MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO PERUANO

Modernizacin administrativa del Estado Peruano

Los mecanismos de control sobre la administracin pblica con que se cuenta
actualmente se basan por lo que la simplificacin administrativa ha sido con
frecuencia reconocida como una metodologa til para mejorar procesos y
reducir costos, tiempos y trmites. Esto es parcialmente cierto, en tanto sus
instrumentos no solamente permiten obtener las mejoras antes referidas, sino
que, a travs de su relacin directa con diferentes variables econmicas y
sociales, contribuye a impulsar la competitividad, la generacin del empleo, la
reduccin de la pobreza y la informalidad.
Para poder entender el sentido de la relacin entre la simplificacin
administrativa y las variables econmicas y sociales relevantes, as como
describir el entorno nacional, en primer lugar, vamos a revisar determinados
aspectos conceptuales y comentar indicadores de desempeo del pas.
Seguidamente, realizaremos un recorrido que parte de la publicacin El otro
sendero, de Hernando de Soto, y las contribuciones del Instituto Libertad y
Democracia (ILD) hasta las recientes reformas implementadas por la Secretara
de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros, en colaboracin
con las instituciones que conforman la Mesa Nacional de Simplificacin de
Trmites Municipales para Empresas (INTERMESA)1.
Conforme a Ley corresponde a la Secretara de Gestin Pblica tutelar el
cumplimiento de las reformas administrativas en la Administracin Pblica, as
como disear y proponer instrumentos y metodologas que faciliten la atencin
a los ciudadanos y la calidad en los servicios pblicos. Por ello, vamos a
profundizar sus principales desarrollos tanto en Modernizacin del Estado
como en Simplificacin Administrativa.

Alonso, P. et al. 2007. REPBLICA DEL PER Evaluacin de la Gobernabilidad Democrtica.

Washington D.C. USA. Interamerican Development Bank

Finalmente, con el nimo de aportar nuevos instrumentos para la gestin

pblica, presentamos una clasificacin de los municipios del pas elaborada en
funcin del nmero de habitantes y sus caractersticas tanto geogrficas como
sociales; adems, alcanzamos una propuesta para el uso escalable de las
soluciones de tecnologas de la informacin mediante el empleo del software
libre, y resaltamos los beneficios del Public Management como modalidad de
direccin en las instituciones pblicas.
Administracin del Estado Peruano
Con el propsito de contextualizar la problemtica de la simplificacin
administrativa,

presentaremos

preliminarmente

determinados

aspectos

conceptuales que nos ayudarn a vincular y valorar el objeto de nuestra

investigacin con variables relevantes como el crecimiento econmico, el
desarrollo institucional, la desigualdad, la regulacin gubernamental, la nueva
gestin pblica, entre otras. Seguidamente, revisaremos la situacin del pas
en ciertos indicadores claves de desempeo que nos revelarn los logros
alcanzados y las agendas pendientes por implementar.
La eliminacin de la pobreza, la reduccin de la informalidad y la generacin
de empleo requieren de un crecimiento elevado y sostenible del Producto Bruto
Interno (PBI) sustentado en el incremento de la productividad2. Las reformas
estructurales facilitan tales incrementos y contribuyen al crecimiento econmico
mediante mejoras al marco regulatorio, incentivos adecuados, mayor
coordinacin institucional y flexibilidad en los mercados.
Refiere Samuel Huntington (1968) que el principal problema de la poltica es el
atraso en el desarrollo de las instituciones que deberan respaldar los cambios
econmicos y sociales. Dani Rodrik (2010) seala que el cambio estructural
podra ser un motor del desarrollo, siempre y cuando se corrigieran las brechas
de productividad laboral en los diferentes sectores de la economa; existiera

GOVERNA, 2009. Lineamientos Estratgicos para Intermesa: Profundizacin de las Reformas de S

+},{-{p{mplificacin de Trmites Empresariales. Lima, Per.

