alto costo de la vida en centros
internacionales tales como Nueva York y Ginebra y las escalas salariales de los servicios civiles mejor pagados, ambos en sentidos distintos, tendieron a elevar el costo general de los nuevos servicios civiles.
Se desarroll, sobre la base de lneas aceptadas, un sistema de
categoras de personal con niveles profesionales y un sistema de exmenes para nombramiento y promocin, pero las condiciones excepcionales siguieron dificultando el surgimiento de un verdadero servicio civil en esta esfera. Por ejemplo, la necesidad de colocar puestos
individuales o de asignar cupos de acuerdo con el modelo nacional
de la afiliacin, de tal manera que los candidatos de un pas no
tuvieran una participacin desproporcionada en las vacantes. En algunos sentidos tuvo un efecto sobre los nuevos cuerpos internacionales
semejante al del antiguo padrinazgo, para cuya eliminacin muchos
territorios haban hecho grandes esfuerzos. Esta costumbre implica en
ocasiones la duplicacin de puestos mayores con el fin de no defraudar
intereses particulares, si bien afortunadamente la asamblea general
63
Coombes,
op.
cit., p. 56.
DESARROLLO DE SIStTEMAS MODERNOS
423
ha rechazado una propuesta para triplicar la Secretara General, lo

cual significa la restriccin inevitable de su capacidad para presentar
iniciativas. La reserva de ciertos puestos para especialistas, particularmente en los cuerpos europeos donde constituye una caracterstica de
la organizacin, funciona ciertamente en contra de la naturaleza generalizadora del modelo estructural del servicio civil.
A niveles inferiores, en ocasiones es ineludible que los pases atrasados nombren personas en cierta forma menos capaces de lo que
normalmente se acepta. Hay una tendencia a. la acumulacin de funcionarios de calibre mediocre, que son todava ms difciles de desplegar que sus equivalentes en servicios nacionales. Este factor de
satisfacer intereses nacionales con los nombramientos, aunado a las
condiciones impuestas por la necesidad de emplear los cuatro idiomas
oficiales -ingls, francs, espaol y ruso- en las condiciones adecuadas, complica inevitablemente la estructura administrativa y retarda
los procedimientos administrativos normales. Una desventaja ms de
esta asignacin de puestos por la nacionalidad es que administrativamente los pases atrasados pueden perder, en un momento vital, los
servicios de un porcentaje indebidamente alto de sus pocos administradores de primera lnea, quienes tienen la posibilidad de ser atrados por las mayores espectativas y prestigio de los puestos en las Naciones Unidas. Esta fuga puede fomentarse de manera artificial en
donde las condiciones polticas del pas proveedor son inestables y
hacen ms atractivo para el ocupante un nombramiento internacional.
As, Ghana, durante el rgimen del presidente Nkrumah, perdi los
servicios de una cantidad considerable de administradores por este
medio. El. da en que los cuerpos pblicos internacionales puedan
reclutar en el mercado abierto a las personas calificadas que necesitan,
independientemente de la nacionalidad, ser el da en que alcanzar
la madurez el nuevo servicio pblico internacional. Por supuesto que
ese da an no ha llegado.
No obstante, y a pesar de los inconvenientes existentes, tanto la
Liga como las Naciones Unidas, despus de ella, -aprovechando por
completo la experiencia brindada por los pases miembros-e, han
progresado en la construccin de un servicio pblico internacional
eficiente, bien ordenado y progresivo cuyo prestigio creciente garantizar su fortalecimiento continuo con administradores y tcnicos que
tengan la capacidad requerida y el tipo de devocin vocacional que
necesita un servicio semejante, si quieren realizarse efectivamente los
424
propsitos del orden internacional emergente. En el futuro tendr

que prestarse una mayor atencin a este aspecto tan importante de
la administracin pblica que, en este punto de la historia, es la consumacin quintaesencial de todas las tendencias administrativas que
se han tratado en el presente trabajo.
X. LA ADMINISTRACIN PBLICA ADAPTNDOSE A

LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA POCA
el siglo xx los cambios sociales, econmicos y polticos se
sucedan con tal rapidez que se haca cada vez ms y ms difcil para
el hombre prctico el llevar a cabo modificaciones esenciales en las
instituciones existentes o crear instituciones completamente nuevas
con una velocidad capaz de hacer frente a la situacin emergente. Las
viejas tradiciones resultaban anticuadas y eran descartadas aun antes
de que se desarrollaran otras nuevas. En la esfera del gobierno la
historia se hada diariamente, la funcin del administrador pblico
era realzada por estos adelantos, extendindose inmensurablemente
el peso de su labor. Se requerira un tratado de la magnitud de la
presente obra simplemente para sealar la nueva situacin tal como
haba surgido a mediados de siglo e incluso as no habramos llegado
ms que a anteayer.
HACIA
LA
ERA DE LA INTEGRACIN GLOBAL
En todas las pocas el mbito de accin del gobierno ha quedado

determinado por la efectividad del sistema de comunicaciones de la
Comunidad, facultndolo para desplegar su podero militar, para transo .
portar recursos materiales y para transmitir informacin. Una y otra
vez hemos visto cmo los sistemas primitivos de gobierno dependan
en una gran medida de la movilidad' posibilitada por sus caminos,
acueductos internos y el acceso al mar. La forma y el modelo de la
administracin pblica han estado determinados de manera considerable por la extensin y la capacidad de estas neurolgicas redes de
caminos comunitarias. La historia de los imperios primitivos puede
escribirse sobre la base del desarrollo de las comunicaciones.' En el
siglo xv, y tambin posteriormente, el Occidente haba dado ya un
paso importante en el desarrollo mundial con la creacin de vas fIuviales.s Con el comienzo de la Revolucin industrial en Inglaterra
1
Vase, por ejemplo, H. A. Innis, Empire and Communications, Oxford, 950.

Vase, por ejemplo, A History 01 Geographical Discouery and Exploration, Harrap,
1937.
425
426
ADAPTACIN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA POCA
durante el siglo XVII) la necesidad de movilizacin de la produccin

condujo a un inters renovado por los antiguos medios de transporte
a caballo -el camino y el canal- cuyo mejoramiento y extensin se
realiz a gran escala durante los siguientes cien aos, y en gran medida bajo la supervisin de los trusts de Caminos de Portazgo semipblicos para los caminos y de compaas privadas para los canales.
Pero estos antiguos medios seran opacados de repente por la invencin de la mquina de vapor, basada en un principio atribuido primero a Hero de Alejandra (cirea 130 a.c.), pero que no se desarroll
formalmente sino hasta que Thomas Savery, en 1698, patent su
mquina para bombear agua. Los tranvas y los rieles de tiro de
caballo se haban introducido ampliamente en Europa durante el
siglo XVI y se extendieron considerablemente en Inglaterra como consecuencia de la nueva industrializacin. Con esta forma de transporte
se relacion primero el vapor en 1830, con la inauguracin del ferrocarril de Liverpool y de Manchester. El primer ferrocarril de vapor
de los Estados Unidos se inagur el mismo ao, en tanto que Francia
sigui el ejemplo dos aos ms tarde. Haba surgido una nueva era
en la movilidad.
En Inglaterra los ferrocarriles fueron construidos y manejados por
la empresa privada, pero se implement una estricta regulacin gubernamental, principalmente por razones de seguridad, dndose nuevas formas de SUPervisin sobre el gobierno. La legislacin inicial
anunci en realidad la propiedad pblica, pero de hecho esto llegara
a muchos lugares del Continente mucho antes que a Inglaterra. Esta
extensin revolucionaria de la red de comunicaciones bsica de las
sociedades modernas, ampli en forma considerable el mbito efectivo
de la actividad administrativa, incrementando al mismo tiempo las
responsabilidades de la administracin pblica y provocando que creara nuevos medios para desempear sus nuevas obligaciones. La pluma, la tinta, el papel y el libro encuadernado eran todava las herramientas principales y los instrumentos del secretario y de su oficina,
pero pronto se aplicara el genio humano para acelerar los procesOS
de registro bsicos.
Durante este mismo periodo el adelanto de la ciencia pona ya a
disposicin de los inventores materiales nuevos y otros medios para
facilitar la solucin a las dificultades tcnicas, que haba estado fuera
de la capacidad de los materiales disponibles en pocas anteriores.
Entre estos adelantos cientficos estaba la electricidad, fenmeno cuya
existencia se haba conocido durante siglos pero que tuvo que esperar
427
a los descubrimientos de Volta en Italia, Oersted en Dinamarca y

Faraday en Gran Bretaa, a lo largo de la primera parte del siglo XIX..
para hacer posible la transmisin de la corriente elctrica en forma
de luz y fuerza, la transmisin de seales telegrficamente y la comunicacin de la voz a travs del telfono, adelantos que contribuyeron
significativamente al desarrollo posterior de la red de comunicaciones
bsicas que caracteriza a la sociedad moderna. El telfono en particular acelerara las comunicaciones en el interior y entre las unidades
administrativas, y mejoraba de modo importante la capacidad del
cerebro administrativo ya desde la ltima mitad del siglo XIX. En sus
inicios estos servicios fueron explotados comercialmente en Inglaterra
por compaas privadas, y posteriormente seran consolidados y absorbidos dentro del sistema de comunicaciones estatales bajo la Oficina
General de Correos, uno de los departamentos centrales del Estado
que, con las modalidades cambiantes se haban convertido en una corporacin pblica.
Totalmente aparte del telfono, que acabamos de mencionar, visto
en un principio con cierto recelo por algunos funcionarios, se presentaban otros cambios dentro de las oficinas. La taquigrafa, aunque
lejos de ser una innovacin -como ya hemos podido ver- recibi un
impulso debido a la creciente demanda por el trabajo y el informe
secretarial, con la consecuencia de que varios sistemas racionalizados
fueron ampliamente utilizados. Se inventaron mquinas que ahorraron el tiempo de dichos procesos tales como sumadoras, calculadoras,
para registros, para imprimir sobrescritos, perforadoras de tarjetas, y
otras ms, aunque difcilmente seran reconocidas antes de fines del
siglo XIX. Por otra parte, la mquina de escribir ya haba sido creada.
En Inglaterra se haba expedido una primera patente para una mquina de escribir bajo el nombre de Henry Mill en 1714 durante el
reinado de la reina Ana, pero la mquina comercial moderna se
desarroll ampliamente en los Estados Unidos durante las ltimas
dcadas del siglo XIX. Aviv el proceso de la escritura de memoriales,
sustituyendo la escritura cursiva tan fina o la grabada en cobre que
en ese entonces constitua una habilidad esencial del escribano, as
como hizo posible la produccin simultnea de varias copias. Se introdujeron otras formas de copiados, primero del tipo del hectgrafo
de jalea, del cual podan obtenerse varias copias de un documento
escrito con una tinta especial, y despus a travs de duplicadores mecnicos utilizando originales escritos a mquina especialmente. La
introduccin de libros de hojas insertables y registros de tarjetas.
428
ADAPTACIN A LAS NECESmADES DE UNA NUEVA POCA
comenz a reducir la rigidez del obligado registro escrito a mano,

que predomin todava hasta la primera Guerra Mundial, no siendo
hasta despus de esta gran tragedia cuando realmente se pusieron en
marcha estas transformaciones. Para ese entonces la conquista del aire
con la mquina voladora, cuya invencin haba precedido a la gue~a
por unos cuantos aos, y la introduccin del telgrafo inalmbrico,
se constituiran como los precursores de las transformaciones que inter
afia tendran efectos revolucionarios sobre el contexto administrativo
de la sociedad.
EL MODELO GUBERNAMENTAL CENTRAL
Considerando que la administracin pblica es el servidor del gobierno, cualquier evaluacin sobre su forma y sus logros deben depender
del continuum poltico dentro del cual funciona. En el siglo xx el
gobierno central, a pesar de su amplia variedad de formas, se vio
obligado, debido a los factores vitales con los que tuvo que enfrentarse, a asumir ciertas formas institucionales generales: casi invariablemente tiene una Legislatura representativa cuyos miembros llegaron
a organizarse sobre una base de apoyo partidista, que formalmente
puede ser de uno, dos o ms partidos, y tiene tambin un Ejecutivo
que vara en cuanto a su poder, pero invariablemente tiene el mando
de los servicios de una compleja maquinaria administrativa dispuesta
para hacer frente a la gran complejidad de los crecientes asuntOS
estatales.
Los modelos reales varan tanto que puede decirse que cualquiera
de los gobiernos difieren en cierto grado, a veces en mucho, entre s.
La anterior distincin entre monarquas y repblicas no tiene ya un
gran significado puesto que las monarquas sobrevivientes ms importantes son virtualmente republicanas en su forma y funcionamiento, en tanto que entre las repblicas es ms fcil descubrir el tipo
de gobierno autocrtico atribuido anteriormente a las monarquas, y
esto del lado de los estados unipartidistas, que constituyen una nueva
forma de autocracias oligrquicas. En general podemos identificar
tres tipos de gobierno: a saber, 1) el tipo parlamentario, con un Jefe
de Estado ceremonial (rey o presidente) y un jefe o primer ministro
con un Consejo de Ministros (Gabinete, Ministerio, Consejo Ejecutivo) generalmente responsable ante la Legislatura y con miembros de
ella principalmente; o 2) el tipo presidencial, que incorpora el prin-
4-29-
cipio de la separacin de poderes, donde el Jefe de Estado y el lder

del Ejecutivo se combinan en la Presidencia (la cual puede ser electiva), no directamente responsable ante la Legislatura; o 3) el tipo
comunista-sovitico, que puede moldearse externamente tanto en 1)
como en 2), pero organizado de tal manera que el poder bsico est
en manos de un solo partido, con su propia estructura administrativa
eslabonada funcionando a todos los niveles paralelamente con la maquinaria gubernamental normal. Los tipos 1) y 2) pueden ser tanto
bipartidistas como multipartidistas. Las dictaduras pueden clasificarse
tanto en.1) como en 2) ; 1) es democrtico, 2) puede ser democrtico
y 3) es democrtico slo idealmente.
Otra complicacin a este nivel consiste en si el sistema es Central
o Federal. La ltima forma puede requerirse para hacer frente a las
dificultades administrativas de una vasta extensin geogrfica, si bien
pueden adoptarla comunidades ms pequeas para adecuar las diferencias debido a la religin o la nacionalidad. En cualquier caso, el
federalismo puro, que en realidad es raro, presupone una divisin
distinta de la soberana y est hermanado por una divisin de funciones gubernamentales centrales entre dos niveles de autoridad.
La divisin del brazo ejecutivo en una serie de departamentos
ministeriales sobre una base funcional o de servicio no es cosa nueva.
Aristteles la visualiz as:" se han mencionado muchos ejemplos interesantes en la presente obra; apenas a principios de la poca actual
Jeremy Bentham haba desarrollado un patrn ministerial que constituye ms o menos el antecedente de la situacin en la primera parte
del siglo xx.' Mientras tanto, la extensin de las responsabilidades del
Estado moderno ms all de los confines del Estado regulador o policiaco, y su metamorfosis durante el siglo XIX en el Estado benefactor
o de servicio social, o incluso el Estado planeador de la Comunidad,
ha conducido a una expansin inexorable de los departamentos funcionales, entre los cuales los siguientes figuran hoy en da en la mayora de los sistemas nacionales, con frecuencia con algunos otros:
1)
2)
3)
4)
Del Primer Ministro (del Jefe del Ejecutivo, Gabinete)

