U N I V E R S I D AD

DE

CONCEPCIN

FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y ADMINISTRATIVAS

DEPARTAMENTO DE ECONOMA

SECTOR DE SALUD EN CHILE

Oscar Crovo1*, Francisco Montecino1, Erick Pincheira1, Rodolfo Rojas1,
*e-mail para correspondencias: ocrovo@udec.cl

CONCEPCIN - 2013
NDICE
Pg.
Introduccin....2
Funcionamiento...3
Desarrollo....5
Evolucin........7
Reformas.....9
Polticas pblicas...11
Sistema de salud chileno en Latinoamrica..13

INTRODUCCIN
Diversas teoras1, clasifican la salud entre el primer y segundo lugar de las necesidades
bsicas humanas, lo cual nos da a entender que es una de las ms importantes de satisfacer,
es por esto que ha experimentado muchos cambios a lo largo de la historia, buscando
principalmente mejorar la calidad de vida de las personas.
A partir de esto, nacen los sectores de salud presentes en distintos pases del mundo, como
medida de salubridad e iniciativa de atencin hospitalaria de heridos y enfermos. Chile, a lo
largo de su historia, ha presentado varias etapas de dicho servicio social, remontndose
desde el siglo XVI hasta la actualidad, donde la evolucin ms grande se present en la
segunda dcada del siglo XX, de la mano de los avances mundiales existentes en el rea de
la salud. Sin embargo, esta no es la nica etapa que marc un antes y despus en el sector
de salud, ya que durante el gobierno militar (1973-1990) se implantaron reformas neoliberales dividiendo a este servicio en una parte pblica y otra privada.
A la fecha, el tema Salud est a la palestra en la sociedad chilena, siendo uno de los
principales puntos a mejorar por las distintas candidaturas presidenciales, donde la falta de
profesionales e infraestructura, el aumento en las listas de esperas y el lucro presente en
1

Galtung (1977), Max-Neef (1986), Doyal Gough (1994).

2

ISAPRES y farmacias hacen de ste, un tpico interesante dentro de la sociedad chilena y

el mundo poltico presente en el pas.
Dentro de este informe, recorreremos la importancia de este sector a nivel pas, su
evolucin a travs de la historia, su desarrollo econmico y poltico-social a nivel nacional
y en comparacin con las distintas naciones de Latinoamrica.

FUNCIONAMIENTO
El sistema de salud est compuesto por todas las personas naturales o jurdicas, de derecho
pblico o privado, que realicen o contribuyan a la ejecucin de las acciones de promocin,
proteccin y recuperacin de la salud y de rehabilitacin de la persona enferma.
El sistema de salud chileno est integrado por instituciones, organismos y entidades
pertenecientes al sector pblico y el sector privado, constituyendo un sistema de salud
mixto que es liderado por el Ministerio de Salud, ste tiene por tarea disear polticas y
programas, adems de la coordinacin de las entidades del rea, la supervisin, la
evaluacin y el control de las polticas de salud.
La base productiva del sistema de salud pblica est conformada por el Sistema Nacional
de Servicios de Salud (SNSS). Para ejercer su tarea, cada servicio de salud tiene en su
posicin varios hospitales operativos, de distintos niveles de complejidad y centros de
atencin abierta, pudiendo establecer contratos con proveedores privados para servir a
ciertas zonas o para tipos especficos de prestacin. La atencin de salud primaria est a
cargo de Centros de Atencin Primaria.
Dentro del sistema pblico existe un seguro social de salud administrado por el Fondo
Nacional de Salud (FONASA). El seguro opera sobre la base de un esquema de reparto, se
financia con el 7% de la renta imponible de sus asegurados y con recursos provenientes de
impuestos generales de la nacin. Los beneficios que este esquema otorga son los mismos
para todos los afiliados, independientemente del monto de la prima cancelada y del tamao
del grupo familiar cubierto. Esta institucin opera en base a cuatro tramos. Tramo A y B se
encuentran exentos de todo pago; Tramo C paga el 10% del total y Tramo D paga el 20%
del total.
3

