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SIMPLIFICATIONS POUR LES ASSOCIATIONS

Yves BLEIN, dput du Rhne

- OCTOBRE 2014 -

RAPPORT DE MISSION :
50 MESURES DE SIMPLIFICATION
POUR LES ASSOCIATIONS

tabli par

Yves BLEIN, dput du Rhne


Parlementaire en mission

Avec lappui de :
Serge MAUVILAIN

Eric FERRI

Damien IENTILE

Inspecteur gnral de la
jeunesse et des sports

Inspecteur de ladministration

Inspecteur des finances

- OCTOBRE 2014 -

SOMMAIRE

SYNTHSE ...................................................................................................................................................... 1
INTRODUCTION ........................................................................................................................................... 4
1.

LE DEGR DE COMPLEXIT AUQUEL FONT FACE LES ASSOCIATIONS DOIT TRE


APPRCI EN FONCTION DES VNEMENTS DE VIE QUELLES TRAVERSENT ....... 6
1.1. Le monde associatif, qui reprsente 8 % de lemploi franais et est financ part
gale par des ressources publiques et prives, se caractrise par sa grande
diversit ........................................................................................................................................................ 6
1.1.1. La diversit qui caractrise le monde associatif peut sapprcier selon
diffrentes dimensions.....................................................................................................................7
1.1.2. Lemploi associatif compte pour 8 % des effectifs salaris de lconomie
franaise et connat une croissance dynamique .................................................................9
1.1.3. Sil ny a pas de crise du bnvolat, il est difficile de recruter des dirigeants
bnvoles ............................................................................................................................................ 14
1.1.4. Le financement des associations se rpartit quitablement entre
financement public et priv ....................................................................................................... 17
1.1.5. Les associations de taille moyenne, ou petites et moyennes associations ,
sont places dans une situation intermdiaire qui semble les fragiliser .............. 28
1.2. Certains vnements de vie des associations sont source de complexit ............... 30
1.2.1. Deux tudes proposent une analyse transversale et quantifie des
difficults des associations et du poids des contraintes lies
lenvironnement institutionnel ................................................................................................. 30
1.2.2. Le cadre juridique rgissant la cration, la modification des statuts et la
dissolution des associations est relativement souple ..................................................... 33
1.2.3. Le conseil et linformation aux associations sinscrivent dans un cadre
fragment ........................................................................................................................................... 36
1.2.4. La recherche et la gestion du financement des associations est une source
de complexit majeure ................................................................................................................. 41
1.2.5. Il existe une quarantaine dagrments diffrents destination des
associations, et les procdures lies aux agrments comme la
reconnaissance dutilit publique sont gnralement longues et complexes ..... 53
1.2.6. Laccs linformation relative aux rgles de la fiscalit est un vecteur de
complexit pour les associations ............................................................................................. 59
1.2.7. Le recrutement de bnvoles se heurte plusieurs difficults .................................. 65
1.2.8. La fonction demployeur est un enjeu majeur pour les associations et le
premier emploi constitue un obstacle substantiel .......................................................... 70
1.2.9. Lorganisation de manifestations et dactivits est souvent soumise des
procdures dautorisation ou de dclarations pralables ........................................... 72
1.2.10. La croissance et le dveloppement de lassociation lui impose de franchir
deux seuils successifs : le premier emploi et lentre dans la catgorie des
petites et moyennes associations ...................................................................................... 75

2.

DES MESURES DE SIMPLIFICATION DOIVENT TRE ADOPTES POUR


FACILITER LA VIE DES ASSOCIATIONS .................................................................................... 77
2.1. Un certain nombre de mesures de simplification en faveur des associations ont
dj t mises en uvre ..................................................................................................................... 77
2.1.1. De nombreuses pistes de simplification spcifiques aux associations ont
dj t proposes, dont une partie a t mise en uvre............................................. 77
2.1.2. Le choc de simplification pour les entreprises et les particuliers devrait
donner lieu des mesures qui bnficient aux associations....................................... 82
2.2. Une premire srie de mesures nouvelles, de nature transversale, peuvent tre
proposes pour les associations ...................................................................................................... 85
2.2.1. Renouveler la gouvernance du chantier de la simplification destination
des associations ............................................................................................................................... 85
2.2.2. Renforcer la formation des fonctionnaires la ralit du monde associatif ...... 89
2.2.3. Fluidifier lobtention du numro SIREN et engager le chantier du numro
dimmatriculation unique ........................................................................................................... 90
2.2.4. Dmatrialiser entirement les procdures qui ne le sont pas encore .................. 95
2.2.5. Donner tout son sens au principe du programme dites-le nous une fois .... 100
2.2.6. Confier au Haut conseil la vie associative une mission explicite de veille
et de contrle en matire de simplification et de poids des normes .................... 103
2.2.7. Faciliter la gestion courante .................................................................................................. 104
2.3. Une seconde srie de mesures de simplification, lies aux diffrents
vnements de vie , peuvent tre proposes pour les associations ..........................106
2.3.1. Renforcer laccompagnement des associations aux niveaux national et
dconcentr .................................................................................................................................... 106
2.3.2. Simplifier, harmoniser et dmatrialiser les procdures de demande de
subvention ....................................................................................................................................... 107
2.3.3. Moderniser les procdures applicables aux agrments ............................................. 123
2.3.4. Simplifier les procdures relatives la reconnaissance dutilit publique ....... 124
2.3.5. Encourager et renforcer le bnvolat ................................................................................ 127
2.3.6. Faciliter la gestion de la fiscalit par les associations ............................................... 128
2.3.7. Faciliter lorganisation de manifestations et dactivits ........................................... 130

3.

LISTE DES PROPOSITIONS ......................................................................................................... 132

ANNEXES
-

Annexe I :

lettre de mission

Annexe II : liste des personnes rencontres

Annexe III : liste des sigles

Annexe IV : liste des agrments

Annexe V : outils et services publics dinformation, de conseil et daccompagnement

Annexe VI: dveloppements sectoriels sur laccueil collectif de mineurs et


linsertion sociale

Synthse
Le monde associatif semble de prime abord se caractriser par une infinie diversit
dactivits, de tailles et de modles conomiques. Dune petite association sportive
rayonnement local, qui sappuie exclusivement sur des bnvoles, une grande association
employeuse du secteur humanitaire, membre dun rseau mondial et dont les activits sont
plurielles, ce sont 1,3 millions dassociations actives qui forment ce tissu que les enqutes
universitaires et les donnes administratives permettent dapprhender avec une prcision
toujours plus grande.
Quant aux points communs, qui assurent lunit du monde associatif et rendent opportune
et pertinente toute rflexion sur la simplification destination des associations dans leur
ensemble, ils ne se limitent pas au statut particulirement flexible et peu contraignant que
garantit la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat dassociation. En effet, certaines
caractristiques spcifiques (large recours au bnvolat, importance fondamentale des
financements publics, ou encore rgime fiscal particulier) en font un monde part, qui
mrite quon consacre un travail spcifique et cibl aux difficults quil rencontre. Par ailleurs,
leur appartenance commune la famille de lconomie sociale et solidaire, consacre
par la loi du 31 juillet 2014, souligne le rle que les associations jouent et sont appeles
jouer dans la socit.
Le caractre essentiel des enjeux lis aux associations peut se rsumer en trois chiffres :
85 milliards deuros de budget annuel en 2014, 1,8 millions de salaris soit 8 % de
lemploi salari total de lconomie franaise, et 16 millions de bnvoles daprs les
enqutes les plus rcentes.
La mission a reconstitu les diffrentes tapes et dmarches qui composent le parcours
de vie des associations, afin de montrer les types de difficults, objectives et dmontrables,
qui se posent elles chacune de ces tapes :

les formalits administratives, de la cration la dissolution de lassociation, ont t


simplifies dans les annes rcentes, mais des amliorations demeurent ncessaires en
matire de dmatrialisation des procdures et de systme didentification des
associations ;
linformation et le conseil dont les associations ont besoin sont proposs par
diffrents acteurs, dispositifs publics ou partenariaux et fdrations nationales. La
mission a cependant observ que le paysage de laccompagnement est fragment et
ingal, et que les ttes de rseau ne jouent pas toujours ce rle de manire suffisante,
alors quil est vital lors de certains caps que les associations franchissent (premier
emploi, passage dans la sphre des petites et moyennes associations) ;
la recherche de financement est le point qui, parmi tous les autres, concentre les
difficults les plus aigus des associations : complexit et multiplicit des dossiers de
subvention, demandes rptes des mmes documents par les services instructeurs,
recours de plus en plus frquent aux rgles de la commande publique, absence de pluriannualit effective, refus de reconnaissance de la lgitimit du bnfice raisonnable,
contrles redondants et indicateurs superftatoires, la liste est longue ;
lobtention dagrments, dlivrs pour la plupart par les ministres, nest pas un
vecteur de complexit majeur : il semble cependant quune simplification, que lEtat
peut atteindre peu de frais, serait bienvenue. La reconnaissance dutilit publique, et
les difficults que rencontrent les associations bnficiant de cette reconnaissance
lorsquelles veulent modifier leur statut, est en revanche un point particulirement
signal par la mission ;

-1-

la gestion de leur fiscalit par les associations suscite des difficults daccs
linformation. Les rgles fiscales, lies notamment au caractre lucratif ou non de leurs
activits et aux rductions fiscales auxquelles ouvrent droit les dons, ont dj fait lobjet
dun rel effort dexplicitation ; la mission montre cependant que des amliorations
sont encore possibles ;
le recrutement de bnvoles, notamment dirigeants, est une difficult majeure des
associations, qui ne parviennent pas renouveler leurs cadres dans un contexte qui
exige deux une professionnalisation toujours plus grande ;
lemploi de salaris gnre des risques, mais la mission observe quils ne sont pas,
pour la plupart, propres aux associations. Un meilleur accompagnement semble plus
raliste court terme quune simplification du droit social, qui dpasse la question des
associations ;
enfin, la mission montre que des barrires administratives dsutes ralentissent
lorganisation dactivits et de manifestations.

Globalement, la mission observe que dans le paysage associatif, ce sont les associations
petites et moyennes, ou associations de taille intermdiaire , qui semblent tre les plus
fragilises : elles sont trop grandes pour chapper certaines des complexits
administratives, mais trop petites pour rsister tous les alas notamment financiers.
La mission a identifi, partir de cette analyse objective des difficults des associations, une
srie ambitieuse de cinquante mesures de simplification concrtes et oprationnelles,
qui doivent leur bnficier dans leur ensemble, sans biais sectoriel, afin de crer pour elles
un choc de simplification . Ces mesures ne se limitent pas lEtat, bien au contraire : leur
succs dpend de lengagement de lensemble des partenaires des associations, au
premier rang desquels les collectivits territoriales, qui doivent tre associs ab initio la
mise en uvre oprationnelles de toutes les propositions. La mission a distingu :

les mesures transversales. Il sagit notamment de :

consolider la gouvernance du chantier de la simplification destination des


associations ;

renforcer la connaissance du monde associatif par les pouvoirs publics ;

simplifier et fluidifier le systme didentification des associations ;

dmatrialiser lensemble des dmarches et mettre en uvre le programme


dites-le nous une fois ;

affirmer les prrogatives du Haut conseil la vie associative en matire de


vigilance lgard des normes nouvelles ;
les mesures particulirement lies des vnements de vie . Il sagit de :

renforcer les dispositifs de conseil et daccompagnement ;

simplifier et harmoniser lensemble des procdures de demande, de gestion et de


contrle qui se rapportent aux financements publics, du niveau local au niveau
europen ;

faciliter lobtention des agrments et la gestion du statut dassociation reconnue


dutilit publique ;

valoriser davantage le bnvolat pour lencourager ;

mieux expliciter et diffuser la rgle fiscale ;

lever les barrires inutiles lorganisation dactivits et de manifestations.

-2-

Le dtail de ces mesures est prcis dans le corps du prsent rapport : elles doivent,
selon les cas, emprunter le chemin lgislatif (en tirant partie de lhabilitation prendre une
ordonnance de simplification ouverte par la loi relative lconomie sociale et solidaire en
son article 62), prendre la voie rglementaire ou, plus souvent, le biais de la relation
partenariale, de la conviction et de la communication sur les pratiques souhaitables.

-3-

Introduction
Par lettre du 23 mai 20141, le Premier ministre Manuel Valls a nomm Monsieur le
dput Yves Blein parlementaire en mission auprs de Monsieur Bernard Cazeneuve,
ministre de lintrieur, et de Madame Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des
femmes, de la ville, de la jeunesse et des sports.
Cette mission sinscrit dans la dmarche gouvernementale du choc de simplification :
aprs avoir tabli un diagnostic des difficults rencontres par les associations dans les
diffrentes tapes de leur parcours, la mission devait proposer un ensemble de mesures
visant simplifier leur vie.
Pour crire ce rapport, la mission sest principalement appuye sur trois sries dchanges2 :
une srie dune trentaine dauditions de reprsentants du monde associatif, de
personnalits et dexperts, qui se sont droules de juin septembre 20143
lAssemble nationale. Les associations nationales rencontres (ttes de rseaux,
fdrations, plateformes) taient reprsentatives de la plupart des champs
dintervention (social, ducation populaire, culture, environnement, humanitaire, sport,
insertion sociale et professionnelle, formation, etc.).
Les autres auditions ont permis de rencontrer des personnalits trs diverses, issues
du Haut conseil la vie associative, du Conseil conomique, social et environnemental,
des collectivits territoriales, dentreprises prives et dorganisations professionnelles
lies aux associations, de chercheurs et duniversitaires spcialistes du monde
associatif.
Les auditions ont enfin permis de rencontrer les oprateurs qui sont des interlocuteurs
courants des associations (ACOSS, CNAF) ;

une srie dentretiens avec un panel trs large de services de ladministration qui
sont en charge de la simplification administrative, ou bien qui interviennent auprs des
associations soit de manire transversale soit par le biais de financements apports
dans une logique sectorielle ;

des dplacements sur le terrain, dans les rgions Centre et Aquitaine, pour
rencontrer des associations locales, ainsi que les services administratifs locaux en
relation avec elle.
Sagissant des donnes qui ont t utilises, la mission note quil nexiste pas de source
unique et complte permettant dapprhender la vie associative. Elle a cependant rassembl
et exploit un certain nombre de donnes provenant de sources multiples, afin de pouvoir
dresser un panorama synthtique du monde associatif.
Par ailleurs, un courrier a t adress tous les prfets pour les interroger sur les
difficults des associations dans leur dpartement ; les rponses parvenues (environ deuxtiers des prfectures sollicites) ont t exploites et valorises par la mission.
Sur le fond, la mission a dabord procd une prsentation gnrale du monde associatif et
la description des difficults des associations (partie 1) :

le panorama du monde associatif prsente cinq dveloppements particuliers sur la


diversit des associations, lemploi, le bnvolat, le financement et la situation
spcifique des associations de taille moyenne ;

1 Annexe au prsent rapport.


2 La liste exhaustive des institutions, services et personnes rencontres figure en annexe
3

II au prsent rapport.

La liste des associations rencontres a t constitue en concertation avec le Mouvement associatif.


Anciennement Confrence permanente des coordinations associatives , cette association fdrant
600 000 associations est considre comme reprsentant les associations franaises par lEtat. Cette association
est notamment lunique signataire, pour le monde associatif, de la Charte dengagements rciproques entre lEtat,
le Mouvement associatif et les collectivits territoriales du 14 fvrier 2014.

-4-

la description des difficults sappuie sur la prsentation dtaille des vnements de


vie des associations, notamment les formalits administratives, la recherche
dinformation et de conseil, la recherche de financements, les demandes dagrment ou
de reconnaissance dutilit publique, les relations avec ladministration fiscale, le
recrutement de bnvoles, lemploi de salaris et la phase de croissance de
lassociation. La mission a cherch dmontrer lexistence de difficults de manire
objective et factuelle, pour donner davantage de force et de pertinence ses
propositions de simplification.
La mission sest ensuite concentre sur les propositions et recommandations en matire de
simplification (partie 2) :

elle a dabord dress un bilan des mesures qui ont dj t adoptes pour simplifier la
vie des associations ;

puis elle a propos une srie de mesures nouvelles rparties en :

mesures transversales, qui concernent lassociation dans tous les aspects de


son activit, ou son environnement ;

mesures spcifiquement lies un vnement de vie de lassociation.

La liste des propositions est rappele, pour mmoire, en partie 3.


Les annexes comprennent :

la lettre de mission (annexe I) ;


la liste des personnes rencontres (annexe II) ;
la liste des sigles (annexe III) ;
la liste des agrments (annexe IV) ;
la liste des outils et services publics dinformation, de conseil et daccompagnement
(annexe V) ;
deux dveloppements sectoriels particuliers (annexe VI).

-5-

1. Le degr de complexit auquel font face les associations doit tre


apprci en fonction des vnements de vie quelles traversent
1.1. Le monde associatif, qui reprsente 8 % de lemploi franais et est financ
part gale par des ressources publiques et prives, se caractrise par sa
grande diversit
Lobjectif de cette partie est doffrir une prsentation quantitative du monde associatif
franais et de ses volutions, en se concentrant sur cinq thmatiques particulires : la
diversit du monde associatif, lemploi associatif, le bnvolat, le financement des
associations et la situation spcifique des petites et moyennes associations .
Ce panorama sappuie sur des sources diverses qui ont t rassembles et combines par la
mission. Il se heurte cependant linsuffisance de la connaissance statistique des
associations ; les donnes existantes et disponibles sont rares, htrognes et parfois
anciennes.
Bien que la question de la production de donnes fiables sur les associations soit en marge du
prsent rapport, la mission recommande le dveloppement des outils statistiques et des
enqutes et collectes de donnes permettant de consolider la connaissance du monde
associatif dans ses diffrentes dimensions. Elle renvoie pour cela un rapport du Conseil
national de linformation statistique de 20104, qui formule une srie ambitieuse de
recommandations visant amliorer le dispositif statistique relatif aux associations. La
mission note par ailleurs que cette volont est partage par les pouvoirs publics, ce que
montre la ralisation par lINSEE dune enqute sur les associations.
Les donnes utilises sont prcises dans chacune des sous-parties suivantes ; le cas chant,
les diffrences entre deux sources sont signales. Les principales sources utilises sont :

lenqute Le paysage associatif franais 2011-2012 , conduite par


Mme Viviane Tchernonog, chercheuse au Centre national de la recherche scientifique
(CNRS) et au Centre dconomie de la Sorbonne (ci-aprs, Enqute CNRS-Centre
dconomie de la Sorbonne ). Cette enqute est priodique et a notamment t ralise
en 2005-2006, ce qui permet des comparaisons avec 2011-2012. Les donnes
produites couvrent un champ trs large (nature des activits, financement et budget,
emploi, bnvolat). La qualit et la fiabilit de ces donnes est notamment atteste par
le fait quelles ont t utilises par linstitut national de la statistique et des tudes
conomiques (INSEE) pour construire le compte des institutions sans but lucratif au
service des mnages (ISBLSM) en comptabilit nationale5 ;
les donnes produites par les services de lEtat (notamment la direction des liberts
publiques et des affaires juridiques du ministre de lintrieur et lINSEE). Ces donnes
sont principalement administratives (nature des activits, donnes lies aux
procdures et dmarches officielles, statuts, etc.) ;
sagissant du bnvolat, les travaux de M. Lionel Prouteau6 et ses co-auteurs, ainsi que
les enqutes Vie associative de lINSEE (2002) et de linstitut BVA pour la direction
de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (DREES) du ministre des
affaires sociales (2010).

Rapport du groupe de travail connaissance des associations , Edith Archambault, Jrme Accardo,
Brahim Laouisset, Conseil national de linformation statistique, dcembre 2010.
5

Dossier INSEE, Les comptes nationaux passent en base 2005, mai 2011, page 7. Adresse Internet :
http://www.insee.fr/fr/indicateurs/cnat_annu/base_2005/methodologie/comptes-nationaux-base-2005.pdf.
6

Matre de confrences honoraire habilit diriger des recherches en sciences conomiques, universit de
Nantes.

-6-

Deux ouvrages gnraux sur les associations et lconomie sociale et solidaire ont galement
t utiliss par la mission :

Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013 ;


Atlas comment de lconomie sociale et solidaire 2014, Observatoire nationale de lESSCNCRES, hors-srie Jurisassociations 2014, Juris ditions.

1.1.1. La diversit qui caractrise le monde associatif peut sapprcier selon


diffrentes dimensions
Daprs les chiffres du ministre de lintrieur en date de juin 2014, on compte
1 223 968 associations actives (inscrites au rpertoire national des associations7) et
1 184 064 dont le dossier est en sommeil . Cest le nombre approximatif
de 1,3 million dassociations actives qui est gnralement retenu ; en ralit on peut
supposer quil existe un nombre suprieur dassociations qui ont encore une activit, bien
que leur dossier soit en sommeil (dans ce cas, ce sont des associations qui nont pas modifi
leurs statuts ou leurs dirigeants depuis plusieurs annes).
Le rythme de cration dassociations nouvelles est lev, de lordre de 5 % par an. Le rythme
de modification des statuts ou des organes dirigeants est quatre fois plus lev, de lordre de
20 % par an (en faisant lhypothse dune rpartition quilibre des modifications entre les
associations, on peut avancer quen moyenne une association dclare une modification tous
les cinq ans).
Tableau 1 : Taux de cration et de modification des associations
Anne
2012
2013

Crations
65 217
67 160

Taux de cration
5,0 %
5,2 %

Modifications
252 078
260 639

Taux de modification
19,4 %
20,0 %

Source : Ministre de lintrieur, calculs mission (hypothse : 1,3 millions dassociations).

Sagissant des dissolutions dassociations, qui ne sont pas systmatiquement dclares en


prfecture (les associations pouvant simplement cesser toute activit effective, de manire
dfinitive, sans le signaler aux autorits publiques), la mission prfre ne pas prsenter de
chiffres dont la fiabilit na pas pu tre atteste.
Au-del de ces donnes gnrales, le secteur associatif se caractrise par une grande
diversit, qui peut sapprcier selon plusieurs dimensions reprsentes dans le graphique
illustratif ci-dessous.

7 Voir partie 2.2.3 pour plus de prcisions sur ce rpertoire.

-7-

8
Graphique 1 : Dimensions permettant dapprcier la diversit du monde associatif

Source : Illustration mission.

Cette diversit sobserve premirement sous langle des secteurs dactivit investis par les
associations. La mission note cependant quil nexiste pas de donnes exhaustives permettant
de connatre la rpartition des associations par secteur dactivit8. Les donnes prsentes cidessous sont donc extraites de lenqute du CNRS :
Tableau 2 : Rpartition des associations par secteur dactivit
Secteur dactivit
Action caritative et humanitaire
Action sociale, sant
Dfense des droits et causes
Education, formation, insertion
Sport
Culture
Loisirs et vie sociale
Economie et dveloppement local
Total

Rpartition 2005 (en %)


3,7
11,3
15,5
4,1
24,1
18,6
17,8
3,7
100,0

Rpartition 2011 (en %)


3,9
10,3
13,1
3,6
24,4
20,5
20,8
3,4
100,0

Source : Enqute CNRS-Centre dconomie de la Sorbonne.

Trois secteurs dactivit se distinguent par le grand nombre dassociations quils


regroupent :
le sport ;

la culture ;

les loisirs et la vie sociale.


Ces secteurs cumulent eux seuls 65,7 % des associations et ont vu leur part augmenter
de 2005 2011. La prpondrance des associations sportives et culturelles est confirme par
les donnes du ministre de lintrieur et de lINSEE.

Les chiffres transmis par le ministre de lintrieur (rpertoire national des associations) et lINSEE (sur la base
du rpertoire SIRENE) ne sont pas prsents ici dans leur globalit car dans un cas comme dans lautre une part
importante (dun cinquime la moiti) des associations ntait pas rpartie par secteur dactivit.

-8-

La diversit des associations sapprcie galement par leur taille9 :

en considrant le budget :

71 % sont de petites associations (moins de 10 k de budget) ;

27 % sont des associations de taille moyenne ou intermdiaire (entre 10 k et


500 k de budget), se rpartissant ainsi :
19 % dont le budget est compris entre 10 k et 50 k ;
8 % dont le budget est compris entre 50 k et 500 k ;

2 % sont de grandes associations (plus de 500 k de budget) ;

en considrant le nombre de salaris : environ 15 % des associations emploient des


salaris, et seulement 2 % dentre elles reprsentent 50 % de lemploi associatif (voir
partie 1.1.2.1).
La diversit des associations peut enfin sapprcier sous langle de leur statut demployeur
(voir partie 1.1.2), de leur statut juridique (loi de 1901, droit local dAlsace-Moselle,
association reconnue dutilit publique) ou du caractre lucratif de leurs activits au sens
fiscal (voir partie 1.2.6.1).
1.1.2. Lemploi associatif compte pour 8 % des effectifs salaris de lconomie
franaise et connat une croissance dynamique
Les analyses prsentes ici sappuient principalement sur :

les donnes produites par le systme dinformation de lINSEE Connaissance locale de


l'appareil productif (CLAP), qui est aliment par diffrentes sources et dont l'objectif
est de fournir des statistiques localises sur l'emploi salari pour les diffrentes
activits des secteurs marchand et non marchand. Ce systme dinformation permet en
particulier disoler le champ de lconomie sociale et solidaire ;
les donnes denqute du CNRS et les donnes de lACOSS, telles quelles sont
prsentes dans louvrage Le paysage associatif franais de Mme Viviane Tchernonog10.

1.1.2.1. Poids et concentration de lemploi associatif


La premire constatation est quavec 1,8 million de salaris et 1,5 million dquivalents
temps plein (ETP) en 2012, les associations reprsentent une part importante :
de lemploi de lconomie sociale et solidaire (78 %) ;

de lemploi salari total de lconomie franaise (8 %).


Les associations peuvent donc tre considres comme un important pourvoyeur demplois
dans lconomie franaise. Ce diagnostic est le mme que lon considre les effectifs (nombre
de salaris) ou bien les ETP.

Tableau 3 : Poids de lemploi associatif dans lconomie franaise

Emploi 2011
Effectif salari

Associations
1 812 968

Emploi
salari total

ESS
2 324 574

22 620 781

9 Donnes issues de lenqute du CNRS-Centre dconomie de la Sorbonne.


10 Deuxime dition, Juris ditions, Dalloz, 2013.

-9-

Part des
associations
dans lemploi
salari total
78 %
8%

Part des
associations
dans lESS

10

Emploi 2011

Associations

Equivalents temps
plein

1 514 375

Emploi
salari total

ESS
1 981 958

Part des
associations
dans lESS

20 947 109

76 %

Part des
associations
dans lemploi
salari total
7%

Source : Donnes INSEE, CLAP.

Par ailleurs, les donnes de lINSEE montrent que la cration demplois dans les associations
a t particulirement dynamique dans les annes prcdentes, puisque le nombre dETP du
secteur est pass de 1,3 million en 2005 1,5 million en 2012, soit une augmentation de 16 %
en 7 ans.
Ce dynamisme a t suprieur celui de lconomie sociale et solidaire hors associations
(11 %) et presque deux fois plus lev que celui qui a t observ sur la mme priode dans
le reste de lconomie (8 % de croissance du nombre dETP).
Tableau 4 : Evolution du nombre dETP par secteur
ETP
Associations
ESS (y. c. associations)
ESS hors associations
Emploi salari total

2005
1 301 991

2012
Evolution 2005-2012
1 514 375
16 %

1 723 224

1 981 958

421 233
19 449 804

467 583
20 947 109

15 %
11 %
8%

Source : Donnes INSEE, CLAP.

La comparaison entre lvolution du nombre dETP (+16 % de 2005 2012, soit 212 384 ETP
crs) et lvolution des effectifs (+11 % de 2005 2012, soit 186 805 emplois) montre que le
nombre dheures travailles par salari du secteur associatif a augment sur la priode. En
moyenne, les emplois associatifs semblent donc connatre une volution vers des emplois se
rapprochant davantage demplois temps plein.

- 10 -

11
Graphique 2 : Evolution du nombre dETP et de leffectif des associations

Source : Donnes INSEE, CLAP.

Selon lINSEE, 185 697 associations employaient des salaris en 201211. Elles reprsentent
donc une faible minorit :

la mission a estim quenviron 15 % des associations sont employeuses, partir des


chiffres de lINSEE et du nombre dassociations prsentes dans le RNA (ce chiffre
descend 8 % si lon considre la totalit des associations rpertories par le ministre
de lintrieur, y compris celles qui sont en sommeil et non inscrites dans le rpertoire
RNA) ;
la chercheuse Viviane Tchernonog estime quenviron 14 % des associations sont
employeuses12.
Graphique 3 : Une minorit dassociations employeuses

Source : Mission.

11

Les donnes communiques par lACOSS sur la base du recouvrement des cotisations sont lgrement
diffrentes (environ 165 000 associations employeuses, mais les ordres de grandeur sont similaires).
12 Enqute CNRS.

- 11 -

12

Au sein de ces associations employeuses, les donnes montrent que :

la majorit est compose de petites employeuses . En effet, 78 % des


associations employeuses ont entre un et neuf salaris, alors que 2 % seulement
dentre elles ont plus de 100 salaris ;
lemploi est trs concentr : les 2 % dassociations de plus de 100 salaris emploient
elles seules 50 % de lemploi associatif.
Tableau 5 : Rpartition des associations employeuses par nombre de salaris (2011-2012)

Associations selon le nombre


de salaris
Asso. avec 1 ou 2 salaris
Asso. avec 3 9 salaris
Asso. avec 10 49 salaris
Asso. avec 50 99 salaris
Asso. avec 100 salaris et plus
Total

Part dans les associations Part dans leffectif salari des


CNRS (2011)
associations - ACOSS (2012)
47 %
4%
31 %
10 %
18 %
23 %
3%
12 %
2%
50 %
100 %
100 %

Source : Enqute CNRS-Centre dconomie de la Sorbonne, ACOSS. Lecture : 47 % des associations employeuses ont un
ou deux salaris ; elles reprsentent 4 % de lemploi associatif total.

La moiti de lemploi associatif est donc concentr dans un petit nombre de grandes
associations.
Graphique 4 : La concentration des emplois dans le monde associatif

Source : Mission.

Lemploi nest pas non plus rparti de manire quilibre entre les secteurs dactivit. Les
secteurs de laction sociale-sant et de lducation-formation-insertion se distinguent avec
69 % de lemploi associatif total :

- 12 -

13
Graphique 5 : Rpartition du nombre demplois associatifs selon le secteur dactivit

Source : Enqute CNRS-Centre dconomie de la Sorbonne.

1.1.2.2. Un emploi aux caractristiques spcifiques


Lemploi associatif se distingue par rapport lemploi en gnral. Tout dabord, par son
caractre fminin, qui le singularise nettement de lemploi salari total : 69,5 % des salaris
des associations sont des femmes, contre 48,2 % dans lensemble de lconomie.
Tableau 6 : Rpartition de lemploi associatif par sexe (2012)
Secteur

Hommes

Associations
ESS
Emploi salari total

Femmes
30,5 %
33,3 %
51,8 %

69,5 %
66,7 %
48,2 %

Source : Donnes INSEE, CLAP.

Lenqute du CNRS montre que lemploi associatif est un emploi relativement prcaire :

47 % des contrats de travail sont dure indtermine (CDI). Ce chiffre serait en baisse
(53 % de CDI en 2005) ;
6 % des embauches se font en CDI, contre 16 % pour lensemble du secteur priv.

Lemploi associatif se caractrise galement par un recours frquent aux emplois aids :

18 % des associations employeuses recourent des emplois aids en 2012 (en baisse
depuis 2005 o ce taux atteignait 26 %) ;

les deux secteurs qui reprsentent la part la plus importantes des emplois aids dans
les associations sont laction sociale-sant (37 % du total) et lducation, formation,
insertion (28 % du total).
Par ailleurs, 10 % des associations employeuses et 3 % de lensemble des associations
bnficient dun ou plusieurs emplois mis disposition (salaires financs par dautres
organismes ou institutions).
En matire de catgories socio-professionnelles, les donnes montrent une forte
reprsentation des professions intermdiaires et des employs, les cadres et ouvriers tant
moins nombreux. Il existe cependant une divergence, qui ne remet pas en cause ces grands
traits, entre les chiffres produits par lINSEE et ceux qui rsultent de lenqute du CNRS :

- 13 -

14
Graphique 6 : Catgories socio-professionnelles dans lemploi associatif

Source : Donnes INSEE, CLAP et CNRS.

1.1.3. Sil ny a pas de crise du bnvolat, il est difficile de recruter des dirigeants
bnvoles
Le bnvolat peut tre apprhend travers des enqutes auprs des bnvoles ou auprs
des associations, notamment :
des enqutes auprs des bnvoles ont t menes en 2002 (enqute Vie associative
de lINSEE) et en 2010 (enqute sur la vie associative conduite par linstitut BVA pour
la DREES) ;

lenqute du CNRS-Centre dconomie de la Sorbonne rassemble quant elle des


donnes collectes auprs des associations.
Les enqutes auprs des associations permettent de comprendre le poids du bnvolat au
sein des structures associatives. En revanche, elles ne permettent pas de comptabiliser le
nombre de bnvoles au niveau national, car certains bnvoles le sont dans plusieurs
associations. Les deux types denqutes prsentent donc un caractre complmentaire13.
En raison de la possibilit pour un bnvole de participer plusieurs associations, on
distingue :

le nombre de bnvoles (quel que soit le nombre dassociations auxquelles chacun


contribue) ;

le nombre de participations bnvoles (un bnvole participant deux associations


sera comptabilis comme deux participations bnvoles).
Il convient galement de diffrencier le bnvolat en gnral du bnvolat dirigeant, qui
prsentent des problmatiques diffrentes (voir infra).

La mission note cependant que le bnvolat ne fait pas lobjet de statistiques frquentes.
Larticle 4.3 de la charte dengagements rciproques entre lEtat, le Mouvement associatif et
les collectivits territoriales prvoit d amliorer les outils de connaissance de la vie
associative et de ses volutions, en mobilisant notamment les services de la statistique publique ;
financer des tudes et des recherches contribuant une meilleure intelligence des changes non
lucratifs .

13

Point de vue dfendu, par exemple, dans larticle Le travail bnvole : un essai de quantification et de
valorisation, Lionel Prouteau et Franois-Charles Wolff, Economie et statistique N373, 2004.

- 14 -

15

Le Bureau international du travail a publi un Manuel pour la mesure du travail


bnvole14 dont lobjectif est daider les pays obtenir des donnes systmatiques et
comparables sur le travail bnvole au moyen de complments rguliers aux enqutes sur la
main duvre ou sur les mnages15 . Des recommandations ont t formules destination
des services statistiques nationaux pour quils intgrent dans les enqutes relatives lemploi
un volet concernant le bnvolat.
1.1.3.1. Le nombre de bnvoles atteindrait 16 millions en France
Le nombre de bnvoles16 slverait 16 millions en France en 2010, et aurait
augment de plus de 20 % depuis 2002 :
les donnes de lenqute de lINSEE de 2002 ont montr que le taux de participation
des plus de 15 ans slevait 27,6 %. Selon les mthodes employes, le nombre de
bnvoles tait compris entre 12 millions17 et 13 millions18 en France en 2002 ;

lors de lenqute de 2010, 32 % des personnes interroges de 18 ans et plus ont dclar
avoir des activits bnvoles. Extrapol la population franaise, ce taux indique quil y
aurait 16 millions de bnvoles en France en 201019.
Les enqutes ont galement permis daffiner la connaissance du bnvolat. Par exemple,
lenqute de 2010 montre que :

les hommes sont plus frquemment bnvoles que les femmes (35 % des hommes
contre 28 % des femmes) ;

le bnvolat est moins frquent chez les jeunes (moins de 35 ans) et les personnes
ges (plus de 75 ans) ;

la probabilit dtre bnvole augmente de manire linaire avec le niveau de diplme


(44 % des BAC +2 contre 16 % des personnes sans diplmes) et le revenu mensuel.

1.1.3.2. La valorisation du travail bnvole pourrait slever un million dquivalents


temps plein et un pourcent du produit intrieur brut
La question de la valorisation du bnvolat est considre comme un enjeu essentiel par une
partie des associations qui ont t auditionnes par la mission. Cette valorisation peut
prendre diffrentes formes (notamment comptable ou montaire) ; au-del de lintrt que
cette question prsente pour la connaissance du bnvolat, elle peut avoir des traductions
concrtes pour les associations individuelles (lors des ngociations avec leurs financeurs, par
exemple).

14 Disponible en ligne ladresse suivante

: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/--publ/documents/publication/wcms_167779.pdf
15 Bureau international du travail, Manuel pour la mesure du travail bnvole, prface p. iii.
16

Il faut noter que les rsultats cits dans cette partie ne distinguent pas le bnvolat auprs dassociations du
bnvolat auprs dautres structures. Nanmoins, le bnvolat associatif reprsente plus de 90 % du bnvolat
(Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013).
17

La vie associative en 2002 : 12 millions de bnvoles, Michle Febvre et Lara Muller, INSEE Premire, N946,
fvrier 2004.
18

Donner son temps : les bnvoles dans la vie associative, Lionel Prouteau et Franois-Charles Wolff, Economie et
statistique N372, 2004.
19

Bnvolat - Enqute sur la vie associative en France en 2010 : rsultats prliminaires, Lionel Prouteau, ministre
de lducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, 2011 ; voir aussi, pour lexploitation de cette
enqute, Adhsions et dons aux associations : permanence et volutions de 2002 2010, Lionel Prouteau et
Franois-Charles Wolff, Economie et statistique N459, 2013.

- 15 -

16

Elle suscite cependant des rticences de la part de certaines associations et de certains


bnvoles, qui considrent que par dfinition le bnvolat ne peut pas tre valoris, quune
tentative de valorisation est voue lchec ou limprcision (il nexiste en effet pas de
march permettant destimer la valeur dune heure de travail bnvole) ou quune telle
dmarche est de nature remettre en cause lesprit mme du bnvolat et les relations entre
bnvoles (dans le cas, par exemple, o une heure de bnvolat serait valorise diffremment
selon les tches effectues ou le niveau de diplme du bnvole concern).
Les chercheurs Lionel Prouteau et Franois-Charles Wolff ont nanmoins propos une
valorisation du bnvolat lchelle nationale pour 2002 :
une valorisation en temps, selon laquelle le bnvolat reprsenterait 820 000 ETP en
2002. Une valorisation plus rcente estime le nombre dETP 1 072 000 en 201120 ;

une valorisation montaire, selon laquelle le bnvolat pourrait reprsenter entre 12 et


17 Mds, soit entre 0,75 % et 1 % du produit intrieur brut (PIB). Un autre article
fond sur lenqute du CNRS-Centre dconomie de la Sorbonne estime que le travail
bnvole reprsente entre 1 % et 2 % du PIB21.
Lensemble de ces chiffres doivent tre manis avec prcaution car ils sont fortement
dpendants des hypothses et extrapolations utilises ; ils indiquent nanmoins que les
grandeurs associes la valorisation montaire et temporelle du bnvolat ne sont pas
ngligeables.
En combinant les donnes prsentes ci-dessous et celles de la partie 1.1.2.1, on peut estimer
que le bnvolat reprsente un peu plus de 40 % des heures travailles au sein des
associations considres dans leur ensemble :

Tableau 7 : Comparaison entre emploi et bnvolat


Type de travail
Emplois 2012 (ETP)
Bnvoles 2011 (ETP)
Total

Nombre dETP
1 514 375
1 072 000
2 586 375

Rpartition
59 %
41 %
100 %

Source : Calculs missions.

Enfin, la mission note que si le bnvolat ne fait pas lobjet dune rmunration, il nest pas
gratuit : son cot tient notamment au fait que lassociation doit financer la formation des
bnvoles, rembourser leurs frais et acheter leur quipement.
1.1.3.3. Le nombre de participations bnvoles est en augmentation
Les participations bnvoles atteindraient 24 millions en 2011. Depuis 2005, elles
auraient augment un rythme annuel trs lev de 6,9 %.
Mme si elle est toujours positive, la croissance annuelle des participations bnvoles na pas
t la mme dans tous les secteurs dactivit. Elle a davantage bnfici aux secteurs des
loisirs et de la culture mais moins aux secteurs de lconomie, du dveloppement local et de
lducation-formation-insertion :
Tableau 8 : Evolution des participations bnvoles par secteur dactivit
Secteur dactivit
Loisirs
Culture
Sport, chasse et pche

Rythme de croissance annuel 2005-2011


9,9 %
9,4 %
7,1 %

20 Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013.
21

Un travail qui ne compte pas ? La valorisation montaire du bnvolat associatif, dith Archambault et
Lionel Prouteau, Travail et Emploi, 124, octobre-dcembre 2010.

- 16 -

17

Secteur dactivit
Action sociale et sant
Action humanitaire
Dfense des droits et des causes
Economie et dveloppement local
Education, formation et insertion
Total

Rythme de croissance annuel 2005-2011


5,0 %
4,0 %
3,8 %
3,2 %
2,2 %
6,9 %

Source : Enqute CNRS.

1.1.3.4. Le bnvolat dirigeant est lorigine de difficults spcifiques


Le bnvolat dirigeant est spcifique et suscite des difficults particulires.
Lenqute (complmentaire lenqute du CNRS) relative aux difficults des associations22
montre que celles qui sont lies au bnvolat, notamment dirigeant, sont parmi les plus
frquemment cites par les associations interroges : les problmes lis laccs aux
comptences bnvoles et la recherche de dirigeants bnvoles sont mentionns par 54 %
des associations (et 63 % des associations employeuses).
Plus prcisment, les associations pouvaient signaler les difficults qui les concernent parmi
un choix de 37 catgories de difficults. Les deux catgories de difficults qui se rapportent
au bnvolat (notamment dirigeant) sont parmi les plus frquemment mentionnes :
Tableau 9 : Difficults lies au bnvolat
Difficults (parmi 37)

Rang parmi les


37 difficults cites

Frquence

Difficults renouveler les structures dirigeantes


de lassociation
Difficults trouver ou conserver les bnvoles
ayant les qualifications utiles lassociation

44 %

34 %

Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013, page 185.

Si ces chiffres sont manier avec prcaution, il apparat clairement que le bnvolat
dirigeant constitue une difficult particulire qui concerne presque la moiti des
associations interroges, en contraste avec laugmentation forte du bnvolat en gnral.
Ce rsultat denqute a t confirm au cours de la mission par certaines des associations
auditionnes.
1.1.4. Le financement des associations se rpartit quitablement entre financement
public et priv
Bien que 61 % des associations peroivent un financement public23, il est difficile de
construire un panorama complet, exhaustif et consolid du financement des associations, en
raison de sa diversit et de linsuffisance des donnes disponibles.
En matire de financements publics, on compte :

les subventions de lEtat et des collectivits territoriales ou de leurs oprateurs et


tablissements publics ;

22

Les associations entre mutations et crise conomique - Etat des difficults, Viviane Tchernonog et
Jean-Pierre Vercamer, Associations et fondations, Deloitte, CNRS et Universit Paris 1, octobre 2012.
23 Enqute CNRS, hors dpenses fiscales.

- 17 -

18

la rmunration verse aux associations par ces mmes collectivits publiques dans le
cadre de la commande publique. Il convient ds prsent de distinguer clairement la
subvention, qui rsulte de linitiative de lassociation et qui nappelle pas de
contrepartie individuelle (voir, pour plus de dtail sur cette question, la partie 1.2.4), de
la commande publique, dans laquelle lassociation est rmunre pour un service ou
une prestation conue par la collectivit publique ;

les subventions issues des fonds europens ;

des financements indirects, notamment les dpenses fiscales lies aux dductions
fiscales auxquelles ouvre droit le mcnat. Dautres sources de financements indirects
pourraient galement tre considres, telles que les allgements et exonrations de
charges sociales.
En matire de financements privs, on distingue :

les cotisations des adhrents ;

les dons et le mcnat ;

les recettes prives tires de lactivit et des prestations des associations (cette
catgorie est le versant priv des recettes issues de la commande publique).

Encadr 1 : La concentration des financements publics


Les financements publics se rpartissent en subventions publiques et en commande publique.
Daprs Mme Viviane Tchernonog, les financements publics sont relativement concentrs sur certaines
catgories dassociations :
les associations employeuses reprsentent environ 14 % des associations, mais elles recevraient
91 % du volume des subventions publiques et 95 % du volume des commandes publiques ;
si les subventions sont rparties de manire diversifie entre les diffrents secteurs dactivit,
70 % de la commande publique sadresse aux associations du secteur mdico-social ;
les grandes associations (budget suprieur 500 k) recevraient 71 % du volume des subventions
publiques.
Source : Enqute CNRS.

1.1.4.1. Si les financements publics aux associations ont augment de 12 % depuis 2005,
les donnes disponibles indiquent le passage dune logique de subvention une
logique de commande publique
La vision la plus complte du financement des associations est donne par les rsultats de
lenqute du CNRS-Centre dconomie de la Sorbonne, dont les rsultats sont prsents dans
le tableau ci-dessous :
Tableau 10 : Dcomposition du financement des associations
Sources de financements
Cotisations
Dons, mcnat, fondations
Ventes aux usagers
Total financement priv
Subventions (publiques)
Commande publique
Total financement public
Total gnral

2011 (Mds)
9
3
31
43
21
21
42
85

Evolution depuis 2005


+5 %
-3 %
+29 %
+20 %
-17 %
+73 %
+12 %
+16 %

Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013 ; calculs mission.

- 18 -

19

Ces donnes permettent de retracer plusieurs volutions structurantes du financement des


associations :

le financement total des associations a augment de 16 % de 2005 2011,


passant de 73 Mds 85 Mds ;
les financements publics et privs ont un poids similaire, de lordre de 50 %. Les
financements publics ont augment de 12 % mais leur part sest lgrement rduite par
rapport aux sources de financement prives (de 51 % 49 %). Les financements privs
ont augment plus rapidement sur la mme priode (+20 %) ;
au sein des financements publics :

les subventions publiques ont baiss de 17 % ;

la commande publique a augment de 73 %.


Ces chiffres accrditent la thse, soutenue par de nombreuses associations
auditionnes par la mission, selon laquelle il y a eu dans les annes rcentes une
substitution massive et rapide de la commande publique la subvention publique.
Graphique 7 : Dcomposition et volution des ressources des associations (2005-2011)

Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013.

La dcomposition des financements publics (42 Mds en 2011) montre que les trois
principaux financeurs sont les dpartements, les communes et lEtat, qui cumulent 71 % des
financements publics aux associations (sous forme de subvention ou de commande
publique).

- 19 -

20
Graphique 8 : Rpartition des financements publics par financeur (2011)

Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013.

En valeur, pour lanne 2011, cela reprsente :


10,4 Mds pour les dpartements ;
9,8 Mds pour les communes ;

9,6 Mds pour lEtat (hors dpenses fiscales et autres mesures dallgement et
dexonration sociales) ;

3,0 Mds pour les rgions.


Les paragraphes suivants prsentent des dveloppements particuliers, partir de sources de
donnes diffrentes, sur :

la rpartition par montant des subventions de lEtat ;

les financements europens ;

les dpenses fiscales et les autres sources de financement indirectes.

1.1.4.2. Lanalyse des subventions de lEtat montre que la majorit des subventions
verses reprsentent un enjeu financier rduit
Les donnes disponibles concernent les subventions aux associations qui sont inscrites dans
les programmes du budget gnral de lEtat. Ces donnes sont collectes et consolides par la
direction du budget ; elles servent notamment alimenter le jaune budgtaire Effort
financier de lEtat en faveur des associations annex au projet de loi de finances24. Les
donnes sont transmises par les diffrents ministres sur une base dclarative la direction
du budget ; il nest donc pas possible dattester leur exhaustivit.
La mission a utilis les donnes disponibles les plus rcentes, qui correspondent aux
subventions verses en 2012 et qui sont prsentes dans le jaune budgtaire annex au
projet de loi de finances pour 2014. Le total des subventions rpertories atteint 1,9 Mds, ce
qui est faible par rapport aux 9,6 Mds de financements tatiques estims daprs lenqute
du CNRS : la diffrence provient du fait que les donnes denqute du CNRS refltent
lexhaustivit des subventions et du fait quune large part des 9,6 Mds de financements
tatiques sont sous forme de commande publique, non de subventions.

24

Ce document prsente, pour chaque programme du budget gnral de lEtat, la liste des subventions attribues
chaque association, nominativement dsigne.

- 20 -

21

Malgr ces limites trs fortes, ces donnes permettent, sur un chantillon consquent de
subventions verses par lEtat (31 845 subventions), de tirer quelques conclusions gnrales
quant leur rpartition.
Tableau 11 : Rpartition des montants verss et du nombre de subventions (2012)
Catgorie de
Montant total en k Rpartition Nombre de subventions Rpartition
subvention
Moins de 200
28
0,00 %
217
0,68 %
De 200 499
226
0,01 %
669
2,10 %
De 500 999
876
0,05 %
1 299
4,08 %
De 1 000 4 999
26 531
1,43 %
12385
38,89 %
De 5 000 9 999
36 146
1,95 %
5 393
16,94 %
De 10 000 49 000
166 098
8,95 %
7 676
24,10 %
De 50 000 99 999
115 082
6,20 %
1 702
5,34 %
De 100 000 299 999
243 681
13,14 %
1 412
4,43 %
Plus de 300 000
1 266 340
68,27 %
1 092
3,43 %
Total
1 855 009
100,00 %
31 845
100,00 %
Source : Donnes direction du budget ; calculs mission.

Le tableau de la rpartition des subventions montre leur forte concentration :

les petites subventions sont trs nombreuses mais reprsentent une somme
globale faible :

les subventions infrieures 5 000 comptent pour 46 % des subventions


verses mais pour un peu plus de 1 % du montant total ;

les subventions infrieures 10 000 comptent pour 63 % des subventions


verses mais pour un peu plus de 3 % du montant total ;

les grosses subventions sont peu nombreuses mais concentrent une part
majeure du financement total : les subventions de plus de 100 000 reprsentent
81 % du montant total des subventions verses, alors quelles reprsentent 8 % du
nombre des subventions verses.
La mission remarque cet gard que les donnes issues de lenqute du CNRS (non
seulement pour lEtat mais aussi pour les autres collectivits publiques) offrent une vision
diffrente de la rpartition des subventions, mais permettent den tirer une conclusion
similaire : 58 % des associations recevraient des subventions de montants infrieurs 200
(soit moins de 1 % du volume total des subventions publiques) et 7 % des associations
recevraient des subventions de plus de 10 000 (soit 90 % du volume total de subventions
publiques).
La conclusion gnrale et convergente qui peut tre tire de lensemble de ces analyses
est que la grande majorit des subventions accordes aux associations sont de
petites subventions dont lenjeu financier agrg est limit.
1.1.4.3. Les subventions europennes aux associations proviennent principalement du
fonds social europen
Sur la programmation 2007-2013, la France a reu 15,9 milliards deuros de fonds
structurels, qui constituent dimportantes ressources pour cofinancer les projets de
dveloppements des acteurs locaux, dont les associations.
Ces fonds sont lun des principaux vecteurs de la mise en uvre de la stratgie de
Lisbonne lchelle de lUnion europenne. Ils concernent de trs nombreux domaines
(emploi et mobilit professionnelle, environnement, formation, transports, dveloppement
territorial, etc.).

- 21 -

22

Les principaux fonds sont :

le fonds europen de dveloppement rgional (FEDER), dont lobjectif est de renforcer


la cohsion conomique et sociale au sein de lUnion europenne, en corrigeant les
dsquilibres rgionaux ;
le fonds social europen (FSE), tourn vers laccs lemploi et la formation.

Certaines associations, notamment rurales, peuvent galement bnficier du Fonds europen


agricole pour le dveloppement rural (FEADER). Par souci de simplification de la
prsentation, la mission na pas tudi spcifiquement ce fonds.
La place des associations dans la programmation 2007-2013 de ces deux fonds est
particulirement importante :

les associations sont ainsi la catgorie de bnficiaires la plus reprsente25. FEDER et


FSE confondus, 13 200 associations ont bnfici du soutien des fonds structurels sur
la priode26 ;
les montants programms FEDER et FSE destination des associations reprsentent un
peu plus de 23 % de la programmation totale ;
pour le seul FSE, 55 % des bnficiaires en mtropole, et plus de 50 % dans les rgions
ultrapriphriques sont des associations. Elles concentrent plus de 47 % des crdits
programms, soit 2 521,73 M ;
le secteur associatif ne reprsente, en revanche, que 15 % des bnficiaires du FEDER
(23 % de la programmation totale, soit 668 M).
Graphique 9 : Nombre de bnficiaires du FEDER et du FSE par type

Source : CGET - Infocentre Prsage, juillet 2014.

25

34 % des bnficiaires sont des associations. Les entreprises reprsentent 26 % et les collectivits territoriales
14 %.
26

A noter que sont galement concernes des associations de personnes publiques, notamment collectivits
territoriales, et des associations dentreprises.

- 22 -

23
Tableau 12 : Distribution des montants FEDER et FSE pour les associations
(programmation 2007-2013)
Programme
Comptitivit
Rgionale et
Emploi
Convergence
Sous total
FEDER
Comptitivit
Rgionale et
Emploi
Convergence
Sous total FSE
Total gnral

Montant programm
pour les associations
(M)

Montant moyen par


bnficiaire
association (k)

Montant
minimum
(k)

Montant
maximum
(k)

Ecarttype
(k)

592

205

12 817

1 623

72

371

14 964

1 638

668

215

14 964

2 666

2 209

219

79 170

1 603

312
2 521
3 190

684
260
234

6
0
0

55 041
79 170
79 170

4 205
2 842
2 842

Source : CGET - Infocentre Prsage, juillet 2014.

Le tableau suivant prsente la rpartition des financements aux associations par thmatique
de programmation, correspondant aux axes dintervention dfinis par les pouvoirs publics
europens, nationaux et locaux (le choix des thmatiques ne reflte donc pas la capacit
dinitiative des associations explorer les possibilits de financement des fonds europens).

- 23 -

24

Tableau 13 : Rpartition de la programmation des bnficiaires associations par thmatique (programmation 2007-2013)
Thmatiques
Recherche et dveloppement technologique
(RDT), innovation et esprit d'entreprise
Socit de l'information
nergie
Environnement et prvention des risques
Tourisme
Culture
Rhabilitation urbaine et rurale
Augmentation de la capacit d'adaptation des
travailleurs, des entreprises et des chefs
d'entreprises
Amlioration de l'accs l'emploi et de la
durabilit
Amlioration de l'inclusion sociale des
personnes dfavorises
Valorisation du capital humain
Investissements en infrastructures sociales
Mobilisation pour les rformes en matire
d'emploi et d'inclusion sociale
Renforcement de la capacit institutionnelle au
niveau national, rgional et local
Assistance technique
Total

FEDER
Nombre de dossiers En %
Montant (M)

FSE
Nombre de dossiers En %
Montant (M)

En %

En %

2 734

43,3

382,06

44,5

0,0

0,19

0,0

576
386
1 764
190
108
147

9,1
6,1
27,9
3,0
1,7
2,3

40,71
31,84
89,02
35,06
6,04
12,45

10,8
7,3
22,4
3,3
1,8
2,8

22
1
1
3

0,1
0,0
0,0
0,0

1,12
0,15
0,41
1,47

0,1
0,0
0,0
0,0

59

0,9

4,41

0,7

1 584

5,1

418,84

5,9

150

2,4

9,79

2,7

4 777

15,5

455,81

18,4

47

0,7

4,03

0,8

21 239

69,0

945,57

64,3

23
41

0,4
0,6

4,42
22,85

0,4
0,8

1 709
-

5,6
-

545,47
-

5,3
-

0,1

1,82

0,1

988

3,2

68,69

4,2

42

0,7

2,22

0,7

0,0

2,61

0,0

48
6 321

0,8
100

4,02
650,83

0,9
100

432
30 767

1,4
100

17,56
2 457,40

1,8
100

Source : CGET - Infocentre Prsage, juillet 2014.