Finanzas (Tesoro)
Asuntos Econmicos (Industria, Trfico, Comercio, Agricultura)
Transporte, Comunicaciones y Energa (incluyendo la Oficina
Postal)
Ernest Barker, The Politics 01 Aristotle, Oxford, 1946, pp. 273-278.

En su Constitutional Code: ver E. N. Gladden, An Irroduction to Public Administration, 4. OO" Staples Press, 1966, p. 55.
3
430
5) Empleo (Trabajo)
6)
7)
8)
9)
Seguridad Social (Servicio Social)

Educacin y Cultura (Ciencia, Asuntos Religiosos)
Del Interior (Asuntos Internos, Gobierno Local)
Justicia ,.,
10) Seguridad Nacional (Defensa, Ejrcito, Marina, etc.)
11) Del Exterior (Asuntos Exteriores, de Ultramar)
Slo los pases ms pequeos, y no todos, pudieron limitar el nmero de departamentos, ya que hay una fuerte tendencia a crear oficio
nas adicionales por razones polticas y de prestigio ms que por una
necesidad administrativa real. Muchos de los nuevos pases (ex colonias)
han perdido grandes cantidades de dinero y potencial humano de esta
forma. La mayora de los pases cuentan con departamentos para hacer
frente a necesidades especiales, tales como para los Asuntos Familiares y
de Consumidores en Noruega, para propiedades de la Federacin en
Alemania Occidental, y para ex empleados en Francia. En Gran Bretaa han surgido muchos Departamentos importantes -hoy en da suman
ms de treinta- y no todos estn representados en el Gabinete, el cual
cuando mucho ha llegado a tener hasta veintitrs miembros. Existe una
tendencia orientada a consolidar los Departamentos en agrupaciones
funcionales ms amplias como en Gran Bretaa, donde los tres ministerios para el Almirantazgo, la Guerra y Aire se combinaron en un
slo Ministerio de Defensa, y los tres Departamentos de Asuntos Exteriores -el exterior, colonias y Commonwealth- se consolidaron en
forma semejante. Ya se haba desarrollado una jerarqua de ministros
para compartir el dominio poltico en la cima de las estructuras departamentales. El desarrollo de agrupaciones funcionales en menor
cantidad y ms concentradas parece que tiende a incrementar a necesidad por una jerarqua poltica semejante, engendrando sus problemas propios tanto en el campo poltico como en el administrativo.
En el antiguo tipo del Estado regulador el eiecutivo central se
encargaba principalmente de asegurar que la comunidad fuera defendida y vigilada policiacamente en contra de la agresin externa y la
desestabilidad interna, de la provisin de los suministros requeridos
para el funcionamiento del Estado, y que se cumplieran las leyes del
territorio, lo cual signific fundamentalmente la expedicin de reglas
y el empleo de agentes individuales para asegurarse de que se mple Cubriendo slo el aspecto ejecutivo, diferencindolo de las funciones estrictamente
judiciales.
431
mentaran adecuadamente. Era suficiente un patrn de departamentos

simple, aun cuando a menudo no pudo lograrse. Hoy da cualquier
simplicidad se ha convertido en cosa del pasado. Ya sea que el gobierno sea reconocidamente individualista o entusiastamente socialista
-y un tipo mixto es mucho ms comn- la diferencia respecto a la
extensin de la administracin no es ms que cuestin de grado. Ms
an, es necesario colocar ciertos asuntos pblicos en manos de otros
cuerpos pblicos, los cuales pueden tomar la forma de Autoridades
Locales o cuerpos pblicos autnomos o casi autnomos (generalmente
especializados) completamente competentes (por lo general con propsitos mltiples), que se constituyen como corporaciones pblicas, comisiones u otras instituciones pblicas. El Gobierno Central, a travs
de la Administracin Central, asume normalmente una relacin reguladora o supervisora hacia dichos cuerpos, semejante, aunque probablemente ms estrecha, a la que ejerce con respecto a los sectores privados
(no obstante que bajo algunos sistemas opera una integracin ms
ajustada entre los diferentes sectores pblicos). En algunos casos, propiamente en el campo de los servicios sociales, se considera ms conveniente que. la Administracin Central misma, a travs de uno de
los Ministerios u otras agencias centrales, proporcione un servicio
particular directo al pueblo, lo cual realizar el rgano responsable
mediante su propio sistema de oficinas de campo."
Los tipos de administracin pblica local y corporacional, que
tienen caractersticas funcionales y estructurales que difieren en varios
aspectos de aquellas correspondientes al Gobierno Central, sern
analizados a continuacin en forma separada; pero primero hay algunas aclaraciones que deben hacerse con respecto al ltimo.
El servicio comn y las funciones reguladoras son aquelJos desempeados normalmente por las oficinas principales de los departamentos gubernamentales, concentradas por lo general en la ciudad capital
o en otras ciudades. Sin embargo, bajo las condiciones modernas de
dispersin de dichas oficinas por todo el pas pueden adoptarse polticas en los terrenos social, econmico y particularmente del poder
humano, corno ha sido el caso de Gran Bretaa desde la segunda Guerra Mundial, donde los departamentos del Gobierno o las ramas de
dichos departamentos que poseen todos sus elementos, han sido trasladados gradualmente fuera de Londres a diferentes partes del pas.
No obstante, hay cierta conveniencia administrativa al tener una
5 Gladden, The Essentials 01 Public Administration, Staples Press, 3 ed., 1964,
pginas 182-183.
432
administracin de dimensin normal concentrada cerca del asiento

del gobierno, en especial cuando los ministros tienen que desempear
sus funciones correctamente con sus departamentos y dentro de la
Legislatura.
Si bien el apoyo poltico, los servicios administrativos y las funciones reguladoras constituyen la labor fundamental de las oficinas
centrales y sus actividades son esencialmente administrativas y son
uesempeadas por las categoras normales del servicio civil, debe
tenerse presente que no slo muchos de los departamentos establecidos
mucho tiempo atrs requieren de un personal especializado que se
encargue de cuestiones tales como polica y seguridad interna, finanzas y tributacin, correo y telecomunicaciones, defensa y diplomacia,
sino que el creciente tecnicismo de los asuntos del gobierno requiere
de los servicios de numerosos expertos profesionales y tcnicos vinculados con tareas consultivas, ejecutivas o de investigacin. Ms an,
debe mantenerse un vnculo estrecho con los diversos sectores de la
comunidad, lo cual significa que en las sociedades industrializadas
desarrolladas es necesaria una organizacin de tipo complejo.
Ah donde el departamento central tenga que ofrecer servicios
directos al pueblo por toda la nacin, se requerir generalmente una
vasta estructura de oficinas del campo. Este es el caso de los pases
federalistas tales como los Estados Unidos, donde la administracin
federal tiene que operar en el interior de los Estados por s sola y no
a travs de la agencia de los gobiernos estatales. Ah, desde un principio, servicios tales como el correo y la gravacin de impuestos requiri el establecimiento de una red de oficinas del rea por toda
la Unin. Con la extensin moderna de los servicios pblicos sociales
el Estado, en inters de la uniformidad, puede preferir administrar el
sistema directamente al pueblo ~por ejemplo, los beneficios de la
seguridad social y la contratacin para empleos vacantes- dejando
todo el trabajo al servicio civil, el cual se supone que debe adquirir
la destreza necesaria. La estructura de tales departamentos puede llegar a ser bastante compleja, con varias oficinas principales en la capital y en otros lugares, y un gran nmero de oficinas locales en las
diversas provincias o regiones en que est dividido el pas, posiblemente vinculadas de manera jerrquica con respecto al centro a travs
de una serie de oficinas regionales intermedias.
Este es el modelo favorecido en Gran Bretaa que,
pesar de
ser una sociedad sumamente compleja, tiene la gran ventaja. administrativa de su estrechez geogrfica. Algunos pases prefieren utilizar
433
las autoridades locales como las agencias operacionales del gobierno

central, otras hacer un uso extensivo de los cuerpos voluntarios y
semipblicos en la administracin social. Las disposiciones administrativas especiales de Suiza y Suecia merecen una atencin especial.
En Suiza, donde el poder gubernamental est dividido entre la
federacin de veintids cantones de gobierno autnomo, la administracin a nivel federal es responsabilidad de un consejo federal de
siete miembros elegidos por la asamblea federal (de las cmaras que
votan en sesin conjunta). La posibilidad de ser miembro del Consejo
est abierta a todos los ciudadanos, aunque por lo general los elegidos
tienen una amplia experiencia en los asuntos pblicos. Si bien representan de manera general las principales divisiones geogrficas, los
partidos ms importantes y las diversas religiones, no constituyen un
grupo poltico. Inicialmente la eleccin es por cuatro aos, pero en
la prctica el cargo es ocupado normalmente por dos o tres periodos,
o incluso mucho ms. En realidad el consejo federal es en esencia
un ejecutivo de oficio cuyos miembros se van rotando como presidente o vicepresidente de la confederacin, y cada uno controla uno de
los siete departamentos en los que est dividida la administracin
federal. cubriendo diversamente Asuntos Exteriores, Interior, Justicia y Polica. Ejrcito, Finanzas y Aduanas, Economa Pblica y
Correo y Ferrocarriles. una divisin de funciones compacta que otros
sistemas de magnitud semejante haran bien en copiar. De otro modo,
,la funcin. estructura y suministro de personal de los departamentos
siguen las lneas normales del servicio civil comunes en otras partes.
En Suecia se favorece una divisin de responsabilidades un tanto
diferente," El gobierno consiste del Consejo de Ministros del rey nomo
brado constitucionalmente por .ste pero que trabaja bajo un Primer
Ministro que depende del apoyo en el Riksdag (Legislatura). Once
ministros se hacen cargo de los Ministerios correspondientes que actualmente son: Justicia. Asuntos Exteriores, Defensa, Bienestar Social,
Comunicaciones, Finanzas, Iglesia y Educacin, Agricultura, Comercio, Interior y Servicio Civil. Hay tambin de tres a siete ministros
sin cartera, quienes incluyen normalmente al Primer Ministro y de
otra forma actan como diputados para otros ministros. Los ministerios son cuerpos compactos encargados de la formulacin de polticas.
direccin, preparacin de la legislacin y consignaciones, mas no de
la ejecucin, la cual, de acuerdo con la costumbre antiguamente
6 Nils Andren, The Gouernment 01 Stueden, Swedish Institute, Estocolmo, 1955, y
Modem Swedish Gooemment, Almqvist &: Wiskell, Estocolmo, ~ ed., 1968.
434
establecida, est colocada en manos de los centrala iimbertsuerk formalmente independientes (consejos administrativos centrales) que son
encabezados por funcionarios permanentes.
Estos consejos, sucesores ,de los collegiums del siglo XVII, 9-ue fu~
ron muy favorecidos en Suecia, son los responsables del trabajo administrativo de rutina, incluyendo cuestiones tales como la inspeccin
y el control de las oficinas subordinadas y las agencias locales, y en
algunos casos tambin las apelaciones administrativas. Su definicin
de administracin es amplia, ya que ~e espera que propongan las mejoras necesarias dentro de sus campos de actividad particulares as
como las medidas y reformas apropiadas, y que presenten su opinin
sobre las medidas propuestas antes de que el rey en Consejo llegue a
una decisin. Algunos de los consejos se encargan incluso de la produccin, igual que las corporaciones pblicas britnicas. Normalmente son encabezados por un director general quien, junto con los diversos jefes de oficina, constituye el Consejo de directores de la agencia.
Funcionan a travs de sus propias autoridades locales en los diversos
distritos.
Es significativo que el Ministerio de Asuntos Exteriores no funcione a travs de consejos autnomos; por su parte, el Ministerio de
Defensa cuenta con una Kommandoexpedition (Oficina Conjunta de
Comando) cuyo personal est formado por oficiales militares. El Ministerio del Interior y la Salud tiene Lansstyrelse (Consejos de Condado) -semejantes a las agencias centrales administrativas directamente responsables ante el rey en Consejo-s, cuya funcin consiste en
asegurar la ejecucin de los diversos estatutos y decretos as como
supervisar a las autoridades subordinadas.
LA
CONSOLIDACIN DEL SERVICIO CIVIL
Mientras que el impulso inicial a la introduccin de los servicios