Adems del Sistema Nacional de Servicios de Salud, existen otras instituciones del
subsector pblico que cuentan con sistemas propios de salud, destinados a dar atenciones de
salud a su personal y cargas familiares, para lo cual cuentan con establecimientos y
unidades asistenciales de atencin abierta y cerrada, cabe destacar los establecimientos de
las Fuerzas Armadas y de Orden, que son financiados por aportes fiscales.
Por otro lado, el sistema de salud privado lo conforman las Instituciones de Salud
Previsional (ISAPRE), las mutuales en su aspecto financiero previsional y los productores
de salud particulares. Las ISAPRE operan como un sistema de seguros de salud basado en
contratos individuales pactados con los asegurados, en el que los beneficios otorgados
dependen directamente del monto cancelado. Las mutuales son financiadas con el 0.9% de
la renta de las empresas asociadas. Los proveedores privados de salud son los hospitales,
clnicas y profesionales independientes que atienden tanto a los asegurados de las ISAPRE
como a los cotizantes del sistema pblico.
La afiliacin a una ISAPRE requiere de una cantidad de dinero determinada por cada
ISAPRE, la cual depende del tipo de seguro que se adquiera y de las caractersticas del
afiliado. El trabajador puede cancelar montos adicionales al 7% con el fin de obtener
beneficios adicionales.
Las personas indigentes y no cotizantes forman parte de FONASA. Los cotizantes adscritos
a FONASA pueden elegir entre dos modalidades de atencin: la modalidad institucional
(atencin cerrada) y la de libre eleccin (atencin abierta). En la atencin cerrada, los
cotizantes reciben las prestaciones en hospitales o centros de atencin primaria. En la
atencin abierta, los cotizantes reciben sus atenciones de prestadores privados adscritos a
esta modalidad. La modalidad institucional requiere un copago que vara de acuerdo al
nivel de ingreso de la persona, quedando excluidas de este copago las personas cuyo
ingreso es inferior a un nivel mnimo establecido. La modalidad de libre eleccin requiere
un copago que depende del nivel en el cual se ha inscrito el prestador de salud. Los
beneficiarios indigentes y no cotizantes del sistema pblico estn excluidos de esta
modalidad.

DESARROLLO
A medida que ha ido evolucionando el sistema de salud en Chile, se han podido cubrir las
necesidades que el pas demanda. Esto ha sido logrado a travs de un largo proceso que en
sus inicios comenz con simple beneficencia y caridad, y que el da de hoy el gobierno se
ha preocupado de satisfacer de buena manera, invirtiendo una gran cantidad de dinero, en el
mejoramiento de infraestructura y logrando entregar mayor tecnologa en los consultorios,
hospitales, medicamentos, laboratorios, etc. para poder responder a la gran demanda que
presentan estos servicios. Con el paso de los aos se han ido logrando cubrir estas
necesidades, pero siguen apareciendo otras nuevas y para satisfacerlas hay que ir
analizando los recursos que se tienen para aprovecharlos de una mejor forma para buscar
una buena respuesta.
Como el sistema de salud de Chile es de base mixta, se busca lograr una equidad en el
sistema para que nadie sea excluido, ya que en su gran mayora la salud se considera un
bien privado. Sin embargo, este bien no puede ser 100% pblico, debido a que, para poder
cubrir estas necesidades que se van generando, se necesitan de recursos (ingresos) y si no
existieran ingresos slo lograramos una equidad pero perderamos la calidad que presentan
estos servicios a la sociedad.
5

Se entra entonces, en el debate de:

o Eficiencia vs. equidad
o El mercado vs. el Estado
o Liberalismo vs. Intervencionismo

Esto provoca la necesidad que el estado intervenga en el sistema econmico.

Evaluacin econmica: relaciones costo beneficio, costo eficacia, etc.