- 24 -

25

La majorit des crdits FEDER programms pour des bnficiaires associations lont t
dans le cadre de projets relatifs la recherche, au dveloppement technologique,
linnovation et lesprit dentreprise (prs de 45 % de la programmation). Les projets
financs concernaient aussi le domaine environnemental (22 % de la programmation
FEDER). De manire gnrale, ces deux domaines constituent des thmatiques dintervention
prioritaires pour le FEDER.
Pour le FSE, 64 % des crdits programms par des associations concernent des projets
dinclusion sociale. Cette thmatique apparat ainsi largement dominante dans la
programmation FSE de ces bnficiaires.
La rpartition rgionale des fonds europens aux associations est prsente dans le tableau
ci-dessous.
Tableau 14 : Rpartition des fonds europens verss aux associations par rgion
(programmation 2007-2013)
Rgion
Alsace
Aquitaine
Auvergne
Basse-Normandie
Bourgogne
Bretagne
Centre
Champagne-A.
Corse
Franche-Comt
Guadeloupe
Guyane
Haute-Normandie
Ile-de-France
Languedoc-R.
Limousin
Lorraine
Martinique
Midi-Pyrnes
Nord-Pas-de-Calais
Pays de la Loire
Picardie
Poitou-Charentes
PACA
Runion
Rhne-Alpes
Volet national FSE
Europ'Act27
Total gnral

Bnficiaires
Nombre de bnef.
446
3,28 %
735
5,40 %
470
3,46 %
365
2,68 %
331
2,43 %
319
2,35 %
473
3,48 %
317
2,33 %
104
0,76 %
413
3,04 %
152
1,12 %
89
0,65 %
311
2,29 %
1 453 10,68 %
713
5,24 %
266
1,96 %
439
3,23 %
279
2,05 %
950
6,99 %
951
6,99 %
548
4,03 %
393
2,89 %
477
3,51 %
1 232
9,06 %
131
0,96 %
909
6,68 %
313
2,30 %
21
0,15 %
13 600
100 %

Montant programm (M)


FEDER
FSE
Total
15,43
2,31 %
78,38 3,11 %
93,81
2,94 %
43,92
6,57 %
85,52 3,39 % 129,44
4,06 %
25,37
3,79 %
37,03 1,47 %
62,4
1,96 %
21,4
3,20 %
47,97 1,90 %
69,37
2,17 %
14,9
2,23 %
45,32 1,80 %
60,22
1,89 %
9,92
1,48 %
74,94 2,97 %
84,86
2,66 %
34,74
5,20 %
55,41 2,20 %
90,15
2,83 %
18,5
2,77 %
43,94 1,74 %
62,44
1,96 %
10,72
1,60 %
4,48 0,18 %
15,2
0,48 %
20,19
3,02 %
36,16 1,43 %
56,35
1,77 %
25,73
3,85 %
57,4 2,28 %
83,12
2,61 %
10,6
1,59 %
32,28 1,28 %
42,88
1,34 %
27,97
4,18 %
43,61 1,73 %
71,58
2,24 %
17,82
2,67 % 232,25 9,21 % 250,07
7,84 %
25
3,74 %
91,33 3,62 % 116,33
3,65 %
19,57
2,93 %
17,42 0,69 %
36,99
1,16 %
20,74
3,10 %
58,66 2,33 %
79,4
2,49 %
7,29
1,09 %
32,7 1,30 %
39,98
1,25 %
50,44
7,55 %
76,28 3,03 % 126,73
3,97 %
64,62
9,67 % 195,77 7,76 % 260,39
8,16 %
14,15
2,12 %
82,07 3,25 %
96,21
3,02 %
35,02
5,24 %
50,73 2,01 %
85,75
2,69 %
14,96
2,24 %
52,2 2,07 %
67,16
2,11 %
45,39
6,79 % 125,78 4,99 % 171,17
5,37 %
28,88
4,32 % 189,73 7,52 % 218,61
6,85 %
42,01
6,28 % 145,05 5,75 % 187,07
5,86 %
- 529,31 20,99 % 529,31 16,59 %
3,28
0,49 %
3,28
0,10 %
668,55
100 % 2 521,7
100 % 3 190,3
100 %

Source : CGET - Infocentre Prsage, juillet 2014.

27

EuropAct est le programme national dassistance technique du FEDER, destin appuyer les autorits de
gestion dans la mise en uvre de leurs propres programmes.

- 25 -

26

Depuis le 1er janvier 2014, les fonds structurels sont dans une phase de transition entre
les deux programmations :
la fin de gestion de la programmation 2007-2013 : mme si les nouveaux dossiers sont
moins nombreux en cette fin de priode de programmation, la date finale dligibilit
des dpenses est fixe au 31 dcembre 2015 ;

la prparation de la programmation 2014-2020. Celle-ci associe lEtat et les


collectivits locales, principalement les conseils rgionaux. La prparation consiste la
fois en la dfinition des axes qui pourront faire lobjet dune demande de subvention,
mais galement en la prparation des outils qui permettront le suivi de la
programmation.
Le passage la nouvelle programmation en France verra une modification substantielle de
lorganisation retenue. En effet jusqu prsent, lEtat tait, au niveau central ou local,
l autorit de gestion des fonds, c'est--dire le responsable de la mise en uvre des
programmes28. Les collectivits locales, notamment les conseils rgionaux, taient associs
la mise en uvre en recevant une dlgation de gestion sur certains axes de la
programmation.
Pour 2014-2020, la loi de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des mtropoles29 confie le rle dautorit de gestion aux conseils
rgionaux. Ce transfert, qui dcoule dun engagement du Prsident de la Rpublique,
participe dune nouvelle phase de dcentralisation.

1.1.4.4. Les dpenses fiscales constituent une source indirecte de financement public des
associations
Les associations bnficient de financements indirects, qui napparaissent pas dans les
ressources au budget des associations. Cest par exemple le cas des allgements et des
exonrations de charges sociales.
La mission a cependant choisi de faire un dveloppement particulier sur les dpenses fiscales
lies aux dons et au mcnat, en raison de leur poids financier et de leur importance
symbolique dans le monde associatif. Le cot pour lEtat de ces dpenses fiscales ne sajoute
pas au budget des associations : son valuation indique simplement quune partie des
ressources prives des associations (dons et mcnat) sont en fait des ressources
publiques , sous forme dabandon de recettes fiscales (le donateur pouvant dduire une
partie de ses dons de son impt).

28

A lexception, pour le FEDER, de la rgion Alsace, o ce rle dautorit de gestion incombait dj au conseil
rgional. Des exceptions existent aussi pour les programmes coopration territoriale europenne FEDER o
des conseils rgionaux sont galement autorits de gestion.
29

Cf. article 78 de la loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des mtropoles : L'Etat confie aux rgions ou, le cas chant, pour des programmes oprationnels
interrgionaux, des groupements d'intrt public mis en place par plusieurs rgions, leur demande, tout ou partie
de la gestion des programmes europens soit en qualit d'autorit de gestion, soit par dlgation de gestion.

- 26 -

27

Plusieurs dispositifs davantages fiscaux favorisent le dveloppement de la vie


associative (notamment : dductions fiscales encourageant les dons et le mcnat
destination des associations, franchise dimpts commerciaux) ; ils sont rpertoris et
valus dans le projet annuel de performance du programme (PAP) Jeunesse et vie
associative (n163). Ces dpenses fiscales (par opposition aux dpenses budgtaires
classiques) reprsentent, du point de vue de lEtat, un abandon de recettes fiscales qui
bnficie aux associations. Il est donc utile, pour complter limage du financement public des
associations, de prsenter ces dpenses fiscales et den estimer la valeur. Daprs le
PAP 2014 du programme n163, les deux principaux dispositifs fiscaux destination
notamment des associations entranent un abandon de recettes par lEtat denviron deux
milliards deuros.
La mission signale que ce chiffre doit tre manipul avec prcaution et considr comme un
ordre de grandeur davantage quune valeur exacte : les associations ne sont pas les seules
structures pouvant bnficier de ces dispositifs (cest aussi le cas, entre autres, de
certaines fondations et de certains tablissements denseignement suprieur).
Tableau 15 : Estimation des cinq premires dpenses fiscales
bnficiant notamment aux associations30
Dpenses fiscales
Rduction dimpt sur le revenu au titre des dons des particuliers (110201 31)
article 200 du code gnral des impts
Rduction dimpt sur le revenu ou sur les socits au titre des dons faits par les
entreprises des uvres ou organismes dintrt gnral (210309) article
238 bis du code gnral des impts
Franchise en base pour les activits lucratives accessoires des associations sans
but lucratif lorsque les recettes correspondantes nexcdent pas 60 000
(740105) article 261 du code gnral des impts
Rduction dimpt de solidarit sur la fortune au titre de certains dons (400203)
article 885-0 V bis A du code gnral des impts
Exonration au bnfice du donataire des dons ouvrant droit, pour le donateur,
la rduction dimpt de solidarit sur la fortune (520121) article 757 C du code
gnral des impts
Total

Estimation du cot
pour 2014 (M)
1 330
635
135
110
60
2 270

Source : PAP 2014 du programme n163.

Lvolution de ces dpenses fiscales a t particulirement dynamique dans les


dernires annes. La mission a compar lvaluation budgtaire des deux principales
dpenses fiscales en 200632 et en 2014 : elles auraient connu un doublement sur cette
priode, passant de 990 M 1 965 M. Ce phnomne sexpliquerait notamment par le fait
que le rgime du mcnat a t tendu de nombreuses reprises par le lgislateur au cours
de la dernire dcennie, largissant le nombre des bnficiaires potentiels : il est donc
possible que les associations naient bnfici que dune partie, peut-tre limite, de
cette augmentation.

30 Il serait possible dajouter cette liste les 300

M que reprsente laugmentation de labattement sur la taxe sur


les salaires partir de 2014 (cf. expos sommaire des motifs de lamendement n391 prsent par le
Gouvernement ; Assemble nationale, 4 dcembre 2012, loi de finances rectificative pour 2012 n403).
31 Numrotation des dpenses fiscales de la direction du budget.
32

A partir du PAP 2008 du programme n163, qui prsente des chiffres pour 2006 dont le degr de fiabilit est
suprieur aux chiffres estims dans le PAP 2006.

- 27 -

28
Tableau 16 : Evolution des deux principales dpenses fiscales
Dpense fiscale
2006 2014 Evolution
Rduction dimpt sur le revenu au titre des dons des particuliers (110201)
820 1 330
+62 %
Rduction dimpt sur le revenu ou sur les socits au titre des dons faits par
170
635
+274 %
les entreprises des uvres ou organismes dintrt gnral (210309)
Total
990 1 965
+98 %
Source : PAP 2008 et 2014 du programme n163.

1.1.5. Les associations de taille moyenne, ou petites et moyennes associations , sont


places dans une situation intermdiaire qui semble les fragiliser
Un dveloppement particulier sur les associations de taille moyenne a sembl se justifier la
suite des auditions conduites par la mission. Il est en effet apparu que ces associations sont
dans une situation particulire sagissant du degr de difficult quelles rencontrent dans leur
activit et dans leur dveloppement, et quelles pourraient donc bnficier tout
particulirement des mesures de simplification qui sont proposes dans le prsent rapport
(voir partie 2).
Ces associations de taille moyenne ou intermdiaire :

se distinguent des trs petites associations parce quelles grent davantage de


situations qui gnrent de la complexit, notamment lemploi de salaris, la rponse
des appels doffre, les exigences comptables, les contrles des financeurs ou le
paiement dimpts ;

se distinguent des grandes associations en ce quelles ne disposent pas


ncessairement dun personnel suffisant pour assurer les fonctions supports et
ainsi rduire la complexit par la professionnalisation de ces fonctions
(ressources humaines, comptabilit et finance, systmes dinformation, etc.).
Elles peuvent donc se situer au carrefour de diffrents facteurs de complexit, sans avoir les
moyens adquats dy faire face sans encombre.
Sil nest pas dans lobjet de ce rapport de dfinir des catgories statistiques permettant de
caractriser les associations selon leur taille, linstar des entreprises (microentreprises,
petites et moyennes entreprises, entreprises de taille intermdiaire et grandes entreprises33),
la mission encourage le dveloppement de tels concepts lavenir, permettant danalyser
plus en finesse la ralit associative dans sa diversit. Une telle catgorisation pourrait tre
multicritres, combinant effectifs salaris et poids financier (comme les classifications
relatives aux entreprises), voire des critres propres aux associations tels que le nombre de
bnvoles.
Sans avoir pu mener dinvestigations spcifiques sur ce sujet dans le temps imparti, la
mission a reproduit le graphique ci-dessous, qui montre que le budget comme le nombre
dassociations moyennes (budget compris entre 10 k et 500 k) sont en diminution
annuelle, ce qui semble traduire une fragilisation de cette catgorie dassociations34.

33

Dcret n 2008-1354 du 18 dcembre 2008 relatif aux critres permettant de dterminer la catgorie
d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et conomique.
34 Lauteur voque lventualit dune

dualisation du secteur associatif .

- 28 -

29
Graphique 10 : volution annuelle compare du nombre dassociations et du budget
selon le budget de lassociation (entre 2005 et 2011)

Source : Les associations entre crise et mutations : les grandes volutions, Viviane Tchernonog.

- 29 -

30

1.2. Certains vnements de vie des associations sont source de complexit


Cette partie dcrit les diffrents vnements de vie 35 qui marquent la vie dune
association afin de montrer le degr de complexit associ chacun dentre eux, mais aussi
les raisons prcises de cette complexit. La mission a fait le choix dutiliser ce prisme pour
apprhender la complexit de manire concrte en prenant le point de vue de lusager et non
celui de ladministration.
Graphique 11 : Les principaux vnements de vie de lassociation

Source : Illustration mission.

1.2.1. Deux tudes proposent une analyse transversale et quantifie des difficults
des associations et du poids des contraintes lies lenvironnement
institutionnel
Avant danalyser les vnements de vie dans les paragraphes suivants, la mission prsente
un diagnostic transversal et quantifi, mais ncessairement limit dans son primtre, des
difficults vcues par les associations. Ce diagnostic est construit partir de deux tudes (de
2008 et de 2011) ayant cibl spcifiquement les difficults des associations : elles ont permis
la mission de sassurer que les principales causes de difficult taient traites dans le cadre
du prsent rapport.
A partir de lenqute (complmentaire lenqute du CNRS) relative aux difficults des
associations36, la mission a observ quau sein des huit grands domaines de difficults ,
lenvironnement institutionnel concerne 34 % des associations (26 % des associations
sans salari et 46 % des associations employeuses).
La mission a galement identifi, parmi les 37 difficults que les associations pouvaient
dclarer, celles qui se rapportent la complexit administrative, et entrent donc dans le
champ de la simplification. Il sagit des difficults suivantes :

poids des contrles ou contraintes croissantes imposes par les pouvoirs publics ;

judiciarisation croissante de la socit ;

gnralisation des financements publics sous la forme dappels projets ou dappels


doffre ;
35 Terme inspir de la terminologie

dune tude de linstitut BVA, 2008.

36

Les associations entre mutations et crise conomique - Etat des difficults, Viviane Tchernonog et
Jean-Pierre Vercamer, Associations et fondations, Deloitte, CNRS et Universit Paris 1, octobre 2012.

- 30 -

31

modifications lgislatives ou rglementaires des conditions dexercice de lactivit ;

insuffisance des outils de gestion disposition ;

contraintes fiscales imposes par les pouvoirs publics.


Pour chacune de ces difficults, la part des associations layant ressentie et signale a t
reporte dans le tableau ci-dessous :

Tableau 17 : Difficults des associations face la complexit


Frquence
(pourcentage des
associations ayant
signal la difficult)

Type de difficult
Poids des contrles ou contraintes croissantes imposes par
les pouvoirs publics
Judiciarisation croissante de la socit
Gnralisation des financements publics sous la forme
dappels projets ou dappels doffre
Modifications lgislatives ou rglementaires des conditions
dexercice de lactivit
Insuffisance des outils de gestion disposition
Contraintes fiscales imposes par les pouvoirs publics

Rang
parmi
37 types de
difficult

20 %

13 %

15

12 %

18

11 %

11

6%
4%

25
33

Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013, page 185.

Les contraintes et contrles des pouvoirs publics arrivent en 8me position, suivies de la
judiciarisation croissante de la socit et de la gnralisation des financements publics
sous la forme dappels doffre ; les contraintes fiscales arrivent en 33me position
sur 37.
Lexistence de ces difficults ressenties a t confirme lors des auditions dassociations
menes par la mission.
Par ailleurs, une enqute plus ancienne conduite par linstitut BVA en 2008 pour le compte
des pouvoirs publics avait fait ressortir, pour une slection dvnements de vie , le degr
de complexit ressentie auprs dun chantillon dassociations. Cette enqute montrait quen
moyenne les associations connaissent moins de difficults que les entreprises, mais plus que
les particuliers.

- 31 -

32
Graphique 12 : Niveau de complexit ressentie

Source : Institut BVA, 2008.

Les trois difficults principales qui staient distingues, avec des scores proches de 50 %,
taient :

le financement ;

lobtention daides financires publiques ;

les demandes dagrments ministriels.

- 32 -

33
Graphique 13 : Proccupations prioritaires des associations

Source : Institut BVA, 2008.

1.2.2. Le cadre juridique rgissant la cration, la modification des statuts et la


dissolution des associations est relativement souple
Dans ladministration centrale de lEtat, deux ministres possdent une comptence de
principe par rapport aux associations. Si la vie associative est suivie par le ministre de la
ville, de la jeunesse et des sports, les aspects juridiques relvent quant eux du ministre de
lintrieur et, en son sein, de la direction des liberts publiques et des affaires juridiques. Cest
cette direction, au travers de son bureau des associations et des fondations, qui rglemente
les procdures pour la cration, la modification et la dissolution des associations.
1.2.2.1. Trois tapes importantes
Le premier vnement de vie pour une association est sa cration. Celle-ci consiste en
une premire assemble gnrale de lensemble des futurs membres, au cours de
laquelle seront adopts les futurs statuts.
La rdaction des statuts constitue la premire difficult pour lassociation. Certains sites
proposent des statuts-types qui peuvent aider les responsables dans leur rdaction. Pour
autant, ces statuts-types peuvent ne pas tre adapts lensemble des situations, notamment
tre surdimensionns en matire dexigences de gouvernance, auquel cas la rdaction des
statuts constitue alors une difficult pour les bnvoles.

- 33 -

34

Pour obtenir la capacit juridique, lassociation doit ensuite rendre publique sa cration,
selon des modalits prvues par la loi du 1er juillet 190137, on parle de dclarer son
association.
La dclaration a t modernise rcemment par la mise en place de la procdure
dmatrialise e-cration . Jusqu prsent, il tait en effet ncessaire dentrer en contact
avec le greffe des associations, situ en prfecture, en sous-prfecture ou dans les directions
dpartementales de la cohsion sociale ou de la cohsion sociale et de la protection des
populations (DDCS ou DDCSPP). Les greffes des associations disposant parfois de plages
horaires douverture limite, ceci ne facilitait pas leur accs pour les responsables bnvoles.
Les associations sont aussi tenues de dclarer les modifications qui les affectent, sagissant
notamment de leurs statuts38.
1.2.2.2. Le rpertoire national des associations
En crant une association, soit sur le site e-cration, soit sur support papier, on obtient un
numro dit RNA (pour rpertoire national des associations ) qui constitue le premier
numro didentification de lassociation39.
La cration du rpertoire national des associations a t officialise par arrt du
14 octobre 200940. La finalit du rpertoire est de grer les procdures de dclaration
des associations (cration, modification, dissolution, communication lgale de
documents aux tiers, etc.) et de fournir des donnes aux partenaires administratifs des
associations.
La mise en place du RNA et des procdures dmatrialises dont il est le support a ainsi
permis aux services instructeurs comptents de :

tenir jour le fichier dtat-civil des associations dclares ;


fournir des statistiques fiables par des recherches automatises ;
simplifier le travail des services de lEtat en permettant de traiter les demandes mises
partir des formulaires lectroniques de saisie mis disposition du public ;
supprimer le risque derreur gnr par les saisies manuelles rptitives.

Le RNA est aujourdhui utilis dans tous les dpartements mtropolitains et ultramarins o
sappliquent les dispositions de la loi du 1er juillet 190141, y compris en Nouvelle-Caldonie et
dans les les Wallis-et-Futuna.

37

Cf. article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association : Toute association qui voudra obtenir
la capacit juridique prvue par l'article 6 devra tre rendue publique par les soins de ses fondateurs. La dclaration
pralable en sera faite la prfecture du dpartement ou la sous-prfecture de l'arrondissement o l'association
aura son sige social. Elle fera connatre le titre et l'objet de l'association, le sige de ses tablissements et les noms,
professions et domiciles et nationalits de ceux qui, un titre quelconque, sont chargs de son administration. Un
exemplaire des statuts est joint la dclaration. Il sera donn rcpiss de celle-ci dans le dlai de cinq jours. Lorsque
l'association aura son sige social l'tranger, la dclaration pralable prvue l'alina prcdent sera faite la
prfecture du dpartement o est situ le sige de son principal tablissement. L'association n'est rendue publique
que par une insertion au Journal officiel, sur production de ce rcpiss .
38

Cf. article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association : les associations sont tenues de faire
connatre, dans les trois mois, tous les changements survenus dans leur administration, ainsi que toutes les
modifications apportes leurs statuts. Ces modifications et changements ne sont opposables aux tiers qu' partir du
jour o ils auront t dclars .
39

Le rpertoire RNA a succd au rpertoire WALDEC (Web des associations librement dclares), du nom du
Pierre Waldeck-Rousseau, prsident du Conseil au moment du vote et de la publication de la loi du 1 er juillet 1901.
40 Cf. arrt du 14 octobre 2009 portant cration du rpertoire national des associations, NOR: IOCA0817561A.
41 Il nest donc pas utilis en Alsace-Moselle o sapplique le droit local pour les associations.

- 34 -

35

La seule collectivit ultramarine dans laquelle il na pas encore t dploy est la Polynsie
franaise. Ds 2010 cette collectivit a exprim son souhait de mettre rapidement en place ce
rpertoire, mais ce projet sest jusqu prsent heurt la ncessit doprer certaines
adaptations du logiciel national au contexte local. Les services concerns des ministres de
lintrieur et des outre-mer ont indiqu la mission que les travaux pour un raccordement de
la Polynsie franaise au RNA taient en voie de lancement.
1.2.2.3. Le registre spcial
La tenue dun registre spcial est une obligation lgale qui incombe aux associations, en vertu
de larticle 5 de la loi du 1er juillet 1901. Ce registre contient la transcription des
modifications concernant lassociation (dans ses statuts, son administration ou sa direction)
et les dates des rcpisss relatifs ces modifications, et doit respecter une forme norme ne
correspondant plus aux mthodes administratives modernes : le registre est tenu au format
papier, les pages doivent tre numrotes et relies de manire non dtachable, et paraphes
par la personne habilite reprsenter lassociation.
Cette obligation est prcise aux articles 6 et 31 du dcret du 16 aot 1901 pris pour
l'excution de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association :

Les modifications apportes aux statuts et les changements survenus dans


l'administration de l'association sont transcrits sur un registre tenu au sige de toute
association dclare ; les dates des rcpisss relatifs aux modifications et changements
sont mentionnes au registre (article 6) ;
Les registres prvus aux articles 6 [] sont cots par premire et par dernire et
paraphs sur chaque feuille par la personne habilite reprsenter l'association []. Les
inscriptions sont faites de suite et sans aucun blanc (article 31).

Cette obligation constitue une contrainte, dont lutilit nest pas avre, qui a t signale la
mission lors des auditions.
Il semble que ce registre est tomb en dsutude, et son utilit na pas pu tre atteste par la
mission. Il semble par ailleurs que beaucoup dassociations ne tiennent pas ce registre jour
parce quelles en ignorent lexistence, alors mme quune sanction pnale est actuellement
prvue (contravention de 5me classe, en vertu de larticle 8 de la loi du 1er juillet 1901).
1.2.2.4. La dmatrialisation
La dmatrialisation des services a t effectue par vagues : compter de janvier
2012 pour le tlservice e-cration, compter de fvrier 2014 pour les services emodification, e-dissolution, accessibles sur le mme site Internet, via votre compte
association .
La dmatrialisation des procdures de modification des statuts et de dissolution des
associations a en effet constitu un des rcents objectifs dans le cadre de la modernisation de
laction publique (MAP).
Ainsi, le comit interministriel pour la modernisation de laction publique (CIMAP) du
18 dcembre 2012 a dcid, dans sa mesure n 6 Vie citoyenne quil convenait de permettre
de crer, modifier et dissoudre son association loi 1901 par Internet. Un tl-service de cration
est disponible. La dclaration des modifications relatives aux associations (titre, objet, sige
social, statuts, personnes) sera exprimente dans trois dpartements au deuxime semestre
2013.

- 35 -

36

La dmatrialisation des procdures na pas encore t mise en place en Polynsie


franaise42, en Nouvelle-Caldonie et Wallis-et-Futuna. Le ministre des outre-mer a
indiqu la mission que la mise en uvre des applications dmatrialises tait attendue
pour la fin du second semestre 2014.
Au 31 mai 2014, selon les informations communiques par la DILA, quelques
600 000 comptes associations avaient t crs43. Ce nombre augmente chaque anne,
montrant lintrt que revt la dmatrialisation pour les responsables dassociations.
Pour ce qui concerne les crations dassociations par voie dmatrialise, elles taient de
16 422 en 2012, de 23 148 en 2013 et de 13 025 sur les 5 premiers mois de 2013. La part
dassociations cres par voie dmatrialise en 2012 est de 25 %, sur 2013 elle est de
34 %44.
Les modifications par voie dmatrialise, sont ralisables depuis mars 2013. Quelques
3 062 modifications ont t effectues entre mars et mai 2014.
Le ministre de lintrieur a indiqu la mission quune campagne de communication a t
lance durant lt pour mieux faire connatre les services e-modification et e-dissolution, par
le biais notamment de flyers et dun dossier de presse.
1.2.3. Le conseil et linformation aux associations sinscrivent dans un cadre
fragment
1.2.3.1. La diversit associative a pour corollaire la complexit et la grande dispersion
du paysage auquel sont confronts les acteurs associatifs
La diversit associative, en France mtropolitaine et dans les outre-mer, est lexpression de la
formidable vitalit de la dynamique associative. Cette diversit porte tout la fois sur le
champ dintervention des associations, leur implantation territoriale, leur taille, leurs
capacits financires, la densit de leurs rseaux de partenariat, leur recours aux
financements public ou priv, leur intgration ou non dans des rseaux fdraux ou des
groupements dassociations, etc. Cette diversit concerne aussi la nature mme de leur objet,
soit tourn vers des missions dutilit sociale largement ouvertes des publics externes, soit
davantage centr vers le dveloppement de liens sociaux ou de services interpersonnels.
Cette diversit, quil convient de considrer comme une richesse, a nanmoins comme
corollaire de confronter les dirigeants associatifs et lensemble des bnvoles un paysage
particulirement dispers, au plan administratif, institutionnel, lgislatif et rglementaire,
conomique et financier.
Il nest pas tonnant que cette complexit soit ressentie par les bnvoles comme un vritable
parcours du combattant . Elle est souvent, et de longue date, prsente comme un des
obstacles majeurs lintervention des associations, ou perue comme une cause dun
dsengagement ou dune crise des vocations du bnvolat, notamment dirigeant, quand bien
mme ce phnomne reste une ralit suggestive, faute de trop rares tudes universitaires ou
scientifiques sur le sujet (voir partie 1.1.3).

42 A fortiori, puisque la Polynsie franaise ne dispose pas encore de laccs au rpertoire RNA.
43

604 887 comptes crs au 31 mai 2014. 42 053 comptes ont t crs en 2012, 50 498 en 2013 et 33 811 sur
les 5 premiers mois de 2014.
44 Source : DILA.

- 36 -

37

De ses auditions, et notamment de ses changes avec les trs nombreuses ttes de rseau
associatives nationales et lors de son dplacement en rgion Centre et en Aquitaine, la
mission a acquis la conviction que ce sentiment de complexit et dentraves au bon
fonctionnement des associations au quotidien tait largement nourri par plusieurs facteurs,
dont il conviendra probablement dattnuer limpact, par des mesures de simplification, mais
aussi par une remise en perspective de la nature singulire de la relation entre associations et
pouvoirs publics :

limpression de ne pas toujours saisir lintrt de telle procdure ou de lexigence


de telle ou telle pice.
Les responsables associatifs, face aux formulaires CERFA , semblent sinterroger sur
la pertinence et lutilit pour ladministration dune partie des renseignements et pices
exigs. Il apparat que la conception des outils dinformation de ladministration
(imprims et notices) nest pas frquemment actualise pour dtecter les
renseignements inutiles ou obsoltes ;
la redondance de la demande de production de pices identiques, y compris pour
une mme anne, au sein dune mme administration ou dun mme service.
Consquence de la rigidit et rusticit des systmes dinformation des administrations,
il est courant quune mme association sollicitant des financements et bnficiant de
plusieurs subventions au sein dune mme administration ou dune mme collectivit,
pour des projets diffrents, doive fournir les mmes lments de dossier chacun des
services concerns ;
la difficult pour les responsables associatifs didentifier les comptences
respectives au sein des services de ltat et entre les diffrents niveaux de
collectivits.
Cette multiplicit des interlocuteurs publics incontournables pour les dirigeants
associatifs a t fortement accentue par la diversification des politiques publiques et
le millefeuille des collectivits : communes, intercommunalits, dpartements,
rgions, services territoriaux de ltat dont les comptences entre le niveau rgional et
dpartemental sont elles-mmes fluctuantes, Union europenne. A ce Meccano des
acteurs publics, se sont ajouts les oprateurs, obligeant les associations une grande
agilit dadaptation , selon une formule emprunte au prfet de la Somme.
Ces diffrents acteurs publics font cependant de rels efforts pour rendre leurs
informations accessibles, mais la logique de silo reste de mise. Ainsi, le site
gouvernemental ddi aux associations ne renvoie pas linternaute vers les adresses
des dlgus dpartementaux la vie associative. La logique des liens Internet nest
donc pas suffisamment exploite. De mme, limpossibilit pour les collectivits de
consulter le rpertoire RNA des associations dclares les conduit solliciter les
informations ncessaires.

Dans le dialogue partenarial entre ladministration et les diverses formes organises des
plateformes inter-associatives (fdrations, Conseil national de la vie associative, Mouvement
associatif, etc.), laccs linformation, au bon niveau et au bon moment, constitue la
proccupation constante de la plupart des dirigeants associatifs

- 37 -

38

1.2.3.2. Laccs linformation au bon niveau et au bon moment a constitu, ces trois
dernires dcennies, un axe majeur du dialogue entre les pouvoirs publics et le
mouvement associatif
Les dispositifs visant simplifier la vie des dirigeants associatifs, leur faciliter laccs
linformation et se retrouver dans le maquis des procdures ont principalement t
dploys selon quatre axes45 :

lamlioration de la lisibilit de lintervention des diffrentes administrations, en


confiant un fonctionnaire, sous lautorit du prfet de dpartement, une fonction de
coordination et danimation inter administrative, les dlgus dpartementaux la vie
associative (DDVA) ;

la mise en rseau des informations relatives aux associations propres chaque service,
au travers dune mission d'accueil et d'information des associations (MAIA) ;

la cration de points dappui dinformation et dexpertise, ddis laccompagnement


des associations dans la mise en uvre de leurs projets : les centres de ressources et
dinformation des bnvoles (CRIB), dvelopps par le ministre charg de la jeunesse
et des sports et les dispositifs locaux daccompagnement (DLA) linitiative du
ministre charg du travail et de lemploi ;

pour mmoire, les mesures de simplification des procdures (subventions,


dmatrialisation des dmarches, etc.) qui font lobjet de traitements spcifiques dans
le prsent rapport.
Ces initiatives sont en uvre pour certaines depuis plusieurs annes et justifient dtre
confortes et renforces.
Les services de proximit et daccompagnement mis en place sont confronts un triple dfi :

le dfi de linstitutionnalisation :
Si ce risque est propre toute organisation, il est probablement accentu, sagissant des
dispositifs de soutien la vie associative, du fait de leur nature hybride, dune
gouvernance peu formalise et dun pilotage variable, selon les priorits du moment
des administrations qui les portent ;
les fortes volutions qua connues ladministration territoriale (REATE) :
La recomposition en profondeur de ladministration territoriale de ltat a assurment
produit une perte de repres pour les usagers et pour les agents. A ce titre, le rle des
dlgus dpartementaux la vie associative doit tre renforc, cette mission ntant
pas toujours place en rang prioritaire dans lensemble des activits qui leur sont
confies au sein de leur service de rattachement, les DDCS et DDCSPP46, le plus
souvent ;
un renouvellement constant des dirigeants associatifs et la ncessit de matriser
en permanence un ensemble dinformations abondantes et diversifies :
Ce taux de renouvellement correspond la dmographie active des associations, mais
pas seulement, mme si cette ralit contrarie limage traditionnelle de responsables
associatifs immuables.

Dans ce contexte, leffort dadaptation permanent des services daide linformation et


laccompagnement des bnvoles apparat comme un enjeu prioritaire, qui requiert la fois
un renouvellement des modes de pilotages (national et territorial) et un renforcement des
cooprations des acteurs publics entre eux et avec les acteurs associatifs et leurs
organisations.
45 Voir annexe V.
46

Direction dpartementale de la cohsion sociale et Direction dpartementale de la cohsion sociale et de la


protection des populations.

- 38 -

39

1.2.3.3. Linflation des sources rglementaires et des normes et leur dispersion


constituent un premier mur de complexit , amenant daucuns demander la
mise en chantier dun code des associations
La diversification et la densification des sources lgislatives et rglementaires et la difficult
de les reprer et dy accder ont conduit plusieurs reprsentants de plateformes interassociatives et dorganisations professionnelles au cur du fonctionnement au quotidien des
associations linstar des commissaires aux comptes, attirer lattention de la mission sur
lopportunit de mettre en chantier un code des associations .
La mission na pu, ce stade, explorer la faisabilit dune codification propre aux associations,
tout en considrant que lampleur des champs auxquelles elles sont confrontes au quotidien
rend complexe un exercice de codification regroupant toutes les rgles et rglements quelles
sont censes connatre. Au-del de la codification propre aux lois et aux rglements
constitutive des principes franais de codification, il nest pas indiffrent de sinterroger aussi
sur la place des lments de jurisprudence et de doctrine, dont le dveloppement ces
dernires annes a t particulirement significatif dans plusieurs champs de lactivit
associative (gouvernance, modle conomique, associations employeurs, etc.).
Pour la mission, le prcdent de plusieurs codifications sectorielles qui ont abouti et ont
dmontr leur intrt et la plus-value apporte (code du tourisme, code de la recherche, code
du sport, etc.) prouve que lentreprise est possible et participe des valeurs dmocratiques et
dgalit daccs au droit. Dans cette mesure, la mission entend proposer ltude
dopportunit de la mise en chantier dun code des associations , en application du dcret
n89-647 du 12 septembre 1989 modifi relatif la composition et au fonctionnement de la
Commission suprieure de codification. La prorogation de lapplication du dcret du
12 septembre 1989 jusquau 28 fvrier 201947 suffit convaincre que le besoin de
codification nest pas encore totalement achev.
Linflation normative ne se circonscrit pas aux seuls textes dorigine lgislative ou de nature
rglementaire. Il sy ajoute de nombreux textes, notes, directives, instructions, circulaires,
livrets, sans valeur rglementaire produits par les administrations centrales ou les
oprateurs de ltat lattention de leurs services territoriaux, afin de les aider interprter
la rglementation. Cette vise pdagogique , du fait mme de la prolifration de ces textes,
cre de la confusion et de la complexit pour les services : ceux-ci peuvent tre tents, dans le
mme souci de pdagogie, de reprendre ces dispositions dans leur dialogue avec leurs
partenaires associatifs, ce qui cre immanquablement de la confusion entre lintention du
lgislateur et sa traduction en exigence administrative supplmentaire pour les associations.
Par ailleurs, la production de normes nest pas simplement le fait des pouvoirs publics, elle
peut tre galement le fait des rseaux ou fdrations associatifs eux-mmes : on peut
notamment citer le cas des normes sportives dictes par les fdrations internationales ou
nationales, qui simposent aux clubs voire aux collectivits territoriales en matire
dinfrastructures par exemple.

47 Dcret n2014-312 du 7 mars 2014

- art. 1.

- 39 -

40

1.2.3.4. Un intrt pour le recours aux technologies informatiques, qui sest heurt aux
contraintes technologiques et culturelles
Pour la mise en uvre de lensemble de ces mesures visant mieux informer et orienter les
dirigeants associatifs, il a t souvent fait rfrence aux apports des technologies de
linformation (dmatrialisation, numrisation, Internet, etc.), en recourant diverses
exprimentations dont certaines ont bnfici dune impulsion nationale forte. Des
dfaillances de pilotage, probablement amplifies par une culture Internet mergente
conduisant sous-estimer les contraintes technologiques, ont parfois conduit des checs
patents, limage du dispositif de subvention en ligne Subvenet, initi sous lgide de la
Direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME), sur la priode 2007-2009.
En revanche, les logiques de portail semblent avoir t plus rapidement oprationnelles, au
plan de larchitecture technique, les difficults de monte en charge tant davantage lies
un manque dappropriation de son usage par tous ceux qui il tait destin. Il en a t ainsi
du premier portail sur la vie associative www.associations.gouv.fr , dvelopp
conjointement par la dlgation interministrielle lconomie sociale et lInstitut national de
la jeunesse et de l'ducation populaire (INJEP) en 2006 et dont le service sest teint
progressivement quelques annes plus tard, faute dutilisateurs.
De trs nombreux acteurs publics, collectivits, services de ltat, oprateurs, mais
aussi les ttes de rseaux associatives et des associations elles-mmes, ont cr leurs
propres sites. Mais ceux-ci fonctionnent encore trop selon une logique de silo , alors
que le recours aux liens permettrait aux utilisateurs dtre dirigs vers un autre site les
concernant, selon leur recherche.
Ce constat vaut aussi pour les sites Internet vocation transversale et les applications
dveloppes par les administrations. Plusieurs illustrations ont t rapportes la mission :
les collectivits territoriales nont pas accs au rpertoire national des associations, les
privant ainsi dun accs direct aux statuts des associations et aux informations sur les
personnes en assurant ladministration, qui constitue pourtant la base de lobligation de
publicit de ces informations fondatrice de la libert dassociation ; le site associations.gouv.fr
ne communique pas les adresses postales, tlphoniques ou Internet des dlgus
dpartementaux la vie associative, qui sont les points dentre naturels des interlocuteurs
associatifs peu aguerris encore au millefeuilles des procdures ; le RNA nenregistre pas les
adresses lectroniques, devenues dun usage courant dans les changes interinstitutionnels,
se privant ainsi dun mode de contact direct, traable et scuris.

- 40 -

41

1.2.4. La recherche et la gestion du financement des associations est une source de


complexit majeure
1.2.4.1. Les procdures lies aux subventions de lEtat et des collectivits publiques sont
complexes et chronophages
1.2.4.1.1. Le cadre juridique de la subvention
Les donnes prsentes dans la partie 1.1.4 montrent limportance des financements publics,
et notamment des subventions, dans le budget des associations. Les subventions sont une
voie de financement majeure des associations et sinscrivent dans un cadre juridique en cours
de renouvellement.
En effet, la dfinition juridique de la subvention a longtemps constitu un enjeu pour
les collectivits publiques et pour le monde associatif :

pour les collectivits publiques, la dfinition de la subvention est un facteur de scurit


juridique, dans la mesure o une subvention correspond un versement en dehors du
cadre de la commande publique ;

pour le monde associatif, la dfinition de la subvention permet de garantir que le droit


reconnat aux collectivits publiques la facult de financer des projets qui sont
linitiative des associations.
La circulaire du 18 janvier 2010 dfinit les subventions attribues par les collectivits
publiques aux associations : la subvention caractrise la situation dans laquelle la collectivit
apporte un concours financier une action initie et mene par une personne publique ou
prive, poursuivant des objectifs propres auxquels ladministration, y trouvant intrt, apporte
soutien et aide. Cela implique deux possibilits :

le projet mane de lassociation et ne donne pas lieu contrepartie directe pour la


collectivit publique . Dans ce cas, cest lassociation qui propose un projet associatif ou
des actions spcifiques, que la collectivit publique accepte de financer pour partie ;

le projet dvelopp par lassociation sinscrit dans le cadre dun appel projet lanc par
une collectivit publique. Dans ce cas, cependant, linitiative reste celle de lassociation,
mme si cette initiative sinscrit dans un cadre plus gnral dfini par la collectivit
publique sous la forme dun appel projet.
Dans la pratique, la logique dappel projet est trs rpandue. Une grande partie des
subventions proposes par les collectivits territoriales transite par des dispositifs daide
cibls, qui ont une thmatique sectorielle prcise (par exemple le sport, le logement), des
objectifs propres (favoriser le dveloppement du sport de loisir, favoriser laccs de tous au
logement) et un ciblage spcifique en matire de public bnficiaire (les jeunes, les plus
dmunis). Pour pouvoir prtendre un financement, les associations doivent donc concevoir
leurs projets et leurs actions pour quils sinscrivent dans un de ces dispositifs ; dans certains
cas, les dispositifs daide proposs par les collectivits sont extrmement prcis.
La subvention se distingue de la commande publique (march public et dlgation de service
public), dans laquelle linitiative appartient la collectivit publique et qui emporte
lapplication de rgles spcifiques (voir partie 1.2.4.3).

- 41 -

42

La loi relative lconomie sociale et solidaire a rcemment donn une dfinition


lgale la subvention48, afin daccrotre la scurit juridique de ce mode de financement des
associations et le distinguer plus clairement de la commande publique :
Constituent des subventions [] les contributions facultatives de toute nature, valorises dans
lacte dattribution, dcides par les autorits administratives et les organismes chargs de la
gestion dun service public industriel et commercial, justifies par un intrt gnral et destines
la ralisation dune action ou dun projet dinvestissement, la contribution au dveloppement
dactivits ou au financement global de lactivit de lorganisme de droit priv bnficiaire. Ces
actions, projets ou activits sont initis, dfinis et mis en uvre par les organismes de droit priv
bnficiaires.
Ces contributions ne peuvent constituer la rmunration de prestations individualises
rpondant aux besoins des autorits ou organismes qui les accordent.
Au-del de la question de sa dfinition, un ensemble de normes constituent le cadre juridique
de la subvention. Lattribution de subventions aux associations se rattache aux comptences
gnrales dintervention de lEtat, des collectivits territoriales et de leurs tablissements49,
ce qui a donn lieu une jurisprudence spcifique50. Des textes encadrent certains aspects de
lattribution des subventions par les collectivits publiques :

larticle 10 de la loi n2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations ainsi que le dcret pris sur son fondement51
tablissent :

lobligation de produire un compte rendu financier (CERFA n15059) selon une


forme dfinie par arrt52, pour toute subvention ds lors quelle finance une
dpense dtermine ;

lobligation de recourir une convention pour les subventions dpassant


23 000 , en lieu et place dun simple acte dattribution de subvention ;

lobligation de dposer un ensemble de documents financiers la prfecture,


pour les associations ayant reu des autorits administratives des subventions
dpassant globalement 153 000 par an ;

les articles L. 612-4 et D. 612-5 du code de commerce tablissent lobligation de


nommer un commissaire aux comptes pour les associations ayant reu des autorits
administratives des subventions dpassant globalement 153 000 par an ;

larrt du 5 juin 2003 se rapporte la constitution du dossier pour une demande de


subvention de lEtat pour un projet dinvestissement ;

la circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les
associations prsente :

un formulaire de demande de subvention unifi (CERFA n12156) qui doit tre


utilis par tous les services de lEtat, et dont lutilisation est recommande aux
collectivits territoriales ;

48 Article 59 de la loi n 2014-856 du 31

juillet 2014 relative l'conomie sociale et solidaire.

49

Pour les collectivits locales, la comptence dattribution de subventions dcoule de larticle L. 1111-2 du code
gnral des collectivits territoriales (gnral), et des articles L. 2121-29 (communes), L. 3211-1 (dpartement) et
L. 4221-1 (rgion) du mme code. Pour les communes, les rgles budgtaires affrentes sont notamment dfinies
larticle L. 2311-7 du mme code.
50

Par exemple, Conseil d'Etat, 25 septembre 1995, Association connaitre et informer pour valoriser l'importance
des citoyens (155970), ou Conseil d'Etat, 16 mars 2005, Ministre de loutre-mer (265560).
51

Dcret n2001-495 du 6 juin 2001 pris pour lapplication de larticle 10 de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000
et relatif la transparence financire des aides octroyes par les personnes publiques.
52

Arrt du 11 octobre 2006 relatif au compte rendu financier prvu par larticle 10 de la loi du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

- 42 -

43

un modle de convention annuelle ou pluriannuelle dobjectif et de moyen, qui


doit tre utilis pour rgir lattribution de subventions de plus de 23 000 .
Les collectivits territoriales peuvent galement adopter des normes dintervention
encadrant leur attribution de subvention, soit au sein de leur rglement budgtaire et
financier, soit dans des rglements dintervention ou des recueils des rgles applicables en
matire de subvention . Ces documents dfinissent gnralement les modalits concrtes de
la procdure dattribution de subvention, la part maximale des projets qui est finanable par
la collectivit territoriale, les conditions et les dlais de versement de la subvention, ainsi que
les modalits de contrles et dvaluation.

1.2.4.1.2. Les difficults rencontres par les associations


Lors des auditions, les associations ont fait part la mission des difficults particulires
quelles rencontrent lorsquelles recourent aux subventions de lEtat et des collectivits
territoriales et de leurs oprateurs.
Il faut signaler ce stade que les collectivits publiques sont conscientes de ces
difficults. Un grand nombre dentre elles ont rcemment entrepris des chantiers de
simplification destination de leurs partenaires, et notamment des associations53.
Cependant, au moment o la mission a men ses travaux, il savre que les financements
publics concentrent encore un vaste ensemble de difficults dans les relations entre les
associations et les collectivits publiques. Ces difficults ne constituent pas des obstacles
dirimants la demande de subvention, mais elles reprsentent des irritants pour les
responsables associatifs, ainsi quune charge de travail supplmentaire considre comme
injustifie.
Ces difficults peuvent tre prsentes selon la catgorisation suivante :

il nexiste pas de dossier de demande de subvention unique utilis par tous les
financeurs, et les modalits de demande de subvention varient dun financeur lautre,
sur la forme comme sur le contenu et sur les documents exigs54 ;

certains financeurs ne permettent pas la dmatrialisation des dossiers et les exigent


sur support papier ou physiques (cd-rom, DVD), qui doivent parfois tre transmis en
plusieurs exemplaires ;

les documents demands ont pour une partie dentre eux dj t transmis au
financeur, lors dune demande prcdente, ou dautres collectivits publiques ;

les procdures dvaluation, de compte rendu et de contrle sont chronophages et


parfois mal comprises des associations ;

les dmarches lies aux subventions (demande, valuation, contrle) ne font pas lobjet
dune adaptation en fonction du montant sollicit ;

les subventions sous forme de conventions pluriannuelles dobjectifs (CPO) sont


rares, et lorsquelles existent, les financements prvus au-del de la premire anne ne
correspondent pas des engagements fermes.

53

Par exemple, la rgion Ile-de-France a adopt une premire srie de mesures visant simplifier les dmarches
des bnficiaires de ses aides en juillet 2013 (simplification des procdures de compte rendu financier,
dmatrialisation dune partie des aides) ; une autre srie de mesures a t adopte en juin 2014.
54

A signaler quoutre les demandes de subvention qui ne sont pas toutes ralises sur le modle du formulaire
CERFA, les associations sont galement confrontes dautres dmarches pour lesquelles il nexiste pas
duniformisation des documents utiliss. La mission a, par exemple, compar diffrents formulaires des DDCS
pour lobtention de la mdaille de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Leur prsentation nest pas
harmonise et les annes de service mentionnes pour lobtention de la mdaille ne sont pas toujours identiques.

- 43 -

44

La diversit des modalits de demande de subvention est un facteur de complexit pour les
associations qui sollicitent plusieurs financeurs pour un mme projet (par exemple la
commune, lintercommunalit, le dpartement, la rgion et lEtat voire lUnion europenne,
ou plusieurs communes sur un mme territoire), ce qui est trs souvent le cas dans la mesure
o les financeurs favorisent les cofinancements de projets55. Au-del des dclarations
concordantes des associations auditionnes, la mission a tudi un chantillon de dossiers de
demande de subventions consultables en ligne, constitu de grandes villes, de dpartements
et de rgions56. Par ailleurs, pour chacune des dix grandes villes tudies, la mission a
compar le dossier de demande de subvention avec celui du dpartement et de la rgion
correspondants. La mission a pu attester la diversit des dossiers, qui constitue une
charge administrative chronophage pour les associations bnficiaires :

les dossiers de lchantillon ont tous des formes diffrentes, hormis lorsquil sagit du
formulaire CERFA N1215657. Cependant ce dernier, qui est utilis par lEtat, nest que
rarement utilis par les collectivits territoriales de lchantillon58. Par ailleurs,
certaines collectivits59 ne proposent pas de dossier remplir, mais simplement une
liste des documents fournir ;

les types dlments demands sont comparables (lments didentification et de


prsentation gnrale de lassociation dune part, et lments de prsentation du projet
financer dautre part), mais des diffrences apparaissent dans le dtail des
renseignements requis60, ce qui complexifie le remplissage des dossiers de demande ;

certaines cases remplir ou cocher peuvent gnrer des difficults lors de leur
renseignement par les associations. Peuvent tre cites en exemples :

lidentification des membres du bureau de lassociation (prsident, secrtaire,


trsorier), alors que toutes les associations ne sont pas tenues davoir un bureau
dans leur organisation ;

lidentification de la direction concerne parmi les directions des services de la


collectivit. Cette demande peut prsenter une difficult pour les associations ne
matrisant pas les organigrammes administratifs ;

lidentification des structures relevant du secteur marchand avec lesquelles


lassociation est lie. Cette case peut gnrer des difficults dinterprtation et ne
fait pas lobjet dune clarification dans la notice explicative CERFA n51871.

55

En effet, les financeurs limitent gnralement leur participation une part maximale des dpenses
subventionnables, soit de manire gnrale dans leurs normes dintervention, soit en fonction des types de
subventions. Par exemple, la rgion Pays-de-la-Loire limite 30 % sa contribution aux vnementiels darts
plastiques , la rgion Alsace limite 25 % sa participation aux manifestations sportives et le dpartement de la
Marne ne subventionne pas lachat de matriel de musique au-del de 33 %. Les fonds europens ninterviennent
galement quen cofinancement.
56 Dix villes parmi les quinze plus grandes de France, cinq dpartements et cinq rgions choisis alatoirement.
57

La circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations
encourageait lutilisation de ce formulaire par les collectivits territoriales. Ce formulaire avait donc vocation
devenir la base dun dossier standardis de demande de subvention pour tous les financeurs publics.
58 Seules les villes de Nantes et de Saint-Etienne utilisent ce formulaire dans lchantillon tudi.
59 Un dpartement et une

rgion dans lchantillon tudi.

60

Par exemple, distinction entre nombre d adhrents et nombre de membres actifs ; distinction des
salaris entre CDI/CDD, permanents/intermittents, ETP/ETPT.

- 44 -

45

La dmatrialisation nest pas toujours accepte par les financeurs et les modalits de
transmission constituent parfois une charge pour les associations :

seule une minorit des financeurs de lchantillon tudi et de dpartements


ministriels61 autorisent la transmission dmatrialise du dossier, gnralement par
voie de courriel ; les autres exigent un envoi papier par voie postale. Deux dentre eux
exigent mme de porter physiquement le dossier papier dans leurs services ;

plusieurs financeurs exigent une transmission du dossier sur support papier en trois
exemplaires ;

certaines collectivits ont dvelopp des sites Internet permettant deffectuer la


dmarche de demande de subvention en ligne62, mais la dmatrialisation ne
saccompagne pas automatiquement dune vritable simplification. En effet les
systmes de dmarche en ligne des diffrents financeurs :

ne sont pas interconnects ;

ne permettent pas tous daccder lensemble des subventions ou des champs


dintervention de la collectivit publique. Ainsi le dispositif e-subvention
dvelopp par lEtat ne permet deffectuer la dmarche de demande de
subvention en ligne que pour les subventions relatives la jeunesse et au sport.
Par ailleurs, le principe du programme dites-le nous une fois , qui constitue lune des
pierres angulaires du chantier de la simplification pour lEtat, nest pas appliqu par
lensemble des collectivits publiques. Les associations doivent fournir chacune dentre
elles des informations de base dont une partie a dj t transmise, soit la mme collectivit
lors dune demande antrieure ou lors dune demande de subvention parallle la mme
anne, soit une autre collectivit publique : les statuts jour, le rcpiss de dpt la
prfecture, le relev didentit bancaire (RIB), ladresse du sige, lobjet social ou encore
lidentit des dirigeants. La mission observe que certaines collectivits publiques ne
redemandent pas les documents lors du renouvellement dune demande de subvention63.
Toutefois, selon les associations auditionnes, les pratiques des services instructeurs ne
respectent pas toujours le principe du programme dites-le nous une fois et demandent
rgulirement la production des documents dj transmis prcdemment. Par ailleurs, ce
principe ne sapplique pas entre les collectivits publiques (une premire demande auprs
dune collectivit commence donc toujours par lenvoi des documents de base, mme sils ont
dj t transmis plusieurs fois dautres collectivits publiques auparavant).
Lors de ses changes avec les collectivits territoriales64, la mission a acquis la conviction que
les reprsentants des collectivits, confronts aux mmes difficults que lEtat (en ce qui
concerne le dossier unique), taient ouverts la simplification des dmarches et leur
traitement en ligne, comme le notait M. Alain Rousset, dput de la Gironde et prsident
du conseil rgional dAquitaine65.
61 Quatre collectivits dans lchantillon tudi. Une minorit de dpartements ministriels permettent lchelon

central ou dconcentr, la transmission dmatrialise du dossier.


62

Par exemple, lEtat dveloppe le dispositif e-subvention, la rgion Provence-Alpes-Cte-dAzur le dispositif


Subventions en ligne , et la ville de Paris le systme d'information multi-services des partenaires associatifs
(SIMPA) ; la rgion Ile-de-France a rendu accessible en ligne une partie des aides quelle propose.
63

Par exemple lEtat avec le formulaire CERFA n12156 et sa notice CERFA n51781, ou le dpartement de la
Charente.
64 Cf. annexe

II.