una colaboracin estratgica entre el sector pblico y el privado, y un mayor

dilogo entre l{kol

{p

Uj+
}s instituciones. Rodrik coincide con Michael Porter (2010) en evidenciar para el
caso peruano el desafo de alcanzar una mayor diversificacin en las
exportaciones; para ello, indican, se requiere incrementar la productividad y
promover procesos innovativos.
Douglas North (2003) sugiere la continua revisin del marco institucional a fin
de verificar que los incentivos apunten a que la gente sea productiva y creativa.
Tambin propone cambiar la estructura de los mercados para garantizar ms
efectivamente los derechos de propiedad y generar incentivos hacia la
actividad productiva. Asimismo evidencia la necesidad de reformar el sistema
judicial de modo que permita hacer cumplir los contratos a bajo costo, Por otra
parte, recomienda incrementar el ingreso de los ms pobres, mediante la
reestructuracin del sistema educativo, centrando la atencin en los niveles
preescolar y primario para proveer a la gente de las destrezas y conocimientos
necesarios para incrementar su productividad. Afirma adems, asimismo, que

para garantizar la calidad es necesario establecer estndares de modo que

solo las instituciones que cumplan con ellos sean certificadas.
Por otro lado, analiza la formacin de un escenario adecuado para el desarrollo
econmico. En ese sentido, manifiesta que la comprensin del marco
institucional y de los procesos de decisin es muy compleja, pero
imprescindible para elaborar reglas que reduzcan los costos de transaccin,
agrupen el conocimiento disperso y se adapten continuamente. Igualmente,
enfatiza que en esta tarea de diseo es esencial la formacin de un marco
poltico adecuado, lo que puede exigir revertir inercias institucionales y superar
ciertos vetos3.
En cuanto a prescripciones normativas, North destaca: a) el desarrollo
econmico no est necesariamente garantizado para todos los pases; las
creencias y las instituciones determinan las posibilidades del desarrollo; b) en
el anlisis y la definicin de estrategias de desarrollo se debe adoptar un
enfoque global que tenga en cuenta la complejidad y la interdependencia de la
matriz institucional; las instituciones formales deben ser coherentes con las
informales y con los mecanismos de supervisin y coercin (el simple cambio
de las reglas formales no produce necesariamente los efectos que se buscan);
c) la concepcin estrecha del laissez-faire como poltica central del desarrollo
lleva al fracaso; las instituciones, creencias e incentivos son importantes, y hay
espacio para la accin poltica; d) el marco institucional debe garantizar un
marco de orden en el que el Estado se comprometa creblemente a respetar los
derechos polticos y econmicos; e) las instituciones del mundo desarrollado no
se deben replicar en los pases en desarrollo como meras traslaciones; f ) la
estructura de incentivos que establece la sociedad es esencial para el
desarrollo; g) los procesos para adoptar una poltica de consenso requieren
inversin en capital humano, son lentos y los resultados no estn garantizados,
y h) las instituciones que favorecen el desarrollo son aquellas que se pueden

Instituto de Libertad y Democracia. 1990. La Simplificacin Administrativa, primer paso hacia la

desburocratizacin. Cuaderno de Trabajo Cuatro. Segunda Edicin. Per

adaptar a las contingencias, que permiten los procesos de prueba y error, y

tienen capacidad para eliminar las soluciones no eficaces.
El trabajo desarrollado por Alberto Chong y Mark Gradstein (2004) relaciona la
calidad institucional, la desigualdad y la informalidad. Proponen un modelo
terico que relaciona la menor calidad institucional con un mayor tamao del
sector informal. Aaden que el aumento de la desigualdad en los ingresos,
mediante la reduccin de los beneficios relativos de la formalidad para los
pobres, tambin incrementa la informalidad.
Edward Glaeser et al (2002) encuentran un efecto adverso probablemente
importante de la desigualdad sobre el desarrollo econmico y el progreso
social. Consideran que particularmente en pases con instituciones polticas
dbiles, la desigualdad es una fuente de fractura institucional y debe ser
contrarrestada a travs de la redistribucin. Sin embargo, advierten sobre los
riesgos de las polticas masivas de redistribucin sin considerar las mejoras
institucionales, que podran incluso frenar drsticamente el progreso econmico
y social. Glaeser (2005), asimismo, subraya que las sociedades ms
desiguales son menos propensas a presentar democracias o gobiernos que
respeten los derechos de propiedad, que las sociedades desiguales
redistribuyen menos, que la desigualdad y la heterogeneidad tnica presentan
una alta correlacin, ya sea debido a diferencias en el nivel educativo o
factores culturales. La heterogeneidad tnica reduce la redistribucin.
En relacin a los marcos institucionales locales, Eduardo Wiesner (1998)
refiere que estos son ms dbiles que al nivel nacional. Manifiesta que para
fortalecer el marco institucional local hay que ir ms all de la asistencia tcnica
y de la retrica, que es necesario crear una demanda real a nivel local por
factores institucionales. Seala que esa demanda surge, principalmente, del
pago de una proporcin importante del gasto pblico local a travs de
impuestos y tasas cubiertas por el ciudadano que generan exigencias reales
por informacin, por derechos de propiedad bien definidos, por transparencia,
por accountability poltica y fiscal y por evaluacin del desempeo.