A nivel del productor individual, la economa de la salud con ayuda de la contabilidad nos
ayuda a conocer los costos de la produccin.
En base a ello y a las condiciones del mercado, el productor puede determinar sus precios o
tarifas.
Principales mercados
En el sector salud hay varios mercados importantes, sujetos a caractersticas propias.
Algunos de ellos son:
-Mercado de servicios de salud.
-Mercado de seguros.
-Mercado de productos farmacuticos y otros insumos.
-Mercado de equipos y tecnologa.
El sector salud produce una amplia gama de bienes y servicios, desde agua limpia hasta
ciruga esttica y trasplante de rganos.
Esta produccin puede clasificarse en:
-Bienes pblicos

-Bienes meritorios
-Bienes privados
Los bienes pblicos y meritorios deben ser financiados por el gobierno, porque el sector
privado no tiene ningn inters en hacerlo y la sociedad los necesita.
Los bienes privados pueden ser financiados por el sector privado con mayor eficiencia. Sin
embargo, incluso este mercado tiene grandes imperfecciones y requiere intervencin
estatal.
Mediante la macroeconoma de la salud podemos saber si sta se distribuye equitativamente
entre toda la poblacin o si hay grupos menos favorecidos.
A travs del financiamiento pblico, el Estado tiene el potencial de mejorar la equidad y
reducir la pobreza.
De esta forma, contribuye al desarrollo de la sociedad.
EVOLUCIN
Los inicios del sector salud en Chile, datan de a mediados del siglo XVI como necesidad
del mejoramiento de las medidas de salubridad y atencin hospitalaria de enfermos y
menesterosos. La evolucin de dicho sector esta estrictamente ligada a la historia y
desarrollo del pas, sin embargo, esta evolucin no se ha presentado de forma constante y
horizontal, debido a que esta crece con respecto a los intereses de la sociedad y autoridades
de diferentes etapas del pas. Los cambios del sistema de salud han sido paulatinos,
cotidianos y multidimensionales. Sin embargo, para poder nombrar y explicar la evolucin
del sector salud en el pas, vamos a identificar y nombrar cinco periodos histricos.
El periodo entre los aos 1552 y 1917, donde se crearon hospitales y servicios sanitarios,
donde era responsabilidad de autoridades locales el funcionamiento de estos. A partir del
siglo XVI hasta el siglo pasado, la restructuracin del sistema de salud fue de forma
paulatina, a travs de varias instituciones publicas y privadas e incluso de beneficencia.
Luego existi un periodo de maduracin del desarrollo social y poder ende de salud, este
periodo se formo entre los aos 1917 - 1952. El pas cuenta con una reconocida historia de
seguridad social, focalizada en los pobres y desempleados.

En 1924 se cre el Ministerio de Higiene, Asistencia y Previsin Social y se estableci el

Seguro Obrero Obligatorio (ley 4.054) , lo que llevo a la creacin Caja de Seguro Obrero
,la cual fue destinada a cubrir los riesgos de enfermedad invalidez, vejez y muerte. En el
ao 1948, se constituyo el Colegio Medico de Chile, el cual destaco en la formulacin de
las polticas de salud.
El tercer periodo transcurrido entre los aos 1952 - 1973, donde en 1952 se creo el Servicio
Nacional de Salud, unificando los distintos organismos pblicos que prestaban sus
servicios, alcanzando una importante cobertura del rea asistencial de Chile.
Desde 1964 se iniciaron reformas sociales que en salud destacaron por inversiones en
infraestructura, formacin y extensin de cobertura geogrfica, fue tambin dentro de este
ao donde el SNS se transform en una empresa con 120.000 funcionarios, cuya red
asistencial alcanz una importante cobertura geogrfica y poblacional . Durante este
perodo, la medicina estuvo estrechamente ligada al desarrollo social del pas, incluyendo
aspectos de liderazgo social y poltico. Al final del perodo, se encontraban mdicos en la
Presidencia de la Repblica, el parlamento, municipalidades entre otras relevantes
entidades pblicas.
En perodo de dictadura y reformas neoliberales entre 1973 y 1990 existieron reformas
del sistema global de salud, ocurridas en este lapso, reflejaron las polticas generales
econmicas y sociales del gobierno militar, destacando las reformas neoliberales que
promovieron al sector privado.
Entre 1973 y 1980 hubo una disminucin significativa del gasto social y del financiamiento
al SNS, conservndose la misma modalidad de organizacin y funcionamiento previos,
pero bajo rgimen autoritario. Se reorganiz al Ministerio de Salud y sus instituciones
relacionadas y se cre el Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS) que rige
actualmente .La creacin del rgimen de prestaciones de salud mediante la denominada ley
de salud, (ley 15.469, ao 1985), fij las caractersticas del modelo de financiamiento,
previsin y atencin de salud vigentes, destacando la libertad de optar por alternativas
pblicas o privadas en la previsin y atencin de salud y contribucin proporcional al
ingreso en el sistema pblico.