65

Lettre adresse la mission loccasion de son dplacement Bordeaux le 12 septembre 2014 : Deux
dispositifs impulss vont ainsi dans la bonne direction. Le premier permet lusager de crer, modifier et dissoudre
une association en ligne. Le second leur permet de ne saisir quune seule fois certaines donnes en permettant
notamment le pr-remplissage des dossiers de subventions. Un approfondissement de cette dernire initiative est
souhaitable en cherchant notamment uniformiser les dispositifs entre les diffrentes collectivits locales qui
accompagnent au quotidien de nombreuses associations. Lintervention du lgislateur permettrait certainement
dacclrer ce processus de simplification en disposant que les collectivits puissent bnficier des outils adquats et

- 45 -

46

Sagissant des modalits de contrle et dvaluation des actions et projets subventionns,


elles sont considres comme excessives et chronophages par les associations. Certaines de
leurs observations sont souligner :

les contrles des dpenses conduits par certains financeurs sont trs lourds et
systmatiques, les associations devant fournir la copie de lensemble des factures au
premier euro, annotes du compte analytique concern et relies, signes du
commissaire aux comptes, du trsorier et du directeur de lassociation ;

les contrles, audits et valuations intermdiaires effectus sur lutilisation des


subventions pluriannuelles sont considrs comme trop lourds.
Les associations constatent que les procdures et dmarches ne sont pas adaptes au
montant de subvention demand, alors que de nombreuses subventions sont de
montant rduit (voir partie 1.1.4.2) : il nexiste gnralement pas de seuil en-de duquel les
procdures et dmarches seraient simplifies, et les exigences en matire de prsentation du
projet, de justification et de contrle sont identiques, pour une subvention de cent euros
comme pour une subvention de plusieurs milliers deuros66. Or, la complexit des dossiers
pour des subventions trs rduites (moins de mille euros) reprsente un cot pour les
services instructeurs qui nest pas ngligeable par rapport au montant de la subvention67.
Enfin, les associations soulignent le fait que la pluri-annualit, prvue actuellement par la
circulaire du 18 janvier 2010 qui propose un modle de convention pluriannuelle,
napporte pas, dans la pratique, une scurit financire suffisante aux associations. En
effet, le montant financier global prvu pour la dure de la subvention est parfois ajust la
baisse par la collectivit publique.
1.2.4.2. La complexit de la demande et de la gestion des fonds europens a un caractre
dissuasif pour les associations
Les associations recourent aux fonds europens, notamment le fonds social europen (FSE)
et le fonds europen de dveloppement rgional (FEDER) pour cofinancer une partie de leurs
projets et de leurs investissements. Les donnes prsentes dans la partie 1.1.4.3 montrent
que les associations font partie des principaux bnficiaires des fonds europens
(notamment le FSE).

uniformiss afin dallger la charge qui incombe aux associations. Lidal serait de tendre en un dossier unique
dmatrialis permettant de diminuer le recours aux procdures papiers et de permettre un accs partag pour
les administrations. Il est galement important dans une logique de transparence que les collectivits locales
partenaires, lEtat ou encore lEurope puissent demeurer visibles dans ces outils de simplification. Le citoyen doit en
effet savoir qui est responsable de quoi, et qui sont rellement les acteurs publics qui les accompagnent dans leurs
projets.
66

Il existe des exceptions cette observation gnrale. Par exemple, la rgion Ile-de-France a dcid, dans sa
dlibration CR 46-14 du 19 juin 2014, de lancer une exprimentation consistant allger et acclrer les
procdures de versement des subventions : cette exprimentation, qui sapplique 28 dispositifs daide, prvoit
des rgimes diffrents en fonction du montant de subvention verse (< 5 000 , entre 5 000 et 23 000 , entre
23 000 et 50 000 , > 50 000 ).
67 Par exemple, une tude de 2007 relative au CNDS estime que le cot moyen pour ladministration du traitement

dun dossier de subvention de fonctionnement dans le domaine sportif slve 225 .

- 46 -

47

Les fonds structurels sont rpartis en programmes oprationnels68 dont la gestion est
assure par une autorit de gestion69. Par exemple, pour la priode 2007-2013, les autorits
franaises ont tabli un programme oprationnel national pour le FSE et des programmes
oprationnels rgionaux pour le FEDER ; lautorit de gestion du FSE est la dlgation
gnrale lemploi et la formation professionnelle (DGEFP) et lautorit de gestion des
programmes oprationnels du FEDER est le prfet de rgion70. En outre, lautorit de gestion
peut tre dlgue des autorits de gestion dlgues (le prfet de rgion est autorit
dlgue de la DGEFP pour certains crdits du programme oprationnel FSE) ; certaines
tches de gestion peuvent galement tre confies des organismes intermdiaires, tels que
les structures supports des plans locaux pluriannuels pour linsertion et lemploi (PLIE) dans
le cas du FSE. Enfin, une mme autorit de gestion peut dcider de la rpartition des dossiers
entre diffrents services instructeurs (exemple du FEDER dont les dossiers peuvent tre
rpartis entre les diffrentes prfectures de la rgion, voire galement entre certains services
dconcentrs lchelon rgional).
Pour chaque programme oprationnel, une autorit de certification71 est par ailleurs charge
de la certification des dclarations de dpenses prpares et agrges par lautorit de
gestion, puis de la transmission des dclarations de dpenses la Commission europenne en
vue du paiement : lautorit de certification du programme national FSE est le ministre
charg des finances, reprsent par la direction gnrale des finances publiques ; pour les
programmes FEDER, lautorit de certification est, dans la majorit des cas, la direction
rgionale des finances publiques.
Enfin, une autorit daudit72 est charge de raliser laudit du systme de gestion et de
contrle du programme oprationnel. Lautorit daudit est en France la commission
interministrielle de coordination des contrles portant sur les oprations cofinances par
les fonds structurels europens (CICC-Fonds structurels).
Lattribution et la gestion des fonds europens sont fondes sur plusieurs grands principes :

un cofinancement obligatoire en vertu du principe dadditionnalit (article 15 du


rglement (CE) n1083/2006) ;
la rgle de lantriorit souple : il est ncessaire de prendre en compte la date du dpt
de la demande daide complte car lopration ne doit pas tre termine cette date
sans prjudice de rgles en matire daide dEtat plus contraignantes ( rgle
dincitativit de laide imposant que la demande daide soit dpose avant le
dmarrage de lopration) ;
le non-respect dune obligation (justification des dpenses, par exemple) peut conduire
une diminution du montant attribu voire, dans le cas o une avance a t pratique,
une demande de reversement.

A noter par ailleurs que les fonds europens sont gnralement ceux qui sont verss au
bnficiaire en dernier, cest--dire aprs que lensemble des autres cofinanceurs ont vers
leur subvention. Ceci n'est pas une contrainte rglementaire europenne, mais une
pratique nationale, dont lun des objectifs est dviter les risques de surfinancement (la
rglementation europenne incite quant elle verser au plus tt les fonds europens
conformment larticle 80 du rglement gnral (CE) n1083/2006).

68

Article 37 du rglement (CE) n1083/2006 du conseil du 11 juillet 2006 et parties 26 et 27 du rglement (UE)
n1303/2013 du parlement europen et du conseil du 17 dcembre 2013.
69 Article 60 du rglement (CE) n1083/2006 et article 125 du rglement (UE) n1303/2013.
70 Sauf en rgion Alsace.
71 Article 61 du rglement (CE) n1083/2006 et article 126 du rglement (UE) n1303/2013.
72 Article 62 du rglement (CE) n1083/2006 et article 127 du rglement (UE) n1303/2013.

- 47 -

48

Les dlais de paiement des fonds europens sont donc particulirement longs. Il
scoule souvent plus de deux ans entre la date de la premire programmation du dossier et
la date du dernier paiement.
Le tableau ci-dessous prsente, pour les associations loi 1901, le nombre de jours entre la
date de premire programmation et la date du dernier paiement.
Tableau 18 : Dlais de paiement des fonds europens
Fonds concern
FSE
FEDER

Dlai moyen national Dlai moyen rgional Dlai moyen rgional


(en jours)
le plus court (en jours) le plus lev (en jours)
562
422
1 192
658
503
1 495

Source : CGET - Infocentre Prsage, juillet 2014.

Du point de vue des associations bnficiaires, la procdure relative aux fonds europens
comprend plusieurs phases successives :

la demande de subvention auprs de lautorit de gestion, sur appel projet ou de


manire spontane via un guichet unique. La rgle de lantriorit sapplique ;
lacte attributif de subvention pris par lautorit de gestion (convention ou arrt
attributif73), aprs intervention du comit rgional de programmation, qui met,
avant la dcision de lautorit de gestion ou des organismes intermdiaires bnficiaires
de subventions globales, un avis consultatif pralable sur les projets prsents et assure le
suivi du programme dans un souci de transparence, de partenariat et de coordination
entre les fonds 74 ;
aprs la fin du projet, la transmission par lassociation du dossier de remboursement
lautorit de gestion qui effectue le contrle du service fait avant validation par
lautorit de certification. Le versement de la contribution europenne peut alors tre
fait sous rserve des disponibilits budgtaires de lautorit de gestion. A chances
rgulires (trois quatre fois par an), lautorit de gestion tablit un appel de fonds
quelle transmet la Commission europenne et qui lui permet de reconstituer sa
trsorerie.

Dans certains cas, il est galement possible de procder des paiements intermdiaires, au
cours de la ralisation de laction finance.
Par ailleurs, afin de vrifier la bonne utilisation des fonds, lautorit de gestion ralise des
contrles dopration ou des visites sur place.
Lutilisation de fonds europens par les associations reprsente une source de
complexit souligne par la grande majorit des interlocuteurs de la mission. Cette
complexit apparat plusieurs stades du recours par lassociation aux fonds
europens.

73

Circulaire n5210/SG du Premier ministre du 13 avril 2007 relative au dispositif de suivi, de gestion et de
contrle des programmes cofinancs par les fonds structurels pour la priode 2007-2013.
74 Circulaire

n5210/SG du Premier ministre du 13 avril 2007.

- 48 -

49

Elle apparat tout dabord dans la phase de demande initiale de financement dun projet. Le
dossier de demande de subvention pour le FSE75, qui comprend un dossier principal de
17 pages et des annexes sous forme de 15 onglets de tableau EXCEL, prsente plusieurs
facteurs de complexit, accrus par rapport aux demandes de subventions nationales ou
locales prcdemment voqus :

lidentification de lautorit de gestion constitue parfois la premire difficult. La


gestion du FSE est partage entre un programme national emploi et inclusion gr
par la DGEFP et des programmes grs par les conseils rgionaux, portant sur le
domaine de la formation ;
les informations requises ne dpendent pas du montant financier sollicit. Elles
peuvent tre dissuasives, en ce qui concerne notamment les annexes, pour des projets
dampleur limite ;
le dossier et ses annexes doivent tre transmis par voie lectronique et par voie postale
en trois exemplaires ;
des documents dj dtenus pour certains dentre eux par les autorits publiques,
notamment la copie de la publication au journal officiel ou du rcpiss de dclaration
la prfecture et, si laide sollicite est suprieure 23 000 , les statuts et les derniers
bilans et comptes de rsultat approuvs ainsi que le rapport ventuel du commissaire
aux comptes. Dans la mesure o le dossier de demande de subvention europenne
requiert la preuve de lengagement des autres cofinanceurs du projet, ces documents
ont en gnral t transmis par lassociation au moins ces cofinanceurs (un des
cofinanceurs tant parfois lEtat, donc potentiellement lautorit de gestion).

Lors des phases de suivi du dossier, la complexit peut apparatre au travers de demandes de
pices justificatives, ncessaires linstruction, mais dont lintrt peut ne pas tre peru par
les associations. La phase de contrle nest pas non plus dpourvue de complexit, les
services instructeurs pouvant raliser des vrifications sur place.
La complexit apparat ensuite lors de la phase de paiement, certaines rgles
entranent des cots de gestion levs en matire de justification des dpenses :

lobligation pour chaque dpense de prsentation lautorit de gestion, puis de


conservation, de lensemble des pices justificatives telles que des factures ou des
pices de valeur probante suffisante, constitue une charge administrative pour les
associations : Les dpenses sont justifies sur base relle par les bnficiaires []. Elles
correspondent des paiements justifis par des factures acquittes ou par des factures
auxquelles sont jointes des pices permettant de vrifier le paiement effectif aux
cranciers ou par des pices comptables de valeur probante quivalente. 76
La circulaire n5210/SG du Premier ministre du 13 avril 2007 nonce que pour toutes
les oprations cofinances, et chaque demande de paiement du bnficiaire, un examen
des pices justificatives de dpenses doit tre assur . Une instruction de la DGEFP77
prcise que, sauf exception, les dpenses dclares par le bnficiaire sont contrles
sur la base de lintgralit des pices justificatives comptables et non comptables listes
dans le bilan dexcution. Des contrles par chantillonnage sont cependant possibles
dans certains cas78.
75

Modle utiliser pour les demandes de subvention FSE dposes partir du 1er janvier 2011 auprs des services
de lEtat et des organismes intermdiaires utilisant les outils de gestion tablis par la DGEFP.
76 Dcret n2007-1303 du 3

septembre 2007 modifi par le dcret n 2011-92 du 21 janvier 2011.

77

Instruction DGEFP n2012-11 du 29 juin 2012 relative aux modalits de contrle de service fait des dpenses
dclares au titre doprations subventionnes dans le cadre des programmes du Fonds social europen.
78

Instruction modificatrice DGEFP du 12 mars 2013, compltant linstruction n 2012-11. Cet additif prsente les
rgles dchantillonnage et dextrapolation applicables au contrle des dpenses ou participants dclars au titre
des oprations cofinances.

- 49 -

50

Le cot de lobligation de conservation des pices justificatives pour lassociation est


dautant plus lev quelles doivent tre archives jusquau 31 dcembre 202179, date la
plus tardive laquelle les contrles peuvent avoir lieu pour la priode de
programmation 2007-2013 ;

la justification spcifique de certains types de dpenses tels que les dpenses de


rmunration, savre dans certains cas particulirement difficile et peu adapte au
fonctionnement rel des associations. Cest notamment le cas de ltablissement de
fiches de temps des personnels affects ponctuellement la ralisation de l'opration ou
des extraits de logiciel de gestion de temps .
La mission na pas t en mesure destimer de manire quantitative le cot de gestion li la
complexit de lutilisation des fonds europens. Nanmoins, une tude commande par la
Commission europenne des cabinets dtude privs80 montre que les cots de gestion pour
les bnficiaires du FSE slvent un niveau de 4 % 8 % du total des budgets FSE (ces
rsultats sont cependant fragiles car construits partir dune enqute mene dans quatre
Etats membres, ne comprenant pas la France).
Au-del du cot de gestion, la complexit de la procdure de justification peut allonger les
dlais de paiement et entraner des erreurs de gestion, ces dernires se traduisant in fine par
des dlais de paiement plus longs (notamment en cas de suspension des versements par la
Commission81) ou des corrections financires pouvant fragiliser les associations.
Les reprsentants du Comit National de Liaison des Rgies de Quartier (CNLRQ),
auditionns par la mission ont indiqu se poser la question dune sortie progressive du FSE,
car lobtention des aides europennes devient trop complique : les contrles nen finissent
jamais, tout est contrl y compris des dpenses infrieures deux euros.
La longueur des dlais de paiement conduit les associations payer des agios, ou demander
aux associations partenaires de jouer le rle de relais de trsorerie. Comme lindiquait la
mission le reprsentant de la CNLRQ, finalement, on finance les banques . Le Fonds de
Coopration de la Jeunesse et de lEducation Populaire (FONJEP) fait tat de dlais de
paiement de 600 jours sur une des mesures finances.
Le ministre des outre-mer indique que le niveau dingnierie est souvent insuffisant dans les
territoires ultramarins pour rpondre aux appels projet europens. Ainsi, sagissant des
fonds europens, la Runion relve que les rglements sont trop complexes pour les
oprateurs (la notion de dpense ligible fractionne la cohrence des actions, une multitude de
justificatifs est exige) .

79

Daprs les dispositions combines des articles 89 et 90 du rglement (CE) n1083/2006 et de larticle 19 du
rglement (CE) n1828/2006, les pices doivent tre conserves jusquau 31 dcembre 2020 au plus tt, la France
ayant choisi de prendre une marge de douze mois en demandant d'instaurer le 31 dcembre 2021 comme date
limite de conservation des pices justificatives. Ces dlais sont raccourcis dans la nouvelle programmation
(article 140 du rglement UE 1303/2013).
80

Etude des charges et cots administratifs dcoulant des obligations lies la gestion du FSE ; VT/2010/112 ;
Synthse ; DG Emploi, affaires sociales et inclusion.
81

Voir par exemple la dcision de la commission du 19.12.2011 relative la suspension des paiements
intermdiaires Fonds social europen pour le volet rgional Provence Alpes Cte d'Azur du Programme
oprationnel d'intervention communautaire du Fonds social europen au titre de l'objectif comptitivit
rgionale et emploi de la France.

- 50 -

51

1.2.4.3. Lapplication des rgles de la commande publique est parfois source de difficult
pour les associations
1.2.4.3.1. La mise en concurrence des associations pour lattribution des financements publics
pose problme de nombreuses associations
Le code des marchs publics dfinit les marchs publics comme les contrats conclus titre
onreux entre les pouvoirs adjudicateurs [] et des oprateurs conomiques publics ou privs,
pour rpondre leurs besoins en matire de travaux, de fournitures ou de services (article 1).
La directive 2014/24/UE du 26 fvrier 2014 sur la passation des marchs publics en donne
une dfinition proche (voir infra). La qualification de march public entrane lobligation de
respecter plusieurs principes, notamment en matire de publicit et de mise en
concurrence82. Quant la dlgation de service public (DSP), elle est un contrat par lequel
une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la
responsabilit un dlgataire public ou priv, dont la rmunration est substantiellement lie
aux rsultats de l'exploitation du service 83. La passation dune DSP entrane galement des
exigences en matire de mise en concurrence : les dlgations de service public sont soumises
aux principes de libert d'accs, d'galit de traitement des candidats et de transparence des
procdures [], la personne publique doit apporter aux candidats [] une information sur les
critres de slection des offres 84.
Une partie des financements publics verss aux associations sinscrivent dans le cadre
des marchs publics ou des dlgations de service public (voir partie 1.1.4) : pour obtenir
des financements en contrepartie dun service quelles rendent la collectivit publique, les
associations sont mises en concurrence avec dautres associations ou avec dautres
oprateurs privs.
Lapplication des rgles de mise en concurrence par les collectivits publiques (Etat et
collectivits territoriales), y compris dans des secteurs qui traditionnellement
nentraient pas dans une logique concurrentielle, gnre des difficults pour les
associations :
les procdures de rponse aux avis et appels concurrence reprsentent une charge de
travail substantielle ;

la mise en concurrence peut aboutir, pour les associations qui ne remportent pas le
march ou la DSP, une rduction massive voire une disparition de leurs
financements, qui peut remettre en cause leur existence. Cela pose un problme
particulier pour les associations qui jouent un rle de partenaire traditionnel de la
collectivit publique et qui emploient des salaris (notamment dans les domaines de
linsertion sociale et dans le secteur sanitaire et social).
Or, les associations estiment que dans certains cas, les collectivits publiques appliquent des
procdures de marchs publics ou de passation de DSP alors quelles ne sont pas tenues de le
faire. En effet, certaines collectivits auraient tendance privilgier ce mode de financement
pour des motifs de scurit juridique, afin de sassurer quelles ne commettent pas
dinfraction au droit de la commande publique lorsquelles financent lactivit de certaines
associations.
Il existe en effet des situations dans lesquelles le recours aux procdures de la
commande publique ne se justifie pas :

82 Il

sagit, selon le code des marchs publics, des principes de libert d'accs la commande publique, d'galit de
traitement des candidats et de transparence des procdures (article 1).
83 Articles L. 1411-1 et suivants du code gnral des collectivits locales.
84

Conseil d'Etat, 30 juillet 2014, Socit Lyonnaise des eaux France (369044). Voir aussi la directive 2014/23/UE
du 26 fvrier 2014 sur lattribution de contrats de concession.

- 51 -

52

dans certains cas, cest la voie de la subvention qui devrait tre emprunte,
laquelle ne sappliquent pas les rgles de mise en concurrence.
La circulaire du 18 janvier 2010 rappelle que le financement par subvention, plutt que
par le biais de la commande publique, est autoris lorsque linitiative du projet vient de
lassociation et ne donne pas lieu une contrepartie directe, ou lorsque le projet
sinscrit dans un appel projet mais est dfini par lassociation. Larticle 59 de la loi
n 2014-856 du 31 juillet 2014 relative l'conomie sociale et solidaire, prcise
galement la dfinition de la subvention et devrait aider scuriser la frontire entre
subvention et commande publique : une subvention ne peut constituer la
rmunration de prestations individualises rpondant aux besoins des autorits ou
organismes qui laccordent, ces prestations entrant dans le champ des marchs
publics.
Cette distinction entre subvention et commande publique est conforme au droit
europen, qui dfinit les marchs publics comme des contrats titre onreux conclus
par crit entre un ou plusieurs oprateurs conomiques et un ou plusieurs pouvoirs
adjudicateurs et ayant pour objet lexcution de travaux, la fourniture de produits ou la
prestation de services 85. Il est par ailleurs prcis que les subventions sont exclues du
champ des marchs publics : le simple financement dune activit, notamment par le
biais de subventions, auquel est troitement lie lobligation de rembourser les montants
perus lorsquils ne sont pas utiliss aux fins prvues, nentre habituellement pas dans le
champ dapplication des rgles relatives la passation des marchs publics 86 ;
dans certains cas, des services et prestations de nature purement sociale
financs par les collectivits publiques pourraient tre considrs comme des
services dintrt gnral non conomiques (SIGNE), et exonrs ce titre du
droit de la commande publique.
Le considrant 6 de la directive 2014/24/UE du 26 fvrier 2014 sur la passation des
marchs publics87 exclut explicitement les SIGNE de son champ dapplication : il y a
lieu de prciser que les services dintrt gnral non conomiques ne devraient pas
relever du champ dapplication de la prsente directive . Il est donc essentiel de savoir
quelles activits peuvent tre considres comme des SIGNE, et selon quels critres :
ces activits pourraient tre finances sans mise en concurrence.
Par exemple, sagissant de la garde denfants dge prscolaire, la Commission
europenne admet, dans son guide relatif aux services d'intrt conomique gnral88
que dans certaines conditions la prestation de ce service peut tre considre comme ne
relevant pas dune activit conomique . Les critres de dfinition du caractre non
conomique dune activit ne sont pas dfinis dans le guide. Cependant, la Commission
renvoie un arrt de la Cour de l'Association europenne de libre-change (AELE)89
relative la garde denfants dge prscolaire, qui sappuie sur des indices comparables
ceux dvelopps par la Cour de justice en matire de services dducation90. Il rsulte
de cette jurisprudence que l'enseignement public organis dans le cadre du systme

85

Article 2 de la directive 2014/24/UE du Parlement europen et du Conseil du 26 fvrier 2014 sur la passation
des marchs publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.
86

Selon le considrant 4 de la directive 2014/24/UE du Parlement europen et du Conseil du 26 fvrier 2014 sur
la passation des marchs publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.
87

De mme que le considrant 6 et larticle 4 de la directive 2014/23/UE du 26 fvrier 2014 sur lattribution de
contrats de concession.
88

Guide relatif lapplication aux services dintrt conomique gnral, et en particulier aux services sociaux
dintrt gnral, des rgles de lUnion europenne en matire daides dtat, de marchs publics et de
march intrieur , Bruxelles, 29.4.2013, SWD(2013) 53 final/2.
89 Arrt de la Cour de l'AELE, affaire

E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund v EFTA Surveillance Authority.

90

Arrt de la Cour du 27 septembre 1988, tat belge contre Ren Humbel et Marie-Thrse Edel, affaire 263/86 ;
arrt de la Cour du 7 dcembre 1993, Stephan Max Wirth contre Landeshauptstadt Hannover, affaire C-109/92.

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53

d'ducation nationale financ et supervis par l'tat peut tre considr comme une
activit non conomique, mme si les lves ou les parents contribuent aux frais de
fonctionnement du systme. En revanche, constituent des services conomiques les
services qui sont essentiellement financs par les parents ou les lves ou encore par
des recettes commerciales. Ainsi, il semble possible de considrer que dans certaines
conditions (la contribution des parents nest que partielle et le service demeure
principalement financ par les pouvoirs publics) les services de garde denfants ne
constituent pas des activits conomiques.
1.2.4.3.2. La qualification dune association en tant que pouvoir adjudicateur entrane
lapplication de procdures contraignantes
Certaines grandes associations se trouvent elles-mmes dans la situation de pouvoir
adjudicateur et sont ce titre tenues dappliquer les rgles de la commande publique relatives
aux pouvoirs adjudicateurs91.
Une association est un pouvoir adjudicateur si elle rpond plusieurs critres cumulatifs92 :
tre dote de la personnalit juridique ;

avoir t cre pour satisfaire spcifiquement des besoins dintrt gnral prsentant
un caractre autre quindustriel et commercial ;

tre finance majoritairement par un pouvoir adjudicateur, ou voir sa gestion contrle


par un pouvoir adjudicateur, ou avoir son organe dadministration compos
majoritairement de membres dsigns par un pouvoir adjudicateur.
Ces critres supposent une analyse au cas par cas de chaque association au regard de ces
diffrents critres. Il est donc difficile dtablir une liste exhaustive des associations qui
seraient des pouvoirs adjudicateurs , dautant plus que cette qualit peut se perdre ou
sacqurir dans le temps. Par exemple, lassociation des paralyss de France est un pouvoir
adjudicateur93.

Or, certaines associations qui ont t auditionnes par la mission contestent leur
assimilation un pouvoir adjudicateur , car cette qualification complexifie leur
recours des prestataires dans la mesure o elles doivent appliquer les rgles et
principes de la commande publique.
1.2.5. Il existe une quarantaine dagrments diffrents destination des associations,
et les procdures lies aux agrments comme la reconnaissance dutilit
publique sont gnralement longues et complexes
Lagrment constitue un mode de reconnaissance des associations, dont lutilit est
affirme tant par les associations que les ministres.

91

Il faut noter que les associations pouvoirs adjudicateurs ne sont pas soumises au code des marchs publics
(qui sapplique uniquement aux pouvoirs adjudicateurs suivants : lEtat et ses tablissements publics autres
quindustriels et commerciaux, les collectivits territoriales et les tablissements publics locaux) mais aux rgles
issues de lordonnance n 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchs passs par certaines personnes publiques
ou prives non soumises au code des marchs publics, et de ses dcrets dapplication.
92

Les critres de dfinition du pouvoir adjudicateur sont dfinis larticle 3 de lordonnance du 6 juin 2005. Ces
critres sont directement transposs de larticle premier de la directive 2004/18/CE du parlement europen et du
conseil du 31 mars 2004 relative la coordination des procdures de passation des marchs publics de travaux, de
fournitures et de services.
93 Cour de cassation, 20 dcembre

2013, n1216.

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54

Les agrments dlivrs par les ministres et la reconnaissance dutilit publique (RUP)
sinscrivent assurment parmi les modalits de reconnaissance des associations et de leur
lgitimit intervenir dans la plupart des domaines de la vie sociale. Les associations et leurs
reprsentations nationales, fdrations et mouvement associatif y sont au demeurant trs
attachs, autant par la symbolique dont ces deux formes de reconnaissance sont porteuses
que pour les avantages procurs.
Ainsi, la possibilit de recevoir legs et libralits, longtemps attache exclusivement aux
associations et fondations RUP, a t tendue dautres associations non RUP. Quant aux
agrments, dont le nombre est estim une quarantaine94 et qui bnficient un nombre
nettement plus significatif dassociations, ils restent dans quelques ministres une condition
dligibilit aux subventions de ltat. Ils ouvrent galement des droits limits qui
sapparentent plus souvent des habilitations, autorisations, mandats, qualifications,
certifications, qu une reconnaissance en termes de valeur, stricto sensu.
De leur ct, certains ministres restent eux-mmes trs attachs leurs agrments, au point
de trouver, pour quelques-uns, des justifications pour maintenir une procdure nationale
dinstruction, y compris pour les associations locales, dpartementales ou rgionales.
Cette double connivence dintrt entre les associations et ladministration nest peut-tre
pas trangre aux difficults dimpulser les mesures de rationalisation et de simplification de
ces deux dispositifs, voqus dans le pass, notamment lors dune saisine du Conseil national
de la vie association (CNVA), en date du 3 octobre 2006, par le Premier ministre, sur lutilit
et la porte des agrments associatifs .
Une rforme des agrments a minima portant sur la simplification de la dmarche
dinstruction et labandon de la redondance des formalits dinstruction similaires
entre les administrations a dj t voque.
Lutilit des agrments ayant t affirme par le CNVA dans sa rponse la saisine du
Premier ministre en 2006, sur arrire-fond de volont de prvenir le risque dutilisation de
ces procdures discrtionnaires pour encadrer ou canaliser lintervention des associations et
dcarter le risque de faire apparatre lagrment comme une restriction de la libert
dassociation 95, lapproche du dossier sest circonscrite la simplification des procdures.
Ainsi, lide de diminuer significativement le nombre des agrments, un temps voque96, a
t vite carte, mme si les imperfections du dispositif sont largement reconnues :
polysmie de la notion mme dagrment qui recouvre des ralits dune grande diversit
selon les ministres, abondance des titres (plus de quarante types dagrments ont t
recenss, les auteurs chargs de linventaire considrant que ce recensement ntait
probablement pas exhaustif97), volumtrie des plus variables, inflation du recours cette
reconnaissance, une mme association pouvant se prvaloir dune dizaine dagrments,
htrognit des procdures, pour ce qui concerne les niveaux de dcision national ou
dconcentr.

94 Cf. annexe IV.


95 Avis du CNVA relatif aux agrments associatifs, adopt en sance plnire le

3 juillet 2006.

96 Proposition contenue dans le rapport du dput Jean-Pierre Decool, remis en mai 2005 au Premier ministre.
97 Cf. le rapport de faisabilit de la DGME.

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55

Lvolution du dispositif des agrments, prconise par lune des mesures de la deuxime
confrence nationale de la vie associative runie en 2009, a t conduite dans deux directions
distinctes, dfinies par la circulaire du 18 janvier 2010 du Premier ministre :

mise en place dun tronc commun dagrment comprenant trois critres, objet dintrt
gnral, fonctionnement dmocratique et transparence financire ; cette procdure
assure par un ministre dispensant les autres dune nouvelle instruction, sans
remettre en cause leurs comptences respectives dlivrer leurs propres agrments
ou habilitations spcifiques . La mise en uvre dun tel tronc commun dagrment est
prvue par larticle 123 de la loi du 22 mars 201298 ;
mise ltude dune procdure de dmatrialisation de linstruction des demandes
dagrment et de leur renouvellement.

Le chantier de simplification tarde se concrtiser, mais lexplication de cette


situation ne peut raisonnablement tre recherche dans la complexit juridique,
administrative et technique du dossier ou dans une rsistance culturelle au
changement de la part des administrations centrales des ministres concerns.
Pour la mission, du fait mme de la simplicit et de lunanimit de principe runie sur ce
dossier, cette situation de lenteur dans la mise en uvre du tronc commun dagrment ,
concentre les travers du systme de dcision publique dans la conduite des rformes. Elle
justifie dautant, la volont attendue dun choc de simplification en faveur des
associations.
Dans le droit fil des instructions du Premier ministre du 18 janvier 2010, les processus de
concertation entre les diffrents ministres concerns et les reprsentations nationales du
mouvement associatif dans sa diversit et sa pluralit, ont t mens leur terme ; les
consultations du Haut conseil la vie associative (HCVA), dont lavis sera requis sur le projet
de dcret instaurant le tronc commun des agrments sur le socle lgislatif mentionn cidessus, ont confirm la pertinence de la rforme ; la direction de la jeunesse, de lducation
populaire et de la vie associative (DJEPVA) a, sur la base de ces consultations et
concertations, tabli le projet de dcret.
De fait, le dcret dapplication correspondant nest pas encore paru ce jour, sans quil ait t
possible la mission de saisir les raisons de cette inertie, au-del de lexplication dune
difficult inscrire un tel sujet dans un calendrier des runions interministrielles
embouteill.
Cest pourquoi, au titre du prsent rapport, plusieurs propositions sont prsentes pour
mettre en uvre les dispositions lgislatives relatives lagrment et proposer des mesures
de simplification complmentaires de nature limiter, la source, les redondances de
procdure, allgeant dautant le temps associatif et le temps administratif (ETP) que ces
redondances gnrent.
La question de la pertinence de la reconnaissance dutilit publique nest pas un sujet
tabou, mais la valeur symbolique de ce label a jusqu prsent entrav toutes les
vellits de rforme en profondeur.

98

Loi dite loi Warsmann 2 , n 2012-387 du 22 mars 2012, portant relative la simplification du droit et
l'allgement des dmarches administratives.

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56

Larticle 10 de la loi du 1er juillet 1901, ainsi que le chapitre II du dcret du 16 aot 1901
consacr aux associations reconnues d'utilit publique et modifi par les dcrets n80-1074
du 17 dcembre 1980 et n 81-404 du 24 avril 1981, rgissent la procdure de
reconnaissance d'utilit publique et notamment les exigences relatives au contenu des statuts
de l'association demandant cette reconnaissance. Le dcret nonce galement la rgle selon
laquelle les modifications apportes aux statuts ou la dissolution volontaire d'une association
reconnue d'utilit publique ne prennent effet qu'aprs approbation par l'autorit
administrative. Il faut noter que la notion mme dutilit publique nest pas prcisment
dfinie et circonscrite au plan lgislatif et rglementaire99.
La reconnaissance dutilit publique sobtient ainsi au terme dun parcours administratif trs
long. La porte dentre est le ministre de lintrieur, qui procde un premier examen du
dossier, qui peut prendre du temps si ce ministre formule des observations. En effet, dans ce
cas, les changes entre le ministre et lassociation demandant la RUP peuvent durer
plusieurs mois voire plusieurs annes100. Le dcret du 16 aot 1901 impose ensuite une
consultation des ministres sectoriels concerns. Le dossier est ensuite transmis au Conseil
dEtat. Ce nest quune fois que le Conseil dEtat a rendu son avis que la publication du dcret
reconnaissant lassociation comme reconnue dutilit publique pourra tre publi.
A ce jour, la catgorie juridique des ARUP concerne un nombre limit dassociations, estim
moins de 2 000 par le ministre de lintrieur, lesquelles, qui plus est, se caractrisent par
une trs grande htrognit. Le nombre de demandes de reconnaissance dutilit publique
par les associations est stable, moins dune vingtaine par an101.
De nombreux travaux ont t mens leur sujet102. Le cadre de questionnement est
dsormais bien tabli :

de nombreuses critiques rcurrentes portent sur la lourdeur de la procdure,


notamment sagissant des modifications statutaires des associations RUP. Sont ainsi
voqus la dure de la procdure qui stale de un trois ans, voire plus ; lopacit des
critres dapprciation de ladministration au-del du formalisme des statuts-types
dfinis par le Conseil dtat ; le caractre alatoire du rsultat, amenant certaines

99

Le faisceau de critres dgag par la jurisprudence du Conseil dtat pour justifier de la RUP retient le
caractre dintrt gnral de lobjet social de lassociation, son influence et son rayonnement, un nombre minimal
de membres (200) et une surface financire suffisante (46 000 de ressources annuelles pour les ARUP) ; une
priode probatoire de fonctionnement de trois ans, ainsi quun fonctionnement dmocratique et la transparence
dune gestion non lucrative garantis par limposition de statuts-types.
100

La dernire fdration sportive ayant demand la reconnaissance dutilit publique est la fdration franaise
de boxe, au terme de prs de trois ans de procdure. La demande initiale, prsente au ministre de lintrieur le
21 juillet 2008 a donn lieu des observations du ministre le 1 er juillet 2009, qui ont conduit la fdration
modifier ses statuts au cours de son assemble gnrale de juin 2010. Dbut juillet 2010, les statuts modifis
taient transmis au ministre de lintrieur. Aprs de nouvelles observations du ministre le 7 septembre 2010,
ayant donn lieu un nouveau retour de la fdration le 30 septembre 2010, le ministre des sports fut saisi le
12 novembre 2010 et mit un avis positif le 16 dcembre de cette mme anne. Le 13 janvier 2011, le ministre de
lintrieur procda la saisine du Conseil dEtat, qui donna un avis favorable le 29 mars 2011. Ce nest que le
16 mai 2011 que le dcret portant reconnaissance dutilit publique de la fdration franaise de boxe fut publi.
Source : Inspection gnrale de ladministration Inspection gnrale de la jeunesse et des sports, Rapport sur les
fdrations sportives reconnues dutilit publique, mars 2013.
101

Cf. le rapport de lIGA sur La tutelle administrative exerce sur les fondations et les associations reconnues
dutilit publique . Dcembre 2010. Annexe 3 : cration de nouvelles fondations et associations reconnues
dutilit publique par anne (page 38).
102

Rapport de M. Jean-Pierre Decool au Premier ministre Des associations en gnral vers une thique
associative (mai 2005). Rapport dinformation sur la gouvernance et le financement des structures associatives
prsent par M. Pierre Morange (1er octobre 2009). Avis du CNVA du 3 juillet 2006 et du HCVA du
12 septembre 2013 proposant des modifications aux statuts-types et des mentions obligatoires susceptibles de
leur tre substitues. Rapport IGA de dcembre 2010 sur lexercice de la tutelle. Rapport IGA-IGJS de mars 2013
sur les fdrations sportives reconnues dutilit publique. Analyses expertes diverses, linstar de la Fonda et de
Juris association.

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57

associations dnoncer lintrusion administrative dans le libre choix de leur


gouvernance.
De fait, pour nombre dinterlocuteurs associatifs rencontrs par la mission, cette
complexit et ces alas quant aux suites dissuadent les associations de procder la
modification de leurs statuts, quand elles ne les incitent pas y procder sans en
rendre compte formellement au ministre de lintrieur, se satisfaisant de laval de leur
ministre de tutelle ;

au sein de ladministration, lexercice et mme la finalit de la tutelle par ltat


(ministres et prfectures) soulvent de nombreux doutes sur son effectivit et son
efficacit. Le rapport dinspection gnrale qui sen est suivi, ainsi que celui de mars
2013 manant de lIGA et de lIGJS sur les situations particulires des fdrations
sportives reconnues dutilit publique, prconisent diverses pistes damlioration et de
simplification, dont certaines ont t reprises dans le prsent rapport. La consultation
crite de lensemble des prfets, laquelle a procd la mission parlementaire, a donn
lieu galement des propositions concrtes de simplification, souvent en concordance
avec les points de vue recueillis lors des auditions.
Au-del, la question de la pertinence de cette catgorie spcifique de reconnaissance
dutilit publique est pose par la plupart des niveaux dacteurs. Car, aux critiques et
dysfonctionnements qui viennent dtre rappels, sajoutent le fait que de nombreuses
prrogatives qui taient exclusivement rserves aux structures RUP, ont t octroyes
dautres types dassociations ou de fondations, rendant moins attractive la qute de
cette reconnaissance.
Ainsi, le droit ouvert une structure RUP de constituer un patrimoine au-del des
immeubles strictement ncessaires laccomplissement du but quelle propose
(disposition qui simpose aux associations simplement dclares disposant de la
petite capacit juridique en rfrence larticle 6 de la loi de 1901) a t tendu aux
associations qui ont pour but exclusif lassistance, la bienfaisance, la recherche
scientifique et mdicale 103. La possibilit de recevoir des libralits, donations et legs,
nest plus dsormais attache la seule RUP, au mme titre que les nouveaux modes
daccs aux financements privs (mcnat et dons). Ne reste plus dsormais rserve
la RUP que lexclusion du champ dapplication de la taxe dquipement104.
La cration des fonds de dotation, institus par la loi n2008-776 du 4 aot 2008 de
modernisation de lconomie, a contribu accentuer cette perte dintrt des
avantages attachs la RUP, dans la mesure o ces fonds bnficient de lessentiel des
avantages de la RUP, sans en avoir les inconvnients, au plan de la complexit de la
procdure de reconnaissance et des obligations en contrepartie, notamment en matire
de tutelle et de contrainte de gouvernance105.

A dfaut dune remise plat des diffrentes formes de reconnaissance par ltat, la
reconnaissance dutilit publique a vocation tre traite galement, dans ses
modalits de dlivrance, dans une perspective de simplification et de rationalisation.
La dimension symbolique de la RUP et sa valeur affective, voire quasi patrimoniale,
demeurent nanmoins trs prgnantes pour ses dtenteurs, et le label RUP est peru, dans
le foisonnement associatif, comme une marque de distinction.

103 Extension ralise par la loi n 87-571 du 23 juillet 1987 sur le dveloppement du mcnat.
104 Art. 1585 C1 1 et 317 bis du code gnral des impts.
105

Le site portail du ministre de lconomie et des finances, dans son dition du 4 aot 2014, prsentait le fonds
de dotation comme un outil innovant de financement du mcnat, cr par larticle 140 de la loi n 2008-776 du
4 aout 2008 de modernisation de lconomie, qui combine les atouts de lassociation loi de 1901 et de la fondation,
sans leurs inconvnients .

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58

Cette situation, jointe la dlicate question de limpact budgtaire de toute volution du


cadre global de la reconnaissance par ltat de la contribution des associations lintrt
gnral, notamment au travers des dispositions fiscales qui lui sont lies, explique pour une
grande part que ce chantier reste pour lessentiel ouvrir.
Un tel chantier, qui ne relve pas au demeurant du primtre de la prsente mission confie
par le Premier ministre, semble dautant plus ncessaire que la galaxie des formes de
reconnaissance est foisonnante. En illustration, le rapport IGA de 2010 dj cit dnombrait
pas moins de sept catgories juridiques diffrentes de fondations106, ayant peu ou prou
vocation bnficier de droits particuliers et notamment de rcolter le produit de la
gnrosit publique.
Utilit publique, intrt gnral, agrments, utilit sociale, constituent les modes de
reconnaissance relevant aujourdhui de la productivit lgislative ou rglementaire107.
Il nest pas rare de voir, y compris dans la production administrative, ces notions cohabiter ou
tre substitues lune lautre.
La loi n2014-856 du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire donne, pour la
premire fois, dans son article 2, une base lgislative la notion dutilit sociale108. Elle
instaure, de plus, un nouvel agrment entreprise solidaire dutilit sociale ; dont
bnficient de plein droit diverses structures intervenant dans le champ du social et de
linsertion par lconomique, ainsi que les ARUP et les FRUP109.
La mission suggre que le processus de clarification ainsi engag soit poursuivi, en confiant la
conduite de la rflexion et de la concertation au Haut conseil la vie associative, en
concertation troite avec les administrations centrales concernes.
Le cas particulier des fdrations sportives agres par le ministre charg des sports
est typique des difficults lies la procdure de reconnaissance dutilit publique ;
des pistes de simplification ont dj t identifies.
Le rapport de lIGA de dcembre 2010 illustrait la complexit des procdures de
reconnaissance dutilit publique, et, notamment en cas de modifications statutaires. Il a
conduit le ministre de lintrieur et la ministre charge des sports confier leurs corps
dinspection gnrale, lIGA et lIGJS, une mission conjointe pour examiner lintrt pour une
fdration sportive de demander la RUP. Il leur tait galement demand danalyser les
obstacles susceptibles dentraver cette reconnaissance et de proposer les mesures
dallgement des procdures dinstruction, de simplification du dispositif juridique actuel et
damlioration de la coordination entre les deux administrations intervenant dans la
procdure.
106 Cf. le rapport de lIGA de dcembre 2010 (annexe 4 page 39).
107 Voir annexe IV.

Art 2 loi n 2014-856 du 31 07 2014 : Sont considres comme poursuivant une utilit sociale au sens de
la prsente loi les entreprises dont lobjet social satisfait titre principal lune au moins des trois
conditions suivantes :
1) Elles ont pour objectif dapporter, travers leur activit, un soutien des personnes en situation de
fragilit soit du fait de leur situation conomique ou sociale, soit du fait de leur situation personnelle et
particulirement de leur tat de sant ou de leurs besoins en matire daccompagnement social ou
mdico-social. Ces personnes peuvent tre des salaris, des usagers, des clients, des membres ou des
bnficiaires de cette entreprise ;
2) Elles ont pour objectif de contribuer la lutte contre les exclusions et les ingalits sanitaires, sociales,
conomiques et culturelles, lducation la citoyennet, notamment par lducation populaire, la
prservation et au dveloppement du lien social ou au maintien et au renforcement de la cohsion
territoriale ;
3) Elles concourent au dveloppement durable dans ses dimensions conomique, sociale, environnementale et
participative, la transition nergtique ou la solidarit internationale, sous rserve que leur activit
soit lie lun des objectifs mentionns aux 1o et 2o.
109 Art. 11 de la loi n 2014- 856 du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire.
108

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59

Le rapport IGA-IGJS remis en mars 2013 mettait en exergue la longueur des procdures
initiales, prs de trois ans pour la dernire fdration reconnue en 2011, ce dlai tant loin
dtre exceptionnel.
La procdure de modification statutaire, qui fait lobjet du mme processus dinstruction et
de dcision, aprs avis du Conseil dtat, prsente les mmes alas. Le temps administratif
tant en complet dcalage avec le temps des fdrations sportives, le dispositif atteint ses
limites, dautant que le rythme de modifications statutaires des fdrations sportives est
particulirement rapide, souvent du fait mme de dispositions lgislatives imposes aux
fdrations, comme par exemple, la fminisation des instances dirigeantes, la lutte antidopage ou contre le blanchiment ou le contrle des paris sportifs.
Lincongruit de la procdure RUP est telle que le code du sport (art. R.131-12) autorise la
prise deffet des modifications statutaires des fdrations sportives reconnues dutilit
publique, dment agres par le ministre des sports, titre provisoire, ds la date du dpt
de la demande tendant lapprobation de ces statuts.
A la suite de la remise de ce rapport et de la concertation interministrielle qui sest engage,
le ministre de lintrieur, dans un courrier la ministre des sports, de la jeunesse, de
lducation populaire et de la vie associative en date du 23 aot 2013, prenait acte de
linadaptation des procdures dapprobation de statuts des fdrations sportives au titre de
la RUP. Il se proposait de mettre fin la tutelle de son ministre sur les fdrations sportives
reconnues dutilit publique, sans que celles-ci ne perdent les avantages lis lutilit publique .
Le courrier du ministre de lintrieur faisait rfrence au modle de lUNAF et des UDAF
(Unions nationales et dpartementales dassociations familiales) qui jouissent de plein droit de
la capacit juridique des associations reconnues comme tablissements dutilit publique
lorsquelles ont obtenu lagrment du ministre charg de la famille en application de larticle
L.211-7 du code de laction sociale et des familles .
1.2.6. Laccs linformation relative aux rgles de la fiscalit est un vecteur de
complexit pour les associations
La fiscalit des associations a fait lobjet dun rapport rcent demand par le Premier
ministre aux dputs Yves Blein, Laurent Grandguillaume, Jrme Guedj et
Rgis Juanico et remis en dcembre 2013110. Ce rapport a donn lieu une srie de
20 propositions de rforme.
Aprs un rappel gnral des grands traits de la fiscalit des associations et des enjeux quelle
suscite, le prsent rapport se concentre sur les aspects spcifiquement lis la simplification,
conformment la lettre de mission du Premier ministre.
1.2.6.1. Les grandes caractristiques de la fiscalit des associations
La fiscalit applicable une association est dtermine par la nature de son activit plus que
par sa forme juridique ; elle peut donc, dans certains cas, tre soumise une fiscalit similaire
celle qui sapplique aux entreprises prives.
Les associations ne sont pas, en principe, passibles des impts commerciaux (impt sur les
socits, taxe sur la valeur ajoute et contribution conomique territoriale).

110

Impact de la mise en uvre du crdit dimpt comptitivit emploi (CICE) sur la fiscalit du secteur priv non
lucratif, Yves Blein, Laurent Grandguillaume, Jrme Guedj, Rgis Juanico, et alii, Premier ministre,
dcembre 2013, 263 p.

- 59 -

60

Cependant, les associations dont lactivit est lucrative sont soumises aux impts
commerciaux, ce qui constitue la premire grande caractristique de la fiscalit des
associations : lanalyse permettant de dterminer le caractre lucratif dune association
rsulte des dispositions combines des articles 206, 1447 et 261 du code gnral des impts
et de la jurisprudence du Conseil d'tat111.
Cette analyse, qui est commune aux trois impts commerciaux, est constitue de trois tapes
successives qui sont dcrites dans une srie dinstructions fiscales112 :

si la gestion de lassociation est intresse (au regard, notamment, de la rmunration


et des avantages des dirigeants), elle est soumise aux impts commerciaux. Si la gestion
est dsintress, il convient dexaminer la situation de lassociation au regard de la
concurrence (tape suivante) ;
si lactivit de lassociation nest pas en concurrence avec le secteur lucratif, elle nest
pas soumise aux impts commerciaux. Si, en revanche, son activit entre en
concurrence avec le secteur lucratif, il convient dexaminer les conditions dexercice de
cette activit (tape suivante) ;
si lassociation exerce son activit dans des conditions similaires celles des
entreprises du secteur lucratif, en matire de produit, de public, de prix et de publicit
(ces quatre critres constituant un faisceau dindices dans lequel ils occupent une place
dcroissante), elle est soumise aux impts commerciaux. Dans les autres cas, elle nest
pas passible des impts commerciaux.

111 Conseil d'Etat, 13 dcembre 1993, Clinique Saint-Martin-la-Fort (115097).


112

Ces instructions sont publies au bulletin officiel des finances publiques : il sagit des instructions n BOI-ISCHAMP-10-50-10, nBOI-IS-CHAMP-10-50-10-10 et nBOI-IS-CHAMP-10-50-10-20.

- 60 -

61
Graphique 14 : Modalits de dtermination du caractre lucratif ou non
des activits dun organisme sans but lucratif

Source : BOI-IS-CHAMP-10-50-10-10.

La description des rgles relatives au caractre lucratif de lactivit dune association et


lapplication des impts commerciaux qui a t prsente ici se limite au cas gnral ; pour
les autres cas, il sera utile de se reporter la srie dinstructions qui traite de la question de
lassujettissement des associations aux impts commerciaux113. Ces instructions prsentent
aussi les rgles relatives aux associations ayant la fois des activits lucratives et des
activits non lucratives.

113

Il sagit de lensemble des instructions auxquelles renvoie linstruction nBOI-IS-CHAMP-10-50 publie le


12 septembre 2012.

- 61 -

62

Les associations dont lactivit nest pas lucrative ne sont pas soumises aux impts
commerciaux, ce quelles considrent comme lgitime. Cependant, pour ces associations, ce
rgime entrane une consquence en matire de crdit dimpt comptitivit emploi
(CICE)114. Le CICE est fond sur limpt sur les socits et ne peut donc pas, par
construction, bnficier aux associations qui ne sont pas assujetties cet impt. Dans
une rponse la question crite dun snateur115, le ministre de lconomie et des finances a
confirm que seules les associations soumises aux impts commerciaux bnficieraient du
CICE.
Les associations qui ne sont pas assujetties la taxe sur la valeur ajoute (TVA) sont
soumises la taxe sur les salaires116. Cette taxe sapplique donc aux associations
employeuses, notamment celles qui nont pas un caractre lucratif ; y sont galement
assujettis de nombreux autres acteurs conomiques, comme les tablissements bancaires,
financiers et d'assurances, certaines professions librales, les organismes coopratifs,
mutualistes et professionnels agricoles ou les socits exerant une activit civile.
Larticle 1679 A du code gnral des impts prvoit un abattement sur la taxe sur les salaires,
celle-ci ntant exigible, au titre d'une anne, que pour la partie de son montant dpassant une
somme fixe 20 161 .
Au cours des auditions, la mission a pu constater que certaines associations ne sont
pas satisfaites de lquilibre fiscal actuel qui les concerne pour deux raisons principales :
elles estiment que le CICE constitue un avantage accord au secteur lucratif alors que,
par construction, les associations non soumises aux impts commerciaux ne
bnficient pas du CICE. La mission note cependant que des mesures
compensatoires , fondes sur un allgement de la taxe sur les salaires117, ont t
adoptes par le lgislateur, mais quelles ne sont pas considres comme suffisantes
par les associations ;

elles indiquent que la taxe sur les salaires pse sur lemploi des associations et ne
constitue donc pas une incitation la cration demploi par le secteur associatif. Or, les
associations reprsentent une part importante de lemploi en France (voir partie 1.1.2),
ce rle tant particulirement utile la socit dans son ensemble dans un contexte de
chmage lev.
Ces interrogations ont fait lobjet dune analyse dtaille dans le rapport de dcembre 2013
des dputs Yves Blein, Laurent Grandguillaume, Jrme Guedj et Rgis Juanico mentionn
plus haut. Ce rapport a montr quil tait difficile de comparer le rgime fiscal du secteur
lucratif et celui du secteur non lucratif, notamment lorsque chaque rgime est apprci dans
sa globalit en prenant en considration lensemble des avantages fiscaux, financiers ou en
nature accords lun ou lautre secteur (rgles fiscales gnrales, abattements et
exonrations, rgime fiscal du mcnat, subventions et avantages en nature, etc.). Les dputs

114 Introduit par larticle 66 de la loi n 2012-1510 du 29 dcembre 2012 de finances rectificative pour 2012.
115 Question crite n05497 de M. Dominique

de Legge publie dans le JO Snat du 28 mars 2013.

116

Article 231 du code gnral des impts. En ce qui concerne les associations dont une partie seulement du
chiffre daffaires est assujetti la TVA (instruction nBOI-TPS-TS-20-30-20140616), elles peuvent se trouver dans
une des situations suivantes : si elles sont imposes la TVA sur 90 % au moins de son chiffre d'affaires, elles
chappent totalement la taxe sur les salaires ; si elles sont assujetties la TVA sur moins de 90 % de son chiffre
d'affaires, elles sont imposes la taxe sur les salaires sur une base rduite.
117

Labattement sur la taxe sur les salaires a t relev de 6 002 20 000 par larticle 67 de la loi n 20121510 du 29 dcembre 2012 de finances rectificative pour 2012. Daprs la ministre Valrie Fourneyron (discours
de prsentation du budget 2014, 9 octobre 2013) : Grce labattement de la taxe sur les salaires adopt en mme
temps que le crdit dimpt comptitivit emploi (CICE), 70% des associations ne paieront plus cette taxe compter
du 1er janvier 2014 ! Cela reprsente un nouvel effort de 314 M. Le mme article a galement augment de 840
1 200 le seuil en-dessous duquel la taxe sur les salaires n'est pas verse (alors mme quelle est due, mais pour
un faible montant), ainsi que le seuil permettant de bnficier d'une dcote (de 1 680 2 040).

- 62 -

63

ont nanmoins formul un ensemble de propositions visant garantir un quilibre entre le


rgime fiscal du secteur lucratif et celui du secteur non lucratif.
La mission observe que ces interrogations ne sont pas lies directement la question de la
simplification ; elle considre nanmoins que la rflexion relative au rgime fiscal des
associations doit tre poursuivie lavenir.
Les dons, le mcnat et leur rgime fiscal spcifique constituent la deuxime grande
caractristique de la fiscalit des associations. En particulier, les articles 200 et 238 bis du
code gnral des impts permettent en effet certaines associations de dlivrer des reus
fiscaux leurs donateurs particuliers ou entreprises, ouvrant droit dduction dimpt sur
le revenu ou sur les socits. Cette mesure constitue une incitation pour les potentiels
donateurs :

les particuliers peuvent dduire 66 %118 de leurs dons du montant de leur impt sur le
revenu (dans la limite de 20 % de leur revenu imposable) ;
les entreprises peuvent dduire 60 % de leurs dons du montant de leur impt sur le
revenu ou sur les socits (dans la limite de 0,5 % de leur chiffre daffaires).

En 2014, le montant des dductions dimpt au titre des dons et du mcnat des articles 200
et 238 bis du code gnral des impts slverait presque deux milliards deuros119, ce qui
indique que le mcnat constitue une source de financement importante pour certaines
associations.
Pour pouvoir bnficier du rgime fiscal des dons et du mcnat prvu aux articles 200 et
238 bis du code gnral des impts, lassociation doit tre d'intrt gnral et avoir un
caractre philanthropique, ducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial,
culturel 120.
Lintrt gnral au sens fiscal repose sur lapprciation de trois critres :
l'activit de lassociation est non lucrative ;

sa gestion est dsintresse ;

lactivit n'est pas mise en uvre au profit d'un cercle restreint de personnes121.
Les rgles et la doctrine fiscale affrentes sont dfinies dans une srie dinstructions publies
au bulletin officiel des finances publiques122.