pblicos regularizados de naturaleza estrictamente civil puede acreditarse a las autocracias reales de los siglos XVII Y XVIII, particularmente en Prusia, las condiciones para la edificacin de un servicio civil
profesional democrticamente orientado y no poltico tuvo que esperar
el surgimiento de democracias representativas con ejecutivos controlados. La seleccin inicial, basada en los requerimientos educacionales
prescritos, probados a travs de exmenes de competencia, un sistema
de categoras funcionales clasificadas, la permanencia en la ocupacin
435
del cargo, el ascenso promocional sobre una base de antigedad y

mritos, el desempeo de acuerdo con las reglas y reglamentacin cuidadosamente prescritos y un cdigo de conducta reconocido, y la jubiIacin pensionable, fueron las caractersticas de estos servicios pblicos.
En Gran Bretaa la seleccin mcial y la certificacin se encargaron en 1855 a una Comisin de servicio civil independiente e imparcial que quince aos ms tarde sera autorizada para poner en marcha
un sistema de competencia abierta. Los Estados Unidos siguieron el
juego, pero en este caso la Comisin no se limit al reclutamiento sino
que se encarg de los asuntos de personal que el Congreso determinara confiarle. En algunos pases el reclutamiento independiente se
ha asignado a una rama central de personal, vinculada a menudo
con el jefe ejecutivo o el gabinete, facilitando desafortunadamente la
reintroduccin del padrinazgo poltico con todos sus males.
Los Estados Unidos, con sus numerosos estados autnomos, finalmente 50, se vio en la posibilidad de tener igual nmero de sistemas
administrativos diferentes con la ventaja de ofrecer una gran cantidad
de experiencia en el servicio civil y muchas oportunidades para experimentar en este campo. Pero la gran diferencia entre los sistemas
britnico y americano, creados a partir de la misma fuente y conservando un sinnmero de semejanzas, fue la retencin en la cima de
un gran grupo de nombrados polticos en los Estados Unidos bajo
la forma de "gajes", de una naturaleza que difcilmente exista en
Gran Bretaa, aun en los peores periodos de padrinazgo. En Gran
Bretaa se ha insistido mucho en la imparcialidad poltica del servidor
pblico en tanto un principio bsico, y hasta un grado solamente
alcanzado en algunos de los pases que han adoptado el modelo britnico. Tambin en Gran Bretaa, ms cabalmente que en cualquier
otra parte, se ha mantenido la idea de que los lderes y trabajadores
administrativos son ms generalistas que expertos, no obstante que el
Report on the Civil Seroice de Fulton, publicado en 1968, ha recomendado, tal vez con razones menos fundadas de lo que imagina, una
inversin total de este acercamiento."
El patrn continental, derivado de las formas romanas bsicas de
derecho ha alcanzado niveles y objetivos semejantes, aunque con diferencias notables. Los funcionarios de estos pases han estado sometidos
a un sistema distinto de derecho administrativo el cual, con respecto
7
HMSO,
The Civil Sen/ice: uol-r l - Report o{ the Committee, 1966-1968, Cmnd- 3638,
1968, especialmente cap. 1, pp. 9-14.
436
a su cargo como funcionarios, ha concedido derechos especiales e impuesto obligaciones especiales tambin tanto al funcionario como al
ciudadano en el desempeo de las responsabilidades pblicas. En todos los pases se han creado cdigos detallados sobre el desempeo
tcnico y la conducta personal, pero mientras que en unos pases stos
se han conservado como una cuestin meramente interna, en otros
han sido derivados del derecho administrativo, si bien en ambos sistemas se ha convertido en costumbre del servicio pblico el estar sujeto
a una ley estatutaria aprobada por la legislatura, establecindose claramente los derechos y las obligaciones del funcionario as como sus
periodos generales de servicio.
Francia y el grupo de pases cuyas administraciones estn basadas
en el modelo francs, constituyen un grupo especfico. En este caso
las actividades del servidor pblico estn sujetas al droit administratif
y a la gua y direccin del Conseil d':Btat, que es en s mismo un
sector especializado del servicio civil, y por otro lado desde 1946 la
carrera y las condiciones de servicio del servidor civil han sido ordenadas bajo el amplio Statu general des [onctionnaires. Adems de
este contexto legalista esencialmente de las actividades del servidor
civil, las actitudes engendradas por la aproximacin del derecho romano significan que el funcionario se preocupa ms por la autoridad
legal de lo que hace que de lo que ocurre en los sistemas de derecho
comn, que tienden a dejar una iniciativa mucho mayor al funcionario individual en tanto no rompa con el derecho ordinario; no obstante, tanto en Francia como en Alemania por ejemplo, dichas actitudes
son desfiguradas sin duda por el aprecio que se tiene todava respecto
a la educacin legal como requisito para nombramientos ms altos
en el servicio civil.
Como en la mayora de los sistemas modernos, el alto grado de
responsabilidad que descansa en manos de los ministros y otros jefes
ejecutivos de jerarqua equivalente, reforzada frecuentemente por la
supervivencia histrica de poderes pasados, ha garantizado una fuerte
tendencia hacia la divisin en departamentos y a la separacin de las
carreras dentro del servicio de magnitud ms amplia. Generalmente
los jefes de departamento se mantienen como responsables del nombramiento, disciplina y destitucin de su personal, mientras que en
Francia la existencia de los cuatro grands corps -i-Conseil d'tat, Cart~
de Cuentas, Inspeccin de Finanzas y Cuerpo de Prefectura- contnbuye ms a subrayar la situacin especial de estos prestigiados grupos,
a pesar de los notables pasos a partir de la segunda Guerra Mundial
437
para. ~onso~idar el sistema e impulsar el crecimiento de un grupo

administrativo general en la cima. Estos desarrollos incluyen el establecimiento de una Escuela Nacional de Administracin (cole N ationale d'Administration) para la capacitacin profesional, para las
categoras superiores de las diversas ramas, de candidatos elegidos de
dentro y fuera del servicio, y tambin para el establecimiento de una
Direction gnrale de la administracin y el servicio civil bajo el
control del Primer Ministro como Presidente del Consejo de Ministros. No obstante ya pesar de estos cambios, sigue habiendo una gran
diversidad de carreras; de manera semejante a lo que ocurre en los
Estados Unidos donde la idea de una clase administrativa general ha
recibido un apoyo slo parcial."
EL GOBIERNO LOCAL
Todo gobierno se origin en las localidades y la divisin entre los

niveles central y local ocurri slo cuando se hubieron desarrollado
los medios para ejercer el poder y coordinar las funciones sobre reas
ms extensas. A excepcin de los Estados ms pequeos hoy da es
aun conveniente tener dos niveles de gobierno. De hecho .algunas
actividades gubernamentales de naturaleza ms estrictamente domstica o comunitaria se realizan mejor y se adquiere una responsabilidad
sobre ellas en forma ms conveniente ya sobre la marcha. De esta
forma, el gobierno local tiene dos ventajas distintas: 1) permite al
pueblo vivir en un rea determinada para buscar funciones de naturaleza ms vinculada, incluyendo aquellas concernientes a la seguridad
y el buen orden del vecindario, y 2) releva al gobierno central de la
responsabilidad por cuestiones minuciosas que son de menor importancia para el pas corno un todo y que no son administradas fcilmente a distancia. Conforme se ampla el mbito de la actividad gubernamental, se hace ms y ms conveniente e incluso practicable por
el gobierno central el mantenerse al tanto de todo.
Consecuentemente, en algunos sistemas se da una tendencia hacia
el desarrollo de una jerarqua de autoridades locales, corno en Francia, donde los dpartments estn divididos en arrondissements, stos
8 Para una comparacin sucinta de los sistemas gubernamentales de Gran Bretaa,
Estados Unidos, Francia, Suiza y Rusia, consultar el Apndice de E. N. Gladden,
Approoch lo Public Adminstration, Staples Press, 1966, pp. 141183.
438
en cantons, yel complejo en su conjunto est basado en varias communes de importancia y dimensin sumamente variables, si bien en la
prctica slo los dpartments y las communes son verdaderamente fundamentales. En Gran Bretaa, donde el sistema ha sido examinado
recientemente por las Comisiones Reales, hay una diversidad de autoridades equivalente, si bien este es un sistema mixto que incluye municipios de condado incorporados de una sola fila en las grandes reas
urbanas concentradas (a excepcin de Londres) y dos autoridades de
doble fila en los condados administrativos los cuales estn divididos
en distritos de condado de varios tipos de los cuales uno, los distritos
rurales, son subdivididos en una tercera fila de curatos. Las relaciones
entre estos diversos niveles es de carcter jerrquico en un grado
mucho menor, ya que cada autoridad tiene sus responsabilidades especficas propias bajo Ley del Parlamento. En las federaciones la conformacin y el control del gobierno local se deja mejor en manos de
las constituciones estatales, como ocurre en los Estados Unidos.
Si bien es reconocido generalmente que la unidad bsica del gobierno debera consistir de una unidad vecinal razonablemente vinculada y compacta -tal como una parroquia, un barrio, una aldea, comuna o un pueblo- resulta un poco difcil determinar el nivel ms
importante bajo el gobierno central, puesto que los tecnicismos de
las funciones ms importantes asignadas frecuentemente al gobierno
local, tales como transporte, educacin, planeacin del rea, cuestiones de salud fundamentales, presuponen reas distintas para el logro
de la eficiencia mxima. De esta manera, actualmente se acepta en
general que el rea del condado desarrollada histricamente en Gran
Bretaa y el dpartment de Francia, desarrollado posteriormente, ya
no son lo suficientemente grandes para ciertos propsitos, y que se
requieren reformas radicales.
Normalmente las autoridades locales de gobierno toman la forma
de juntas, comisiones o consejos, si bien es hasta la moderna fase
democrtica cuando estos llegan a ser en general elegidos por el pueblo ms que designados por la autoridad. Sin embargo, aun en pocas
muy anteriores se eligieron algunas corporaciones para los pueblos,
aunque no siempre sobre un derecho poltico muy amplio. La costumbre de nombrar cuerpos de gobierno locales o ejecutivos individuales a partir del centro, que en una poca fue la regla y en algunos
casos todava se hace contrariamente a la idea del autogobierno local,
constituye en realidad un sistema de degeneracin. En el modelo anglosajn el consejo local es supremo e incluso puede participar en la
4-39
administracin como lo hacen los consejos en Gran Bretaa a travs

del sistema de comits, que tiene la gran ventaja de ofrecer a los
ciudadanos elegidos de medio tiempo, la posibilidad de supervisar la
conduccin de los asuntos de la autoridad local. En los Estados Unidos,
donde el sistema efectivo vara de un Estado a otro, los electores conservan con frecuencia el derecho de elegir a los funcionarios y de deponerlos antes de que concluya su periodo en el cargo en caso de no
estar satisfechos con su desempeo, as como a travs de la iniciativa
y el referndum el derecho de intervenir en cuestiones de poltica y
de legislacin. En Gran Bretaa e Irlanda existe un alto grado de
libertad en los consejos, los cuales ejercen el derecho de elegir a sus
propios miembros del personal. Hoy da en la mayora de los casos la
eleccin de candidatos para el cargo de consejero est fuertemente
influenciada por los partidos polticos y los independentistas son elegidos con menos frecuencia. El Consejo elegido tiene la ventaja de
mantener la conduccin del gobierno local cerca de la comunidad,
ofreciendo electores con fcil acceso a sus gobernantes temporales
tanto a .travs de la asistencia a las reuniones del consejo como mediante diversas formas de acercamiento directo a los representantes
individuales. En algunos sistemas otras personas con experiencia y
habilidad ajenas, que no estn a disposicin de la autoridad local,
pueden ser coelegidas para formar parte de comits del Consejo, aunque por razones muy diferentes generalmente no es una prctica
popular ni en el caso de los miembros polticos ni en el de los cuadros
permanentes de la autoridad. Ah donde el gobierno central nombra
funcionarios clave como en Francia y en Blgica, parece ineludible la
atraccin de una eficiencia administrativa incrementada a expensas de
la autonoma local.
El grado del control central sobre el gobierno local varia de un
sistema a otro. La teora anglosajona del autogobierno local, vigorosamente apoyada en Gran Bretaa, los Estados Unidos y algunos pases del Commonuiealth, supone que las localidades deben ver por sus
propios asuntos y pagar por ellos, y el sistema ha sido erigido sobre
esta consideracin. Pero la complejidad creciente de muchos servicios
locales, que va de la mano con la falta de recursos suficientes y de
capacidad para imponer contribuciones, ha hecho necesario cada vez
ms el apoyo central, debilitando as el funcionamiento de este principio, lo cual difcilmente es una cuestin sorprendente cuando se
recuerda que consideraciones similares tienden a corroer la independencia de los gobiernos estatales en los sistemas federales.
446
En el sistema prefectoral francs se evidencia un concepto muy

