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- OCTOBRE 2014 -
RAPPORT DE MISSION :
50 MESURES DE SIMPLIFICATION
POUR LES ASSOCIATIONS
tabli par
Avec lappui de :
Serge MAUVILAIN
Eric FERRI
Damien IENTILE
Inspecteur gnral de la
jeunesse et des sports
Inspecteur de ladministration
- OCTOBRE 2014 -
SOMMAIRE
SYNTHSE ...................................................................................................................................................... 1
INTRODUCTION ........................................................................................................................................... 4
1.
2.
3.
ANNEXES
-
Annexe I :
lettre de mission
Synthse
Le monde associatif semble de prime abord se caractriser par une infinie diversit
dactivits, de tailles et de modles conomiques. Dune petite association sportive
rayonnement local, qui sappuie exclusivement sur des bnvoles, une grande association
employeuse du secteur humanitaire, membre dun rseau mondial et dont les activits sont
plurielles, ce sont 1,3 millions dassociations actives qui forment ce tissu que les enqutes
universitaires et les donnes administratives permettent dapprhender avec une prcision
toujours plus grande.
Quant aux points communs, qui assurent lunit du monde associatif et rendent opportune
et pertinente toute rflexion sur la simplification destination des associations dans leur
ensemble, ils ne se limitent pas au statut particulirement flexible et peu contraignant que
garantit la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat dassociation. En effet, certaines
caractristiques spcifiques (large recours au bnvolat, importance fondamentale des
financements publics, ou encore rgime fiscal particulier) en font un monde part, qui
mrite quon consacre un travail spcifique et cibl aux difficults quil rencontre. Par ailleurs,
leur appartenance commune la famille de lconomie sociale et solidaire, consacre
par la loi du 31 juillet 2014, souligne le rle que les associations jouent et sont appeles
jouer dans la socit.
Le caractre essentiel des enjeux lis aux associations peut se rsumer en trois chiffres :
85 milliards deuros de budget annuel en 2014, 1,8 millions de salaris soit 8 % de
lemploi salari total de lconomie franaise, et 16 millions de bnvoles daprs les
enqutes les plus rcentes.
La mission a reconstitu les diffrentes tapes et dmarches qui composent le parcours
de vie des associations, afin de montrer les types de difficults, objectives et dmontrables,
qui se posent elles chacune de ces tapes :
-1-
la gestion de leur fiscalit par les associations suscite des difficults daccs
linformation. Les rgles fiscales, lies notamment au caractre lucratif ou non de leurs
activits et aux rductions fiscales auxquelles ouvrent droit les dons, ont dj fait lobjet
dun rel effort dexplicitation ; la mission montre cependant que des amliorations
sont encore possibles ;
le recrutement de bnvoles, notamment dirigeants, est une difficult majeure des
associations, qui ne parviennent pas renouveler leurs cadres dans un contexte qui
exige deux une professionnalisation toujours plus grande ;
lemploi de salaris gnre des risques, mais la mission observe quils ne sont pas,
pour la plupart, propres aux associations. Un meilleur accompagnement semble plus
raliste court terme quune simplification du droit social, qui dpasse la question des
associations ;
enfin, la mission montre que des barrires administratives dsutes ralentissent
lorganisation dactivits et de manifestations.
Globalement, la mission observe que dans le paysage associatif, ce sont les associations
petites et moyennes, ou associations de taille intermdiaire , qui semblent tre les plus
fragilises : elles sont trop grandes pour chapper certaines des complexits
administratives, mais trop petites pour rsister tous les alas notamment financiers.
La mission a identifi, partir de cette analyse objective des difficults des associations, une
srie ambitieuse de cinquante mesures de simplification concrtes et oprationnelles,
qui doivent leur bnficier dans leur ensemble, sans biais sectoriel, afin de crer pour elles
un choc de simplification . Ces mesures ne se limitent pas lEtat, bien au contraire : leur
succs dpend de lengagement de lensemble des partenaires des associations, au
premier rang desquels les collectivits territoriales, qui doivent tre associs ab initio la
mise en uvre oprationnelles de toutes les propositions. La mission a distingu :
-2-
Le dtail de ces mesures est prcis dans le corps du prsent rapport : elles doivent,
selon les cas, emprunter le chemin lgislatif (en tirant partie de lhabilitation prendre une
ordonnance de simplification ouverte par la loi relative lconomie sociale et solidaire en
son article 62), prendre la voie rglementaire ou, plus souvent, le biais de la relation
partenariale, de la conviction et de la communication sur les pratiques souhaitables.
-3-
Introduction
Par lettre du 23 mai 20141, le Premier ministre Manuel Valls a nomm Monsieur le
dput Yves Blein parlementaire en mission auprs de Monsieur Bernard Cazeneuve,
ministre de lintrieur, et de Madame Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des
femmes, de la ville, de la jeunesse et des sports.
Cette mission sinscrit dans la dmarche gouvernementale du choc de simplification :
aprs avoir tabli un diagnostic des difficults rencontres par les associations dans les
diffrentes tapes de leur parcours, la mission devait proposer un ensemble de mesures
visant simplifier leur vie.
Pour crire ce rapport, la mission sest principalement appuye sur trois sries dchanges2 :
une srie dune trentaine dauditions de reprsentants du monde associatif, de
personnalits et dexperts, qui se sont droules de juin septembre 20143
lAssemble nationale. Les associations nationales rencontres (ttes de rseaux,
fdrations, plateformes) taient reprsentatives de la plupart des champs
dintervention (social, ducation populaire, culture, environnement, humanitaire, sport,
insertion sociale et professionnelle, formation, etc.).
Les autres auditions ont permis de rencontrer des personnalits trs diverses, issues
du Haut conseil la vie associative, du Conseil conomique, social et environnemental,
des collectivits territoriales, dentreprises prives et dorganisations professionnelles
lies aux associations, de chercheurs et duniversitaires spcialistes du monde
associatif.
Les auditions ont enfin permis de rencontrer les oprateurs qui sont des interlocuteurs
courants des associations (ACOSS, CNAF) ;
une srie dentretiens avec un panel trs large de services de ladministration qui
sont en charge de la simplification administrative, ou bien qui interviennent auprs des
associations soit de manire transversale soit par le biais de financements apports
dans une logique sectorielle ;
des dplacements sur le terrain, dans les rgions Centre et Aquitaine, pour
rencontrer des associations locales, ainsi que les services administratifs locaux en
relation avec elle.
Sagissant des donnes qui ont t utilises, la mission note quil nexiste pas de source
unique et complte permettant dapprhender la vie associative. Elle a cependant rassembl
et exploit un certain nombre de donnes provenant de sources multiples, afin de pouvoir
dresser un panorama synthtique du monde associatif.
Par ailleurs, un courrier a t adress tous les prfets pour les interroger sur les
difficults des associations dans leur dpartement ; les rponses parvenues (environ deuxtiers des prfectures sollicites) ont t exploites et valorises par la mission.
Sur le fond, la mission a dabord procd une prsentation gnrale du monde associatif et
la description des difficults des associations (partie 1) :
II au prsent rapport.
-4-
elle a dabord dress un bilan des mesures qui ont dj t adoptes pour simplifier la
vie des associations ;
-5-
Rapport du groupe de travail connaissance des associations , Edith Archambault, Jrme Accardo,
Brahim Laouisset, Conseil national de linformation statistique, dcembre 2010.
5
Dossier INSEE, Les comptes nationaux passent en base 2005, mai 2011, page 7. Adresse Internet :
http://www.insee.fr/fr/indicateurs/cnat_annu/base_2005/methodologie/comptes-nationaux-base-2005.pdf.
6
Matre de confrences honoraire habilit diriger des recherches en sciences conomiques, universit de
Nantes.
-6-
Deux ouvrages gnraux sur les associations et lconomie sociale et solidaire ont galement
t utiliss par la mission :
Crations
65 217
67 160
Taux de cration
5,0 %
5,2 %
Modifications
252 078
260 639
Taux de modification
19,4 %
20,0 %
-7-
8
Graphique 1 : Dimensions permettant dapprcier la diversit du monde associatif
Cette diversit sobserve premirement sous langle des secteurs dactivit investis par les
associations. La mission note cependant quil nexiste pas de donnes exhaustives permettant
de connatre la rpartition des associations par secteur dactivit8. Les donnes prsentes cidessous sont donc extraites de lenqute du CNRS :
Tableau 2 : Rpartition des associations par secteur dactivit
Secteur dactivit
Action caritative et humanitaire
Action sociale, sant
Dfense des droits et causes
Education, formation, insertion
Sport
Culture
Loisirs et vie sociale
Economie et dveloppement local
Total
la culture ;
Les chiffres transmis par le ministre de lintrieur (rpertoire national des associations) et lINSEE (sur la base
du rpertoire SIRENE) ne sont pas prsents ici dans leur globalit car dans un cas comme dans lautre une part
importante (dun cinquime la moiti) des associations ntait pas rpartie par secteur dactivit.
-8-
en considrant le budget :
Emploi 2011
Effectif salari
Associations
1 812 968
Emploi
salari total
ESS
2 324 574
22 620 781
-9-
Part des
associations
dans lemploi
salari total
78 %
8%
Part des
associations
dans lESS
10
Emploi 2011
Associations
Equivalents temps
plein
1 514 375
Emploi
salari total
ESS
1 981 958
Part des
associations
dans lESS
20 947 109
76 %
Part des
associations
dans lemploi
salari total
7%
Par ailleurs, les donnes de lINSEE montrent que la cration demplois dans les associations
a t particulirement dynamique dans les annes prcdentes, puisque le nombre dETP du
secteur est pass de 1,3 million en 2005 1,5 million en 2012, soit une augmentation de 16 %
en 7 ans.
Ce dynamisme a t suprieur celui de lconomie sociale et solidaire hors associations
(11 %) et presque deux fois plus lev que celui qui a t observ sur la mme priode dans
le reste de lconomie (8 % de croissance du nombre dETP).
Tableau 4 : Evolution du nombre dETP par secteur
ETP
Associations
ESS (y. c. associations)
ESS hors associations
Emploi salari total
2005
1 301 991
2012
Evolution 2005-2012
1 514 375
16 %
1 723 224
1 981 958
421 233
19 449 804
467 583
20 947 109
15 %
11 %
8%
La comparaison entre lvolution du nombre dETP (+16 % de 2005 2012, soit 212 384 ETP
crs) et lvolution des effectifs (+11 % de 2005 2012, soit 186 805 emplois) montre que le
nombre dheures travailles par salari du secteur associatif a augment sur la priode. En
moyenne, les emplois associatifs semblent donc connatre une volution vers des emplois se
rapprochant davantage demplois temps plein.
- 10 -
11
Graphique 2 : Evolution du nombre dETP et de leffectif des associations
Selon lINSEE, 185 697 associations employaient des salaris en 201211. Elles reprsentent
donc une faible minorit :
Source : Mission.
11
Les donnes communiques par lACOSS sur la base du recouvrement des cotisations sont lgrement
diffrentes (environ 165 000 associations employeuses, mais les ordres de grandeur sont similaires).
12 Enqute CNRS.
- 11 -
12
Source : Enqute CNRS-Centre dconomie de la Sorbonne, ACOSS. Lecture : 47 % des associations employeuses ont un
ou deux salaris ; elles reprsentent 4 % de lemploi associatif total.
La moiti de lemploi associatif est donc concentr dans un petit nombre de grandes
associations.
Graphique 4 : La concentration des emplois dans le monde associatif
Source : Mission.
Lemploi nest pas non plus rparti de manire quilibre entre les secteurs dactivit. Les
secteurs de laction sociale-sant et de lducation-formation-insertion se distinguent avec
69 % de lemploi associatif total :
- 12 -
13
Graphique 5 : Rpartition du nombre demplois associatifs selon le secteur dactivit
Hommes
Associations
ESS
Emploi salari total
Femmes
30,5 %
33,3 %
51,8 %
69,5 %
66,7 %
48,2 %
Lenqute du CNRS montre que lemploi associatif est un emploi relativement prcaire :
47 % des contrats de travail sont dure indtermine (CDI). Ce chiffre serait en baisse
(53 % de CDI en 2005) ;
6 % des embauches se font en CDI, contre 16 % pour lensemble du secteur priv.
Lemploi associatif se caractrise galement par un recours frquent aux emplois aids :
18 % des associations employeuses recourent des emplois aids en 2012 (en baisse
depuis 2005 o ce taux atteignait 26 %) ;
les deux secteurs qui reprsentent la part la plus importantes des emplois aids dans
les associations sont laction sociale-sant (37 % du total) et lducation, formation,
insertion (28 % du total).
Par ailleurs, 10 % des associations employeuses et 3 % de lensemble des associations
bnficient dun ou plusieurs emplois mis disposition (salaires financs par dautres
organismes ou institutions).
En matire de catgories socio-professionnelles, les donnes montrent une forte
reprsentation des professions intermdiaires et des employs, les cadres et ouvriers tant
moins nombreux. Il existe cependant une divergence, qui ne remet pas en cause ces grands
traits, entre les chiffres produits par lINSEE et ceux qui rsultent de lenqute du CNRS :
- 13 -
14
Graphique 6 : Catgories socio-professionnelles dans lemploi associatif
1.1.3. Sil ny a pas de crise du bnvolat, il est difficile de recruter des dirigeants
bnvoles
Le bnvolat peut tre apprhend travers des enqutes auprs des bnvoles ou auprs
des associations, notamment :
des enqutes auprs des bnvoles ont t menes en 2002 (enqute Vie associative
de lINSEE) et en 2010 (enqute sur la vie associative conduite par linstitut BVA pour
la DREES) ;
La mission note cependant que le bnvolat ne fait pas lobjet de statistiques frquentes.
Larticle 4.3 de la charte dengagements rciproques entre lEtat, le Mouvement associatif et
les collectivits territoriales prvoit d amliorer les outils de connaissance de la vie
associative et de ses volutions, en mobilisant notamment les services de la statistique publique ;
financer des tudes et des recherches contribuant une meilleure intelligence des changes non
lucratifs .
13
Point de vue dfendu, par exemple, dans larticle Le travail bnvole : un essai de quantification et de
valorisation, Lionel Prouteau et Franois-Charles Wolff, Economie et statistique N373, 2004.
- 14 -
15
lors de lenqute de 2010, 32 % des personnes interroges de 18 ans et plus ont dclar
avoir des activits bnvoles. Extrapol la population franaise, ce taux indique quil y
aurait 16 millions de bnvoles en France en 201019.
Les enqutes ont galement permis daffiner la connaissance du bnvolat. Par exemple,
lenqute de 2010 montre que :
les hommes sont plus frquemment bnvoles que les femmes (35 % des hommes
contre 28 % des femmes) ;
le bnvolat est moins frquent chez les jeunes (moins de 35 ans) et les personnes
ges (plus de 75 ans) ;
: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/--publ/documents/publication/wcms_167779.pdf
15 Bureau international du travail, Manuel pour la mesure du travail bnvole, prface p. iii.
16
Il faut noter que les rsultats cits dans cette partie ne distinguent pas le bnvolat auprs dassociations du
bnvolat auprs dautres structures. Nanmoins, le bnvolat associatif reprsente plus de 90 % du bnvolat
(Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013).
17
La vie associative en 2002 : 12 millions de bnvoles, Michle Febvre et Lara Muller, INSEE Premire, N946,
fvrier 2004.
18
Donner son temps : les bnvoles dans la vie associative, Lionel Prouteau et Franois-Charles Wolff, Economie et
statistique N372, 2004.
19
Bnvolat - Enqute sur la vie associative en France en 2010 : rsultats prliminaires, Lionel Prouteau, ministre
de lducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, 2011 ; voir aussi, pour lexploitation de cette
enqute, Adhsions et dons aux associations : permanence et volutions de 2002 2010, Lionel Prouteau et
Franois-Charles Wolff, Economie et statistique N459, 2013.
- 15 -
16
Nombre dETP
1 514 375
1 072 000
2 586 375
Rpartition
59 %
41 %
100 %
Enfin, la mission note que si le bnvolat ne fait pas lobjet dune rmunration, il nest pas
gratuit : son cot tient notamment au fait que lassociation doit financer la formation des
bnvoles, rembourser leurs frais et acheter leur quipement.
1.1.3.3. Le nombre de participations bnvoles est en augmentation
Les participations bnvoles atteindraient 24 millions en 2011. Depuis 2005, elles
auraient augment un rythme annuel trs lev de 6,9 %.
Mme si elle est toujours positive, la croissance annuelle des participations bnvoles na pas
t la mme dans tous les secteurs dactivit. Elle a davantage bnfici aux secteurs des
loisirs et de la culture mais moins aux secteurs de lconomie, du dveloppement local et de
lducation-formation-insertion :
Tableau 8 : Evolution des participations bnvoles par secteur dactivit
Secteur dactivit
Loisirs
Culture
Sport, chasse et pche
20 Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013.
21
Un travail qui ne compte pas ? La valorisation montaire du bnvolat associatif, dith Archambault et
Lionel Prouteau, Travail et Emploi, 124, octobre-dcembre 2010.
- 16 -
17
Secteur dactivit
Action sociale et sant
Action humanitaire
Dfense des droits et des causes
Economie et dveloppement local
Education, formation et insertion
Total
Frquence
44 %
34 %
Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013, page 185.
Si ces chiffres sont manier avec prcaution, il apparat clairement que le bnvolat
dirigeant constitue une difficult particulire qui concerne presque la moiti des
associations interroges, en contraste avec laugmentation forte du bnvolat en gnral.
Ce rsultat denqute a t confirm au cours de la mission par certaines des associations
auditionnes.
1.1.4. Le financement des associations se rpartit quitablement entre financement
public et priv
Bien que 61 % des associations peroivent un financement public23, il est difficile de
construire un panorama complet, exhaustif et consolid du financement des associations, en
raison de sa diversit et de linsuffisance des donnes disponibles.
En matire de financements publics, on compte :
22
Les associations entre mutations et crise conomique - Etat des difficults, Viviane Tchernonog et
Jean-Pierre Vercamer, Associations et fondations, Deloitte, CNRS et Universit Paris 1, octobre 2012.
23 Enqute CNRS, hors dpenses fiscales.
- 17 -
18
la rmunration verse aux associations par ces mmes collectivits publiques dans le
cadre de la commande publique. Il convient ds prsent de distinguer clairement la
subvention, qui rsulte de linitiative de lassociation et qui nappelle pas de
contrepartie individuelle (voir, pour plus de dtail sur cette question, la partie 1.2.4), de
la commande publique, dans laquelle lassociation est rmunre pour un service ou
une prestation conue par la collectivit publique ;
des financements indirects, notamment les dpenses fiscales lies aux dductions
fiscales auxquelles ouvre droit le mcnat. Dautres sources de financements indirects
pourraient galement tre considres, telles que les allgements et exonrations de
charges sociales.
En matire de financements privs, on distingue :
les recettes prives tires de lactivit et des prestations des associations (cette
catgorie est le versant priv des recettes issues de la commande publique).
1.1.4.1. Si les financements publics aux associations ont augment de 12 % depuis 2005,
les donnes disponibles indiquent le passage dune logique de subvention une
logique de commande publique
La vision la plus complte du financement des associations est donne par les rsultats de
lenqute du CNRS-Centre dconomie de la Sorbonne, dont les rsultats sont prsents dans
le tableau ci-dessous :
Tableau 10 : Dcomposition du financement des associations
Sources de financements
Cotisations
Dons, mcnat, fondations
Ventes aux usagers
Total financement priv
Subventions (publiques)
Commande publique
Total financement public
Total gnral
2011 (Mds)
9
3
31
43
21
21
42
85
Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013 ; calculs mission.
- 18 -
19
Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013.
La dcomposition des financements publics (42 Mds en 2011) montre que les trois
principaux financeurs sont les dpartements, les communes et lEtat, qui cumulent 71 % des
financements publics aux associations (sous forme de subvention ou de commande
publique).
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20
Graphique 8 : Rpartition des financements publics par financeur (2011)
Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013.
9,6 Mds pour lEtat (hors dpenses fiscales et autres mesures dallgement et
dexonration sociales) ;
1.1.4.2. Lanalyse des subventions de lEtat montre que la majorit des subventions
verses reprsentent un enjeu financier rduit
Les donnes disponibles concernent les subventions aux associations qui sont inscrites dans
les programmes du budget gnral de lEtat. Ces donnes sont collectes et consolides par la
direction du budget ; elles servent notamment alimenter le jaune budgtaire Effort
financier de lEtat en faveur des associations annex au projet de loi de finances24. Les
donnes sont transmises par les diffrents ministres sur une base dclarative la direction
du budget ; il nest donc pas possible dattester leur exhaustivit.
La mission a utilis les donnes disponibles les plus rcentes, qui correspondent aux
subventions verses en 2012 et qui sont prsentes dans le jaune budgtaire annex au
projet de loi de finances pour 2014. Le total des subventions rpertories atteint 1,9 Mds, ce
qui est faible par rapport aux 9,6 Mds de financements tatiques estims daprs lenqute
du CNRS : la diffrence provient du fait que les donnes denqute du CNRS refltent
lexhaustivit des subventions et du fait quune large part des 9,6 Mds de financements
tatiques sont sous forme de commande publique, non de subventions.
24
Ce document prsente, pour chaque programme du budget gnral de lEtat, la liste des subventions attribues
chaque association, nominativement dsigne.
- 20 -
21
Malgr ces limites trs fortes, ces donnes permettent, sur un chantillon consquent de
subventions verses par lEtat (31 845 subventions), de tirer quelques conclusions gnrales
quant leur rpartition.
Tableau 11 : Rpartition des montants verss et du nombre de subventions (2012)
Catgorie de
Montant total en k Rpartition Nombre de subventions Rpartition
subvention
Moins de 200
28
0,00 %
217
0,68 %
De 200 499
226
0,01 %
669
2,10 %
De 500 999
876
0,05 %
1 299
4,08 %
De 1 000 4 999
26 531
1,43 %
12385
38,89 %
De 5 000 9 999
36 146
1,95 %
5 393
16,94 %
De 10 000 49 000
166 098
8,95 %
7 676
24,10 %
De 50 000 99 999
115 082
6,20 %
1 702
5,34 %
De 100 000 299 999
243 681
13,14 %
1 412
4,43 %
Plus de 300 000
1 266 340
68,27 %
1 092
3,43 %
Total
1 855 009
100,00 %
31 845
100,00 %
Source : Donnes direction du budget ; calculs mission.
les petites subventions sont trs nombreuses mais reprsentent une somme
globale faible :
les grosses subventions sont peu nombreuses mais concentrent une part
majeure du financement total : les subventions de plus de 100 000 reprsentent
81 % du montant total des subventions verses, alors quelles reprsentent 8 % du
nombre des subventions verses.
La mission remarque cet gard que les donnes issues de lenqute du CNRS (non
seulement pour lEtat mais aussi pour les autres collectivits publiques) offrent une vision
diffrente de la rpartition des subventions, mais permettent den tirer une conclusion
similaire : 58 % des associations recevraient des subventions de montants infrieurs 200
(soit moins de 1 % du volume total des subventions publiques) et 7 % des associations
recevraient des subventions de plus de 10 000 (soit 90 % du volume total de subventions
publiques).