Simeon Djankov et al (2006) indican que la regulacin gubernamental de los

negocios es un determinante importante del crecimiento. Por ello, sugieren que
los pases, al momento de disear sus polticas de crecimiento, deberan dar
prioridad a las reformas de sus regulaciones comerciales. Asimismo, observan
que hacer negocios est directamente vinculado a reformas especficas, como
implementar una ventanilla nica, una oficina de crdito o la reduccin de la
indemnizacin por despido. Por ltimo, destacan que identificando e
implementando reformas se puede acelerar el crecimiento econmico.
Sobre la legitimidad de la regulacin Gunnar Trumbull (2010) apunta que las
teoras enfatizan el rol del gobierno ya sea en la correccin de las fallas del
mercado para promover una mayor eficiencia, o en la limitacin del
funcionamiento eficiente de los mercados con el fin de perseguir objetivos de
bienestar pblico. En cualquier caso, las caractersticas del mercado sirven
para justificar la intervencin reguladora. Sin embargo, advierte, que es
importante considerar los aspectos histricos y las condiciones contingentes
bajo las cuales los mercados son construidos as como legitimados.
No obstante la importancia de la regulacin, es necesario recordar que no
todas las medidas regulatorias responden a fines deseables, lo que puede
ocasionar mayores costos para la sociedad al crear barreras a la inversin y al
comercio, adems de aadir costos administrativos innecesarios y generar una
prdida de competitividad. Ms an, crear incentivos perversos que desarrollen
corrupcin y falta de transparencia en la administracin de los recursos
pblicos.
Los factores claves para alcanzar un adecuado desempeo competitivo son
dos. El primero es la facilitacin de la apertura y operacin de las empresas, y
el segundo, el clima de negocios en los mercados y la regulacin existente.
Isabel Garca (2007) sostiene que la nueva gestin pblica persigue la creacin
de una administracin eficiente y eficaz, es decir, una administracin que
satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor costo posible,
favoreciendo para ello la introduccin de mecanismos de competencia que

permitan la eleccin de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de

servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que
otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para
que por un lado, perfeccionen el sistema de eleccin, y por otro, favorezcan la
participacin ciudadana.
John Bryson et al (2007) sealan que un aspecto clave para el xito de las
organizaciones pblicas es la habilidad para identificar y construir capacidades;
particularmente, sus competencias distintivas en la finalidad de crear con ellas
valor para sus grupos de inters relevantes.
Competencias y capacidades de los tres niveles de gobierno
Al Gobierno Nacional le corresponde el rol rector de las polticas nacionales y
sectoriales que se derivan de las competencias que comparte con los
gobiernos regionales y locales. Este rol rector involucra las siguientes
responsabilidades:
Formular, en coordinacin con los gobiernos descentralizados, las polticas
pblicas nacionales y sectoriales.
Prestar asistencia tcnica, capacitacin y el adecuado traslado de
informacin a los gobiernos descentralizados.
Monitorear el cumplimiento de las competencias y funciones que transfiera a
los gobiernos descentralizados.
Establecer lineamientos o regulaciones especficas para la provisin de
bienes y servicios que forman parte de las competencias y funciones
transferidas a los gobiernos descentralizados.
El Gobierno Nacional cuenta con la Secretara de Descentralizacin para
cumplir con sus funciones en el marco del proceso de descentralizacin.