diferente, as como en aquellos pases que han conformado su gobierno central con base en l. En este sistema el prefecto, en tanto nombrado del gobierno central (responsable en el caso de Francia ante el
ministro del Interior) tiene facultades supervisoras en relacin con el
gobierno local y vigila tambin los negocios de los diversos ministerios
que funcionan en el dpartment. As el prefecto, de acuerdo con Brian
Chapman, es el "representante del Estado en el departamento, el delegado del gobierno, el gaente de todos los ministros, el tuteur de los
Comunes y el jefe ejecutivo del departamento", lo cual "significa que
trata con los tres niveles de funcionarios"."
Si bien el reclutamiento local de los funcionarios del gobierno
local es normal y generalmente conveniente, no constituye una prctica invariable. En algunos pases, particularmente Alemania, son considerados como servidores civiles y posiblemente no hay una razn
verdadera, a no ser la historia y la conveniencia, para que exista una
distincin fundamental entre los funcionarios centrales y locales. Las
autoridades autnomas como los consejos del gobierno local en Gran
Bretaa designan normalmente a su propio personal, habindose demostrado ser complicado el unirlo en un servicio general; o, de otr~
forma, aplicando principios democrticos estrictos, pueden' elegirse directamente algunos funcionarios del gobierno local como ocurre comnmente en los Estados Unidos. Esta supervivencia desde los das
de la rotacin de cargo difcilmente es deseable en una poca que requiere candidatos con una alta capacidad tcnica. A excepcin de los
lugares donde se insiste en los modelos de servicio civil -ttulos en
.derecho u otro requisito aceptable como en Alemania- aquellos que
dejen la escuela pueden constituirse en la masa de reclutas (como en
los Pases Bajos y en Gran Bretaa) y ser preparados posteriormente
en el trabajo, o bien ser auxiliados para que adquieran los requisi~os
de las profesiones generales cuyas habilidades especializadas se requieren para las posiciones superiores en las ramas tcnicas.
Se estn realizando esfuerzos considerables para mejorar la administracin del gobierno local. La complejidad creciente de los asuntOS del gobierno local dificulta cada vez ms el que los consejeros
electos o representantes se hagan cargo de las tareas administrativas
cotidianas como lo hadan con frecuencia en el pasado. Para hacer
frente a esta necesidad creciente ha surgido o est surgiendo un cuerpo
G Brian Chapman, The Prelects and Provincial France, Allen Be Unwin, 1955, p. 72
441
de administradores profesionales capacitados, como es el caso del

Burgomaestre en los Pases Bajos, el Alcalde en Francia, el Oberstaatdirector en Alemania y el Regente de la Ciudad en los Estados Unidos y la Repblica de Irlanda.l" De manera caracterstica, Inglaterra
ha carecido durante mucho tiempo de un verdadero jefe ejecutivo
en esta esfera. En su caso la aproximacin ms cercana a esta jerarqua
ha sido la de secretario del pueblo, quien comenz como consejero
legal del Consejo y evolucion gradualroen te en una especie de secre-tario-administrador del Consejo, jefe de su propio departamento y
coordinador general, pero no ms que primus inter pares con los jefes
profesionales de los dems departamentos, dependiendo finalmente
de su autoridad real sobre su posicin estratgica en la red administrativa de la autoridad y su carcter y presin personal.P
Los movimientos hacia el nombramiento de ejecutivos ms fuertes ya estn en camino de afrontar la nueva situacin y un comit
importante ha recomendado transformaciones en la estructura administrativa existente que a largo plazo sustituirn al sistema de in tervencin administrativa directa por parte de comits del Consejo, a
los cuales ya nos hemos referido, y se reemplazar por una nueva
estructura administrativa capaz de prestar una atencin ms prolongada a los asuntos de la autoridad a nombre del Consejo.P Las numerosas influencias que tienden en muchas direcciones hacia la superacin de la administracin del gobierno local y la integracin de
los cuadros de las autoridades en un servicio nacional coherente y
acercndolo incluso al servicio civil, marcan una orientacin decisiva
en los asuntos pblicos.
LAs CORPORACIONES
COMO UN ARMA
GUBERNAMENTAL AUXILIAR
En todas las etapas del desarrollo de la sociedad se ha llevado a capo

una administracin importante fuera de la esfera estrictamente gubernamental, desde la familia en los orgenes hasta la corporacin
10 Maud Committee Report, Management of Local Government: vol. 4 - Local
Gouernment Administration Abroad HMSO, 1967, cubriendo sistemas en Irlanda, Suecia,
Estados Unidos y Canad, los Pases Bajos y la Repblica Federal Alemana.
11 T. E Headrlck, The Town Clerk in English Local Government, Allen Se Unwin,
1962
1.2 Maud Committee, op- cit., vol. 1 - Repon 01 the Committee, especialmente
cap. S, pp. 22-67.
442
o compaa industrial y comercial de la poca moderna. Las corporaciones de tipo pblico surgieron en una poca temprana, y nos hemos
referido a muchas en la obra presente. Slo se requiere mencionar
las compaas privilegiadas empleadas como instrumentos del desarrollo de ultramar, de las que tomaron forma instituciones meramente
gubernamentales como la notable Compaa de las Indias Orientales
establecida durante el reinado de la reina Isabel l. Los cuerpos controlados o patrocinados pblicamente han sido establecidos comnmente fuera del gobierno ordinario para ofrecer servicios comunitarios de todos tipos. As, durante la Revolucin industrial en Gran
Bretaa haba T'rusts de caminos facultados para ofrecer vas principales efectivas y cobrar peaje para financiarlas y sufragar su mantenimiento; corporaciones legales para los pobres con el fin de distri.buir la creciente carga de asistencia pblica sobre varias parroquias;
y comisiones de urbanizacin para llevar los servicios de luz y polica
a los pueblos nuevos en una poca en que la poblacin estaba en un
estado de fusin.P
Para hacer frente a los desarrollos explosivos del poder y las comunicaciones durante el siglo XIX se establecieron leg-almente cuerpos
pblicos y privados para ofrecer las nuevas amenidades, no obstante
que en esta poca en la que el gobierno asumi responsabilidad directa, fue encargado nuevamente a las autoridades locales en forma de
comercio municipal, que tuvo un gran impacto en la ltima parte
del siglo como una fase en el movimiento hacia formas ms socialistas.
La excepcin establecida haca mucho tiempo en Gran Bretaa era
la Oficina General de Correos, la cual se haba convertido en un departamento gubernamental durante el siglo XVI. La moderna corporacin pblica de base nacional se conform gradualmente a partir
de los tipos de organizacin primitivos y su distribucin se difundi
paulatinamente. Bajo la forma de un cuerpo corporativo autorizado
por carta de privilegio o estatuto para hacerse cargo de funciones especficas, que el gobierno nombraba y controlaba en grado variable,
la moderna corporacin pblica logr una forma avanzada y una
jerarqua ampliamente aceptada en Gran Bretaa entre las dos guerras mundiales (1919-1939). El nuevo desarrollo se discuti amp1iamente.v Con todo, la cantidad de ejemplos surgidos en Gran Bretaa
13 Sidney y Beatrice Webb, English Local Government: Statutory Authorities 10'
Special Purposes, Longmans, 1922.
14 Por ejemplo, T. H O'Bren, British Experiments in Public Oumership anO
443
durante este periodo fue muy reducida, especficamente el ConsejoCentral de Electricidad, y la Corporacin Britnica de Radiodifusin
en 1926, el Consejo de Londres para el Trfico del Pasajero en 1933'
y la Corporacin Britnica de Lneas Areas de Ultramar en 1939,
sta ltima funcionara demasiado tarde, poco antes del estallido de la
Guerra Mundial.
En otras partes se estaban estableciendo corporaciones pblicas
para ampliar el campo de la responsabilidad pblica sin ubicar las,
nuevas funciones dentro de la maquinaria gubernamental ordinaria.
~s, en los Estados Unidos se introdujeron comisiones reguladoras.
indepcndenres fuera de la estructura departamental normal para regular las actividades que cruzaban los lmites del Estado, de donde
la Comisin Comercial Interestatal, establecida desde el ao de 1887,
fue la primera. Sus actividades fueron tanto administrativas como casi
judiciales y en este caso la nueva institucin proporcion los medios convenientes para desempear funciones pblicas esenciales, no,
previstas en la constitucin." La corporacin pblica fue utilizada
en los Estados Unidos durante la primera Guerra Mundial para realizar responsabilidades pblicas que se referan ms a los negocios
que ser de naturaleza gubernamental y la forma lleg a emplearse lo
suficiente como para conducir a una legislacin especial bajo la forma
?e Ley de Control para la Corporacin Gubernamental de 1945, que
tnter alia hizo a estas corporaciones plenamente responsables ante el
Presidente y el Congreso.t" Probablemente la corporacin pblica
ms notable y ampliamente discutida de los Estados Unidos fue la
Autoridad del Valle de Tennessee, autorizada por el Congreso como
parte del New Deal en mayo de 1933, "para promover par sus propios
esfuerzos y su ejemplo el control, la conservacin y la utilizacin
inteligente de los recursos naturales del Valle de Tennessee", y los
medios para coordinar la actividad y trascender los lmites de los diversos estados entre los cuales quedaba dividida el rea. Bajo la inspirada direccin de su primer presidente, David E. Lilienthal, esta creacin se ofreci, con motivo de sus contactos bsicos con los pueblos
de las reas directamente involucradas, como un nuevo tipo de democracia en sus races profundas, si bien es dudoso si se ha cumplido
Control, Allen &: Unwin, 1937, y Lincoln Gordon, The Public Corporation in Great
Britain, Oxford, 1938.
16 Bernard Schwarts, American Constitutional Lato, Cambridge, 1955, pp. 1I61I9.
16 H. A. Hanson (comp.), Public Enterprise, InternationaI Institute of Admnstrative Sciences, Bruselas, 1955, pp. 32-34.
444
o no la promesa original.?" Normalmente dicha cooperacin ciudadana en el lugar de los hechos queda excluida simplemente por la
forma de este tipo de cuerpo pblico.
Adems, la corporacin pblica es univesal en sus tendencias y
ha sido utilizada para una gran diversidad de fines y propsitos. As,
en 1939 el gobierno de Chile introdujo la Corporacin de Fomento
de la Produccin con el objeto de modernizar, industrializar y diversificar la economa nacionalr'" en tanto que para ofrecer una diversidad de servicios a los territorios separados de Kenia, Tangaika (ahora
Tanzania) y U ganda, apareci en escena la Organizacin de Servicios
Comunes del Este Africano en 1961 (sustituyendo a una Alta Comisin del Este Africano anterior constituida por tres gobernadores que
haban sido establecidos conjuntamente en 1947). El nuevo cuerpo
consista en ministros elegidos de los tres territorios y era una corporacin pblica de tipo especial creada para proporcionar una diversidad de servicios comunes, siendo slo algunos de ellos de naturaleza
escencialmente industrial o de negocios (a saber Ferrocarriles y Puertos, Correo y Telecomunicaciones y Servicios Areos), un experimento
administrativo que esperanz a muchos en convertirse en el ncleo
de un gobierno federal para la regin.P
En algunos pases se han preferido corporaciones mixtas en las
que participan intereses pblicos y privados, ejercindose el control
gubernamental a travs de la ocupacin de puestos en la direccin y
la propiedad de participaciones, como en el caso de la Compaa del
Canal de Suez establecida en 1866 bajo concesin egipcia y principalmente con capital francs. sobre la cual Benjamn Disraeli (1804-1881),
'Como primer ministro, adquiri una participacin en acciones predominante para la Gran Bretaa mediante la compra de las acciones
personales del Khedive de Egipto en 1875. Esta institucin fue manejada en el lugar de los hechos por la Administracin de la Zona del
Canal, donde el gobierno egipcio estaba representado por un Comi
sionado que tena el derecho de escrutar todos los negocios de la
Compaa.P' (Este acuerdo concluy con la nacionalizacin del Canal
en 1956.)
17 C. Herman Prtchett, The Tennessee Valley Authority, Univ- of N. Carolina.
1943, y David E. Lilenthal, T V. A. on the March, Pengun, 1944.
18 Herman Finer, The Chilian Deuelopment Corporation, rto, 1944.
19 Gladden, "The East African Common Servces Organization", artculo en parliamentary Affairs, vol. xvi, Hansard Socy, 1962-1963, pp. 428439.
20 Hugh J Schonfield, The Suez Canal, Penguin special, ante 1939.
445
El equivalente de la corporacin pblica en Francia es el etablissement public o institucin pblica, una agencia especializada establecida por el gobierno central o una autoridad local para hacerse cargo
de los servicios sociales administrativos o de las empresas industriales
o comerciales nacionalizadas. Si bien estos cuerpos tienen una personalidad legal separada y autonoma financiera, siguen siendo parte
del Estado. Hay dos tipos: el primero tiene personal de las lneas del
servicio civil y funciona en base a ellas, mientras que el segundo, de
introduccin posterior, est sujeto a las reglas de la administracin
industrial y su personal no proviene de los servidores civiles. Sin embargo, la nocin del Estado unitario es tan fuerte en Francia que en
la prctica la segunda categora ha tendido a revertirse acercndose
a la posicin de la primera. Tambin en Francia la compaa de economa mixta se ha hecho cada vez ms popular, en base a las concesiones que implican una propiedad parcial de la representacin y
el capital compartidos, como mencionamos anteriormente, y el grado
de participacin estatal, variando segn los intereses de los dos. Dichas compaas, que utilizan formas de administracin tanto pblicas
como privadas, estn sujetas a disposiciones especiales."
La utilizacin de la corporacin pblica se ha extendido ampliamente desde la segunda Guerra Mundial. Particularmente en Gran
Bretaa se ha adoptado como la forma de organizacin principal para
la nacionalizacin, en base al modelo previo a la guerra del consejo
nombrado ministerialmente con autonoma financiera (corrodo a menudo por la imposibilidad de hacerse su camino), pero supervisado
ms estrechamente que antes. En algunas industrias, particularmente
en el suministro de luz y gas, se estableci un sinnmero de consejos
pblicos: uno que actuaba como cuerpo determinador de polticas y
los otros como organizadores autnomos de abastecimiento, distribuidos
sobre una base regional.
La corporacin pblica ha sido adoptada ampliamente por los pases independizados recientemente para el desarrollo del sector productivo. De esta forma, hacia 1964 Pakistn haba establecido trece
corporaciones centrales gubernamentales y veintitrs corporaciones provinciales gubernamentales (catorce en la zona este de Pakistn y diez
en la regin oeste), las cuales estaban estrechamente vinculadas a la
21 F. Ridley Y
pp. 239-244.
1-
Blondel, Public Administration in Frailee, Routledge, 1964,
44Q
maquinaria de gobierno a travs de la alta proporcin de directorados