La conclusion gnrale et convergente qui peut tre tire de lensemble de ces analyses
est que la grande majorit des subventions accordes aux associations sont de
petites subventions dont lenjeu financier agrg est limit.
1.1.4.3. Les subventions europennes aux associations proviennent principalement du
fonds social europen
Sur la programmation 2007-2013, la France a reu 15,9 milliards deuros de fonds
structurels, qui constituent dimportantes ressources pour cofinancer les projets de
dveloppements des acteurs locaux, dont les associations.
Ces fonds sont lun des principaux vecteurs de la mise en uvre de la stratgie de
Lisbonne lchelle de lUnion europenne. Ils concernent de trs nombreux domaines
(emploi et mobilit professionnelle, environnement, formation, transports, dveloppement
territorial, etc.).
- 21 -
22
25
34 % des bnficiaires sont des associations. Les entreprises reprsentent 26 % et les collectivits territoriales
14 %.
26
A noter que sont galement concernes des associations de personnes publiques, notamment collectivits
territoriales, et des associations dentreprises.
- 22 -
23
Tableau 12 : Distribution des montants FEDER et FSE pour les associations
(programmation 2007-2013)
Programme
Comptitivit
Rgionale et
Emploi
Convergence
Sous total
FEDER
Comptitivit
Rgionale et
Emploi
Convergence
Sous total FSE
Total gnral
Montant programm
pour les associations
(M)
Montant
minimum
(k)
Montant
maximum
(k)
Ecarttype
(k)
592
205
12 817
1 623
72
371
14 964
1 638
668
215
14 964
2 666
2 209
219
79 170
1 603
312
2 521
3 190
684
260
234
6
0
0
55 041
79 170
79 170
4 205
2 842
2 842
Le tableau suivant prsente la rpartition des financements aux associations par thmatique
de programmation, correspondant aux axes dintervention dfinis par les pouvoirs publics
europens, nationaux et locaux (le choix des thmatiques ne reflte donc pas la capacit
dinitiative des associations explorer les possibilits de financement des fonds europens).
- 23 -
24
Tableau 13 : Rpartition de la programmation des bnficiaires associations par thmatique (programmation 2007-2013)
Thmatiques
Recherche et dveloppement technologique
(RDT), innovation et esprit d'entreprise
Socit de l'information
nergie
Environnement et prvention des risques
Tourisme
Culture
Rhabilitation urbaine et rurale
Augmentation de la capacit d'adaptation des
travailleurs, des entreprises et des chefs
d'entreprises
Amlioration de l'accs l'emploi et de la
durabilit
Amlioration de l'inclusion sociale des
personnes dfavorises
Valorisation du capital humain
Investissements en infrastructures sociales
Mobilisation pour les rformes en matire
d'emploi et d'inclusion sociale
Renforcement de la capacit institutionnelle au
niveau national, rgional et local
Assistance technique
Total
FEDER
Nombre de dossiers En %
Montant (M)
FSE
Nombre de dossiers En %
Montant (M)
En %
En %
2 734
43,3
382,06
44,5
0,0
0,19
0,0
576
386
1 764
190
108
147
9,1
6,1
27,9
3,0
1,7
2,3
40,71
31,84
89,02
35,06
6,04
12,45
10,8
7,3
22,4
3,3
1,8
2,8
22
1
1
3
0,1
0,0
0,0
0,0
1,12
0,15
0,41
1,47
0,1
0,0
0,0
0,0
59
0,9
4,41
0,7
1 584
5,1
418,84
5,9
150
2,4
9,79
2,7
4 777
15,5
455,81
18,4
47
0,7
4,03
0,8
21 239
69,0
945,57
64,3
23
41
0,4
0,6
4,42
22,85
0,4
0,8
1 709
-
5,6
-
545,47
-
5,3
-
0,1
1,82
0,1
988
3,2
68,69
4,2
42
0,7
2,22
0,7
0,0
2,61
0,0
48
6 321
0,8
100
4,02
650,83
0,9
100
432
30 767
1,4
100
17,56
2 457,40
1,8
100
- 24 -
25
La majorit des crdits FEDER programms pour des bnficiaires associations lont t
dans le cadre de projets relatifs la recherche, au dveloppement technologique,
linnovation et lesprit dentreprise (prs de 45 % de la programmation). Les projets
financs concernaient aussi le domaine environnemental (22 % de la programmation
FEDER). De manire gnrale, ces deux domaines constituent des thmatiques dintervention
prioritaires pour le FEDER.
Pour le FSE, 64 % des crdits programms par des associations concernent des projets
dinclusion sociale. Cette thmatique apparat ainsi largement dominante dans la
programmation FSE de ces bnficiaires.
La rpartition rgionale des fonds europens aux associations est prsente dans le tableau
ci-dessous.
Tableau 14 : Rpartition des fonds europens verss aux associations par rgion
(programmation 2007-2013)
Rgion
Alsace
Aquitaine
Auvergne
Basse-Normandie
Bourgogne
Bretagne
Centre
Champagne-A.
Corse
Franche-Comt
Guadeloupe
Guyane
Haute-Normandie
Ile-de-France
Languedoc-R.
Limousin
Lorraine
Martinique
Midi-Pyrnes
Nord-Pas-de-Calais
Pays de la Loire
Picardie
Poitou-Charentes
PACA
Runion
Rhne-Alpes
Volet national FSE
Europ'Act27
Total gnral
Bnficiaires
Nombre de bnef.
446
3,28 %
735
5,40 %
470
3,46 %
365
2,68 %
331
2,43 %
319
2,35 %
473
3,48 %
317
2,33 %
104
0,76 %
413
3,04 %
152
1,12 %
89
0,65 %
311
2,29 %
1 453 10,68 %
713
5,24 %
266
1,96 %
439
3,23 %
279
2,05 %
950
6,99 %
951
6,99 %
548
4,03 %
393
2,89 %
477
3,51 %
1 232
9,06 %
131
0,96 %
909
6,68 %
313
2,30 %
21
0,15 %
13 600
100 %
27
EuropAct est le programme national dassistance technique du FEDER, destin appuyer les autorits de
gestion dans la mise en uvre de leurs propres programmes.
- 25 -
26
Depuis le 1er janvier 2014, les fonds structurels sont dans une phase de transition entre
les deux programmations :
la fin de gestion de la programmation 2007-2013 : mme si les nouveaux dossiers sont
moins nombreux en cette fin de priode de programmation, la date finale dligibilit
des dpenses est fixe au 31 dcembre 2015 ;
1.1.4.4. Les dpenses fiscales constituent une source indirecte de financement public des
associations
Les associations bnficient de financements indirects, qui napparaissent pas dans les
ressources au budget des associations. Cest par exemple le cas des allgements et des
exonrations de charges sociales.
La mission a cependant choisi de faire un dveloppement particulier sur les dpenses fiscales
lies aux dons et au mcnat, en raison de leur poids financier et de leur importance
symbolique dans le monde associatif. Le cot pour lEtat de ces dpenses fiscales ne sajoute
pas au budget des associations : son valuation indique simplement quune partie des
ressources prives des associations (dons et mcnat) sont en fait des ressources
publiques , sous forme dabandon de recettes fiscales (le donateur pouvant dduire une
partie de ses dons de son impt).
28
A lexception, pour le FEDER, de la rgion Alsace, o ce rle dautorit de gestion incombait dj au conseil
rgional. Des exceptions existent aussi pour les programmes coopration territoriale europenne FEDER o
des conseils rgionaux sont galement autorits de gestion.
29
Cf. article 78 de la loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des mtropoles : L'Etat confie aux rgions ou, le cas chant, pour des programmes oprationnels
interrgionaux, des groupements d'intrt public mis en place par plusieurs rgions, leur demande, tout ou partie
de la gestion des programmes europens soit en qualit d'autorit de gestion, soit par dlgation de gestion.
- 26 -
27
Estimation du cot
pour 2014 (M)
1 330
635
135
110
60
2 270
A partir du PAP 2008 du programme n163, qui prsente des chiffres pour 2006 dont le degr de fiabilit est
suprieur aux chiffres estims dans le PAP 2006.
- 27 -
28
Tableau 16 : Evolution des deux principales dpenses fiscales
Dpense fiscale
2006 2014 Evolution
Rduction dimpt sur le revenu au titre des dons des particuliers (110201)
820 1 330
+62 %
Rduction dimpt sur le revenu ou sur les socits au titre des dons faits par
170
635
+274 %
les entreprises des uvres ou organismes dintrt gnral (210309)
Total
990 1 965
+98 %
Source : PAP 2008 et 2014 du programme n163.
33
Dcret n 2008-1354 du 18 dcembre 2008 relatif aux critres permettant de dterminer la catgorie
d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et conomique.
34 Lauteur voque lventualit dune
- 28 -
29
Graphique 10 : volution annuelle compare du nombre dassociations et du budget
selon le budget de lassociation (entre 2005 et 2011)
Source : Les associations entre crise et mutations : les grandes volutions, Viviane Tchernonog.
- 29 -
30
1.2.1. Deux tudes proposent une analyse transversale et quantifie des difficults
des associations et du poids des contraintes lies lenvironnement
institutionnel
Avant danalyser les vnements de vie dans les paragraphes suivants, la mission prsente
un diagnostic transversal et quantifi, mais ncessairement limit dans son primtre, des
difficults vcues par les associations. Ce diagnostic est construit partir de deux tudes (de
2008 et de 2011) ayant cibl spcifiquement les difficults des associations : elles ont permis
la mission de sassurer que les principales causes de difficult taient traites dans le cadre
du prsent rapport.
A partir de lenqute (complmentaire lenqute du CNRS) relative aux difficults des
associations36, la mission a observ quau sein des huit grands domaines de difficults ,
lenvironnement institutionnel concerne 34 % des associations (26 % des associations
sans salari et 46 % des associations employeuses).
La mission a galement identifi, parmi les 37 difficults que les associations pouvaient
dclarer, celles qui se rapportent la complexit administrative, et entrent donc dans le
champ de la simplification. Il sagit des difficults suivantes :
poids des contrles ou contraintes croissantes imposes par les pouvoirs publics ;
36
Les associations entre mutations et crise conomique - Etat des difficults, Viviane Tchernonog et
Jean-Pierre Vercamer, Associations et fondations, Deloitte, CNRS et Universit Paris 1, octobre 2012.
- 30 -
31
Type de difficult
Poids des contrles ou contraintes croissantes imposes par
les pouvoirs publics
Judiciarisation croissante de la socit
Gnralisation des financements publics sous la forme
dappels projets ou dappels doffre
Modifications lgislatives ou rglementaires des conditions
dexercice de lactivit
Insuffisance des outils de gestion disposition
Contraintes fiscales imposes par les pouvoirs publics
Rang
parmi
37 types de
difficult
20 %
13 %
15
12 %
18
11 %
11
6%
4%
25
33
Source : Viviane Tchernonog, Le paysage associatif franais, 2me dition, Juris ditions, Dalloz, 2013, page 185.
Les contraintes et contrles des pouvoirs publics arrivent en 8me position, suivies de la
judiciarisation croissante de la socit et de la gnralisation des financements publics
sous la forme dappels doffre ; les contraintes fiscales arrivent en 33me position
sur 37.
Lexistence de ces difficults ressenties a t confirme lors des auditions dassociations
menes par la mission.
Par ailleurs, une enqute plus ancienne conduite par linstitut BVA en 2008 pour le compte
des pouvoirs publics avait fait ressortir, pour une slection dvnements de vie , le degr
de complexit ressentie auprs dun chantillon dassociations. Cette enqute montrait quen
moyenne les associations connaissent moins de difficults que les entreprises, mais plus que
les particuliers.
- 31 -
32
Graphique 12 : Niveau de complexit ressentie
Les trois difficults principales qui staient distingues, avec des scores proches de 50 %,
taient :
le financement ;
- 32 -
33
Graphique 13 : Proccupations prioritaires des associations
- 33 -
34
Pour obtenir la capacit juridique, lassociation doit ensuite rendre publique sa cration,
selon des modalits prvues par la loi du 1er juillet 190137, on parle de dclarer son
association.
La dclaration a t modernise rcemment par la mise en place de la procdure
dmatrialise e-cration . Jusqu prsent, il tait en effet ncessaire dentrer en contact
avec le greffe des associations, situ en prfecture, en sous-prfecture ou dans les directions
dpartementales de la cohsion sociale ou de la cohsion sociale et de la protection des
populations (DDCS ou DDCSPP). Les greffes des associations disposant parfois de plages
horaires douverture limite, ceci ne facilitait pas leur accs pour les responsables bnvoles.
Les associations sont aussi tenues de dclarer les modifications qui les affectent, sagissant
notamment de leurs statuts38.
1.2.2.2. Le rpertoire national des associations
En crant une association, soit sur le site e-cration, soit sur support papier, on obtient un
numro dit RNA (pour rpertoire national des associations ) qui constitue le premier
numro didentification de lassociation39.
La cration du rpertoire national des associations a t officialise par arrt du
14 octobre 200940. La finalit du rpertoire est de grer les procdures de dclaration
des associations (cration, modification, dissolution, communication lgale de
documents aux tiers, etc.) et de fournir des donnes aux partenaires administratifs des
associations.
La mise en place du RNA et des procdures dmatrialises dont il est le support a ainsi
permis aux services instructeurs comptents de :
Le RNA est aujourdhui utilis dans tous les dpartements mtropolitains et ultramarins o
sappliquent les dispositions de la loi du 1er juillet 190141, y compris en Nouvelle-Caldonie et
dans les les Wallis-et-Futuna.
37
Cf. article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association : Toute association qui voudra obtenir
la capacit juridique prvue par l'article 6 devra tre rendue publique par les soins de ses fondateurs. La dclaration
pralable en sera faite la prfecture du dpartement ou la sous-prfecture de l'arrondissement o l'association
aura son sige social. Elle fera connatre le titre et l'objet de l'association, le sige de ses tablissements et les noms,
professions et domiciles et nationalits de ceux qui, un titre quelconque, sont chargs de son administration. Un
exemplaire des statuts est joint la dclaration. Il sera donn rcpiss de celle-ci dans le dlai de cinq jours. Lorsque
l'association aura son sige social l'tranger, la dclaration pralable prvue l'alina prcdent sera faite la
prfecture du dpartement o est situ le sige de son principal tablissement. L'association n'est rendue publique
que par une insertion au Journal officiel, sur production de ce rcpiss .
38
Cf. article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association : les associations sont tenues de faire
connatre, dans les trois mois, tous les changements survenus dans leur administration, ainsi que toutes les
modifications apportes leurs statuts. Ces modifications et changements ne sont opposables aux tiers qu' partir du
jour o ils auront t dclars .
39
Le rpertoire RNA a succd au rpertoire WALDEC (Web des associations librement dclares), du nom du
Pierre Waldeck-Rousseau, prsident du Conseil au moment du vote et de la publication de la loi du 1 er juillet 1901.
40 Cf. arrt du 14 octobre 2009 portant cration du rpertoire national des associations, NOR: IOCA0817561A.
41 Il nest donc pas utilis en Alsace-Moselle o sapplique le droit local pour les associations.
- 34 -
35
La seule collectivit ultramarine dans laquelle il na pas encore t dploy est la Polynsie
franaise. Ds 2010 cette collectivit a exprim son souhait de mettre rapidement en place ce
rpertoire, mais ce projet sest jusqu prsent heurt la ncessit doprer certaines
adaptations du logiciel national au contexte local. Les services concerns des ministres de
lintrieur et des outre-mer ont indiqu la mission que les travaux pour un raccordement de
la Polynsie franaise au RNA taient en voie de lancement.
1.2.2.3. Le registre spcial
La tenue dun registre spcial est une obligation lgale qui incombe aux associations, en vertu
de larticle 5 de la loi du 1er juillet 1901. Ce registre contient la transcription des
modifications concernant lassociation (dans ses statuts, son administration ou sa direction)
et les dates des rcpisss relatifs ces modifications, et doit respecter une forme norme ne
correspondant plus aux mthodes administratives modernes : le registre est tenu au format
papier, les pages doivent tre numrotes et relies de manire non dtachable, et paraphes
par la personne habilite reprsenter lassociation.
Cette obligation est prcise aux articles 6 et 31 du dcret du 16 aot 1901 pris pour
l'excution de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association :
Cette obligation constitue une contrainte, dont lutilit nest pas avre, qui a t signale la
mission lors des auditions.
Il semble que ce registre est tomb en dsutude, et son utilit na pas pu tre atteste par la
mission. Il semble par ailleurs que beaucoup dassociations ne tiennent pas ce registre jour
parce quelles en ignorent lexistence, alors mme quune sanction pnale est actuellement
prvue (contravention de 5me classe, en vertu de larticle 8 de la loi du 1er juillet 1901).
1.2.2.4. La dmatrialisation
La dmatrialisation des services a t effectue par vagues : compter de janvier
2012 pour le tlservice e-cration, compter de fvrier 2014 pour les services emodification, e-dissolution, accessibles sur le mme site Internet, via votre compte
association .
La dmatrialisation des procdures de modification des statuts et de dissolution des
associations a en effet constitu un des rcents objectifs dans le cadre de la modernisation de
laction publique (MAP).
Ainsi, le comit interministriel pour la modernisation de laction publique (CIMAP) du
18 dcembre 2012 a dcid, dans sa mesure n 6 Vie citoyenne quil convenait de permettre
de crer, modifier et dissoudre son association loi 1901 par Internet. Un tl-service de cration
est disponible. La dclaration des modifications relatives aux associations (titre, objet, sige
social, statuts, personnes) sera exprimente dans trois dpartements au deuxime semestre
2013.
- 35 -
36
42 A fortiori, puisque la Polynsie franaise ne dispose pas encore de laccs au rpertoire RNA.
43
604 887 comptes crs au 31 mai 2014. 42 053 comptes ont t crs en 2012, 50 498 en 2013 et 33 811 sur
les 5 premiers mois de 2014.
44 Source : DILA.
- 36 -
37
De ses auditions, et notamment de ses changes avec les trs nombreuses ttes de rseau
associatives nationales et lors de son dplacement en rgion Centre et en Aquitaine, la
mission a acquis la conviction que ce sentiment de complexit et dentraves au bon
fonctionnement des associations au quotidien tait largement nourri par plusieurs facteurs,
dont il conviendra probablement dattnuer limpact, par des mesures de simplification, mais
aussi par une remise en perspective de la nature singulire de la relation entre associations et
pouvoirs publics :
Dans le dialogue partenarial entre ladministration et les diverses formes organises des
plateformes inter-associatives (fdrations, Conseil national de la vie associative, Mouvement
associatif, etc.), laccs linformation, au bon niveau et au bon moment, constitue la
proccupation constante de la plupart des dirigeants associatifs
- 37 -
38
1.2.3.2. Laccs linformation au bon niveau et au bon moment a constitu, ces trois
dernires dcennies, un axe majeur du dialogue entre les pouvoirs publics et le
mouvement associatif
Les dispositifs visant simplifier la vie des dirigeants associatifs, leur faciliter laccs
linformation et se retrouver dans le maquis des procdures ont principalement t
dploys selon quatre axes45 :
la mise en rseau des informations relatives aux associations propres chaque service,
au travers dune mission d'accueil et d'information des associations (MAIA) ;
le dfi de linstitutionnalisation :
Si ce risque est propre toute organisation, il est probablement accentu, sagissant des
dispositifs de soutien la vie associative, du fait de leur nature hybride, dune
gouvernance peu formalise et dun pilotage variable, selon les priorits du moment
des administrations qui les portent ;
les fortes volutions qua connues ladministration territoriale (REATE) :
La recomposition en profondeur de ladministration territoriale de ltat a assurment
produit une perte de repres pour les usagers et pour les agents. A ce titre, le rle des
dlgus dpartementaux la vie associative doit tre renforc, cette mission ntant
pas toujours place en rang prioritaire dans lensemble des activits qui leur sont
confies au sein de leur service de rattachement, les DDCS et DDCSPP46, le plus
souvent ;
un renouvellement constant des dirigeants associatifs et la ncessit de matriser
en permanence un ensemble dinformations abondantes et diversifies :
Ce taux de renouvellement correspond la dmographie active des associations, mais
pas seulement, mme si cette ralit contrarie limage traditionnelle de responsables
associatifs immuables.
- 38 -
39
- art. 1.
- 39 -
40
1.2.3.4. Un intrt pour le recours aux technologies informatiques, qui sest heurt aux
contraintes technologiques et culturelles
Pour la mise en uvre de lensemble de ces mesures visant mieux informer et orienter les
dirigeants associatifs, il a t souvent fait rfrence aux apports des technologies de
linformation (dmatrialisation, numrisation, Internet, etc.), en recourant diverses
exprimentations dont certaines ont bnfici dune impulsion nationale forte. Des
dfaillances de pilotage, probablement amplifies par une culture Internet mergente
conduisant sous-estimer les contraintes technologiques, ont parfois conduit des checs
patents, limage du dispositif de subvention en ligne Subvenet, initi sous lgide de la
Direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME), sur la priode 2007-2009.
En revanche, les logiques de portail semblent avoir t plus rapidement oprationnelles, au
plan de larchitecture technique, les difficults de monte en charge tant davantage lies
un manque dappropriation de son usage par tous ceux qui il tait destin. Il en a t ainsi
du premier portail sur la vie associative www.associations.gouv.fr , dvelopp
conjointement par la dlgation interministrielle lconomie sociale et lInstitut national de
la jeunesse et de l'ducation populaire (INJEP) en 2006 et dont le service sest teint
progressivement quelques annes plus tard, faute dutilisateurs.
De trs nombreux acteurs publics, collectivits, services de ltat, oprateurs, mais
aussi les ttes de rseaux associatives et des associations elles-mmes, ont cr leurs
propres sites. Mais ceux-ci fonctionnent encore trop selon une logique de silo , alors
que le recours aux liens permettrait aux utilisateurs dtre dirigs vers un autre site les
concernant, selon leur recherche.
Ce constat vaut aussi pour les sites Internet vocation transversale et les applications
dveloppes par les administrations. Plusieurs illustrations ont t rapportes la mission :
les collectivits territoriales nont pas accs au rpertoire national des associations, les
privant ainsi dun accs direct aux statuts des associations et aux informations sur les
personnes en assurant ladministration, qui constitue pourtant la base de lobligation de
publicit de ces informations fondatrice de la libert dassociation ; le site associations.gouv.fr
ne communique pas les adresses postales, tlphoniques ou Internet des dlgus
dpartementaux la vie associative, qui sont les points dentre naturels des interlocuteurs
associatifs peu aguerris encore au millefeuilles des procdures ; le RNA nenregistre pas les
adresses lectroniques, devenues dun usage courant dans les changes interinstitutionnels,
se privant ainsi dun mode de contact direct, traable et scuris.