Los Gobiernos Regionales son el segundo nivel de gobierno del Estado

peruano, elegidos a travs de votacin popular4. Estn constituidos sobre la
base de departamentos para organizar y conducir la gestin pblica regional,
en concordancia con los objetivos nacionales, y en coordinacin con los
gobiernos locales.
Sus principales funciones son:
Fomentar el desarrollo regional integral sostenible.
Promover la inversin pblica y privada, y el empleo.
Garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades
de sus habitantes.
Promueve la participacin ciudadana y realiza rendicin de cuentas de su
gestin.
La estructura bsica de los gobiernos regionales est conformada por los
siguientes rganos:
Consejo Regional: es el rgano normativo y fiscalizador del gobierno
regional y est integrado por consejeros/as regionales, elegidos/as por sufragio
directo por un periodo de cuatro (4) aos.
Presidencia Regional: es el rgano ejecutivo del gobierno regional. El
presidente o presidenta es elegido/a por sufragio directo conjuntamente con
un/a vicepresidente/a por un periodo de cuatro (4) aos
Consejo de Coordinacin Regional: es un rgano consultivo y de
coordinacin del gobierno regional con las municipalidades, as como con la
sociedad civil. Est integrado por los alcaldes provinciales y por representantes
de la sociedad civil, con las funciones y atribuciones que le seala la LOGR.

Garca, I. 2007. La nueva gestin pblica: evolucin y tendencias. Universidad de Salamanca. Mayo

En la medida que el Estado peruano es unitario y descentralizado, los tres

niveles de gobierno deben articularse para el cumplimiento de las
competencias y funciones que se les encargan.
El espacio de articulacin de los tres niveles de gobierno es el Consejo de
Coordinacin Intergubernamental CCI, y los espacios para la gestin
articulada y descentralizada de las competencias que comparten los niveles de
gobiernos son las comisiones intergubernamentales.
Administracin electrnica
En el Per, existe una brecha entre la salud de la economa y la salud del
gobierno, lo que se puede denominar como la paradoja peruana. Por un lado,
el pas tiene una de las mayores tasas de crecimiento econmico en la regin y
en el mundo, pero por otro lado, los niveles ms bajos de satisfaccin y
confianza de su poblacin en las instituciones y en los polticos. Slo el 15% de
peruanos confa en el congreso y solo el 28% est satisfecho con su
democracia.
La causa de esta paradoja se encuentra en las grandes debilidades del aparato
estatal. Per tiene uno de los Estados ms disfuncionales de Amrica Latina.
Muchas instituciones estatales no funcionan, y en algunas zonas, ni siquiera
existen. En muchas partes del interior del pas, los servicios pblicos
(educacin, salud, agua potable e infraestructura) no llegan, y si llegan, son
plagados por la corrupcin y la ineficiencia. Los gobiernos locales y regionales
carecen de un mnimo de capacidad administrativa, por ello servicios como la
seguridad y la justicia funciones bsicas del Estado no son ni
mnimamente garantizadas en varias partes del territorio.
Est debilidad del Estado tiene muchas consecuencias negativas para la
democracia e impide que las polticas redistributivas, que son clave, tengan
xito. Por ello, es necesario lograr mayor confianza para evitar fenmenos
como el populismo, donde un outsider moviliza a las masas en contra del
establishment,