118

Ce montant est port 75 % pour les versements effectus au profit d'organismes sans but lucratif qui
procdent la fourniture gratuite de repas des personnes en difficult, qui contribuent favoriser leur logement ou
qui procdent, titre principal, la fourniture gratuite des soins [] des personnes en difficult (article 200 du
code gnral des impts).
119

Projet annuel de performance pour 2014, programme 163 Jeunesse et vie associative . Il faut noter que ces
dductions fiscales ne concernent pas uniquement les associations mais lensemble des bnficiaires potentiels
des dons (dont certaines fondations et certains tablissements denseignement suprieur).
120 Pour les autres cas, se reporter aux

articles 200 et 238 bis du code gnral des impts.

121 Voir par exemple, linstruction nBOI-IR-RICI-250-10-20-10-20121001.


122 Instruction nBOI-IR-RICI-250-20120912 et instructions lies, notamment nBOI-IR-RICI-250-10-20121001.

- 63 -

64

1.2.6.2. Laccs linformation fiscale par les associations est considr comme difficile
Les rgles fiscales applicables aux associations ne sont pas plus simples ni plus complexes
que celles qui sappliquent aux autres acteurs conomiques, notamment parce que ces rgles
sont rarement spcifiques aux associations et englobent dautres acteurs (cest bien entendu
le cas des impts commerciaux, mais cest aussi le cas de la fiscalit du mcnat qui concerne
galement des acteurs non associatifs tels que certaines fondations et certains tablissements
denseignement suprieur). Cependant, ces rgles revtent ncessairement un caractre
technique qui ncessite :
une information gnrale ;

une information individuelle.


Lors des auditions, il est apparu que les deux sujets principaux pour lesquels les associations
ont besoin dune information claire et facilement accessible sont :

le caractre lucratif des activits dune association ;

le mcnat et plus particulirement lapprciation des critres qui permettent de


recevoir des dons ouvrant droit dduction fiscale.

Plusieurs dispositifs ont t mis en place par lEtat pour simplifier la vie des associations sur
les questions de fiscalit :

un rseau de correspondants de ladministration fiscale ddis aux associations,


identifiables en ligne pour chaque dpartement (la mission a pu attester que le nom et
les coordonnes du correspondant sont indiqus)123 ;
une information est disponible en ligne, sur le site gouvernemental ddi aux
associations124, sur le site de ladministration fiscale125 et dans les instructions du
bulletin officiel des finances publiques126. Cette information a ncessairement un
caractre gnral, dans la mesure o les situations particulires (que ce soit en matire
de caractre lucratif ou dintrt gnral) ne peuvent tre apprcies quau cas par cas ;
des procdures de rescrit , qui permettent une association de demander
ladministration fiscale de prendre position sur l'apprciation d'une situation de fait au
regard d'un texte fiscal. Cette prise de position engage ladministration et apporte de la
scurit juridique lassociation qui en fait la demande. Lassociation peut notamment
demander ladministration fiscale si, au vu de sa situation particulire, ses activits
ont un caractre lucratif127 ou si elle peut mettre des reus fiscaux ouvrant droit
dduction dimpt pour ses donateurs (pour ce dernier cas, une procdure de rescrit
spcifique a t ouverte128). La procdure de rescrit connat un succs lev :

le nombre de rescrits gnraux relatifs au caractre lucratif rendus par


ladministration fiscale est pass de 395 en 2010 894 en 2013 (+126 %) et le
nombre de rescrits spcifiques mcnat est pass de 4 941 en 2010 5 542 en
2013 (+12 %). Il faut cependant noter que ces rescrits proviennent de tous les
organismes sans but lucratif et il nest pas possible disoler la part lie aux
associations129 ;

123

Adresse : http://www.impots.gouv.fr/portal/dgi/public/contacts?pageId=contacts. Section Professionnels :


vos correspondants spcialiss puis 5 Correspondants associations .
124 Adresse

: http://www.associations.gouv.fr.

125 Adresse

: http://www.impots.gouv.fr.

126 Adresse

: http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/1-PGP.html.

127 Procdure de rescrit gnral prvu larticle

L. 80 B du livre des procdures fiscales.

128 Procdure de rescrit spcifique au mcnat prvue larticle


129 Chiffres de la direction gnrale des finances publiques.

- 64 -

L. 80 C du livre des procdures fiscales.

65

le taux de demande de second examen (possibilit de faire rexaminer une


demande par une formation collgiale si lissue ntait pas favorable) est
relativement faible (4 %) et indique quune faible minorit dassociations est
mcontente de la rponse de ladministration fiscale (dans 20 % des cas, le
second examen conduit une modification de la premire dcision).
Cependant, les auditions avec les associations rvlent une difficult daccs linformation :

lidentification des correspondants fiscaux nest pas juge suffisamment simple,


et certaines associations ignorent leur existence alors quelles en expriment le
besoin ;

laccs linformation spcifique aux associations, notamment aux instructions


fiscales (qui, en plus de constituer la doctrine de rfrence pour ladministration, ont
une vocation didactique utile pour la comprhension de la norme fiscale par les
associations), est considre comme relativement difficile pour des non-spcialistes ;

les informations relatives au rescrit, notamment les rgles de procdure et le


modle-type de lettre de demande de rescrit, ne sont pas jugs suffisamment
accessibles en ligne. Or, la visibilit et la connaissance par les associations du rescrit
constitue un enjeu essentiel pour la scurit juridique des associations.

1.2.7. Le recrutement de bnvoles se heurte plusieurs difficults


Les associations fonctionnent aujourdhui grce aux bnvoles qui les dirigent, qui les
animent, qui les font vivre. Le bnvolat est au fondement de laction associative, cest lui
qui diffrencie lassociation de lentreprise ou de ladministration. Sans bnvolat,
lassociation nest plus. Aussi, le recrutement et le renouvellement des bnvoles constitue-til un impratif pour les associations.
Larticle 2.3 de la charte dengagements rciproques entre lEtat, le Mouvement associatif et
les collectivits territoriales dispose cet gard que les signataires reconnaissent
lengagement libre et volontaire comme moteur de la vie associative. Ils conviennent de tout
mettre en uvre pour le faciliter, lencourager, le reconnatre dans sa contribution la socit,
au lien social et au dveloppement du territoire .
La dfinition du bnvolat, telle que donne par le Bureau international du travail est un
travail non rmunr non obligatoire ; il sagit du temps que des personnes consacrent sans
rmunration des activits ralises soit par le biais dune organisation soit directement pour
dautres personnes qui nappartiennent pas au mnage du bnvole130 .
Plusieurs ttes de rseau ont soulign la difficult de recruter des bnvoles qui acceptent de
sengager dans la dure, ceux-ci ont en effet tendance vouloir diversifier leurs expriences
en pratiquant une sorte de papillonnage .
De mme, il apparat plus compliqu de recruter des bnvoles sur les postes
responsabilit (trsorier, secrtaire gnral, prsident) des associations.
Sagissant du statut du bnvolat, des avis partags ont t recueillis. Certains y sont opposs
par principe, car le bnvole ne vient pas pour chercher un statut, comme le ferait un salari.
Dautres considrent quil serait un encouragement lengagement bnvole.

130 Bureau international du travail, Manuel pour la mesure du travail bnvole, p. 12.

- 65 -

66

1.2.7.1. La difficult de trouver une association pour les aspirants bnvoles


Certains citoyens souhaitant sengager ont des difficults trouver une association auprs de
laquelle sengager. Ceci est li en partie la volont des associations de se
professionnaliser131.
Les associations ont aujourdhui besoin de dirigeants bnvoles, mais elles attendent de ceuxci quils dtiennent un certain nombre de comptences leur permettant dexercer leurs
fonctions. Daprs Mme Viviane Tchernonog, 60 % des prsidents dassociation ont plus de
65 ans.
Pour M. Lionel Prouteau, plusieurs lments dterminent la ralisation dun engagement
bnvole au sein dune association :
il faut tre dispos sengager ;

il faut disposer des ressources pour sengager, c'est--dire se reconnatre et se voir


reconnatre un minimum de comptences de nature justifier lengagement ;

il faut en avoir loccasion ou lopportunit : la grande majorit des bnvoles sengagent


parce quils sont sollicits. Apparat ici limportance du capital social : plus le rseau est
important, plus les sollicitations sont nombreuses.
Le facteur le plus discriminant de lengagement est le niveau de formation initiale, en effet :

celle-ci socialise et peut tre propice un premier engagement ;

elle constitue un indicateur de la comptence que lon se reconnat et que les autres
peuvent reconnatre en nous.

1.2.7.2. Les freins au bnvolat


Une enqute de lIFOP132, ralise en janvier 2014, a tudi les facteurs ayant conduit
labsence dactivit bnvole chez les personnes interroges. Les principales raisons
invoques par les sonds sont :

loccasion ne sest pas prsente (37 %) ;

il semble compliqu de concilier une activit bnvole et sa vie personnelle (32 %) ;

il semble compliqu de concilier une activit bnvole et sa vie professionnelle (29 %) ;

labsence denvie (17 %) ;

le manque de connaissance du secteur associatif et des possibilits de missions


bnvoles (15 %).
64 % des personnes interroges ont indiqu quil tait difficile ou trs difficile de
concilier une activit bnvole avec son activit professionnelle et sa vie personnelle.
De plus, certains bnvoles veulent aujourdhui tre impliqus dans lassociation mais
non dans le projet associatif. Ils se considrent ainsi davantage comme des consultants
bnvoles, auxquels il est fait appel de faon ponctuelle.

131

Sajoutent dans certains cas les normes rglementaires qui imposent un certain type de qualification, ex. des
bnvoles intervenants dans les crches.
132

Les actifs et les dispositifs damnagement de temps de travail facilitant la pratique du bnvolat. Enqute IFOP
pour le ministre des sports, de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative, janvier 2014.

- 66 -

67

1.2.7.2.1. Le souhait dune certaine forme de reconnaissance de la part des bnvoles


Pour France Bnvolat, les principaux freins lengagement sont le manque de temps, et
labsence de reconnaissance au sein de lassociation intgre. Si le bnvole est quelquun qui
a envie de donner son temps, il attend un retour, qui au demeurant peut tre symbolique :
tre accueilli dans lassociation, intgr, ce qui nest pas toujours le cas. Certaines associations
ont donc une part de travail faire en interrogeant la manire dont elles accueillent leurs
nouveaux bnvoles.
La reconnaissance des bnvoles peut galement tre ralise par la remise dune distinction.
Lextension de la mdaille de la jeunesse et des sports lengagement associatif133 a constitu
un signal positif.
Dans son Document dorientation sur le socle commun du bnvolat, le Haut conseil la vie
associative mettait laccent sur la ncessit d assurer celui qui assume un engagement
bnvole quil ne sera pas pnalis du fait de cet engagement. Le bnvolat est, de par son
essence mme, fond sur laltruisme et le dsintressement. Le bnvole nattend aucune
rtribution en contrepartie de son activit. Mais il peut lgitimement prtendre ce que son
engagement soit reconnu .
Par ailleurs, certaines fdrations sportives encouragent les jeunes tudiants participer aux
instances dirigeantes des clubs, en mettant en avant la plus-value que cette participation
reprsente ensuite sur un curriculum vitae (valorisation des actions effectues : recherche de
financement, organisation dune comptition).
1.2.7.2.2. Le faible recours aux dispositifs permettant de concilier vie professionnelle et
engagement associatif entrane une surreprsentation des retraits, notamment
parmi les bnvoles dirigeants dassociations
La problmatique de la disponibilit en journe conduit ce que ce soient davantage des
retraits qui sont prsents aux postes de responsabilit des associations. En effet, les
employs sont conduits poser des jours de cong pour tre prsents. La comparaison est
souvent effectue avec les heures de dlgation que les organisations syndicales ont
obtenues, mais qui nexistent pas pour les responsables associatifs.
Pourtant, plusieurs dispositifs existent, qui permettent aux salaris damnager leur temps de
travail pour une activit bnvole dans une association :

le cong de formation de cadres et danimateurs pour la jeunesse134 qui permet aux


fonctionnaires et aux salaris gs de moins de 25 ans de bnficier dun cong non
rmunr de six jours par an pour se former comme cadres et animateurs ;

le mcnat de comptences135 ;

le cong individuel de formation136 ou le cong de formation professionnelle137 ;

le cong de solidarit internationale138 ;

le cong de reprsentation139.
133

Extension ralise par le dcret n 2013-1191 du 18 dcembre 2013 modifiant le dcret n 69-942 du
14 octobre 1969 modifi relatif aux caractristiques et aux modalits d'attribution de la mdaille de la jeunesse et
des sports. La mdaille a dsormais pour nom mdaille de la jeunesse, des sports et de l'engagement associatif .
134 Prvu par les articles L. 3142-43 et suivants du code du travail.
135 Institu par la loi n 2003-709 du 1er aot 2003 relative au mcnat, aux associations et aux fondations.
136 Prvu par les articles L. 6322-1 et suivants du code du travail.
137 Le cong de formation professionnelle concerne les fonctionnaires. Cf. pour

les fonctionnaires de lEtat larticle


34, 6 de la loi n 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique de
l'Etat.
138 Prvu par les articles L. 3142-32 et suivants du code du travail.

- 67 -

68

Sagissant du cong de reprsentation, il a t instaur pour permettre aux reprsentants


bnvoles dassociations sigeant dans des instances (comit, commission) organises par
lEtat ou les collectivits territoriales et se runissant pendant les heures de travail140.
Lemployeur est ainsi tenu daccorder son salari, membre dune association et dsign
comme reprsentant de celle-ci, le temps ncessaire pour participer aux runions dans la
limite de neuf jours ouvrables par an. Lautorisation dabsence ne peut tre refuse par
lemployeur sauf sil considre que cette absence peut porter prjudice la bonne marche de
lentreprise, et aprs avis du comit dentreprise.
Le salari qui en bnficie peroit une indemnit compensatrice identique celle verse aux
conseillers de prudhomme, lemployeur pouvant dcider de maintenir la rmunration en
tout ou partie au-del de lindemnit compensatrice. Depuis 2001, les agents de la fonction
publique peuvent avoir droit ce cong de reprsentation141.
Lenqute de lIFOP de janvier 2014 a permis de montrer que 75 % des personnes
interroges navaient jamais entendu parler des dispositifs damnagement du temps
de travail permettant aux personnes ayant une activit professionnelle de dgager du
temps pour leur activit bnvole au sein dune association. 18 % en avaient entendu
parler mais ne savaient pas vraiment en quoi consistaient ces dispositifs, et donc seul 7 % de
lchantillon connaissait prcisment un dispositif particulier.
Par ailleurs, 81 % des bnvoles et anciens bnvoles interrogs reconnaissaient navoir
jamais eu recours un seul des dispositifs existants.
Pour remdier cette mconnaissance, larticle 67 de la loi relative lconomie sociale et
solidaire142 dispose que dans les six mois qui suivent la promulgation de la prsente loi et
aprs une concertation avec les partenaires sociaux, le Gouvernement remet au Parlement un
rapport sur lvaluation des dispositifs de congs existants pour favoriser le bnvolat associatif
et sur la cration dun cong dengagement pour lexercice de responsabilits associatives
bnvoles .
Certaines associations rencontres regrettent que les dispositifs prsents ci-dessus ne
soient pas davantage mis en avant auprs des employeurs.
Le cong de reprsentation nest aujourdhui utilisable que pour les seules sances dans les
organismes officiels. Selon les associations, la consquence de cette situation consiste en une
surreprsentation des retraits chez les bnvoles143, notamment les bnvoles dirigeants.

139 Prvu par les articles L. 3142-51 et suivants du code du travail.


140

Cf. notamment larticle L. 3142-51 du code du travail : Lorsqu'un salari, membre d'une association rgie par
la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ou inscrite au registre des associations en application de la
loi du 19 avril 1908 applicable au contrat d'association dans les dpartements de la Moselle, du Bas-Rhin et du HautRhin ou d'une mutuelle au sens du code de la mutualit, est dsign comme reprsentant de cette association ou de
cette mutuelle pour siger dans une instance, consultative ou non, institue par une disposition lgislative ou
rglementaire auprs d'une autorit de l'Etat ou d'une collectivit territoriale, l'employeur lui accorde le temps
ncessaire pour participer aux runions de cette instance .
141

Cf. article 10 de la loi n 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, ducatif et
culturel.
142 Loi n 2014-856 du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire
143

A noter que pour M. Lionel Prouteau, le passage la retraite ne provoque pas subitement un dsir
dengagement bnvole : un bnvole g est un bnvole qui a vieilli, bien plus quun senior qui deviendrait
bnvole .

- 68 -

69

Lassociation tudiante Animafac a indiqu la mission que le dveloppement des annes de


csure au cours des tudes suprieures permettrait des tudiants de sengager au service
des projets associatifs. Pour cela, la rinscription administrative dans ltablissement
suprieur, qui permet de conserver les avantages lis au statut dtudiant et la
reconnaissance des expriences ralises pendant lanne de csure seraient deux conditions
principales. Animafac prcise par ailleurs que lencouragement des annes de csure peut se
faire en lien avec des dispositifs existants, tels que le service civique144, celui-ci ayant
lavantage doffrir un cadre dengagement indemnis aux tudiants.
1.2.7.2.3. Le risque juridique
La judiciarisation croissante de la socit a pour corollaire une prise de risque pour ceux qui
deviennent prsidents dassociations. Il en rsulte ncessairement une certaine rticence
sengager des postes de responsabilit (prsident, trsorier, secrtaire gnral).
Pour la compagnie nationale des commissaires aux comptes, les responsables associatifs sont
parfois domins par la peur . Cette judiciarisation nest en effet pas de nature favoriser
lengagement de bnvoles des postes de responsabilit.
1.2.7.3. La difficile validation des acquis de lexprience
Les activits bnvoles entrent explicitement dans le champ lgislatif des activits pouvant
donner lieu validation des acquis de lexprience (VAE)145.
Les associations rencontres considrent que la VAE nest pas suffisamment mise en
uvre, notamment en raison de sa complexit. Il a galement t indiqu la mission
quil tait difficile daccder linformation sur ses modalits. La mission a en effet pu
constater que linformation prsente sur le site Internet associations.gouv.fr est peu
dveloppe146.
M. Lionel Prouteau reconnat quil y a de srieuses difficults faire reconnatre les acquis de
lexprience associative dans les dispositifs de VAE. Or, si la VAE constitue, en interne, une
reconnaissance de lengagement, elle permet aussi en externe de prendre en compte de faon
plus complte les ressources de lassociation, en les largissant aux ressources bnvoles.
Larticle 2.3 de la charte dengagements rciproques entre lEtat, le Mouvement associatif et
les collectivits territoriales dispose que les signataires encouragent la promotion de
lexprience associative au sein de notre socit et la valorisation des acquis des bnvoles, des
salaris et de tous les acteurs des associations .

144 La VAE a t institue par les articles

133 et suivants de la loi n 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation


sociale. L'article L.335-5 du code de l'ducation dispose que Toute personne justifiant d'une activit
professionnelle salarie, non salarie, bnvole ou de volontariat ou ayant exerc des responsabilits syndicales ou
occup une fonction de conseiller municipal, de conseiller gnral ou de conseiller rgional en rapport direct avec le
contenu de la certification vise peut demander la validation des acquis de son exprience.
145

Cf. art. L 335-5 I du code de lenseignement : toute personne justifiant d'une activit professionnelle salarie,
non salarie, bnvole ou de volontariat ou ayant exerc des responsabilits syndicales ou occup une fonction de
conseiller municipal, de conseiller gnral ou de conseiller rgional en rapport direct avec le contenu de la
certification vise peut demander la validation des acquis de son exprience prvue l'article L. 6411-1 du code du
travail . Larticle dispose galement que lorsqu'une demande de validation des acquis de l'exprience mane d'un
membre bnvole d'une association, le conseil d'administration de l'association ou, dfaut, l'assemble gnrale
peut mettre un avis pour clairer le jury sur l'engagement du membre bnvole .
146 Cf. http://www.associations.gouv.fr/758-la-validation-des-acquis-de-l.html

- 69 -

70

A cet gard, il convient de signaler que larticle 67 de la loi n2014-856 du 31 juillet 2014
relative lconomie sociale et solidaire prvoit la remise dun rapport portant sur
lvaluation du cong pour validation des acquis de lexprience et, plus gnralement, sur les
modalits daccs des bnvoles la validation des acquis de lexprience.
1.2.7.4. La formation des bnvoles
Le dveloppement des formations est confront deux obstacles principaux :

le cot financier, que toutes les associations ne sont pas en mesure dassumer ;
la perception des bnvoles eux-mmes, qui ne sont pas tous disposs tre forms car
ils ne comprennent pas lintrt dune formation.

Pour remdier ces obstacles, le Mouvement associatif a pris linitiative de crer un fonds
commun pour la formation des bnvoles . Cet outil financier, expriment notamment en
Rhne-Alpes a pour but de dvelopper une politique de formation et de mettre en place une
dmarche volontariste au sein des associations. Le fonds est soutenu par lEtat et par le
conseil rgional.
Le Mouvement associatif considre quil serait possible daller plus loin en organisant des
formations croises auxquelles assisteraient, outre les bnvoles, des agents publics et des
lus, afin de favoriser la connaissance mutuelle.
Il convient de signaler que larticle 79 de la loi relative lconomie sociale et solidaire
dispose que des fonds de formation des dirigeants bnvoles financs par les associations
but non lucratif peuvent tre crs par les organismes paritaires collecteurs agrs. Ils ont pour
mission de financer et dorganiser la formation des dirigeants bnvoles des associations but
non lucratif.
1.2.8. La fonction demployeur est un enjeu majeur pour les associations et le premier
emploi constitue un obstacle substantiel
1.2.8.1. Lemploi du premier salari
Pour une association, embaucher son premier salari constitue un vritable cap franchir, un
challenge . Le droit du travail sapplique en effet au salari associatif, comme au salari
dune entreprise : le salari doit en effet bnficier des mmes droits, quel que soit son
employeur.
Les bnvoles, essentiellement le prsident et le trsorier de lassociation, se trouvent donc
en situation demployeur, situation laquelle ils ne sont pas forcment prpars, et pour
laquelle il nexiste pas de formation ad hoc. Le besoin dune formation pour assurer le
recrutement et la gestion dun salari a ainsi t plusieurs fois exprim la mission.
Des changes avec les acteurs associatifs locaux et les dispositifs locaux daccompagnement, il
apparait que lorsque laccompagnement intervient trs en amont de la dcision de
recrutement, les perspectives de prennisation de lemploi sont mieux garanties. En effet, le
premier emploi est souvent un emploi aid : la prise de risque se fait donc aussi sur le moyen
terme, au moment de la prennisation de lemploi.

- 70 -

71

1.2.8.2. Les difficults rencontres par les associations


Pour lUnion des employeurs de lconomie sociale et solidaire (UDES), la comprhension et
la matrise des rgles du droit du travail est devenue une affaire de spcialiste. Les employeurs
de petites structures, qui ne sont appuys par aucun service de ressources humaines dans leur
gestion quotidienne des salaris, sont les premiers ptir des difficults lies une application
rigoureuse des normes sociales147 .
Ainsi, le calcul des cotisations semble constituer une difficult pour les associations et
rclame une grande vigilance de la part des personnes en charge de la paie.
Les associations rencontres ont indiqu ne pas vouloir remettre en cause le droit du travail,
mais elles attendent beaucoup de certains amnagements, comme par exemple la
simplification des notions de jours ouvrs et de jours ouvrables. Les missions locales
dAquitaine ont indiqu qu une simplification des modalits de calcul dun certain nombre
dlments de rmunration ou de temps de travail pourrait tre envisage : indemnits
journalires, maintien de salaire, indemnits de congs pays.
LUDES a galement indiqu la mission que le grand nombre dinstances de ngociations
contribue alourdir la charge administrative des responsables associatifs. Aussi, elle serait
favorable un regroupement des trois instances que sont le dlgu du personnel, le comit
dentreprise et le comit dhygine, de scurit et des conditions de travail en une seule
structure.
LUDES considre en outre quune rationalisation des types de contrats de travail
contribuerait simplifier la vie des associations. Ainsi, il est difficile pour les associations de
mesurer les diffrences entre contrat de professionnalisation et contrat dapprentissage. De
mme, lUDES appelle au regroupement des emplois francs et des emplois davenir.
Les associations rencontres se sont galement montres proccupes par les
consquences de la nouvelle rglementation relative au temps partiel qui impose, sauf
drogations notamment la demande du salari, des contrats dun minimum de
24 heures hebdomadaires148. Cette rgle est prsente aujourdhui comme un frein objectif
aux recrutements pour lencadrement des activits priscolaires.
Dautres difficults ont galement t signales la mission :

la question du partage de personnel entre associations reprsente souvent une


difficult, la mise en place du prt de main duvre but non lucratif est souvent
perue comme trs complexe ;
la Jeunesse au plein air a fait tat des difficults des associations de son secteur
appliquer le repos quotidien pour les salaris bnficiant du contrat dengagement
ducatif149 (voir, pour plus de dtail, lannexe VI).

Enfin, les associations craignent les risques de contrle de ladministration et de litige avec
leurs employs concernant, par exemple, le compte pnibilit.

147 Contribution crite aux travaux de la mission de lUnion des employeurs de lconomie sociale et solidaire.
148

Cf. larticle 12 de la loi n 2013-504 du 14 juin 2013 relative la scurisation de lemploi qui insre au sein du
code du travail larticle L 3123-14-1 : la dure minimale de travail du salari temps partiel est fixe vingtquatre heures par semaine ou, le cas chant, l'quivalent mensuel de cette dure ou l'quivalent calcul sur la
priode prvue par un accord collectif conclu en application de l'article .
149

Institu par le dcret n 2012-581 du 26 avril 2012 relatif aux conditions de mise en uvre du repos
compensateur des titulaires d'un contrat d'engagement ducatif.

- 71 -

72

1.2.8.3. Les dispositifs de simplification


Pour remdier ces difficults, les pouvoirs publics ont mis en place, pour celles ayant au
maximum neuf salaris, deux dispositifs permettant de faciliter les dmarches demployeur
des associations : le chque emploi associatif et le dispositif impact emploi association . Les
associations employeurs et leur recours aux dispositifs simplifis se rpartissent de la faon
suivante :

130 000 associations emploient moins de neuf salaris, parmi celles-ci :

32 000 utilisent le chque emploi associatif (voir partie 2.1.1) ;

13 000 utilisent impact emploi association . Ce dispositif permet


lassociation employeur davoir recours un tiers de confiance . Agr par
lURSSAF, celui-ci sert dinterface entre lassociation et les organismes sociaux
(URSSAF, Ple Emploi, organismes de retraite complmentaire) et les services
fiscaux. Si le recours un tiers de confiance simplifie la gestion du personnel, il
nest pour autant pas gratuit et constitue une charge pour lassociation qui y
recourt ;

85 000 nutilisent aucun dispositif de simplification ;


35 000 associations emploient plus de neuf salaris.

1.2.9. Lorganisation de manifestations et dactivits est souvent soumise des


procdures dautorisation ou de dclarations pralables
Parmi les contraintes auxquelles sont confronts les dirigeants dassociation, il
convient de prendre en considration les procdures de demande dautorisation ou de
dclaration de diverses manifestations quils sont amens organiser en rfrence
leur objet statutaire (vnements sur la voie publique, loto, buvette, etc.). Pour
lorganisation dune manifestation sportive sur la voie publique, les procdures
administratives peuvent savrer trs complexes. Outre la procdure dautorisation ou de
dclaration pralable, il faut souvent recueillir lavis dautres services. Les dmarches
effectuer varient selon la discipline de la manifestation concerne, le fait quil y ait ou non
participation de vhicules terrestres moteur.
Le tableau ci-dessous reflte cette complexit, tant dans la nature de la dcision sollicite
(simple dclaration ou demande dautorisation) que dans les autorits auxquelles il convient
de sadresser (maire, prfet, etc.).

- 72 -

73

Tableau 19 : Dclarations et demandes dautorisation


Dmarche ou formalit
Demande d'occupation temporaire du domaine
public ou de la voie publique
Demande d'autorisation de manifestation sportive,
fte nautique ou autres concentrations de bateaux
susceptibles dentraver la navigation fluviale
Dclaration dorganisation dune manifestation
sportive non motorise sur une voie publique, sans
classement final des participants
Demande d'autorisation pour l'organisation dune
manifestation sportive non motorise sur une voie
publique, un circuit, un terrain ou un parcours
Dclaration ou demande dautorisation pour
lorganisation dun vnement motoris sur une voie
ouverte la circulation publique, un circuit, un
terrain ou un parcours (ou pour concentration de
vhicules moteur pour un nombre infrieur 800
roues pour toute manifestation)
Demande d'autorisation d'ouvrir une buvette
associative temporaire groupe 1 et 2 (sans alcool ou
1,2 3 % dalcool) ou sportive pour groupe 1 3
(moins de 18 % dalcool)
Diffuser de la musique

Organiser

Prcision
Zone Police (hors
Paris)
Zone Gendarmerie

Formulaire
Non

Rfrence ou texte
-

Autorit destinataire
Prfet et maire
Maire

n 15030*01

Code des transports Prfet

n 13447*03

Prfet

n 13391*03

Prfet
Code du sport

En simple fond
sonore
Dans un concert ou
un spectacle

Prfet et ministre de
lintrieur si plus de
20 dpartements

n 13390*03

Non

Code de la sant
publique (articles
L.3322-1 L.332211)

Maire

SACEM

Nant

Dclaration simplifie en ligne

Dclaration simplifie en ligne ou


papier
Loto traditionnel, "quines", "rifles" et
"poules au gibier" : autoris si public
un loto, une
restreint dmontrant un intrt
loterie, une tombola
durable pour l'association. Mise
maximum par participant : 20 .

- 73 -

74

Dmarche ou formalit

Prcision

Formulaire
Loteries et tombolas : Soumises
autorisation pralable pour vrifier
qu'elle ne relve pas du champ
commercial mais des champs
bienfaisance, arts ou sport. CERFA
11823*02
Au-del de 30 000 de capital
d'mission

Lassociation doit :
1. avertir de son intention d'organiser
une vente au dballage. CERFA
une braderie,
13939*01
foire--tout ou vide2. tenir un registre permettant
greniers, vente au
l'identification des personnes qui ont
dballage
vendu ou apport l'change des
objets dans le cadre de sa
manifestation
Source : DJEPVA.

- 74 -

Rfrence ou texte

Autorit destinataire

Prfet avec avis du maire

Directeur dpartemental
des finances publiques en
sus du prfet

Code de commerce
(articles L.310-2,
L.310-5, R.310-8,
R.310-9 et R.31019)

Maire 15 jours avant si


sur domaine priv et 3
mois avant si sur domaine
public
Service des impts (de
son sige social) 3 jours
avant

75

1.2.10. La croissance et le dveloppement de lassociation lui impose de franchir deux


seuils successifs : le premier emploi et lentre dans la catgorie des petites et
moyennes associations
Si elle ne constitue pas proprement parler un vnement de vie , la phase de croissance
et de dveloppement des associations fait lobjet dune prsentation spcifique afin de
souligner les difficults quelle gnre. Toutes les associations nont pas vocation crotre et
franchir toutes les tapes permettant de devenir une grande association : un grand
nombre dentre elles nauront jamais demploys, ne devront pas acquitter impts et autres
charges, ne conventionneront pas avec lEtat, etc. Cependant, une partie dentre elles va
connatre ce parcours de croissance.
La mission a identifi, au cours de ses auditions et de ses investigations, deux seuils
principaux qui font deux reprises entrer les associations dans un degr de complexit
suprieur :

le premier seuil, dj mentionn, est atteint lors de lembauche du premier


employ. Cet employ est dans certain cas un bnvole qui consacrait une partie
importante de son temps lassociation ; les emplois ainsi crs sont couramment des
emplois temps partiels. Ils permettent dassurer un certain nombre de tches
administratives, dchargeant ainsi les responsables bnvoles dune partie de leurs
travaux, ainsi que des tches directement lies lactivit de lassociation
(encadrement sportif, animation culturelle, etc.).
Ce premier seuil suscite une difficult trs leve, puisquil conduit les dirigeants de
lassociation devenir des employeurs, avec les obligations (respect du droit du travail,
dclarations sociales diverses, management dun employ) et les risques (contentieux
prudhommal voire pnal notamment) que cette qualit entrane.
Or, la mission a constat que les dirigeants dassociation manquent pour une partie
dentre eux des comptences ou de la professionnalisation ncessaires au mtier
demployeur, ce qui sexplique par une insuffisance de leur formation et de leur
accompagnement ;
le deuxime seuil identifi par la mission est atteint lorsque lassociation quitte
le monde des trs petites associations pour devenir une petite et moyenne
association . La mission na pas souhait donner une dfinition statistique de cette
catgorie dassociation ; elle en souligne cependant les difficults spcifiques.
Les associations qui souhaitent crotre rencontrent des obstacles de plusieurs types :

elles prouvent des difficults financer leur dveloppement et leurs


investissements parce quelles nont pas t en mesure de constituer des rserves
financires suffisantes, les financeurs nacceptant pas quelles aient un bnfice
raisonnable (qui viendrait alimenter une rserve financire) chaque fin
dexercice ;

le manque de visibilit cr par labsence de financement rellement pluriannuel


limite les projets envisageables ;

leurs dirigeants nont parfois pas la formation suffisante (droit social, finances,
etc.), et leurs fonctions support ne sont pas assez dveloppes pour faire face la
complexit nouvelle gnre par ce dveloppement.

- 75 -

76

En effet, les associations qui se dveloppent ne peuvent plus bnficier de


certains dispositifs de simplification, par exemple le chque emploi associatif
(CEA) qui nest utilisable quen-dessous de neuf salaris. Elles sont par ailleurs
soumises de nouveaux seuils, qui les obligent recourir des conventions de
financement150 (et non plus de simples attributions de subvention), et
prsenter des comptes certifis par un commissaire aux comptes. Dans certains
cas, si elles sont finances dans une importante mesure par une collectivit
publique, elles deviennent pouvoir adjudicateur et doivent elles-mmes
respecter les rgles de la commande publique pour leurs dpenses.
La mission note que ces associations semblent aujourdhui fragilises (voir partie
1.1.5).
Graphique 15 : Les deux principaux seuils de difficult qui caractrisent
le dveloppement dune association

Source : Mission.

150 Seuil de 23 000

- 76 -

77

2. Des mesures de simplification doivent tre adoptes pour faciliter la


vie des associations
2.1. Un certain nombre de mesures de simplification en faveur des
associations ont dj t mises en uvre
2.1.1. De nombreuses pistes de simplification spcifiques aux associations ont dj
t proposes, dont une partie a t mise en uvre
Le paysage associatif a entam dans les annes 1970 une transformation en
profondeur, limage de la socit tout entire.
Sil est dlicat de dater les points dvolution structurant un champ dactivit, nombreux sont
ceux, universitaires ou observateurs attentifs de la vie associative, qui considrent
lanne 1975 comme une priode de rfrence pour lmergence dune nouvelle approche des
relations entre associations et pouvoirs publics. Ainsi, la circulaire du Premier ministre
Jacques Chirac n2010 du 27 janvier 1975 ouvre, pour la premire fois, la possibilit de
recourir des conventions pluriannuelles de financement des associations
De fait, ce texte du 27 janvier 1975, qui nonce en prambule que Ltat et les collectivits
nont pas le monopole du bien public , amorce une longue srie dinstructions confortant ce
repositionnement du partenariat entre associations et pouvoirs publics dans le sens dune
plus grande contractualisation : instructions du Premier ministre du 15 janvier 1988, du
7 juin 1996, du 1er dcembre 2000, du 24 dcembre 2002, du 16 janvier 2007, du
18 janvier 2010.
Les conditions dun dialogue entre pouvoirs publics et associations se mettent en place
par -coups, mais dans une dynamique constante, transcendant les majorits
politiques151.
La cration, le 27 fvrier 1983, du Conseil national de la vie associative (CNVA) reflte la prise
en considration de limplication grandissante des associations dans des politiques centrales,
comme linsertion sociale et professionnelle des jeunes, la politique de la ville, le temps libre.
Paralllement, ltat, souvent la demande des grandes organisations associatives,
fdrations ou plateformes inter-associatives, a t amen prendre en compte le besoin
daccompagner les responsables associatifs dans le ddale des rglementations et des
procdures (circulaire du Premier ministre du 14 septembre 1998, fixant les orientations de
la politique gouvernementale en faveur du dveloppement de la vie associative).
Les assises nationales de la vie associative qui se sont tenues les 20 et 21 fvrier 1999 ont
permis de dfinir les conditions requises pour qu'un vritable partenariat puisse s'instaurer
dans les relations qu'entretiennent les pouvoirs publics avec les associations, notamment en
matire de financement.
La premire confrence nationale de la vie associative, dont les travaux ont t conclus le
23 janvier 2006 en prsence du Premier ministre Jean-Pierre Raffarin et de lensemble des
ministres concerns, a constitu un point dorgue dans linventaire des mesures concrtes
concourant la reconnaissance des associations et de leur lgitimit, la scurisation de
leurs modles conomiques, ou laccompagnement et la valorisation du bnvolat.

151

La plupart des instructions portant sur les relations entre ltat et les associations et voques dans le prsent
rapport de mission ont t prises sous le timbre des diffrents Premiers ministres qui se sont succds :
MM. Jacques Chirac, Alain Jupp, Lionel Jospin, Jean-Pierre Raffarin, Dominique de Villepin, Franois Fillon.

- 77 -

78

Les travaux prparatoires la confrence, assortis des avis formaliss du CNDS ont ainsi jet
les bases, au-del des 25 propositions retenues par le gouvernement, de la plupart des
mesures de promotion, de modernisation et de simplification en faveur des associations qui
sont aujourdhui encore lordre du jour.
Encadr 2 : Exemples de prconisations dj mises dans le pass
Peu de sujets de simplification voqus aujourdhui nont pas fait lobjet, dans les dernires annes,
dune vocation, dune prconisation, voire dune directive dapplication plus ou moins suivie. En voici
quelques illustrations.
Subventions
Instauration des conventions pluriannuelles daide aux associations (circulaires du Premier ministre
du 27 janvier 1975, 7 juin 1996, 2 dcembre 2000, 24 dcembre 2002, 20 janvier 2010) ; dossier
commun de demande de subvention et modration en matire dexigence de pices complmentaires
(circulaire du Premier ministre du 24 dcembre 2002) ; raccourcissement des dlais dinstruction et
de versement des aides (1996) ; fixation 50 % de la subvention pluriannuelle accorde ; montant de
lavance verser avant le 31 mars (circulaire Premier ministre du 1er dcembre 2000) ; obligation de la
motivation du refus dattribution dune subvention demande par une association ; principe de prise
en charge par ltat des frais financiers conscutifs des retards de versement ; promotion des
subventions en ligne (avis du CNVA - travaux prparatoires la premire confrence nationale la vie
associative de 2006) ; dmatrialisation de la demande de subvention : exprimentation dans le Rhne
en 2006 et extension de la dmarche 30 dpartements en 2007 (Subvenet).
Connatre la vie associative
Cration du premier portail www.associations.gouv.fr, gr par la DIES et lINJEP (2006) ; organisation
de sminaires dinformation sur la vie associative lintention de fonctionnaires ; renforcement,
lattention des pouvoirs publics, des associations et du grand public, de la diffusion dune information
gnrale sur la vie associative ; intgration dans les cursus de formation initiale des cadres de la
fonction publique dun stage dans une association (avis du CNVA - travaux prparatoires la premire
confrence nationale la vie associative de 2006).
Mieux informer les bnvoles et les associations
Mise en rseau, au sein des administrations, des dispositifs daide et dappui aux bnvoles : DDVA,
MAIA, CRIB et DLA ; remise obligatoire dune bote outils du bnvolat au prsident lors de la
dclaration de lassociation en prfecture ; chque associatif, information sur la rglementation et
lorganisation de manifestation (avis du CNVA - travaux prparatoires la premire confrence
nationale la vie associative de 2006).
Source : Mission.

Les mesures de simplification ou de modernisation de la gestion publique dj prises


en direction des associations sont loin dtre ngligeables et sont marques par la
qute du guichet unique .
Le concept de guichet unique se diffuse largement dans les ministres au cours des annes
2000. Les assises nationales de la vie associative en 1999, puis la premire confrence
nationale de la vie associative en 2006, toutes deux fortement demandes par les acteurs
associatifs, ont marqu un rel tournant : dans ce contexte, les travaux et les avis du CNVA
apparaissent comme particulirement novateurs.
Plusieurs mesures de simplification152 qui ont t appliques visaient la mise en rseau
doutils et de services publics dinformation, de conseil et daccompagnement :

nomination dans chaque dpartement auprs du prfet dun dlgu


dpartemental la vie associative (DDVA).
Cette fonction cre par circulaire du Premier ministre du 28 juillet 1995 a t trs
significativement renforce par la circulaire du Premier ministre du 22 dcembre 1999,

152 Voir annexe V.

- 78 -

79

dans sa dimension de coordination interservices et de mutualisation des outils


daccompagnement, dinformation et de conseil ;
Tableau 20 : Qui assure les fonctions de DDVA dans les DDCS(PP) ?
Positionnement
hirarchique
Part
Corps dorigine
Part

Directeur
dpartemental

Directeur
Autres (chef de ple,
dpartemental adjoint charg de mission etc.)
15 %
10 %
75 %
Inspecteur Jeunesse et Personnels techniques
Autres
Sports
et pdagogiques
47 %
33 %
20 %

Source : DJEPVA, anne 2012.

cration, au niveau dpartemental, par la mme instruction du Premier ministre


du 22 dcembre 1999, des missions d'accueil et d'information des associations
(MAIA).
Les MAIA, dont le fonctionnement nest plus assur aujourdhui dans lensemble des
dpartements, sont des instances de coordination, sous la responsabilit du DDVA, de
personnes-ressources et de lieux-ressources participant laccueil et
laccompagnement de proximit de toutes les associations, directement ou au travers
dorganismes spcialiss.

Tableau 21 : Existence et composition des MAIA


MAIA (par
dpartement)
Part
Composition des
MAIA existantes
Part

Existent

Nexistent pas

Fonctionnent
Ne fonctionnent
(parmi les
pas
existantes)
75 %
25 %

77 %
23 %
Services de ltat,
Services de ltat,
collectivits, ttes Services de ltat,
ttes de rseau
de rseau
collectivits
associatives
associatives
47 %
3%
36 %

Services de
ltat
uniquement
14 %

Source : DJEPVA, anne 2012.

ouverture dun portail Internet www.associations.gouv.fr153, oprationnel ds


2006 et actuellement gr et administr par le ministre charg de la vie
associative (DJEPVA).
Ce site Internet met disposition des informations sur les politiques publiques en
faveur du dveloppement de la vie associative, des ressources documentaires sur la vie
et le paysage associatifs, des guides pratiques sur la constitution et le fonctionnement
d'une association, des tl-services, les coordonnes des lieux ressources pour les
bnvoles.
Les services en ligne aujourdhui accessibles aux associations sont prsents
ci-aprs dans la partie 2.2.4.
Les volutions technologiques permettraient aujourdhui de faire voluer le portail vers
une offre de service plus collaborative et participative.

153

Le positionnement de ce portail institutionnel sur la vie associative a t arrt en 2011 par le service
dinformation du gouvernement (SIG) la suite du rapport Riester visant rendre plus faciles daccs et plus
cohrents les services administratifs en ligne.

- 79 -

80
Tableau 22 : volution du nombre de visites sur le site associations.gouv.fr depuis sa cration
Anne

Visites

2006
2007
2008
2009
2010*
2011
2012
2013
2014 (janvier-juin)

236 949
424 605
506 221
578 967
540 614
953 872
1 242 116
1 370 239
755 578

Pages vues
1 162 380
1 798 712
2 198 194
2 854 837
2 445 211
3 902 749
4 268 249
4 066 606
2 225 855

Source : DJEPVA. *Dysfonctionnement d'analyse du logiciel sur 3 mois (aot octobre 2010).

Graphique 16 : Evolution du nombre de visite sur le site associations.gouv.fr

Source : DJEPVA. *Dysfonctionnement d'analyse du logiciel sur 3 mois (aot octobre 2010).

cration du chque emploi-service, une simplification au bnfice des petites


associations employeuses.
Le chque emploi associatif (CEA) a t institu par la loi du 19 mai 2003, afin de
faciliter la vie des associations employeurs de moins de neuf salaris. Il les dispense de
plusieurs formalits : dclaration dembauche, tablissement du contrat de travail,
tablissement des fiches de paie, calcul des cotisations dues aux divers organismes
sociaux (assurance maladie, assurance chmage, retraite et prvoyance du rgime
gnral), rmunration des congs.
En revanche, il incombe encore lemployeur de grer lui-mme un certain nombre
dobligations : dclaration la mdecine du travail ; adhsion la caisse de retraite ;
adhsion un organisme paritaire collecteur agr (OPCA).
Cette offre de service du rseau URSSAF concerne potentiellement toutes les
associations de moins de dix salaris.
Si ces avantages sont indniables pour aider les associations primo-employeurs
bnficiant ainsi dun interlocuteur unique, le CEA soulve quelques rserves : il est,
pour certains syndicats de salaris et mme demployeurs, source potentielle de litiges
dans les domaines dactivits o existe une convention collective et il semble plus
appropri grer lemploi ponctuel et moins adapt aux contrats dur e
indtermine.

- 80 -

81

A contrario, il est probable que la facilit demploi du CEA encourage le travail dclar
(par opposition au travail dissimul), particulirement pour les emplois ponctuels ou
temps partiel. De plus, dans son principe mme, le calcul et le mode de rglement des
cotisations sociales dues agit comme un dispositif de prlvement la source.
La rorganisation des services territoriaux de ltat (REATE) a profondment modifi
lorganisation de loffre de services de ltat aux associations, notamment par le biais
de la logique de guichet unique .
Lvolution la plus symbolique et qui na pas drog lapproche du guichet unique a t le
rapprochement du greffe des associations154 des prfectures, assurant traditionnellement
l tat civil des associations (cration, modifications, dissolution, dclaration des
personnes charg de ladministration de lassociation) et les fonctions de conseil et
daccompagnement aux associations, constitutive de la culture jeunesse et sports .
Dsormais, 40 DDCS ou DDCSPP se sont vues confier le greffe des prfectures, constituant
ainsi le guichet unique de ltat en faveur des associations.
Limpact de cette rorganisation reste cependant valuer : les agents exerant
prcdemment ces missions nont pas toujours t maintenus sur les mmes activits, ce qui
a certainement contribu accentuer, dans les dpartements concerns, la perte de repres
souvent voque par les responsables associatifs.
Sur la base de cette valuation, il pourrait tre envisag dhomogniser lorganisation
des services de ltat sur lensemble du territoire, en systmatisant le guichet commun
du greffe et de laccompagnement au sein des DDCS ou des DDCSPP.
Les dispositifs suivants sont prsents en annexe V :

les dlgus dpartementaux la vie associative (DDVA) ;

les missions daccueil et dinformation aux associations (MAIA) ;

les centres de ressources et dinformation des bnvoles (CRIB) ;

les dispositifs locaux daccompagnement (DLA).


Un diagnostic pour lessentiel partag et un consensus sur les mesures prises nont pas
suffi transformer le quotidien des associations, qui ne jugent pas suffisants les efforts
de simplification entrepris.

Outre ltat-civil des associations, en lien avec la direction de linformation lgale et administrative (DILA) et la
tenue du rpertoire national des associations (RNA), le greffe instruit les demandes dautorisation de cration des
fondations dentreprises et de modification de leurs statuts, ainsi que les dclarations des organismes faisant
appel la gnrosit publique en application de la loi n91-772 du 7 aot 1991 ; il contrle le fonctionnement des
fonds de dotation et autorise les demandes dappel la gnrosit publique ; il apprcie le caractre dactivit
exclusive de bienfaisance, dassistance, de recherche scientifique ou mdicale ; ils exerce la tutelle des
tablissements reconnus dutilit publique (associations et fondations) qui doivent soumettre autorisation les
oprations importantes concernant leur patrimoine (emprunts, hypothques, alination de la dotation).
154

- 81 -

82

De ses trs nombreuses auditions, confirmes par la relecture de la littrature administrative


consacre la vie associative dans ses rapports aux pouvoirs publics (au rang desquels
notamment les avis du CNVA depuis sa cration, les travaux prparatoires aux confrences
nationales de la vie associative, et les diffrentes instructions ministrielles le plus souvent
prises sous le timbre du Premier ministre155), la mission fait deux observations :

la constance, sur les trois dernires dcennies du diagnostic partag entre les acteurs
associatifs et les pouvoirs publics quant aux volutions apporter en matire de
reconnaissance des associations, damlioration de leurs relations avec les pouvoirs
publics, de facilit daccs linformation sur des rglementations et des procdures
perues comme envahissantes et de plus en plus complexes ;

la persistance des difficults, et le sentiment, malgr les mesures concrtes et les


amliorations mises en uvre au fil des assises ou des confrences nationales de la vie
associative, de devoir remettre rgulirement sur le mtier les mmes mesures.
Ce constat, que daucuns jugeront svre, ne caractrise pas pour autant un bilan dchec car
les avances existent, mais conforte le sentiment quil est difficile de conduire des
changements, mme minimes. Il traduit de relles difficults dvolution des pratiques
administratives, quelle quen soit la cause (par exemple, inadaptation de loutil informatique
sagissant du dispositif de subvention Subvenet mis en place par la DGME en 2007-2009 ;
tlescopage des contraintes rglementaires et budgtaires en matire de financements
pluriannuels ; difficults, dans laction, perptuer les impulsions interministrielles).
Cette critique dune complexit grandissante gnre une double insatisfaction : dune part, le
sentiment de nombreux bnvoles, dirigeants ou non, de ne plus pouvoir faire le mtier de
bnvole pour lequel ils staient librement engags et dautre part le sentiment dtre trop
exposs au plan de leur responsabilit personnelle.
Cette apprciation conforte la ncessit dun choc de simplification en direction des
associations. Elle occulte, de plus, les mesures de simplification dores et dj mises en uvre,
mme si certaines doivent tre confortes et accentues. Toutefois, la loi du 31 juillet 2013
relative lconomie sociale et solidaire comporte des dispositions contribuant la
reconnaissance et la scurisation des relations entre associations et acteurs publics
voques plusieurs reprises dans le prsent rapport.
2.1.2. Le choc de simplification pour les entreprises et les particuliers devrait
donner lieu des mesures qui bnficient aux associations
Le prsent rapport, qui concerne les associations, sinscrit dans le prolongement de la
dmarche dite du choc de simplification destination des entreprises initie par le
gouvernement.
Ainsi, le comit interministriel pour la modernisation de laction publique (CIMAP) du
17 juillet 2013 a adopt 200 mesures de simplification, dont plus de la moiti sont en cours
dexprimentation ou de dploiement.

155

La premire instruction invitant ladministration promouvoir les conventions pluriannuelles entre


ladministration et les associations date du 27 janvier 1975 (circulaire du Premier ministre Jacques Chirac).
Plusieurs autres instructions ont cependant t ncessaires pour faire passer dans la pratique administrative cette
possibilit.

- 82 -

83

Pour accompagner et acclrer la mise en uvre de ces simplifications, le Gouvernement a


mis en place une organisation indite, au travers de la cration dun Conseil de la
simplification pour les entreprises156. Celui-ci est co-prsid par un parlementaire
(M. Thierry Mandon
puis,
depuis
sa
nomination
au
gouvernement,
par
M. Laurent Grandguillaume, dput) et un dirigeant dentreprise (M. Thierry Poitrinal). Sa
composition tripartite rassemble des administrations, des entreprises et des personnalits
qualifies. Le conseil a propos, en avril 2014, 50 nouvelles mesures de simplification.
Par leur caractre relatif notamment lemploi ou la fiscalit, un certain nombre de ces
mesures sappliquent galement aux associations ou ont vocation leur tre tendues.
Les tableaux ci-dessous reprennent les mesures bnficiant aux associations :
Tableau 23 : Mesures issues des 200 mesures de simplification adoptes
lors du CIMAP du 17 juillet 2013
Thmatique

Aides
publiques

Cadre de vie
Comptabilit
/ fiscalit

Employeurs
et salaris

Intitul de la mesure
Instaurer le principe de la confiance a priori
dans le contrle de lusage des fonds publics
attribus sous forme davances
remboursables
Ouvrir un service en ligne donnant accs
lensemble des aides aux entreprises
Acclrer le versement des subventions des
directions rgionales des affaires culturelles
Aligner les dates de dpt des liasses fiscales
et de relev de solde dimpt sur les socits
(IS)
Instaurer une relation de confiance entre
ladministration fiscale et les entreprises
Crer une base de donnes des informations
transmises aux institutions reprsentatives
du personnel
Simplifier les rgimes de prescription des
contentieux devant les prudhommes
Allger les contraintes conscutives au
franchissement du seuil de 50 salaris
En concertation avec les partenaires sociaux,
harmoniser le rgime des diffrents types de
congs familiaux
Dmatrialiser la gestion et le suivi des
conventions, ou encore le calcul et le
paiement de laide associe aux contrats
aids
Aider les entreprises respecter leurs
obligations en matire dgalit
professionnelle
Dvelopper les services en ligne offerts aux
entreprises par les organismes de
recouvrement des cotisations sociales
Mettre en uvre la dclaration sociale
nominative (DSN)
Harmoniser la dfinition des effectifs pour le
calcul des cotisations sociales

Impact sur les


associations

Etat
davancement

Extension
souhaitable

Mesure en cours
de cadrage

Extension
souhaitable
Extension
souhaitable

Phase
dexprimentation
Phase
dexprimentation

Extension
souhaitable

Phase
dexprimentation

Extension
souhaitable

Phase
dexprimentation

Applicable

Dploiement ou
gnralisation

Applicable
Applicable

Phase
dexprimentation
Mesure en cours
de cadrage

Applicable

Mesure en cours
de cadrage

Applicable

Dploiement ou
gnralisation

Applicable

Dploiement ou
gnralisation

Applicable

Phase
dexprimentation

Applicable
Applicable

Phase
dexprimentation
Phase
dexprimentation

156 Dcret n 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises.

- 83 -

84

Thmatique

Gestion

Information

Marchs
publics

Intitul de la mesure
Dvelopper le recours aux tlprocdures et
aux moyens de paiement dmatrialiss
Dvelopper le recours la lettre
recommande lectronique
Simplifier et amliorer linformation lgale et
administrative sur Internet
Amliorer laccs linformation, aux
formulaires et aux tl-services
Supprimer la redondance des informations
demandes aux entreprises
Communiquer davantage sur les
simplifications dj ralises et diffuser les
bonnes pratiques aux acheteurs publics
Faciliter la constitution des dossiers de
candidature aux marchs publics
Transposer de faon acclre les mesures
de simplification des marchs publics issues
de la directive europenne venir

Impact sur les


associations
Applicable
Applicable
Extension
souhaitable
Extension
souhaitable
Extension
souhaitable

Etat
davancement
Mesure en cours
de cadrage
Phase
dexprimentation
Mesure en cours
de cadrage
Dploiement ou
gnralisation
Phase
dexprimentation

Applicable

Mesure en cours
de cadrage

Applicable

Phase
dexprimentation

Applicable

Phase
dexprimentation

Source : http ://www.simplification.modernisation.gouv.fr.