- 40 -
41
le projet dvelopp par lassociation sinscrit dans le cadre dun appel projet lanc par
une collectivit publique. Dans ce cas, cependant, linitiative reste celle de lassociation,
mme si cette initiative sinscrit dans un cadre plus gnral dfini par la collectivit
publique sous la forme dun appel projet.
Dans la pratique, la logique dappel projet est trs rpandue. Une grande partie des
subventions proposes par les collectivits territoriales transite par des dispositifs daide
cibls, qui ont une thmatique sectorielle prcise (par exemple le sport, le logement), des
objectifs propres (favoriser le dveloppement du sport de loisir, favoriser laccs de tous au
logement) et un ciblage spcifique en matire de public bnficiaire (les jeunes, les plus
dmunis). Pour pouvoir prtendre un financement, les associations doivent donc concevoir
leurs projets et leurs actions pour quils sinscrivent dans un de ces dispositifs ; dans certains
cas, les dispositifs daide proposs par les collectivits sont extrmement prcis.
La subvention se distingue de la commande publique (march public et dlgation de service
public), dans laquelle linitiative appartient la collectivit publique et qui emporte
lapplication de rgles spcifiques (voir partie 1.2.4.3).
- 41 -
42
larticle 10 de la loi n2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations ainsi que le dcret pris sur son fondement51
tablissent :
la circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les
associations prsente :
49
Pour les collectivits locales, la comptence dattribution de subventions dcoule de larticle L. 1111-2 du code
gnral des collectivits territoriales (gnral), et des articles L. 2121-29 (communes), L. 3211-1 (dpartement) et
L. 4221-1 (rgion) du mme code. Pour les communes, les rgles budgtaires affrentes sont notamment dfinies
larticle L. 2311-7 du mme code.
50
Par exemple, Conseil d'Etat, 25 septembre 1995, Association connaitre et informer pour valoriser l'importance
des citoyens (155970), ou Conseil d'Etat, 16 mars 2005, Ministre de loutre-mer (265560).
51
Dcret n2001-495 du 6 juin 2001 pris pour lapplication de larticle 10 de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000
et relatif la transparence financire des aides octroyes par les personnes publiques.
52
Arrt du 11 octobre 2006 relatif au compte rendu financier prvu par larticle 10 de la loi du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
- 42 -
43
il nexiste pas de dossier de demande de subvention unique utilis par tous les
financeurs, et les modalits de demande de subvention varient dun financeur lautre,
sur la forme comme sur le contenu et sur les documents exigs54 ;
les documents demands ont pour une partie dentre eux dj t transmis au
financeur, lors dune demande prcdente, ou dautres collectivits publiques ;
les dmarches lies aux subventions (demande, valuation, contrle) ne font pas lobjet
dune adaptation en fonction du montant sollicit ;
53
Par exemple, la rgion Ile-de-France a adopt une premire srie de mesures visant simplifier les dmarches
des bnficiaires de ses aides en juillet 2013 (simplification des procdures de compte rendu financier,
dmatrialisation dune partie des aides) ; une autre srie de mesures a t adopte en juin 2014.
54
A signaler quoutre les demandes de subvention qui ne sont pas toutes ralises sur le modle du formulaire
CERFA, les associations sont galement confrontes dautres dmarches pour lesquelles il nexiste pas
duniformisation des documents utiliss. La mission a, par exemple, compar diffrents formulaires des DDCS
pour lobtention de la mdaille de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Leur prsentation nest pas
harmonise et les annes de service mentionnes pour lobtention de la mdaille ne sont pas toujours identiques.
- 43 -
44
La diversit des modalits de demande de subvention est un facteur de complexit pour les
associations qui sollicitent plusieurs financeurs pour un mme projet (par exemple la
commune, lintercommunalit, le dpartement, la rgion et lEtat voire lUnion europenne,
ou plusieurs communes sur un mme territoire), ce qui est trs souvent le cas dans la mesure
o les financeurs favorisent les cofinancements de projets55. Au-del des dclarations
concordantes des associations auditionnes, la mission a tudi un chantillon de dossiers de
demande de subventions consultables en ligne, constitu de grandes villes, de dpartements
et de rgions56. Par ailleurs, pour chacune des dix grandes villes tudies, la mission a
compar le dossier de demande de subvention avec celui du dpartement et de la rgion
correspondants. La mission a pu attester la diversit des dossiers, qui constitue une
charge administrative chronophage pour les associations bnficiaires :
les dossiers de lchantillon ont tous des formes diffrentes, hormis lorsquil sagit du
formulaire CERFA N1215657. Cependant ce dernier, qui est utilis par lEtat, nest que
rarement utilis par les collectivits territoriales de lchantillon58. Par ailleurs,
certaines collectivits59 ne proposent pas de dossier remplir, mais simplement une
liste des documents fournir ;
certaines cases remplir ou cocher peuvent gnrer des difficults lors de leur
renseignement par les associations. Peuvent tre cites en exemples :
55
En effet, les financeurs limitent gnralement leur participation une part maximale des dpenses
subventionnables, soit de manire gnrale dans leurs normes dintervention, soit en fonction des types de
subventions. Par exemple, la rgion Pays-de-la-Loire limite 30 % sa contribution aux vnementiels darts
plastiques , la rgion Alsace limite 25 % sa participation aux manifestations sportives et le dpartement de la
Marne ne subventionne pas lachat de matriel de musique au-del de 33 %. Les fonds europens ninterviennent
galement quen cofinancement.
56 Dix villes parmi les quinze plus grandes de France, cinq dpartements et cinq rgions choisis alatoirement.
57
La circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations
encourageait lutilisation de ce formulaire par les collectivits territoriales. Ce formulaire avait donc vocation
devenir la base dun dossier standardis de demande de subvention pour tous les financeurs publics.
58 Seules les villes de Nantes et de Saint-Etienne utilisent ce formulaire dans lchantillon tudi.
59 Un dpartement et une
60
Par exemple, distinction entre nombre d adhrents et nombre de membres actifs ; distinction des
salaris entre CDI/CDD, permanents/intermittents, ETP/ETPT.
- 44 -
45
La dmatrialisation nest pas toujours accepte par les financeurs et les modalits de
transmission constituent parfois une charge pour les associations :
plusieurs financeurs exigent une transmission du dossier sur support papier en trois
exemplaires ;
Par exemple lEtat avec le formulaire CERFA n12156 et sa notice CERFA n51781, ou le dpartement de la
Charente.
64 Cf. annexe
II.
65
Lettre adresse la mission loccasion de son dplacement Bordeaux le 12 septembre 2014 : Deux
dispositifs impulss vont ainsi dans la bonne direction. Le premier permet lusager de crer, modifier et dissoudre
une association en ligne. Le second leur permet de ne saisir quune seule fois certaines donnes en permettant
notamment le pr-remplissage des dossiers de subventions. Un approfondissement de cette dernire initiative est
souhaitable en cherchant notamment uniformiser les dispositifs entre les diffrentes collectivits locales qui
accompagnent au quotidien de nombreuses associations. Lintervention du lgislateur permettrait certainement
dacclrer ce processus de simplification en disposant que les collectivits puissent bnficier des outils adquats et
- 45 -
46
les contrles des dpenses conduits par certains financeurs sont trs lourds et
systmatiques, les associations devant fournir la copie de lensemble des factures au
premier euro, annotes du compte analytique concern et relies, signes du
commissaire aux comptes, du trsorier et du directeur de lassociation ;
uniformiss afin dallger la charge qui incombe aux associations. Lidal serait de tendre en un dossier unique
dmatrialis permettant de diminuer le recours aux procdures papiers et de permettre un accs partag pour
les administrations. Il est galement important dans une logique de transparence que les collectivits locales
partenaires, lEtat ou encore lEurope puissent demeurer visibles dans ces outils de simplification. Le citoyen doit en
effet savoir qui est responsable de quoi, et qui sont rellement les acteurs publics qui les accompagnent dans leurs
projets.
66
Il existe des exceptions cette observation gnrale. Par exemple, la rgion Ile-de-France a dcid, dans sa
dlibration CR 46-14 du 19 juin 2014, de lancer une exprimentation consistant allger et acclrer les
procdures de versement des subventions : cette exprimentation, qui sapplique 28 dispositifs daide, prvoit
des rgimes diffrents en fonction du montant de subvention verse (< 5 000 , entre 5 000 et 23 000 , entre
23 000 et 50 000 , > 50 000 ).
67 Par exemple, une tude de 2007 relative au CNDS estime que le cot moyen pour ladministration du traitement
- 46 -
47
Les fonds structurels sont rpartis en programmes oprationnels68 dont la gestion est
assure par une autorit de gestion69. Par exemple, pour la priode 2007-2013, les autorits
franaises ont tabli un programme oprationnel national pour le FSE et des programmes
oprationnels rgionaux pour le FEDER ; lautorit de gestion du FSE est la dlgation
gnrale lemploi et la formation professionnelle (DGEFP) et lautorit de gestion des
programmes oprationnels du FEDER est le prfet de rgion70. En outre, lautorit de gestion
peut tre dlgue des autorits de gestion dlgues (le prfet de rgion est autorit
dlgue de la DGEFP pour certains crdits du programme oprationnel FSE) ; certaines
tches de gestion peuvent galement tre confies des organismes intermdiaires, tels que
les structures supports des plans locaux pluriannuels pour linsertion et lemploi (PLIE) dans
le cas du FSE. Enfin, une mme autorit de gestion peut dcider de la rpartition des dossiers
entre diffrents services instructeurs (exemple du FEDER dont les dossiers peuvent tre
rpartis entre les diffrentes prfectures de la rgion, voire galement entre certains services
dconcentrs lchelon rgional).
Pour chaque programme oprationnel, une autorit de certification71 est par ailleurs charge
de la certification des dclarations de dpenses prpares et agrges par lautorit de
gestion, puis de la transmission des dclarations de dpenses la Commission europenne en
vue du paiement : lautorit de certification du programme national FSE est le ministre
charg des finances, reprsent par la direction gnrale des finances publiques ; pour les
programmes FEDER, lautorit de certification est, dans la majorit des cas, la direction
rgionale des finances publiques.
Enfin, une autorit daudit72 est charge de raliser laudit du systme de gestion et de
contrle du programme oprationnel. Lautorit daudit est en France la commission
interministrielle de coordination des contrles portant sur les oprations cofinances par
les fonds structurels europens (CICC-Fonds structurels).
Lattribution et la gestion des fonds europens sont fondes sur plusieurs grands principes :
A noter par ailleurs que les fonds europens sont gnralement ceux qui sont verss au
bnficiaire en dernier, cest--dire aprs que lensemble des autres cofinanceurs ont vers
leur subvention. Ceci n'est pas une contrainte rglementaire europenne, mais une
pratique nationale, dont lun des objectifs est dviter les risques de surfinancement (la
rglementation europenne incite quant elle verser au plus tt les fonds europens
conformment larticle 80 du rglement gnral (CE) n1083/2006).
68
Article 37 du rglement (CE) n1083/2006 du conseil du 11 juillet 2006 et parties 26 et 27 du rglement (UE)
n1303/2013 du parlement europen et du conseil du 17 dcembre 2013.
69 Article 60 du rglement (CE) n1083/2006 et article 125 du rglement (UE) n1303/2013.
70 Sauf en rgion Alsace.
71 Article 61 du rglement (CE) n1083/2006 et article 126 du rglement (UE) n1303/2013.
72 Article 62 du rglement (CE) n1083/2006 et article 127 du rglement (UE) n1303/2013.
- 47 -
48
Les dlais de paiement des fonds europens sont donc particulirement longs. Il
scoule souvent plus de deux ans entre la date de la premire programmation du dossier et
la date du dernier paiement.
Le tableau ci-dessous prsente, pour les associations loi 1901, le nombre de jours entre la
date de premire programmation et la date du dernier paiement.
Tableau 18 : Dlais de paiement des fonds europens
Fonds concern
FSE
FEDER
Du point de vue des associations bnficiaires, la procdure relative aux fonds europens
comprend plusieurs phases successives :
Dans certains cas, il est galement possible de procder des paiements intermdiaires, au
cours de la ralisation de laction finance.
Par ailleurs, afin de vrifier la bonne utilisation des fonds, lautorit de gestion ralise des
contrles dopration ou des visites sur place.
Lutilisation de fonds europens par les associations reprsente une source de
complexit souligne par la grande majorit des interlocuteurs de la mission. Cette
complexit apparat plusieurs stades du recours par lassociation aux fonds
europens.
73
Circulaire n5210/SG du Premier ministre du 13 avril 2007 relative au dispositif de suivi, de gestion et de
contrle des programmes cofinancs par les fonds structurels pour la priode 2007-2013.
74 Circulaire
- 48 -
49
Elle apparat tout dabord dans la phase de demande initiale de financement dun projet. Le
dossier de demande de subvention pour le FSE75, qui comprend un dossier principal de
17 pages et des annexes sous forme de 15 onglets de tableau EXCEL, prsente plusieurs
facteurs de complexit, accrus par rapport aux demandes de subventions nationales ou
locales prcdemment voqus :
Lors des phases de suivi du dossier, la complexit peut apparatre au travers de demandes de
pices justificatives, ncessaires linstruction, mais dont lintrt peut ne pas tre peru par
les associations. La phase de contrle nest pas non plus dpourvue de complexit, les
services instructeurs pouvant raliser des vrifications sur place.
La complexit apparat ensuite lors de la phase de paiement, certaines rgles
entranent des cots de gestion levs en matire de justification des dpenses :
Modle utiliser pour les demandes de subvention FSE dposes partir du 1er janvier 2011 auprs des services
de lEtat et des organismes intermdiaires utilisant les outils de gestion tablis par la DGEFP.
76 Dcret n2007-1303 du 3
77
Instruction DGEFP n2012-11 du 29 juin 2012 relative aux modalits de contrle de service fait des dpenses
dclares au titre doprations subventionnes dans le cadre des programmes du Fonds social europen.
78
Instruction modificatrice DGEFP du 12 mars 2013, compltant linstruction n 2012-11. Cet additif prsente les
rgles dchantillonnage et dextrapolation applicables au contrle des dpenses ou participants dclars au titre
des oprations cofinances.
- 49 -
50
79
Daprs les dispositions combines des articles 89 et 90 du rglement (CE) n1083/2006 et de larticle 19 du
rglement (CE) n1828/2006, les pices doivent tre conserves jusquau 31 dcembre 2020 au plus tt, la France
ayant choisi de prendre une marge de douze mois en demandant d'instaurer le 31 dcembre 2021 comme date
limite de conservation des pices justificatives. Ces dlais sont raccourcis dans la nouvelle programmation
(article 140 du rglement UE 1303/2013).
80
Etude des charges et cots administratifs dcoulant des obligations lies la gestion du FSE ; VT/2010/112 ;
Synthse ; DG Emploi, affaires sociales et inclusion.
81
Voir par exemple la dcision de la commission du 19.12.2011 relative la suspension des paiements
intermdiaires Fonds social europen pour le volet rgional Provence Alpes Cte d'Azur du Programme
oprationnel d'intervention communautaire du Fonds social europen au titre de l'objectif comptitivit
rgionale et emploi de la France.
- 50 -
51
1.2.4.3. Lapplication des rgles de la commande publique est parfois source de difficult
pour les associations
1.2.4.3.1. La mise en concurrence des associations pour lattribution des financements publics
pose problme de nombreuses associations
Le code des marchs publics dfinit les marchs publics comme les contrats conclus titre
onreux entre les pouvoirs adjudicateurs [] et des oprateurs conomiques publics ou privs,
pour rpondre leurs besoins en matire de travaux, de fournitures ou de services (article 1).
La directive 2014/24/UE du 26 fvrier 2014 sur la passation des marchs publics en donne
une dfinition proche (voir infra). La qualification de march public entrane lobligation de
respecter plusieurs principes, notamment en matire de publicit et de mise en
concurrence82. Quant la dlgation de service public (DSP), elle est un contrat par lequel
une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la
responsabilit un dlgataire public ou priv, dont la rmunration est substantiellement lie
aux rsultats de l'exploitation du service 83. La passation dune DSP entrane galement des
exigences en matire de mise en concurrence : les dlgations de service public sont soumises
aux principes de libert d'accs, d'galit de traitement des candidats et de transparence des
procdures [], la personne publique doit apporter aux candidats [] une information sur les
critres de slection des offres 84.
Une partie des financements publics verss aux associations sinscrivent dans le cadre
des marchs publics ou des dlgations de service public (voir partie 1.1.4) : pour obtenir
des financements en contrepartie dun service quelles rendent la collectivit publique, les
associations sont mises en concurrence avec dautres associations ou avec dautres
oprateurs privs.
Lapplication des rgles de mise en concurrence par les collectivits publiques (Etat et
collectivits territoriales), y compris dans des secteurs qui traditionnellement
nentraient pas dans une logique concurrentielle, gnre des difficults pour les
associations :
les procdures de rponse aux avis et appels concurrence reprsentent une charge de
travail substantielle ;
la mise en concurrence peut aboutir, pour les associations qui ne remportent pas le
march ou la DSP, une rduction massive voire une disparition de leurs
financements, qui peut remettre en cause leur existence. Cela pose un problme
particulier pour les associations qui jouent un rle de partenaire traditionnel de la
collectivit publique et qui emploient des salaris (notamment dans les domaines de
linsertion sociale et dans le secteur sanitaire et social).
Or, les associations estiment que dans certains cas, les collectivits publiques appliquent des
procdures de marchs publics ou de passation de DSP alors quelles ne sont pas tenues de le
faire. En effet, certaines collectivits auraient tendance privilgier ce mode de financement
pour des motifs de scurit juridique, afin de sassurer quelles ne commettent pas
dinfraction au droit de la commande publique lorsquelles financent lactivit de certaines
associations.
Il existe en effet des situations dans lesquelles le recours aux procdures de la
commande publique ne se justifie pas :
82 Il
sagit, selon le code des marchs publics, des principes de libert d'accs la commande publique, d'galit de
traitement des candidats et de transparence des procdures (article 1).
83 Articles L. 1411-1 et suivants du code gnral des collectivits locales.
84
Conseil d'Etat, 30 juillet 2014, Socit Lyonnaise des eaux France (369044). Voir aussi la directive 2014/23/UE
du 26 fvrier 2014 sur lattribution de contrats de concession.
- 51 -
52
dans certains cas, cest la voie de la subvention qui devrait tre emprunte,
laquelle ne sappliquent pas les rgles de mise en concurrence.
La circulaire du 18 janvier 2010 rappelle que le financement par subvention, plutt que
par le biais de la commande publique, est autoris lorsque linitiative du projet vient de
lassociation et ne donne pas lieu une contrepartie directe, ou lorsque le projet
sinscrit dans un appel projet mais est dfini par lassociation. Larticle 59 de la loi
n 2014-856 du 31 juillet 2014 relative l'conomie sociale et solidaire, prcise
galement la dfinition de la subvention et devrait aider scuriser la frontire entre
subvention et commande publique : une subvention ne peut constituer la
rmunration de prestations individualises rpondant aux besoins des autorits ou
organismes qui laccordent, ces prestations entrant dans le champ des marchs
publics.
Cette distinction entre subvention et commande publique est conforme au droit
europen, qui dfinit les marchs publics comme des contrats titre onreux conclus
par crit entre un ou plusieurs oprateurs conomiques et un ou plusieurs pouvoirs
adjudicateurs et ayant pour objet lexcution de travaux, la fourniture de produits ou la
prestation de services 85. Il est par ailleurs prcis que les subventions sont exclues du
champ des marchs publics : le simple financement dune activit, notamment par le
biais de subventions, auquel est troitement lie lobligation de rembourser les montants
perus lorsquils ne sont pas utiliss aux fins prvues, nentre habituellement pas dans le
champ dapplication des rgles relatives la passation des marchs publics 86 ;
dans certains cas, des services et prestations de nature purement sociale
financs par les collectivits publiques pourraient tre considrs comme des
services dintrt gnral non conomiques (SIGNE), et exonrs ce titre du
droit de la commande publique.
Le considrant 6 de la directive 2014/24/UE du 26 fvrier 2014 sur la passation des
marchs publics87 exclut explicitement les SIGNE de son champ dapplication : il y a
lieu de prciser que les services dintrt gnral non conomiques ne devraient pas
relever du champ dapplication de la prsente directive . Il est donc essentiel de savoir
quelles activits peuvent tre considres comme des SIGNE, et selon quels critres :
ces activits pourraient tre finances sans mise en concurrence.
Par exemple, sagissant de la garde denfants dge prscolaire, la Commission
europenne admet, dans son guide relatif aux services d'intrt conomique gnral88
que dans certaines conditions la prestation de ce service peut tre considre comme ne
relevant pas dune activit conomique . Les critres de dfinition du caractre non
conomique dune activit ne sont pas dfinis dans le guide. Cependant, la Commission
renvoie un arrt de la Cour de l'Association europenne de libre-change (AELE)89
relative la garde denfants dge prscolaire, qui sappuie sur des indices comparables
ceux dvelopps par la Cour de justice en matire de services dducation90. Il rsulte
de cette jurisprudence que l'enseignement public organis dans le cadre du systme
85
Article 2 de la directive 2014/24/UE du Parlement europen et du Conseil du 26 fvrier 2014 sur la passation
des marchs publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.
86
Selon le considrant 4 de la directive 2014/24/UE du Parlement europen et du Conseil du 26 fvrier 2014 sur
la passation des marchs publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.
87
De mme que le considrant 6 et larticle 4 de la directive 2014/23/UE du 26 fvrier 2014 sur lattribution de
contrats de concession.
88
Guide relatif lapplication aux services dintrt conomique gnral, et en particulier aux services sociaux
dintrt gnral, des rgles de lUnion europenne en matire daides dtat, de marchs publics et de
march intrieur , Bruxelles, 29.4.2013, SWD(2013) 53 final/2.
89 Arrt de la Cour de l'AELE, affaire
90
Arrt de la Cour du 27 septembre 1988, tat belge contre Ren Humbel et Marie-Thrse Edel, affaire 263/86 ;
arrt de la Cour du 7 dcembre 1993, Stephan Max Wirth contre Landeshauptstadt Hannover, affaire C-109/92.
- 52 -
53
d'ducation nationale financ et supervis par l'tat peut tre considr comme une
activit non conomique, mme si les lves ou les parents contribuent aux frais de
fonctionnement du systme. En revanche, constituent des services conomiques les
services qui sont essentiellement financs par les parents ou les lves ou encore par
des recettes commerciales. Ainsi, il semble possible de considrer que dans certaines
conditions (la contribution des parents nest que partielle et le service demeure
principalement financ par les pouvoirs publics) les services de garde denfants ne
constituent pas des activits conomiques.
1.2.4.3.2. La qualification dune association en tant que pouvoir adjudicateur entrane
lapplication de procdures contraignantes
Certaines grandes associations se trouvent elles-mmes dans la situation de pouvoir
adjudicateur et sont ce titre tenues dappliquer les rgles de la commande publique relatives
aux pouvoirs adjudicateurs91.