'Ocupados por los funcionarios del gobierno. 2 2
Israel ha empleado el modelo ms ampliamente an. En 1964
haba doscientas Corporaciones que pasaban bajo el control estatal
integradas por 1) cuerpos en cuya administracin tomaba parte el
~obierno, 2) cuerpos puestos bajo inspeccin por resolucin del Knesset
(legislatura) o por acuerdo con el gobierno, y 3) organizaciones en las
-que tomaban parte otros cuerpos oficiales para su administracin. La
importancia particular aqu consiste en el grado hasta el cual estos
cuerpos estaban sometidos a una minuciosa inspeccin por parte del
poderoso interventor estatal.
Los elementos caractersticos de esta forma de institucin pblica
que conjunta y sobrepone las esferas normales del gobierno y la actividad negociadora, han sido resumidos por W. Friedmann refirindose particularmente a la experiencia britnica y bajo siete partes:
Primera, toda corporacin pblica es establecida separadamente por
estatuto o en raras ocasiones por carta constitucional; constituye un
ente individual y no un tipo. Segunda, la corporacin pblica es una
corporacin independiente con personalidad legal propia. Tercera, SU
administracin est en manos de un consejo de gobierno nombrado
por el gobierno y no por grupos representantes de intereses. Cuarta,
los empleados de la corporacin pblica no son servidores civiles.
Quinta, ninguna de las corporaciones pblicas industriales tienen
accionistas. En su mayora, con aprobacin ministerial, pueden promover emprstitos, pero los propietarios del capital comercial no tienen
derecho de votacin ni de representacin. Ms an, la base de sUS
finanzas no es la apropiacin parlamentaria sino los activos permanentes del ingreso. Son dirigidos a equilibrar el ingreso y los egresos (por
un periodo de aos) y todas las ganancias deben reinvertirse generalmente para el desarrollo de las empresas. Son sometidas a una auditora comercial. Sexta, todas las corporaciones pblicas son responsables
ante el gobierno a travs del ministro competente y estn sujetas a
la direccin general, siendo responsables a travs del ministro ante
el Parlamento. Sptima, en sus operaciones de rutina tienen el carcter de otras personas privadas corporadas legalmente. Estn completamente sujetas al derecho y no participan de ninguno de los privilegios
e inmunidades legales del gobierno. En conjunto, las corporaciones
pblicas tienen una naturaleza dual. En sus aspectos comercial Y
administrativo se asemejan a las compaas comerciales y tienen esen22
R. Braibanti (comp.), Asian Bureaucratic Systems Emergent from the Britis/l
Imperial Tradition, Duke Univ., 1966.
447
ciaImente una categora de derecho privado. Pero' por lo que toca a

su cumplimiento de tarea pblica a nombre del gobierno y el Parlamento constituyen autoridades pblicas, y como tales estn sujetas
al control gubernamental dentro de los lmites establecidos por estatuo
tos y desarrollados por convencin.e
Estos elementos ofrecen un til resumen general de la forma pero,

como se har evidente por los ejemplos citados en nuestro texto, algunas de las caractersticas sugeridas estn ausentes o son transformadas
en la prctica -y esto se aplica a Gran Bretaa tanto como a otros
lugares. La situacin es extremadamente fluida.
La cuestin del control es algo discutida, y nos referimos a ella
en la siguiente seccin.
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
En pocas anteriores el control de los sectores administrativos del

gobierno ha sido -y sigue siendo bsicamente- una cuestin meramente administrativa, 'pero el crecimiento del gobierno y la consecuente extensin y difusin de la administracin pblica en las sociedades modernas ha hecho que este control se convierta en un asunto
ms complejo involucrando tambin el funcionamiento de cartas de
seguridad en contra del crecimiento de la burocracia. Con el proyecto
de transformaciones aun mayores ciertamente la cuestin del COntrol
ser de mayor inters para todos aquellos involucrados, que virtualmente significa todos en general.
El control directo de la Administracin por los jefes gubernarnentales descansa generalmente en el Ejecutivo, no obstante que en realidad participan otras ramas, si bien en menor escala. Adems de estos
Controles estrictamente internos o administrativos, estn tambin los
numerosos controles externos y las influencias que operan sobre la
Administracin desde el exterior, diversamente a travs del derecho,
la supervisin legislativa y varias formas de intervencin.
Los primeros captulos de esta obra han demostrado cmo surgi
este problema en pocas anteriores. Aun bajo las condiciones ms
SImples de aquellas primeras pocas, a los gobernantes les ha parecido
necesario emplear inspectores para determinar, ejecutar en el lugar
de los hechos e informar sobre la situacin en los confines de la admi23 Hanson, op- cit., "A Theory of Public Industrial Enterprise", por W. Friedmann,
pginas 20-21.
448
nistracin. Uno de los primeros mtodos para ejercer el control sobre

la malversacin de fondos, siempre un punto vulnerable en el flujo
de las actividades oficiales, consisti en colocar asuntos financieros en
diferentes manos a las de los ejecutivos ordinarios, tal como en los
sistema de la Roma imperial y el Califato. En los sistemas ms democrticos de la antigua Grecia y Roma republicana, los funcionarios o
magistrados, que ocupaban los cargos por periodos generalmente breves, a menudo eran investigados pblicamente con anterioridad y su
desempeo era sometido a un escrutinio cerca de la conclusin de su
periodo en el cargo. En una poca posterior Francia estableci un
Cours des Comptes para hacer auditoras de relaciones oficiales, mientras que. el sistema de administracin francs haba desarrollado generalmente un droit administratii mediante el cual tanto funcionarios
como ciudadanos tenan responsabilidades especiales en el desempeo
de los asuntos pblicos, por los que podan ser llamados para dar
cuentas en tribunales administrativos especiales.
Con el desarrollo en la poca moderna de cmaras y consejos elegidos se haba creado un vnculo ms estrecho y directo entre el
pueblo y sus representanes, y entre sus representantes y el ejecutivo.
Este es ms estrecho donde los miembros del consejo local estn ~n
contacto directo con los ciudadanos y, en el centro, donde los MinIStros, elegidos de entre miembros electos de la legislatura, estn siempre presentes en la ltima para ser convocados a dar cuenta de su
administracin, incluyendo su responsabilidad por cualquier sector
de la Administracin (ministerio o departamento) puesto a su cargo.
A travs de este canal podan demostrarse las quejas en contra de la
administracin, por demanda o interpelacin, mientras que los comits de la legislacin podan aplicar exmenes ms serios y amplios.
La demanda parlamentaria es un medio tenido en alta estima para
este propsito en el sistema britnico, como lo son los comits congresionales de investigacin en el americano, donde la separacin de
poderes y la consecuente ausencia de jefes departamentales de la
legislatura significa que dichos comits ofrecen a este ltimo los medios esenciales para sondear las actividades del ejecutivo. En el sistema
ruso el poder judicial tiene facultades inquisitoriales especiales sobre
la Administracin, a travs del Procurador General, que se copi
in ter alia en Polonia, donde parece haber tenido un verdadero xito,
si bien se estn disputando puntos de vista al respecto.>
24 Walter Gellhorn,
Ombudsman and Others, Harvard, 1967, pp. 314 ss-
ADAPTACIN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA :tPOCA
449
Hay dos tendencias poderosas que parecen estar ejerciendo un

control de la administracin pblica desde el exterior con una dificultad cada vez mayor: 1) el claro aumento en el mbito de la actividad gubernamental y el consecuente fortalecimiento de la burocracia
con todos sus inconvenientes, y2) el creciente tecnocratismo de la
administracin en todas sus esferas, lo cual hace cada vez ms difcil
comprender, no solamente por el seglar sino tambin por el poltico,
quien es responsable de su utilizacin y direccin, e incluso por los
mismos funcionarios cuya educacin profesional tiende a caer fuera
de las necesidades de su trabajo.
Un desarrollo interesante en este campo, aunque no bsicamente
novedoso, ha sido la exportacin del ombudsman escandinavo, cuyo
oficio se remonta cuando menos a 1809, cuando el Gran Ducado de
Finlandia (en ese entonces parte de la Rusia imperial) se hizo cargo
de la Cancillera sueca de Justicia, adquiriendo la responsabilidad de
vigilar a los servidores del rey. Se continu desde ese entonces como
Iustitieombudsmanvs Se crearon cargos semejantes en Noruega en
1952, Dinamarca en 1955, Nueva Zelanda en 1962 y, como Comisionado Parlamentario para la Administracin, en Gran Bretaa, en 1967.
El mbito de actividad y las facultades de este funcionario varan,
extendindose en ocasiones al gobierno local y al central, existiendo
tambin nombramientos militares y civiles. En su carcter ms moderno el ombudsman es un funcionario del parlamento autorizado para
considerar las quejas y la mala administracin y para informar sobre
ellas de vez en cuando a la legislatura. Inicialmente en Gran Bretaa
el Comisionado Parlamentario est limitado a las cuestiones restringidas y ciertos departamentos, excluyendo tambin las cuestiones relacionadas con la seguridad del Estado, relaciones de ultramar, investigaciones de crmenes, la prerrogativa de perdn, disciplina de las
fuerzas armadas, relaciones comerciales, personal del servicio civil, y
todas las materias presentadas a travs de las cortes ordinarias y otros
cuerpos especiales. Sin duda en un pas con una poblacin considerable result inteligente un principio restrictivo semejante. El mbito
de actividad del funcionario poda ampliarse fcilmente si el sistema
demostraba su valor real. Se haba establecido un Comit Selecto de
la Cmara de los Comunes, especialmente para tratar los informes de
los Comisionados. El valor de un Cuerpo Censor como rama normal
del gobierno haba sido reconocido en muchos sistemas anteriores, y
25
Gellhorn,
op.
cit., pp. 194 ss-
450
ADAPTACI'N A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA POCA
el om budsman bien puede considerarse como una versin moderna

de un cargo semejante. En un sistema parlamentario simplemente
forma parte de un artificio de control que existe y necesita ampliarse
para hacer frente a las nuevas situaciones. I
Otro desarrollo interesante de tipo parecido es el interventor estatal de Israel.s" quien parece combinar la auditora financiera del interventor y auditor general del Reino Unido, que data de 1866, la
demanda-investigacin del Comisionado Parlamentario y, hasta cierto
punto, la auditora de eficiencia interna o investigacin O y M. Sus
labores no se limitan a las finanzas, sino que cubren cuestiones de
regularidad, integridad moral, eficiencia, economa, proporcionando
as una auditora sobre la eficiencia, examina mucho ms all de los
alcances gubernamentales normales hasta todos los campos de participacin pblica. Tal vez slo en una comunidad relativamente compacta podra cubrir un campo tan vasto una sola oficina a nombre de
la legislatura, pero en su mbito particular difcilmente puede dudarse de su efectividad.
El problema de alcanzar un control efectivo de la administracin
pblica, de prevenirse contra el desarrollo de la burocracia, se ha
ampliado considerablemente por la proliferacin reciente de la corporacin pblica y de cuerpos autnomos semejantes no sujetos a las
pruebas normales de utilidad como 10 sealamos en la seccin anterior. Ah donde dichos cuerpos estn estrechamente integrados a la
estructura gubernamental, los miriistros pueden considerarse responsables y convocarse a dar cuentas mediante los canales normales, pero
ah donde por disposicin se restringe la responsabilidad ministerial,
como en Gran Bretaa, el problema no es fcil de solucionar. En este
caso, habiendo restringido su propia responsabilidad directa -como
por ejemplo para cuestionar la administracin diaria de las industrias
nacionalizadas- el mismo Parlamento ha comenzado a desarrollar una
supervisin directa ms detallada a travs de sus comits selectos. particularmente el Comit Selecto sobre las Industrias Nacionalizadas, el
cual esta facultado para investigar y opinar sobre los informes y relaciones que tienen que presentar las industrias ante el ministro responsable, para presentarlo al Parlamento. La multitud de nombramientOS
superiores que ha creado el establecimiento de estos cuerpos pblicos
tan numerosos, ha aumentado conspicuamente al padrinazgo ejercido
241 Publicacin oficial, The State Comptroller of Israel and Bis Office at Work,
State ComptrolIer's Office, Jerusaln, 1963.
J'
--"!.
...-~
451
por los polticos y colocado una amplia rea de actividad poltica ms