Tableau 24 : Mesures pouvant concerner les associations parmi les 50 mesures proposes
par le Conseil de la simplification pour les entreprises le 14 avril 2014
Thmatique

Intitul de la mesure
Garantir zro charge supplmentaire pour toute nouvelle mesure
Faciliter laccs au droit
Scuriser la vie des
Dvelopper les rponses-garanties (ou rescrits en matire fiscale)
entreprises par un
de ladministration
environnement plus lisible et
Appliquer un principe de non-rtroactivit fiscale pour les entreprises
plus prvisible
Publier les instructions fiscales date fixe
Dsigner des facilitateurs de projet au niveau local
Crer un guichet fiscal unique pour tudier la possibilit, pour les
Rpondre aux obligations
activits des structures non lucratives, de recevoir des dons
comptables, fiscales et sociales
dfiscaliss ou davoir accs au mcnat
Faciliter laccs la commande publique en rduisant les informations
Rpondre un march public
administratives fournir la seule communication du numro SIRET
Harmoniser la dfinition du jour en matire sociale
Faciliter lembauche et la
Complter les formations professionnelles initiales en y intgrant des
formation
habilitations ncessaires lexcution des tches les plus courantes
dans les entreprises.
Source : http ://www.simplification.modernisation.gouv.fr.

- 84 -

85

2.2. Une premire srie de mesures nouvelles, de nature transversale, peuvent


tre proposes pour les associations
2.2.1. Renouveler la gouvernance du chantier de la simplification destination des
associations
Les chantiers de simplification passs ou en cours ont en commun dimpliquer plusieurs
ministres, au travers dquipes-projets, souvent rduites, mais dont lengagement et le
professionnalisme ne font pas dfaut.
Ce mode de fonctionnement peut vite spuiser si le chantier sternise ou ncessite des
arbitrages de fond que lquipe-projet ne peut rgler seule. Au travers des observations que
la mission a pu runir, elle a pu constater que le portage politique initial des projets de
rforme est dterminant pour imprimer une impulsion mais insuffisant dans la dure157.
La mission sestime fonde, ce stade, livrer quelques convictions :

le portage politique initial, dont le plan de charge actuel du secrtariat gnral la


modernisation de laction publique (SGMAP) est lexpression oprationnelle en matire
de dmatrialisation et de simplification des procdures, ne se confond pas avec les
objectifs dune animation interministrielle en matire de vie associative.
Les limites et le caractre inachev de cette conception trouvent une illustration dans
labsence de publication du dcret mettant en uvre le tronc commun dagrment
ouvert par la loi dite loi Warsmann 2 du 22 mars 2012158 ;
une telle animation interministrielle en matire de vie associative ne se limite pas la
seule dimension technique de production doutils, mais sinscrit dans une dynamique
de coopration dans la dure avec lensemble des acteurs concerns.
Cette approche en termes danimation interministrielle de la vie associative simpose
du fait de la nature polymorphe du champ associatif qui emprunte en permanence
plusieurs rfrentiels 159, social, conomique, demploi, mais aussi du fait des valeurs
dont le monde associatif est porteur en propre ;
le pilotage interministriel doit pouvoir intgrer la fonction danimation territoriale des
services dconcentrs de ltat, notamment le dlgu dpartemental la vie
associative, et des oprateurs, et ce dans toutes les phases de montage des projets ;
le pilotage interministriel, par les approches mthodologiques et stratgiques
auxquels il se rfre, doit intgrer un principe permanent de coopration et dchange
avec les acteurs du mouvement associatif et avec les collectivits territoriales160.

157

Lanalyse laquelle la mission a procd sur les avatars du projet subvention en ligne initie en 2006 sous
lgide de la direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME) est une illustration de ces difficults.
158 Loi dite loi Warsmann 2 n2012-387 du 22 mars 2012, portant simplification du droit et allgement des
dmarches administratives.
159 Extrait du rapport Lvaluation du pilotage de la politique dconomie sociale et solidaire (IGF-IGAS,
juillet 2013).
160

Au cours de ses investigations, la mission na pas observ de rejet de principe de la part des collectivits
lencontre doutils communs de demande de subvention ou autres, dans une vise de simplification de la vie des
responsables dassociations. Elles souhaitent cependant tre associes leur dveloppement. Partant, la difficult
gnraliser le dossier unique de demande de subvention dans certains services de lEtat et auprs des
collectivits territoriales trouve, pour une part, son explication dans un dficit de concertation lors du processus
de conception, de dveloppement et de dploiement du projet.

- 85 -

86

Sur ce point, comme pour le prcdent, il semble inconcevable aujourdhui quon puisse
encore, dans un entre soi dadministrations centrales ministrielles, prtendre
concevoir et dvelopper des outils destins la vie associative dans ses relations avec
ladministration, sans que les reprsentants associatifs ne soient, ds la phase de lide,
troitement et formellement associs. La mme exigence de coordination sapplique
aux collectivits territoriales, sans que ces changes puissent sanalyser comme une
limitation la libre administration des collectivits territoriales.
Au moment o de grands chantiers de simplification de la vie des associations souvrent et
vont se dvelopper, il parat donc essentiel de crer les conditions permettant le bon
aboutissement des projets, leur appropriation et leur dveloppement par la chane des
acteurs de terrain.
Aux termes des dcrets dattribution des ministres, la prparation et la mise en uvre de la
politique du gouvernement en faveur de la vie associative et la coordination des diffrents
dpartements ministriels y concourant sont traditionnellement confies aux ministres
chargs de la jeunesse et des sports. Ils sappuient cette fin sur la direction de la jeunesse,
de lducation populaire et de la vie associative (DJEPVA) et disposent en tant que de besoin
des divers services et directions dadministrations centrales concerns.
La mission a cependant acquis la conviction que le pilotage et lanimation
interministriels en matire de dveloppement de la vie associative devaient tre
renforcs : pour les reprsentants du mouvement associatif, ce serait lexpression dune
reconnaissance de la puissance publique lendroit des associations et le gage dune plus
grande cohrence et continuit dans leur dialogue avec ltat ; quant aux directions
dadministration centrale, elles ont exprim le souhait dune animation interministrielle
renforce comme condition ncessaire un pilotage efficace des chantiers en cours et venir.
Une animation interministrielle de la vie associative renforce est ncessaire :

pour accompagner les chantiers de simplification la concernant ;

pour inscrire cette dmarche dans une conception des relations entre les associations
et les pouvoirs publics profondment renouvele et respectueuse de la place des
associations dans la vie sociale et conomique.
Selon la mission, la mise en place de cette gouvernance renforce ne serait toutefois
pleinement efficace que si les conditions suivantes sont runies :

un management profondment renouvel dans ses finalits et ses mthodes, qui


reposerait sur un rseau de hauts fonctionnaires la vie associative spcialement
dsigns au sein de leurs propres ministres. Ils seraient choisis en fonction de leur
comptence et de leur capacit apprhender tous les aspects vie associative de
leur ministre.
Pour assurer la prsidence de ce rseau, le haut-fonctionnaire issu du ministre en
charge de la vie associative pourrait jouer le rle de primus inter pares. Une solution
alternative consisterait en faire un dlgu interministriel la vie associative.

- 86 -

87

Sur les deux dernires dcennies, plusieurs formes de dlgation interministrielle la


vie associative, parfois associant lconomie sociale, ont t mises en place. De plus, des
nominations de dlgus interministriels interviennent rgulirement dans dautres
champs pour lesquels le gouvernement estime ncessaire laffirmation et laffichage
dune plus grande coordination entre les diffrents ministres161. Un tel dispositif a fait
ses preuves, depuis plusieurs annes, en matire de dveloppement durable 162 et la
mission considre que le savoir-faire et lexprience acquise est transfrable.
Proposition n 1 : Renforcer la gouvernance des politiques relatives la vie
associative, notamment en matire de simplification, en sappuyant, au plan national,
sur un rseau de hauts fonctionnaires la vie associative nomms par les ministres
dans chacun des ministres concerns et au niveau territorial sur un rseau de
dlgus dpartementaux la vie associative, nomms par les prfets.

la mise en place dune cellule permanente et de haut niveau, vritable taskforce ,


spcifiquement ddie cette mission danimation et de coordination interministrielle
en faveur de la vie associative. Dans le cadre administratif actuel, cette cellule
permanente, dont la mission serait exclusive de toute autre charge de gestion courante,
pourrait tre assure par un redploiement au sein de la DJEVA dun effectif de lordre
de six huit agents163.
Proposition n 2 : Crer au sein de la DJEPVA une cellule lgre et permanente, ddie
exclusivement lappui et lanimation interministrielle de la vie associative, sous
lautorit du haut-fonctionnaire la vie associative.

la valorisation du dialogue permanent avec les instances reprsentatives du


mouvement associatif. Dans cette perspective, la refonte des missions et de
lorganisation du Haut Conseil la Vie Associative (HCVA) est une priorit.
Proposition n 3 : Mettre en uvre dans les six mois larticle 63 de la loi du
31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire qui scurise lexistence du Haut
conseil la vie associative (HCVA), un dcret devant prciser son objet, sa composition
et ses modes de saisines.
Les modes de saisine pourraient notamment tre lauto-saisine, la saisine par le
Premier ministre ou le ministre concern, par les acteurs associatifs et par les
organisations reprsentant les diffrents niveaux de collectivit, ou la saisine en
fonction des consultations citoyennes quil mettrait en place via les rseaux sociaux ;

161

Dlgus interministriels la scurit routire, la lutte contre le racisme et lantismitisme, aux grands
vnements sportifs, lamnagement du territoire, pour lgalit des chances des franais doutre-mer, la
jeunesse, au dveloppement durable, etc.
162 Dcret n 2003-145 du 21 fvrier 2003, mettant en place (article 5) dans chaque ministre un hautfonctionnaire au dveloppement durable (HFDD). Voir aussi linstruction du Premier ministre du
27 septembre 2010 dfinissant le rle des HFDD.
163

Une mission sur la rorganisation de la DJEPVA et des oprateurs associs, conduite de fvrier juillet 2013,
dans le cadre de la modernisation des politiques publiques la demande de la ministre des sports, de la jeunesse,
de lducation populaire et de la vie associative, avec lappui mthodologique du SGMAP, avait identifi les moyens
en ETP et les comptences requises pour une animation efficace de la coordination et de lanimation
interministrielles en faveur de la vie associative.

- 87 -

88

le rapprochement des divers outils de financement et daccompagnement des


associations dploys pour certains de longue date et dans des contextes spcifiques
qui ont profondment volus.
Cet miettement des dispositifs daccompagnement, relevant de procdures et de
niveau de dcision distincts, est lui-mme gnrateur de complexit pour les dirigeants
associatifs et ne contribue pas optimiser des moyens dintervention publics limits.
La mission propose que soit mis ltude le rapprochement des dispositifs de
financement ddis la formation des bnvoles164 (FNDVA), au dveloppement des
projets associatifs par lemploi (FONJEP) et laccompagnement des associations
(DLA). Sans prjuger de la forme juridique de cette mutualisation, la mission considre
que ce processus devrait associer les acteurs associatifs, destinataires des actions
daccompagnement et les collectivits territoriales, dores et dj partenaires, voire
porteurs des dispositifs daccompagnements existants.
Sagissant du financement de la formation des bnvoles, il y aurait lieu de sassurer
des synergies potentielles dvelopper en application des articles 68165 et 79166 de la
loi du 31 juillet 2014 , relative lconomie sociale et solidaire.
Proposition n 4 : Mettre ltude le rapprochement des dispositifs existants de
financement et daccompagnement des associations.

Enfin, lanimation interministrielle de la vie associative ne fera pas lconomie de


repenser ses mthodologies dintervention, notamment pour le dveloppement des
nouveaux services en ligne.
La mission sest inquite des raisons des checs ou des dysfonctionnements dans
lapplication de certaines rformes pourtant impulses au plus haut niveau. Elles trouvent le
plus souvent leur origine dans une premire exprience malheureuse. Ainsi, lchec du
dispositif de subvention en ligne Subvenet, port par la DGME, et dont lexprimentation a
dur prs de deux ans, a probablement incit certains ministres diffrer le dploiement du
dossier unique. Il nest pas surprenant, dans ce contexte, que seules deux directions, la
DJEPVA et le CNDS, aient continu dployer le dispositif qui se trouve aujourdhui en phase
de gnralisation et participent la relance de la dmatrialisation et au traitement en ligne
des subventions initis dsormais sous la supervision du SGMAP, de la DILA et de la DJEPVA.
En ce qui concerne le traitement en ligne, lattentisme de certains services est directement le
produit de choix informatiques et techniques qui nont pas suffisamment pris en
considration les systmes dinformation dvelopps par ces services, qui ne sont pas
spontanment disposs sen dfaire sans lassurance dune plus-value avre et qui
craignent un lourd investissement supplmentaire.

164

Le FDVA a t cr par le dcret n2011-2121 du 30 dcembre 2011 en remplacement du conseil de


dveloppement de la vie associative (CDVA). Cest un dispositif de soutien la formation des bnvoles et la
mutualisation dexpriences au travers du financement dtudes et dexprimentations. Ce fonds est ligible au
mcnat, via un fonds de concours du programme jeunesse-vie associative. Ces moyens dconcentrs peuvent tre
abonds, par voie de conventions, par les collectivits, principalement rgions et dpartements.
165

Larticle 68 de la loi relative lconomie sociale et solidaire prvoit la cration de fonds territoriaux de
dveloppement associatif, auxquels les associations contribuent pour le financement dactions communes, lancer
des programmes mutuels de recherche et de dveloppement ou encore des cours de formation.
166 Larticle 79 de la loi relative lconomie sociale et solidaire dispose que des fonds de formation des dirigeants
bnvoles financs par les associations but non lucratif peuvent tre crs par les organismes paritaires collecteurs
agrs. Ils ont pour mission de financer et dorganiser la formation des dirigeants bnvoles des associations but
non lucratif.

- 88 -

89

Il est vrai que les choix techniques des dispositifs actuellement dvelopps sous lgide du
SGMAP par la DILA, intervenant comme dveloppeur et matre duvre, bnficient
dsormais de lextraordinaire rvolution des technologies en rseau. Il devient ainsi possible
de renoncer aux architectures centralises structurantes et de privilgier des architectures
douces, permettant des dploiements diffrencis, plus respectueux des cultures
informatiques internes et volutifs au fur et mesure des besoins.
Nul besoin dsormais de remettre en cause les procdures et les outils propres des acteurs
qui souhaitent conserver leurs outils (back-office ministriel qui fonctionne bien), dans la
mesure o ces derniers nempchent pas dassurer le traitement en ligne envisag.
Enfin, cette avance technologique est dautant plus acceptable par les fonctionnaires et les
usagers associatifs, quils sont devenus des citoyens largement aguerris la culture
numrique. Cette rvolution permet de centrer les nouveaux services de traitement en ligne
plus sur lobjectif et le service que sur la procdure. Il convient cependant de faire en sorte
que les concertations entre informaticiens, dveloppeurs et usagers deviennent
systmatiques et ne soient pas lexception, pour ne pas dire la caution.
La mission invite donc conduire les projets de simplification en cours et venir en
privilgiant toutes les phases de la dmarche une culture de concertation et de
coproduction avec lensemble des parties concernes.
Proposition n 5 : Imposer une obligation de concertation, ds la phase amont du projet,
associant systmatiquement les usagers du service dvelopper (associations utilisatrices et
services traitant au plan national et dconcentr), ainsi que les reprsentants des collectivits
lorsque le service dvelopp les concerne directement ou indirectement.
2.2.2. Renforcer la formation des fonctionnaires la ralit du monde associatif
Les associations rencontres considrent que la ralit associative nest pas toujours
bien comprise des fonctionnaires de lEtat ou des collectivits locales, ceux-ci tant
davantage habitus travailler avec des entreprises. Il en rsulterait une moins bonne
connaissance du fonctionnement des associations et donc de leurs dmarches.
Plusieurs associations ont indiqu la mission la rupture qua, de ce point de vue, constitu la
rforme de ladministration territoriale de lEtat (REATE) sagissant des agents de lEtat. En
effet, auparavant, certains agents taient spcialiss sur un secteur associatif, quils
connaissaient bien au sein de leur direction dpartementale. La REATE, qui a entran la
fusion des directions dpartementales, couple la baisse du nombre de fonctionnaires
dEtat a eu pour consquence, selon les reprsentants associatifs, une moins bonne
connaissance du tissu associatif par des fonctionnaires qui il est demand de suivre des
pans beaucoup plus larges de laction des associations167.
De mme, les associations ont indiqu que les lus locaux nont pas tous une bonne
connaissance des spcificits des associations.
Larticle 3.8 de la charte dengagements rciproques entre lEtat, le Mouvement associatif et
les collectivits territoriales prvoit de sensibiliser et former les agents publics de ltat et des
collectivits territoriales une meilleure connaissance de la vie associative, des approches
partenariales des relations avec les associations et lvaluation des politiques conduites et des
conventions passes avec elles .
167

A noter que larticle 14-4, 5 du dcret n 85-986 du 16 septembre 1985 relatif, notamment, au rgime
particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat prvoit la possibilit, pour les fonctionnaires, dtre
placs en position de dtachement auprs d'un organisme priv d'intrt gnral ou de caractre associatif
assurant des missions d'intrt gnral .

- 89 -

90

Il convient donc de sensibiliser les fonctionnaires aux spcificits du monde associatif, au


moyen de stages dimmersion au sein des associations pour les agents et lorganisation de
rencontres annuelles entre les associations et leurs partenaires. Cette sensibilisation pourrait
aussi avoir lieu pendant la formation initiale et continue des fonctionnaires ; elle doit avoir un
caractre contraignant.
Proposition n 6 : Imposer, pour les agents des services en contact avec les associations, des
modules de formation la vie associative et des stages dimmersion, dans le cadre de leur
formation initiale et continue.
2.2.3. Fluidifier lobtention du numro SIREN et engager le chantier du numro
dimmatriculation unique
Il existe deux rpertoires nationaux dans lesquels sont inscrites les associations :
le rpertoire national des associations (RNA), administr par le ministre de
lintrieur, dans lequel les associations ont un numro WALDEC (pour web des
associations librement dclares ) ;

le rpertoire systme informatique pour le rpertoire des entreprises et de


leurs tablissements (SIRENE), administr par linstitut national de la statistique et
des tudes conomiques (INSEE), dans lequel les associations ont un numro SIREN.
Le RNA a t cr en 2009 par arrt168. Les associations ont un numro WALDEC unique
partiellement signifiant : il est compos de la lettre W suivie de neuf chiffres. Les deux
premiers chiffres correspondent au numro du dpartement de cration de lassociation, le
troisime chiffre correspond au numro de larrondissement du dpartement, et les six
chiffres suivants correspondent un numro squentiel gnr lintrieur de
larrondissement par ordre de cration.
Le rpertoire contient un certain nombre dinformations (titre, objet, sige social de
l'association et adresse de ses tablissements, dure, nature juridique de l'association, code
d'objet social) et de documents relatifs lassociation (pices du dossier de dclaration,
statuts et dlibrations modifiant les statuts, liste des personnes habilites reprsenter
lassociation, liste des immeubles, des tablissements, liste des associations qui la composent
si cest une union dassociations). Ces informations sont conserves pendant trois ans aprs la
dissolution de lassociation.
La situation actuelle est la suivante :

les associations qui ont t cres aprs le lancement du numro WALDEC et du RNA
ont reu un numro leur cration ;

les associations qui nont pas reu de numro leur cration se voient attribuer un
numro lorsquelles effectuent une formalit (modification des statuts ou des
responsables de lassociation).
Par consquent, certaines associations, qui ont t cres avant la mise en place de WALDEC
et du RNA et qui nont pas effectu de formalit, nont pas de numro RNA et ne sont pas
contenues dans la base RNA. Ces associations sont rpertories dans une base spcifique, dite
base IMPORT : lorsquune formalit est effectue, ces associations passent de la base
IMPORT au RNA.
Par ailleurs, il faut noter que certains territoires ne participent pas encore au RNA et leurs
associations ny sont pas rpertories169.

168 Arrt du 14 octobre 2009 portant cration du rpertoire national des associations.
169

Alsace, Moselle. Le rpertoire est incomplet pour la Polynsie franaise, la Nouvelle-Caldonie et Wallis-etFutuna. Certaines associations reconnues dutilit publique ne sont pas dans le rpertoire non plus.

- 90 -

91

Le rpertoire RNA ne couvre donc pas la totalit des associations.


Tableau 25 : Associations dans le RNA et dans la base IMPORT
Rpertoire
RNA
Base IMPORT
Total

Nombre dassociations
rpertories
1 223 968
1 184 064
2 408 032

Pourcentage
51 %
49 %
100 %

Source : Ministre de lintrieur, juillet 2014.

Le rpertoire SIRENE a t cr en 1973 par dcret170. Au sein du rpertoire SIRENE, les


associations reoivent un numro didentit SIREN, ainsi quun numro SIRET pour chacun
de leurs tablissements. Ces numros sont uniques et invariables. Le numro SIREN (neuf
chiffres) identifie l'association personne morale, tandis que le numro SIRET (quatorze
chiffres, correspondant au numro SIREN auquel sont ajouts cinq chiffres appels numro
interne de classement ou NIC ) identifie chacun de ses tablissements. Lorsque
l'association n'a qu'un seul tablissement, elle a un seul numro SIRET correspondant son
sige social. Ces numros ne sont pas signifiants et ne donnent aucune information sur
lactivit ou la localisation de lassociation.
Lors de lattribution du numro SIREN171, lINSEE attribue un code dactivit principale
exerce (code APE) partir de la description par lassociation de son activit ; un formulaire
permet une association de demander la modification de son code APE si elle estime quil ne
correspond pas ou plus son activit effective.
Lattribution de ce numro nest pas automatique la cration de lassociation ; en
consquence, le rpertoire SIRENE ne couvre pas la totalit des associations.
En effet, seules certaines associations sont concernes : selon larticle R. 123-220 du code de
commerce, lINSEE est charg de tenir un rpertoire national [] des personnes morales de
droit public ou de droit priv [] lorsqu'ils relvent du registre du commerce et des socits, du
rpertoire des mtiers ou qu'ils emploient du personnel salari, sont soumis des obligations
fiscales ou bnficient de transferts financiers publics.
Ainsi, lattribution dun numro SIREN est ncessaire lassociation loccasion de certaines
dmarches (dsignes par la suite par subvention, emploi ou impts ; voir tableau 26) :

lorsquelle souhaite solliciter une subvention. Le numro SIREN est exig dans le
formulaire CERFA n12156 et dans les formulaires de demande de subvention des
collectivits territoriales. Dans ce cas, la demande doit tre faite par courrier auprs de
la direction rgionale de lINSEE comptente ;

lorsquelle souhaite employer des salaris. La demande est formule auprs des Unions
de recouvrement des cotisations de scurit sociale et d'allocations familiales (URSSAF)
par tl-service ;

lorsquelle est soumise des obligations fiscales en matire de taxe sur la valeur
ajoute ou dimpt sur les socits. La demande est formule auprs du centre de
formalits comptent, par courrier.
Les informations et documents demands par lINSEE pour lattribution du numro SIREN et
du code APE sont le nom et ladresse de lassociation, son dpartement de cration, la
description de son activit principale, une copie de ses statuts et de sa dclaration au journal
officiel.

170

Dcret n73-314 du 14 mars 1973 portant cration d'un systme national d'identification et d'un rpertoire
des entreprises et de leurs tablissements.
171

Dans la suite, pour ne pas alourdir la rdaction, on voquera lattribution du numro SIREN, bien quen ralit
il sagisse de lattribution dun numro SIREN et dun ou plusieurs numros SIRET.

- 91 -

92

Dans les cas o lassociation est tenue davoir un numro didentit SIREN :

elle doit passer par une procdure spcifique de demande, qui nest pas toujours
dmatrialise ;

elle doit formuler cette demande auprs de ladministration comptente parmi


trois administrations.
En tout tat de cause, lattribution de ces numros nest pas automatique.
Tableau 26 : Associations dans le rpertoire SIRENE, par origine
Nombre dassociations
Pourcentage
rpertories
304 475
39 %
300 976
39 %

Origine
Demande lINSEE (subvention)
Demande lURSSAF (emploi)
Demande au centre des finances publiques
(impts)
Autres (MSA, etc.)
Total

160 986

21 %

5 033
771 470

1%
100 %

Source : INSEE, juillet 2014.

Dans la situation actuelle :

il existe des associations qui ont un numro RNA mais pas de numro SIREN ;

il existe des associations qui ont un numro SIREN mais pas de numro RNA ;

lattribution dun numro SIREN, lorsquelle est ncessaire, nest ni automatique ni


dmatrialise172.
Graphique 17 : Rpartition des associations entre les rpertoires

Source : Mission.

Cette situation gnre de la complexit pour les associations :

elles doivent effectuer une dmarche spare pour obtenir un numro SIREN
pralablement certaines de leurs dmarches (demande de subvention, emploi de
salaris, obligations fiscales), ce qui constitue une charge de travail supplmentaire et
ralentit la dmarche dans lattente de lattribution du numro (labsence de numro
SIREN est un facteur bloquant dans la dmarche) ;

elles doivent rgulirement renseigner deux numros didentit (RNA et SIREN)


lorsquelles sollicitent les collectivits publiques, ce qui constitue cependant davantage
un irritant quune vritable difficult.

172 Sauf auprs des URSSAF.

- 92 -

93

La mission a formul une proposition de court terme et une proposition de plus long terme,
visant simplifier les dmarches des associations en matire didentification.
Proposition n 7 : A court terme, dmatrialiser et rendre automatique lattribution du
numro SIREN lors de laccomplissement dune dmarche qui le rend ncessaire.
Il est recommand de rendre automatique et non-bloquante lattribution du numro SIREN,
loccasion de la dmarche ncessitant ce numro (subvention, emploi ou impts). Que cette
dmarche soit au format papier ou dmatrialise, lassociation naurait plus besoin de passer
par une procdure spcifique pour obtenir un numro SIREN : cest ladministration
destinataire de la dmarche (subvention, emploi ou impts) qui se chargerait de faire la
demande de numro SIREN et en informerait lassociation (lINSEE sengagerait par exemple
transmettre un numro dimmatriculation SIREN dans les 24 ou 48 heures).
De cette faon, lassociation devrait passer par une procdure en moins, et labsence de
numro SIREN ne serait plus bloquante, ce qui acclrerait les dmarches de lassociation.
Cette dmarche ncessite un travail conjoint entre lINSEE et le ministre de lintrieur,
auquel seraient associs la direction gnrale des finances publiques et les URSSAF ; le chef
de file en charge de lanimation du groupe de travail pourrait tre lINSEE, qui assure la
gestion du rpertoire SIRENE. Au moment de la rdaction du prsent rapport, de premiers
contacts avaient t pris entre lINSEE et le ministre de lintrieur.
Selon lINSEE, le temps ncessaire pour mettre en place un tel dispositif est de lordre de 18
24 mois.
Proposition n 8 : A plus long terme, viser la mise en place dun numro didentit unique
tout au long de la vie de lassociation.
Au-del de la facilitation de la procdure dattribution du numro SIREN, la mission
recommande dadopter comme scnario cible, dans un calendrier qui reste dfinir en
fonction des contraintes techniques, juridiques et financires associes, la suppression de la
double immatriculation des associations, pour leur attribuer un numro unique depuis leur
cration jusqu leur dissolution ( linstar des entreprises, qui ont abandonn leur numro
spcifique du registre du commerce et des socits pour adopter le numro SIREN).
La mission recommande que ce numro unique soit le numro SIREN, qui est dj utilis
comme numro unique pour les entreprises et leurs tablissements173 et constitue le seul
numro de rfrence pour les administrations en contact avec les entreprises. Ce systme
didentification est par ailleurs conforme la norme internationale ISO 6523 et peut donc
tre utilis mondialement174.
Une telle mesure implique qu terme toutes les associations intgrent le rpertoire SIRENE.
Le code de commerce ninterdit pas lINSEE de rpertorier lensemble des associations sur
une base facultative (au-del des trois dmarches subvention, emploi ou impts, qui rendent
limmatriculation SIREN obligatoire). Cependant, terme, la gnralisation de
limmatriculation des associations ncessiterait de modifier larticle R. 123-220 du code de
commerce pour largir lensemble des associations lobligation de tenue du rpertoire par
lINSEE (une telle modification dpend cependant de loption retenue, voir ci-aprs).

173 Soit environ neuf millions dentreprises et tablissements.


174 Source INSEE : http://xml.insee.fr/schema/siret.html#controles.

- 93 -

94

La mission prcise que la suppression du numro RNA nentrane pas la suppression


du rpertoire RNA et des informations et documents spcifiques quil contient. Le
rpertoire et les informations qui sont collectes pour ce rpertoire par le ministre de
lintrieur seraient conservs, mais le numro didentification des associations au sein de ce
rpertoire deviendrait le numro SIREN.
Au sein de ce scnario cible, diffrentes options sont possibles. La mission sest contente de
prsenter deux options indicatives, mais la dfinition prcise des options devra tre effectue
au niveau technique par le groupe de travail en charge du projet :

option 1 : immatriculation au rpertoire SIRENE de toutes les associations


nouvellement cres, compter dune date future dterminer. Cette option ne change
rien au fait que les associations dj cres se voient attribuer un numro SIREN
lorsquelles accomplissent une des trois dmarches subvention, emploi ou impts) ;
option 2 : immatriculation de toutes les associations connues par les services de lEtat.
La mission note que :

cette option napporte pas de plus-value leve par rapport loption 1, puisque
les associations dj cres et qui neffectuent aucune des dmarches entranant
lattribution du numro SIREN nont pas besoin dun tel numro ;

loption 1 permet datteindre naturellement la cible de loption 2 au bout dun


temps suffisamment long.

LINSEE a produit une estimation du cot des deux options175 :


Tableau 27 : Evaluation du cot pour lINSEE
Nombre dETP supplmentaires ncessaires
Dveloppement initial (2 ans)
Options 1 et 2
2 ETP (un informaticien et un statisticien)
Fonctionnement courant
Option 1
5 ETP (gestionnaires)
Option 2
26 ETP (gestionnaires)
Source : Estimations INSEE.

Au vu du cot lev de loption 2 et de sa plus-value trs limite, la mission


recommande loption 1.
Un deuxime scnario, alternatif, peut tre envisag. Il consisterait conserver les
deux systmes didentification tout en les rendant transparents pour les
associations : ce scnario consisterait apparier les deux systmes de
numrotation des rpertoires SIRENE et RNA. De cette faon, le rpertoire RNA
contiendrait pour chaque association le numro SIREN ds que lassociation le recevrait, et le
rpertoire SIRENE contiendrait le numro RNA, ce qui implique une information rciproque
entre lINSEE et le ministre de lintrieur.
Ainsi, les associations nauraient mmoriser et indiquer quun seul de leurs deux numros
didentification, charge ladministration de retrouver lautre numro si ncessaire : ce
scnario devrait saccompagner dune communication auprs des collectivits publiques afin
quelles ne demandent plus les deux numros aux associations, mais seulement lun des deux,
au choix de lassociation.
175

Dans un cas comme dans lautre, lINSEE signale quil ne dispose pas des ETP supplmentaires sur son budget
actuel. Il signale par ailleurs que les agents en charge du rpertoire SIRENE sont actuellement mobiliss par la
mise en uvre des recommandations issues du rapport du dput Laurent Grandguillaume ( Entreprises et
entrepreneurs individuels - Passer du parcours du combattant au parcours de croissance , dcembre 2013) et de
lidentifiant unique mondial des intervenants sur les marchs financiers (legal entity identifier).

- 94 -

95

Ce scnario aurait un effet quivalent au premier scnario du point de vue des associations
(elles nont besoin de retenir quun seul numro, ce qui leur simplifie la vie) et pourrait, selon
le ministre de lintrieur, tre moins coteux (les chiffrages des diffrents scnarios devant
dans tous les cas tre prciss). Il se dcline galement en diffrentes options en fonction du
primtre des associations concernes (flux entrant, stock actif , ensemble du stock).
Ce deuxime scnario peut galement tre vu comme une premire phase, dont le
dploiement pourrait se faire plus rapidement, la cration dun numro unique tout au long
de la vie des associations (premier scnario) tant un objectif de plus long terme.
La mission prend acte du fait que des concertations techniques ont dbut entre certaines des
administrations concernes. Elle suggre que celles-ci rendent compte dans un dlai de 15
18 mois de leurs travaux et des modalits de dploiement envisageables.
2.2.4. Dmatrialiser entirement les procdures qui ne le sont pas encore
Au pralable, et bien que la dmatrialisation des procdures constitue un objectif
souhaitable, il convient de conserver, pour chacune de ces procdures, la possibilit de la
raliser par voie papier. En effet, imposer la dmatrialisation ne constituerait pas une
simplification pour ceux qui ne sont pas familiers des nouvelles technologies.
Mise part cette remarque sur laquelle il est important de demeurer vigilant, il convient de
noter quil ny a pas rellement de frais dquipement pour une association souhaitant faire
des dmarches en ligne, les membres de lassociation tant souvent dj quips
dordinateurs et de connexions Internet titre personnel176.
La mission suggre que des mesures incitatives soient mises en uvre, afin
dencourager le dploiement des dmarches en ligne (par exemple, des dlais de dpts
plus tardifs pour les demandes de subvention effectues en ligne, dans la mesure o le
dossier papier ncessite une saisie par ladministration).
2.2.4.1. Deux pralables : la ncessit dun pilotage fort et dune concertation avec les
partenaires concerns
La dmatrialisation des procdures, pour quelle soit une russite et pour que les
procdures soient coordonnes entre elles, ncessite un pilotage fort. Or, aujourdhui,
les procdures de dmatrialisation, y compris celles relatives aux demandes de subventions,
sont conduites par des administrations distinctes, sans quil ny ait vritablement de
coordination entre elles. Pour garantir une fluidit et une interoprabilit entre les
diffrentes procdures, il apparat cependant indispensable quil y ait un pilote unique, dont
le positionnement soit suffisamment visible.
De surcrot, sil est souhait que les collectivits locales et, le cas chant, leurs
tablissements publics, rejoignent les tl-procdures, il apparat indispensable de les
associer au comit de pilotage. La trs faible utilisation par les collectivits locales du
formulaire CERFA de demande de subvention sexplique en grande partie par son mode de
conception qui ne les a pas associes.
De mme, il convient que les reprsentants des associations participent aux travaux de
dmatrialisation.

176

Un frein a cependant t signal la mission, ds lors quil convient denvoyer des pices jointes scannes. En
effet, une part substantielle des foyers franais ne sont pas quips de scanners. Il peut en rsulter, chez les
responsables dassociations, un choix par dfaut du recours aux dmarches papier, dans la mesure o ils ne sont
pas en capacit de rpondre aux exigences techniques de la dmarche dmatrialise.

- 95 -

96

La condition de russite de toute dmatrialisation est la prise en compte des attentes et des
besoins des diffrents partenaires, faute de quoi lacceptabilit des nouvelles modalits se
trouverait trs fortement compromise.
Proposition n 9 : Crer un comit de pilotage dmatrialisation des dmarches
associatives comprenant en son sein des reprsentants des collectivits locales et des
associations.
2.2.4.2. La possibilit daugmenter le nombre de procdures dmatrialises
Le programme Votre Compte Association a t pilot par le SGMAP. Il constitue
aujourdhui un succs car lensemble des acteurs de lEtat y sont raccords, commencer par
la quasi-totalit des prfectures. Lagent peut valider la cration dune association
directement depuis son poste de travail. La transmission au Journal officiel se fait ensuite
automatiquement.
Votre Compte Association a simplifi la vie administrative des associations sur un certain
nombre de procdures (voir graphique ci-dessous).
La direction de linformation lgale et administrative a indiqu la mission que deux autres
procdures taient en cours dtude :

les demandes dagrments ;


la demande de numro SIREN, pour les associations concernes.

Daprs la mission, une troisime procdure gagnerait faire lobjet dune dmatrialisation :
la possibilit de tl-payer, notamment, les frais de publication au Journal officiel de la
cration de lassociation ou de ses comptes annuels.

- 96 -

97

Graphique 18 : Offre de services sur Votre Compte Association

Source : Direction de linformation lgale et administrative. Lgende : un bouquet de services compltement dmatrialiss pour 1,3 M dassociations.

- 97 -

98

Graphique 19 : Votre Compte Association

Source : Direction de linformation lgale et administrative. Lgende : Votre Compte Association offre un accs unique aux dmarches en ligne, une information personnalise ainsi que des
fonctionnalits de suivi et de stockage.

- 98 -

99

2.2.4.3. La ncessaire coordination avec les systmes dinformation existants


Des collectivits locales rencontres par la mission ont fait part de leur projet, parfois en
cours de finalisation, voire dj dploy, de mettre en place un portail unique pour les
associations au sein de leur structure. Souvent, en effet, les associations ont faire des
services diffrents au sein dune mme collectivit, concernant par exemple le contenu de
leur intervention, les demandes de subvention, la transmission des pices justificatives ou
lorganisation dun contrle.
Les collectivits locales dune certaine taille ont donc souhait faciliter la vie des associations
en mettant en place un portail unique qui permet en outre dviter de demander plusieurs
fois les mmes documents aux associations. Le conseil rgional du Centre a ainsi lanc un
projet Optimisation qui vise notamment crer un portail des subventions et rduire les
dlais de traitement des demandes de paiement.
Du ct de lEtat, des projets sont galement en cours : ainsi le ministre de la culture et de la
communication envisage la construction dun systme dinformation de gestion des
subventions destin aux services de gestion, en DRAC et en administration centrale. Ce systme
dinformation faciliterait aussi la mise en place dune dmarche qualit (engagement sur les
dlais de traitement des demandes) .
Le processus de gnralisation des dmatrialisations doit se faire de faon
progressive. Il convient dans un premier temps de stabiliser lcosystme existant et faire
merger le nouveau systme par phases successives, tout en prenant en considration la
manire dorganiser linteroprabilit des nouvelles procdures avec lexistant.
Proposition n 10 : Crer un vritable compte association compltement dmatrialis et
multifonctions.
Au moyen de ce compte :

toutes les dmarches pourraient tre accomplies sans envoi papier ;

certains rcpisss seraient fournis instantanment (notamment modifications


dadresse ou des dirigeants).
La possibilit de permettre un paiement en ligne des diffrents actes doit galement tre
tudie (par exemple la publication au Journal officiel).
Proposition n 11 : Augmenter le confort dutilisation des outils en ligne en cours de
dveloppement en les faisant tester par un panel dusagers.
Lors de la mission, les associations rencontres ont fait part dun ensemble de petits
dysfonctionnements qui rendent difficile lutilisation des dmarches en ligne. La
mission a elle-mme pu constater certains de ces dysfonctionnements. A titre dexemple, on
peut citer le fait que certains intituls de cases remplir ne sont pas clairs et univoques, que
certains portails se rinitialisent au bout dun certain temps dutilisation, ne permettent pas
la sauvegarde dun dossier en cours de constitution, noffrent pas la possibilit dutiliser
automatiquement dans la demande de subvention les donnes didentit dj contenues dans
le portail177 ou ne permettent pas denvoyer un dossier constitu plusieurs financeurs.

177

Par exemple, les donnes administratives (identit de lassociation, adresse, etc.) contenues dans
Votre Compte Association ne peuvent pas tre rutilises lors de la demande de subvention en ligne par
e-subvention, mais doivent tre nouveau renseignes.

- 99 -

100

De manire gnrale, il est recommand de permettre un panel dusagers de tester le


confort dutilisation des outils informatiques en cours de dveloppement.
Enfin, pour augmenter le confort dutilisation et simplifier le remplissage de dossiers en ligne,
une fonctionnalit nouvelle pourrait tre mise en place : il sagit dune aide sous forme de
bulles qui explicitent case par case ce qui est attendu, avec des exemples fictifs.
2.2.4.4. Informer systmatiquement les responsables associatifs sur les nouvelles
procdures dmatrialises
Il ne suffit pas uniquement de mettre en place des procdures dmatrialises, il savre
ensuite ncessaire de communiquer sur leur existence auprs des associations et du grand
public. Consults par la mission, les prfets sont nombreux indiquer que Votre Compte
Association nest pas connu, parce quil ny a pas dinformation spcifique son sujet. Le
nombre de crations dmatrialises dassociations demeure aujourdhui faible, un prfet a
ainsi indiqu la mission que cette pratique, bien qu'en constante augmentation, reste
marginale.
A noter en effet que plusieurs associations rencontres insistent sur la ncessit dune
information spcifique relative Votre compte associations , ce dispositif tant
globalement peu connu178.
Proposition n 12 : Informer les responsables et les bnvoles associatifs sur lexistence des
nouvelles procdures dmatrialises, ds la cration de lassociation et lors des formations
quils suivront.
2.2.5. Donner tout son sens au principe du programme dites-le nous une fois
2.2.5.1. Une volont politique dores-et-dj inscrite dans la loi
Dans son intervention lassemble gnrale du Mouvement associatif le 3 juin 2014, la
ministre des droits des femmes, de la ville, de la jeunesse et des sports a indiqu deux pistes
concrtes pour les simplifications destination des associations, et notamment permettre
aux associations de ne dposer quune seule fois sous forme dmatrialise les pices ncessaires
une demande de subvention. Je sais que la recherche de financements est consommatrice de
temps et dnergie. Plus une association a de financeurs plus elle a de risques dtre dstabilise
par les volutions de ces financements et les services de lEtat ne se coordonnent pas sur ces
volutions. Ce qui peut paratre une forme de B-A-BA ne se fait pas aujourdhui. Nous allons
donc crer un webservice spcifiquement ddi aux demandes de subvention des
associations.
Avec deux objectifs. Premirement, permettre aux associations de ne donner quune seule fois,
sous forme dmatrialise, les renseignements et les pices justificatives ncessaires : aux
administrations de puiser ensuite dans cette base de donnes. Deuximement, faciliter
linstruction partage des demandes par lensemble des collectivits publiques concernes .

178

Cf. par exemple la contribution crite du RNMA : il serait utile de proposer ldition dun guide ou dune
plaquette sur lutilisation du portail votre compte association . Ce guide informerait sur toutes les dmarches
possibles via ce compte [] et pourrait tre diffus toutes les associations existantes ou crer via les maisons des
associations et autres acteurs daccompagnement ainsi que les prfectures. En effet, bon nombre de dirigeants de
petites et moyennes associations ignorent que les dmarches associatives auxquelles elles doivent rpondre peuvent
tre faites directement via Internet. Beaucoup sont restes sur des dclarations papier en prfecture.

- 100 -

101

En ralit, la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations179 prvoit en son sein le principe dites-le nous une fois , larticle 16-A de la
loi disposant en effet qu un usager prsentant une demande ou produisant une dclaration
dans le cadre d'une procdure [] ne peut tre tenu de produire des informations ou donnes
qu'il a dj produites auprs de la mme autorit ou d'une autre autorit administrative
participant au mme systme d'changes de donnes . Pour autant, la liste des procdures
concernes devait faire lobjet dun dcret en Conseil dEtat180 qui nest pas encore paru.
2.2.5.2. Le dispositif aides publiques simplifies est une des modalits concrtes du
programme dites-le nous une fois
Destin en premier lieu aux entreprises et aux particuliers, le programme dites-le nous une
fois a galement vocation sappliquer aux associations : la procdure marchs publics
simplifis est en effet en voie de dclinaison pour les aides publiques.
Lobjectif du dispositif aides publiques simplifies (APS) est de faciliter laccs des
associations aux subventions publiques, en permettant la rduction des informations
administratives demandes aux associations candidates des subventions. Cette
simplification est rendue possible par la mise en uvre dun systme dinformation opr par
le SGMAP qui pourra tre interfac avec les systmes dinformation existants.
Pour les entreprises, les objectifs du programme dites-le nous une fois lhorizon 2017
sont :

ne fournir quun seul identifiant (le numro SIREN) en remplacement des autres
donnes didentit ;
ne fournir quune fois les mmes donnes sociales et comptables ;
ne plus fournir de pices justificatives dj dtenues ou produites par ladministration.

Cette nouvelle exprimentation permettra de supprimer les documents aujourdhui exigs


des demandeurs de subvention, ds lors que ladministration les dtient par ailleurs
(attestation, liasse fiscale).
Avant fin 2014, cette exprimentation sera dploye auprs doprateurs daides publiques
pilotes. Ce dispositif opte pour une plus forte confiance lgard des personnes morales, tout
en garantissant une meilleure scurit des informations sollicites dans le cadre de
linstruction des dossiers par la mise disposition des services instructeurs dinformations
administratives fiables et en permanence jour.
En front office , au moment deffectuer leur demande de subvention, les usagers se
connectent au portail APS qui leur permet de tlcharger des documents administratifs et de
pr-remplir leurs tl-dmarches.
179

Un article 16-A a t ajout la loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations par la loi n 2012-387 du 22 mars 2012 relative la simplification du droit et
l'allgement des dmarches administratives. Il dispose : qu une autorit administrative charge d'instruire une
demande prsente par un usager ou de traiter une dclaration transmise par celui-ci fait connatre l'usager les
informations ou donnes qui sont ncessaires l'instruction de sa demande ou au traitement de sa dclaration et
celles qu'elle se procure directement auprs d'autres autorits administratives franaises, dont elles manent ou qui
les dtiennent en vertu de leur mission .
180

Article 16-A de la loi n 2001-321 prcite : les changes d'informations ou de donnes entre autorits
administratives s'effectuent selon des modalits prvues par dcret en Conseil d'Etat, pris aprs avis motiv et publi
de la Commission nationale de l'informatique et des liberts, qui fixe les domaines et les procdures concerns par les
changes d'informations ou de donnes, la liste des autorits administratives auprs desquelles la demande de
communication s'effectue en fonction du type d'informations ou de donnes et les critres de scurit et de
confidentialit ncessaires pour garantir la qualit et la fiabilit des changes. Ce dcret prcise galement les
informations ou donnes qui, en raison de leur nature, notamment parce qu'elles touchent au secret mdical et au
secret de la dfense nationale, ne peuvent faire l'objet de cette communication directe .

- 101 -

102

En back office , les outils de gestion sont connects aux briques de services APS, ce qui
permet aux gestionnaires de tlcharger les documents administratifs en provenance de
diffrentes administrations.
Les partenaires actuels sont lINSEE, Infogreffe, la DGFiP, lACOSS ; le dispositif a cependant
vocation tre largi dautres institutions.
Proposition n 13 : Explorer et dvelopper le concept daides publiques simplifies et
lintgrer au portail e-subvention. A terme, grce un tel systme, lassociation aurait
uniquement donner son numro SIREN pour toute la partie identification et
renseignements gnraux de son dossier de subvention et pourrait se concentrer sur la
description de laction financer.
2.2.5.3. Les associations attendent une application plus globale du principe dites-le
nous une fois , articule autour dun coffre-fort numrique
Si la mise en uvre prochaine du dispositif aides publiques simplifies a t salue
comme un progrs important par les associations rencontres par la mission, nombre dentre
elles ont par ailleurs indiqu181 quelles attendaient un projet plus ambitieux, articul autour
dun coffre-fort182.
Lide serait que chaque association dispose, dans lespace Votre Compte
Association dun coffre-fort dans lequel elle pourrait stocker des documents
frquemment demands tels que ses statuts, la liste jour de ses dirigeants, les
comptes rendus de ses dernires assembles gnrales et les bilans des actions quelle
a menes. Ceci leur permettrait de disposer en un endroit scuris de lensemble des
documents importants concernant leur activit.
La seconde tape de ce dispositif serait la possibilit pour lassociation de rendre tel ou tel
document accessible lautorit publique (dpartement ministriel, collectivit locale, caisse
dallocations familiales). Ainsi, linitiative des associations, les documents pourraient tre
partags avec les organismes chargs de linstruction des demandes de subvention.
A noter que les associations ont indiqu leur intrt pour participer la conception de ce
coffre-fort semi-ouvert, si sa ralisation tait dcide. La mission ne peut quappuyer ce
souhait de nature renforcer lappropriation du futur outil par ses utilisateurs.
La DJEPVA a par ailleurs indiqu la mission quelle avait des projets afin denrichir les tldmarches et simplifier la vie des associations. Il sagirait par exemple de pouvoir rcuprer
des donnes prsentes sur un autre site ou encore de mettre en place un interfaage
permettant de prendre automatiquement en considration un changement dadresse.

181

Cette proposition a t rpte trs rgulirement la mission. Cf. par exemple la contribution crite du
FONJEP : Instauration dun dossier permanent dmatrialis pour lensemble des associations. Afin dviter aux
associations de fournir sempiternellement les mmes types de documents tous les financeurs potentiels, il sagirait
ici de crer une plateforme de type registre national permettant lhbergement du dossier administratif de chaque
association (rcpiss de dclaration, statuts, composition des instances, budget, comptes, agrments). La puissance
publique viendrait ainsi rcuprer les documents utiles son instruction. Des fonctions optionnelles permettant
lassociation de stocker ses PV de runion et autres lments de vie administrative pourraient galement tre
proposes en accs strictement priv . Le rseau national des maisons des associations (RNMA) a galement
appel de ses vux la cration dun tel coffre-fort : il serait intressant de rflchir crer un espace pour les
associations, o chaque association viendrait stocker et sauvegarder les documents qui lui sont demands pour les
dmarches dmatrialises par les institutions, administrations, financeurs Chaque association aurait son
identifiant et un mot de passe, lassociation permettrait laccs (ou pas) auxdits documents en cochant une ou
plusieurs cases suivant quil sagit de financeurs, dun public large ou que cela soit uniquement usage interne.
182 Sous rserve de la conformit du dispositif avec la rglementation informatique et liberts.

- 102 -

103

A noter que des administrations ont galement fait part de leur intrt pour un systme du
type dites-le nous une fois . En effet, lorsquune association a omis un lment dans son
dossier, ladministration est conduite la recontacter puis la relancer. La prsence du
document dans un dossier scuris permettrait dviter ces relances et ferait gagner du
temps aux services administratifs.
Proposition n 14 : Crer un coffre-fort en ligne rattach Votre Compte Association et
permettre aux associations den rendre tout ou partie disponible aux partenaires publics et
notamment aux financeurs.
2.2.6. Confier au Haut conseil la vie associative une mission explicite de veille et de
contrle en matire de simplification et de poids des normes
Diffrentes instances ont t cres ou sont en cours dlaboration pour limiter le
poids et la complexit des normes dans la vie des collectivits territoriales et des
entreprises :

la loi du 17 octobre 2013183 a cr un conseil national dvaluation des normes


applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics, dont
lobjectif est de limiter le poids des normes applicables aux collectivits territoriales, et
ses consquences sur les budgets locaux. Ce conseil est compos dlus locaux, de
reprsentants des administrations comptentes et du Parlement et remplace la
commission consultative dvaluation des normes. Ce conseil sera saisi des projets de
loi ou des textes rglementaires crant ou modifiant des normes applicables aux
collectivits locales : en cas davis dfavorable, le texte en question devra tre modifi,
ou bien des explications supplmentaires devront tre fournies. Il pourra se saisir de
normes dj en vigueur pour les valuer voire proposer leur modification ou leur
suppression : L'avis rendu par le conseil national sur des dispositions rglementaires en
vigueur peut proposer des modalits de simplification de ces dispositions et l'abrogation
de normes devenues obsoltes ;
par ailleurs, un mdiateur des normes, M. Alain Lambert, a t nomm auprs du
Premier ministre184 titre exprimental pour une anne. Les collectivits territoriales
pourront le saisir par lintermdiaire du prfet des difficults quelles rencontrent dans
lapplication des normes ;
plus rcemment, le 26 juin 2014, le secrtaire d'Etat la rforme de l'Etat et la
simplification, Thierry Mandon, a annonc la cration dune autorit indpendante
charge dvaluer limpact des projets de textes lgislatifs ou rglementaires, qui serait
attentive la complexit induite par les normes nouvelles. Ses contours restent
dfinir, mais elle pourrait tre compose de reprsentants indpendants issus des
entreprises, et aurait une sensibilit spcifique lgard du monde de lentreprise
prive.

Ces initiatives visent permettre aux personnes concernes par les normes, et donc par la
complexit qui en dcoule, de jouer un rle dalarme vis--vis du Gouvernement et du
lgislateur.

183

Loi n 2013-921 du 17 octobre 2013 portant cration d'un Conseil national d'valuation des normes
applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics.
184

Dcret n 2014-309 du 7 mars 2014 instituant un mdiateur des normes applicables aux collectivits
territoriales.

- 103 -

104

Il semble opportun la mission quil puisse exister un mcanisme de contrle et de veille


comparable pour le monde associatif. Ce rle pourrait tre jou par le Haut conseil la vie
associative, qui a pris une dimension lgislative dans la loi relative lconomie sociale et
solidaire185.
Proposition n 15 : Sassurer que le Haut conseil la vie associative puisse jouer un rle de
veille et de contrle en matire de simplification et de poids des normes, notamment au
moment des tudes dimpact.
Une telle proposition implique plusieurs mesures complmentaires au vote de la loi relative
lconomie sociale et solidaire :
intgrer explicitement la simplification et lvaluation des normes au mandat du
Haut conseil, que ce soit dans le texte lgislatif le crant ou dans son dcret
dapplication ;

sassurer, linstar des autres instances de simplification, que les associations de


diffrents secteurs mais aussi de diffrentes tailles sont reprsentes dans le
Haut conseil, afin que les problmatiques spcifiques certaines catgories
dassociation puissent tre signales (voir parties 1.1.1 et 1.1.5).
Une autre piste pourrait tre envisage titre exprimental : le mdiateur des normes
mentionn supra pourrait voir son mandat tendu la vie associative.

2.2.7. Faciliter la gestion courante


Larticle 5 de la loi du 1er juillet 1901 dispose que les modifications et changements affectant
une association seront consigns sur un registre spcial qui devra tre prsent aux autorits
administratives ou judiciaires chaque fois qu'elles en feront la demande .
Cette disposition, justifie par le contexte de lpoque, nest aujourdhui que trs peu
applique. Nombre dassociations ne connaissent pas lexistence du registre spcial, et
nombre de celles qui en sont informes nen tiennent pas. Les contrles des autorits
administratives sur ce registre spcial semblent inexistants.
Le non-respect de cette obligation est pnalement sanctionn : Seront punis d'une amende
prvue par le 5 de l'article 131-13 du code pnal pour les contraventions de 5 classe en
premire infraction, et, en cas de rcidive, ceux qui auront contrevenu aux dispositions de
l'article 5 (article 8 de la loi du 1er juillet 1901).
A titre de simplification, la mission propose de dpnaliser le non-respect de cette
obligation186.
Proposition n 16 : Dpnaliser lobligation lgale de tenir jour un registre spcial.
Cette mesure supprimerait le risque juridique pour les associations qui ignorent lobligation
du registre spcial.

185 Article 63 de la loi relative lconomie

sociale et solidaire.