Une association est un pouvoir adjudicateur si elle rpond plusieurs critres cumulatifs92 :
tre dote de la personnalit juridique ;
avoir t cre pour satisfaire spcifiquement des besoins dintrt gnral prsentant
un caractre autre quindustriel et commercial ;
Or, certaines associations qui ont t auditionnes par la mission contestent leur
assimilation un pouvoir adjudicateur , car cette qualification complexifie leur
recours des prestataires dans la mesure o elles doivent appliquer les rgles et
principes de la commande publique.
1.2.5. Il existe une quarantaine dagrments diffrents destination des associations,
et les procdures lies aux agrments comme la reconnaissance dutilit
publique sont gnralement longues et complexes
Lagrment constitue un mode de reconnaissance des associations, dont lutilit est
affirme tant par les associations que les ministres.
91
Il faut noter que les associations pouvoirs adjudicateurs ne sont pas soumises au code des marchs publics
(qui sapplique uniquement aux pouvoirs adjudicateurs suivants : lEtat et ses tablissements publics autres
quindustriels et commerciaux, les collectivits territoriales et les tablissements publics locaux) mais aux rgles
issues de lordonnance n 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchs passs par certaines personnes publiques
ou prives non soumises au code des marchs publics, et de ses dcrets dapplication.
92
Les critres de dfinition du pouvoir adjudicateur sont dfinis larticle 3 de lordonnance du 6 juin 2005. Ces
critres sont directement transposs de larticle premier de la directive 2004/18/CE du parlement europen et du
conseil du 31 mars 2004 relative la coordination des procdures de passation des marchs publics de travaux, de
fournitures et de services.
93 Cour de cassation, 20 dcembre
2013, n1216.
- 53 -
54
Les agrments dlivrs par les ministres et la reconnaissance dutilit publique (RUP)
sinscrivent assurment parmi les modalits de reconnaissance des associations et de leur
lgitimit intervenir dans la plupart des domaines de la vie sociale. Les associations et leurs
reprsentations nationales, fdrations et mouvement associatif y sont au demeurant trs
attachs, autant par la symbolique dont ces deux formes de reconnaissance sont porteuses
que pour les avantages procurs.
Ainsi, la possibilit de recevoir legs et libralits, longtemps attache exclusivement aux
associations et fondations RUP, a t tendue dautres associations non RUP. Quant aux
agrments, dont le nombre est estim une quarantaine94 et qui bnficient un nombre
nettement plus significatif dassociations, ils restent dans quelques ministres une condition
dligibilit aux subventions de ltat. Ils ouvrent galement des droits limits qui
sapparentent plus souvent des habilitations, autorisations, mandats, qualifications,
certifications, qu une reconnaissance en termes de valeur, stricto sensu.
De leur ct, certains ministres restent eux-mmes trs attachs leurs agrments, au point
de trouver, pour quelques-uns, des justifications pour maintenir une procdure nationale
dinstruction, y compris pour les associations locales, dpartementales ou rgionales.
Cette double connivence dintrt entre les associations et ladministration nest peut-tre
pas trangre aux difficults dimpulser les mesures de rationalisation et de simplification de
ces deux dispositifs, voqus dans le pass, notamment lors dune saisine du Conseil national
de la vie association (CNVA), en date du 3 octobre 2006, par le Premier ministre, sur lutilit
et la porte des agrments associatifs .
Une rforme des agrments a minima portant sur la simplification de la dmarche
dinstruction et labandon de la redondance des formalits dinstruction similaires
entre les administrations a dj t voque.
Lutilit des agrments ayant t affirme par le CNVA dans sa rponse la saisine du
Premier ministre en 2006, sur arrire-fond de volont de prvenir le risque dutilisation de
ces procdures discrtionnaires pour encadrer ou canaliser lintervention des associations et
dcarter le risque de faire apparatre lagrment comme une restriction de la libert
dassociation 95, lapproche du dossier sest circonscrite la simplification des procdures.
Ainsi, lide de diminuer significativement le nombre des agrments, un temps voque96, a
t vite carte, mme si les imperfections du dispositif sont largement reconnues :
polysmie de la notion mme dagrment qui recouvre des ralits dune grande diversit
selon les ministres, abondance des titres (plus de quarante types dagrments ont t
recenss, les auteurs chargs de linventaire considrant que ce recensement ntait
probablement pas exhaustif97), volumtrie des plus variables, inflation du recours cette
reconnaissance, une mme association pouvant se prvaloir dune dizaine dagrments,
htrognit des procdures, pour ce qui concerne les niveaux de dcision national ou
dconcentr.
3 juillet 2006.
96 Proposition contenue dans le rapport du dput Jean-Pierre Decool, remis en mai 2005 au Premier ministre.
97 Cf. le rapport de faisabilit de la DGME.
- 54 -
55
Lvolution du dispositif des agrments, prconise par lune des mesures de la deuxime
confrence nationale de la vie associative runie en 2009, a t conduite dans deux directions
distinctes, dfinies par la circulaire du 18 janvier 2010 du Premier ministre :
mise en place dun tronc commun dagrment comprenant trois critres, objet dintrt
gnral, fonctionnement dmocratique et transparence financire ; cette procdure
assure par un ministre dispensant les autres dune nouvelle instruction, sans
remettre en cause leurs comptences respectives dlivrer leurs propres agrments
ou habilitations spcifiques . La mise en uvre dun tel tronc commun dagrment est
prvue par larticle 123 de la loi du 22 mars 201298 ;
mise ltude dune procdure de dmatrialisation de linstruction des demandes
dagrment et de leur renouvellement.
98
Loi dite loi Warsmann 2 , n 2012-387 du 22 mars 2012, portant relative la simplification du droit et
l'allgement des dmarches administratives.
- 55 -
56
Larticle 10 de la loi du 1er juillet 1901, ainsi que le chapitre II du dcret du 16 aot 1901
consacr aux associations reconnues d'utilit publique et modifi par les dcrets n80-1074
du 17 dcembre 1980 et n 81-404 du 24 avril 1981, rgissent la procdure de
reconnaissance d'utilit publique et notamment les exigences relatives au contenu des statuts
de l'association demandant cette reconnaissance. Le dcret nonce galement la rgle selon
laquelle les modifications apportes aux statuts ou la dissolution volontaire d'une association
reconnue d'utilit publique ne prennent effet qu'aprs approbation par l'autorit
administrative. Il faut noter que la notion mme dutilit publique nest pas prcisment
dfinie et circonscrite au plan lgislatif et rglementaire99.
La reconnaissance dutilit publique sobtient ainsi au terme dun parcours administratif trs
long. La porte dentre est le ministre de lintrieur, qui procde un premier examen du
dossier, qui peut prendre du temps si ce ministre formule des observations. En effet, dans ce
cas, les changes entre le ministre et lassociation demandant la RUP peuvent durer
plusieurs mois voire plusieurs annes100. Le dcret du 16 aot 1901 impose ensuite une
consultation des ministres sectoriels concerns. Le dossier est ensuite transmis au Conseil
dEtat. Ce nest quune fois que le Conseil dEtat a rendu son avis que la publication du dcret
reconnaissant lassociation comme reconnue dutilit publique pourra tre publi.
A ce jour, la catgorie juridique des ARUP concerne un nombre limit dassociations, estim
moins de 2 000 par le ministre de lintrieur, lesquelles, qui plus est, se caractrisent par
une trs grande htrognit. Le nombre de demandes de reconnaissance dutilit publique
par les associations est stable, moins dune vingtaine par an101.
De nombreux travaux ont t mens leur sujet102. Le cadre de questionnement est
dsormais bien tabli :
99
Le faisceau de critres dgag par la jurisprudence du Conseil dtat pour justifier de la RUP retient le
caractre dintrt gnral de lobjet social de lassociation, son influence et son rayonnement, un nombre minimal
de membres (200) et une surface financire suffisante (46 000 de ressources annuelles pour les ARUP) ; une
priode probatoire de fonctionnement de trois ans, ainsi quun fonctionnement dmocratique et la transparence
dune gestion non lucrative garantis par limposition de statuts-types.
100
La dernire fdration sportive ayant demand la reconnaissance dutilit publique est la fdration franaise
de boxe, au terme de prs de trois ans de procdure. La demande initiale, prsente au ministre de lintrieur le
21 juillet 2008 a donn lieu des observations du ministre le 1 er juillet 2009, qui ont conduit la fdration
modifier ses statuts au cours de son assemble gnrale de juin 2010. Dbut juillet 2010, les statuts modifis
taient transmis au ministre de lintrieur. Aprs de nouvelles observations du ministre le 7 septembre 2010,
ayant donn lieu un nouveau retour de la fdration le 30 septembre 2010, le ministre des sports fut saisi le
12 novembre 2010 et mit un avis positif le 16 dcembre de cette mme anne. Le 13 janvier 2011, le ministre de
lintrieur procda la saisine du Conseil dEtat, qui donna un avis favorable le 29 mars 2011. Ce nest que le
16 mai 2011 que le dcret portant reconnaissance dutilit publique de la fdration franaise de boxe fut publi.
Source : Inspection gnrale de ladministration Inspection gnrale de la jeunesse et des sports, Rapport sur les
fdrations sportives reconnues dutilit publique, mars 2013.
101
Cf. le rapport de lIGA sur La tutelle administrative exerce sur les fondations et les associations reconnues
dutilit publique . Dcembre 2010. Annexe 3 : cration de nouvelles fondations et associations reconnues
dutilit publique par anne (page 38).
102
Rapport de M. Jean-Pierre Decool au Premier ministre Des associations en gnral vers une thique
associative (mai 2005). Rapport dinformation sur la gouvernance et le financement des structures associatives
prsent par M. Pierre Morange (1er octobre 2009). Avis du CNVA du 3 juillet 2006 et du HCVA du
12 septembre 2013 proposant des modifications aux statuts-types et des mentions obligatoires susceptibles de
leur tre substitues. Rapport IGA de dcembre 2010 sur lexercice de la tutelle. Rapport IGA-IGJS de mars 2013
sur les fdrations sportives reconnues dutilit publique. Analyses expertes diverses, linstar de la Fonda et de
Juris association.
- 56 -
57
A dfaut dune remise plat des diffrentes formes de reconnaissance par ltat, la
reconnaissance dutilit publique a vocation tre traite galement, dans ses
modalits de dlivrance, dans une perspective de simplification et de rationalisation.
La dimension symbolique de la RUP et sa valeur affective, voire quasi patrimoniale,
demeurent nanmoins trs prgnantes pour ses dtenteurs, et le label RUP est peru, dans
le foisonnement associatif, comme une marque de distinction.
103 Extension ralise par la loi n 87-571 du 23 juillet 1987 sur le dveloppement du mcnat.
104 Art. 1585 C1 1 et 317 bis du code gnral des impts.
105
Le site portail du ministre de lconomie et des finances, dans son dition du 4 aot 2014, prsentait le fonds
de dotation comme un outil innovant de financement du mcnat, cr par larticle 140 de la loi n 2008-776 du
4 aout 2008 de modernisation de lconomie, qui combine les atouts de lassociation loi de 1901 et de la fondation,
sans leurs inconvnients .
- 57 -
58
Art 2 loi n 2014-856 du 31 07 2014 : Sont considres comme poursuivant une utilit sociale au sens de
la prsente loi les entreprises dont lobjet social satisfait titre principal lune au moins des trois
conditions suivantes :
1) Elles ont pour objectif dapporter, travers leur activit, un soutien des personnes en situation de
fragilit soit du fait de leur situation conomique ou sociale, soit du fait de leur situation personnelle et
particulirement de leur tat de sant ou de leurs besoins en matire daccompagnement social ou
mdico-social. Ces personnes peuvent tre des salaris, des usagers, des clients, des membres ou des
bnficiaires de cette entreprise ;
2) Elles ont pour objectif de contribuer la lutte contre les exclusions et les ingalits sanitaires, sociales,
conomiques et culturelles, lducation la citoyennet, notamment par lducation populaire, la
prservation et au dveloppement du lien social ou au maintien et au renforcement de la cohsion
territoriale ;
3) Elles concourent au dveloppement durable dans ses dimensions conomique, sociale, environnementale et
participative, la transition nergtique ou la solidarit internationale, sous rserve que leur activit
soit lie lun des objectifs mentionns aux 1o et 2o.
109 Art. 11 de la loi n 2014- 856 du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire.
108
- 58 -
59
Le rapport IGA-IGJS remis en mars 2013 mettait en exergue la longueur des procdures
initiales, prs de trois ans pour la dernire fdration reconnue en 2011, ce dlai tant loin
dtre exceptionnel.
La procdure de modification statutaire, qui fait lobjet du mme processus dinstruction et
de dcision, aprs avis du Conseil dtat, prsente les mmes alas. Le temps administratif
tant en complet dcalage avec le temps des fdrations sportives, le dispositif atteint ses
limites, dautant que le rythme de modifications statutaires des fdrations sportives est
particulirement rapide, souvent du fait mme de dispositions lgislatives imposes aux
fdrations, comme par exemple, la fminisation des instances dirigeantes, la lutte antidopage ou contre le blanchiment ou le contrle des paris sportifs.
Lincongruit de la procdure RUP est telle que le code du sport (art. R.131-12) autorise la
prise deffet des modifications statutaires des fdrations sportives reconnues dutilit
publique, dment agres par le ministre des sports, titre provisoire, ds la date du dpt
de la demande tendant lapprobation de ces statuts.
A la suite de la remise de ce rapport et de la concertation interministrielle qui sest engage,
le ministre de lintrieur, dans un courrier la ministre des sports, de la jeunesse, de
lducation populaire et de la vie associative en date du 23 aot 2013, prenait acte de
linadaptation des procdures dapprobation de statuts des fdrations sportives au titre de
la RUP. Il se proposait de mettre fin la tutelle de son ministre sur les fdrations sportives
reconnues dutilit publique, sans que celles-ci ne perdent les avantages lis lutilit publique .
Le courrier du ministre de lintrieur faisait rfrence au modle de lUNAF et des UDAF
(Unions nationales et dpartementales dassociations familiales) qui jouissent de plein droit de
la capacit juridique des associations reconnues comme tablissements dutilit publique
lorsquelles ont obtenu lagrment du ministre charg de la famille en application de larticle
L.211-7 du code de laction sociale et des familles .
1.2.6. Laccs linformation relative aux rgles de la fiscalit est un vecteur de
complexit pour les associations
La fiscalit des associations a fait lobjet dun rapport rcent demand par le Premier
ministre aux dputs Yves Blein, Laurent Grandguillaume, Jrme Guedj et
Rgis Juanico et remis en dcembre 2013110. Ce rapport a donn lieu une srie de
20 propositions de rforme.
Aprs un rappel gnral des grands traits de la fiscalit des associations et des enjeux quelle
suscite, le prsent rapport se concentre sur les aspects spcifiquement lis la simplification,
conformment la lettre de mission du Premier ministre.
1.2.6.1. Les grandes caractristiques de la fiscalit des associations
La fiscalit applicable une association est dtermine par la nature de son activit plus que
par sa forme juridique ; elle peut donc, dans certains cas, tre soumise une fiscalit similaire
celle qui sapplique aux entreprises prives.
Les associations ne sont pas, en principe, passibles des impts commerciaux (impt sur les
socits, taxe sur la valeur ajoute et contribution conomique territoriale).
110
Impact de la mise en uvre du crdit dimpt comptitivit emploi (CICE) sur la fiscalit du secteur priv non
lucratif, Yves Blein, Laurent Grandguillaume, Jrme Guedj, Rgis Juanico, et alii, Premier ministre,
dcembre 2013, 263 p.
- 59 -
60
Cependant, les associations dont lactivit est lucrative sont soumises aux impts
commerciaux, ce qui constitue la premire grande caractristique de la fiscalit des
associations : lanalyse permettant de dterminer le caractre lucratif dune association
rsulte des dispositions combines des articles 206, 1447 et 261 du code gnral des impts
et de la jurisprudence du Conseil d'tat111.
Cette analyse, qui est commune aux trois impts commerciaux, est constitue de trois tapes
successives qui sont dcrites dans une srie dinstructions fiscales112 :
Ces instructions sont publies au bulletin officiel des finances publiques : il sagit des instructions n BOI-ISCHAMP-10-50-10, nBOI-IS-CHAMP-10-50-10-10 et nBOI-IS-CHAMP-10-50-10-20.
- 60 -
61
Graphique 14 : Modalits de dtermination du caractre lucratif ou non
des activits dun organisme sans but lucratif
Source : BOI-IS-CHAMP-10-50-10-10.
113
- 61 -
62
Les associations dont lactivit nest pas lucrative ne sont pas soumises aux impts
commerciaux, ce quelles considrent comme lgitime. Cependant, pour ces associations, ce
rgime entrane une consquence en matire de crdit dimpt comptitivit emploi
(CICE)114. Le CICE est fond sur limpt sur les socits et ne peut donc pas, par
construction, bnficier aux associations qui ne sont pas assujetties cet impt. Dans
une rponse la question crite dun snateur115, le ministre de lconomie et des finances a
confirm que seules les associations soumises aux impts commerciaux bnficieraient du
CICE.
Les associations qui ne sont pas assujetties la taxe sur la valeur ajoute (TVA) sont
soumises la taxe sur les salaires116. Cette taxe sapplique donc aux associations
employeuses, notamment celles qui nont pas un caractre lucratif ; y sont galement
assujettis de nombreux autres acteurs conomiques, comme les tablissements bancaires,
financiers et d'assurances, certaines professions librales, les organismes coopratifs,
mutualistes et professionnels agricoles ou les socits exerant une activit civile.
Larticle 1679 A du code gnral des impts prvoit un abattement sur la taxe sur les salaires,
celle-ci ntant exigible, au titre d'une anne, que pour la partie de son montant dpassant une
somme fixe 20 161 .
Au cours des auditions, la mission a pu constater que certaines associations ne sont
pas satisfaites de lquilibre fiscal actuel qui les concerne pour deux raisons principales :
elles estiment que le CICE constitue un avantage accord au secteur lucratif alors que,
par construction, les associations non soumises aux impts commerciaux ne
bnficient pas du CICE. La mission note cependant que des mesures
compensatoires , fondes sur un allgement de la taxe sur les salaires117, ont t
adoptes par le lgislateur, mais quelles ne sont pas considres comme suffisantes
par les associations ;
elles indiquent que la taxe sur les salaires pse sur lemploi des associations et ne
constitue donc pas une incitation la cration demploi par le secteur associatif. Or, les
associations reprsentent une part importante de lemploi en France (voir partie 1.1.2),
ce rle tant particulirement utile la socit dans son ensemble dans un contexte de
chmage lev.
Ces interrogations ont fait lobjet dune analyse dtaille dans le rapport de dcembre 2013
des dputs Yves Blein, Laurent Grandguillaume, Jrme Guedj et Rgis Juanico mentionn
plus haut. Ce rapport a montr quil tait difficile de comparer le rgime fiscal du secteur
lucratif et celui du secteur non lucratif, notamment lorsque chaque rgime est apprci dans
sa globalit en prenant en considration lensemble des avantages fiscaux, financiers ou en
nature accords lun ou lautre secteur (rgles fiscales gnrales, abattements et
exonrations, rgime fiscal du mcnat, subventions et avantages en nature, etc.). Les dputs
114 Introduit par larticle 66 de la loi n 2012-1510 du 29 dcembre 2012 de finances rectificative pour 2012.
115 Question crite n05497 de M. Dominique
116
Article 231 du code gnral des impts. En ce qui concerne les associations dont une partie seulement du
chiffre daffaires est assujetti la TVA (instruction nBOI-TPS-TS-20-30-20140616), elles peuvent se trouver dans
une des situations suivantes : si elles sont imposes la TVA sur 90 % au moins de son chiffre d'affaires, elles
chappent totalement la taxe sur les salaires ; si elles sont assujetties la TVA sur moins de 90 % de son chiffre
d'affaires, elles sont imposes la taxe sur les salaires sur une base rduite.
117
Labattement sur la taxe sur les salaires a t relev de 6 002 20 000 par larticle 67 de la loi n 20121510 du 29 dcembre 2012 de finances rectificative pour 2012. Daprs la ministre Valrie Fourneyron (discours
de prsentation du budget 2014, 9 octobre 2013) : Grce labattement de la taxe sur les salaires adopt en mme
temps que le crdit dimpt comptitivit emploi (CICE), 70% des associations ne paieront plus cette taxe compter
du 1er janvier 2014 ! Cela reprsente un nouvel effort de 314 M. Le mme article a galement augment de 840
1 200 le seuil en-dessous duquel la taxe sur les salaires n'est pas verse (alors mme quelle est due, mais pour
un faible montant), ainsi que le seuil permettant de bnficier d'une dcote (de 1 680 2 040).
- 62 -
63
les particuliers peuvent dduire 66 %118 de leurs dons du montant de leur impt sur le
revenu (dans la limite de 20 % de leur revenu imposable) ;
les entreprises peuvent dduire 60 % de leurs dons du montant de leur impt sur le
revenu ou sur les socits (dans la limite de 0,5 % de leur chiffre daffaires).
En 2014, le montant des dductions dimpt au titre des dons et du mcnat des articles 200
et 238 bis du code gnral des impts slverait presque deux milliards deuros119, ce qui
indique que le mcnat constitue une source de financement importante pour certaines
associations.
Pour pouvoir bnficier du rgime fiscal des dons et du mcnat prvu aux articles 200 et
238 bis du code gnral des impts, lassociation doit tre d'intrt gnral et avoir un
caractre philanthropique, ducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial,
culturel 120.
Lintrt gnral au sens fiscal repose sur lapprciation de trois critres :
l'activit de lassociation est non lucrative ;
lactivit n'est pas mise en uvre au profit d'un cercle restreint de personnes121.
Les rgles et la doctrine fiscale affrentes sont dfinies dans une srie dinstructions publies
au bulletin officiel des finances publiques122.
118
Ce montant est port 75 % pour les versements effectus au profit d'organismes sans but lucratif qui
procdent la fourniture gratuite de repas des personnes en difficult, qui contribuent favoriser leur logement ou
qui procdent, titre principal, la fourniture gratuite des soins [] des personnes en difficult (article 200 du
code gnral des impts).
119
Projet annuel de performance pour 2014, programme 163 Jeunesse et vie associative . Il faut noter que ces
dductions fiscales ne concernent pas uniquement les associations mais lensemble des bnficiaires potentiels
des dons (dont certaines fondations et certains tablissements denseignement suprieur).
120 Pour les autres cas, se reporter aux
- 63 -
64
1.2.6.2. Laccs linformation fiscale par les associations est considr comme difficile
Les rgles fiscales applicables aux associations ne sont pas plus simples ni plus complexes
que celles qui sappliquent aux autres acteurs conomiques, notamment parce que ces rgles
sont rarement spcifiques aux associations et englobent dautres acteurs (cest bien entendu
le cas des impts commerciaux, mais cest aussi le cas de la fiscalit du mcnat qui concerne
galement des acteurs non associatifs tels que certaines fondations et certains tablissements
denseignement suprieur). Cependant, ces rgles revtent ncessairement un caractre
technique qui ncessite :
une information gnrale ;
Plusieurs dispositifs ont t mis en place par lEtat pour simplifier la vie des associations sur
les questions de fiscalit :
123
: http://www.associations.gouv.fr.