El ultimo periodo es aquel que rige desde 1990 hasta la actualidad, los gobiernos de la
Concertacin han asumido una responsabilidad gubernamental que en los primeros aos ha
consistido principalmente en la administracin del sistema de salud heredado, se ha
realizado un notorio incremento de inversiones apoyadas en prstamos internacionales y se
han estudiado las propuestas de adecuacin y reforma del sector. Las orientaciones de las
reformas propuestas se basan en aspectos relevantes como, las polticas y planes nacionales,
tanto econmicas como sociales, la bsqueda de mejorar la gestin del sector pblico e
incrementar el proceso de descentralizacin.
REFORMAS
Un proceso de reforma sanitaria o de salud implica una modificacin de una parte de la
constitucin de un estado, sustituyendo e innovando normas que no alteren en demasa la
estructura fundamental de la constitucin. Primordialmente, lo que se busca a travs de
estas iniciativas es mejorar o dar solucin, en lo posible, a problemas que presenta
usualmente la poblacin (dficit atencional en sectores pblicos, abusos en cobros, mejoras
tecnolgicas), garantizando la igualdad de derechos e implementando polticas basadas en
la equidad y solidaridad comunitaria. Es comn que los sistemas de salud se encuentren en
estado de renovacin constante debido a las imperfecciones del mercado de la salud y los
avances en medicina y salud pblica.
Al realizar un anlisis, en las cuales se enmarca las reformas de salud de los ltimos 35
aos es posible describir tres grandes reformas

en el sistema de salud chileno.

La Reforma del Rgimen militar:

En los aos 60 y hasta mediados de los 70; los indicadores de salud (mortalidad general,
esperanza de vida al nacer, entre otros), indicadores de capacidad de recursos humanos,
materiales y financieros mostraron un progreso favorable para el sistema de salud, sin
embargo dicho sistema revelaba deficiencias considerables, tales como; escasa capacidad
administrativa en instancias locales, fuertes diferencias entre las cotizaciones requeridas y
las bonificaciones recibidas, las opciones de las personas para elegir entre profesionales y
establecimientos era reducidas, el sistema de salud era mayoritariamente estatal y
centralizado.

El rgimen militar trajo consigo una seguidilla de cambios y reformas en la constitucin

Chilena. La primera reforma de la salud fue en el ao 1979 y se establecieron varios puntos
importantes en ella:
-

Se modific de la estructura del sistema de salud. Suplantando el antiguo Servicio

Nacional de Salud que se encontraba fusionado con el Servicio Mdico Nacional

(SERMENA), por 24 servicios de salud autnomos con personalidad jurdica y patrimonio
propio encargados de la administracin territorial de los hospitales traspasados a la
administracin municipal. Con ello se fortaleci la descentralizacin.
-

Se cre un sistema dual de financiamiento, en donde coexistan el sector pblico

y un conjunto de isapres, en los cuales las personas tenan la opcin de cotizar por
cualquiera de ellos en un derecho de libre eleccin. Por otra parte, las isapres fueron
autorizadas para administrar las cotizaciones y otorgar prestaciones de salud (apuntando
principalmente a los sectores ms acomodados).
-

Se redefini las funciones del Ministerio de Salud calificndolo con carcter

normativo y fiscalizador. A su vez se transform el SERMENA por el Fondo Nacional de la