el

que

casi

siempre

atenta

contra

las

instituciones

democrticas. El populismo es fruto de un Estado dbil, con mucha

desigualdad y donde el nivel de frustracin y desconfianza entre la poblacin
son muy altos.
Cuando este mal desempeo persiste de un gobierno a otro, genera la
percepcin en los ciudadanos de que todos los partidos polticos y gobiernos
son corruptos. Por ello, es necesario contar con un Estado e instituciones
fuertes con capacidad de cumplir con las necesidades bsicas de sus
ciudadanos5.
Existe consenso en la necesidad de modernizar o reformar la gestin pblica,
sin embargo, surge una dificultad para ponernos de acuerdo sobre la diferencia
entre un proceso de reforma, que implica un cambio estructural en las reglas de
juego y funciones; y la modernizacin, que no implica necesariamente un
cambio en las reglas de juego sino mejorar lo que ya existe. Es as que, cuando
se hace planificacin se debe saber en qu momento se va a optar por la
modernizacin y en que momento por la reforma, en mi opinin, la
modernizacin debe priorizarse antes que la reforma.
Otro tema de fondo, donde no existe consenso, es el grado de participacin
que deberan tener los actores dentro del proceso de modernizacin. Un grupo
de personas piensa que cualquier elemento de modernizacin tiene que partir
desde el ms alto nivel de decisin poltica, e inclusive ser autoritario; por otro
lado, otro grupo de personas creen que debe hacerse ms participativo,
consultndose a los actores involucrados en el proceso. El tema de la
gradualidad tambin es importante, pues las reglas del juego no se pueden
cambiar de un da para otro.
Cuando se habla de modernizar tienen que haber reglas de juego (la parte
normativa) y tambin capacidades de los funcionarios pblicos que tienen que
respetar esas reglas. La modernizacin de los sistemas administrativos es una
tarea muy difcil. Se estn haciendo esfuerzos desde hace veinte aos y este
es un proceso continuo en el que an no se sabe a dnde se tiene que llegar.
5

Maximixe. 2006. Estrategia de Desarrollo Integral y reduccin de la Pobreza. Banco Mundial

Es importante considerar que el xito de la gestin pblica depende de dos

factores. Primero, un diseo apropiado basado en resultados, realizado por
tecncratas, tomando en cuenta las experiencias internacionales que podran
ser tiles. Segundo, un liderazgo convencido de que los esfuerzos de la
reforma son positivos. Ms all del mensaje poltico, se requieren de personas
que estn diariamente pendientes de realizar todo este esfuerzo. Un tercer
aspecto muy importante es la sostenibilidad, basada en la institucionalidad y en
el equilibrio econmico. Lo que al ciudadano le importa es que los servicios le
lleguen de la mejor manera. Para ello se requiere mejorar la gestin pblica, se
requiere de coordinacin y articulacin de las polticas pblica con otros
sectores y niveles de gobierno. Asimismo, se necesita desarrollar un plan de
mejoramiento continuo con criterios para mejorar la gestin de las finanzas
pblicas y donde el presupuesto sea considerado como un medio y no como un
fin.
Gobierno Electrnico - Gobierno abierto
En el Per se requiere de una reforma y no slo modernizar el Estado. Las
reglas que existen no son buenas, por ello es necesario cambiarlas. Pero, no
se puede construir un Estado al servicio de la gente si slo se cambian reglas,
se requiere tambin de un cambio cultural, que no se consigue solamente con
cambios en los procesos o instrumentos tcnicos, sino que tambin con
cambios en el mbito poltico. Los tcnicos creen que son ellos los nicos que
pueden cambiar las cosas, pero sino reivindicamos la dimensin poltica, las
decisiones que comprometen a colectivos donde hay intereses distintos,
entonces es muy probable que las cosas no cambien como se esperan.
El primer desafo que enfrenta la Gestin por Resultados es la provisin de
bienes y servicios que involucran a ms de una entidad y nivel de gobierno.
Hasta ahora, se ha asumido que diseando una cadena lgica podemos prever
todas las operaciones que deben de hacer todos los agentes pblicos cuya
responsabilidad es llevar esos bienes y servicios a la poblacin. Las cadenas
son mucho ms largas que lo que contempla un marco lgico, stas son mucho
ms complejas, interdependientes y desafiantes en trminos de articulacin.