125 Adresse
: http://www.impots.gouv.fr.
126 Adresse
: http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/1-PGP.html.
- 64 -
65
130 Bureau international du travail, Manuel pour la mesure du travail bnvole, p. 12.
- 65 -
66
elle constitue un indicateur de la comptence que lon se reconnat et que les autres
peuvent reconnatre en nous.
131
Sajoutent dans certains cas les normes rglementaires qui imposent un certain type de qualification, ex. des
bnvoles intervenants dans les crches.
132
Les actifs et les dispositifs damnagement de temps de travail facilitant la pratique du bnvolat. Enqute IFOP
pour le ministre des sports, de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative, janvier 2014.
- 66 -
67
le mcnat de comptences135 ;
le cong de reprsentation139.
133
Extension ralise par le dcret n 2013-1191 du 18 dcembre 2013 modifiant le dcret n 69-942 du
14 octobre 1969 modifi relatif aux caractristiques et aux modalits d'attribution de la mdaille de la jeunesse et
des sports. La mdaille a dsormais pour nom mdaille de la jeunesse, des sports et de l'engagement associatif .
134 Prvu par les articles L. 3142-43 et suivants du code du travail.
135 Institu par la loi n 2003-709 du 1er aot 2003 relative au mcnat, aux associations et aux fondations.
136 Prvu par les articles L. 6322-1 et suivants du code du travail.
137 Le cong de formation professionnelle concerne les fonctionnaires. Cf. pour
- 67 -
68
Cf. notamment larticle L. 3142-51 du code du travail : Lorsqu'un salari, membre d'une association rgie par
la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ou inscrite au registre des associations en application de la
loi du 19 avril 1908 applicable au contrat d'association dans les dpartements de la Moselle, du Bas-Rhin et du HautRhin ou d'une mutuelle au sens du code de la mutualit, est dsign comme reprsentant de cette association ou de
cette mutuelle pour siger dans une instance, consultative ou non, institue par une disposition lgislative ou
rglementaire auprs d'une autorit de l'Etat ou d'une collectivit territoriale, l'employeur lui accorde le temps
ncessaire pour participer aux runions de cette instance .
141
Cf. article 10 de la loi n 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, ducatif et
culturel.
142 Loi n 2014-856 du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire
143
A noter que pour M. Lionel Prouteau, le passage la retraite ne provoque pas subitement un dsir
dengagement bnvole : un bnvole g est un bnvole qui a vieilli, bien plus quun senior qui deviendrait
bnvole .
- 68 -
69
Cf. art. L 335-5 I du code de lenseignement : toute personne justifiant d'une activit professionnelle salarie,
non salarie, bnvole ou de volontariat ou ayant exerc des responsabilits syndicales ou occup une fonction de
conseiller municipal, de conseiller gnral ou de conseiller rgional en rapport direct avec le contenu de la
certification vise peut demander la validation des acquis de son exprience prvue l'article L. 6411-1 du code du
travail . Larticle dispose galement que lorsqu'une demande de validation des acquis de l'exprience mane d'un
membre bnvole d'une association, le conseil d'administration de l'association ou, dfaut, l'assemble gnrale
peut mettre un avis pour clairer le jury sur l'engagement du membre bnvole .
146 Cf. http://www.associations.gouv.fr/758-la-validation-des-acquis-de-l.html
- 69 -
70
A cet gard, il convient de signaler que larticle 67 de la loi n2014-856 du 31 juillet 2014
relative lconomie sociale et solidaire prvoit la remise dun rapport portant sur
lvaluation du cong pour validation des acquis de lexprience et, plus gnralement, sur les
modalits daccs des bnvoles la validation des acquis de lexprience.
1.2.7.4. La formation des bnvoles
Le dveloppement des formations est confront deux obstacles principaux :
le cot financier, que toutes les associations ne sont pas en mesure dassumer ;
la perception des bnvoles eux-mmes, qui ne sont pas tous disposs tre forms car
ils ne comprennent pas lintrt dune formation.
Pour remdier ces obstacles, le Mouvement associatif a pris linitiative de crer un fonds
commun pour la formation des bnvoles . Cet outil financier, expriment notamment en
Rhne-Alpes a pour but de dvelopper une politique de formation et de mettre en place une
dmarche volontariste au sein des associations. Le fonds est soutenu par lEtat et par le
conseil rgional.
Le Mouvement associatif considre quil serait possible daller plus loin en organisant des
formations croises auxquelles assisteraient, outre les bnvoles, des agents publics et des
lus, afin de favoriser la connaissance mutuelle.
Il convient de signaler que larticle 79 de la loi relative lconomie sociale et solidaire
dispose que des fonds de formation des dirigeants bnvoles financs par les associations
but non lucratif peuvent tre crs par les organismes paritaires collecteurs agrs. Ils ont pour
mission de financer et dorganiser la formation des dirigeants bnvoles des associations but
non lucratif.
1.2.8. La fonction demployeur est un enjeu majeur pour les associations et le premier
emploi constitue un obstacle substantiel
1.2.8.1. Lemploi du premier salari
Pour une association, embaucher son premier salari constitue un vritable cap franchir, un
challenge . Le droit du travail sapplique en effet au salari associatif, comme au salari
dune entreprise : le salari doit en effet bnficier des mmes droits, quel que soit son
employeur.
Les bnvoles, essentiellement le prsident et le trsorier de lassociation, se trouvent donc
en situation demployeur, situation laquelle ils ne sont pas forcment prpars, et pour
laquelle il nexiste pas de formation ad hoc. Le besoin dune formation pour assurer le
recrutement et la gestion dun salari a ainsi t plusieurs fois exprim la mission.
Des changes avec les acteurs associatifs locaux et les dispositifs locaux daccompagnement, il
apparait que lorsque laccompagnement intervient trs en amont de la dcision de
recrutement, les perspectives de prennisation de lemploi sont mieux garanties. En effet, le
premier emploi est souvent un emploi aid : la prise de risque se fait donc aussi sur le moyen
terme, au moment de la prennisation de lemploi.
- 70 -
71
Enfin, les associations craignent les risques de contrle de ladministration et de litige avec
leurs employs concernant, par exemple, le compte pnibilit.
147 Contribution crite aux travaux de la mission de lUnion des employeurs de lconomie sociale et solidaire.
148
Cf. larticle 12 de la loi n 2013-504 du 14 juin 2013 relative la scurisation de lemploi qui insre au sein du
code du travail larticle L 3123-14-1 : la dure minimale de travail du salari temps partiel est fixe vingtquatre heures par semaine ou, le cas chant, l'quivalent mensuel de cette dure ou l'quivalent calcul sur la
priode prvue par un accord collectif conclu en application de l'article .
149
Institu par le dcret n 2012-581 du 26 avril 2012 relatif aux conditions de mise en uvre du repos
compensateur des titulaires d'un contrat d'engagement ducatif.
- 71 -
72
- 72 -
73
Organiser
Prcision
Zone Police (hors
Paris)
Zone Gendarmerie
Formulaire
Non
Rfrence ou texte
-
Autorit destinataire
Prfet et maire
Maire
n 15030*01
n 13447*03
Prfet
n 13391*03
Prfet
Code du sport
En simple fond
sonore
Dans un concert ou
un spectacle
Prfet et ministre de
lintrieur si plus de
20 dpartements
n 13390*03
Non
Code de la sant
publique (articles
L.3322-1 L.332211)
Maire
SACEM
Nant
- 73 -
74
Dmarche ou formalit
Prcision
Formulaire
Loteries et tombolas : Soumises
autorisation pralable pour vrifier
qu'elle ne relve pas du champ
commercial mais des champs
bienfaisance, arts ou sport. CERFA
11823*02
Au-del de 30 000 de capital
d'mission
Lassociation doit :
1. avertir de son intention d'organiser
une vente au dballage. CERFA
une braderie,
13939*01
foire--tout ou vide2. tenir un registre permettant
greniers, vente au
l'identification des personnes qui ont
dballage
vendu ou apport l'change des
objets dans le cadre de sa
manifestation
Source : DJEPVA.
- 74 -
Rfrence ou texte
Autorit destinataire
Directeur dpartemental
des finances publiques en
sus du prfet
Code de commerce
(articles L.310-2,
L.310-5, R.310-8,
R.310-9 et R.31019)
75
leurs dirigeants nont parfois pas la formation suffisante (droit social, finances,
etc.), et leurs fonctions support ne sont pas assez dveloppes pour faire face la
complexit nouvelle gnre par ce dveloppement.
- 75 -
76
Source : Mission.
- 76 -
77
151
La plupart des instructions portant sur les relations entre ltat et les associations et voques dans le prsent
rapport de mission ont t prises sous le timbre des diffrents Premiers ministres qui se sont succds :
MM. Jacques Chirac, Alain Jupp, Lionel Jospin, Jean-Pierre Raffarin, Dominique de Villepin, Franois Fillon.
- 77 -
78
Les travaux prparatoires la confrence, assortis des avis formaliss du CNDS ont ainsi jet
les bases, au-del des 25 propositions retenues par le gouvernement, de la plupart des
mesures de promotion, de modernisation et de simplification en faveur des associations qui
sont aujourdhui encore lordre du jour.
Encadr 2 : Exemples de prconisations dj mises dans le pass
Peu de sujets de simplification voqus aujourdhui nont pas fait lobjet, dans les dernires annes,
dune vocation, dune prconisation, voire dune directive dapplication plus ou moins suivie. En voici
quelques illustrations.
Subventions
Instauration des conventions pluriannuelles daide aux associations (circulaires du Premier ministre
du 27 janvier 1975, 7 juin 1996, 2 dcembre 2000, 24 dcembre 2002, 20 janvier 2010) ; dossier
commun de demande de subvention et modration en matire dexigence de pices complmentaires
(circulaire du Premier ministre du 24 dcembre 2002) ; raccourcissement des dlais dinstruction et
de versement des aides (1996) ; fixation 50 % de la subvention pluriannuelle accorde ; montant de
lavance verser avant le 31 mars (circulaire Premier ministre du 1er dcembre 2000) ; obligation de la
motivation du refus dattribution dune subvention demande par une association ; principe de prise
en charge par ltat des frais financiers conscutifs des retards de versement ; promotion des
subventions en ligne (avis du CNVA - travaux prparatoires la premire confrence nationale la vie
associative de 2006) ; dmatrialisation de la demande de subvention : exprimentation dans le Rhne
en 2006 et extension de la dmarche 30 dpartements en 2007 (Subvenet).
Connatre la vie associative
Cration du premier portail www.associations.gouv.fr, gr par la DIES et lINJEP (2006) ; organisation
de sminaires dinformation sur la vie associative lintention de fonctionnaires ; renforcement,
lattention des pouvoirs publics, des associations et du grand public, de la diffusion dune information
gnrale sur la vie associative ; intgration dans les cursus de formation initiale des cadres de la
fonction publique dun stage dans une association (avis du CNVA - travaux prparatoires la premire
confrence nationale la vie associative de 2006).
Mieux informer les bnvoles et les associations
Mise en rseau, au sein des administrations, des dispositifs daide et dappui aux bnvoles : DDVA,
MAIA, CRIB et DLA ; remise obligatoire dune bote outils du bnvolat au prsident lors de la
dclaration de lassociation en prfecture ; chque associatif, information sur la rglementation et
lorganisation de manifestation (avis du CNVA - travaux prparatoires la premire confrence
nationale la vie associative de 2006).
Source : Mission.
- 78 -
79
Directeur
dpartemental
Directeur
Autres (chef de ple,
dpartemental adjoint charg de mission etc.)
15 %
10 %
75 %
Inspecteur Jeunesse et Personnels techniques
Autres
Sports
et pdagogiques
47 %
33 %
20 %
Existent
Nexistent pas
Fonctionnent
Ne fonctionnent
(parmi les
pas
existantes)
75 %
25 %
77 %
23 %
Services de ltat,
Services de ltat,
collectivits, ttes Services de ltat,
ttes de rseau
de rseau
collectivits
associatives
associatives
47 %
3%
36 %
Services de
ltat
uniquement
14 %
153
Le positionnement de ce portail institutionnel sur la vie associative a t arrt en 2011 par le service
dinformation du gouvernement (SIG) la suite du rapport Riester visant rendre plus faciles daccs et plus
cohrents les services administratifs en ligne.
- 79 -
80
Tableau 22 : volution du nombre de visites sur le site associations.gouv.fr depuis sa cration
Anne
Visites
2006
2007
2008
2009
2010*
2011
2012
2013
2014 (janvier-juin)
236 949
424 605
506 221
578 967
540 614
953 872
1 242 116
1 370 239
755 578
Pages vues
1 162 380
1 798 712
2 198 194
2 854 837
2 445 211
3 902 749
4 268 249
4 066 606
2 225 855
Source : DJEPVA. *Dysfonctionnement d'analyse du logiciel sur 3 mois (aot octobre 2010).
Source : DJEPVA. *Dysfonctionnement d'analyse du logiciel sur 3 mois (aot octobre 2010).
- 80 -
81
A contrario, il est probable que la facilit demploi du CEA encourage le travail dclar
(par opposition au travail dissimul), particulirement pour les emplois ponctuels ou
temps partiel. De plus, dans son principe mme, le calcul et le mode de rglement des
cotisations sociales dues agit comme un dispositif de prlvement la source.
La rorganisation des services territoriaux de ltat (REATE) a profondment modifi
lorganisation de loffre de services de ltat aux associations, notamment par le biais
de la logique de guichet unique .
Lvolution la plus symbolique et qui na pas drog lapproche du guichet unique a t le
rapprochement du greffe des associations154 des prfectures, assurant traditionnellement
l tat civil des associations (cration, modifications, dissolution, dclaration des
personnes charg de ladministration de lassociation) et les fonctions de conseil et
daccompagnement aux associations, constitutive de la culture jeunesse et sports .
Dsormais, 40 DDCS ou DDCSPP se sont vues confier le greffe des prfectures, constituant
ainsi le guichet unique de ltat en faveur des associations.
Limpact de cette rorganisation reste cependant valuer : les agents exerant
prcdemment ces missions nont pas toujours t maintenus sur les mmes activits, ce qui
a certainement contribu accentuer, dans les dpartements concerns, la perte de repres
souvent voque par les responsables associatifs.
Sur la base de cette valuation, il pourrait tre envisag dhomogniser lorganisation
des services de ltat sur lensemble du territoire, en systmatisant le guichet commun
du greffe et de laccompagnement au sein des DDCS ou des DDCSPP.
Les dispositifs suivants sont prsents en annexe V :
Outre ltat-civil des associations, en lien avec la direction de linformation lgale et administrative (DILA) et la
tenue du rpertoire national des associations (RNA), le greffe instruit les demandes dautorisation de cration des
fondations dentreprises et de modification de leurs statuts, ainsi que les dclarations des organismes faisant
appel la gnrosit publique en application de la loi n91-772 du 7 aot 1991 ; il contrle le fonctionnement des
fonds de dotation et autorise les demandes dappel la gnrosit publique ; il apprcie le caractre dactivit
exclusive de bienfaisance, dassistance, de recherche scientifique ou mdicale ; ils exerce la tutelle des
tablissements reconnus dutilit publique (associations et fondations) qui doivent soumettre autorisation les
oprations importantes concernant leur patrimoine (emprunts, hypothques, alination de la dotation).
154
- 81 -
82
la constance, sur les trois dernires dcennies du diagnostic partag entre les acteurs
associatifs et les pouvoirs publics quant aux volutions apporter en matire de
reconnaissance des associations, damlioration de leurs relations avec les pouvoirs
publics, de facilit daccs linformation sur des rglementations et des procdures
perues comme envahissantes et de plus en plus complexes ;
155
- 82 -
83
Aides
publiques
Cadre de vie
Comptabilit
/ fiscalit
Employeurs
et salaris
Intitul de la mesure
Instaurer le principe de la confiance a priori
dans le contrle de lusage des fonds publics
attribus sous forme davances
remboursables
Ouvrir un service en ligne donnant accs
lensemble des aides aux entreprises
Acclrer le versement des subventions des
directions rgionales des affaires culturelles
Aligner les dates de dpt des liasses fiscales
et de relev de solde dimpt sur les socits
(IS)
Instaurer une relation de confiance entre
ladministration fiscale et les entreprises
Crer une base de donnes des informations
transmises aux institutions reprsentatives
du personnel
Simplifier les rgimes de prescription des
contentieux devant les prudhommes
Allger les contraintes conscutives au
franchissement du seuil de 50 salaris
En concertation avec les partenaires sociaux,
harmoniser le rgime des diffrents types de
congs familiaux
Dmatrialiser la gestion et le suivi des
conventions, ou encore le calcul et le
paiement de laide associe aux contrats
aids
Aider les entreprises respecter leurs
obligations en matire dgalit
professionnelle
Dvelopper les services en ligne offerts aux
entreprises par les organismes de
recouvrement des cotisations sociales
Mettre en uvre la dclaration sociale
nominative (DSN)
Harmoniser la dfinition des effectifs pour le
calcul des cotisations sociales
Etat
davancement
Extension
souhaitable
Mesure en cours
de cadrage
Extension
souhaitable
Extension
souhaitable
Phase
dexprimentation
Phase
dexprimentation
Extension
souhaitable
Phase
dexprimentation
Extension
souhaitable
Phase
dexprimentation
Applicable
Dploiement ou
gnralisation
Applicable
Applicable
Phase
dexprimentation
Mesure en cours
de cadrage
Applicable
Mesure en cours
de cadrage
Applicable
Dploiement ou
gnralisation
Applicable
Dploiement ou
gnralisation
Applicable
Phase
dexprimentation
Applicable
Applicable
Phase
dexprimentation
Phase
dexprimentation
156 Dcret n 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises.
- 83 -
84
Thmatique
Gestion
Information
Marchs
publics
Intitul de la mesure
Dvelopper le recours aux tlprocdures et
aux moyens de paiement dmatrialiss
Dvelopper le recours la lettre
recommande lectronique
Simplifier et amliorer linformation lgale et
administrative sur Internet
Amliorer laccs linformation, aux
formulaires et aux tl-services
Supprimer la redondance des informations
demandes aux entreprises
Communiquer davantage sur les
simplifications dj ralises et diffuser les
bonnes pratiques aux acheteurs publics
Faciliter la constitution des dossiers de
candidature aux marchs publics
Transposer de faon acclre les mesures
de simplification des marchs publics issues
de la directive europenne venir
Etat
davancement
Mesure en cours
de cadrage
Phase
dexprimentation
Mesure en cours
de cadrage
Dploiement ou
gnralisation
Phase
dexprimentation
Applicable
Mesure en cours
de cadrage
Applicable
Phase
dexprimentation
Applicable
Phase
dexprimentation
Tableau 24 : Mesures pouvant concerner les associations parmi les 50 mesures proposes
par le Conseil de la simplification pour les entreprises le 14 avril 2014
Thmatique
Intitul de la mesure
Garantir zro charge supplmentaire pour toute nouvelle mesure
Faciliter laccs au droit
Scuriser la vie des
Dvelopper les rponses-garanties (ou rescrits en matire fiscale)
entreprises par un
de ladministration
environnement plus lisible et
Appliquer un principe de non-rtroactivit fiscale pour les entreprises
plus prvisible
Publier les instructions fiscales date fixe
Dsigner des facilitateurs de projet au niveau local
Crer un guichet fiscal unique pour tudier la possibilit, pour les
Rpondre aux obligations
activits des structures non lucratives, de recevoir des dons
comptables, fiscales et sociales
dfiscaliss ou davoir accs au mcnat
Faciliter laccs la commande publique en rduisant les informations
Rpondre un march public
administratives fournir la seule communication du numro SIRET
Harmoniser la dfinition du jour en matire sociale
Faciliter lembauche et la
Complter les formations professionnelles initiales en y intgrant des
formation
habilitations ncessaires lexcution des tches les plus courantes
dans les entreprises.
Source : http ://www.simplification.modernisation.gouv.fr.
- 84 -
85
157
Lanalyse laquelle la mission a procd sur les avatars du projet subvention en ligne initie en 2006 sous
lgide de la direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME) est une illustration de ces difficults.
158 Loi dite loi Warsmann 2 n2012-387 du 22 mars 2012, portant simplification du droit et allgement des
dmarches administratives.
159 Extrait du rapport Lvaluation du pilotage de la politique dconomie sociale et solidaire (IGF-IGAS,
juillet 2013).
160
Au cours de ses investigations, la mission na pas observ de rejet de principe de la part des collectivits
lencontre doutils communs de demande de subvention ou autres, dans une vise de simplification de la vie des
responsables dassociations. Elles souhaitent cependant tre associes leur dveloppement. Partant, la difficult
gnraliser le dossier unique de demande de subvention dans certains services de lEtat et auprs des
collectivits territoriales trouve, pour une part, son explication dans un dficit de concertation lors du processus
de conception, de dveloppement et de dploiement du projet.
- 85 -
86
Sur ce point, comme pour le prcdent, il semble inconcevable aujourdhui quon puisse
encore, dans un entre soi dadministrations centrales ministrielles, prtendre
concevoir et dvelopper des outils destins la vie associative dans ses relations avec
ladministration, sans que les reprsentants associatifs ne soient, ds la phase de lide,
troitement et formellement associs. La mme exigence de coordination sapplique
aux collectivits territoriales, sans que ces changes puissent sanalyser comme une
limitation la libre administration des collectivits territoriales.
Au moment o de grands chantiers de simplification de la vie des associations souvrent et
vont se dvelopper, il parat donc essentiel de crer les conditions permettant le bon
aboutissement des projets, leur appropriation et leur dveloppement par la chane des
acteurs de terrain.
Aux termes des dcrets dattribution des ministres, la prparation et la mise en uvre de la
politique du gouvernement en faveur de la vie associative et la coordination des diffrents
dpartements ministriels y concourant sont traditionnellement confies aux ministres
chargs de la jeunesse et des sports. Ils sappuient cette fin sur la direction de la jeunesse,
de lducation populaire et de la vie associative (DJEPVA) et disposent en tant que de besoin
des divers services et directions dadministrations centrales concerns.
La mission a cependant acquis la conviction que le pilotage et lanimation
interministriels en matire de dveloppement de la vie associative devaient tre
renforcs : pour les reprsentants du mouvement associatif, ce serait lexpression dune
reconnaissance de la puissance publique lendroit des associations et le gage dune plus
grande cohrence et continuit dans leur dialogue avec ltat ; quant aux directions
dadministration centrale, elles ont exprim le souhait dune animation interministrielle
renforce comme condition ncessaire un pilotage efficace des chantiers en cours et venir.
Une animation interministrielle de la vie associative renforce est ncessaire :
pour inscrire cette dmarche dans une conception des relations entre les associations
et les pouvoirs publics profondment renouvele et respectueuse de la place des
associations dans la vie sociale et conomique.