Salud (FONASA), este organismo paso a recibir todos los recursos de la seguridad social y
el aporte fiscal destinados a la salud.
La reforma con el retorno a la democracia:
La segunda reforma se dio con la vuelta a la democracia en 1990. El principal objetivo de
este proceso fue recuperar la infraestructura y el funcionamiento del sistema pblico de
salud, vctima de 17 aos de desfinanciamiento e intentos fallidos de privatizacin. El
primer punto que se abord fue la regulacin de un modo ms firme a los seguros privados,
mediante la creacin de la Superintendencia de Isapres. Adems, se ensayaron e instalaron
distintos mecanismos de pago e innovaciones asistenciales, principalmente en la atencin
primaria. Luego, en 1997, una ley cambi el carcter de Fonasa, dndole las atribuciones de
un seguro pblico de salud con capacidad para comprar atenciones para sus asegurados.
Con ello, se consolid la separacin de las funciones de aseguramiento y prestaciones de
servicios de salud.
La reforma Auge:

10

Finalmente, la tercera reforma (la ms relevante del ltimo tiempo) comenz el ao 2000
durante el gobierno de Ricardo Lagos. Si bien, tuvo diferentes aspectos, el ms notorio fue
el otorgamiento de garantas explcitas para la atencin oportuna y de calidad de un
nmero importante de patologas con un alto impacto social, en trminos de carga de
enfermedad y/o de percepcin social. Adicionalmente, se otorg garantas de proteccin
contra el gasto excesivo asociado a las mismas. Aunque la reforma no busc eliminar la
dualidad en el sistema creado en la dcada de los 70, busc atenuar sus efectos al
garantizar una atencin de igual calidad a toda la poblacin, independientemente del tipo de
seguro que tuviera el beneficiario.
POLTICAS PBLICAS
Se define como poltica pblica al conjunto de principios y acciones que son adoptadas por
un gobierno o estado, destinados a resolver problemas pblicos relevantes en beneficio a la
sociedad. Sin embargo, estas polticas no son homogneas a lo largo de la historia de un
pas, ya que estas manifiestan los intereses de la sociedad y autoridades regentes.
Para realizar una poltica publica es necesario identificar el problema y desarrollar las
alternativas de solucin, como tambin analizar los costos y beneficios, evaluar el impacto
de la medida sobre la sociedad y por ltimo establecer objetivos medibles a mediano y
largo plazo.
Dentro del tema salud en chile, los principales problemas existentes son el alcohol y drogas,
financiamiento, acceso y calidad de servicios, obesidad y salud bucal. Todo lo anterior se
puede mencionar como las inequidades en salud existentes en Chile.
El ministerio de salud, es quien se dedica al diseo de polticas en salud, como tambin es
responsable de la coordinacin, supervisin y control de estas.
Se puede decir que la idea de Medicina social se remonta a los aos 30s, cuando
Salvador Allende asume como ministro de salubridad en el gobierno de Pedro Aguirre
Cerda, donde su principal preocupacin era la salud del nio chileno. A partir de esta fecha
se han generado polticas pblicas sanitarias de importancia para la sociedad chilena las
cuales sern explayadas a continuacin, como por ejemplo el "Sistema de proteccin

11

Social" (2009), la Ley Anti-Tabaco (1995-2011), municipalizacin de la salud primaria

(1980), el CONACE (2011), entre otras.
La creacin de ISAPRES, a partir de 1981, signific la llegada de inversionistas privados al
rea de la salud en Chile, lo que si bien gener que el sector privado creciera debido a la
competencia de mercado generada, tambin ocasion que la diferencia entre el sector de
salud pblica y privada fuera muy notaria. La sociedad actualmente apela a que la gente
con mayores recursos econmicos puede conseguir mejores servicios en cuanto a la calidad
de atencin, mientras que los dems no solo deben esperar largas listas de esperar por la
falta de especialistas e infraestructura, sino que la calidad no va a ser la misma que la que
presenta el sector privado.
Se puede decir que la Ley de ISAPRE es una poltica publica, aunque slo cubre a un 18%
del pas, genera recursos econmicos para solventar a la salud pblica y de esta forma
generar una base para la ley GES (AUGE), que es la principal poltica pblica en el sector
salud, ya que su funcin es establecer garantas explicitas en prevencin, diagnstico y
tratamiento de 69 enfermedades. Teniendo como fin mejorar la salud pblica en calidad,
oportunidad, acceso y financiamiento.
Si bien, hemos hablado de recursos financieros durante la extensin de este punto, es
necesario saber que organismo regulariza esto. Dentro del ministerio de salud, existe un
departe llamado "Departamento Economa de la Salud", ste tiene como misin colaborar
en la formulacin de polticas, planes y programas de salud que orienten la asignacin de
estos recursos, siempre resguardando los criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad
financiera.
Teniendo en cuenta la informacin anterior podemos contestar la pregunta de que son las
polticas en la salud y que hace que estas sean consideradas pblicas. En resumen las
polticas pblicas en el rea de la salud en Chile, buscan mejorar la calidad de vida de los
chilenos, proveer servicios acordes a la expectativa de la poblacin y disminuir las
desigualdades en salud.