Por eso, necesitamos reconocer que los instrumentos tcnicos no son la nica
solucin a los problemas o los que van a permitir construir una cultura distinta
de gestin.
El segundo desafo es pensar la Gestin para Resultados en un entorno
descentralizado. El alineamiento de las autoridades subnacionales, elegidas
democrticamente, a la Gestin para Resultados se resuelve negociando
polticamente; no se resuelve con matrices de marco lgico. Solo a travs de
nuevos canales institucionales de negociacin, podremos ir alineando las
distintas lgicas e intereses que existen en los diferentes niveles de gobierno.
La forma de poder medir si se est produciendo alineamiento con los
comportamientos y con las polticas nacionales es va resultados, los que han
tenido que establecerse en un proceso de negociacin.
Parte de la percepcin en la CEPAL es que Amrica Latina se encuentra en un
punto de inflexin. Despus del modelo concentrador de riqueza, se presenta la
oportunidad para seguir nuevos caminos y desafos en el tema de igualdad.
Ello implica enfrentar deudas histricas y recientes como la distribucin del
ingreso, la heterogeneidad productiva, la baja inversin y ahorro, la
segmentacin laboral y proteccin social, la discriminacin racial, tnica y de
gnero, y las disparidades regionales. Estos son asuntos de largo plazo que
precisan de planificacin y gestin pblica moderna de calidad.
A partir de los aos noventa, varios pases de Amrica Latina introdujeron la
Gestin para Resultados, a raz de los grandes desequilibrios y estancamiento
que se vivi en los ochentas. Eso es una caracterstica que hoy se une con el
renacimiento de la planificacin de largo plazo que parece tiene que ver con
una reflexin latinoamericana sobre el legado del esquema de desarrollo que
se ha seguido en los ltimos veinte aos.
En Amrica Latina, se requiere de una planificacin y gestin pblica moderna
para avanzar en tener un desarrollo incluyente, cerrar las brechas de
desigualdad. Desde la perspectiva de las sociedades ms desiguales, la
modernizacin tiene que ver con sus aspiraciones y la necesidad de construir

una visin de futuro conjunta. Aqu entra justamente el papel del Estado como
un

ente

que

permanece

en

el

tiempo

ms

all

de

los

perodos

gubernamentales, que debe encargarse de coordinar y articular estas

diferentes visiones que integran los diversos grupos de un pas. Esto lleva al
planteamiento de tener planificacin en las polticas pblicas, mediante un
Estado presente, visible, fuerte y reconocido como un ente articulador de las
demandas sociales y que considera las finanzas pblicas como un elemento
central de la gestin pblica.
Si se hace un recorrido por lo que ha pasado Amrica Latina, en materia de
gestin de las finanzas pblicas, se ha entregado buenas cuentas en los
ltimos veinte aos. Actualmente, la deuda pblica pesa menos que hace
veinte aos, los ingresos fiscales y la tasa tributaria promedio aumentaron,
ahora pagamos menos intereses. Cmo juzgamos la calidad de la gestin
pblica? A travs del gasto y la inversin que son para el desarrollo y el
crecimiento. El gasto pblico, especialmente el gasto social, ha contribuido a
disminuir la pobreza pero no ha servido para reducir la alta brecha de
desigualdad. Ello se debe a que las finanzas pblicas, un elemento central de
la gestin pblica, aun presentan dificultades. Tenemos todava una estructura
tributaria regresiva, baja carga tributaria y una alta evasin. Por el lado del
gasto tenemos un pilar no contributivo, el gasto social tiene un bajo impacto
redistributivo y la inversin si bien viene aumentando, aun presenta un
porcentaje muy bajo con respecto al producto interno bruto.
Sobre la planificacin de las agendas de largo plazo, en diecisiete pases ya se
han elaborado agendas de mediano y largo plazo. En ellas se ve una
preocupacin por el crecimiento, las cuestiones redistributivas y el compromiso
de incrementar la base fiscal, la preocupacin por la seguridad ciudadana, la
prioridad que se le da a la infraestructura pblica con enfoque regional, la
transparencia, rendicin de cuentas, participacin ciudadana y buen gobierno.
Sin embargo, todava existen las clsicas debilidades entre planificacin,
presupuesto y programacin; adems, la visin de pas y la de mediano plazo
no logran comunicarse entre s.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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Gobernabilidad

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Washington

D.C.

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Interamerican

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