Selon la mission, la mise en place de cette gouvernance renforce ne serait toutefois
pleinement efficace que si les conditions suivantes sont runies :
- 86 -
87
161
Dlgus interministriels la scurit routire, la lutte contre le racisme et lantismitisme, aux grands
vnements sportifs, lamnagement du territoire, pour lgalit des chances des franais doutre-mer, la
jeunesse, au dveloppement durable, etc.
162 Dcret n 2003-145 du 21 fvrier 2003, mettant en place (article 5) dans chaque ministre un hautfonctionnaire au dveloppement durable (HFDD). Voir aussi linstruction du Premier ministre du
27 septembre 2010 dfinissant le rle des HFDD.
163
Une mission sur la rorganisation de la DJEPVA et des oprateurs associs, conduite de fvrier juillet 2013,
dans le cadre de la modernisation des politiques publiques la demande de la ministre des sports, de la jeunesse,
de lducation populaire et de la vie associative, avec lappui mthodologique du SGMAP, avait identifi les moyens
en ETP et les comptences requises pour une animation efficace de la coordination et de lanimation
interministrielles en faveur de la vie associative.
- 87 -
88
164
Larticle 68 de la loi relative lconomie sociale et solidaire prvoit la cration de fonds territoriaux de
dveloppement associatif, auxquels les associations contribuent pour le financement dactions communes, lancer
des programmes mutuels de recherche et de dveloppement ou encore des cours de formation.
166 Larticle 79 de la loi relative lconomie sociale et solidaire dispose que des fonds de formation des dirigeants
bnvoles financs par les associations but non lucratif peuvent tre crs par les organismes paritaires collecteurs
agrs. Ils ont pour mission de financer et dorganiser la formation des dirigeants bnvoles des associations but
non lucratif.
- 88 -
89
Il est vrai que les choix techniques des dispositifs actuellement dvelopps sous lgide du
SGMAP par la DILA, intervenant comme dveloppeur et matre duvre, bnficient
dsormais de lextraordinaire rvolution des technologies en rseau. Il devient ainsi possible
de renoncer aux architectures centralises structurantes et de privilgier des architectures
douces, permettant des dploiements diffrencis, plus respectueux des cultures
informatiques internes et volutifs au fur et mesure des besoins.
Nul besoin dsormais de remettre en cause les procdures et les outils propres des acteurs
qui souhaitent conserver leurs outils (back-office ministriel qui fonctionne bien), dans la
mesure o ces derniers nempchent pas dassurer le traitement en ligne envisag.
Enfin, cette avance technologique est dautant plus acceptable par les fonctionnaires et les
usagers associatifs, quils sont devenus des citoyens largement aguerris la culture
numrique. Cette rvolution permet de centrer les nouveaux services de traitement en ligne
plus sur lobjectif et le service que sur la procdure. Il convient cependant de faire en sorte
que les concertations entre informaticiens, dveloppeurs et usagers deviennent
systmatiques et ne soient pas lexception, pour ne pas dire la caution.
La mission invite donc conduire les projets de simplification en cours et venir en
privilgiant toutes les phases de la dmarche une culture de concertation et de
coproduction avec lensemble des parties concernes.
Proposition n 5 : Imposer une obligation de concertation, ds la phase amont du projet,
associant systmatiquement les usagers du service dvelopper (associations utilisatrices et
services traitant au plan national et dconcentr), ainsi que les reprsentants des collectivits
lorsque le service dvelopp les concerne directement ou indirectement.
2.2.2. Renforcer la formation des fonctionnaires la ralit du monde associatif
Les associations rencontres considrent que la ralit associative nest pas toujours
bien comprise des fonctionnaires de lEtat ou des collectivits locales, ceux-ci tant
davantage habitus travailler avec des entreprises. Il en rsulterait une moins bonne
connaissance du fonctionnement des associations et donc de leurs dmarches.
Plusieurs associations ont indiqu la mission la rupture qua, de ce point de vue, constitu la
rforme de ladministration territoriale de lEtat (REATE) sagissant des agents de lEtat. En
effet, auparavant, certains agents taient spcialiss sur un secteur associatif, quils
connaissaient bien au sein de leur direction dpartementale. La REATE, qui a entran la
fusion des directions dpartementales, couple la baisse du nombre de fonctionnaires
dEtat a eu pour consquence, selon les reprsentants associatifs, une moins bonne
connaissance du tissu associatif par des fonctionnaires qui il est demand de suivre des
pans beaucoup plus larges de laction des associations167.
De mme, les associations ont indiqu que les lus locaux nont pas tous une bonne
connaissance des spcificits des associations.
Larticle 3.8 de la charte dengagements rciproques entre lEtat, le Mouvement associatif et
les collectivits territoriales prvoit de sensibiliser et former les agents publics de ltat et des
collectivits territoriales une meilleure connaissance de la vie associative, des approches
partenariales des relations avec les associations et lvaluation des politiques conduites et des
conventions passes avec elles .
167
A noter que larticle 14-4, 5 du dcret n 85-986 du 16 septembre 1985 relatif, notamment, au rgime
particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat prvoit la possibilit, pour les fonctionnaires, dtre
placs en position de dtachement auprs d'un organisme priv d'intrt gnral ou de caractre associatif
assurant des missions d'intrt gnral .
- 89 -
90
les associations qui ont t cres aprs le lancement du numro WALDEC et du RNA
ont reu un numro leur cration ;
les associations qui nont pas reu de numro leur cration se voient attribuer un
numro lorsquelles effectuent une formalit (modification des statuts ou des
responsables de lassociation).
Par consquent, certaines associations, qui ont t cres avant la mise en place de WALDEC
et du RNA et qui nont pas effectu de formalit, nont pas de numro RNA et ne sont pas
contenues dans la base RNA. Ces associations sont rpertories dans une base spcifique, dite
base IMPORT : lorsquune formalit est effectue, ces associations passent de la base
IMPORT au RNA.
Par ailleurs, il faut noter que certains territoires ne participent pas encore au RNA et leurs
associations ny sont pas rpertories169.
168 Arrt du 14 octobre 2009 portant cration du rpertoire national des associations.
169
Alsace, Moselle. Le rpertoire est incomplet pour la Polynsie franaise, la Nouvelle-Caldonie et Wallis-etFutuna. Certaines associations reconnues dutilit publique ne sont pas dans le rpertoire non plus.
- 90 -
91
Nombre dassociations
rpertories
1 223 968
1 184 064
2 408 032
Pourcentage
51 %
49 %
100 %
lorsquelle souhaite solliciter une subvention. Le numro SIREN est exig dans le
formulaire CERFA n12156 et dans les formulaires de demande de subvention des
collectivits territoriales. Dans ce cas, la demande doit tre faite par courrier auprs de
la direction rgionale de lINSEE comptente ;
lorsquelle souhaite employer des salaris. La demande est formule auprs des Unions
de recouvrement des cotisations de scurit sociale et d'allocations familiales (URSSAF)
par tl-service ;
lorsquelle est soumise des obligations fiscales en matire de taxe sur la valeur
ajoute ou dimpt sur les socits. La demande est formule auprs du centre de
formalits comptent, par courrier.
Les informations et documents demands par lINSEE pour lattribution du numro SIREN et
du code APE sont le nom et ladresse de lassociation, son dpartement de cration, la
description de son activit principale, une copie de ses statuts et de sa dclaration au journal
officiel.
170
Dcret n73-314 du 14 mars 1973 portant cration d'un systme national d'identification et d'un rpertoire
des entreprises et de leurs tablissements.
171
Dans la suite, pour ne pas alourdir la rdaction, on voquera lattribution du numro SIREN, bien quen ralit
il sagisse de lattribution dun numro SIREN et dun ou plusieurs numros SIRET.
- 91 -
92
Dans les cas o lassociation est tenue davoir un numro didentit SIREN :
elle doit passer par une procdure spcifique de demande, qui nest pas toujours
dmatrialise ;
Origine
Demande lINSEE (subvention)
Demande lURSSAF (emploi)
Demande au centre des finances publiques
(impts)
Autres (MSA, etc.)
Total
160 986
21 %
5 033
771 470
1%
100 %
il existe des associations qui ont un numro RNA mais pas de numro SIREN ;
il existe des associations qui ont un numro SIREN mais pas de numro RNA ;
Source : Mission.
elles doivent effectuer une dmarche spare pour obtenir un numro SIREN
pralablement certaines de leurs dmarches (demande de subvention, emploi de
salaris, obligations fiscales), ce qui constitue une charge de travail supplmentaire et
ralentit la dmarche dans lattente de lattribution du numro (labsence de numro
SIREN est un facteur bloquant dans la dmarche) ;
- 92 -
93
La mission a formul une proposition de court terme et une proposition de plus long terme,
visant simplifier les dmarches des associations en matire didentification.
Proposition n 7 : A court terme, dmatrialiser et rendre automatique lattribution du
numro SIREN lors de laccomplissement dune dmarche qui le rend ncessaire.
Il est recommand de rendre automatique et non-bloquante lattribution du numro SIREN,
loccasion de la dmarche ncessitant ce numro (subvention, emploi ou impts). Que cette
dmarche soit au format papier ou dmatrialise, lassociation naurait plus besoin de passer
par une procdure spcifique pour obtenir un numro SIREN : cest ladministration
destinataire de la dmarche (subvention, emploi ou impts) qui se chargerait de faire la
demande de numro SIREN et en informerait lassociation (lINSEE sengagerait par exemple
transmettre un numro dimmatriculation SIREN dans les 24 ou 48 heures).
De cette faon, lassociation devrait passer par une procdure en moins, et labsence de
numro SIREN ne serait plus bloquante, ce qui acclrerait les dmarches de lassociation.
Cette dmarche ncessite un travail conjoint entre lINSEE et le ministre de lintrieur,
auquel seraient associs la direction gnrale des finances publiques et les URSSAF ; le chef
de file en charge de lanimation du groupe de travail pourrait tre lINSEE, qui assure la
gestion du rpertoire SIRENE. Au moment de la rdaction du prsent rapport, de premiers
contacts avaient t pris entre lINSEE et le ministre de lintrieur.
Selon lINSEE, le temps ncessaire pour mettre en place un tel dispositif est de lordre de 18
24 mois.
Proposition n 8 : A plus long terme, viser la mise en place dun numro didentit unique
tout au long de la vie de lassociation.
Au-del de la facilitation de la procdure dattribution du numro SIREN, la mission
recommande dadopter comme scnario cible, dans un calendrier qui reste dfinir en
fonction des contraintes techniques, juridiques et financires associes, la suppression de la
double immatriculation des associations, pour leur attribuer un numro unique depuis leur
cration jusqu leur dissolution ( linstar des entreprises, qui ont abandonn leur numro
spcifique du registre du commerce et des socits pour adopter le numro SIREN).
La mission recommande que ce numro unique soit le numro SIREN, qui est dj utilis
comme numro unique pour les entreprises et leurs tablissements173 et constitue le seul
numro de rfrence pour les administrations en contact avec les entreprises. Ce systme
didentification est par ailleurs conforme la norme internationale ISO 6523 et peut donc
tre utilis mondialement174.
Une telle mesure implique qu terme toutes les associations intgrent le rpertoire SIRENE.
Le code de commerce ninterdit pas lINSEE de rpertorier lensemble des associations sur
une base facultative (au-del des trois dmarches subvention, emploi ou impts, qui rendent
limmatriculation SIREN obligatoire). Cependant, terme, la gnralisation de
limmatriculation des associations ncessiterait de modifier larticle R. 123-220 du code de
commerce pour largir lensemble des associations lobligation de tenue du rpertoire par
lINSEE (une telle modification dpend cependant de loption retenue, voir ci-aprs).
- 93 -
94
cette option napporte pas de plus-value leve par rapport loption 1, puisque
les associations dj cres et qui neffectuent aucune des dmarches entranant
lattribution du numro SIREN nont pas besoin dun tel numro ;
Dans un cas comme dans lautre, lINSEE signale quil ne dispose pas des ETP supplmentaires sur son budget
actuel. Il signale par ailleurs que les agents en charge du rpertoire SIRENE sont actuellement mobiliss par la
mise en uvre des recommandations issues du rapport du dput Laurent Grandguillaume ( Entreprises et
entrepreneurs individuels - Passer du parcours du combattant au parcours de croissance , dcembre 2013) et de
lidentifiant unique mondial des intervenants sur les marchs financiers (legal entity identifier).
- 94 -
95
Ce scnario aurait un effet quivalent au premier scnario du point de vue des associations
(elles nont besoin de retenir quun seul numro, ce qui leur simplifie la vie) et pourrait, selon
le ministre de lintrieur, tre moins coteux (les chiffrages des diffrents scnarios devant
dans tous les cas tre prciss). Il se dcline galement en diffrentes options en fonction du
primtre des associations concernes (flux entrant, stock actif , ensemble du stock).
Ce deuxime scnario peut galement tre vu comme une premire phase, dont le
dploiement pourrait se faire plus rapidement, la cration dun numro unique tout au long
de la vie des associations (premier scnario) tant un objectif de plus long terme.
La mission prend acte du fait que des concertations techniques ont dbut entre certaines des
administrations concernes. Elle suggre que celles-ci rendent compte dans un dlai de 15
18 mois de leurs travaux et des modalits de dploiement envisageables.
2.2.4. Dmatrialiser entirement les procdures qui ne le sont pas encore
Au pralable, et bien que la dmatrialisation des procdures constitue un objectif
souhaitable, il convient de conserver, pour chacune de ces procdures, la possibilit de la
raliser par voie papier. En effet, imposer la dmatrialisation ne constituerait pas une
simplification pour ceux qui ne sont pas familiers des nouvelles technologies.
Mise part cette remarque sur laquelle il est important de demeurer vigilant, il convient de
noter quil ny a pas rellement de frais dquipement pour une association souhaitant faire
des dmarches en ligne, les membres de lassociation tant souvent dj quips
dordinateurs et de connexions Internet titre personnel176.
La mission suggre que des mesures incitatives soient mises en uvre, afin
dencourager le dploiement des dmarches en ligne (par exemple, des dlais de dpts
plus tardifs pour les demandes de subvention effectues en ligne, dans la mesure o le
dossier papier ncessite une saisie par ladministration).
2.2.4.1. Deux pralables : la ncessit dun pilotage fort et dune concertation avec les
partenaires concerns
La dmatrialisation des procdures, pour quelle soit une russite et pour que les
procdures soient coordonnes entre elles, ncessite un pilotage fort. Or, aujourdhui,
les procdures de dmatrialisation, y compris celles relatives aux demandes de subventions,
sont conduites par des administrations distinctes, sans quil ny ait vritablement de
coordination entre elles. Pour garantir une fluidit et une interoprabilit entre les
diffrentes procdures, il apparat cependant indispensable quil y ait un pilote unique, dont
le positionnement soit suffisamment visible.
De surcrot, sil est souhait que les collectivits locales et, le cas chant, leurs
tablissements publics, rejoignent les tl-procdures, il apparat indispensable de les
associer au comit de pilotage. La trs faible utilisation par les collectivits locales du
formulaire CERFA de demande de subvention sexplique en grande partie par son mode de
conception qui ne les a pas associes.
De mme, il convient que les reprsentants des associations participent aux travaux de
dmatrialisation.
176
Un frein a cependant t signal la mission, ds lors quil convient denvoyer des pices jointes scannes. En
effet, une part substantielle des foyers franais ne sont pas quips de scanners. Il peut en rsulter, chez les
responsables dassociations, un choix par dfaut du recours aux dmarches papier, dans la mesure o ils ne sont
pas en capacit de rpondre aux exigences techniques de la dmarche dmatrialise.
- 95 -
96
La condition de russite de toute dmatrialisation est la prise en compte des attentes et des
besoins des diffrents partenaires, faute de quoi lacceptabilit des nouvelles modalits se
trouverait trs fortement compromise.
Proposition n 9 : Crer un comit de pilotage dmatrialisation des dmarches
associatives comprenant en son sein des reprsentants des collectivits locales et des
associations.
2.2.4.2. La possibilit daugmenter le nombre de procdures dmatrialises
Le programme Votre Compte Association a t pilot par le SGMAP. Il constitue
aujourdhui un succs car lensemble des acteurs de lEtat y sont raccords, commencer par
la quasi-totalit des prfectures. Lagent peut valider la cration dune association
directement depuis son poste de travail. La transmission au Journal officiel se fait ensuite
automatiquement.
Votre Compte Association a simplifi la vie administrative des associations sur un certain
nombre de procdures (voir graphique ci-dessous).
La direction de linformation lgale et administrative a indiqu la mission que deux autres
procdures taient en cours dtude :
Daprs la mission, une troisime procdure gagnerait faire lobjet dune dmatrialisation :
la possibilit de tl-payer, notamment, les frais de publication au Journal officiel de la
cration de lassociation ou de ses comptes annuels.
- 96 -
97
Source : Direction de linformation lgale et administrative. Lgende : un bouquet de services compltement dmatrialiss pour 1,3 M dassociations.
- 97 -
98
Source : Direction de linformation lgale et administrative. Lgende : Votre Compte Association offre un accs unique aux dmarches en ligne, une information personnalise ainsi que des
fonctionnalits de suivi et de stockage.
- 98 -
99
177
Par exemple, les donnes administratives (identit de lassociation, adresse, etc.) contenues dans
Votre Compte Association ne peuvent pas tre rutilises lors de la demande de subvention en ligne par
e-subvention, mais doivent tre nouveau renseignes.
- 99 -
100
178
Cf. par exemple la contribution crite du RNMA : il serait utile de proposer ldition dun guide ou dune
plaquette sur lutilisation du portail votre compte association . Ce guide informerait sur toutes les dmarches
possibles via ce compte [] et pourrait tre diffus toutes les associations existantes ou crer via les maisons des
associations et autres acteurs daccompagnement ainsi que les prfectures. En effet, bon nombre de dirigeants de
petites et moyennes associations ignorent que les dmarches associatives auxquelles elles doivent rpondre peuvent
tre faites directement via Internet. Beaucoup sont restes sur des dclarations papier en prfecture.
- 100 -
101
En ralit, la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations179 prvoit en son sein le principe dites-le nous une fois , larticle 16-A de la
loi disposant en effet qu un usager prsentant une demande ou produisant une dclaration
dans le cadre d'une procdure [] ne peut tre tenu de produire des informations ou donnes
qu'il a dj produites auprs de la mme autorit ou d'une autre autorit administrative
participant au mme systme d'changes de donnes . Pour autant, la liste des procdures
concernes devait faire lobjet dun dcret en Conseil dEtat180 qui nest pas encore paru.
2.2.5.2. Le dispositif aides publiques simplifies est une des modalits concrtes du
programme dites-le nous une fois
Destin en premier lieu aux entreprises et aux particuliers, le programme dites-le nous une
fois a galement vocation sappliquer aux associations : la procdure marchs publics
simplifis est en effet en voie de dclinaison pour les aides publiques.
Lobjectif du dispositif aides publiques simplifies (APS) est de faciliter laccs des
associations aux subventions publiques, en permettant la rduction des informations
administratives demandes aux associations candidates des subventions. Cette
simplification est rendue possible par la mise en uvre dun systme dinformation opr par
le SGMAP qui pourra tre interfac avec les systmes dinformation existants.
Pour les entreprises, les objectifs du programme dites-le nous une fois lhorizon 2017
sont :
ne fournir quun seul identifiant (le numro SIREN) en remplacement des autres
donnes didentit ;
ne fournir quune fois les mmes donnes sociales et comptables ;
ne plus fournir de pices justificatives dj dtenues ou produites par ladministration.
Un article 16-A a t ajout la loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations par la loi n 2012-387 du 22 mars 2012 relative la simplification du droit et
l'allgement des dmarches administratives. Il dispose : qu une autorit administrative charge d'instruire une
demande prsente par un usager ou de traiter une dclaration transmise par celui-ci fait connatre l'usager les
informations ou donnes qui sont ncessaires l'instruction de sa demande ou au traitement de sa dclaration et
celles qu'elle se procure directement auprs d'autres autorits administratives franaises, dont elles manent ou qui
les dtiennent en vertu de leur mission .
180
Article 16-A de la loi n 2001-321 prcite : les changes d'informations ou de donnes entre autorits
administratives s'effectuent selon des modalits prvues par dcret en Conseil d'Etat, pris aprs avis motiv et publi
de la Commission nationale de l'informatique et des liberts, qui fixe les domaines et les procdures concerns par les
changes d'informations ou de donnes, la liste des autorits administratives auprs desquelles la demande de
communication s'effectue en fonction du type d'informations ou de donnes et les critres de scurit et de
confidentialit ncessaires pour garantir la qualit et la fiabilit des changes. Ce dcret prcise galement les
informations ou donnes qui, en raison de leur nature, notamment parce qu'elles touchent au secret mdical et au
secret de la dfense nationale, ne peuvent faire l'objet de cette communication directe .
- 101 -
102
En back office , les outils de gestion sont connects aux briques de services APS, ce qui
permet aux gestionnaires de tlcharger les documents administratifs en provenance de
diffrentes administrations.
Les partenaires actuels sont lINSEE, Infogreffe, la DGFiP, lACOSS ; le dispositif a cependant
vocation tre largi dautres institutions.
Proposition n 13 : Explorer et dvelopper le concept daides publiques simplifies et
lintgrer au portail e-subvention. A terme, grce un tel systme, lassociation aurait
uniquement donner son numro SIREN pour toute la partie identification et
renseignements gnraux de son dossier de subvention et pourrait se concentrer sur la
description de laction financer.
2.2.5.3. Les associations attendent une application plus globale du principe dites-le
nous une fois , articule autour dun coffre-fort numrique
Si la mise en uvre prochaine du dispositif aides publiques simplifies a t salue
comme un progrs important par les associations rencontres par la mission, nombre dentre
elles ont par ailleurs indiqu181 quelles attendaient un projet plus ambitieux, articul autour
dun coffre-fort182.
Lide serait que chaque association dispose, dans lespace Votre Compte
Association dun coffre-fort dans lequel elle pourrait stocker des documents
frquemment demands tels que ses statuts, la liste jour de ses dirigeants, les
comptes rendus de ses dernires assembles gnrales et les bilans des actions quelle
a menes. Ceci leur permettrait de disposer en un endroit scuris de lensemble des
documents importants concernant leur activit.
La seconde tape de ce dispositif serait la possibilit pour lassociation de rendre tel ou tel
document accessible lautorit publique (dpartement ministriel, collectivit locale, caisse
dallocations familiales). Ainsi, linitiative des associations, les documents pourraient tre
partags avec les organismes chargs de linstruction des demandes de subvention.
A noter que les associations ont indiqu leur intrt pour participer la conception de ce
coffre-fort semi-ouvert, si sa ralisation tait dcide. La mission ne peut quappuyer ce
souhait de nature renforcer lappropriation du futur outil par ses utilisateurs.
La DJEPVA a par ailleurs indiqu la mission quelle avait des projets afin denrichir les tldmarches et simplifier la vie des associations. Il sagirait par exemple de pouvoir rcuprer
des donnes prsentes sur un autre site ou encore de mettre en place un interfaage
permettant de prendre automatiquement en considration un changement dadresse.