186

A noter que la suppression-mme du registre spcial revient rgulirement au Parlement. Cf. pour un exemple
rcent, Assemble nationale, compte rendu intgral, premire sance du mardi 22 juillet 2014, examen du projet
de loi relatif la simplification de la vie des entreprises, amendement n80 dfendu par M. Dominique Tian cette
mesure est trs demande par les dirigeants dassociation qui, dans la plupart des cas, sont des bnvoles et exercent
de lourdes responsabilits. Je propose donc de simplifier notre droit en supprimant lobligation lgale de tenir un
registre spcial, prvue larticle 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat dassociation .
http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2013-2014-extra/20141025.asp#P293879

- 104 -

105

Une autre recommandation de la mission se rapporte au rgime spcifique qui sapplique en


Alsace et en Moselle, o la loi du 1er juillet 1901 ne sapplique pas. Cest le droit local qui
rglemente la vie des associations. Ainsi, le registre des associations est tenu par le tribunal
dinstance.
Larticle 61 du code civil local prcise par ailleurs que lautorit administrative peut lever
opposition contre linscription lorsque lassociation est illicite ou peut tre interdite daprs les
rgles du droit public des associations ou lorsquelle poursuit un but politique, social-politique
ou religieux . Ainsi, les prfets du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle peuvent faire
opposition contre linscription dune association. Le nombre trs limit doppositions
prfectorales et le contrle strict du juge administratif sur ces procdures ont conduit les
trois prfets concerns proposer la mission sa suppression, proposition que la mission
reprend son compte.
Proposition n 17 : Supprimer le pouvoir dopposition du prfet linscription dune
association en Alsace-Moselle.
Enfin, la mission constate que contrairement aux entreprises, les associations nont pas
dobligation de signaler leur dissolution. De nombreuses associations cessent par ailleurs leur
activit sans tre pour autant dissoutes selon les formes prvues par leurs statuts. En
consquence, ladministration ne peut pas savoir avec certitude si une association est encore
en vie. Si cette situation nemporte pas de graves difficults, elle nuit la qualit de la
connaissance statistique que lon peut avoir du monde associatif. Si la dissolution doffice des
associations nayant pas eu de relation avec les pouvoirs publics depuis un certain nombre
dannes semble porter une atteinte excessive la libert dassociation au regard de lobjectif
poursuivi, il pourrait tre utile de mieux identifier les associations considres comme en
sommeil ou dissoutes de fait .
Proposition n 18 : Etudier la possibilit de mettre en place une mthode, dans la gestion
des rpertoires tenus par ladministration, permettant didentifier les associations qui
pourront tre considres comme tant en sommeil dans les prsentations et les
comptabilisations sappuyant sur ces rpertoires.
Il pourrait sagir, par exemple, des associations nayant pas eu de relation avec
ladministration (changement de dirigeants, modifications des statuts, demandes de
subventions, etc.) depuis dix ans.

- 105 -

106

2.3. Une seconde srie de mesures de simplification, lies aux diffrents


vnements de vie , peuvent tre proposes pour les associations
2.3.1. Renforcer laccompagnement des associations aux niveaux national et
dconcentr
Loffre en dispositifs daccompagnement est diversifie et a rpondu des stratgies
variables selon le statut des structures qui en ont t lorigine et en ont assur le portage,
avec notamment :

les rseaux associatifs eux-mmes, notamment les grandes fdrations ou


confdrations nationales , en direction de leurs structures affilies ;
les collectivits locales, en crant des centres de ressources au sein de structures en
rgie ou subventionnes, dans le cadre, par exemple, de maisons des associations ;
des initiatives plus thmatiques ou sectorielles, comme les groupements demployeurs,
linstar du rseau profession sport , impuls en 1989 par M. Roger Bambuck,
secrtaire d'tat charg des sports, pour mutualiser et partager des emplois temps
partiel, afin de crer des vrais contrats de travail temps plein, dans un secteur
dactivit fortement marqu par la saisonnalit et le bnvolat. Spcialis dans la
gestion des emplois sportifs, ce rseau, toujours actif, a t lorigine du premier
dispositif de simplification mis en place par lURSSAF, impact emploi association ;
le rseau national des maisons dassociations (RNMA), cr en 1994 pour conseiller les
collectivits territoriales dans la conception et la cration des maisons dassociations
(diagnostic, tude de besoins, montage de dossiers), et pour accompagner les
professionnels et bnvoles de ces structures et mutualiser les comptences ;
divers acteurs privs but lucratif (notamment les rseaux bancaires), qui ont propos
une offre daccompagnement au portefeuille de clientle que reprsentaient les
associations.

Ltat, pour sa part, nest pas rest inactif en favorisant la mutualisation des ressources infodocumentaires produites par ses diffrents services dconcentrs au niveau dpartemental
au sein des MAIA, en dcidant en 2003 la cration des CRIB sous lgide du ministre charg
de la vie associative et des DLA, sous limpulsion du ministre charg du travail et de lemploi
(voir partie 2.1.1).
Si ce maillage a le mrite de proposer une offre diversifie, rpartie sur lensemble des
niveaux territoriaux (de proximit, dpartemental, rgional et national), la mission propose
de renforcer cette offre principalement dans deux domaines.
Lanalyse mene sur les dispositifs existants (voir partie 1.2.3) suggre quil serait
utile de renforcer, dans un secteur particulirement sensible et dterminant pour la
prennisation des modles conomiques des associations employeurs, un acteur pivot
et de coordonner, autour de lui ou en son sein, toutes les forces de linformation et de
laccompagnement sur le plan territorial.
Les dispositifs locaux daccompagnement (DLA)187 apparaissent comme des candidats
idoines pour assurer cette fonction, du fait de lhomognit de leur implantation territoriale,
des mthodologies dintervention ayant fait leur preuve, des partenariats quils ont su
fdrer, tant pour leur financement associant ltat, lUnion europenne, la Caisse des dpts
et les collectivits, que pour le recours des expertises territorialises spcialises.
187

Pour mmoire, cf. art. 61 de la loi relative lconomie sociale et solidaire du 31 juillet 2014 : En complment
de laction des rseaux et regroupements, les dispositifs locaux daccompagnement ont pour mission daccompagner

- 106 -

107

De plus, les DLA pourraient, dans le cadre dun dispositif conventionnel ventuellement
adoss une charte partenariale avec les rseaux associatifs nationaux intresss, proposer
une offre daccompagnement et dappui spcifique aux ttes de rseau rgionales, afin
de les appareiller pour accompagner leurs structures locales affilies.
Un tel dispositif, au-del de son effet de levier pour dmultiplier, un chelon de proximit,
une offre daccompagnement centre sur les problmatiques de la gestion et du
dveloppement de lemploi associatif et de la fonction employeur, sinscrirait dans une
perspective de consolidation, de valorisation et de reconnaissance des rseaux associatifs,
consubstantielles dune vie associative renforce et pleinement reconnue.
Proposition n 19 : Faire des DLA un acteur pivot de laccompagnement des associations
dans un domaine central de leur fonctionnement et de leur dveloppement, savoir lemploi,
pris sous tous ses aspects (cration du premier emploi ; aspects juridiques, RH, modle
conomique, management).
Laccompagnement dmatrialis doit galement tre renforc.
Proposition n 20 : Consolider le portail associations.gouv.fr .
Cela pourrait prendre la forme dun renforcement des liens vers les autres sites, de renvois
vers les rfrents territoriaux du dispositif daccompagnement de la vie associative ; de la
mise disposition dune bote outils juridiques et rglementaires. Une plus grande
interactivit et convivialit pourraient galement tre recherches, par le biais doutils de
type forum ou espaces de questions-rponses .
Le portail collectivites-locales.gouv.fr pourrait servir dexemple, celui-ci tant anim par
les deux directions en charge des collectivits (direction gnrale des collectivits locales et
direction gnrale des finances publiques). Notamment, lensemble des ministres concerns
par la vie associative devraient tre associs la gouvernance du portail des associations.
2.3.2. Simplifier, harmoniser et dmatrialiser les procdures de demande de
subvention
2.3.2.1. Simplifier et harmoniser les procdures de demande de subvention
En dpit des chantiers lancs par lEtat et les collectivits territoriales, la demande de
subvention demeure lun des principaux foyers de difficults pour les associations.
Dans la mesure o le recours aux fonds europens est apparu comme spcifique, dans ses
procdures comme dans le degr de difficult quil gnre, la mission a choisi de formuler des
recommandations spcifiques leur propos.
2.3.2.1.1. Explorer lensemble des pistes de simplification des subventions franaises
Proposition n 21 : Etablir un dossier de demande de subvention unique et harmoniser les
exigences documentaires entre tous les financeurs publics.
les structures de lconomie sociale et solidaire relevant du 1du II de larticle 1prsente loi ou de larticle L. 3332-17-1
du code du travail qui sont cratrices demploi et engages dans une dmarche de consolidation ou de dveloppement
de leur activit. Cette mission dintrt conomique gnral est mise en uvre par des organismes but non lucratif
faisant lobjet dun conventionnement avec lEtat ou avec tout autre organisme public ou collectivit territoriale
intress. Les modalits dapplication du prsent article sont prcises par dcret.

- 107 -

108

La diversit des dossiers de demande de subvention est un facteur de complexit et de charge


administrative pour les associations. Il est donc recommand dharmoniser les dossiers de
demande de subvention entre tous les financeurs, sur la forme comme sur le contenu. Cela
implique que pour une mme action ou un mme projet associatif :

le mme formulaire (papier ou informatis) prsentant lassociation et dcrivant


laction ou le projet associatif puisse tre transmis lensemble des financeurs, sans
quil soit besoin dcrire plusieurs fois les mmes informations ;
les intituls des informations requises soient harmoniss, afin quil ny ait pas de
confusion possible. Un lexique commun pourra alors tre adopt, pour prciser le sens
de chaque intitul et donner des exemples fictifs ;
les diffrents financeurs exigent les mmes informations et les mmes documents
justificatifs.

La mission note que les besoins dinformations des financeurs peuvent avoir un
caractre spcifique et dpendent du secteur. Cela ne soppose pas la proposition
dadopter un dossier de demande de subvention unique : le dossier de demande de
subvention constitue la dmarche initiale de lassociation. Ce dossier standard ne se
substitue pas au dialogue plus personnalit et aux changes dinformations plus dtailles
que peuvent souhaiter les financeurs.
Au-del de lharmonisation du dossier de subvention, la simplification implique quun effort
soit fait pour ne pas demander dinformations ou de documents inutiles :

ne conserver parmi les informations demandes que celles qui sont rellement utilises
pour instruire le dossier. Cela implique de se poser la question, pour chaque
rubrique remplir du dossier, de son utilit effective, et didentifier les
informations qui fondent en pratique les dcisions des agents en charge de
linstruction et des dcideurs188 ;
appliquer le principe du programme dites-le nous une fois (voir partie 2.2.5) ;
ne pas demander de formalits inutiles ou purement formelles. Par exemple,
certains financeurs exigent que lassociation envoie un budget prvisionnel modifi
lorsquils attribuent un montant de subvention infrieur ce qui tait demand
initialement par lassociation (le budget initial intgrant la subvention demande).
Llaboration de ce nouveau budget constitue une charge supplmentaire alors que son
utilit nest pas avre.

Le chantier de la refonte et de lharmonisation des demandes de subventions doit tre


loccasion de prendre en considration certaines difficults plus spcifiques de certaines
catgories dassociations : par exemple, les associations nationales qui ont un rseau de
dlgations locales prouvent des difficults demander des subventions localement, dans la
mesure o leur sige nest pas situ dans la collectivit territoriale sollicite. Il est donc
conseill de permettre lassociation, sur option, de prciser ladresse de son
implantation locale et dexpliquer au financeur quelle est en mesure de justifier, par
exemple par le biais dune comptabilit analytique, lutilisation locale des subventions
reues.
Il est donc recommand de runir avant la fin de lanne 2014 un groupe de travail
associant les diffrents financeurs (ou les reprsentants lgitimes des diffrentes
catgories de financeurs) pour dfinir un cadre unifi, harmonis et simplifi de la demande
de subvention. Une premire dfinition de ce nouveau cadre pourrait tre adopte et diffuse
ds 2015.
188

Par exemple, il nest pas vident que lorigine de lidentification du besoin (exemple issu du formulaire CERFA
n12156) ou la liste complte des membres du conseil dadministration (exemple issu dun formulaire observ
pour une commune) soient des informations utilises dans la pratique.

- 108 -

109

Proposition n 22 : Adapter les procdures aux montants de subventions demands,


notamment par linstauration de seuils, et relever le seuil de 23 000 entranant obligation
de conclure une convention.
Une large proportion des subventions attribues sont de petit montant, et les exigences sont
gnralement les mmes quel que soit le montant de la subvention demande.
La mission recommande donc dadapter les procdures (demande, modalits de versement,
contrle, valuation) en fonction du montant de subvention demand, et dassurer que les
subventions de petit montant font lobjet de procdures simplifies et acclres. Quelques
exemples de procdures simplifies peuvent tre donns :

lors de la demande de subvention :

limiter les donnes financires requises au budget prvisionnel de laction,


sans exiger le budget dtaill de lassociation. Le budget de laction peut aussi
tre prsent selon des modalits simplifies ;

ne pas demander certains renseignements, tels que lorigine de lidentification du


besoin, linscription dans une politique publique189, la liste complte des
membres du bureau et du conseil dadministration avec leurs adresses, la liste
complte des salaris, la rpartition des adhrents par tranche dge ou encore
leur quartier de domiciliation au sein de la commune, moins que ces
renseignements ne soient rellement utiles la dcision dattribution ;
sagissant du paiement :

prvoir le versement immdiat des petites subventions, au moment de la


notification dattribution ;

prvoir des modalits simplifies dobtention dune avance sur le versement (par
exemple, simple attestation dinsuffisance de trsorerie) ;
simplifier les mthodes d'valuation en rduisant au strict minimum le nombre
dindicateurs pour les petites subventions ;
sur le compte rendu financier, ne pas exiger la signature du commissaire aux comptes
ou de lexpert-comptable, mais simplement celle du trsorier de lassociation190.

Il est recommand de retenir :

des seuils simples (multiples de 1 000 par exemple) ;


un nombre de seuils limit deux ou trois au maximum, pour ne pas complexifier les
procdures.

La dtermination des seuils et des procdures adaptes devra tre effectue par le groupe de
travail propos ci-dessus. Ces seuils pourront par exemple tre dtermins en rfrence aux
donnes existantes sur les subventions. Par exemple en 2011, sur le primtre des
subventions verses partir du budget de lEtat191, 16 % des subventions taient de moins de
1 000 et 51 % taient de moins de 5 000 .
Enfin, il est recommand dtudier la possibilit de relever le seuil de 23 000
entranant lobligation de recourir une convention. Ce seuil na pas t rvalu depuis
2001 et gnre une difficult supplmentaire pour les associations comme pour les
collectivits publiques (ngociation et signature dune convention en lieu et place dun acte
dattribution de subvention). Une volution de ce seuil au rythme de linflation aurait par
exemple conduit un seuil de plus de 28 000 en 2014.
189 Exemples issu du formulaire CERFA n12156.
190 Mesure adopte par la rgion Ile-de-France en juillet 2013.
191 Source : direction du budget.

- 109 -

110

Proposition n 23 : Renforcer la visibilit des associations sur leur financement court et


moyen terme, en encourageant la pluri-annualit et en incitant le financeur informer
lassociation de son intention ventuelle de ne pas renouveler la convention six mois avant
son terme.
Dans les subventions qui prennent la forme de conventions pluriannuelles dobjectifs (CPO),
les financements prvus au-del de la premire anne ne correspondent pas des
engagements fermes : les montants peuvent toujours tre rviss au cours du temps. De fait,
le cadre normatif actuel ne prvoit pas dengagement pluriannuel ferme de la part de lEtat ou
des collectivits territoriales vis--vis des associations :

la circulaire du 18 janvier 2010 propose un modle de convention pluriannuelle. Le


modle prvoit que les versements des annes suivants la premire anne de la
convention sont seulement prvisionnels et conditionns linscription des
crdits de paiement en loi de finances pour lEtat ou le vote de crdits de paiement par
la rgion ou le dpartement ou la dlibration de la collectivit territoriale ;
la circulaire n5193/SG du 16 janvier 2007192 prvoit une garantie minimale de
financement , engagement ferme de lEtat , qui est plafonne 75 % du montant
maximal de versement.

Par exemple, une convention pluriannuelle sur trois ans peut prvoir :

le montant maximal attribu sur les trois ans, ainsi quun montant minimal. Ce montant
minimal peut tre lui-mme soumis une condition de disponibilit des crdits ;
le montant attribu pour la premire anne ;
le montant prvisionnel attribu pour les deux dernires annes.

Les montants des deux dernires annes ne sont donc pas garantis.
Cette difficult dcoule du principe de lannualit budgtaire, qui sapplique lEtat 193 comme
aux collectivits territoriales194, et selon lequel le budget est vot chaque anne : les
assembles dlibrantes peuvent donc librement modifier les montants quelles prvoyaient
dattribuer.
Or, les associations ne sont pas satisfaites de cette situation :

en raison du manque de visibilit qui leur est donn, et qui peut savrer critique
lorsque ces associations sont employeuses ;
en raison du caractre chronophage de la rengociation annuelle du versement de
lanne venir, en dpit de la pluri-annualit de la convention.

Pour amliorer leur visibilit sans remettre en cause le principe de lannualit budgtaire, la
mission recommande les mesures suivantes :

encourager les conventions pluriannuelles sur quatre ans au lieu de trois ans,
comme le suggrent les circulaires de 2007 et 2010 mentionnes supra. Une telle
mesure permettrait daccrotre la visibilit financire des associations ;
augmenter le plafonnement de la garantie de financement prvue par la
circulaire de 2007, par exemple 80 % du montant maximal de versement, et
encourager des garanties au niveau du plafond ;
inciter les services instructeurs :

192

Circulaire n5193/SG du 16 janvier 2007 relative aux subventions de l'Etat aux associations et conventions
pluriannuelles d'objectifs.
193 Loi organique relative aux lois de finances.
194 Articles L. 2311-1, L. 3311-1 et L. 4311-1 du code gnral des collectivits territoriales.

- 110 -

111

donner aux associations une meilleure visibilit sur les rvisions qui auront
lieu, ds que de nouvelles informations sont connues ;

conclure des conventions ralistes, pour lesquelles les montants des annes
suivant la premire anne ne sont pas ncessairement gaux au montant vers la
premire anne ;
inciter les financeurs entrer en contact avec les associations pour les informer de leur
intention de renouveler ou non les conventions de financement, six mois avant leur
terme ;
encourager la gnralisation de ces bonnes pratiques auprs des collectivits
territoriales.

Ces mesures peuvent emprunter comme vecteur normatif une circulaire venant complter ou
actualiser la circulaire du 18 janvier 2010.
Proposition n 24 : Sans prjudice de la perspective de faire converger les dispositifs de
formation des bnvoles et daccompagnement des associations, rationaliser les modes
dintervention du FONJEP et mobiliser ces financements au service du dveloppement du
projet associatif par lemploi.
Cela se traduirait par :

lamlioration de la lisibilit des interventions du FONJEP par les associations


bnficiaires et par la simplification de sa gestion par les services, en revenant au
principe dun montant de prise en charge unique pour un emploi ;
le renforcement des interventions du FONJEP sur sa mission originelle daide incitative
la cration demplois au service du dveloppement du projet associatif, en
recherchant les synergies utiles avec les dispositifs daccompagnement pour mieux
sassurer de la prennit de lemploi.

Aux dires de son prsident auditionn par la mission, le Fonds de coopration de la jeunesse
et de lducation populaire, plus connu sous son acronyme FONJEP, nest pas une association
tout fait comme les autres . N il y a 50 ans, il regroupe dans son contrat dassociation ltat
par le biais de plusieurs ministres, les grands rseaux associatifs, les collectivits locales,
autour dun objectif commun : soutenir via lemploi le projet associatif des associations
bnficiaires.
A cette fin, le FONJEP assure la gestion des aides attribues par les ministres, appeles
couramment postes FONJEP , ainsi que des dispositifs particuliers relevant du ministre
des affaires trangres, en qualit doprateur :

volontariat de solidarit internationale (VSI) ;


jeunesse et solidarit internationale (JSI) ;
ville vie vacances et solidarit internationale (VVV-SI).

Il nentrait pas dans le primtre de la mission, ni dapprcier les interventions du FONJEP, ni


dmettre un quelconque jugement sur cette organisation, dont les missions, au demeurant,
relvent de dispositions lgislatives propres. En revanche, sur la base de ses auditions et de
ses dplacements sur le terrain, la mission fait une double proposition relative au FONJEP :

pour amliorer sa lisibilit par les associations bnficiaires et simplifier sa gestion par
les services dconcentrs, harmoniser ses modes et montants dintervention. Le
montant de laide FONJEP est aujourdhui trs disparate selon les ministres qui en ont
fait une variable dajustement dans un contexte de diminution budgtaire, le montant
de prise en charge par emploi, trs longtemps homogne, allant dsormais de 3 695
7 390 ;

- 111 -

112

pour spcialiser son intervention sur son objet initial, promouvoir un emploi associatif
prenne et de qualit, au service du projet de dveloppement de lassociation. A ce titre,
les aides du FONJEP pourraient venir en accompagnement des dmarches
daccompagnement au premier emploi notamment conduites par les DLA.

Proposition n 25 : Ne pas diminuer les subventions accordes une association au prtexte


quelle a obtenu un excdent lanne prcdente, ds lors que cet excdent est raisonnable.
Les associations ont indiqu la mission que les financeurs veillent gnralement ce que les
subventions ne permettent pas de dgager un excdent. Par ailleurs, lorsquune association
obtient un excdent, elle encourt le risque de voir ses subventions rduites lanne suivante.
En effet, certains financeurs considrent quun rsultat positif (ou excdent) montre que le
montant de subvention vers est excessif par rapport aux besoins rels du projet conduit par
lassociation.
Pourtant, la possibilit dobtenir un excdent en fin de projet encourage :
la bonne gestion ;

la constitution de rserves financires qui peuvent :

renforcer la prennit de lassociation en cas de difficults dordre divers (chute


brutale dune source de financement, vnements ponctuels coteux tel quun
licenciement) ;

permettre lassociation de prparer un investissement.


Si la mission estime qu ce stade il nest pas opportun de mettre en place un dispositif
contraignant, il est recommand dinformer les financeurs de lintrt et de la lgitimit
dun excdent raisonnable (ce terme devant tre dfini prcisment). Cette bonne
pratique pourrait faire lobjet dune communication largement diffuse.

Proposition n 26 : Accepter de financer les charges de fonctionnement, y compris lors de


lattribution de subventions des projets ou des actions sinscrivant dans la mise en uvre
de politiques publiques.
Cette recommandation de la mission fait cho un certain nombre dobservations dcrites
prcdemment, notamment la tendance des financeurs se concentrer sur le financement
dactions et de projets, au dtriment du financement des charges de fonctionnement
affrentes.
Les associations rencontres par la mission ont fait valoir que cette tendance peut aboutir
affaiblir fortement les structures associatives accompagnant les autres associations, dont
lactivit se caractrise principalement par des frais de fonctionnement (ttes de rseaux et
fdrations par exemple) ; or, il apparat clairement que les associations ont besoin dun
accompagnement et de conseils.
Proposition n 27 : Encourager la rduction des dlais entre la dcision dattribution et le
versement de la subvention, afin de prvenir les difficults de trsorerie des associations.
La Charte dengagements rciproques entre lEtat, le Mouvement associatif et les collectivits
territoriales du 14 fvrier 2014 prvoit plusieurs engagements des collectivits publiques en
matire de subventions. Nanmoins, il ny a pas dengagement relatif aux dlais de versement
des subventions, alors que les associations rencontres par la mission ont frquemment
signal des dlais de versement excessifs.

- 112 -

113

Sagissant des subventions nationales, il est propos de complter la Charte


dengagements rciproques en ajoutant la notion de dlai de paiement. Il est galement
recommand de diffuser auprs des collectivits publiques une information promouvant la
rduction des dlais de paiement et expliquant les consquences de dlais de paiement trop
longs sur la trsorerie des associations. Enfin, il est propos dinscrire des bonnes pratiques
dans la prochaine version de la circulaire du 18 janvier 2010 :

pour les subventions verses en une fois, un dlai de paiement recommand de


30 jours maximum entre la dcision dattribution (ou bien sa notification
lassociation) et son versement ;
pour les subventions verses en plusieurs fois, la gnralisation du versement
immdiat dune avance ainsi quun dlai recommand de 30 jours maximum entre la fin
de laction et le dernier versement.

En revanche, la mission ne juge pas opportun de rendre un tel dlai de paiement obligatoire
( linstar de lobligation de paiement des fournisseurs sous 30 jours incombant aux
collectivits territoriales195) car, dune part, la subvention reste un acte discrtionnaire et non
obligatoire des collectivits publiques et, dautre part, une telle obligation pourrait avoir
comme effet pervers de conduire les collectivits publiques reporter dans le temps les
dcisions dattribution de subvention (ou leur notification).
Sagissant des dlais de versement des subventions europennes, il sagit dune question
spcifique aborde dans la partie 2.3.2.1.2.
Proposition n 28 : Faciliter les procdures de contrle et dvaluation, en encourageant
notamment la coordination entre financeurs et en diminuant le nombre dindicateurs suivis.
Plusieurs mesures peuvent tre adoptes pour simplifier la vie des associations sans
remettre en cause la qualit des contrles exercs par les financeurs. En effet, si les
associations rencontres lors de la mission ne contestent pas la lgitimit et le principe des
contrles et des valuations, elles jugent que leur nombre est excessif, quils sont redondants,
et souvent trop approfondis eu gard aux montants financiers en jeu.
Il convient de simplifier certaines procdures et exigences :

rduire au minimum le nombre des indicateurs et les circonscrire aux objectifs


de laction au lieu de les tendre aux objectifs plus larges de la collectivit
publique. Par ailleurs, lorsque laction ou le projet est cofinanc par le fonds social
europen, il est recommand de ne pas exiger dindicateurs spcifiques du bnficiaire,
dans la mesure o un nombre consquent d indicateurs de ralisation et de
rsultats 196 est dj prvu ;

allger les contrles et valuations intermdiaires dans les financements


pluriannuels ;

195

Selon les dispositions combines de larticle 37 de la loi n 2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses
dispositions d'adaptation de la lgislation au droit de l'Union europenne en matire conomique et financire et
de larticle premier du dcret n 2013-269 du 29 mars 2013 relatif la lutte contre les retards de paiement dans
les contrats de la commande publique.
196

Annexes I et II du rglement (UE) n1304/2013 du parlement europen et du conseil du 17 dcembre 2013


relatif au Fonds social europen et abrogeant le rglement (CE) n1081/2006 du Conseil.

- 113 -

114

faciliter le contrle comptable avant paiement en allgeant le nombre des pices


justificatives exiges du bnficiaire en vue du paiement. Une telle possibilit
ncessite au pralable un travail conjoint avec les services de la direction
dpartementale ou rgionale des finances publiques concerne197. La possibilit
dappliquer une logique comparable celle des cots simplifis pourra aussi tre
tudie (voir partie 2.3.2.1.2).

Une des clefs de la facilitation des procdures de contrle et dvaluation repose sur le
dialogue entre les financeurs, qui doit permettre :
de coordonner ou deffectuer en commun les contrles, afin dviter que la mme
action ou le mme projet ne soit contrl deux reprises par deux financeurs
diffrents. Un programme de travail pourrait tre dfini en commun par les diffrents
financeurs sur un mme territoire, afin dviter les contrles redondants, ce qui
rduirait la charge administrative de lassociation ;

dharmoniser les exigences en matire dvaluation et de suivi, afin de les limiter


un nombre restreint dindicateurs communs aux diffrents financeurs, ces indicateurs
ayant fait au pralable lobjet dun dialogue pour sassurer quils sont rellement utiles.
La possibilit de recourir des tiers de rfrence pour contrler et valuer certaines petites
actions doit galement tre tudie. Ainsi, les fdrations ou les ttes de rseau associatif
rgionales ou nationales pourraient jouer ce rle, pour le compte des collectivits publiques.

De plus, il semble opportun dencourager les financeurs sappuyer sur la labellisation


pour rduire lampleur de leurs propres contrles (par exemple, le label dlivr par le Comit
de la Charte du don en confiance198).
Proposition n 29 : Encourager la logique de guichet unique ou de confrence des
financeurs dans linstruction des demandes de subventions.
La logique de guichet unique consiste permettre un cofinanceur dassurer linstruction et
loctroi dune subvention pour le compte des autres cofinanceurs. Une telle possibilit
simplifierait la vie des associations en leur permettant de ne faire quune seule demande de
subvention pour solliciter plusieurs cofinanceurs. Cette logique de guichet unique, voire de
chef de file, ne soppose pas ce que les diffrents financeurs (Etat, Union europenne,
collectivits territoriales) demeurent visibles individuellement par les citoyens et les
associations bnficiaires, dans un souci de transparence et de dmocratie.
Cette possibilit pourrait tre ouverte dans le cadre de la loi portant nouvelle organisation
territoriale de la Rpublique : le projet de loi enregistr la prsidence du Snat le
18 juin 2014 prvoit199 que les comptences en matire de culture, de sport et de tourisme
sont partages entre les communes, les dpartements et les rgions et que dans les domaines
de comptences partages, l'tat, une collectivit territoriale ou un tablissement public de
coopration intercommunale fiscalit propre peut dlguer par convention l'une des
personnes publiques prcites comptente dans le mme domaine l'instruction et l'octroi d'aides
ou de subventions.

197 Un tel travail a t engag par la rgion Ile-de-France.


198

Les associations agres par le Comit de la Charte du don en confiance rpondent des standards de qualit,
dfinis et contrls par le Comit, en matire de fonctionnement statutaire, de gestion dsintresse, de rigueur de
la gestion, de qualit de la communication et des actions de collecte de fonds, et de transparence financire. Ces
associations peuvent alors afficher le label du Comit de la Charte du don en confiance loccasion de leurs
oprations dappel la gnrosit du public.
199 Articles 28 et 29.

- 114 -

115

Lutilisation de cette possibilit lavenir pourrait aboutir la signature dune seule


convention, ce qui rduirait le temps pris par les ngociations et faciliterait la coordination
des contrles et de lvaluation.
La mission propose deux autres pistes de rflexion pour favoriser une simplification de mme
ampleur, sous rserve des dispositions qui seront finalement adoptes dans le cadre du
projet de loi mentionn supra :
gnraliser des confrences des financeurs , virtuelles ou relles. Ces
confrences pourraient permettre, mme en labsence dun guichet unique, une
instruction en commun dun dossier unique et la signature dune convention unique.
Lors de son dplacement Orlans, certaines expriences dinstruction en commun
dun dossier unique ont t signales la mission ; elles aboutissent une
simplification relle pour les associations ;

rpartir les comptences dintervention dans les diffrents domaines de la vie


associative entre les diffrents niveaux de collectivits, pour rduire le nombre de
cofinanceurs potentiels pour chaque projet ou action financer. La mission note que le
projet de loi mentionn supra consacre plutt un partage des comptences dans au
moins trois domaines.
Une mesure miroir pourrait consister encourager le portage collectif de projets par
plusieurs associations : cela implique que les financeurs acceptent de financer des projets
ports par plusieurs associations runies. Une convention fixant les responsabilits de
chaque bnficiaire simposerait alors comme modalit juridique dattribution de la
subvention.

2.3.2.1.2. Exploiter toutes les possibilits de simplification offertes par le droit de lUnion
europenne dans la gestion des fonds europens
La justification des dpenses auprs des autorits de gestion dans le cadre du financement
par les fonds europens apparat comme un facteur de complexit, qui entrane des cots de
gestion levs pour les associations, ainsi que des risques de dlais et de corrections lors de la
phase de paiement des subventions europennes (cf. partie 1.2.4.).
Il est propos dencourager fortement les mesures visant simplifier la procdure de
justification en favorisant le calcul et la validation ex ante des cots du projet par rapport
une justification ex post classique fonde sur la justification de chaque euro dpens par la
production dune pice justificative : une mthode possible est celle des cots simplifis.
Cette possibilit tait dj offerte par le droit europen et national pour le FSE et le FEDER200.
La Cour des comptes europenne estimait201 cependant en 2013 que cette possibilit devait
tre utilise plus souvent et recommandait dans son rapport de promouvoir un recours plus
frquent aux options de prsentation simplifie des cots afin de rduire le risque d'erreur dans
les dclarations de cots et la charge administrative pesant sur les bnficiaires.

200

Article 4-1 du dcret n2007-1303 du 3 septembre 2007 modifi par le dcret n 2011-92 du 21 janvier 2011 ;
article 11 du rglement (CE) n1081/2006 du parlement europen et du conseil du 5 juillet 2006, tel que modifi
par le rglement (CE) n396/2009 du parlement europen et du conseil du 6 mai 2009 ; arrt du 2 aot 2010
relatif la forfaitisation des cots indirects des oprations recevant une participation du Fonds social europen.
201 Rapport annuel sur l'excution du budget (2013/c 331/01) de la Cour des comptes europenne.

- 115 -

116

La possibilit de recourir aux options de cots simplifis est clarifie, tendue et encourage
par les nouveaux rglements europens encadrant la gestion de la programmation du FSE et
du FEDER pour la priode 2014-2020202, sous la forme des trois options de cots simplifis
prvues par les articles 67 et 68 du rglement (UE) n1303/2013 et par larticle 14 du
rglement (UE) n1304/2013. Le rglement (UE) n1304/2013 prvoit mme lobligation
dutiliser un rgime de cots simplifis pour les oprations dont le soutien public est infrieur
50 000 ( lexception des oprations bnficiant dun soutien dans le cadre dun rgime
daides dEtat).
Les options de cots simplifis permettent de remplacer la justification sur dpenses relles
par lutilisation de barmes standards de cots unitaires, de montants forfaitaires ou dun
financement taux forfaitaire, qui sont dtermins avant la ralisation du projet. La
ralisation du projet devient la condition du versement, en lieu et place de la vrification des
pices justificatives pour lintgralit des dpenses. Lobjectif explicite de la Commission
europenne est de rduire la fois la charge administrative et le taux derreur ; la Cour des
comptes europenne dfend la mme position203.
Le barme standard de cot unitaire permet de calculer le montant dun projet partir dun
cot unitaire : par exemple, sil est admis quune journe de formation cote 1 000 , le cot
dune formation de sept jours sera estim 7 000 . Le montant forfaitaire correspond
lestimation pralable du cot total dun projet, dans la limite de 100 000 de contribution
publique. Quant au financement taux forfaitaire, il permet de calculer certains types de
cots par application dun taux forfaitaire dautres types de cots : les cots indirects
peuvent selon cette mthode tre prsents par le bnficiaire dans la limite dun plafond de
cots directs sans avoir produire les pices justificatives relatives ces dpenses
forfaitises.
Dans tous les cas de figure, la dtermination des cots simplifis (barme unitaire, montant
forfaitaire ou taux forfaitaire) doit rsulter dune mthode de calcul juste, quitable et
vrifiable ou sur les barmes et taux employs dans dautres politiques de lUnion ou de
lEtat membre204, permettant ainsi dutiliser des options simplifies issues dinstruments de
financement europens et nationaux existants pour des types de projets de bnficiaires
similaires. La mthode retenue doit tre dcide par lautorit de gestion et prcise dans le
document nonant les conditions de soutien au projet du bnficiaire.
Par ailleurs, lapplication du rgime des cots simplifis nest pas obligatoire pour les
concours FEDER et les concours FSE aux projets pour lesquels le soutien public est suprieur
50 000 . Lutilisation des cots simplifis ne sera pas automatique et risque de ne pas tre
suffisamment mobilise. Il est donc recommand :

dencourager fortement, par voie de circulaire, les autorits de gestion dpendantes de


lEtat recourir aux cots simplifis ;
dencourager les collectivits territoriales qui sont autorits de gestion recourir aux
cots simplifis, par communication auprs delles et des associations ;

202

Rglement (UE) n1303/2013 du parlement europen et du conseil du 17 dcembre 2013 et rglement (UE)
n1304/2013 du parlement europen et du conseil du 17 dcembre 2013.
203

Dans son rapport annuel 2013/c 331/01, la Cour des comptes europenne crit que l'audit de la Cour n'a fait
apparatre aucune erreur (quantifiable ou non quantifiable) lie l'utilisation spcifique des options de prsentation
simplifie des cots. Cela indique que les projets pour lesquels les cots sont dclars l'aide de ces options sont moins
exposs aux erreurs. Ainsi, un recours plus tendu aux options de prsentation simplifie des cots devrait avoir une
incidence positive sur le niveau d'erreur.
204

Les calculs peuvent tre effectus conformment aux modalits d'application des barmes correspondants de
cots unitaires, de montants forfaitaires et de taux forfaitaires appliqus au titre des rgimes de subventions financs
entirement par l'tat membre pour le mme type d'opration et de bnficiaire .

- 116 -

117

La Cour des comptes europenne205 estime que les autorits de gestion sont rticentes face
lutilisation des options de cots simplifis, par crainte de ne pas respecter lexigence dun
calcul pralable des barmes et taux qui soit juste, quitable et vrifiable . Au-del des
guides produits par la Commission, il est donc recommand :

daider les autorits de gestion par la production et la diffusion dune documentation


concrte et oprationnelle permettant une mise en place rapide et scurise des
options de cots simplifis206 ;
didentifier lensemble des barmes nationaux existants de cots unitaires, de
montants forfaitaires et de taux forfaitaires appliqus au titre des rgimes de subventions
financs entirement par l'tat [] pour le mme type d'opration et de bnficiaire .
Ces derniers pourront tre mobiliss dans le cadre des options de cots simplifis ;
de dvelopper et promouvoir de nouveaux rfrentiels rgionaux ou nationaux de
barmes, taux et montants forfaitaires, le calcul juste, quitable et vrifiable pouvant
tre fond sur des donnes statistiques ou d'autres informations objectives . Ces
rfrentiels pourraient tre ports la validation de la Commission. Cela permettrait
dencourager lutilisation effective des options de cots simplifis en scurisant les
autorits de gestion.

Pour 2014-2020, la DGEFP a indiqu la mission quelle envisageait :


de systmatiser la forfaitisation des dpenses indirectes ;

de mettre en place un montant forfaitaire, en cours dlaboration pour certaines


prestations. Par exemple, le forfait garantie jeunes , serait de 3 100 partir dun
petit recul historique. Lindicateur de ralisation de ce montant forfaitaire nest pas
encore abouti (exemple, rsultat positif si le jeune accde un emploi ou une
formation) ;

dinstaurer un barme unitaire (ce qui nexiste pas actuellement).


Les cots simplifis constitueront une vritable simplification sils sont appliqus : par
ailleurs, ils permettront un contrle allg et donc un paiement plus rapide du
bnficiaire.

En outre, il est propos que le site e-subvention contienne un mode demploi ou une liste
territorialise des services susceptibles daider les associations dans les diffrentes phases de
dpt dune demande de fonds europens.
Pour faciliter les dmarches des associations, le site e-subvention pourrait utilement contenir
un module permettant une association de savoir, en fonction de son domaine dactivit, de
son implantation gographique et de la nature du projet port quel fonds elle est
susceptible de pouvoir marger et auprs de quelle autorit de gestion elle doit sadresser.
La dernire mesure permettant de faciliter le recours aux fonds europens serait la prsence,
sur le site e-subvention dun renvoi vers les sites de suivi et de gestion des fonds europens
pour 2014-2020 (notamment Synergie).
Il napparat pas pertinent la mission de recommander une fusion des demandes de
subvention nationales et europennes. Les fonds europens revtent en effet une spcificit
particulire, qui les distingue des autres financements publics. De plus, prvoir une demande
unique ncessiterait un alignement par le haut des lments demands au porteur de projet,
ce qui napparat pas opportun.
205 Rapport annuel sur l'excution du budget (2013/c 331/01) de la Cour des comptes europenne.
206

Le CGET a indiqu la mission que pour 2014-2020, les autorits franaises sont en train de constituer un
rseau national sur les cots simplifis afin didentifier les expriences prcdentes et valoriser les bonnes
pratiques.

- 117 -

118

Proposition n 30 : Exploiter toutes les possibilits de simplifications offertes par le droit


europen pour la gestion de la programmation 2014-2020 des fonds structurels, notamment
les cots simplifis et le versement plus rapide des fonds aux bnficiaires.
2.3.2.2. Mettre en place un systme de subvention en ligne commun tous les financeurs
La mission a montr que la demande de subvention constitue une tape complexe de la vie
des associations et a propos une premire srie de mesures supra. La simplification de cette
dmarche doit galement sappuyer sur la possibilit deffectuer la demande en ligne, en un
seul endroit, pour lensemble des financeurs potentiels.
Proposition n 31 : Mettre en place un systme de subvention en ligne accessible toutes les
associations.
La mission navait pas vocation dterminer les spcifications techniques dun systme de
subvention en ligne gnralis lensemble des financeurs. Nanmoins, elle recommande un
systme cible de subventions en ligne caractris par les lments suivants :

un portail commun (front office), permettant chaque association de faire des


demandes de subventions ses diffrents financeurs potentiels, ce qui permet une
vritable simplification. Cela correspond linformatisation et la dmatrialisation
sur une plateforme unique du dossier unique recommand supra ;
un systme de traitement (back office) des subventions par les services
instructeurs
(dpartements
ministriels,
collectivits
territoriales,
tablissements publics) qui respecte les outils et lorganisation interne de
chaque financeur :

soit le financeur dispose dun back office propre (ou assure une instruction
manuelle des demandes de subventions) ;

soit le financeur adopte un back office standard, propos par exemple par lEtat,
ou par dautres prestataires.

En tout tat de cause, le portail commun et les back offices doivent tre interconnects, afin
que les informations et pices justificatives renseignes en ligne par les associations puissent
tre transmises vers les back offices des services instructeurs. Les services instructeurs ne
disposant pas de systme de back office pour linstruction peuvent recevoir les informations
et pices justificatives par courriel.
Certains outils existants pourraient remplir certaines des fonctions dcrites ci-dessus :

la direction de linformation lgale et administrative (DILA) a dvelopp le portail


e-subvention, qui est accessible partir de Votre Compte Association en ligne. Pour
linstant, ce portail permet aux associations de faire leur demande de subvention
auprs des financeurs suivants :

la direction de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative


(DJEPVA) ;

le centre national pour le dveloppement du sport (CNDS) ;

le dpartement de la Cte-dOr ;

la communaut dagglomration dAmiens Mtropole ;

- 118 -

119

la DJEPVA a dvelopp un back office de traitement de subvention, OSIRIS. Par ailleurs,


dautres services instructeurs disposent doutils de back office propres : par exemple,
l'Agence nationale pour la cohsion sociale et l'galit des chances utilise GIS-PRO207, le
CNDS utilise ORASSAMIS, certaines collectivits territoriales utilisent ASTRE
SUBVENTIONS208.

La mission se borne signaler lexistence de ces outils. En revanche, elle ne se prononce pas
sur la solution la plus pertinente entre loption consistant amliorer et gnraliser des
outils existants et loption consistant dvelopper de nouveaux outils : ce choix doit se faire
dans le cadre du projet global de dmatrialisation des dmarches des associations.
Le projet de mise en uvre du systme cible de subventions en ligne devra :

sappuyer sur les principes de gouvernance dfinis dans la partie 2.2.1, combinant un
leadership affirm avec la participation de toutes les parties prenantes ;
intgrer toutes les avances du programme aide publique simplifie , qui permettent
dappliquer le principe dites-le nous une fois .

Proposition n 32 : Rendre obligatoire la participation des services et oprateurs de lEtat au


systme de subvention en ligne et encourager les autres acteurs y adhrer.
La dmatrialisation se traduira par une vritable simplification si les associations peuvent
accder aux aides de tous les financeurs partir dun mme portail. Cela implique que le
systme dcrit plus haut ne se limite pas aux aides offertes par certains dpartements
ministriels et par quelques collectivits territoriales, mais quil inclue :
lensemble des dpartements ministriels, les oprateurs et les tablissements publics
nationaux ;

les collectivits territoriales et leurs tablissements publics.


Latteinte de cet objectif doit sappuyer sur les principes de gouvernance dfinis dans la
partie 2.2.1.

Un niveau de risque lev a t identifi par la mission. Une partie des financeurs ont
lanc une dmarche de simplification et ont dvelopp, ou sont en train de dvelopper,
leur propre portail : le cot de dveloppement de ces outils et le cot dappropriation
par les agents risque de rendre difficile une volution vers un portail commun court
terme. Il semble donc urgent dassocier lensemble des financeurs llaboration dun
systme commun.
A minima, et dans lhypothse o certains financeurs naccepteraient pas de participer un
portail commun, il serait souhaitable que le portail commun puisse recenser lensemble des
portails propres ces financeurs, sous la forme de liens. Il serait alors utile que le portail
comporte un moteur de recherche fond sur des critres gographiques et thmatiques
permettant dafficher la liste des financeurs potentiels, avec un lien vers leur portail propre le
cas chant.

207 Progiciel PROGOS, diteur MGDIS (information DJEPVA).


208 Editeur GFI (information DJEPVA).

- 119 -

120

Proposition n 33 : Offrir de nouvelles fonctionnalits en ligne pour couvrir lensemble de la


procdure de subvention.
La procdure de subventionnement ne se limite pas la demande de subvention. Cest
lensemble de la procdure qui devrait faire lobjet dune dmatrialisation, au sein du
systme cible dcrit plus haut :
information sur les aides financires existantes. La mission recommande la mise en
place dun registre des subventions209 accessible en ligne sur le portail commun, dans
lequel les financeurs consacrent une fiche standardise chacun de leurs dispositifs
daide. Cest partir de ce registre que lassociation pourrait identifier et slectionner
les dispositifs daide dans le cadre desquels elle souhaite faire une demande de
subvention ;

gestion du suivi de la demande de subvention, et plus gnralement, dialogue entre


le bnficiaire et le financeur (accus de rception de la demande de subvention,
notification de la dcision dattribution, dialogue de gestion, etc.) ;

envoi du compte rendu financier au financeur la fin de laction ;

transmission des pices justificatives comptables ;

renouvellement des demandes de subventions. La facilitation du renouvellement


des demandes de subventions implique de permettre aux associations de retrouver, par
un simple clic, leur demande de subvention de lanne prcdente, pour ne modifier
que ce qui a chang. Les demandes de subvention doivent donc pouvoir tre
sauvegardes dune anne sur lautre.
Pour chacune de ces tapes, des fonctionnalits doivent tre dveloppes pour permettre de
les effectuer en ligne.
Enfin, une autre fonctionnalit semble souhaitable aux yeux des associations comme des
services instructeurs rencontrs : il sagit de faciliter la gestion des cofinancements, en
permettant tous les cofinanceurs de voir sur une page synthtique les montants demands
chacun dentre eux, et les montants qui ont t accords par chacun dentre eux.

209 Le portail e-subvention contient un tel registre (pour les seuls financeurs qui participent).

- 120 -

121

2.3.2.3. Amliorer lappropriation des rgles de la commande publique par les


associations et par leurs financeurs
Les associations ont signal la mission la complexit induite par la commande publique
(voir partie 1.2.4.3).
La priode actuelle pourrait reprsenter une occasion damliorer lappropriation des rgles
de la commande publique par les associations, voire de sassurer que les normes franaises
najoutent pas la complexit induite par les textes europens. En effet, de nouvelles
directives relatives la commande publique ont t publies le 28 mars 2014 au JOUE210 et
sont entres en vigueur le 17 avril 2014. La France dispose dun dlai de 24 mois pour
transposer ces directives en droit interne. Selon la direction des affaires juridiques (DAJ) du
ministre en charge des finances, leur transposition doit permettre une remise plat de
lensemble des textes existants en matire de marchs publics et reprsente loccasion dune
simplification et dune mise en cohrence du droit de la commande publique souhaites
depuis longtemps par les oprateurs conomiques et par la doctrine. Cet effort a t demand
explicitement par le Premier ministre au directeur des affaires juridiques211. Le risque de
sur-transposition (ajout dune strate supplmentaire de normes franaises, qui ne sont
pas requises par les textes europens) apparat donc comme limit ce stade.
Proposition n 34 : Inviter les associations participer une consultation loccasion de la
transposition des nouvelles directives marchs publics .
La mission recommande quune consultation spcifique ait lieu avec les associations, pour
que puissent tre abordes leurs problmatiques propres. Elle pourra prendre la forme dune
consultation en ligne, mais il est suggr dorganiser une ou plusieurs rencontres de travail
entre les quipes en charge de la transposition et un nombre limit de reprsentants du
monde associatif particulirement concerns par les marchs publics.
La mission signale cependant que certaines problmatiques voques par les associations,
notamment lincertitude ressentie propos de la notion de pouvoir adjudicateur , ne
pourront pas recevoir de rponse entirement satisfaisante pour elles lors de cet exercice de
transposition : en effet, les dispositions de la nouvelle directive212 dfinissant le pouvoir
adjudicateur, qui ne changent pas par rapport la directive antrieure (directive
2004/18/CE), sont claires, prcises et inconditionnelles, et ne pourront donc pas tre
modifies par le texte de transposition adopt en droit interne franais.

210

Notamment, en ce qui concerne les associations, la directive 2014/24/UE du Parlement europen et du


Conseil du 26 fvrier 2014 sur la passation des marchs publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.
211

Lettre du Premier ministre M. Jean Maa, directeur des affaires juridiques du ministre en charge de
lconomie et des finances, en date du 21 juillet 2014.
212

Directive 2014/24/UE du Parlement europen et du Conseil du 26 fvrier 2014 sur la passation des marchs
publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.

- 121 -

122

Proposition n 35 : Renforcer linformation auprs des collectivits territoriales, pour


limiter le risque dun recours injustifi aux procdures de la commande publique.
Pour viter le risque dune application trop systmatique des rgles de la commande
publique par les collectivits publiques (notamment la mise en concurrence), il semble
opportun de diffuser une information concrte, oprationnelle et illustre dexemples.
Cette information pourrait prendre la forme dun guide didactique et accessible en ligne,
labor en 2015 par un groupe de travail interministriel213.
Lobjectif de ce guide serait :

de tracer nettement la frontire entre subvention et commande publique afin de


scuriser le cadre des financements des collectivits publiques aux associations ;
de dfinir les critres, raisonnements et faisceaux dindices permettant de
dterminer les activits qui sont des services dintrt gnral non
conomiques , et den donner une liste ou au moins une srie dexemples concrets.
Mme si leur champ est limit, il convient dexploiter au maximum cette possibilit
offerte par le droit europen.
Au-del, dautres notions et concepts du droit et de la doctrine europens devraient
tre explors de manire approfondie214 ; les possibilits offertes par les marchs
rservs devraient aussi tre exploites et promues215.

La mission est consciente du fait que la circulaire du 18 janvier 2010 rpond en partie cet
objectif, mais dune part elle nest pas jour des nouvelles directives et de la loi relative
lconomie sociale et solidaire, et dautre part elle est relativement courte et ne donne pas
suffisamment dexemples concrets et oprationnels permettant de scuriser les financeurs
des associations.
Le guide devrait notamment :

prciser les activits dont le financement nimplique pas de procdure de mise en


concurrence :

soit parce que le recours la subvention est possible en lieu et place de la


commande publique ;

soit parce quelles constituent un service dintrt gnral non conomique.


Cela implique de dfinir des critres et des indications gnrales. Le recours des
exemples concrets et oprationnels devrait galement tre recherch, et llaboration
de fiches sectorielles correspondant aux grands domaines dactivits des associations
pourrait galement tre envisage.
Les cas de linsertion sociale, de linsertion par lactivit conomique, mais aussi
des activits ducatives et priscolaires devraient faire lobjet de
dveloppements spcifiques, pour dterminer dans quelle mesure il est envisageable,
dans ces secteurs, dtendre le champ du hors-march ;

213

Associant par exemple, parmi dautres services de ladministration, la DJEPVA, le secrtariat gnral des
affaires europennes et la DAJ du ministre en charge de lconomie. Ce travail pourrait tre men en concertation
les collectivits territoriales et le monde associatif.
214

Notamment les services purement sociaux (Guide relatif lapplication aux services dintrt conomique
gnral, 29.4.2013, SWD(2013) 53 final/2), les services durgence fournis par les associations but non lucratif
(considrant 28 de la directive 2014/24/UE) ou encore les services mentionns dans le considrant 118 de la
directive 2014/24/UE.
215 Par exemple, article 20 de la directive

2014/24/UE.

- 122 -

123

proposer et dfinir des modalits concrtes dattribution de financements, notamment


la forme que devrait prendre les dcisions ou les conventions dattribution (clausestypes ou formulations-types), afin que ces financements :

ne puissent pas tre requalifis en commande publique ;

soient conformes au droit des aides dEtat de lUnion europenne. En particulier,


il semble opportun de bien expliquer les possibilits spcifiques offertes par la
notion de service dintrt conomique gnral (SIEG), telle quelle est dfinie
dans la jurisprudence de la Cour de justice de lUnion europenne216 et dans le
paquet Almunia 217. Par exemple, lexistence dun SIEG ncessite plusieurs
conditions telles quun mandat explicite assorti dobligations de service public, et
la compensation financire quelles entranent doit tre conforme certaines
rgles.

La mission fait observer que cette proposition fait cho une piste de rflexion qui avait t
propose par Mme Annie Jarraud-Vergnolle, MM. Andr Lardeux et Paul Blanc, snateurs, dans
le cadre dun rapport dinformation en 2011218 : Il serait utile de former les
fonctionnaires territoriaux au droit europen et la rglementation des subventions
pour enrayer la tendance au tout march public.
Proposition n 36 : Elaborer une documentation spcifique destination des associations
pouvoirs adjudicateurs , crite en concertation avec elles.
La mission recommande llaboration dune documentation spcifique sur la qualification de
pouvoir adjudicateur et les consquences quelle emporte.
Cette documentation permettrait aussi de prciser aux associations concernes les exigences
qui simposent rellement elles selon la taille des marchs quelles souhaitent passer, par
exemple en matire de publicit, afin de sassurer quelles ne simposent pas un degr
dexigence suprieur ce qui est strictement ncessaire en application du droit franais et
europen.
Cette documentation pourrait prendre diffrentes formes :

ajout de chapitres spcifiques des guides existants ;


laboration dune fiche spcifique.

En tout tat de cause, il est recommand que les associations soient consultes avant la
rdaction de cette documentation nouvelle, afin quelles puissent se lapproprier et sassurer
quelle rpond leurs besoins.
2.3.3. Moderniser les procdures applicables aux agrments
Proposition n 37 : Simplifier les procdures de dlivrance des agrments, en adoptant une
srie de mesures de simplification ; clarifier le paysage des agrments, en supprimant les
redondances et en sassurant que les agrments nont pas quune fonction purement
symbolique.
Notamment :

adopter le dcret dapplication pour le tronc commun dagrment ;

216 Arrt de la Cour du 24 juillet 2003 Altmark Trans GmbH.


217

Compos de la communication 2012/C/8/02, du rglement n 360-2012 du 25 avril 2012, de la dcision


2012/21/UE du 20 dcembre 2011 et du document 2012/C/8/03.
218

Rapport d'information n 673 (2010-2011) fait au nom de la commission des affaires sociales, dpos le
28 juin 2011.

- 123 -

124

homogniser les dures de validit des agrments cinq ans et allger les procdures
de renouvellement ;
mettre en uvre la reconnaissance mutuelle entre ministres, dans la pratique, la
rfrence un agrment dlivr par un ministre pouvant dispenser un autre de
dlivrer son propre agrment (le ministre des affaires trangres affirme par exemple
quil tient compte des agrments dlivrs par dautres ministres dans ses relations
avec les associations) ;
verser directement, linitiative de ladministration, les dcisions dagrment et de
renouvellement, dans le dossier Votre Compte Association de lassociation
bnficiaire ;
achever la dconcentration des procdures dagrment, les administrations centrales
nayant vocation instruire que les agrments relatifs aux associations et fdrations
nationales, les autres demandes relevant des prfets.

Proposition n 38 : Permettre aux associations affilies une fdration nationale agre de


se prvaloir de lagrment et des droits quil ouvre, sans quil soit ncessaire que lassociation
locale sollicite son propre agrment, et responsabiliser davantage les fdrations en
contrepartie.
Cette extension serait systmatique et de droit, sauf disposition contraire formellement
inscrite par un ministre dans sa dcision dagrment dlivre une fdration ou structure
nationale.
Le contrle du respect des rgles et du bon usage de lagrment revenant la fdration, cette
mesure contribuerait renforcer la responsabilit des rseaux associatifs et fdratifs. Elle
diminuerait, de plus, pour certains ministres de faon significative, le temps-agent consacr
ces procdures.
Par exemple, lobligation de solliciter un agrment sport ne serait maintenue que pour les
associations sportives non affilies une fdration sportive agre (instruction et dlivrance
par le prfet du sige de lassociation considre), les associations dment affilies en tant
purement et simplement dispenses (voire tant agres de droit au titre de lagrment dont
bnficie la fdration).
2.3.4. Simplifier les procdures relatives la reconnaissance dutilit publique
Les procdures relatives la reconnaissance dutilit publique ont t tablies une poque
o peu dorganismes bnficiaient de cette reconnaissance, et o les modifications statutaires
taient relativement rares, du fait de la stabilit de laction des associations et de leur
environnement.
2.3.4.1. Faciliter lobtention du statut de reconnaissance dutilit publique
Pour faciliter la rdaction des statuts des associations RUP et permettre une adaptation aux
diverses formes des associations demandant la reconnaissance, il est propos de mettre en
place une banque de clauses-type.
Proposition n 39 : Mettre disposition des associations demandant la reconnaissance
dutilit publique une banque de clauses-types permettant de faciliter la rdaction et la
modification des statuts.