SISTEMA DE SALUD CHILENO EN LATINOAMRICA

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La descentralizacin de la salud es la forma de organizacin ms adecuada para

implantar y desarrollar un nuevo paradigma que se apoye en la complementariedad entre
los sectores social, pblico y privado (Finot, 2001).
En la actualidad, algunos pases de Latinoamrica, experimentan importantes reformas
dirigidas a elevar la eficiencia, eficacia y efectividad de su funcionamiento. Si bien queda
en evidencia avances positivos en cuanto a la descentralizacin en salud, aun quedan
muchos obstculos por vencer y xitos por alcanzar para elevar y fortalecer el
funcionamiento de los sistemas de salud de Latinoamrica.
En lo que respecta al funcionamiento de los sistemas de salud en Amrica Latina, "se puede
observar una doble tendencia: por un lado a unificar los servicios pblicos y colectivos
dentro de un mismo sistema y, por otro, a transferir competencias a las autonomas
subnacionales. Los casos ms antiguos de unificacin del sistema de salud seran Chile y
Costa Rica, luego lo hizo Brasil (coincidentemente con la Constitucin de 1988) y
actualmente avanzan en una direccin similar Colombia y Argentina" (Finot, 2001: 95).
En Chile, hacia finales de los 70s y comienzos de los 80s producto de las reformas
iniciadas, se cambi la estructura y funcionamiento del sector salud chileno, con la creacin
del Fondo Nacional de Salud (FONASA), el Sistema Nacional de Servicios de Salud
(SNSS) y las instituciones de Salud Previsional (ISAPRE); adems de la descentralizacin
y municipalizacin de la atencin primaria (Titelman, 2000: 11). Sin embargo, "la
neodemocracia encontr un sistema de salud totalmente descoordinado, con el sector
pblico incapacitado para dar abasto a la demanda y con un sector privado poco importante
pero muy poderoso y bastante desregulado" (Labra, 2000: 272).
De acuerdo a Titelman (2000: 29) la estructura actual del sector salud, tiende a producir
desigualdades en el acceso y calidad de los servicios, adems de problemas de eficiencia y
gestin de los recursos a nivel pblico y privado.

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REFERENCIAS
Ley 19.465, Sistema de salud de las fuerzas armadas
Ley 16.744, Establece normas sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales
Titelman, Daniel (2000). "Reformas al sistema de salud en Chile: Desafos
pendientes". Serie Financiamiento del Desarrollo N 104. CEPAL. ECLAC. Santiago de
Chile. Septiembre.
Finot, Ivn (2001). "Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica". CEPAL-Serie
Gestin Pblica N 12. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica
y Social (ILPES). Santiago de Chile.
Infante, A. Paraje, G. 2010. La reforma de salud. Las nuevas polticas de proteccin social.
Miranda, E. Descentralizacin y privatizacin del sistema de salud chileno.
Medicina Social, 77 - volumen 1, nmero 3, diciembre 2006.
PEREZ LUGO, Jorge Ernesto; BENTACOURT, Jos de los Santos y SUAREZ
VILLALOBOS, Pilar Katiuska. Descentralizacin y sistemas de salud en Amrica
Latina. Revista de Ciencias Sociales [online]. 2006, vol.12, n.1 [citado 2013-11-12], pp.
36-45
.
Disponible
en:
<http://www.scielo.org.ve/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S1315-95182006000100004&lng=es&nrm=iso>. ISSN 1315-9518.
http://www.colegiomedico.cl/Portals/0/files/biblioteca/documentos/otros/Sistemasaludchile
no.pdf

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