181
Cette proposition a t rpte trs rgulirement la mission. Cf. par exemple la contribution crite du
FONJEP : Instauration dun dossier permanent dmatrialis pour lensemble des associations. Afin dviter aux
associations de fournir sempiternellement les mmes types de documents tous les financeurs potentiels, il sagirait
ici de crer une plateforme de type registre national permettant lhbergement du dossier administratif de chaque
association (rcpiss de dclaration, statuts, composition des instances, budget, comptes, agrments). La puissance
publique viendrait ainsi rcuprer les documents utiles son instruction. Des fonctions optionnelles permettant
lassociation de stocker ses PV de runion et autres lments de vie administrative pourraient galement tre
proposes en accs strictement priv . Le rseau national des maisons des associations (RNMA) a galement
appel de ses vux la cration dun tel coffre-fort : il serait intressant de rflchir crer un espace pour les
associations, o chaque association viendrait stocker et sauvegarder les documents qui lui sont demands pour les
dmarches dmatrialises par les institutions, administrations, financeurs Chaque association aurait son
identifiant et un mot de passe, lassociation permettrait laccs (ou pas) auxdits documents en cochant une ou
plusieurs cases suivant quil sagit de financeurs, dun public large ou que cela soit uniquement usage interne.
182 Sous rserve de la conformit du dispositif avec la rglementation informatique et liberts.
- 102 -
103
A noter que des administrations ont galement fait part de leur intrt pour un systme du
type dites-le nous une fois . En effet, lorsquune association a omis un lment dans son
dossier, ladministration est conduite la recontacter puis la relancer. La prsence du
document dans un dossier scuris permettrait dviter ces relances et ferait gagner du
temps aux services administratifs.
Proposition n 14 : Crer un coffre-fort en ligne rattach Votre Compte Association et
permettre aux associations den rendre tout ou partie disponible aux partenaires publics et
notamment aux financeurs.
2.2.6. Confier au Haut conseil la vie associative une mission explicite de veille et de
contrle en matire de simplification et de poids des normes
Diffrentes instances ont t cres ou sont en cours dlaboration pour limiter le
poids et la complexit des normes dans la vie des collectivits territoriales et des
entreprises :
Ces initiatives visent permettre aux personnes concernes par les normes, et donc par la
complexit qui en dcoule, de jouer un rle dalarme vis--vis du Gouvernement et du
lgislateur.
183
Loi n 2013-921 du 17 octobre 2013 portant cration d'un Conseil national d'valuation des normes
applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics.
184
Dcret n 2014-309 du 7 mars 2014 instituant un mdiateur des normes applicables aux collectivits
territoriales.
- 103 -
104
sociale et solidaire.
186
A noter que la suppression-mme du registre spcial revient rgulirement au Parlement. Cf. pour un exemple
rcent, Assemble nationale, compte rendu intgral, premire sance du mardi 22 juillet 2014, examen du projet
de loi relatif la simplification de la vie des entreprises, amendement n80 dfendu par M. Dominique Tian cette
mesure est trs demande par les dirigeants dassociation qui, dans la plupart des cas, sont des bnvoles et exercent
de lourdes responsabilits. Je propose donc de simplifier notre droit en supprimant lobligation lgale de tenir un
registre spcial, prvue larticle 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat dassociation .
http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2013-2014-extra/20141025.asp#P293879
- 104 -
105
- 105 -
106
Ltat, pour sa part, nest pas rest inactif en favorisant la mutualisation des ressources infodocumentaires produites par ses diffrents services dconcentrs au niveau dpartemental
au sein des MAIA, en dcidant en 2003 la cration des CRIB sous lgide du ministre charg
de la vie associative et des DLA, sous limpulsion du ministre charg du travail et de lemploi
(voir partie 2.1.1).
Si ce maillage a le mrite de proposer une offre diversifie, rpartie sur lensemble des
niveaux territoriaux (de proximit, dpartemental, rgional et national), la mission propose
de renforcer cette offre principalement dans deux domaines.
Lanalyse mene sur les dispositifs existants (voir partie 1.2.3) suggre quil serait
utile de renforcer, dans un secteur particulirement sensible et dterminant pour la
prennisation des modles conomiques des associations employeurs, un acteur pivot
et de coordonner, autour de lui ou en son sein, toutes les forces de linformation et de
laccompagnement sur le plan territorial.
Les dispositifs locaux daccompagnement (DLA)187 apparaissent comme des candidats
idoines pour assurer cette fonction, du fait de lhomognit de leur implantation territoriale,
des mthodologies dintervention ayant fait leur preuve, des partenariats quils ont su
fdrer, tant pour leur financement associant ltat, lUnion europenne, la Caisse des dpts
et les collectivits, que pour le recours des expertises territorialises spcialises.
187
Pour mmoire, cf. art. 61 de la loi relative lconomie sociale et solidaire du 31 juillet 2014 : En complment
de laction des rseaux et regroupements, les dispositifs locaux daccompagnement ont pour mission daccompagner
- 106 -
107
De plus, les DLA pourraient, dans le cadre dun dispositif conventionnel ventuellement
adoss une charte partenariale avec les rseaux associatifs nationaux intresss, proposer
une offre daccompagnement et dappui spcifique aux ttes de rseau rgionales, afin
de les appareiller pour accompagner leurs structures locales affilies.
Un tel dispositif, au-del de son effet de levier pour dmultiplier, un chelon de proximit,
une offre daccompagnement centre sur les problmatiques de la gestion et du
dveloppement de lemploi associatif et de la fonction employeur, sinscrirait dans une
perspective de consolidation, de valorisation et de reconnaissance des rseaux associatifs,
consubstantielles dune vie associative renforce et pleinement reconnue.
Proposition n 19 : Faire des DLA un acteur pivot de laccompagnement des associations
dans un domaine central de leur fonctionnement et de leur dveloppement, savoir lemploi,
pris sous tous ses aspects (cration du premier emploi ; aspects juridiques, RH, modle
conomique, management).
Laccompagnement dmatrialis doit galement tre renforc.
Proposition n 20 : Consolider le portail associations.gouv.fr .
Cela pourrait prendre la forme dun renforcement des liens vers les autres sites, de renvois
vers les rfrents territoriaux du dispositif daccompagnement de la vie associative ; de la
mise disposition dune bote outils juridiques et rglementaires. Une plus grande
interactivit et convivialit pourraient galement tre recherches, par le biais doutils de
type forum ou espaces de questions-rponses .
Le portail collectivites-locales.gouv.fr pourrait servir dexemple, celui-ci tant anim par
les deux directions en charge des collectivits (direction gnrale des collectivits locales et
direction gnrale des finances publiques). Notamment, lensemble des ministres concerns
par la vie associative devraient tre associs la gouvernance du portail des associations.
2.3.2. Simplifier, harmoniser et dmatrialiser les procdures de demande de
subvention
2.3.2.1. Simplifier et harmoniser les procdures de demande de subvention
En dpit des chantiers lancs par lEtat et les collectivits territoriales, la demande de
subvention demeure lun des principaux foyers de difficults pour les associations.
Dans la mesure o le recours aux fonds europens est apparu comme spcifique, dans ses
procdures comme dans le degr de difficult quil gnre, la mission a choisi de formuler des
recommandations spcifiques leur propos.
2.3.2.1.1. Explorer lensemble des pistes de simplification des subventions franaises
Proposition n 21 : Etablir un dossier de demande de subvention unique et harmoniser les
exigences documentaires entre tous les financeurs publics.
les structures de lconomie sociale et solidaire relevant du 1du II de larticle 1prsente loi ou de larticle L. 3332-17-1
du code du travail qui sont cratrices demploi et engages dans une dmarche de consolidation ou de dveloppement
de leur activit. Cette mission dintrt conomique gnral est mise en uvre par des organismes but non lucratif
faisant lobjet dun conventionnement avec lEtat ou avec tout autre organisme public ou collectivit territoriale
intress. Les modalits dapplication du prsent article sont prcises par dcret.
- 107 -
108
La mission note que les besoins dinformations des financeurs peuvent avoir un
caractre spcifique et dpendent du secteur. Cela ne soppose pas la proposition
dadopter un dossier de demande de subvention unique : le dossier de demande de
subvention constitue la dmarche initiale de lassociation. Ce dossier standard ne se
substitue pas au dialogue plus personnalit et aux changes dinformations plus dtailles
que peuvent souhaiter les financeurs.
Au-del de lharmonisation du dossier de subvention, la simplification implique quun effort
soit fait pour ne pas demander dinformations ou de documents inutiles :
ne conserver parmi les informations demandes que celles qui sont rellement utilises
pour instruire le dossier. Cela implique de se poser la question, pour chaque
rubrique remplir du dossier, de son utilit effective, et didentifier les
informations qui fondent en pratique les dcisions des agents en charge de
linstruction et des dcideurs188 ;
appliquer le principe du programme dites-le nous une fois (voir partie 2.2.5) ;
ne pas demander de formalits inutiles ou purement formelles. Par exemple,
certains financeurs exigent que lassociation envoie un budget prvisionnel modifi
lorsquils attribuent un montant de subvention infrieur ce qui tait demand
initialement par lassociation (le budget initial intgrant la subvention demande).
Llaboration de ce nouveau budget constitue une charge supplmentaire alors que son
utilit nest pas avre.
Par exemple, il nest pas vident que lorigine de lidentification du besoin (exemple issu du formulaire CERFA
n12156) ou la liste complte des membres du conseil dadministration (exemple issu dun formulaire observ
pour une commune) soient des informations utilises dans la pratique.
- 108 -
109
prvoir des modalits simplifies dobtention dune avance sur le versement (par
exemple, simple attestation dinsuffisance de trsorerie) ;
simplifier les mthodes d'valuation en rduisant au strict minimum le nombre
dindicateurs pour les petites subventions ;
sur le compte rendu financier, ne pas exiger la signature du commissaire aux comptes
ou de lexpert-comptable, mais simplement celle du trsorier de lassociation190.
La dtermination des seuils et des procdures adaptes devra tre effectue par le groupe de
travail propos ci-dessus. Ces seuils pourront par exemple tre dtermins en rfrence aux
donnes existantes sur les subventions. Par exemple en 2011, sur le primtre des
subventions verses partir du budget de lEtat191, 16 % des subventions taient de moins de
1 000 et 51 % taient de moins de 5 000 .
Enfin, il est recommand dtudier la possibilit de relever le seuil de 23 000
entranant lobligation de recourir une convention. Ce seuil na pas t rvalu depuis
2001 et gnre une difficult supplmentaire pour les associations comme pour les
collectivits publiques (ngociation et signature dune convention en lieu et place dun acte
dattribution de subvention). Une volution de ce seuil au rythme de linflation aurait par
exemple conduit un seuil de plus de 28 000 en 2014.
189 Exemples issu du formulaire CERFA n12156.
190 Mesure adopte par la rgion Ile-de-France en juillet 2013.
191 Source : direction du budget.
- 109 -
110
Par exemple, une convention pluriannuelle sur trois ans peut prvoir :
le montant maximal attribu sur les trois ans, ainsi quun montant minimal. Ce montant
minimal peut tre lui-mme soumis une condition de disponibilit des crdits ;
le montant attribu pour la premire anne ;
le montant prvisionnel attribu pour les deux dernires annes.
Les montants des deux dernires annes ne sont donc pas garantis.
Cette difficult dcoule du principe de lannualit budgtaire, qui sapplique lEtat 193 comme
aux collectivits territoriales194, et selon lequel le budget est vot chaque anne : les
assembles dlibrantes peuvent donc librement modifier les montants quelles prvoyaient
dattribuer.
Or, les associations ne sont pas satisfaites de cette situation :
en raison du manque de visibilit qui leur est donn, et qui peut savrer critique
lorsque ces associations sont employeuses ;
en raison du caractre chronophage de la rengociation annuelle du versement de
lanne venir, en dpit de la pluri-annualit de la convention.
Pour amliorer leur visibilit sans remettre en cause le principe de lannualit budgtaire, la
mission recommande les mesures suivantes :
encourager les conventions pluriannuelles sur quatre ans au lieu de trois ans,
comme le suggrent les circulaires de 2007 et 2010 mentionnes supra. Une telle
mesure permettrait daccrotre la visibilit financire des associations ;
augmenter le plafonnement de la garantie de financement prvue par la
circulaire de 2007, par exemple 80 % du montant maximal de versement, et
encourager des garanties au niveau du plafond ;
inciter les services instructeurs :
192
Circulaire n5193/SG du 16 janvier 2007 relative aux subventions de l'Etat aux associations et conventions
pluriannuelles d'objectifs.
193 Loi organique relative aux lois de finances.
194 Articles L. 2311-1, L. 3311-1 et L. 4311-1 du code gnral des collectivits territoriales.
- 110 -
111
donner aux associations une meilleure visibilit sur les rvisions qui auront
lieu, ds que de nouvelles informations sont connues ;
conclure des conventions ralistes, pour lesquelles les montants des annes
suivant la premire anne ne sont pas ncessairement gaux au montant vers la
premire anne ;
inciter les financeurs entrer en contact avec les associations pour les informer de leur
intention de renouveler ou non les conventions de financement, six mois avant leur
terme ;
encourager la gnralisation de ces bonnes pratiques auprs des collectivits
territoriales.
Ces mesures peuvent emprunter comme vecteur normatif une circulaire venant complter ou
actualiser la circulaire du 18 janvier 2010.
Proposition n 24 : Sans prjudice de la perspective de faire converger les dispositifs de
formation des bnvoles et daccompagnement des associations, rationaliser les modes
dintervention du FONJEP et mobiliser ces financements au service du dveloppement du
projet associatif par lemploi.
Cela se traduirait par :
Aux dires de son prsident auditionn par la mission, le Fonds de coopration de la jeunesse
et de lducation populaire, plus connu sous son acronyme FONJEP, nest pas une association
tout fait comme les autres . N il y a 50 ans, il regroupe dans son contrat dassociation ltat
par le biais de plusieurs ministres, les grands rseaux associatifs, les collectivits locales,
autour dun objectif commun : soutenir via lemploi le projet associatif des associations
bnficiaires.
A cette fin, le FONJEP assure la gestion des aides attribues par les ministres, appeles
couramment postes FONJEP , ainsi que des dispositifs particuliers relevant du ministre
des affaires trangres, en qualit doprateur :
pour amliorer sa lisibilit par les associations bnficiaires et simplifier sa gestion par
les services dconcentrs, harmoniser ses modes et montants dintervention. Le
montant de laide FONJEP est aujourdhui trs disparate selon les ministres qui en ont
fait une variable dajustement dans un contexte de diminution budgtaire, le montant
de prise en charge par emploi, trs longtemps homogne, allant dsormais de 3 695
7 390 ;
- 111 -
112
pour spcialiser son intervention sur son objet initial, promouvoir un emploi associatif
prenne et de qualit, au service du projet de dveloppement de lassociation. A ce titre,
les aides du FONJEP pourraient venir en accompagnement des dmarches
daccompagnement au premier emploi notamment conduites par les DLA.
- 112 -
113
En revanche, la mission ne juge pas opportun de rendre un tel dlai de paiement obligatoire
( linstar de lobligation de paiement des fournisseurs sous 30 jours incombant aux
collectivits territoriales195) car, dune part, la subvention reste un acte discrtionnaire et non
obligatoire des collectivits publiques et, dautre part, une telle obligation pourrait avoir
comme effet pervers de conduire les collectivits publiques reporter dans le temps les
dcisions dattribution de subvention (ou leur notification).
Sagissant des dlais de versement des subventions europennes, il sagit dune question
spcifique aborde dans la partie 2.3.2.1.2.
Proposition n 28 : Faciliter les procdures de contrle et dvaluation, en encourageant
notamment la coordination entre financeurs et en diminuant le nombre dindicateurs suivis.
Plusieurs mesures peuvent tre adoptes pour simplifier la vie des associations sans
remettre en cause la qualit des contrles exercs par les financeurs. En effet, si les
associations rencontres lors de la mission ne contestent pas la lgitimit et le principe des
contrles et des valuations, elles jugent que leur nombre est excessif, quils sont redondants,
et souvent trop approfondis eu gard aux montants financiers en jeu.
Il convient de simplifier certaines procdures et exigences :
195
Selon les dispositions combines de larticle 37 de la loi n 2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses
dispositions d'adaptation de la lgislation au droit de l'Union europenne en matire conomique et financire et
de larticle premier du dcret n 2013-269 du 29 mars 2013 relatif la lutte contre les retards de paiement dans
les contrats de la commande publique.
196
- 113 -
114
Une des clefs de la facilitation des procdures de contrle et dvaluation repose sur le
dialogue entre les financeurs, qui doit permettre :
de coordonner ou deffectuer en commun les contrles, afin dviter que la mme
action ou le mme projet ne soit contrl deux reprises par deux financeurs
diffrents. Un programme de travail pourrait tre dfini en commun par les diffrents
financeurs sur un mme territoire, afin dviter les contrles redondants, ce qui
rduirait la charge administrative de lassociation ;
Les associations agres par le Comit de la Charte du don en confiance rpondent des standards de qualit,
dfinis et contrls par le Comit, en matire de fonctionnement statutaire, de gestion dsintresse, de rigueur de
la gestion, de qualit de la communication et des actions de collecte de fonds, et de transparence financire. Ces
associations peuvent alors afficher le label du Comit de la Charte du don en confiance loccasion de leurs
oprations dappel la gnrosit du public.
199 Articles 28 et 29.
- 114 -
115
2.3.2.1.2. Exploiter toutes les possibilits de simplification offertes par le droit de lUnion
europenne dans la gestion des fonds europens
La justification des dpenses auprs des autorits de gestion dans le cadre du financement
par les fonds europens apparat comme un facteur de complexit, qui entrane des cots de
gestion levs pour les associations, ainsi que des risques de dlais et de corrections lors de la
phase de paiement des subventions europennes (cf. partie 1.2.4.).
Il est propos dencourager fortement les mesures visant simplifier la procdure de
justification en favorisant le calcul et la validation ex ante des cots du projet par rapport
une justification ex post classique fonde sur la justification de chaque euro dpens par la
production dune pice justificative : une mthode possible est celle des cots simplifis.
Cette possibilit tait dj offerte par le droit europen et national pour le FSE et le FEDER200.
La Cour des comptes europenne estimait201 cependant en 2013 que cette possibilit devait
tre utilise plus souvent et recommandait dans son rapport de promouvoir un recours plus
frquent aux options de prsentation simplifie des cots afin de rduire le risque d'erreur dans
les dclarations de cots et la charge administrative pesant sur les bnficiaires.
200
Article 4-1 du dcret n2007-1303 du 3 septembre 2007 modifi par le dcret n 2011-92 du 21 janvier 2011 ;
article 11 du rglement (CE) n1081/2006 du parlement europen et du conseil du 5 juillet 2006, tel que modifi
par le rglement (CE) n396/2009 du parlement europen et du conseil du 6 mai 2009 ; arrt du 2 aot 2010
relatif la forfaitisation des cots indirects des oprations recevant une participation du Fonds social europen.
201 Rapport annuel sur l'excution du budget (2013/c 331/01) de la Cour des comptes europenne.
- 115 -
116
La possibilit de recourir aux options de cots simplifis est clarifie, tendue et encourage
par les nouveaux rglements europens encadrant la gestion de la programmation du FSE et
du FEDER pour la priode 2014-2020202, sous la forme des trois options de cots simplifis
prvues par les articles 67 et 68 du rglement (UE) n1303/2013 et par larticle 14 du
rglement (UE) n1304/2013. Le rglement (UE) n1304/2013 prvoit mme lobligation
dutiliser un rgime de cots simplifis pour les oprations dont le soutien public est infrieur
50 000 ( lexception des oprations bnficiant dun soutien dans le cadre dun rgime
daides dEtat).
Les options de cots simplifis permettent de remplacer la justification sur dpenses relles
par lutilisation de barmes standards de cots unitaires, de montants forfaitaires ou dun
financement taux forfaitaire, qui sont dtermins avant la ralisation du projet. La
ralisation du projet devient la condition du versement, en lieu et place de la vrification des
pices justificatives pour lintgralit des dpenses. Lobjectif explicite de la Commission
europenne est de rduire la fois la charge administrative et le taux derreur ; la Cour des
comptes europenne dfend la mme position203.
Le barme standard de cot unitaire permet de calculer le montant dun projet partir dun
cot unitaire : par exemple, sil est admis quune journe de formation cote 1 000 , le cot
dune formation de sept jours sera estim 7 000 . Le montant forfaitaire correspond
lestimation pralable du cot total dun projet, dans la limite de 100 000 de contribution
publique. Quant au financement taux forfaitaire, il permet de calculer certains types de
cots par application dun taux forfaitaire dautres types de cots : les cots indirects
peuvent selon cette mthode tre prsents par le bnficiaire dans la limite dun plafond de
cots directs sans avoir produire les pices justificatives relatives ces dpenses
forfaitises.
Dans tous les cas de figure, la dtermination des cots simplifis (barme unitaire, montant
forfaitaire ou taux forfaitaire) doit rsulter dune mthode de calcul juste, quitable et
vrifiable ou sur les barmes et taux employs dans dautres politiques de lUnion ou de
lEtat membre204, permettant ainsi dutiliser des options simplifies issues dinstruments de
financement europens et nationaux existants pour des types de projets de bnficiaires
similaires. La mthode retenue doit tre dcide par lautorit de gestion et prcise dans le
document nonant les conditions de soutien au projet du bnficiaire.
Par ailleurs, lapplication du rgime des cots simplifis nest pas obligatoire pour les
concours FEDER et les concours FSE aux projets pour lesquels le soutien public est suprieur
50 000 . Lutilisation des cots simplifis ne sera pas automatique et risque de ne pas tre
suffisamment mobilise. Il est donc recommand :
202
Rglement (UE) n1303/2013 du parlement europen et du conseil du 17 dcembre 2013 et rglement (UE)
n1304/2013 du parlement europen et du conseil du 17 dcembre 2013.
203
Dans son rapport annuel 2013/c 331/01, la Cour des comptes europenne crit que l'audit de la Cour n'a fait
apparatre aucune erreur (quantifiable ou non quantifiable) lie l'utilisation spcifique des options de prsentation
simplifie des cots. Cela indique que les projets pour lesquels les cots sont dclars l'aide de ces options sont moins
exposs aux erreurs. Ainsi, un recours plus tendu aux options de prsentation simplifie des cots devrait avoir une
incidence positive sur le niveau d'erreur.
204
Les calculs peuvent tre effectus conformment aux modalits d'application des barmes correspondants de
cots unitaires, de montants forfaitaires et de taux forfaitaires appliqus au titre des rgimes de subventions financs
entirement par l'tat membre pour le mme type d'opration et de bnficiaire .