all del mbito del escrutinio democrtico. La creacin de una galaxia
de oligarquas poderosas dentro de la esfera pblica constituye un mal
generado ms o menos espontneamente que est siendo aceptado por
la mayora como cuestin natural y no sin un reconocimiento favorable del sector influyente, que poda esperar obtener el mayor beneficio
de dichos nombramientos.s" Por el bien de la sociedad esta tendencia
hacia la burocracia tendr que contenerse, probablemente a travs de
la invencin y la construccin al interior del sistema de una serie de
salvaguardias automticas, o el reconocimiento de que las formas ms
recientes de administracin pblica tienden a pasar el punto en el que
la superioridad sobre las viejas formas puede seguir considerndose
otorgado.
LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO UNA
ACTIVIDAD ESPECIALIZADA
La especializacin fundada en la divisin del trabajo ha sido reconocida durante mucho tiempo como uno de los fenmenos clave en
el desarrollo de la humanidad, especialmente en la esfera del gobierno,
como lo demuestra claramente su estudio. No obstante, en pocas primitivas, las actividades administrativas del gobierno, hasta donde estaban diferenciadas, eran de una naturaleza comparativamente simple,
de tal manera que no ofrecan cuestiones problemticas de contenido,
organizacin o tcnica. No fue sino hasta el gran aumento en el mbito de actividad y la complejidad del gobierno, siguiendo al Estado
benefactor o de servicios sociales cuando el pensamiento concentrado
comenz a dirigirse a la administracin pblica como un factor especializado del gobierno, en s mismo parte del extenso dominio de la
poltica. Sin embargo, simplemente debido a las escasas evidencias de
lo ocurrido en este campo en el pasado, sera errneo suponer que fue
hasta recientemente que el hombre comenz a meditar sobre estas
cuestiones. Uno de los verdaderos adelantos que podran derivarse de
un estudio ms intenso de la historia de la administracin pblica es
el esclarecimiento que sobre la materia arrojara una investigacin
ms profunda. Es obvio que en el pasado los hombres prcticos se
sintieron frecuentemene impulsados a meditar sobre los problemas
relativos al gobierno, si bien no dejaron un registro de sus reflexiones.
27
J.
K. Galbrath, The Alfluent Society, Hamish Hamilton, 1958.
,',
"
452
Adems, como hemos visto, hay pruebas importantes sobre el inters literario y profesional en los asuntos administrativos. Ciertamente
los filsofos polticos no han ignorado la materia y en este contexto
pueden citarse la Poltica de Aristteles y El Prncipe de Maquiavelo
como parte del dominio de la literatura general. Contamos tambin
con los manuales del cuerpo de funcionarios todava existentes -generalmente considerados por los contemporneos como de inters efmero- en los que quedaron establecidas las reglas a las que los escribanos
y copistas, y otros deban sujetarse. Dichos documentos solan desaparecer por completo tan pronto como conclua su etapa de utilidad.
Desde China, cuyos funcionarios eran los mximos expertos administrativos de los primeros tiempos, y hasta el Occidente desde Bizancio.
han sobrevivido algunos de esos manuales. No debemos pasar por alto,
en la India, el clebre Arthasastra de Kautilya en el que se expone
claramente el arte de gobernar.
Con el advenimiento de la Revolucin industrial y el consecuente
revuelco social que arroj muchas responsabilidades nuevas sobre los
gobernantes, la proliferacin de notables investigaciones oficiales dirigidas a diagnosticar las causas y a sugerir soluciones, colocaron a Gran
Bretaa a la vanguardia del movimiento para racionalizar los procedimientos de la administracin pblica. Pronto se descubri que aun
cuando se haban determinado claramente los problemas sociales o
econmicos, la solucin requera a menudo vas y medios administrativos que todava no estaban disponibles. Lderes del pensamiento como
Jeremy Bentham y su seguidor Edwin Chadwick, contribuyeron mucho con sus esfuerzos para abrir nuevos caminos en este campo. As,
como su anexo de su famoso Constitucional Code, en 1830 Bentham
present un ensayo sobre administracin pblica de personal con el
intrigante ttulo de La aptitud del funcionario llevada hasta el mximo, el gasto llevado al mnimo, el cual inter alia combinaba lo viejo
con lo nuevo proponiendo el reclutamiento de funcionarios de acuerdo con aptitudes comprobadas al seleccionar de entre los candidatos
con cualidades a aquellos que estuviesen dispuestos a desempear las
labores requeridas a la cuota ms baja del mercado, un compromiso
ingenioso, si bien inverosmil, entre el mundo del laissez [aire que
los partidarios de Bentham invocaban con entusiasmo y la nueva sociedad administrativa del futuro que al menos ellos estaban percibiendo oscuramente.
Los sistemas de derecho romano haban examinado el contenido
de la administracin en trminos legalistas y haban creado cdigos de
458
funcionamiento para los funcionarios mucho antes que los anglosajones, para quienes esta era una aproximacin extraa. Despus, hacia
fines del siglo, Max Weber (1864-1920), un eminente socilogo alemn con las tradiciones de la administracin prusiana en las venas, se
adelant para bosquejar una teora de la burocracia -utilizando el
trmino queriendo decir "oficiala" en general, ms que la nocin
ms extendida de un tipo de administracin autoperpetuante y completamente indigno. Al contemplar el desarrollo de las relaciones de
poder en la sociedad, Weber consider a la burocracia como el desarrollo admirable y sumamente deseable de un cuerpo profesional imparcial, experto y no involucrado, intelectualmente equipado para hacer
frente a las necesidades administrativas de la nueva sociedad, ya sea
que la jefatura estuviera en manos de un cuerpo autocrtico, constitucional o electo. A travs de una exposicin terica haba llegado a
conclusiones semejantes a las que haban llegado los progenitores del
nuevo servicio civil mediante un proceso de experimentacin.
Sin embargo, fue en los Estados Unidos, con su pluralidad de instituciones gubernamentales en expansin y gran diversidad de empresas
no gubernamentales proporcionando un medio experimental rico para
las indagaciones de instituciones y la organizacin, donde tom forma
realmente una nueva fase en el ofrecimiento del conocimiento administrativo. Si bien el efecto primero fue ms prctico que acadmico,
fue un acadmico distinguido -que finalmente se convertira en un
practicante poltico an ms distinguido- es decir Woodrow Wilson
quien, en 1887, en un ensayo sobre El estudio de la Administracin
Pblica, destac la importancia de un anlisis distinto de las actividades administrativas del gobierno dentro del campo general de la ciencia poltica; de hecho como un desarrollo esencial en la especializacin
de esta rama particular del conocimiento humano. As parece sostenerse hoy da, a pesar de las quejas de los tericos posteriores de este
campo, quienes han ampliado y enriquecido antes que sustituido esta
original aproximacin.
En esta etapa de creacin se dio importancia a la conformacin
general de la estructura, la funcin y la operacin de mtodos. Al
mismo tiempo se prestaba cada vez mayor atencin al examen de medios y vas administrativas en otros campos, apoyando as las ideas de
un cuerpo creciente de pensadores quienes reconocieron a la administracin como una actividad general de la que los sectores pblicos
eran simplemente una cierta parte, aunque muy importante. El in-
454
dustrial francs de gran experiencia Henri Fay,ft1 (1841-1925),28 cuya

obra Administration industrielle et gnrale apareci en 1916 durante
la primera Guerra Mundial, se convirti en el doyen de este movimiento. Estableci ciertos principios de administracin que el lder
deba tomar en cuenta y de manera significativa coloc a la administracin como una de las seis funciones esenciales para una empresa,
dndole as mucho menor importancia en la produccin que en el
campo gubernamental. La diferencia era mucho ms aparente en una
poca en que la actividad gubernamental era todava predominantemente de naturaleza administrativa y subsidiaria al sector productivo
de la nacin. Hace un sealamiento importante al mostrar que, incluso en la empresa industrial, las actividades del grupo dirigente se
hacen cada vez ms generales y administrativas, y menos tcnicas,
en los poderes ms altos de la jerarqua de personal.
La aproximacin prctica estaba ya muy adelantada en los Estados
Unidos con Frederick W. Taylor en sus Principios de administ.racin
cientfica (Nueva York, 1911 y) Administracin de almacn (Nueva
York, 1911). El Y sus seguidores se interesaron en primer lugar en la
eficiencia del trabajo en el banco," en llevar al mximo los esfuerzos
y las habilidades de los trabajadores, ms que en los principios generales y en la estructura. Intentaron medir mediante el estudio del
tiempo y el movimiento las acciones del trabajador manual para
desempear sus labores normales y descubrir formas para hacer ms
efectivos sus esfuerzos en beneficio del empleador y de s mismo a
travs del ahorro de esfuerzo, eliminacin' de la fatiga, etctera; pero
por razones obvias esta aproximacin particular no fue aceptada en
lo general por los trabajadores, quienes abrigaban temores, a menudo
bien justificados, por la explotacin.
Durante esta fase, concentrada principalmente en el campo de la
administracin industrial y de los negocios -un campo que debe
observar el estudiante de administracin pblica como ilustracinse prest una gran atencin al descubrimiento de "principios" de
administracin y tambin al significado y los problemas de la organizacin. y la administracin. El enfoque de los "principios" estuvo representado particularmente por James D. Mooney y Alan C. Reilly
28 En Fayol y otros pioneros ver Management T'hinkers, Ed. por A. Tillett, T
Kempner, y G. Wills, Penguin, 1970,
En el banco (bench), es decir, en el banco metlico o de madera que sirve de
apoyo a las tareas de los operarios.
455
en su Onward Industry aparecida en 1930,29 peto la bsqueda de

principios universalmente aplicables fue tenaz a cada paso ante la
dificultad de extraer conclusiones precisas del estudio de las actividades sociales en las que el mismo investigador se vea involucrado
subjetivamente de manera inevitable. Una contribucin importante
durante esta fase, consistente de varios escritos de diferentes autores,
qued conformada en los Papers on the Science of Administration,
publicados en 1937 editados por Luther Gulick y Lyndall Urwick,
ambos dignos pioneros en el campo. El propio documento de Gulick
hizo una contribucin caracterstica al forjar la frase POSDCORB en cifras P(laneacin) O(rganizacin) S (Personal) D(ireccin) C(o)O(ordinacin) R (Relacin) B (Presupuesto) para resumir las actividades
de los funcionarios ms altos en todas las ramas de la administracin,
un desarrollo de la interpretacin original de Fayol y que no ha sido
sustituida por completo por los desarrollos y sugerencias subsecuentes.
De los escritos sobre estas lneas la cantidad es considerable, algunos
estimulantes y la mayora americanos, pero entre los pioneros destaca
el ingls Lyndall F. Urwick y sus dos obras The Elements 01 Administration (Pitman, 1943) y The Pattern o/ Management (Pitman, 1956),
son esclarecedoras, pero debe admitirse que la aproximacin caractersticamente emprica de Briton no ha impulsado la produccin de
contribuciones tericas importantes. En realidad hay algunas obras
que pretenden tratar con "principios" entre las cuales lo menos es
el mejor.
De hecho la bsqueda de principios desde una concepcin analtica ms estrictamente, con la que se relacionaran en forma fundamentid varios estudios destacados, recibira su coup de grace (al menos
hasta que se hubo alcanzado un avance revolucionario en las ciencias
sociales) con la publicacin de Herbert A. Simon en 1945 de su obra
Administrative Behaviour,. en la que demostr que los llamados principios de administracin, a los que prefera denominar "proverbios",
eran ambiguos y podan conducir a conclusiones opuestas. Como lo
indica su ttulo, Simon estaba interesado en explorar las actividades
y el comportamiento del administrador dando un nuevo nfasis a un
enfoque que si bien no estaba ausente de la obra de los pioneros,
ciertamente vena ganando terreno desde la segunda Guerra Mundial.
En el futuro se dara una mayor atencin a materias tales como
29
1939.
Publicado nuevamente como The Principies 01 Organization, Harper, Nueva York,
456
ADAPTACIN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA :tPOCA
el comportamiento de los participantes, cuestiones de psicologa, la

consideracin de la administracin como una materia en s misma,
la importancia del medio en el que opera el administrador, y otras
semejantes. Estos diversos enfoques ampliaron la esfera de accin de
la materia y ciertamente elevaron su valor ante el administrador pblico, quien tena tambin sus propios problemas que resolver. Solamente cuando dichas lneas de aproximacin son consideradas como
nica va hacia soluciones finales su naturaleza parcial puede convertirse en una amenaza, no obstante, a excepcin de los colegios e instituciones con un inters absoluto por crear sus propias reservas intelectuales, no puede decirse que exista una verdadera evidencia de que
los industriales o los funcionarios pblicos les hayan permitido en la
prctica confundirse en las diversas sucesiones.
Quedara fuera de lugar el intentar hacer un anlisis detallado de
las diversas escuelas de pensamiento aqu, y no queda sino referirnos
brevemente a algunos de los estudios interesantes que han aparecido,
de nuevo principalmente en Amrica, ya que los "treinta ayudarn a
indicar la tendencia general del pensamiento sobre la materia'U'?
El enfoque de las relaciones humanas recibi un impulso considerable con la publicacin de los resultados del experimento, llevada
a cabo a fines de los veintes y principios de los treintas en las fbricas
de' la Compaa Elctrica del Oeste en Hawthorne en los Estados
Unidos, que condujo a la conclusin de que las actitudes y la moral
de los trabajadores tenan un efecto mucho ms decisivo sobre el resultado que las simples transformaciones en las condiciones laborales
e incluso los aumentos de los incentivos monetarios.v Mary Follet
(1865-1935) realiz una contribucin notable y su inters en las relaciones industriales y su efecto en la administracin se remont a las
primeras dcadas del siglo.32 Su idea de que si slo el trabajador y el
administrador manejaran los hechos bsicos de la situacin, la decisin
efectiva sera .prescrita por la misma situacin; fue tal vez un tanto
ingenua, pero inyect un nuevo factor a las discusiones en una poca
en que la administracin de los Estados Unidos empezaba a sospechar
30 Para un resumen estimulante (si ignoramos un intento extrao para conformar
el contexto histrico de la dialctica hegeliana marxista, ver K. M. Henderso n,
Emerging Synthesis in American Public Administration, Asia Publishing House, 1966
31 Elton Mayo, The Social Problems of an Industrial Civilization, Routledge, 1949.
82 Documentos reunidos de Mary Parker Follett, Dynamic Administration, editado
por H. C. Metcalf y Lo Urwick, Management Publicatons, 1941.
457
que los mtodos de brazo fuerte corrientes no aseguraban resultados