- 124 -

125

2.3.4.2. Allger la dmarche de modification des statuts dune association reconnue


dutilit publique
Les modifications des statuts ncessitent la saisine des ministres sectoriels comptents ainsi
que du ministre de lintrieur. Chaque ministre saisi procde sa propre tude du dossier
avec une rapidit variable219, et propose des amendements au texte. Le Conseil dEtat est
ensuite saisi.
Les modifications effectues peuvent ne relever en rien des critres de la RUP, par exemple
favoriser la reprsentation des femmes dans les instances dirigeantes de lassociation. Pour
ces raisons, il est propos une simplification visant mettre un terme lintervention a priori
du Conseil dEtat dans la modification des statuts des associations bnficiant dune
reconnaissance dutilit publique.
Les dirigeants du Comit de la Charte, dont sont membres un certain nombre dassociations
reconnues dutilit publique, ont prcis la mission que les associations font leur possible
pour viter les modifications de statuts, celles-ci tant perues, en plus de leur longueur,
comme trs alatoires.
Le Comit de la Charte a par ailleurs prcis quil lui tait difficile dimposer des normes de
bonne gouvernance ses associations membres, car une partie dentre elles devraient en
consquence modifier leurs statuts, ce qui est aujourdhui considr comme un vritable
parcours du combattant.
Le Comit de la charte a indiqu la mission quil pourrait tre opportun de mettre un terme
au contrle a priori des modifications statutaires des associations reconnues dutilit
publique.
Proposition n 40 : Ne maintenir la procdure actuelle et lintervention du Conseil dEtat que
pour les seules demandes de reconnaissance dutilit publique. Pour les modifications, le
Conseil dEtat interviendrait uniquement a posteriori, dans le cadre du contrle de lgalit
des dcisions administratives220.
A signaler quune rflexion est actuellement en cours entre le ministre de lintrieur et le
ministre de la ville, de la jeunesse et des sports en vue de mettre un terme la tutelle du
ministre de lintrieur sur les fdrations sportives reconnues dutilit publique. Sur le
modle de lUNAF et des UDAF qui jouissent de plein droit de la capacit juridique des
associations reconnues comme tablissement dutilit publique lorsquelles ont obtenu
lagrment du ministre charg de la famille en application de larticle L211-7 du code de
laction sociale et des familles, le fdrations sportives pourraient bnficier de cette mme
capacit juridique ds lors quelles auraient obtenu lagrment du ministre charg des sports.
2.3.4.3. Le ncessaire allgement de la tutelle exerc par ladministration sur les
associations reconnues dutilit publique
Loctroi de la reconnaissance dutilit publique entrane, pour les associations concernes,
une tutelle plus forte de la part des prfectures.

219

La dure dinstruction du ministre de lintrieur est toujours suprieure une anne et peut se prolonger
jusqu trois ou quatre annes . Source : Rapport sur les fdrations sportives reconnues dutilit publique prcit.
220

Une association qui se verrait refuser la modification de ses statuts par le ministre de lintrieur serait en
effet fonde saisir la juridiction administrative dun recours en excs de pouvoir.

- 125 -

126

Ainsi, le prfet dispose dun pouvoir dopposition concernant lacceptation des libralits par
les associations RUP. La prfecture de Paris, ville o 888 associations RUP ont leur sige,
reoit chaque anne prs de 4 000 dossiers de libralits. Le prfet de Paris et de la rgion
Ile-de-France a propos de supprimer ce pouvoir de tutelle, sauf au-del dun certain seuil.
Dans ce schma, les prfets ne seraient alors plus dtenteurs du pouvoir dopposition, par
ailleurs trs peu utilis. Le corollaire de cette libre acceptation pourrait tre lobligation pour
les structures concernes de publier leurs comptes sur un site ddi ou sur leur propre site.
Cette transparence des comptes pourrait complter la transmission des comptes au
reprsentant de lEtat, les possibilits de contrle de celui-ci ntant pas toujours adaptes au
regard du volume de documents recueillis.
Proposition n 41 : Pour les associations reconnues dutilit publique, supprimer le pouvoir
dopposition du prfet pour toute libralit et supprimer en consquence la dclaration de
libralit en prfecture, sauf au-del dun certain montant ou dune certaine frquence sur
une priode donne, et accompagner cette suppression par une obligation de publication des
comptes et des documents sociaux obligatoires, sur un site public ddi et sur le site propre
de lassociation.
Les prfectures sont galement destinataires des actes de disposition (emprunts et
alinations). La prfecture de Paris et de la rgion Ile-de-France a indiqu la mission
quelle prpare environ 250 arrts annuels dautorisation. Il sagit cependant dun exercice
sur lequel le prfet na que peu de visibilit car il ne dispose pas de lensemble des
informations ncessaires pour exercer son contrle :

sagissant des alinations, le prfet a indiqu la mission que son rle se borne dans un
premier temps la saisine des services des domaines qui indiquent le prix du bien en
fonction de la situation du march et, dans un second temps, sassurer que le bien ne
sera pas vendu en-de du prix indiqu.
Le prfet prcise quil sagit dlments financiers et comptables assez spcialiss, et
propose de conduire une rflexion sur larticulation des rles du prfet et du notaire :
par exemple, ce dernier saisirait lui-mme France Domaine pour disposer dlments
relatifs lvolution du bien. Il ne serait habilit procder la cession quen cas de
montant conforme celui de lvaluation de France Domaine. En cas dcart entre celle-ci
et le prix envisag pour la cession, la dcision du prfet serait requise ;
sagissant des emprunts, le prfet de Paris et de la rgion Ile-de-France indique que ses
services examinent la situation financire de lassociation au regard des comptes
transmis annuellement et sassure que dautres emprunts en cours ne vont pas venir
faire obstacle sa capacit de remboursement. Il ajoute que les banques, soucieuses
dviter tout risque de dfaut, conduisent dj une analyse fiable de la sant financire
de la structure ; il semble donc opportun de fixer un seuil en-de duquel la prfecture
serait seulement informe.

Proposition n 42 : Mettre ltude lopportunit de la modification du pouvoir de contrle


du prfet en matire dalination de biens des associations dutilit publique, en confrant un
pouvoir dapprciation et de validation plus tendu aux notaires ; supprimer la procdure
dautorisations demprunts des associations reconnues dutilit publique, en laissant, comme
pour toute entreprise, particulier ou simple association, aux organismes bancaires prteurs,
la comptence dapprcier les capacits de remboursement en adquation avec la situation
financire de la structure emprunteuse.
Le prfet du sige de la structure RUP pourrait ntre inform que dans le cas dun montant
demprunt suprieur un plafond fix.

- 126 -

127

En contrepartie des assouplissements de la rglementation en faveur des associations


reconnues dutilit publique, la mission propose de renforcer leur obligation de transparence
des comptes ainsi que le pouvoir dinvestigation et de contrle des inspections gnrales.
Proposition n 43 : Renforcer lobligation de transparence des comptes des organismes
reconnus dutilit publique et le pouvoir dinvestigation et de contrle des inspections
gnrales.
Cette mesure implique de renforcer lhabilitation confre aux inspections gnrales
interministrielles (IGF, IGA, IGAS) et lIGAENR et ltendre aux autres inspections
gnrales ministrielles, aux fins de contrler les comptes d'emploi des ressources collectes
auprs du public dans le cadre de campagnes menes l'chelon national par les organismes
viss l'article 3 de la loi n 91-772 du 7 aot 1991 relative au cong de reprsentation en
faveur des associations et des mutuelles et au contrle des comptes des organismes faisant
appel la gnrosit publique. Cela permettrait de vrifier la conformit des dpenses
engages par ces organismes aux objectifs poursuivis par l'appel la gnrosit publique.
Il serait galement opportun de prvoir un seuil (par exemple 50 000 ) pour la mise en
uvre de lobligation dtablissement dun compte demploi des ressources collectes par une
association faisant appel la gnrosit publique, en application de la loi n91-772 du
7 aot 1991.
Enfin, il est recommand de prvoir, la suite dun contrle de la Cour des comptes ou dune
inspection gnrale, la possibilit de saisir le ministre charg du budget et de suspendre les
avantages fiscaux lis la RUP.
2.3.5. Encourager et renforcer le bnvolat
La reconnaissance du bnvolat travers la validation des acquis de lexprience (VAE)
constitue une faon de le valoriser et donc de lencourager. Elle est relativement complexe
aujourdhui mais doit tre dveloppe davantage.
La mission formule donc une recommandation visant faciliter le recours par les bnvoles
la VAE :
Proposition n 44 : Renforcer linformation disponible sur la validation des acquis de
lexprience professionnelle ; inciter les fdrations et ttes de rseaux faire la promotion
de la VAE et diffuser des outils de formalisation de lexprience bnvole, dont le
Passeport Bnvole221 .
Le renforcement du bnvolat doit galement sappuyer sur la formation des bnvoles, bien
que le problme de son financement ne soit pas rsolu ce jour.

221

Livret personnel de reconnaissance de lexprience bnvole, le Passeport Bnvole a t dvelopp par


France Bnvolat. Il atteste de lexprience bnvole acquise, et peut tre utilis comme pice justificative
compltant un dossier de VAE. Il permet tout bnvole qui le souhaite de crer une passerelle entre son
exprience associative et son parcours professionnel, et de valoriser les comptences quil a acquises en
association. Cf. http://www.passeport-benevole.org

- 127 -

128

La mission signale cet gard une piste de rflexion, qui na pas pu faire lobjet dune
valuation dans le cadre du prsent rapport. Elle repose sur le fait que des associations ayant
cess leur activit disposent de comptes bancaires inactifs222. En ce qui concerne les
particuliers, la rcente loi du 13 juin 2014 donne une dfinition du compte bancaire inactif
et oblige les banques rechercher les titulaires de comptes dcds par le biais dune
consultation annuelle dun rpertoire de lINSEE. Les comptes inactifs doivent tre transfrs
la Caisse des dpts et consignations lissue dun dlai de 3 ans en cas de dcs du titulaire
du compte (ou lissue dun dlai de 10 ans suivant le dbut de la priode dinactivit du
compte). Les bnficiaires disposent alors dun dlai de 27 ans (ou 20 ans dans le deuxime
cas) pour se manifester auprs de la Caisse des dpts. Au terme de ce dlai, les sommes non
rclames sont transfres ltat.
Il pourrait tre envisag que le dispositif prvu pour les particuliers puisse tre dclin aux
associations, et que les fonds non rclams au terme de la procdure servent au financement
de la vie associative, notamment la formation des bnvoles.
2.3.6. Faciliter la gestion de la fiscalit par les associations
La simplification de la gestion par les associations de leurs obligations fiscales implique de
sassurer que linformation fiscale disponible est suffisamment accessible, didactique et
oprationnelle : cette information doit la fois concerner la rgle fiscale (le fond du droit), les
procdures existantes (notamment le rescrit) et les personnes-ressources (notamment le
correspondant fiscal). Enfin, et surtout, elle doit prvoir des clefs dentre spcifiques aux
associations.
Proposition n 45 : Centraliser sur un site Internet unique linformation relative la fiscalit
des associations et amliorer sa visibilit et son caractre oprationnel.
Les associations doivent pouvoir accder facilement toute linformation concernant les
rgles fiscales qui sappliquent elles. La mission recommande donc la cration dun espace
en ligne regroupant :
la prsentation des rgles fiscales, notamment en matire de caractre lucratif et de
mcnat, avec des exemples concrets et des illustrations oprationnelles, qui
pourraient sinspirer des rponses apportes aux demandes de rescrit, voire consister
en la publication anonymise de certaines de ces rponses ayant une porte
suffisamment large ;

des liens vers les sources lgislatives et rglementaires de la fiscalit des associations ;

la prsentation de la procdure de rescrit et le modle-type de lettre de demande.


La simplification de laccs linformation pourrait aussi se traduire, sur les sites publics
traitant de fiscalit, par des clefs dentre associations menant vers cet espace en ligne,
que ce soit partir du site de ladministration fiscale ou du site gouvernemental ddi aux
associations.
Ce travail pourrait associer ladministration fiscale les services ministriels en charge de la
vie associative et pourrait donner lieu consultation des associations.

222

En effet, elles n'ont pas d'obligation lgale de procder leur dissolution lorsqu'elles cessent leur activit, ni
de dclarer cette dissolution lorsqu'elle est intervenue. Ces comptes bancaires inactifs feraient dans certains cas
lobjet de prlvements annuels de frais de gestion par les tablissements bancaires qui conduisent
progressivement en diminuer le montant.

- 128 -

129

Proposition n 46 : Prciser dans la doctrine fiscale la dfinition de certaines notions


permettant dapprcier si une association peut recevoir des dons ouvrant droit rduction
dimpt, notamment le caractre philanthropique ou humanitaire dune association ou
la notion de cercle restreint de personnes .
La DGFiP met en ligne la doctrine fiscale223, et la mission reconnat cet gard quun vritable
effort de clart et de transparence a t fait au travers des instructions fiscales affrentes, qui
explicitent les rgles fiscales applicables. Cependant, la mission note que certaines notions
importantes pour les associations, telles que celles qui figurent dans la liste des critres
permettant dapprcier si une association peut mettre un reu fiscal ouvrant droit
rduction dimpt au bnfice de ses donateurs224, devraient faire lobjet dune dfinition plus
complte dans linstruction affrente225.
Cest en particulier le cas du caractre philanthropique ou humanitaire dune
association : la mission recommande donc que le contenu sectoriel et gographique de ces
notions soit prcis. La notion de cercle restreint de personnes , qui permet destimer si
une association na pas un primtre daction trop restreint pour tre considre dintrt
gnral , pourrait galement tre prcise.
Proposition n 47 : Promouvoir les correspondants associations des directions
dpartementales et rgionales des finances publiques et faire connatre leur existence et
leurs coordonnes ds la cration de lassociation.
Les correspondants associations de ladministration fiscale peuvent jouer un rle
daccompagnement, dexplicitation et dorientation auprs des associations ; ils prsentent
lavantage de la proximit locale et de lexpertise propre leur fonction ddie aux
associations. Par ailleurs, il est apparu comme important pour les associations quelles
puissent sadresser un agent identifi plutt qu des services administratifs anonymes.
Il est ncessaire de sassurer que les associations connaissent lexistence de ces
correspondants fiscaux. Cela implique diffrentes mesures, notamment :

assurer une trs forte visibilit des correspondants et de leurs coordonnes sur les
sites officiels ddis aux associations et la fiscalit ;
informer les associations en ligne ds leur cration et lorsquelles accomplissent
certaines dmarches pouvant dans certains cas crer des obligations fiscales (premire
embauche par exemple).

223 Site Internet du bulletin officiel des finances publiques

: http://bofip.impots.gouv.fr

224 Dans le cadre du mcnat, prvu aux articles 200 et 238

bis du code gnral des impts ; voir partie 1.2.6.1.

225 Instruction nBOI-IR-RICI-250-10-20-10-20121001.

- 129 -

130

Proposition n 48 : Supprimer les obligations dclaratives lorsquelles sont inutiles.


Les associations percevant certains types de revenus (certains revenus de capitaux mobiliers,
revenus fonciers et bnfices agricoles ou forestiers) sont tenues de les dclarer
ladministration fiscale sur une base annuelle, au moyen du formulaire n2070 (2014)226. La
notice explicative227 associe ce formulaire prcise que seules les associations percevant de
tels revenus228 sont tenues deffectuer cette dclaration.
Or, la mission a constat quun certain nombre dassociations qui nont aucun revenu
font lobjet dune obligation dclarative de la part du service fiscal local auquel elles
sont rattaches (gnralement le service des impts des entreprises). Cette situation, si elle
nest pas gnratrice de graves difficults, constitue une charge de travail (et dinquitude)
inutile, non seulement pour les responsables de ces associations sans revenus, mais aussi
pour les agents de ladministration fiscale.
Cest pourquoi la mission recommande de ne pas crer d obligation dclarative (dans les
systmes dinformation des services fiscaux locaux) pour les associations dont un faisceau
dindices indique quelles nont pas de revenu. Cette dmarche nempche pas, bien entendu,
dinformer les associations de leurs obligations dclaratives, ds lors quelles auraient des
revenus lavenir.
2.3.7. Faciliter lorganisation de manifestations et dactivits
Certaines simplifications sont dj en cours de mise en uvre. Ainsi, la direction
dpartementale de la cohsion sociale de la Loire a cr une plateforme Internet de
dmatrialisation des demandes dautorisations ou de dclarations des preuves sportives
sur le domaine public229 (courses cyclistes, pdestres). Dans ce seul dpartement, on
dnombre pas moins de 500 dclarations et 300 demandes dautorisations en une anne.
La DDCS de la Loire a indiqu la mission que cette plateforme de dmatrialisation tait
appele se gnraliser sur lensemble du territoire national230.
Par ailleurs, un travail interministriel associant le ministre de lintrieur et le ministre de
la ville, de la jeunesse et des sports est actuellement men afin de simplifier les formalits
lies lorganisation de manifestations sportives. Il est ainsi notamment envisag de :

supprimer la dclaration dune manifestation sportive non organise ou autorise par


une fdration agre tout en maintenant un pouvoir de police spciale du prfet sur
les manifestations sportives ;
substituer au rgime dautorisation dune manifestation comportant la participation de
vhicules terrestres moteur se droulant sur un circuit homologu un rgime de
dclaration ;
amnager le rgime des concentrations de vhicules terrestres moteur se droulant
sur la voie publique (dans le respect du code de la route) en crant un seuil au-dessous
duquel elles nont pas tre dclares ;

226 CERFA n11094 * 16.


227 Notice n2070-NOT (2014)

CERFA n50498 # 15.

228 Ds lors que ces revenus ne se rattachent pas lexercice dune activit lucrative.
229 La plate-forme est accessible ici

: http://www.manifestationsportiveloire.fr

230 La plate-forme a galement permis de faciliter le travail des agents publics. De plus,

comme le prcise le centre


de ressources sport dveloppement durable, en sappuyant sur la cartographie de lIGN et les donnes numriques
du conseil gnral de la Loire partenaires de lopration , la plate-forme permet aux organisateurs, aux mairies ou
aux services de scurit de visualiser le parcours dune course, les endroits dangereux o placer des signaleurs, les
itinraires dintervention les plus pertinents .

- 130 -

131

remplacer la demande dautorisation dune manifestation se droulant sur la voie


publique sans participation de vhicules terrestres moteur et avec chronomtrage
par une dclaration.
La mission encourage laboutissement de ces projets de simplification.

Proposition n 49 : Unifier et dmatrialiser le formulaire de dclaration ou dautorisation


dactivits et mettre en place un guichet unique pour en assurer le traitement
En allant plus loin, il serait possible de fusionner et de dmatrialiser les formulaires et
imprims CERFA en une seule et unique dclaration de manifestation prsente sous la
forme dun questionnaire choix multiples pour les diffrentes informations ncessaires :

nature de lvnement : manifestation sportive, concert, loto, braderie ;


lieu : voie fluviale, voie publique, domaine public ;
type de manifestation : avec ou sans vhicules moteurs ;
avec ou sans classement.

De mme la cration dun guichet unique pour le dpt de la dclaration constituerait une
mesure de simplification bienvenue.
Proposition n 50 : Supprimer lobligation de dclaration des tablissements dactivits
physiques et sportives.
Le comit interministriel pour la modernisation de laction publique (CIMAP) du
17 juillet 2013 avait act cette mesure, que la mission rappelle pour mmoire.
En effet, le code du sport impose aux responsables dtablissements dactivits physiques et
sportives o sont pratiques une ou plusieurs activits physiques et sportives de dclarer
leur activit lautorit administrative deux mois au moins avant leur ouverture
(articles L.322-3 et R.322-1). Or, selon le directeur des sports, cette obligation est de moins
en moins comprise par les agents des DDCS et DDCSPP chargs de procder aux dclarations
mais galement des dclarants qui ne connaissent pas les limites de celle-ci ou la confondent
avec dautres procdures (agrment sport ou dclaration des quipements).

- 131 -

132

3. Liste des propositions


Les travaux de la mission ont permis daboutir une liste de 50 propositions de
simplification. Cependant, il est ncessaire de rappeler au pralable que ces propositions
doivent sinscrire dans un cadre de rflexion plus large.
Cest pourquoi les trois grandes convictions qui ont t exprimes de manire dtaille dans
la lettre de transmission au Premier ministre (place en tte du rapport) sont rappeles ici :
Conviction n1 : Refonder et renouveler la gouvernance de laction publique envers les
associations et avec elles, notamment par la mise ltude de la cration dun oprateur
unique commun, qui consoliderait tous les moyens publics daccompagnement et de
financement des associations.
Conviction n2 : Redfinir le champ de la commande publique, devenu trop extensif, qui
conduit la marchandisation dactivits dintrt gnral, et exclut de plus en plus
dassociations de laccs aux financements publics, y compris dans des secteurs
traditionnellement non marchands et propices lengagement civique.
Conviction n3 : Repenser la fiscalit des associations dans sa globalit pour mettre fin la
complexit et aux incertitudes quelle peut gnrer, en envisageant un rapprochement avec
certains lments de la fiscalit des entreprises, qui gnre de la transparence et soit
respectueux des objectifs distincts des uns et des autres.
Les 50 propositions du rapport sont prsentes ci-aprs pour mmoire, sous forme de liste :
Proposition n 1 : Renforcer la gouvernance des politiques relatives la vie associative,
notamment en matire de simplification, en sappuyant, au plan national, sur un rseau de
hauts fonctionnaires la vie associative nomms par les ministres dans chacun des
ministres concerns et au niveau territorial sur un rseau de dlgus dpartementaux la
vie associative, nomms par les prfets.
Proposition n 2 : Crer au sein de la DJEPVA une cellule lgre et permanente, ddie
exclusivement lappui et lanimation interministrielle de la vie associative, sous lautorit
du haut-fonctionnaire la vie associative.
Proposition n 3 : Mettre en uvre dans les six mois larticle 63 de la loi du 31 juillet 2014
relative lconomie sociale et solidaire qui scurise lexistence du Haut conseil la vie
associative (HCVA), un dcret devant prciser son objet, sa composition et ses modes de
saisines.
Proposition n 4 : Mettre ltude le rapprochement des dispositifs existants de financement
et daccompagnement des associations.
Proposition n 5 : Imposer une obligation de concertation, ds la phase amont du projet,
associant systmatiquement les usagers du service dvelopper (associations utilisatrices et
services traitant au plan national et dconcentr), ainsi que les reprsentants des collectivits
lorsque le service dvelopp les concerne directement ou indirectement.
Proposition n 6 : Imposer, pour les agents des services en contact avec les associations, des
modules de formation la vie associative et des stages dimmersion, dans le cadre de leur
formation initiale et continue.
Proposition n 7 : A court terme, dmatrialiser et rendre automatique lattribution du
numro SIREN lors de laccomplissement dune dmarche qui le rend ncessaire.

- 132 -

133

Proposition n 8 : A plus long terme, viser la mise en place dun numro didentit unique
tout au long de la vie de lassociation.
Proposition n 9 : Crer un comit de pilotage dmatrialisation des dmarches
associatives comprenant en son sein des reprsentants des collectivits locales et des
associations.
Proposition n 10 : Crer un vritable compte association compltement dmatrialis et
multifonctions.
Proposition n 11 : Augmenter le confort dutilisation des outils en ligne en cours de
dveloppement en les faisant tester par un panel dusagers.
Proposition n 12 : Informer les responsables et les bnvoles associatifs sur lexistence des
nouvelles procdures dmatrialises, ds la cration de lassociation et lors des formations
quils suivront.
Proposition n 13 : Explorer et dvelopper le concept daides publiques simplifies et
lintgrer au portail e-subvention. A terme, grce un tel systme, lassociation aurait
uniquement donner son numro SIREN pour toute la partie identification et
renseignements gnraux de son dossier de subvention et pourrait se concentrer sur la
description de laction financer.
Proposition n 14 : Crer un coffre-fort en ligne rattach Votre Compte Association et
permettre aux associations den rendre tout ou partie disponible aux partenaires publics et
notamment aux financeurs.
Proposition n 15 : Sassurer que le Haut conseil la vie associative puisse jouer un rle de
veille et de contrle en matire de simplification et de poids des normes, notamment au
moment des tudes dimpact.
Proposition n 16 : Dpnaliser lobligation lgale de tenir jour un registre spcial.
Proposition n 17 : Supprimer le pouvoir dopposition du prfet linscription dune
association en Alsace-Moselle.
Proposition n 18 : Etudier la possibilit de mettre en place une mthode, dans la gestion
des rpertoires tenus par ladministration, permettant didentifier les associations qui
pourront tre considres comme tant en sommeil dans les prsentations et les
comptabilisations sappuyant sur ces rpertoires.
Proposition n 19 : Faire des DLA un acteur pivot de laccompagnement des associations
dans un domaine central de leur fonctionnement et de leur dveloppement, savoir lemploi,
pris sous tous ses aspects (cration du premier emploi ; aspects juridiques, RH, modle
conomique, management).
Proposition n 20 : Consolider le portail associations.gouv.fr .
Proposition n 21 : Etablir un dossier de demande de subvention unique et harmoniser les
exigences documentaires entre tous les financeurs publics.
Proposition n 22 : Adapter les procdures aux montants de subventions demands,
notamment par linstauration de seuils, et relever le seuil de 23 000 entranant obligation
de conclure une convention.
Proposition n 23 : Renforcer la visibilit des associations sur leur financement court et
moyen terme, en encourageant la pluri-annualit et en incitant le financeur informer
lassociation de son intention ventuelle de ne pas renouveler la convention six mois avant
son terme.
Proposition n 24 : Sans prjudice de la perspective de faire converger les dispositifs de
formation des bnvoles et daccompagnement des associations, rationaliser les modes
dintervention du FONJEP et mobiliser ces financements au service du dveloppement du
projet associatif par lemploi.
Proposition n 25 : Ne pas diminuer les subventions accordes une association au prtexte
quelle a obtenu un excdent lanne prcdente, ds lors que cet excdent est raisonnable.

- 133 -

134

Proposition n 26 : Accepter de financer les charges de fonctionnement, y compris lors de


lattribution de subventions des projets ou des actions sinscrivant dans la mise en uvre
de politiques publiques.
Proposition n 27 : Encourager la rduction des dlais entre la dcision dattribution et le
versement de la subvention, afin de prvenir les difficults de trsorerie des associations.
Proposition n 28 : Faciliter les procdures de contrle et dvaluation, en encourageant
notamment la coordination entre financeurs et en diminuant le nombre dindicateurs suivis.
Proposition n 29 : Encourager la logique de guichet unique ou de confrence des
financeurs dans linstruction des demandes de subventions.
Proposition n 30 : Exploiter toutes les possibilits de simplifications offertes par le droit
europen pour la gestion de la programmation 2014-2020 des fonds structurels, notamment
les cots simplifis et le versement plus rapide des fonds aux bnficiaires.
Proposition n 31 : Mettre en place un systme de subvention en ligne accessible toutes les
associations.
Proposition n 32 : Rendre obligatoire la participation des services et oprateurs de lEtat au
systme de subvention en ligne et encourager les autres acteurs y adhrer.
Proposition n 33 : Offrir de nouvelles fonctionnalits en ligne pour couvrir lensemble de la
procdure de subvention.
Proposition n 34 : Inviter les associations participer une consultation loccasion de la
transposition des nouvelles directives marchs publics .
Proposition n 35 : Renforcer linformation auprs des collectivits territoriales, pour
limiter le risque dun recours injustifi aux procdures de la commande publique.
Proposition n 36 : Elaborer une documentation spcifique destination des associations
pouvoirs adjudicateurs , crite en concertation avec elles.
Proposition n 37 : Simplifier les procdures de dlivrance des agrments, en adoptant une
srie de mesures de simplification ; clarifier le paysage des agrments, en supprimant les
redondances et en sassurant que les agrments nont pas quune fonction purement
symbolique.
Proposition n 38 : Permettre aux associations affilies une fdration nationale agre de
se prvaloir de lagrment et des droits quil ouvre, sans quil soit ncessaire que lassociation
locale sollicite son propre agrment, et responsabiliser davantage les fdrations en
contrepartie.
Proposition n 39 : Mettre disposition des associations demandant la reconnaissance
dutilit publique une banque de clauses-types permettant de faciliter la rdaction et la
modification des statuts.
Proposition n 40 : Ne maintenir la procdure actuelle et lintervention du Conseil dEtat que
pour les seules demandes de reconnaissance dutilit publique. Pour les modifications, le
Conseil dEtat interviendrait uniquement a posteriori, dans le cadre du contrle de lgalit
des dcisions administratives.
Proposition n 41 : Pour les associations reconnues dutilit publique, supprimer le pouvoir
dopposition du prfet pour toute libralit et supprimer en consquence la dclaration de
libralit en prfecture, sauf au-del dun certain montant ou dune certaine frquence sur
une priode donne, et accompagner cette suppression par une obligation de publication des
comptes et des documents sociaux obligatoires, sur un site public ddi et sur le site propre
de lassociation.
Proposition n 42 : Mettre ltude lopportunit de la modification du pouvoir de contrle
du prfet en matire dalination de biens des associations dutilit publique, en confrant un
pouvoir dapprciation et de validation plus tendu aux notaires ; supprimer la procdure
dautorisations demprunts des associations reconnues dutilit publique, en laissant, comme
pour toute entreprise, particulier ou simple association, aux organismes bancaires prteurs,

- 134 -

135

la comptence dapprcier les capacits de remboursement en adquation avec la situation


financire de la structure emprunteuse.
Proposition n 43 : Renforcer lobligation de transparence des comptes des organismes
reconnus dutilit publique et le pouvoir dinvestigation et de contrle des inspections
gnrales.
Proposition n 44 : Renforcer linformation disponible sur la validation des acquis de
lexprience professionnelle ; inciter les fdrations et ttes de rseaux faire la promotion
de la VAE et diffuser des outils de formalisation de lexprience bnvole, dont le
Passeport Bnvole .
Proposition n 45 : Centraliser sur un site Internet unique linformation relative la fiscalit
des associations et amliorer sa visibilit et son caractre oprationnel.
Proposition n 46 : Prciser dans la doctrine fiscale la dfinition de certaines notions
permettant dapprcier si une association peut recevoir des dons ouvrant droit rduction
dimpt, notamment le caractre philanthropique ou humanitaire dune association ou
la notion de cercle restreint de personnes .
Proposition n 47 : Promouvoir les correspondants associations des directions
dpartementales et rgionales des finances publiques et faire connatre leur existence et
leurs coordonnes ds la cration de lassociation.
Proposition n 48 : Supprimer les obligations dclaratives lorsquelles sont inutiles.
Proposition n 49 : Unifier et dmatrialiser le formulaire de dclaration ou dautorisation
dactivits et mettre en place un guichet unique pour en assurer le traitement
Proposition n 50 : Supprimer lobligation de dclaration des tablissements dactivits
physiques et sportives.

- 135 -

ANNEXES

LISTE DES ANNEXES

ANNEXE I :

LETTRE DE MISSION

ANNEXE II :

LISTE DES PERSONNES RENCONTRES

ANNEXE III :

LISTE DES SIGLES

ANNEXE IV :

LISTE DES AGRMENTS

ANNEXE V :

OUTILS ET SERVICES PUBLICS DINFORMATION, DE CONSEIL ET


DACCOMPAGNEMENT

ANNEXE VI :

DVELOPPEMENTS SECTORIELS SUR LACCUEIL COLLECTIF DE


MINEURS ET LINSERTION SOCIALE

ANNEXE I

Lettre de mission

Annexe I

Annexe I

ANNEXE II

Liste des personnes auditionnes ou


rencontres

SOMMAIRE

1.

ASSOCIATIONS..................................................................................................................................... 1
1.1. Reprsentation nationale....................................................................................................................... 1
1.2. Associations de la rgion Aquitaine .................................................................................................. 4

2.

EXPERTS ................................................................................................................................................ 5

3.

ADMINISTRATIONS ........................................................................................................................... 7
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.

Services du premier ministre ............................................................................................................... 7


Ministre de lintrieur ........................................................................................................................... 7
Ministre des droits des femmes, de la ville, de la jeunesse et des sports ........................ 8
Ministre des finances et des comptes publics et ministre de lconomie, du
redressement productif et du numrique....................................................................................... 8
3.5. Ministre du travail, de lemploi et du dialogue social .............................................................. 9
3.6. Ministre de l'cologie, du dveloppement durable et de l'nergie et ministre
de lgalit des territoires et du logement ...................................................................................... 9
3.7. Ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la
recherche ...................................................................................................................................................... 9
3.8. Ministre des affaires trangres et du dveloppement international ........................... 10
3.9. Ministre de la culture et de la communication ........................................................................ 10
3.10. . Ministre des outres mers ............................................................................................................... 10
3.11. . Ministre des affaires sociales et de la sant ........................................................................... 10
3.12. . Prfecture et services dconcentrs de la rgion Aquitaine ............................................. 11
3.13. . Prfecture et services dconcentrs de la rgion Centre ................................................... 11
4.

COLLECTIVITS TERRITORIALES .............................................................................................. 12

Annexe II

1. Associations
1.1. Reprsentation nationale

ANIMAFAC

Mme Coline Vanneroy, dlgue gnrale


Mme Camille Legault, directrice

Centres d'entranement aux mthodes d'ducation active

Mme Anne-Claire Devoge, directrice nationale en charge des activits et de la prospective

Comit de la Charte

M. Grard de la Martinire, prsident


Mme Nathalie Blum, directrice gnrale

Comit d'tude et de liaison des associations vocation agricole et rural

Mme Brigitte Giraud, prsidente, vice-prsidente du mouvement associatif

Comit national des acteurs de prvention spcialise

M. Richard Pierre, prsident

Comit national de liaison des coordinations associatives fminines et


fministes)

Mme Brigitte Martel Baussant, prsidente, vice-prsidente du Mouvement associatif RhneAlpes, membre de la commission nationale des droits de lhomme

Comit national de liaison des rgies de quartier

M. Zinn Din Boukhenaissi, dlgu gnral

Comit national olympique et sportif franais

M. Denis Masseglia, prsident

Conso France

Mme Ludivine Coly, vice-prsidente


M. Marc Lagae, membre
M. Manuel Messey, membre

Consommation Logement Cadre de Vie

M. Franois Carlier, dlgu gnral


-1-

Annexe II

Coordination des associations de dveloppement conomique et culturel et social

M. Michel Baron, prsident

Coordination des fdrations des associations de culture et de communication

M. Alain de la Bretesche, prsident


Marie-Claire Martel, secrtaire gnrale

Coordination Justice et droits de lhomme

M. Denis LHour, Directeur Gnral de Citoyen & Justice

Coordination nationale des associations franaises de jeunesse et d'ducation


populaire

Mme Irne Pquerul, prsidente

Coordination Sud

M. Jean-Louis Vielajus, prsident


Mme Bndicte Hermeulin, directrice
Mme Karine Meaux, responsable du ple appui et renforcement des organisations non
gouvernementales

Fdration des centres sociaux et socioculturels de France

M. Franois Vercoutere, dlgu gnral

Fdration franaise de football

M. Romuald Nguyen, responsable des affaires institutionnelles


M. Aurlien Saintoul, service des affaires institutionnelles

Fdration sportive et culturelle de France

Mme Gladys Bzier, directrice des services


Mme Laurence Sauvez, directrice technique nationale

France Bnvolat

Mme Brigitte Duault, dlgue gnrale

Fonds de coopration de la jeunesse et de lducation populaire

M. Yann Lasnier, prsident

-2-

Annexe II

Jeunesse au Plein Air

Mme Anne Carayon, directrice gnrale


M. Jacques Durand, prsident

La Fonda

Mme Charlotte Debray, dlgue gnrale


Ligue de lenseignement
M. Nicolas Sadoul, secrtaire national

Mouvement associatif

Mme Nadia Bellaoui, prsidente


Mme Frdrique Pfruner, dlgue gnrale du Mouvement associatif
M. Michel Machicoane, secrtaire gnral du Mouvement associatif Rhne-Alpes
Mme Claire Bizet, directrice adjointe du Mouvement associatif Picardie

Mouvement Rural de Jeunesse Chrtienne

M. Simon Besnard, Prsident


M. Bertrand Coly, Secrtaire Gnral

Rseau national des maisons des associations

M. Luc de Backer, prsident


M. Alain Detolle, vice-prsident

Union des employeurs de lconomie sociale

M. Bruno Mounier, adhrent et membre expert du conseil de simplification


M. Sbastien Darrigand, dlgu gnral

Union nationale des associations de tourisme

M. Sylvain Crapez, dlgu fdral

Union nationale des associations familiales

M. Stphane Bernardelli, administrateur


Mme Claire Mnard, charge des relations parlementaires
Mme Julie Jeannin, charge de mission des affaires conomiques.

-3-

Annexe II

Union nationale du sport scolaire


M. Laurent Petrynka, directeur

M. Laurent Lejeune, directeur des ressources humaines

Union nationale interfdrale des uvres et organismes privs sanitaires et


sociaux et associations membres

M. Benot Menard, directeur gnral


M. Thierry Couvert Leroy, directeur de lanimation
M. Hubert Pnicaud, association des paralyses de France
M. Olivier Lebel, directeur gnral de Mdecin du Monde
Mme Alexandra Christides, directrice de la fdration des coles de parents et dducateurs
M. Mebarek Karar, dlgu gnral de la fdration nationale vacances et familles
Mme Sylvie Matthieu, directrice de lunion rgionale interfdrale des uvres et organismes
sanitaires et sociaux de Lorraine
M. Bernard Lacharme, directeur gnral de la fdration des PACT

1.2. Associations de la rgion Aquitaine


M. Michel Appriou, directeur, CROS
M. Jean-Louis Belot-Patrois, trsorier, IREPS
Mme Marie Bidet, dlgue rgionale, FNARS
Mme Marie-Th Carton, prsidente, URAPEI
M. Herv Cazenabe, directeur, Graine Aquitaine
M. Laurent Garrau, dlgu rgional, URHAJ
M. David Gualandi, dlgu rgional, EEDF
Mme Dominique Hofmann, prsidente, MNE
M. Stphane Pardonnet, directeur, Aquitaine Active
Mme Constance de Peyrelongue, dlgue rgionale, ARML
Mme Emilie Peytavin, dispositif local daccompagnement, ATIS
Mme Laurence Reiss, diretrice, CIDFF Gironde
Mme Christine Roman, directrice, PQA
Mme Claudette Rousseli, prsidente, CRAJEP
M. Eric Roux, prsident, RAMA
M. Grard Saubion, prsident, PEP 40
M. Jean-Daniel Toureille, directeur de projets, CPCV

-4-

Annexe II

2. Experts

Agence centrale des organismes de scurit sociale

M. Jean-Louis Rey, directeur gnral


Mme Evelyne Fleuret, sous-directrice de la gestion et de la modernisation des comptes
cotisants

Chercheurs et universitaires

M. Lionel Prouteau, laboratoire dconomie et de management de Nantes-Atlantique,


Universit de Nantes
Mme Viviane Tchernonog, CNRS et centre dconomie de la Sorbonne

Caisse nationale des allocations familiales

M. Daniel Lenoir, directeur gnral


M. Frdric Marinacce, directeur des politiques familiale et sociale
Mme Patricia Chantin, charge de mission

Compagnie nationale des commissaires aux comptes

M. Philippe Guay, commissaire aux comptes, vice-prsident du groupe de travail Associations


M. Yannick Ollivier, commissaire aux comptes, prsident de la commission Dveloppement
Mme Claudine Jasson, conseiller technique en charge du groupe de travail Associations
Mme Eva Aspe, charge dtudes

Mme

Conseil conomique, social et environnemental


Edith Arnoult-Brill, vice-prsidente

Mme Bnnice Jond, membre


Conseil conomique, social et environnemental rgional dAquitaine
M. Luc Paboeuf, prsident
M. Wilfried Grounon, directeur dlgu

Crdit coopratif

M. Hugues Sibille, vice-prsident


Mme Valrie Vitton, directrice

Crdit Mutuel

Mme Marie-Christine Caffet, directrice du dveloppement


Mme Martine Gendre, responsable march des organismes but non lucratif
M. Grard Leseul, responsable du dpartement, relations institutionnelles et internationales

-5-

Annexe II

Haut Conseil la vie associative

Mme Jolle Bottalico, prsidente


Mme Chantal Bruneau, secrtaire gnrale par intrim
M. Thierry Guillois, prsident de la commission juridique, avocat
Fondation de France
M. Francis Charhon, directeur gnral

MAIF

M. Dominique Mah, prsident-directeur gnral


M. Yves Delbancut, directeur Associations et Collectivits

Mairie dOrlans

M. Jean-Pierre Gabelle, conseiller municipal, dlgu la vie associative, aux ftes de


Jeanne dArc, lanimation des quais
M. Olivier Ravoire, directeur du bureau du cabinet

-6-

Annexe II

3. Administrations
3.1. Services du premier ministre
Secrtariat gnral du Gouvernement
M. Yasser Abdoulhoussen, charg de mission

Direction de linformation lgale et administrative


M. Johny Marcel, responsable du ple information administrative et administration
numrique

Secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique

M. Nicolas Conso, chef du service innovation et services aux usagers


Mme Cline Andronikos, chef de projet, mission dveloppement de ladministration numrique
M. Philippe Vrignaud, responsable Dites-le nous une fois
Commission interministrielle de coordination des contrles portant sur les
oprations cofinances par les fonds europens
M. Jean-Louis Rouquette, inspecteur gnral des finances, prsident

M. Franois Brun, inspecteur gnral des affaires sociales


Commissariat gnral l'galit des territoires
Florence Clermont-Brouillet, Conseillre dveloppement
europennes

Mme

rgional

et

politiques

M. Olivier Forner, directeur de programme


Mme Clie Dabry, membre de la mission des affaires europennes
M. Stphane Nottin, charg de mission

3.2. Ministre de lintrieur

Direction des liberts publiques et des affaires juridiques

M. Eric Tison, sous-directeur des liberts publiques


M. Patrick Audebert, chef du bureau des associations et fondations

Direction gnrale des collectivits locales

M. Guillaume Robillard, chef du bureau des services publics locaux


M. Stphane Monet, adjoint au chef du bureau des services publics locaux
M. Anne Wermelinger, bureau des services publics locaux
M. Adeline Latige-Zabulon, bureau des interventions conomiques et de l'amnagement du
territoire

-7-

Annexe II

3.3. Ministre des droits des femmes, de la ville, de la jeunesse et des sports
Direction de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative
M. Jean-Benot Dujol, dlgu interministriel la jeunesse, directeur

M. Charles-Aymeric Caffin, chef de bureau, bureau du dveloppement de la vie associative, du


volontariat et du bnvolat (B2)
M. Jean-Franois Moritz, Responsable Systme d'Information
Direction des sports
M. Thierry Mosimann, directeur des sports

Mme Claudie Sagnac, Adjointe au directeur, cheffe de service


Centre national pour le dveloppement du sport
M. Jean-Franois Guillot, directeur gnral

Mme Agathe Barbieux, chef du dpartement des financements dconcentrs

3.4. Ministre des finances et des comptes publics et ministre de lconomie,


du redressement productif et du numrique

Direction gnrale des finances publiques

M. Bruno Parent, inspecteur gnral des finances, directeur gnral


M. Jean-Luc Baron-Maurin, chef de service, service juridique de la fiscalit
M. Patrice Laussucq, sous-directeur, sous-direction JF 2. Contentieux des impts des
professionnels
M. Olivier Lefoulon, chef de bureau, bureau JF 2C. Contentieux et recours gracieux relatifs aux
taxes sur le chiffre d'affaires
Direction de la lgislation fiscale
M. Antoine Magnant, sous-directeur, sous-direction D Fiscalit des transactions

M. Vincent Petit, adjoint au chef de bureau, bureau D1 Droit commun de la TVA


communautaire
M. Stphane Crange, chef de bureau, bureau B2 Fiscalit directe des entreprises
M. Sylvain Bergamini, chef de section, bureau B2 Fiscalit directe des entreprises
Inspection gnrale des finances
M. Jean-Pierre Jochum, inspecteur gnral des finances

Institut de la statistique et des tudes conomiques


M. Christophe Alviset, inspecteur gnral
Mme Pierrette Schuhl, chef adjoint du dpartement Rpertoires, infrastructures et statistiques
structurelles

M. Frdric Tardieu, Chef de la Division Rpertoire interadministratif SIRENE

-8-

Annexe II

Direction des affaires juridiques

M. Jean Maa, directeur


Mme Cline Frackowiak, adjointe au chef de bureau, bureau de la rglementation gnrale de
la commande publique
Mme Aude Lambotin, consultante marchs publics
Direction du budget
M. Roger Moreau, chef de bureau, bureau 8BCJS

3.5. Ministre du travail, de lemploi et du dialogue social


Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle
Claire Descreux, cheffe de service, adjointe la dlgue gnrale, dlgation gnrale
lemploi et la formation professionnelle

Mme

Mme Corinne Vaillant, sous-directrice du fonds social europen


M. Samuel Berger, chef de la mission insertion professionnelle
Mme Stphanie Veloso, chef de mission ingnierie de lemploi
Mme Vronique Gallo, chef de la mission des affaires financires et juridiques, sous-direction
du fonds social europen
M. Jean-Michel Mazouth, adjoint, sous-direction financement et modernisation

3.6. Ministre de l'cologie, du dveloppement durable et de l'nergie et


ministre de lgalit des territoires et du logement
Secrtariat gnral
M. Benot Piguet, conseiller, cabinet du secrtaire gnral, secrtariat gnral

M. Jean-Marc Fernandez, chef de bureau, bureau des associations

3.7. Ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la


recherche

Direction gnrale de lenseignement scolaire

M. Guy Wass, chef du service du budget, de la performance et des tablissements, avec ses
collaborateurs
M. Pierre Dupont, chef du bureau des actions ducatives, culturelles et sportives
Mme Anna Agelas, adjointe au chef du bureau B1-3

-9-

10

Annexe II

3.8. Ministre des affaires trangres et du dveloppement international


Direction des franais ltranger et de ladministration consulaire
M. Jean-Marc Chtaigner, directeur gnral adjoint de la Mondialisation, du Dveloppement et
des Partenariats
M. Xavier Crpin, chef de la dlgation pour les relations avec la socit civile et les
partenariats

3.9. Ministre de la culture et de la communication

Secrtariat gnral

Mme Lucie Muniesa, directrice, secrtaire gnrale adjointe


M. Jean-Philippe Mochon, chef du service des affaires juridiques et internationales
Mme Mathilde Guillarme, chef du dpartement de la modernisation
Mme Marion Barrois, charge de mission affaires juridiques

Direction gnrale de la cration artistique

Mme Patricia Landour, sous-directrice des affaires financires et gnrales

3.10. Ministre des outres mers


M. Mathieu Lefebvre, adjoint au sous-directeur des politiques publiques
Mme Marie-Pierre Lemazurier, charge des subventions, bureau de la cohsion sociale, de la
sant et de l'enseignement
Mme Lisa Chastagnol, charge de mission "jeunesse et sports", bureau de la cohsion sociale,
de la sant et de l'enseignement
Mme Tiphaine Podan, juriste, bureau du droit public et des affaires institutionnelles

3.11. Ministre des affaires sociales et de la sant

Direction gnrale de la sant

Mme Juliette Mauro, chef de la division des agences de sant, du partenariat et de la


concertation
Mme Danielle Golinelli, chef de la mission dappui aux agences rgionales de sant, des
partenariats et de la dmocratie sanitaire
Mme Catherine Curtenelle, charge des relations avec les associations et le collectif
interassociatif sur la sant

- 10 -

Annexe II

11

3.12. Prfecture et services dconcentrs de la rgion Aquitaine


Mme Marie-Franoise Lecaillon, secrtaire gnrale aux affaires rgionales
M. Patrick Bahegne, directeur rgional, DRJSCS
M. Christian Belguiral, responsable du ple jeunesse et vie associative, DRJSCS
Mme Isabelle Chevallier, chef dunit nutrition offre alimentaire, DRAAF
Mme Dominique Collin, dlgue rgionale aux droits des femmes et l'galit
M. Christophe Debove, directeur, DDCSPP Landes
M. Franois Deffrasnes, directeur adjoint, DRAC
Mme Chantal Demongin, charge de mission la mission partenariats et promotion du
dveloppement durable, DREAL
M. Dominique Deviers, directeur adjoint, DREAL
Mme Monique Lafon, charge de mission, SGAR
M. Yann Le Formal, directeur adjoint, DRJSCS
M. Jacques Lombart, chef division des affaires juridiques, DRFiP
Mme Marie-Jos Pailleau, directrice adjointe, DIRECCTE
Mme Isabelle Pantebre, directrice, DDCSPP Gironde
M. Nicolas Portolan, directeur de loffre de soins et de lautonomie, ARS
Mme Frdrique Salsmann, secrtaire gnral adjointe, rectorat
Mme Sirat-Trezeguet, dlgue du prfet de la Gironde la politique de la ville, en charge des
relations avec les associations

3.13. Prfecture et services dconcentrs de la rgion Centre


M. Pierre-Etienne Bisch, prfet
M. Maurice Barate, secrtaire gnral
M. Marcel Assale chef de service en charge du suivi des associations, DRFiP
M. Frdric Chavaroche, correspondant associations, DRFiP
Mme Maryvonne Grard, division des professionnels et du contrle
Mme Christine Diacon, directrice adjointe, DRAC
M. Patrick Donnadieu, directeur, DDCS Loiret
M. Benot Germain, inspecteur de la jeunesse et des sports, dlgu dpartemental la vie
associative
Mme Marie-Ccile Roulin, greffe des associations

- 11 -

12

Annexe II

4. Collectivits territoriales

Mme

Conseil gnral de la Gironde


Isabelle Dexpert, vice-prsidente
Conseil rgional dAquitaine

Mme Emmanuelle Ajon, conseillre rgionale


Mme Brnice Vincent, vice-prsidente en charge de lconomie sociale et solidaire et de
linnovation sociale
M. Marc Le Mercier, directeur des sports, de la jeunesse et de la solidarit
Mme Cline Laroche, responsable du service conomie sociale et solidaire
Conseil rgional du Centre
M. Bastien Rousset, charg de mission Associations

Conseil rgional dIle-de-France

M. Eddie At, conseiller rgional Ile de France, dlgu spcial auprs du prsident, charg de
la modernisation de laction publique
Mme Laurie Prat, chef de service

- 12 -

ANNEXE III

Liste des sigles

Annexe III

ACI

Atelier et chantier dinsertion

ACM

Accueil collectif de mineur

ACOSS

Agence centrale des organismes de scurit sociale

AELE

Association europenne de libre change

AI

Associations intermdiaires

AMF

Association des maires de France

APE

Activit principale exerce

APS

Aides publiques simplifies

ARUP

Association reconnue dutilit publique

BAFA

Brevet daptitude aux fonctions danimateur en accueils collectifs de mineur

BAFD

Brevet daptitude aux fonctions de directeur en accueils collectifs de mineur

CAF

Caisse dallocations familiales

CDD

Contrat dure dtermine

CDI

Contrat dure indtermine

CEA

Chque emploi associatif

CEE

Contrat dengagement ducatif

CES

Contrat emploi-solidarit

CGET

Commissariat gnral lgalit des territoires

CICC

Commission interministrielle de coordination des contrles portant sur les


oprations cofinances par les fonds structurels europens

CICE

Crdit dimpt comptitivit emploi

CIMAP

Comit interministriel pour la modernisation de laction publique

CLAP

Connaissance locale de lappareil productif

CNAF

Caisse nationale des allocations familiales

CNCRES

Conseil national des chambres rgionales de l'conomie sociale et solidaire

CNDS

Centre national pour le dveloppement du sport

CNLRQ

Comit national de liaison des rgies de quartier

CNRS

Centre national de la recherche scientifique

CNVA

Conseil national de la vie associative

CPO

Convention pluriannuelle dobjectifs

CRIB

Centre de ressources dinformation des bnvoles

DAJ

Direction des affaires juridiques

DDCS

Direction dpartementale de la cohsion sociale

DDCSPP

Direction dpartementale de la cohsion sociale et de la protection des


populations
-1-

Annexe III

DDVA

Dlgu dpartemental la vie associative

DGEFP

Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle

DGFiP

Direction gnrale des finances publiques

DGME

Direction gnrale de la modernisation de lEtat

DIES

Dlgation interministrielle l'innovation sociale et l'conomie sociale

DILA

Direction de linformation lgale et administrative

DJEPVA

Direction de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative

DLA

Dispositif local daccompagnement

DRAC

Direction rgionale des affaires culturelles

DREES

Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques

DSP

Dlgation de service public

EI

Entreprise dinsertion

ERP

Etablissement recevant du public

ESS

Economie sociale et solidaire

ETP

Equivalent temps plein

ETPT

Equivalent temps plein travaill

ETTI

Entreprise de travail temporaire dinsertion

EURL

Entreprise unipersonnelle responsabilit limite

FEADER

Fonds europen agricole pour le dveloppement rural

FEDER

Fonds europen de dveloppement rgional

FONJEP

Fonds de coopration de la jeunesse et de lducation populaire

FRUP

Fondation reconnue dutilit publique

FSE

Fonds social europen

HCVA

Haut conseil la vie associative

HFDD

Haut-fonctionnaire au dveloppement durable

IAE

Insertion par lactivit conomique

IFOP

Institut franais dopinion publique

IGA

Inspection gnrale de ladministration

IGAENR

Inspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la


recherche

IGAS

Inspection gnrale des affaires sociales

IGF

Inspection gnrale des finances

IGJS

Inspection gnrale de la jeunesse et des sports

-2-

Annexe III

INJEP

Institut national de la jeunesse et de lducation populaire

INSEE

Institut national de la statistique et des tudes conomiques

ISBSLM

Institutions sans but lucratif au service des mnages

JOUE

Journal officiel de lUnion europenne

JPA

Jeunesse au plein air

JSI

Jeunesse et solidarit internationale

MAIA

Mission daccueil et dinformation des associations

MAP

Modernisation de laction publique

MSA

Mutualit sociale agricole

NIC

Numro interne de classement

OPCA

Organisme paritaire collecteur agr

OVELJ

Observatoire des vacances et des loisirs des enfants et des jeunes

PAIO

Permanences daccueil, dinformation et dorientation

PAP

Projet annuel de performance

PCS

Professions et catgories socioprofessionnelles

PIB

Produit intrieur brut

PIL

Programme dinsertion locale

PLIE

Plan local pluriannuel pour linsertion et lemploi

REATE

Rforme de ladministration territoriale de lEtat

RIB

Relev didentit bancaire

RMA

Revenu minimum dactivit

RMI

Revenu minimum dinsertion

RNA

Rpertoire national des associations

RNMA

Rseau national des maisons des associations

RSA

Revenu de solidarit active

RUP

Reconnaissance dutilit publique

SA

Socit anonyme

SARL

Socit responsabilit limite

SCOP

Socit cooprative et participative

SGMAP

Secrtariat gnral la modernisation de laction publique

-3-

Annexe III

SIEG

Service dintrt conomique gnral

SIG

Service dinformation du gouvernement

SIMPA

Systme dinformation multi-services des partenaires associatifs

SIRENE

Systme informatique pour le rpertoire des entreprises et de leurs


tablissements

SMIC

Salaire minimum interprofessionnel de croissance

SIGNE

Service dintrt gnral non conomique

TUC

Travaux dutilit collective

TVA

Taxe sur la valeur ajoute

UDAF

Union dpartementale des associations familiales

UDES

Union des employeurs de lconomie sociale et solidaire

UNAF

Union nationale des associations familiales

UNAT

Union nationale des associations de tourisme

URSSAF

Union de recouvrement des cotisations de scurit sociale et dallocations


familiales

VAE

Validation des acquis de lexprience

VSI

Volontariat de solidarit internationale

VVVSI

Ville vie vacances solidarit internationale

WALDEC

Web des associations librement dclares

-4-

ANNEXE IV

Liste des agrments

Annexe IV

La liste des agrments au 1er juillet 20141, communique la mission par la direction de la
jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative, a t reproduite dans le tableau cidessous :
Autorit en
charge de
dlivrer
lagrment

Affaires
trangres,
dveloppement
international

Dnomination de
lagrment

Procdures d'octroi

Agrment dlivr par le


Agrment pour accueillir ministre des affaires
des volontaires de
trangres aprs avis de la
solidarit internationale commission de volontariat de
solidarit international
Agrment des
Arrt conjoint du ministre de
associations de
la justice et du ministre
protection de la langue
charg de la francophonie
franaise
Agrment des
Dcision du ministre ou du
associations
prfet de rgion prise aprs
reprsentant les usagers avis conforme dune
dans les instances
commission nationale
hospitalires et de sant dagrment sur les demandes
publique
dagrment national ou local
Agrment des
associations familiales

Agrment vacances
adaptes et organises

Affaires sociales

Agrment des
organismes daccueil
communautaire et
dactivits solidaires

Textes

Loi 2005-159 du
23 fvrier 2005 (art 9) et
dcret n2005-600 du
27 mai 2005
Dcret n 95-240 du
3 mars 1995

Art L 1114-1 et R 1114-1


et suivants du code de la
sant publique

Articles L 211-1 L 21114 et R 211-1 R 211-16


du code de laction
sociale et des familles
Article L 114 du code de
Dcision du prfet de rgion
laction sociale et des
du sige social de la personne familles, L 412-2 et R
morale
412-8 du code du
tourisme
Lorsqu'il est dlivr un
groupement auquel adhrent
des organismes situs dans
plusieurs dpartements ou
un organisme qui comporte
des tablissements dans
Article L 265-1 et R 265-1
plusieurs dpartements,
R 265-10 du code de
l'agrment est dlivr par
l'action sociale et des
arrt conjoint des ministres familles
chargs de l'action sociale, du
travail et de la scurit sociale
Agrment dlivr par lUnion
dpartementale des
associations familiales

Dans les autres cas par le


prfet de dpartement
Agrment des
associations aux fins de
domiciliation

Dcision du prfet de
dpartement

Article L 264-1 et
suivants et D 264-6 et
suivants du code de
laction sociale et des
familles

A noter que la loi n2014-856 du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire instaure un nouvel
agrment entreprise solidaire dutilit sociale .