efectivos.
Chester Barnard hizo una importante contribucin a la comprensin de las responsabilidades del administrador en su muy citada obra
Functions of the Executiue (Harvard, 1938), la cual modific considerablemente el enfoque de los escritos anteriores cambiando el nfasis
de las tcnicas a las actitudes. Recientemente la atencin se haba
concentrado en la organizacin con el objeto de formular una teora
general de este factor.s" Algunos se haban concentrado en la administracin como un proceso, mientras que otros haban dado una atencin particular a los elementos del medio ambiente."
Los intentos por desarrollar una teora general de la administracin pblica continuaron en forma impresionante en los Estados Unidos, donde la materia se ensea ampliamente y la lista de los libros
de texto generales aumenta cada da ms. Tambin en otros pases
se est dando una mayor atencin a la materia, si bien en Gran Bretaa hay un retraso en este campo, aunque hay signos favorables de
una transformacin en camino.
Si bien las historias generales de la administracin pblica son
escasas y distanciadas entre s; es evidente a partir de las citas en la
obra presente -una simple seleccin de un grupo mucho ms amplioque los estudios especializados de las instituciones administrativas y
sus actividades en pocas y lugares diferentes son abundantes, de tal
manera que se incrementa rpidamente el, bloque de informacin relevante.s"
3tl De entre las numerosas obras sobre' administracin general a ambos lados del
Atlntico, las siguientes pueden consultarse: G. E. Milward, An Approach to Manage.
ment, Macdonald, 1946; 'W. H. Newman, Administrative Action, Pitrnan, 1951; E. F. L.
Brech, Organization: T'he Frametuork 01 Management, Longmans, 1957; B, N. Gross,
The Managing 01 Organizations, Free Press of Glencoe, N, Y, 1964; Y Sir Geoffry
Vickers, Towards a Sociology 01 Management, Chapman Se: Hall, 1967.
34 Sobre el primero est William Brownrigg, The Human Enterprise Process and
its Administration, Univ, of Alabama, 1954, y sobre el ltimo F. W. Riggs, The Ecology
01 Public Administration, Asia Publishing House, 1961.
35 Entre las obras generales de Gran Bretaa estn S. E. Finer, A Primer o/
Public Adrninistration, Muller, 1950 y E. N. Gladden, The Essentials 01 Public Administration, Staples Press, 3- ed, 1964; y sobre historia general la obra un tanto breve
The Deoelopment 01 Public Seruices in Western Euro-pe, 1660-1930, Oxford, 1944, por
Ernest Barker-
458
EL FUTURO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Bajo este encabezado llegamos a la etapa final de nuestro examen.

Probablemente en una obra histrica no es apropiado y mucho menos
sensato inel uir un proyecto del futuro, y cuando uno examina dichos
proyectos como se ha hecho de vez en cuando, es difcil evitar la
conclusin de que los observadores capacitados con un conocimiento
tcnico ms profundo han realizado normalmente un trabajo pobre
de sus diagnsticos, que se hacen ms y ms precarios en una poca de
rpida transformacin como la presente. En realidad, genios del calibre de H. G. Wells son raros. Aqu slo podemos establecer tentativamente lo que puede verse hoy da como la necesidad de un maana
inmediato.
El futuro de la administracin pblica tendr que depender fundamentalmente del futuro del gobierno, y en esta esfera se esperan y
desean cambios radicales en direccin al mejoramiento de la participacin democrtica, que en su oportunidad depender de una ciudadana mejor informada, presentando as una tarea abrumadora para
el educador, cuyo propio logro es de seises y sietes. La misma administracin pblica debe prepararse para hacer frente a las nuevas demandas conforme surjan, y es claro que se requiere un mayor conocimiento
de sus responsabilidades entre los administradores a todos los niveles.
Asimismo, constituye una necesidad imperiosa, un mejor intercambio
de ideas sobre el campo del esfuerzo humano en conjunto, en cuyo
cumplimiento el administrador se beneficiar tanto como otros, y en
donde se encuentra en realidad bajo una situacin especial para
ayudar.
La forma y el contenido de la administracin ya est alterndose
radicalmente por los numerosos desarrollos que se suceden a nuestro
alrededor, y especialmente por el impacto de la automatizacin -en
particular a travs de la utilizacin expansiva del procesamiento automtico de datos (ADP), un medio por el cual, mediante la utiliza?
de computadoras electrnicas infinitamente grandes y diversas cantr
dades de informacin stos pueden reunirse, clasificarse, acumularse
y seleccionarse con precisin en un espacio de tiempo increblemente
breve. Cuando se recuerda que una de las funciones bsicas de la
administracin ha sido la laboriosa copia por parte de escribanos Y
secretarios de documentos, la extraccin de informacin de stos, su
archivo para futuras referencias, y su seleccin eventual para el manejo
459
d.e problemas y casos futuros, un proceso que en los sistemas de negoCIOS y gubernamentales ms avanzados ha significado con frecuencia
el desarrollo de amplios cuadros de dependientes controlados adecuadamente por supervisores, jerarquizados ellos mismos en varios niveles
distintos, no es difcil comprender cmo dichas pesadas agrupaciones
de personal, costosas en energa humana y adecuacin e inevitablemente engorrosas para producir resultados, pueden ser sustituidas ahora (normalmente como una simple fraccin de su potencial mximo}
por una computadora que no requiere ms que un pequeo grupo de
tcnicos y expertos para manejarla y ocuparse de su mantenimiento.
Adems del evidente ahorro de recursos los resultados aparecen rpidamente y, debido a lo prctica que resulta la incorporacin de dispositivos de revisin cruzada efectivos, el factor human se reduce al
mnimo y se garantiza un alto grado de precisin.
Una de las primeras operaciones realizadas mediante el ADP fue
la nmina semanal y mensual en la que las organizaciones de gran
escala tales como los Departamentos Gubernamentales, tenan que
emplear numerosos cuadros de dependientes. Uno de los problemas
para producir nminas satisfactorias fue la necesidad de incorporar
continua y normalmente sobre una base individual, nuevos factores.
tales como pago de horas extras, incrementos por antigedad, deducciones especiales, impuesto al ingreso y variaciones de seguridad social,
que modifican constantemente los paquetes salariales de los empleados.
Para la computadora electrnica, programada adecuadamente para este
objetivo especfico, el cumplimiento de esta tarea con modificaciones
prcticamente inmediatas es slo un juego de nios.
Bsicamente la computadora es un apoyo mecnico a la ejecucin
aritmtica, y la idea se remonta al sencillo baco utilizado por los
griegos y otros pueblos primitivos, De hecho, muchas de las tcnicas
administrativas altamente sofisticadas y de reciente introduccin emanan de los mtodos del gobierno del dedo utilizados durante mucho
tiempo por personas que tenan que hacer sus propios clculos. La
primera mquina capaz de realizar las cuatro operaciones aritmticas
bsicas fue inventada por Blaise Pascal en 1642 y en forma significativa desde nuestro punto de vista, para ayudar a su padre, quien era
funcionario de aduanas." Efectuaba la multiplicacin sumando repe. tidamente y la divisin restando igual, repetidamente. Leibniz la mejo36 F. 1- M. Laver, Introducing Computers, H. M. S, O., 1965, ofrece una introduccin excelente.
460
r en 1671 al hacer posible que multiplicara directamente, pero se des-confiaba de su exactitud y no fue sino hasta el siglo XIX cuando se
construyeron mquinas calculadoras satisfactorias. Charles Babbage
(1792-1871), uno de los pioneros de la computadora digital, haba
inventado una mquina calculadora perfeccionada -su mquina diferencial- en 1812 y recibi el apoyo del gobierno para construirla. El
Registrador General utilizara en 1863 un modelo de esta mquina
para calcular tablas de vida, que eran empleadas ampliamente en las
aseguradoras. Mientras tanto Babbage haba concebido la idea de una
mquina analtica que, mediante funcionamiento automtico, realizara una secuencia de operaciones bajo control automtico efectuado
a travs de tarjetas perforadas. Esta fue, en efecto, una computadora
digital que se accionaba mecnicamente pero, a pesar del sustancial
apoyo, entre 1833 y 1842 no podra surgir una mquina efectiva por
H. M. Treasury, cuya provisin en esta poca econmica habla bien
sobre la idea bsica. Evidentemente la ciencia de la ingeniera todava
no estaba 10 suficientemente adelantada como para producir la labor
de precisin que requera la fabricacin de una mquina semejante.
Habiendo gastado gran parte de su tiempo y de su fortuna en el
proyecto, Babbage muri en 1871 y sus ideas para la poca fueron
olvidadas."
En Amrica Herman Hollerith utiliz el mtodo de la tarjeta
perforada para una mquina utilizada por primera vez en 1889 para
acelerar el censo norteamericano, y las mquinas de motor fueron
usadas gradualmente para propsitos estadsticos y de tabulacin, pero
la idea de Babbage no sera considerada nuevamente sino hasta 1939
cuando los Estados Unidos produjeron la calculadora controlada de
secuencia automtica, que sera sustituida por la Computadora Electrnica. La primera de stas, denominada ENIAC (Electronic Numeral
Integrator and Computer: computadora e integrador numrico electrnico) fue creada en 1943 para hacer tablas de disparo para el ejrcito norteamericano. Independientemente de esta idea J. von Neuman n
concibi el proyecto para la computadora electrnica moderna y la
primera computadora de programa registrado, EDSAC (Electronic Delay
de la Universidad de Cambridge, en Inglaterra, y fue puesta en operaStorage Automatic Calculator: calculadora automtica de reserva de
dilacin electrnica) lleg a construirse en el laboratorio matemtico
37 Urwick y Brech,
Diferencial" de Babbage.
op. cit.,
pp. 20-27, incluye una fotografa de la "Mquina
461
cin en mayo de 1949. Cuatro aos despus se construy una versin

modificada conocida como LEO (Oficina Electrnica Lyons) para J.
Lyons y Co., los proveedores, y fue puesta en servicio hacia fines de
1953. Fue la primera que se utiliz en el trabajo de oficina. Esta mquina sigui en uso hasta enero de 1965, pero entretanto los adelantos
en el campo haban sido tan rpidos y amplios que se inaugur una
nueva revolucin tecnolgica, cuyo posible impacto apenas se est
visualizando oscuramente. En tan slo quince aos se han realizado
grandes avances, especialmente en los Estados Unidos, donde las potencialidades del nuevo adelanto son aprehendidas rpidamente. La
computadora electrnica en sus formas diferentes es utilizable en muchos campos, particularmente en la mecanizacin superada de la produccin y la industria, por ejemplo, en procesos de control, y no
menos en la administracin, cuya simplificacin y concentracin se
facilita en una poca en que su proliferacin casi espontnea parece
tendiente a impedir un mayor desarrollo en todos los campos en los
que es esencial el apoyo, particularmente en el gobierno.
Adems de su uso evidente en la racionalizacin del trabajo de
oficina; en todas las operaciones donde debe manejarse y seleccionarse
una gran cantidad de elementos de informacin, como en el trabajo
de nminas ya mencionado; en actividades estadsticas y de censo;
control de almacn; trabajo policiaco; la computadora demuestra ser
cada vez ms til para la administracin. Al ofrecer una amplia informacin actualizada para apoyar la planeacin, el control y la toma
de decisiones, especficamente en el funcionamiento de procesos administrativos nuevos tales como la investigacin operacional,3s la computadora electrnica est ampliando indudablemente el mbito de la
actividad administrativa, no menor en la administracin pblica
donde la operacin extensiva y la organizacin a gran escala constituyen ahora el orden natural de las cosas. Sobre su influencia eventual
en la estructura de administracin actual, tal como la simplificacin
de la organizacin y los procedimientos y en algunas dispos.iciones
econmicas como la administracin concurrente de la recaudacin del
impuesto sobre el ingreso con el pago de la seguridad social, no tenemos sino nociones muy vagas. Pero todava hay tiempo y sera conveniente apresurarse cautelosamente. El gran peligro consiste en que
los cambios as introducidos podan conducir a un grado de inestabi3S Para un resumen interesante sobre las nuevas tcnicas de la administracin, en
algunas de las cuales la computadora electrnica es una herramienta importante, ver
}{. M. Treasury, Glossary 01 Management Techniques, HMSO, 1967.
462
Iidad tan alto en la organizacin social que podra prolongar indebidamente e incluso evitar recoger todos los frutos que promete el invento. Se requieren modificaciones fundamentales y en nuestra prisa
podramos fracasar en adoptar dichas disposiciones preparatorias que
'son necesarias para garantizar su mxima aceptacin. Esta es en gran
medida una tarea para el administrador.
Incluso el legislador necesitar solicitar el consejo del experto
sobre cmo puede, modificando las races de su impulso legislativo,
asegurar que el nuevo derecho no cambie, a travs de una complejidad excesiva, aumentar costos insostenibles al presupuesto nacional.
Todos debemos aprender conforme avanzamos yana tomar nada
por gratuito.
Sin embargo, debe recordarse que la computadora electrnica no
es sino la ms sofisticada de las herramientas nuevas y no un sustituto
del cerebro humano, un hecho que los proyectistas saben muy bien
pero, en su justificable entusiasmo por las maravillas de la ciencia,
tienden a pasar por alto. De ah sus retratos color de rosa sobre el
mundo en el siglo XXI, los cuales proliferan en la prensa, en las aulas
y en impresos ms permanentes.
No puede negarse que en una situacin ideal la ciencia es completamente capaz de hacer lo que los eruditos prometen y ms, ya que
debe haber muchos inventos nuevos a la vuelta de la esquina que
incluso los cientficos no pretenden prever. Pero nuestros profetas
normalmente parten de la premisa de que la laguna a llenar est entre
la posicin alcanzada por grupos limitados en las sociedades ms
avanzadas y lo que un grupo se'ecto puede lograr en un futuro inmediato. As, la simple tarea de organizar dichos adelantos para el vasto
conjunto de la humanidad subabastecida y la tarea colosal de educar
a sta y a sus hijos crea problemas que son alarmantes por su inmensidad, independientemente de la cuestin fundamental -que todava
no ha sido resuelta de si la gran mayora de la humanidad ser capaz
o no de adaptarse a las complejidades del mundo que los cientfiCOS
tienen en mente. En este sentido, el cientfico est tomando hoy da
el papel del utopista de ayer: toca al socilogo, al psiclogo y al administrador ponerle los pies en la tierra.
Suponiendo que el problema de la abundancia quedara resuelto
verdaderamente y que la productividad se incrementara y organizara
de tal manera que satisficiera todas las demandas materiales humanas
-en realidad una suposicin increble-, la necesidad inevitable de
muchos servicios nuevos ampliara el empleo en muchas nuevas direc-
463
ciones. Este problema ya est presente en las calles desordenadas, los

carros sucios del ferrocarril y los vastos servicios de polica, salvamento
y abastecimiento requerido cuando todo el mundo est de vacaciones
-carreteras embotelladas, playas y montaa congestionadas. Por supuesto, hay soluciones mecnicas mejoradas en proceso, pero inevitablemente toman tiempo y absorben energa humana. Y est tambin
la demanda creciente de servicios sociales y mdicos para detener el
curso creciente del malestar psicolgico cercano al derrumbamiento
debido a las reacciones ante las nuevas condiciones de los seres humanos que no estn preparados para vivir en el nuevo Elseo, si ese es
el trmino apropiado.
Aunado a estos est el problema ms mundano de renovar el equipo caduco, y sustituirlo con inventos nuevos de nuestros das. Entre
las naciones europeas Gran Bretaa es un ejemplo urgente de la
colosal tarea de deshacerse de la herencia material victoriana, por
ejemplo, en los hogares repugnantes de mucha gente razonablemente
acomodada pero condicionada a su inconveniencia, que prefiere con'servar antes que acabar con el gozo de placeres tales como el bingo
yel hipdromo. La nueva sociedad anunciada con su cobertura contra
el cielo para conservar la temperatura de los pueblos, descrita mucho tiempo atrs en 1898 por H. G. Wells en The Sleeper Awakesy
experimentada ya por los rusos en los vastos territorios deshabitados
de Sibera sumamente inhspitos, presenta problemas de servicios de
complejidad incomparable. Tambin deben afrontarse las consecuencias de poner en peligro el equilibrio de -Ia naturaleza con estos
adelantos increbles, de erigir una sociedad incapaz individualmente
de valerse por s misma en caso de una crisis no prevista, y de una
cada irreparable debido a que todo ha quedado integrado tan bien
que el que comete sabotaje tendr una fina seleccin de medios para
inducir el paro completo. Un sistema semejante se despedir inevitablemente de todos los prospectos de democracia, y podr ponerse en
funcionamiento slo por una oligarqua de tcnicos operando detrs
de escena, un grupo que los astutos y artificiosos aspiraran a constituir, probablemente como el nico capaz de construir sus balsas en
caso de catstrofe. Tales pesadillas de los escritores de ficcin no
retroceden ante el avance de la ciencia.
La respuesta no es obvia. Es claro que la solucin prctica deber
descansar en los polticos responsables con el apoyo cooperativo de
ciudadanos bien informados en todas partes. Pero una gran responsabilidad descansar en el administrador pblico, cuya contribucin
464
histrica ha sido examinada en este libro. Su funcin tradicional no

se transformar radicalmente en el nuevo mundo en perspectiva. Seguir siendo el servidor, pero uno mucho mejor equipado tcnicamente
y capacitado necesariamente de mejor manera que anteriormente dentro de su propia lnea, e incluso mas omnipresente segn la importancia relativa de los servicios personales sobre los aumentos en la
produccin material.
Dichos problemas ya estn siendo estudiados por grupos pequeos
de estudiosos y militantes, pero el esfuerzo total es relativamente magro. Llegara la poca en que el poltico y el ciudadano no estarn
mejor preparados para la conduccin de los asuntos de lo que han
estado antes. Nuestra educacin debe ser reorientada para hacer frente
a la vida, y no hay duda de que habr una gran obstruccin, no solamente por parte de aquella gente que exalta el arte y la literatura
como un sustituto de la vida, sino tambin por parte de aquellos
cientficos que confunden sus medios excitantes con los verdaderos
fines de la vida.
Como parte de nuestra preparacin en la accin poltica y la
ciudadana activa -dos objetivos que son trgicamente desatendidos
hoy da, descuido que contribuye considerablemente a nuestra incompetencia actual- necesitamos conocer mucho ms acerca de los supuestos administrativos de nuestro mundo presente as como estar
mejor preparados para comprender que nuestros administradores, no
solamente para el esclarecimiento de nuestras propias actividades, estn
a punto de capacitarnos para asegurar que dichas tendencias burocrticas, endmicas en todas las sociedades, no tienen la misma oportunidad de desarrollarse.
Para el administrador pblico mismo esto apunta a una mejor
comprensin a travs de una educacin y una preparacin ms apropiadas y una renovacin constante en los procesos de su profesin y de
otras ramas de conocimiento semejantes, vitales para la conduccin
de los asuntos del gobierno. La nueva ciudadana se dirigir ms a
las universidades para estudios de posgrado e investigaciones, en tanto que el administrador pblico requerir completar dicha educacin
ms cabal con una preparacin profesional continua y mejorada.
La administracin es un factor comn en todas las situaciones
sociales, y su comprensin contribuir positivamente a ofrecer un
camino para los adelantos en casi todos los campos, y en un sentido
intempestivo en el que los problemas de la coordinacin social son
.cada vez ms fundamentales, la administracin en todos sus aspectos,
ADAPTACIN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA :ePOCA
465
como arte y como ciencia, ser uno de los ingredientes esenciales en

la educacin de cada quien. Para el funcionario pblico, servidor de
los ciudadanos en general y de los polticos en particular, el estudio
de la administracin del campo pblico ser una disciplina esencial,
mientras que para todos se encomendar como una materia importante
que ayudar a explicar y aclarar mucho de lo que actualmente parece
tan oscuro.
I
1
NDICE
l.
EUROPA MEDIEVAL. ERA DE EXPERIMENTO
(l000
1500)
La sociedad feudal
En el contexto anglosajn
Finanzas: el curso de la tesorera
. Desarrollo de la administracin del palacio .. . . . . . . . . . .
Administracin en las localidades
Tcnicas de desarrollo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tpicos administradores de la poca. . . . . . . . . . . . . . . . . .
El creciente mbito de la administracin
n.
MEDIO ORIENTE. EL CHOQUE ORIENTE-OCCIDENTE
(1071-1683)
Poltica y administracin en las marchas orientales
El gobierno y la administracin otomanos
El harn
La ciudad de Constantinopla
El reclutamiento para la institucin gobernante: la familia de esclavos
Los fanariots
Otros adelantos administrativos
Algunos destacados estadistas-administradores
IIl.
7
8
11
15
20
23
31
42
46
1485-1603
Maquiavelo, administrador y filsofo
La revolucin administrativa de los Tudor
Un administrador Tudor: Toms Cromwell
La administracin de la frontera anglo-escocesa
El administrador Tudor: Lord Burghley
Felipe JI de Espaa como administrador
LA EUROPA DEL SIGLO XVI:
"
IV. LAs CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS

Los incas .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Los mayas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Los aztecas
El imperio espaol en Amrica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
467
60
61
69
76
78
80
85
87
91
101
103
107
113
115
120
124
131
132
141
145
151
468
NDICE
V.
EL SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA:
1610
1786
Richelieu y Luis XIII .

Colbert y Luis XIV ....
La administracin prusiana, 1640-1786 .
Lionel Cranfield: administrador de carrera .
Samuel Pepys: un servidor civil en formacin ...
La venta de cargos
.
o
o'
o'
o.
VI.
"
o.
"
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG . . . . . . . . . .
164
165
171
184
193
198
213
221
Administradores Sung destacados: Su Tungpo (1036.1101)

y Wang Anshih (1021-1086)
. 221
240
La administracin bajo las dinastas Ming y Ch'ing .
246
El servicio civil bajo la dinasta Ch'ing
"
250
China y el Occidente .
262
El servicio civil chino: revisin general
o
o'
VII.
265
A 1853
La administracin mogol
. 267
La Compaia del Este de la India: la fase comercial, 1600277
1833
La Compaa de las Indias Orientales: nacimiento de un
284
servicio civil, 1773-1853
1556
1649
ERA DE REVOLUCIONES:
'"
"
o.
o'
"
"
o'
o.
1815
Inglaterra alcanza la monarqua constitucional ..

La administracin de las colonias americanas ... . .
Burke y la reforma "econmica" .. ".
La Revolucin norteamericana
La Revolucin francesa .. "
Rusia: 1462-1730 ...
IX.
.",
LA POLITICA DE LA INDIAS
o"
VIII.
293
294
299
305
308
318
340
EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS MODERNOS DE ADMINISTRACIN PBLICA:
1815-1971 ..
o'
o.
350
El desarrollo de los servicios civiles en los Estados Un350

dos y Gran Bretaa .,
Un eminente servidor civil: Sir Charles Edward Treve1yan 364
El servicio pblico en los territorios coloniales
. 369'
La Revolucin rusa: burocracia del Estado unipartidista 384
398
Albert Thomas: estadista internacional .
404
La administracin internacional
o
"
NDICIi:
X. LA
ADMINISTRACIN PBLICA ADAPTNDOSE A LAS NECESI-
DADES DE UNA NUEVA POCA
era de la integracin global

modelo gubernamental central
consolidacin del servicio civil
gobierno local
Las corporaciones como un arma gubernamental auxiliar
El control de la administracin pblica. . . . . . . . . . . . . ..
La administracin pblica como una actividad especializada
El futuro de la administracin pblica
La
El
La
El
469
417
417
420
426
429
433
439
443
450
Este libro se acab de imprimir el

da 2 de febrero de 1989 en los
talleres de Fuentes Impresores, S.A.,
Centeno 109, 09810, Mxico, D. F.
Se imprimieron 2,000 ejemplares y
en su composicin se utilizaron tipos BaskerviIle de 12, 11:12, 10:11 y
8:10 puntos.
,
1
I,
1
,

INAP - Una Historía de La Administración Pública

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RED ~ACI()'\-\L DE BlBLlOl1'C\S

Nomt-re del lector

UNA HISTORIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA

. INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN

FONDO DE CULTURA ECONMICA

Primera edicin en ingls, 1972

D.R. 1989, FONDO DE CULTURA ECONMICA, S.A.

ISBN 968-16-2620-6 (Obra completa)

pblicos forman un grupo ocupacional con su lugar especfico en la

rodea y en sus races en el pasado, esta Historia de la administracin

Los trabajos citados en las notas de pie de pgina pueden dividirse

1. EUROPA MEDIEVAL. ERA DE EXPERIMENTO

EUROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500

Max Bloch, Feudal Society, Routledge &: Kegan Paul, 19?I.

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quien le proporcionaba proteccin. Se desarroll la jerarqua de tales

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4 T. F. Tout, Chapters in Medieval Administrative History, vol. H, Mandhester

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En 1066, cuando Guillermo, duque de Normanda, cruz el canal

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encontr los principales obstculos, no en los resentimientos de los

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El Registro del Gran Catastro, sobre el que usted pregunta, es el

A fin de obtener esta descripcin regional o geogrfica, el pas se

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quin la ocupa ahora, cuntas localidades hay, cuntos arados en

Galbraith, op. cit., pp. 94'-95, citando a

H. Round, Feudal England.

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FINANZAS: EL CURSO DE LA TESORERA

En una poca temprana, el proporcionar moneda en circulacin se

Sir John Craigh, The Mint, Cambridge, 1953, p. 33.

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veniente en Inglaterra y Normanda, particularmente en Winchester,

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rero, que an no era un cargo de gran dignidad. No obstante, aunque

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diez libras de plata (nuevamente cien). Al tercer da, como nos ha

Empleado del Tesorero

Dialogus. op. cit., pp. 79-80.

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El tesorero es el oficial ms importante, generalmente responsable'

cit., pp. 28-29.

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DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIN DEL PALACIO

Tout, op, cit., vol. 1, p. 178.

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estaban involucrados. Haba clusulas especficas relacionadas con el

A. L. Poole, From Domesday Book to Magna Carta, 1087-1216, Oxford, 1951.

Powicke, op. cit., p. 65.

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antiguos sobre administracin y la prctica en la Tesorera. El curso

BUROPA "MEDIEVAL: 1000 A 1500

La primera parte del libro est relacionada especialmente con el

op. cit., p. 15.

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B. Tierney, Medieval Poor Lata, California, 1959.

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ciales obtenidas, tales como la existencia de un comercio lucrativo y

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