-1-

Annexe IV

Autorit en
charge de
dlivrer
lagrment

Agence du
service civique

Agriculture

Autorit des
marchs
financiers
Commission
nationale des
comptes de
campagne

Culture et
communication

Dnomination de
lagrment

Procdures d'octroi

Les agrments nationaux sont


dlivrs par lAgence du
Agrment dengagement service civique et les
et de volontariat de
agrments locaux sont
service civique
dlivrs par le prfet de
rgion, dlgu territorial de
lAgence
Dcision du ministre en
Agrment des
charge de l'alimentation, de
organismes de slection l'agriculture et de la pche
pour intervenir dans la aprs avis de l'tablissement
slection et
public L'Institut franais du
l'amlioration gntique cheval et de l'quitation
des quids
ainsi que la commission du
livre gnalogique concern
Agrment pour la
distribution,
lapplication en
Dcision du ministre de
prestation de service et
lagriculture
le conseil lutilisation
de produits
phytopharmaceutiques
Agrment des
associations
reprsentatives des
Dcision de lautorit des
conseillers en
marchs financiers
investissement
participatif
Agrment d'une
association de
Dcision de la commission
financement d'un parti
nationale des comptes de
ou d'une organisation
campagne
politique
Dcision prise par le ministre
charg de la culture et par le
ministre charg de la
recherche aprs consultation
Agrment pour la
du service rgional de
ralisation doprations larchologie territorialement
darchologie prventive comptent
Consultation obligatoire du
Conseil national de la
recherche archologique

-2-

Textes
Articles L. 120-1 et
suivants et R. 120-1 et
suivants du code du
service national, loi
n2010-241 du 10 mars
2010
Articles L 653-2, L 653-3,
L 653-12, R 653-37, R
653-40, D 653-1, D 653-2,
D 653-36 et D 653-37 du
code rural et de la pche
maritime

Articles L 254-1 et
suivants du code rural et
de la pche maritime

Articles L 547-4 du code


montaire et financier

Loi n 88-227 du 11 mars


1988 relative la
transparence financire
de la vie politique

Articles L 522-7 et
suivants, R 522-7 et
suivants du code du
patrimoine

Annexe IV

Autorit en
charge de
dlivrer
lagrment

Dnomination de
lagrment

Procdures d'octroi

Textes

Agrment sport
Agrment des
fdrations

Dcision du ministre en
charge des sports

Dlgation accorde aux Dlgation dlivre par le


fdrations sportives
ministre charg des sports
par arrt aprs avis du
CNOSF pour une dure de
4 ans
Agrment des
associations sportives
locales
Droits des
femmes, ville,
jeunesse et
sports

cologie,
dveloppement
durable et
nergie

Articles L 131-8 et R 1313 du code du sport


Article L 131-4 du code
du sport

Agrment dlivr par le prfet Articles L 121-4 et R121de dpartement


1 et suivants du code du
sport

Agrment des centres de Agrment dlivr le ministre


formation
charg des sports, aprs avis
de la Commission nationale
du sport de haut niveau

Articles L 211-4 et D 21183 et suivants du code du


sport

Agrment jeunesse et
ducation populaire

Article 8 de la loi n2001624 du 17 juillet 2001,


article 4 du dcret
n2002-570 du 22 avril
2002

Agrment du ministre en
charge de la Jeunesse pour les
associations nationales aprs
avis de la commission
comptente du Conseil
national de lducation
populaire et de la jeunesse
Pour les autres structures,
dcision du prfet aprs avis
du conseil dpartemental de
la jeunesse, des sports et de la
vie associative pour les
structures dpartementales
Dcision du prfet du
dpartement, avis du
directeur rgional de
lenvironnement, de
Agrment au titre de la
lamnagement et du
protection de
logement (DREAL), des chefs
lenvironnement,
des services dconcentrs
associations locales
intresss ainsi que du
dusagers
procureur gnral prs la
cour dappel dans le ressort
de laquelle lassociation a son
sige
Dcision du prfet aprs avis
du maire ou des maires
intresss et, s'il y a lieu, du
prsident de l'tablissement
Agrment dassociations
public de coopration
locales dusagers
intercommunale comptent
pour l'laboration des
documents d'urbanisme
mentionns l'article L. 121-5

-3-

Articles L 141-1 et R 1411 R 141-20 du code de


lenvironnement

Article R 121-5 du code


de l'urbanisme

Annexe IV

Autorit en
charge de
dlivrer
lagrment

conomie,
redressement
productif et du
numrique

ducation
nationale

Emploi

Dnomination de
lagrment

Procdures d'octroi

Dcision du prfet de rgion


Agrment des
et du prsident du conseil
conservatoires despaces rgional, vais du conseil
naturels agrs
scientifique rgional du
patrilocale naturel
Agrment des
associations
communales et
Agrment dlivr par le prfet
intercommunales de
chasse
Dcision du prfet aprs
Agrment des
consultation de la fdration
associations de pche et dpartementale des
de protection du milieu associations agres de pche
aquatique (AAPPMA)
et de protection du milieu
aquatique
Agrment des
organismes agrs de
Dcision du ministre charg
surveillance de la qualit de lenvironnement
de l'air
Agrment des associations
nationales est accord par
arrt conjoint du ministre
charg de la Consommation et
du garde des Sceaux
Agrment des
associations de
Agrment des associations
consommateurs
locales, dpartementales ou
rgionales est accord par
arrt du prfet du
dpartement dans lequel
l'association a son sige social
Agrment des
Dcision de ministre charg
associations, autorises de lconomie aprs avis dun
pratiquer certaines
comit charg dmettre un
oprations de crdit
avis
Dcision du ministre. aprs
Agrment des
avis du Conseil national des
associations ducatives associations ducatives
complmentaires de
complmentaires de
l'enseignement public
l'enseignement public
(CNAECEP)
Agrment dlivr par
Agrment service la
lautorit comptente au
personne
regard de lactivit concerne

-4-

Textes

Article L 414-11 du code


de lenvironnement

Article L 422-2 L 422-5


et R 422-1 et suivants du
code de lenvironnement
Articles L 434-3, L 434-4,
L 436-1 et R 434-25 R
434-37 du code de
lenvironnement, arrt
du 16 janvier 2013
Article L 221-3 et R 221-9
et suivants du code de
lenvironnement

Articles L 411-1 et R 4111 et suivants du code de


la consommation

Articles L 313-21-1 et R
518-57 et suivants du
code montaire et
financier
Articles D 551-1 et
suivants du code de
lducation
Article L 7232-1 et R
7232-4 du code du travail

Annexe IV

Autorit en
charge de
dlivrer
lagrment

Finances

Dnomination de
lagrment

Dcision prise par le directeur


des services fiscaux situ au
chef-lieu de la rgion dans
laquelle lassociation a son
Agrment des centres de sige, ou par le directeur
gestion et associations et charg de la direction
de comptabilit agres
spcialise des impts pour la
rgion dle-de-France et pour
Paris, lorsque le sige de
lassociation se situe dans la
rgion dle-de-France
Dcision ministrielle aprs
avis de la commission
nationale du secourisme
compose de reprsentants
de l'administration et de
reprsentants d'associations
Agrment formation aux agres ou non, et des
premiers secours
personnalits mdicales.

Agrment de scurit
civile

Intrieur

Procdures d'octroi

Agrment dassociations
qui procdent au
placement d'un tranger
dsireux de venir en
France en vue d'y
accomplir un stage
Agrment dune
association dinsertion
ou de rinsertion sociale
ou professionnelle
sappuyant sur la
formation la conduite
et la scurit routire
Agrment des
organismes de
formation des lus
locaux
Agrment des personnes
morales ayant pour
mission d'informer les
trangers et de les aider
exercer leurs droits au
sein des centres de
rtention administrative

Textes

Article 1649 quater du


code des impts

Arrt du 8 juillet 1992


relatif aux conditions
d'habilitation ou
d'agrment pour les
formations aux premiers
secours

Pour les associations


dpartementales affilies
une association nationale
reconnue, dcision
prfectorale
Dlivr par le ministre de
lintrieur ou le prfet si
lactivit ne dpasse pas les
Dcret n2006-237 du 27
limites dun dpartement.
fvrier 2006
Prcise les actions et le champ
gographique
Dcision du ministre charg
de limmigration

L.313-7-1 et R. 313-10-5
du Code de l'entre et du
sjour des trangers et
du droit d'asile

Dcision du prfet du
dpartement dans lequel la
structure dispense la
formation aprs avis de la
commission dpartementale
de la scurit routire

Articles L 212-2 L 2134 et R.213-7 R.213-9 du


code de la route

Dcision du ministre de
lintrieur aprs avis du
CNFEL

Articles R1221-12
R.1221-22 du code
gnral des collectivits
territoriales

Le prfet ou, Paris, par le


prfet de police

Article R553-14-1 du
code de l'entre et du
sjour des trangers et
du droit d'asile

-5-

Annexe IV

Autorit en
charge de
dlivrer
lagrment

Dnomination de
lagrment
Agrment ADIL
(association
dpartementale
dinformation sur le
logement)

Logement

Agrment des
organismes exerant des
activits en faveur du
logement et de
lhbergement des
personnes dfavorises

Procdures d'octroi

Textes

Agrment des associations


dpartementales aprs avis
de lassociation nationale
Article L 366-1 du Code
compose de reprsentants
de la construction et de
des associations
lhabitat
dpartementales et des
instances nationales
Activit de matrise douvrage
est dlivre par le ministre en
charge du logement sans
limitation de dure.
Linstruction du dossier se fait
par la direction gnrale de
lamnagement du logement
et de la nature (DGALN)
Activit dingnierie sociale,
financire et technique sont
agres par le prfet de
dpartement lorsque
lorganisme conduit son
action dans un seul
dpartement, ou par le prfet
de rgion dans les autres cas

Article L 365-1 et
suivants et, R. 365-7 et R.
365-8 du code de la
construction et de
lhabitation

Activit dintermdiation
locative et gestion locative
sont agres par le prfet de
dpartement lorsque
lorganisme conduit son
action dans un seul
dpartement, ou par le prfet
de rgion dans les autres cas
Agrment des
associations de dfense
des personnes en
situation d'exclusion

Justice

Tourisme

Dcision du prfet de
dpartement

Demande auprs du service


daccs au droit, avis du
Agrment pour les
procureur de la Rpublique
associations de victimes prs le tribunal de grande
instance du ressort du sige
de lassociation.
Agrment national
dlivr aux organismes
du tourisme social :
Arrt conjoint des ministres
associations et
chargs du tourisme et des
mutuelles de mme que
affaires sociales
les fdrations ou
unions dassociations ou
de mutuelles
Dcision du prfet du
Agrment maison
dpartement dans lequel est
familiale de vacances
implante la maison familiale
de vacances

-6-

Article R 441-13-1 du
code de la construction et
de lhabitation
art 2-1 et suivants et
article D1 du code de
procdure pnale

Article R 412-1 du code


du tourisme

Article D 325-19 et
suivants du code du
tourisme

ANNEXE V

Outils et services publics dinformation, de


conseil et daccompagnement

SOMMAIRE

1.

LES DLGUS DPARTEMENTAUX LA VIE ASSOCIATIVE (DDVA) .............................. 1


1.1. Textes de rfrences ................................................................................................................................ 1
1.2. Missions ........................................................................................................................................................ 1
1.3. Dploiement ................................................................................................................................................ 1

2.

LES MISSIONS DACCUEIL ET DINFORMATION AUX ASSOCIATIONS (MAIA) ................ 2


2.1. Textes de rfrences ................................................................................................................................ 2
2.2. Missions ........................................................................................................................................................ 2
2.3. Dploiement ................................................................................................................................................ 2

3.

LES CENTRES DE RESSOURCES ET DINFORMATION DES BNVOLES (CRIB) ............. 3


3.1. Textes de rfrences ................................................................................................................................ 3
3.2. Missions ........................................................................................................................................................ 3
3.3. Dploiement ................................................................................................................................................ 3

4.

LES DISPOSITIFS LOCAUX DACCOMPAGNEMENT (DLA) ..................................................... 3


4.1. Textes de rfrences ................................................................................................................................ 3
4.2. Missions ........................................................................................................................................................ 4
4.3. Dploiement ................................................................................................................................................ 4

Annexe V

1. Les dlgus dpartementaux la vie associative (DDVA)


1.1. Textes de rfrences

Circulaire du Premier ministre (Alain Jupp) n4257-SG du 28 juillet 1995, demandant


chaque prfet de dsigner un agent de catgorie A ayant acquis travers les
fonctions quil a exerces une bonne connaissance du monde associatif ;
Circulaire interministrielle (8 ministres) du 22 dcembre 1999, relative aux relations
entre ltat et les associations, confirme (2002) et largie un dbut de responsabilit
danimation des politiques en direction des associations.

1.2. Missions

Coordonner au plan dpartemental, sous lautorit du prfet de dpartement, les


services dconcentrs de l'tat, au travers notamment des rfrents vie associative,
afin d'assurer une meilleure information des associations, une simplification des
procdures, une clarification des relations ;
Animer le dveloppement de la vie associative, dpartemental et local, autour de
projets associatifs diversifis, en facilitant l'engagement bnvole et la prise de
responsabilit civique (en particulier des femmes et des jeunes), aussi bien que la
professionnalisation et le dveloppement des comptences associatives ;
Etre un interlocuteur des responsables associatifs au plan dpartemental afin de
faciliter la concertation, la consultation, et dvelopper des relations partenariales
transparentes et values entre l'tat et le monde associatif ;
Etablir un rapport annuel sur le dveloppement de la vie associative.

1.3. Dploiement

Sur lensemble des dpartements en France mtropolitaine et outre-mer ;


Sappuie gnralement sur les directions dpartementales de la cohsion sociale
(DDCS) ou les directions dpartementales de la cohsion sociale et de la protection des
populations (DDCSPP) ;
La rorganisation des services territoriaux de ltat en 2010 a parfois t loccasion de
privilgier une logique de guichet unique, en regroupant les fonctions de greffe
traditionnellement dvolues aux prfectures et les fonctions daccompagnement et de
conseil relevant des ex-DDJS. Cette volution organisationnelle gagnerait tre value
et les missions assignes aux DDVA requalifies, en accentuant les synergies avec les
centres dappui et de conseil dvelopps par les collectivits territoriales et les rseaux
et plateformes inter-associatifs.

-1-

Annexe V

2. Les missions daccueil et dinformation aux associations (MAIA)


2.1. Textes de rfrences

Dans la suite de la circulaire du Premier ministre du 14 septembre 1998, fixant les


orientations de la politique gouvernementale en faveur du dveloppement de la vie
associative ;
Mesure annonce dans le discours de clture des Assises nationale de la vie associative,
du Premier ministre, le 21 fvrier 1999, dfinissant les axes de travail dans la
perspective d'un renforcement du rle et de la mission des associations dans la vie
sociale, conomique, culturelle ou sportive.

2.2. Missions

Simplifier les relations entre les associations et les administrations, autour dun rseau
de correspondants vie associative dsigns au sein des diffrents services
dconcentrs de ltat ou dorganismes comme lURSSAF et anim par le DDVA ;
Permettre aux associations d'identifier clairement les structures d'accueil et
d'information des services de l'tat dans le dpartement ainsi que pour simplifier leurs
relations avec ces services ;
Tenir jour un tat des lieux-ressources d'aide la vie associative, en commenant par
le reprage des correspondants la vie associative dans les services dconcentrs de
l'tat ;
Mettre disposition des responsables associatifs, des administrations et des
collectivits un rpertoire de ces lieux-ressources ;
Assurer le maillage territorial de la mission d'accueil et d'information l'chelle des
quartiers et des pays, en recourant aux nouvelles technologies de l'information pour la
diffusion de l'information et la mise en uvre de services aux associations.

2.3. Dploiement

Dans chaque dpartement en France mtropolitaine et Outre-mer, mais selon une


mthodologie empirique rendant difficile une valuation homogne du dispositif ;
La restructuration des services de ltat justifierait lactualisation des tats des lieux
initiaux et des logiques antrieures ayant conduit la dsignation des rfrents vie
associative au sein des services ;
Une perspective dvolution vers un ple unique, dans chaque dpartement, sous la
responsabilit du DDVA pour accueillir les associations dans leurs dmarches
administratives et leurs recherches de conseils, au titre de lune des 25 mesures issues
de la premire confrence nationale de la vie associative du 23 janvier 2006 ;
Une consolidation affaiblie du fait dun pilotage national des DDVA moins soutenu et
plus ou moins erratique, les dernires annes.

-2-

Annexe V

3. Les centres de ressources et dinformation des bnvoles (CRIB)


3.1. Textes de rfrences

Instruction du ministre charg des sports n03045 du 25 fvrier 2003 ;


Instruction du ministre de la sant et des sports du 28 novembre 2007.

3.2. Missions

Primo-information et orientation des bnvoles ;


Conseil aux bnvoles dans les domaines concernant la vie quotidienne de lassociation
(gestion, statuts, engagement bnvole) ;
Formation de base et continue des bnvoles, dans les matires juridiques, fiscales,
comptables et financires, au niveau rgional par les services de ltat, les collectivits
territoriales et les rseaux associatifs ;
Accompagnement individualis des porteurs de projets innovants, conseils aux
bnvoles qui assument des responsabilits demployeurs.

3.3. Dploiement

Port par des structures associatives labellises par les services de ltat charg des
sports (DDJS, puis DDCS ou DDCSPP), en appui et en partenariat, le plus souvent, des
comits dpartementaux olympiques et sportifs (CDOS) ;
A lorigine, structure exclusivement ddie aux associations sportives, puis largie aux
divers champs de la vie associative, sans que cet largissement semble avoir t
suffisamment pens et prpar, notamment dans un risque de concurrence avec les
DLA (dispositifs locaux daccompagnement), dvelopps sous lgide du ministre du
travail et de ses services dconcentrs ;
16 % des CRIB interviennent exclusivement dans le champ sport ; 84 % dispensent
leurs services tous les champs associatifs ;
Dispositif construit, la diffrence des DLA, sur des bases partenariales et financires
fragiles ; recourant au dispositif de financement des postes FONJEP (159 CRIB sur
180 bnficient dun financement FONJEP) ;
180 CRIB labelliss, couvrant lensemble des dpartements mtropolitains et doutremer.

4. Les dispositifs locaux daccompagnement (DLA)


4.1. Textes de rfrences

Dispositif initi sous lgide du ministre charg de lemploi, en partenariat avec la


caisse des dpts et consignation en 2003.

-3-

Annexe V

4.2. Missions

Accompagner des structures qui dveloppent des activits et des services dutilit
sociale crateurs demplois, dans leur dmarche de consolidation conomique et de
dveloppement, au travers :

de diagnostics partags avec les initiateurs du projet ;

de montages de projets (tudes de faisabilit, plans de financement) ;

daccompagnement des porteurs du projet (adapt aux caractristiques de la


structure et de son environnement, conomique et financier, plan marketing).

4.3. Dploiement

105 DLA recenss en 2013, essentiellement au niveau dpartemental, mme si des DLA
rgionaux ont t crs ces dernires annes ;
3 500 structures affilies en 2012 : 4 805 structures ayant bnfici dun plan
daccompagnement et 5 101 dune prestation de conseil individuel ;
96 % des structures accompagnes sont des associations ;
144 000 emplois consolids depuis la mise en place du dispositif en 2002 ;
Secteurs principalement accompagns : insertion-emploi (17,6 %) ; culture (16 %) ;
Famille-enfance-jeunesse (12,7 %) ; services la personne (9,7 %) ; sport (9 %) ;
Engagement financier public consquent : en 2012, 9,4 M consacrs laccueil, au
diagnostic et au suivi des structures et un fonds dingnierie des DLA de 14,2 M, ainsi
couvert : tat 10,1 M ; FSE 4,1 M ; CDC 4,2 M ; collectivits locales 4,3 M ; autres
0,79 M ;
Mthodologie et ingnierie rigoureuses, supervises au plan national par lAVISE et
recourant pour certaines prestations dingnierie des prestataires externes ;
Participation ds 2004 la confrence permanente des coordinations associatives
(CPCA, devenu le mouvement associatif) au pilotage national du dispositif.

-4-

ANNEXE VI

Dveloppements sectoriels sur laccueil


collectif de mineurs et linsertion sociale

SOMMAIRE

1.

LE CAS DES ASSOCIATIONS DACCUEIL COLLECTIF DE MINEURS...................................... 1

2.

LE CAS DES ASSOCIATIONS DINSERTION SOCIALE ................................................................ 7

Annexe VI

1. Le cas des associations daccueil collectif de mineurs


Les accueils collectifs de mineurs (ACM), et singulirement les colonies de vacances,
connaissent une baisse de frquentation alarmante, qui est, pour partie, entretenue
par des contraintes normatives et une complexit contribuant laugmentation des
cots des sjours.
Lors des auditions quelle a conduites, la mission a t sensibilise la situation des accueils
collectifs de mineurs (colonies de vacances et accueils de loisirs sans hbergement).
Ces sjours, et tout particulirement les sjours avec hbergement, organiss pour plus de
60 % dentre eux par des associations, sont en recul constant depuis plusieurs annes :

le taux de dpart des mineurs en sjours collectifs de vacances de plus de cinq nuits qui
reprsentait prs de 15 % de la classe dge dans les annes 1990 a chut de moiti
aujourdhui1 et ne concerne plus que 1,5 million de mineurs (4 millions avec les sjours
sans hbergement) ;
le nombre de nuites a chut en parallle, passant sur la mme priode de 38 millions
de nuites 14 millions en 2011-2012 ;
la dure moyenne des sjours est dsormais infrieure 5,2 jours, aprs stre
longtemps situe deux voire trois semaines.

LObservatoire des vacances des enfants2 met en lumire que cette baisse des sjours se fait
au dtriment de la mixit sociale, les enfants issus des familles modestes et des classes
moyennes infrieures se trouvant les premiers exclus.
Mme si les facteurs concourant cette situation sont multiples, plusieurs interlocuteurs de
la mission ont soulign que cette dsaffection tait fortement accentue par le poids des
normes sappliquant aux organisateurs et par laugmentation du cot des sjours en
dcoulant.
Des mesures de simplification sont souhaites tant par les organisateurs que par les
services territoriaux de ltat.
Ces mesures se rapportent aux thmes suivants :

la transformation du contrat dengagement ducatif et linstauration dune nouvelle


modalit de volontariat spcifique aux accueils collectifs de mineurs ;
laccessibilit des dispositions lgislatives et rglementaires applicables aux sjours
collectifs de mineurs, actuellement dissmines dans la plupart des codes existants ;
la limitation de linflation normative, marque par une forte logique scuritaire ;
la complexit des diverses procdures de dclaration des sjours, en dpit du caractre
gnrique de lappellation Accueils collectifs de mineurs de ces activits.

La transformation du contrat dengagement ducatif et linstauration dune nouvelle


modalit de volontariat spcifique aux accueils collectifs de mineurs sont souhaites
par les acteurs.

1 7,5 % en 2011 (source : ministre charg de la jeunesse).


2

Observatoire des vacances et des loisirs des enfants et des jeunes (OVELJ), cr en novembre 1999 par la JPA et
lUNAT.

-1-

Annexe VI

Le contrat dengagement ducatif3 (CEE, institu par la loi du 23 mai 20064) est considr
comme ayant largement contribu aggraver les difficults structurelles des organisateurs
de colonies de vacances, en augmentant encore le cot des sjours et en complexifiant leur
organisation, aboutissant dans certaines situations leur annulation pure et simple. La
mission a pris acte de ces apprciations portes par un grand nombre dassociations
nationales et de fdrations intervenant dans les ACM, bien quaucune valuation
systmatique nait t conduite pour valuer limpact du CEE.
En 2012, la suite de la dcision de la Cour de justice de lUnion europenne jugeant la
rglementation relative au CEE non conforme aux rgles du droit europen puisquelle ne
prvoyait pas de priodes minimales de repos journalier, le dcret n2012-581 du
26 avril 2012 a institu un rgime drogatoire au principe du repos quotidien obligatoire de
onze heures pour les titulaires d'un CEE dans le cadre fix par la directive n2003/88/CE du
4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'amnagement du temps de travail. Les
nouvelles dispositions imposes partir de lt 2012, par le nouveau dcret et sa circulaire
dapplication du 11 juin 20125, sont considres comme inapplicables par un grand nombre
dassociations.
Le sujet des temps de repos des animateurs sous contrat dengagement ducatif est considr
comme la norme de trop , suscitant une rflexion collective sur leur avenir, mobilisant la
majorit des associations et fdrations nationales du champ des vacances collectives de
mineurs.
Encadr 1 : Les temps de repos des animateurs sous contrat dengagement ducatif,
la norme de trop ?

Pour les sjours jusqu 3 jours : La totalit du repos compensateur pourra tre prise
lissue de laccueil (soit, pour un sjour de 3 jours, 3 fois 11 heures).

Pour les sjours dune dure de 4 7 jours, une partie du repos compensateur devra tre
prise pendant le sjour, le reste lissue de celui-ci :
- Sjours de 4 jours : 8 heures au minimum devront tre prises pendant le sjour et le
solde, 36 heures maximum, sera alors pris lissue de celui-ci. Les 8 heures minimum de
repos compensateur prvues pendant le sjour pourront tre prises, compte tenu du
minimum de 4 heures, selon les modalits suivantes :
soit en 1 seule fois (8 heures),
soit en 2 fois 4 heures,
- Sjours de 5 jours : 12 heures au minimum devront tre prises pendant le sjour et le
solde, 43 heures maximum, sera pris lissue de celui-ci. Les 12 heures de repos
compensateur prvues pendant le sjour seront prises selon les modalits suivantes :
soit 1 fois 8 heures et 1 fois 4 heures,
soit 2 fois 6 heures,
soit 3 fois 4 heures,
soit 1 fois 7 heures et 1 fois 5 heures.

Le CEE est un contrat par lequel les colonies de vacances et dautres structures daccueil collectifs denfants,
comme les centres ars, peuvent recruter des personnes, qui pendant leurs congs ou leur temps de loisirs,
participent occasionnellement (pour une dure maximale de 80 jours sur une priode de 12 mois conscutifs)
lanimation ou la direction des accueils, moyennant une rmunration forfaitaire.
4

Loi n 2006-586 du 23 mai 2006, complte par un dcret dapplication n2006-950 du 28 juillet 2006,
modifiant le Code du travail en introduisant des dispositions spcifiques relative la dure du travail applicable
aux personnes recrutes par CEE.
5

Circulaire nDJEPVA/DJEPVAA3/DGT/2012/230 du 11 juin 2012 relative aux conditions de mise en uvre du


repos compensateur quivalent au repos quotidien pour les titulaires dun contrat dengagement ducatif.

-2-

Annexe VI
- Sjours de 6 jours : 16 heures au minimum seront prises pendant le sjour, le solde (50
heures maximum), tant pris lissue de celui-ci. A titre dexemple, les 16 heures de
repos compensateur prvues pendant le sjour seront prises selon les modalits
suivantes :
soit 2 fois 8 heures,
soit 1 fois 8 heures et 2 fois 4 heures,
soit 2 fois 6 heures et 1 fois 4 heures,
soit 4 fois 4 heures,
soit 1 fois 4 heures, 1 fois 5 heures et 1 fois 7 heures,
soit 2 fois 5 heures et 1 fois 6 heures,
soit 1 fois 12 heures et 1 fois 4 heures,
soit 1 fois 11 heures et 1 fois 5 heures,
soit 1 fois 10 heures et 1 fois 6 heures.
- Sjours de 7 jours : Il est ncessaire de se rfrer la priode de 6 jours car le 7 me jour
nentrane pas de repos compensateur supplmentaire, lanimateur bnficiant alors de
son repos hebdomadaire.

Le tableau ci-aprs prsente les modalits de prise du repos compensateur dans le cas de
la suppression du repos quotidien :

Source : Extrait circulaire DJEPVA du 11 juin 2012.

-3-

Annexe VI

Encadr 2 : Pistes de simplification (1/3)


Il est recommand dinstituer une nouvelle modalit de volontariat de lanimation pour les sjours
collectifs de mineurs avec hbergement.
Il sagit, compte tenu des limites, complexits et dysfonctionnements gnrs par le CEE appliqu aux
colonies de vacances, de complter les diffrents types de volontariat existant : volontariat de service
civique6 ; volontariat international en administration ; volontariat international en entreprise ;
volontariat de solidarit internationale7 ; service volontaire europen8 ; engagement des sapeurspompiers volontaires9, et, dernier en date, volontariat associatif10.
A la diffrence du CEE, qui tait un contrat de travail drogatoire au code du travail, le volontariat de
lanimation sinscrirait dans lensemble des lments dsormais constitutifs du volontariat 11 (ni
bnvolat, ni salariat) sur la base des lments constitutifs suivants :
- engagement librement consenti, sans rtribution ni obligation, pour contribuer un projet ducatif et
social collectif port par une organisation sans but lucratif ;
- engagement donnant lieu une indemnit verse par lorganisme sans but lucratif et une protection
sociale ;
- engagement formellement et strictement dfini, quant sa dure, son primtre dintervention
(ACM avec hbergement, sessions de formation BAFA-BAFD, sjours adapts pendant les vacances) et
ses modes de reconnaissance ;
- compatibilit avec le droit et les principes rgissant le volontariat au niveau europen 12.
Sur ces bases, le volontariat de lanimation pourrait sinscrire dans le code du service national, et
contribuerait aux objectifs assigns de faire bnficier 10 % dune classe dge des diverses modalits
du service civique. Il pourrait galement donner lieu une disposition lgislative spcifique, linstar
de la loi portant engagement des sapeurs-pompiers volontaires.
Source : Mission.

Les dispositions lgislatives et rglementaires applicables aux sjours collectifs de


mineurs sont actuellement dissmines dans plusieurs codes existants.
Les reprsentants des organismes nationaux organisateurs de sjours collectifs de mineurs
ont soulign lextrme dispersion des dispositions lgislatives et rglementaires applicables
aux organisateurs et aux quipes dencadrement.
Afin damliorer laccessibilit aux normes applicables, ils demandent de les regrouper,
autant que possible, dans un corpus rglementaire unifi, comme cest dj le cas pour
dautres secteurs, activits ou domaines, notamment pour le tourisme, le sport, le cinma et
limage anime, la recherche, lartisanat ou encore les ports maritimes, etc.) 13.
6 Loi n 2010-241 du 10

mars 2010 relative au service civique.

7 Loi n2005-159 du 23 fvrier 2005 relative au contrat de volontariat de solidarit

internationale.
Dcision n1031/2000/CE du Parlement europen et du Conseil, du 13 avril 2000, tablissant le programme
d'action communautaire Jeunesse et dcision n 1719/2006/CE du Parlement europen et du Conseil, du
15 novembre 2006, tablissant le programme Jeunesse en action pour la priode 2007-2013.
9 Loi n2011-851 du 20 juillet 2011 relative lengagement des sapeurs-pompiers volontaires et son cadre
juridique.
10 Article 66 de la loi n2014-856 du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire, qui prcise les
modalits du volontariat associatif prvu dans le code du service national.
8

11 Cf. notamment, dans le droit franais

la loi sur lengagement des sapeurs-pompiers volontaires (titre I).

12

Cf. la dcision du Conseil europen du 27 novembre 2009, relative lanne europenne du volontariat en 2011
: Les activits de volontariat constituent une riche exprience dapprentissage, permettent lacquisition daptitudes
et de comptences sociales et contribuent la solidarit. Les actions ralises par des volontaires sont essentielles au
dveloppement de la dmocratie, lun des principes fondateurs de lUnion europenne. Les activits de volontariat
peuvent contribuer au bien-tre des personnes et au dveloppement harmonieux des socits europennes.
13 Cf. contribution de la JPA lors de son audition par la mission.

-4-

Annexe VI

On constate une inflation normative en matire de locaux, marque par une forte
logique scuritaire.
Le rapport dinformation sur laccessibilit des accueils collectifs de mineurs prsent par le
dput Michel Mnard14 mettait en exergue lescalade normative () sur lactivit des
colonies qui ne touchent pas seulement les locaux daccueils, mais aussi les activits, par
exemple, la rglementation des activits physiques et sportives devenue encore plus
contraignante , et en dnonait les effets dfavorables sur le secteur conomique des colonies,
renchrissant le cot des sjours, ajoutant des contraintes rglementaires, au point dapparatre
comme une forme de dissuasion bureaucratique .
La Jeunesse au plein air et les 45 organisations quelle fdre demandent aux pouvoirs
publics dadopter une approche apaise, cest--dire, labri de flux rglementaires souvent
pris dans lurgence, sans une relle concertation globale sur le fond des ACM et scurise,
pour remdier ce que des mesures normatives - drastiques, surabondantes et
disproportionnes par rapport aux objectifs atteindre, par exemple celles lies la
normalisation de lamnagement et de la scurisation des locaux recevant du public - ne
puissent aboutir une rduction de loffre de sjours voire la fermeture de centres daccueil,
alors que les accidents dans ces centres restent trs rares, et sans commune mesure, si on les
devait comparer avec les accidents domestiques lis la vie quotidienne .
La mission, au regard notamment des articles R.227.5 et R.227.6 du code de laction sociale et
des familles 15 estime que les dispositions rglementaires spcifiques aux locaux accueillant
et hbergeant des mineurs, telles quelles ressortent des articles R.227-5 et 6 du code de
laction sociale et des familles, sont limites, et sinterprtent davantage comme des rgles
dutilisation et dorganisation des activits, que comme des normes techniques de
construction et damnagement.
Dans cette mesure, il semble peu dfendable dtre moins contraignant pour les locaux
hbergeant des mineurs, que pour des logements, des bureaux ou des installations scolaires
ou touristiques, sagissant des normes de construction, lectriques ou de scurit. En
revanche, il est indniable que les rflexions et dcisions en cours en vue dallger les normes
durbanisme et de construction concerneront de fait les locaux accueillant les mineurs.
On note par ailleurs la complexit des diverses procdures de dclaration des sjours,
en dpit du caractre gnrique de lappellation accueils collectifs de mineurs de
ces activits.

14 Rapport dinformation sur laccessibilit des jeunes aux sjours

collectifs et de loisirs, enregistr la prsidence

de lAssemble nationale le 10 juillet 2013, sous le numro 1 236.


15

Code de laction sociale et des familles. Article R.227.5 : Les centres mentionns l'article R. 227-1, sauf ceux
organisant des loisirs itinrants, doivent disposer de lieux d'activits abrits, adapts aux conditions climatiques. Ils
doivent tre organiss de faon permettre une utilisation distincte par les filles et par les garons de plus de six ans
d'installations sanitaires en nombre suffisant, eu gard l'effectif accueilli. Ils doivent respecter les conditions
hyginiques applicables aux tablissements de restauration collective caractre social. Ils doivent disposer d'un lieu
permettant d'isoler les malades.
Lorsque ces centres sont organiss dans des btiments, ceux-ci doivent satisfaire aux conditions techniques d'hygine
et de scurit requises notamment par les rgles de scurit contre les risques d'incendie et de panique dans les
tablissements recevant du public, par les rgles gnrales de construction et par le rglement sanitaire
dpartemental en vigueur.
Article R. 227-6 : Les centres de vacances mentionns l'article R. 227-1 doivent tre organiss de faon
permettre aux filles et aux garons gs de plus de six ans de dormir dans des lieux spars. Chaque mineur hberg
doit disposer d'un moyen de couchage individuel.

-5-

Annexe VI

Encadr 3 : Pistes de simplification (2/3)


Des simplifications sont probablement rechercher du ct des procdures de dclaration en ligne,
par les organisateurs de sjours collectifs de mineurs, des tablissements recevant du public (ERP)
disposant de locaux sommeil, sagissant du suivi des arrts municipaux douverture tablis sous la
responsabilit des maires.
Une harmonisation des exigences entre les diverses administrations doit tre recherche. Il a t
rapport la mission quune direction des services dpartementaux de lducation nationale (exinspection acadmique) exige tous les ans le renouvellement dagrment dun centre permanent
daccueil, afin dassurer des classes de dcouverte, alors que la DDCSPP reconnat ce mme
tablissement, dument recens comme ERP, pour les sjours de mineurs.
Source : Mission.

La rforme des rythmes ducatifs mise en uvre par la loi du 8 juillet 2013 dorientation et
de programmation pour la refondation de lcole de la Rpublique allge les journes de
classe. Afin daccompagner la gnralisation de la rforme et de faciliter le dveloppement
daccueils de loisirs priscolaires, plusieurs projets de textes ont t labors pour assouplir
et clarifier le cadre rglementaire des accueils priscolaires, sous lgide du ministre de la
ville, de la jeunesse et des sports, en concertation avec les ministres chargs de lducation
nationale, des affaires sociales et de la famille, de la CNAF et de lAMF.
Ces projets :

distinguent laccueil de loisirs priscolaires, qui se droulent les jours dcole et les
activits extrascolaires, les jours sans cole et durant les vacances ;
modifient la capacit maximale des accueils priscolaires, en les adaptant aux capacits
des lves inscrits dans les coles (la capacit des accueils de loisirs tait limite
300 mineurs au maximum, laquelle nest pas modifie pour les accueils extrascolaires) ;
clarifient et simplifient la procdure de dclaration, en prvoyant une fiche unique de
dclaration pour les accueils de loisirs priscolaires et en portant trois ans la validit
de la dclaration des accueils extrascolaires et des accueils de jeunes, chaque sjour
organis donnant lieu la production dune fiche complmentaire simplifie et
actualise ;
modifient les conditions dencadrement des activits priscolaires et en compltent la
liste des diplmes permettant dexercer les fonctions danimation et de direction des
accueils de mineurs.

Encadr 4 : Pistes de simplification (3/3)


La mission suggre que les modifications de la rglementation fassent lobjet, avant leur mise en
uvre, de concertations avec les organisations nationales reprsentatives des organisateurs dACM,
afin de dterminer, notamment, leur impact sur lorganisation et les cots des sjours.
Cas particulier des sjours de scoutisme
Les associations de scoutisme tant des associations nationales avec des structures locales, il serait
possible de retenir le prfet du dpartement daccueil (o se droule lactivit) comme autorit de
dpt et dinstruction des dclarations des sjours, et non le prfet du dpartement dorigine, o rside
le dclarant.
Il est recommand de considrer les structures locales des associations nationales de scoutisme
agres au mme titre que les associations locales, mme si lassociation nest pas dclare dans la
localit.

-6-

Annexe VI

Cas particulier de la CNAF et des CAF


Il est recommand de demander la CNAF et aux CAF de considrer, pour lattribution de leurs
prestations de service, les accueils de scoutisme spcifiquement, en ne les assimilant pas aux activits
de loisirs sans hbergement, quand bien mme ils organisent des temps dactivits avec nuites.
Il est galement recommand dinviter la CNAF et les CAF harmoniser leurs procdures et imprims
sur lensemble du territoire et simplifier leurs interventions financires auprs des organisateurs de
sjours collectifs de mineurs, en associant la rflexion les rseaux nationaux concerns.
Source : Mission.

2. Le cas des associations dinsertion sociale


Au cours de ses investigations, la mission a port un regard particulier sur les associations
intervenant dans le champ de linsertion sociale et professionnelle. En effet, la mission
considre que ces associations ont concentr, sur une priode dune trentaine
dannes, des mutations qui ont modifi le fonctionnement, le positionnement et la
fonction sociale et conomique de nombreux pans du mouvement associatif.
Linsertion sociale et professionnelle, laccs lemploi et linclusion sociale, qui
constituent des politiques publiques centrales depuis les trente dernires annes, ont
largement t accompagns par les associations.
Les politiques publiques dinsertion sociale et professionnelle ont connu un dveloppement
constant depuis le milieu des annes 1970, pour tenir la place prpondrante quon leur
connait aujourdhui, dans un contexte de difficults structurelles accder lemploi pour un
grand nombre de publics, jeunes, seniors, personnes handicapes.
Linstauration du premier pacte national pour lemploi des jeunes, en 1977 linitiative du
Premier ministre Raymond Barre, a constitu le premier dispositif dinsertion formalis, dont
les volutions ont t constantes. Il visait prendre en compte les difficults rencontres par
un certain nombre de jeunes, gnralement sortis du systme scolaire sans les qualifications
requises pour accder lemploi. Lobjectif tait de profiter de cette attente, considre
comme conjoncturelle, pour faire acqurir aux jeunes concerns les qualifications conformes
aux besoins du march du travail que lcole navait pas su ou pu leur donner.
Le 1er octobre 1981, la remise par M. Bertrand Schwartz au Premier ministre dun rapport
prconisant, face au dveloppement du chmage des jeunes et aux sorties de lcole sans
diplme, le lancement dune politique dinsertion sociale et professionnelle des jeunes,
reposant sur des structures locales, partenariales et transversales, a constitu un vnement
marquant.

-7-

Annexe VI

Les Missions Locales pour lemploi des jeunes et des Permanences dAccueil dInformation et
dorientation (PAIO)16, sont cres en mars 1982 pour aider les jeunes rsoudre
lensemble des problmes que pose leur insertion sociale et professionnelle . Au plan
national, une dlgation interministrielle et un comit interministriel linsertion
professionnelle et sociale des jeunes en difficult17 sont institue en octobre 1983. Sagissant
des mesures prises, les travaux dutilit collective (TUC)18 en septembre 1984, apparaissent
comme le dbut de la longue srie, sans cesse renouvele, des emplois aids.
Dans le mme temps, les politiques dinsertion sinstitutionnalisent, autour de deux
priorits : la lutte contre la pauvret et laccs lemploi, se traduisant par un
largissement des publics viss et de nouvelles modalits dapprhension de ces
politiques de lemploi.
Apparaissent ainsi de nouveaux leviers, comme la mesure dexonration fiscale annonce en
dcembre 2006 par Philippe Sguin, ministre des affaires sociales et de lemploi, de 10 000 F
par an et exonration de charges sociales de 2 000 F par mois pour toute personne qui aura
recours aux services dun chmeur pour la garde des enfants ou laide aux personnes ges.
La mise en uvre des programmes dinsertion locale (PIL)19 pour les chmeurs gs de plus
de 25 ans conforte deux autres dimensions significatives de ces politiques publiques
dinsertion et daccs lemploi, leur territorialisation et limplication des collectivits locales,
tout autant dans la gouvernance du dispositif que dans son financement qui reste
majoritairement national et europen.
Tout en faisant de l'emploi la perspective prioritaire du parcours d'insertion, les
pouvoirs publics doivent trouver des rponses alternatives, de nature sociale, lorsque
la situation du bnficiaire ou du march du travail ne permet pas d'envisager le
retour l'emploi court ou moyen terme.
Cest quoi le lgislateur va satteler au travers de la mise en place de prestations financires
personnalises ; ainsi, la cration du revenu minimum dinsertion (RMI)20 fin 1988, du revenu
minimum dactivits (RMA)21 en mai 2003, puis du revenu de solidarit active (RSA)22
compltent ldifice en permettant aux personnes sans ressources de disposer dun minimum
de moyens de subsistance.
Dans lmergence et le dploiement de cette mobilisation collective en faveur de linsertion et
de laccs lemploi des publics les plus en difficult, les associations ont pris toute leur part,
confirmant leur rle essentiel dans la vie sociale.

16

Le rle des missions locales a fait lobjet ensuite dune reconnaissance et dune scurisation juridiques par leur
inscription dans le titre Service public de lemploi du code du travail (article L. 5314 1 3), ainsi que la
reconnaissance dun droit laccompagnement, pour les jeunes de 16 25 ans rvolus loigns de lemploi,
organis par ltat et mis en uvre par les missions locales et PAIO (article L. 5131- 7 du code du travail).
17
Dcret n83-925 du 21 octobre 1983, portant cration d'une dlgation interministrielle et d'un comit
interministriel l'insertion professionnelle et sociale des jeunes en difficult.
18 Les collectivits territoriales, les tablissements publics et les associations pourront proposer des travaux
dutilit collective aux jeunes chmeurs. Ces travaux donneront lieu une rmunration maximale, pour une
activit mi-temps, de 1 700 francs par mois, prise en charge par ltat hauteur de 1 200 francs. Les contrats
emploi-solidarit (CES) se substitueront aux TUC en septembre 1989.
19 Dcret n 87-236 relatif aux programmes dinsertion locale (PIL).
20 Loi n 88-1088 du 1er dcembre 1988, relative au revenu minimum dinsertion (RMI).
21

Revenu minimum dactivit (RMA), permettant aux personnes touchant le RMI depuis plus de deux ans de
travailler en cumulant une allocation forfaitaire et un complment allant jusquau SMIC.
22 Loi n2008-1249 du 1er dcembre 2008relative au RSA.

-8-

Annexe VI

De fait, ce sont le plus souvent les associations qui ont exprimente des formes
dintervention sociale, qui allaient par la suite devenir des modes dintervention de rfrence.
En illustration, les origines de la dmarche porte par les associations intermdiaires23,
devenues la fin des annes 1990 lun des principaux outils de lutte contre l'exclusion, ont
voir avec les actions des premires communauts Emmas, inventant dans les annes 1950
et 1960 le concept d activit pour les exclus .
Les volutions et complexit auxquelles se sont trouves confrontes les associations
intervenant dans le champ de linsertion constituent des marqueurs du nouveau
contexte dintervention dans lequel volue le mouvement associatif dans son ensemble
Leur engagement dans ces politiques publiques sest accompagn dvolutions significatives,
transformant parfois leurs modalits de fonctionnement, de financement, leurs modles
conomiques, leur gouvernance interne, allant mme pour certaines jusqu franchir le pas
dune nouvelle identit statutaire.
A ce titre, les associations intervenant dans le champ des politiques dinsertion sociale et
professionnelle sont reprsentatives des volutions que connaissent, parfois des degrs
moindres, ou que connatront, les associations intervenant dans dautres champs.
En exemple de ces grandes tendances dvolution portant sur le contexte et les modes
dintervention des associations, ayant particip de la monte en puissance des politiques
dinsertion, la mission a notamment point :

le processus de professionnalisation, consubstantiel du dveloppant des associations


amenes concourir, de faon prenne, la mise en uvre de politiques publiques ;
le positionnement, rarement exclusif dsormais des acteurs associatifs, qui se trouvent
en complmentarit, voire en concurrence, avec dautres acteurs conomiques lucratifs.
Le secteur de linsertion par lconomique illustre cette permabilit, les socits
commerciales pouvant contribuer es qualit la mise en uvre des dispositifs publics
dinsertion sociale et professionnelle24 ;
la singularit et la diversification des structures ayant quasiment rang doprateurs
exclusifs dune politique publique, qui peut engendrer terme des difficults de
cohabitation, voire de lgitimit entre professionnels et dirigeants bnvoles, y compris
dans les modalits de la gouvernance des associations. Ainsi, si les missions locales,
devenues oprateurs du dispositif dinsertion des jeunes, demeurent
majoritairement sous la forme associative, un certain nombre dentre elles sont cres
sous forme de groupement dintrt public ;
la question du financement, et plus globalement, du modle conomique des structures
concourant la mise en uvre des politiques publiques25. Dans ce cadre, lenjeu de
laccs aux fonds privs constitue un chantier potentiellement commun toutes les
associations, quel que soit leur champ dintervention. Il en est de mme pour les
mesures dadaptation des rgles des marchs publiques, prvoyant dintgrer dans le
cahier des charges, des rgles sociales ou environnementales ;

23

En 1987, les AI sont les premires structures d'insertion par l'activit conomique inscrites dans la loi. En 1990
et 1991, elles sont rejointes par les entreprises d'insertion (EI) et les entreprises de travail temporaire d'insertion
(ETTI). Dot d'un vritable statut juridique, le secteur de l'IAE prend alors de l'ampleur ; la fin des annes 1990,
alors que le chmage touche une population de plus en plus nombreuse, il reprsente l'un des principaux outils de
lutte contre l'exclusion.
24

En illustration de cette diversit de statut des intervenants susceptibles dtre habilits, agres ou
conventionns pour porter les dispositifs de lIAE, on peut citer, outre les associations intermdiaires elles-mmes,
les entreprises dinsertion (associations, SA, SARL, SCOP, EURL et associations).
25

Sagissant du financement des structures de linsertion par lconomique, se reporter au rapport dinspection
gnrale IGAS- IGF, qui prne une nouvelle stratgie de dveloppement des structures dinsertion, au cur de
lconomie sociale et solidaire.

-9-

Annexe VI

10

la porosit avec le secteur de lconomie sociale et solidaire, dont les associations


constituent, en termes dentits la composant, une part importante. La mission note
quun grand nombre des structures contribuant aux politiques dinsertion en faveur des
jeunes et des autres publics en difficult vient de faire lobjet dune reconnaissance
dans le cadre de la loi du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire. En
effet, larticle 11 leur confre de droit le nouvel agrment entreprise solidaire dutilit
sociale ;
la permabilit devenue constante des politiques publiques, notamment sous
limpulsion de ltat, entre logique territoriale (o il sagissait dagir sur les structures
socio-conomiques dun territoire pour favoriser linsertion des plus fragiles) et des
logiques catgorielles (o il sagit de mettre en place des politiques de soutien et
daccompagnement de certains publics vers les structures socio-conomiques).
Probablement difficile matriser, cette double logique, surtout lorsquelle intervient
dans un paysage institutionnel fcond en matire de comptences des divers niveaux
de collectivits et de ltat, est indniablement source de complexit. Les approches en
termes de confrences des financeurs ou de chef de file, indispensables pour donner
plus de cohrence et de fluidit au systme, peuvent apparatre comme des mesures de
simplification sur les effets de la complexit, moins sur les causes la gnrant.

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Annexe VI
Encadr 5 : Les entreprises intermdiaires, linsertion par lactivit conomique
et les rgies de quartier

Le milieu des annes 1970 marque la fin des Trente Glorieuses et l'apparition d'un chmage
structurel, ce qui conduit au dveloppement de structures d'aide aux chmeurs en difficult, proposant
un statut de salari et crant elles-mmes des emplois (notamment dans les secteurs du btiment et
des services la personne).
Mises en place par des militants locaux (travailleurs sociaux, lus, syndicalistes, etc.), ces structures
sont reconnues pour la premire fois en 1985 par un programme exprimental de soutien aux
entreprises intermdiaires .
En 1987, les associations intermdiaires (AI) sont les premires structures d'insertion par l'activit
conomique inscrites dans la loi. En 1990 et 1991, elles sont rejointes par les entreprises d'insertion
(EI) et les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI). Dot d'un vritable statut juridique, le
secteur de l'insertion par lactivit conomique (IAE) prend alors de l'ampleur ; la fin des annes
1990, alors que le chmage touche une population de plus en plus nombreuse, il reprsente l'un des
principaux outils de lutte contre l'exclusion.
C'est ce titre qu'un pan entier de la loi de 1998 relative la lutte contre les exclusions est consacr
l'IAE. Dans ce texte, les missions de ce secteur sont clairement dfinies, ainsi que les diffrents
dispositifs qui le composent : AI, EI, ETTI, mais aussi ateliers et chantiers d'insertion (ACI) crs par
cette mme loi.
Lorganisation des structures de linsertion par lactivit conomique
Vingt-cinq ans aprs les premires initiatives dIAE, ce secteur fait lobjet dune relle reconnaissance
institutionnelle, citoyenne et sociale car il tente de combler les failles du systme social. Dans loptique
de permettre lintgration du plus grand nombre, lIAE utilise le systme de lconomie et de
lentreprise comme outils de socialisation et de professionnalisation pdagogique favorisant laccs ou
le retour lemploi. Ces outils permettent aux individus en difficult, en rupture sociale, de retrouver
les ressources ncessaires leur intgration et leur bien-tre : outre le salaire peru, lemploi procure
dautres ressources symboliques telles que la reconnaissance sociale, le retour la sociabilit ainsi que
lacquisition des repres structurants pour la personnalit.
Dans les faits, lIAE rassemble aujourdhui diffrents types de structures : les ACI, les ETTI, les EI, les AI,
les groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification et les rgies de quartier.
Les rgies de quartier
Les rgies de quartier, dont le dveloppement est insparable de la politique de la Ville, sont des
associations qui regroupent en partenariat collectivits locales, logeurs sociaux et habitants, pour
intervenir ensemble dans la gestion d'un territoire trs spcifique. Leurs principales missions
concernent le nettoyage, lentretien, lembellissement, la scurit de la ville. Ce faisant, elles concourent
un objectif plus global : recrer ou renforcer le lien social, mobiliser les acteurs, inventer des modes
de gestion urbaine partage et surtout construire avec les habitants une citoyennet active sur le
quartier.
Source : Claude Alphandry, Les chantiers de l'insertion : 25 ans de recherche et d'actions, entretien ralis par
Clmentine Frmontier et ric Larpin. Universit de valenciennes (1999) ; mission.

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