- 116 -
117
La Cour des comptes europenne205 estime que les autorits de gestion sont rticentes face
lutilisation des options de cots simplifis, par crainte de ne pas respecter lexigence dun
calcul pralable des barmes et taux qui soit juste, quitable et vrifiable . Au-del des
guides produits par la Commission, il est donc recommand :
En outre, il est propos que le site e-subvention contienne un mode demploi ou une liste
territorialise des services susceptibles daider les associations dans les diffrentes phases de
dpt dune demande de fonds europens.
Pour faciliter les dmarches des associations, le site e-subvention pourrait utilement contenir
un module permettant une association de savoir, en fonction de son domaine dactivit, de
son implantation gographique et de la nature du projet port quel fonds elle est
susceptible de pouvoir marger et auprs de quelle autorit de gestion elle doit sadresser.
La dernire mesure permettant de faciliter le recours aux fonds europens serait la prsence,
sur le site e-subvention dun renvoi vers les sites de suivi et de gestion des fonds europens
pour 2014-2020 (notamment Synergie).
Il napparat pas pertinent la mission de recommander une fusion des demandes de
subvention nationales et europennes. Les fonds europens revtent en effet une spcificit
particulire, qui les distingue des autres financements publics. De plus, prvoir une demande
unique ncessiterait un alignement par le haut des lments demands au porteur de projet,
ce qui napparat pas opportun.
205 Rapport annuel sur l'excution du budget (2013/c 331/01) de la Cour des comptes europenne.
206
Le CGET a indiqu la mission que pour 2014-2020, les autorits franaises sont en train de constituer un
rseau national sur les cots simplifis afin didentifier les expriences prcdentes et valoriser les bonnes
pratiques.
- 117 -
118
soit le financeur dispose dun back office propre (ou assure une instruction
manuelle des demandes de subventions) ;
soit le financeur adopte un back office standard, propos par exemple par lEtat,
ou par dautres prestataires.
En tout tat de cause, le portail commun et les back offices doivent tre interconnects, afin
que les informations et pices justificatives renseignes en ligne par les associations puissent
tre transmises vers les back offices des services instructeurs. Les services instructeurs ne
disposant pas de systme de back office pour linstruction peuvent recevoir les informations
et pices justificatives par courriel.
Certains outils existants pourraient remplir certaines des fonctions dcrites ci-dessus :
le dpartement de la Cte-dOr ;
- 118 -
119
La mission se borne signaler lexistence de ces outils. En revanche, elle ne se prononce pas
sur la solution la plus pertinente entre loption consistant amliorer et gnraliser des
outils existants et loption consistant dvelopper de nouveaux outils : ce choix doit se faire
dans le cadre du projet global de dmatrialisation des dmarches des associations.
Le projet de mise en uvre du systme cible de subventions en ligne devra :
sappuyer sur les principes de gouvernance dfinis dans la partie 2.2.1, combinant un
leadership affirm avec la participation de toutes les parties prenantes ;
intgrer toutes les avances du programme aide publique simplifie , qui permettent
dappliquer le principe dites-le nous une fois .
Un niveau de risque lev a t identifi par la mission. Une partie des financeurs ont
lanc une dmarche de simplification et ont dvelopp, ou sont en train de dvelopper,
leur propre portail : le cot de dveloppement de ces outils et le cot dappropriation
par les agents risque de rendre difficile une volution vers un portail commun court
terme. Il semble donc urgent dassocier lensemble des financeurs llaboration dun
systme commun.
A minima, et dans lhypothse o certains financeurs naccepteraient pas de participer un
portail commun, il serait souhaitable que le portail commun puisse recenser lensemble des
portails propres ces financeurs, sous la forme de liens. Il serait alors utile que le portail
comporte un moteur de recherche fond sur des critres gographiques et thmatiques
permettant dafficher la liste des financeurs potentiels, avec un lien vers leur portail propre le
cas chant.
- 119 -
120
209 Le portail e-subvention contient un tel registre (pour les seuls financeurs qui participent).
- 120 -
121
210
Lettre du Premier ministre M. Jean Maa, directeur des affaires juridiques du ministre en charge de
lconomie et des finances, en date du 21 juillet 2014.
212
Directive 2014/24/UE du Parlement europen et du Conseil du 26 fvrier 2014 sur la passation des marchs
publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.
- 121 -
122
La mission est consciente du fait que la circulaire du 18 janvier 2010 rpond en partie cet
objectif, mais dune part elle nest pas jour des nouvelles directives et de la loi relative
lconomie sociale et solidaire, et dautre part elle est relativement courte et ne donne pas
suffisamment dexemples concrets et oprationnels permettant de scuriser les financeurs
des associations.
Le guide devrait notamment :
213
Associant par exemple, parmi dautres services de ladministration, la DJEPVA, le secrtariat gnral des
affaires europennes et la DAJ du ministre en charge de lconomie. Ce travail pourrait tre men en concertation
les collectivits territoriales et le monde associatif.
214
Notamment les services purement sociaux (Guide relatif lapplication aux services dintrt conomique
gnral, 29.4.2013, SWD(2013) 53 final/2), les services durgence fournis par les associations but non lucratif
(considrant 28 de la directive 2014/24/UE) ou encore les services mentionns dans le considrant 118 de la
directive 2014/24/UE.
215 Par exemple, article 20 de la directive
2014/24/UE.
- 122 -
123
La mission fait observer que cette proposition fait cho une piste de rflexion qui avait t
propose par Mme Annie Jarraud-Vergnolle, MM. Andr Lardeux et Paul Blanc, snateurs, dans
le cadre dun rapport dinformation en 2011218 : Il serait utile de former les
fonctionnaires territoriaux au droit europen et la rglementation des subventions
pour enrayer la tendance au tout march public.
Proposition n 36 : Elaborer une documentation spcifique destination des associations
pouvoirs adjudicateurs , crite en concertation avec elles.
La mission recommande llaboration dune documentation spcifique sur la qualification de
pouvoir adjudicateur et les consquences quelle emporte.
Cette documentation permettrait aussi de prciser aux associations concernes les exigences
qui simposent rellement elles selon la taille des marchs quelles souhaitent passer, par
exemple en matire de publicit, afin de sassurer quelles ne simposent pas un degr
dexigence suprieur ce qui est strictement ncessaire en application du droit franais et
europen.
Cette documentation pourrait prendre diffrentes formes :
En tout tat de cause, il est recommand que les associations soient consultes avant la
rdaction de cette documentation nouvelle, afin quelles puissent se lapproprier et sassurer
quelle rpond leurs besoins.
2.3.3. Moderniser les procdures applicables aux agrments
Proposition n 37 : Simplifier les procdures de dlivrance des agrments, en adoptant une
srie de mesures de simplification ; clarifier le paysage des agrments, en supprimant les
redondances et en sassurant que les agrments nont pas quune fonction purement
symbolique.
Notamment :
Rapport d'information n 673 (2010-2011) fait au nom de la commission des affaires sociales, dpos le
28 juin 2011.
- 123 -
124
homogniser les dures de validit des agrments cinq ans et allger les procdures
de renouvellement ;
mettre en uvre la reconnaissance mutuelle entre ministres, dans la pratique, la
rfrence un agrment dlivr par un ministre pouvant dispenser un autre de
dlivrer son propre agrment (le ministre des affaires trangres affirme par exemple
quil tient compte des agrments dlivrs par dautres ministres dans ses relations
avec les associations) ;
verser directement, linitiative de ladministration, les dcisions dagrment et de
renouvellement, dans le dossier Votre Compte Association de lassociation
bnficiaire ;
achever la dconcentration des procdures dagrment, les administrations centrales
nayant vocation instruire que les agrments relatifs aux associations et fdrations
nationales, les autres demandes relevant des prfets.
- 124 -
125
219
La dure dinstruction du ministre de lintrieur est toujours suprieure une anne et peut se prolonger
jusqu trois ou quatre annes . Source : Rapport sur les fdrations sportives reconnues dutilit publique prcit.
220
Une association qui se verrait refuser la modification de ses statuts par le ministre de lintrieur serait en
effet fonde saisir la juridiction administrative dun recours en excs de pouvoir.
- 125 -
126
Ainsi, le prfet dispose dun pouvoir dopposition concernant lacceptation des libralits par
les associations RUP. La prfecture de Paris, ville o 888 associations RUP ont leur sige,
reoit chaque anne prs de 4 000 dossiers de libralits. Le prfet de Paris et de la rgion
Ile-de-France a propos de supprimer ce pouvoir de tutelle, sauf au-del dun certain seuil.
Dans ce schma, les prfets ne seraient alors plus dtenteurs du pouvoir dopposition, par
ailleurs trs peu utilis. Le corollaire de cette libre acceptation pourrait tre lobligation pour
les structures concernes de publier leurs comptes sur un site ddi ou sur leur propre site.
Cette transparence des comptes pourrait complter la transmission des comptes au
reprsentant de lEtat, les possibilits de contrle de celui-ci ntant pas toujours adaptes au
regard du volume de documents recueillis.
Proposition n 41 : Pour les associations reconnues dutilit publique, supprimer le pouvoir
dopposition du prfet pour toute libralit et supprimer en consquence la dclaration de
libralit en prfecture, sauf au-del dun certain montant ou dune certaine frquence sur
une priode donne, et accompagner cette suppression par une obligation de publication des
comptes et des documents sociaux obligatoires, sur un site public ddi et sur le site propre
de lassociation.
Les prfectures sont galement destinataires des actes de disposition (emprunts et
alinations). La prfecture de Paris et de la rgion Ile-de-France a indiqu la mission
quelle prpare environ 250 arrts annuels dautorisation. Il sagit cependant dun exercice
sur lequel le prfet na que peu de visibilit car il ne dispose pas de lensemble des
informations ncessaires pour exercer son contrle :
sagissant des alinations, le prfet a indiqu la mission que son rle se borne dans un
premier temps la saisine des services des domaines qui indiquent le prix du bien en
fonction de la situation du march et, dans un second temps, sassurer que le bien ne
sera pas vendu en-de du prix indiqu.
Le prfet prcise quil sagit dlments financiers et comptables assez spcialiss, et
propose de conduire une rflexion sur larticulation des rles du prfet et du notaire :
par exemple, ce dernier saisirait lui-mme France Domaine pour disposer dlments
relatifs lvolution du bien. Il ne serait habilit procder la cession quen cas de
montant conforme celui de lvaluation de France Domaine. En cas dcart entre celle-ci
et le prix envisag pour la cession, la dcision du prfet serait requise ;
sagissant des emprunts, le prfet de Paris et de la rgion Ile-de-France indique que ses
services examinent la situation financire de lassociation au regard des comptes
transmis annuellement et sassure que dautres emprunts en cours ne vont pas venir
faire obstacle sa capacit de remboursement. Il ajoute que les banques, soucieuses
dviter tout risque de dfaut, conduisent dj une analyse fiable de la sant financire
de la structure ; il semble donc opportun de fixer un seuil en-de duquel la prfecture
serait seulement informe.
- 126 -
127
221
- 127 -
128
La mission signale cet gard une piste de rflexion, qui na pas pu faire lobjet dune
valuation dans le cadre du prsent rapport. Elle repose sur le fait que des associations ayant
cess leur activit disposent de comptes bancaires inactifs222. En ce qui concerne les
particuliers, la rcente loi du 13 juin 2014 donne une dfinition du compte bancaire inactif
et oblige les banques rechercher les titulaires de comptes dcds par le biais dune
consultation annuelle dun rpertoire de lINSEE. Les comptes inactifs doivent tre transfrs
la Caisse des dpts et consignations lissue dun dlai de 3 ans en cas de dcs du titulaire
du compte (ou lissue dun dlai de 10 ans suivant le dbut de la priode dinactivit du
compte). Les bnficiaires disposent alors dun dlai de 27 ans (ou 20 ans dans le deuxime
cas) pour se manifester auprs de la Caisse des dpts. Au terme de ce dlai, les sommes non
rclames sont transfres ltat.
Il pourrait tre envisag que le dispositif prvu pour les particuliers puisse tre dclin aux
associations, et que les fonds non rclams au terme de la procdure servent au financement
de la vie associative, notamment la formation des bnvoles.
2.3.6. Faciliter la gestion de la fiscalit par les associations
La simplification de la gestion par les associations de leurs obligations fiscales implique de
sassurer que linformation fiscale disponible est suffisamment accessible, didactique et
oprationnelle : cette information doit la fois concerner la rgle fiscale (le fond du droit), les
procdures existantes (notamment le rescrit) et les personnes-ressources (notamment le
correspondant fiscal). Enfin, et surtout, elle doit prvoir des clefs dentre spcifiques aux
associations.
Proposition n 45 : Centraliser sur un site Internet unique linformation relative la fiscalit
des associations et amliorer sa visibilit et son caractre oprationnel.
Les associations doivent pouvoir accder facilement toute linformation concernant les
rgles fiscales qui sappliquent elles. La mission recommande donc la cration dun espace
en ligne regroupant :
la prsentation des rgles fiscales, notamment en matire de caractre lucratif et de
mcnat, avec des exemples concrets et des illustrations oprationnelles, qui
pourraient sinspirer des rponses apportes aux demandes de rescrit, voire consister
en la publication anonymise de certaines de ces rponses ayant une porte
suffisamment large ;
des liens vers les sources lgislatives et rglementaires de la fiscalit des associations ;
222
En effet, elles n'ont pas d'obligation lgale de procder leur dissolution lorsqu'elles cessent leur activit, ni
de dclarer cette dissolution lorsqu'elle est intervenue. Ces comptes bancaires inactifs feraient dans certains cas
lobjet de prlvements annuels de frais de gestion par les tablissements bancaires qui conduisent
progressivement en diminuer le montant.
- 128 -
129
assurer une trs forte visibilit des correspondants et de leurs coordonnes sur les
sites officiels ddis aux associations et la fiscalit ;
informer les associations en ligne ds leur cration et lorsquelles accomplissent
certaines dmarches pouvant dans certains cas crer des obligations fiscales (premire
embauche par exemple).
: http://bofip.impots.gouv.fr
- 129 -
130
228 Ds lors que ces revenus ne se rattachent pas lexercice dune activit lucrative.
229 La plate-forme est accessible ici
: http://www.manifestationsportiveloire.fr
230 La plate-forme a galement permis de faciliter le travail des agents publics. De plus,
- 130 -
131
De mme la cration dun guichet unique pour le dpt de la dclaration constituerait une
mesure de simplification bienvenue.
Proposition n 50 : Supprimer lobligation de dclaration des tablissements dactivits
physiques et sportives.
Le comit interministriel pour la modernisation de laction publique (CIMAP) du
17 juillet 2013 avait act cette mesure, que la mission rappelle pour mmoire.
En effet, le code du sport impose aux responsables dtablissements dactivits physiques et
sportives o sont pratiques une ou plusieurs activits physiques et sportives de dclarer
leur activit lautorit administrative deux mois au moins avant leur ouverture
(articles L.322-3 et R.322-1). Or, selon le directeur des sports, cette obligation est de moins
en moins comprise par les agents des DDCS et DDCSPP chargs de procder aux dclarations
mais galement des dclarants qui ne connaissent pas les limites de celle-ci ou la confondent
avec dautres procdures (agrment sport ou dclaration des quipements).
- 131 -
132
- 132 -
133
Proposition n 8 : A plus long terme, viser la mise en place dun numro didentit unique
tout au long de la vie de lassociation.
Proposition n 9 : Crer un comit de pilotage dmatrialisation des dmarches
associatives comprenant en son sein des reprsentants des collectivits locales et des
associations.
Proposition n 10 : Crer un vritable compte association compltement dmatrialis et
multifonctions.
Proposition n 11 : Augmenter le confort dutilisation des outils en ligne en cours de
dveloppement en les faisant tester par un panel dusagers.
Proposition n 12 : Informer les responsables et les bnvoles associatifs sur lexistence des
nouvelles procdures dmatrialises, ds la cration de lassociation et lors des formations
quils suivront.
Proposition n 13 : Explorer et dvelopper le concept daides publiques simplifies et
lintgrer au portail e-subvention. A terme, grce un tel systme, lassociation aurait
uniquement donner son numro SIREN pour toute la partie identification et
renseignements gnraux de son dossier de subvention et pourrait se concentrer sur la
description de laction financer.
Proposition n 14 : Crer un coffre-fort en ligne rattach Votre Compte Association et
permettre aux associations den rendre tout ou partie disponible aux partenaires publics et
notamment aux financeurs.
Proposition n 15 : Sassurer que le Haut conseil la vie associative puisse jouer un rle de
veille et de contrle en matire de simplification et de poids des normes, notamment au
moment des tudes dimpact.
Proposition n 16 : Dpnaliser lobligation lgale de tenir jour un registre spcial.
Proposition n 17 : Supprimer le pouvoir dopposition du prfet linscription dune
association en Alsace-Moselle.
Proposition n 18 : Etudier la possibilit de mettre en place une mthode, dans la gestion
des rpertoires tenus par ladministration, permettant didentifier les associations qui
pourront tre considres comme tant en sommeil dans les prsentations et les
comptabilisations sappuyant sur ces rpertoires.
Proposition n 19 : Faire des DLA un acteur pivot de laccompagnement des associations
dans un domaine central de leur fonctionnement et de leur dveloppement, savoir lemploi,
pris sous tous ses aspects (cration du premier emploi ; aspects juridiques, RH, modle
conomique, management).
Proposition n 20 : Consolider le portail associations.gouv.fr .
Proposition n 21 : Etablir un dossier de demande de subvention unique et harmoniser les
exigences documentaires entre tous les financeurs publics.
Proposition n 22 : Adapter les procdures aux montants de subventions demands,
notamment par linstauration de seuils, et relever le seuil de 23 000 entranant obligation
de conclure une convention.
Proposition n 23 : Renforcer la visibilit des associations sur leur financement court et
moyen terme, en encourageant la pluri-annualit et en incitant le financeur informer
lassociation de son intention ventuelle de ne pas renouveler la convention six mois avant
son terme.
Proposition n 24 : Sans prjudice de la perspective de faire converger les dispositifs de
formation des bnvoles et daccompagnement des associations, rationaliser les modes
dintervention du FONJEP et mobiliser ces financements au service du dveloppement du
projet associatif par lemploi.
Proposition n 25 : Ne pas diminuer les subventions accordes une association au prtexte
quelle a obtenu un excdent lanne prcdente, ds lors que cet excdent est raisonnable.
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134
- 134 -
135
- 135 -
ANNEXES
ANNEXE I :
LETTRE DE MISSION
ANNEXE II :
ANNEXE III :
ANNEXE IV :
ANNEXE V :
ANNEXE VI :
ANNEXE I
Lettre de mission
Annexe I
Annexe I
ANNEXE II
SOMMAIRE
1.
ASSOCIATIONS..................................................................................................................................... 1
1.1. Reprsentation nationale....................................................................................................................... 1
1.2. Associations de la rgion Aquitaine .................................................................................................. 4
2.
EXPERTS ................................................................................................................................................ 5
3.
ADMINISTRATIONS ........................................................................................................................... 7
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
Annexe II
1. Associations
1.1. Reprsentation nationale
ANIMAFAC
Comit de la Charte
Mme Brigitte Martel Baussant, prsidente, vice-prsidente du Mouvement associatif RhneAlpes, membre de la commission nationale des droits de lhomme
Conso France
Annexe II
Coordination Sud
France Bnvolat
-2-
Annexe II
La Fonda
Mouvement associatif
-3-
Annexe II
-4-
Annexe II
2. Experts
Chercheurs et universitaires
Mme
Crdit coopratif
Crdit Mutuel
-5-
Annexe II
MAIF
Mairie dOrlans
-6-
Annexe II
3. Administrations
3.1. Services du premier ministre
Secrtariat gnral du Gouvernement
M. Yasser Abdoulhoussen, charg de mission
Mme
rgional
et
politiques
-7-
Annexe II
3.3. Ministre des droits des femmes, de la ville, de la jeunesse et des sports
Direction de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative
M. Jean-Benot Dujol, dlgu interministriel la jeunesse, directeur
-8-
Annexe II
Mme
M. Guy Wass, chef du service du budget, de la performance et des tablissements, avec ses
collaborateurs
M. Pierre Dupont, chef du bureau des actions ducatives, culturelles et sportives
Mme Anna Agelas, adjointe au chef du bureau B1-3
-9-
10
Annexe II
Secrtariat gnral
- 10 -
Annexe II
11
- 11 -
12
Annexe II
4. Collectivits territoriales
Mme
M. Eddie At, conseiller rgional Ile de France, dlgu spcial auprs du prsident, charg de
la modernisation de laction publique
Mme Laurie Prat, chef de service
- 12 -
ANNEXE III
Annexe III
ACI
ACM
ACOSS
AELE
AI
Associations intermdiaires
AMF
APE
APS
ARUP
BAFA
BAFD
CAF
CDD
CDI
CEA
CEE
CES
Contrat emploi-solidarit
CGET
CICC
CICE
CIMAP
CLAP
CNAF
CNCRES
CNDS
CNLRQ
CNRS
CNVA
CPO
CRIB
DAJ
DDCS
DDCSPP
Annexe III
DDVA
DGEFP
DGFiP
DGME
DIES
DILA
DJEPVA
DLA
DRAC
DREES
DSP
EI
Entreprise dinsertion
ERP
ESS
ETP
ETPT
ETTI
EURL
FEADER
FEDER
FONJEP
FRUP
FSE
HCVA
HFDD
IAE
IFOP
IGA
IGAENR
IGAS
IGF
IGJS
-2-
Annexe III
INJEP
INSEE
ISBSLM
JOUE
JPA
JSI
MAIA
MAP
MSA
NIC
OPCA
OVELJ
PAIO
PAP
PCS
PIB
PIL
PLIE
REATE
RIB
RMA
RMI
RNA
RNMA
RSA
RUP
SA
Socit anonyme
SARL
SCOP
SGMAP
-3-
Annexe III
SIEG
SIG
SIMPA
SIRENE
SMIC
SIGNE
TUC
TVA
UDAF
UDES
UNAF
UNAT
URSSAF
VAE
VSI
VVVSI
WALDEC
-4-
ANNEXE IV
Annexe IV
La liste des agrments au 1er juillet 20141, communique la mission par la direction de la
jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative, a t reproduite dans le tableau cidessous :
Autorit en
charge de
dlivrer
lagrment
Affaires
trangres,
dveloppement
international
Dnomination de
lagrment
Procdures d'octroi
Agrment vacances
adaptes et organises
Affaires sociales
Agrment des
organismes daccueil
communautaire et
dactivits solidaires
Textes
Loi 2005-159 du
23 fvrier 2005 (art 9) et
dcret n2005-600 du
27 mai 2005
Dcret n 95-240 du
3 mars 1995
Dcision du prfet de
dpartement
Article L 264-1 et
suivants et D 264-6 et
suivants du code de
laction sociale et des
familles
A noter que la loi n2014-856 du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire instaure un nouvel
agrment entreprise solidaire dutilit sociale .
-1-
Annexe IV
Autorit en
charge de
dlivrer
lagrment
Agence du
service civique
Agriculture
Autorit des
marchs
financiers
Commission
nationale des
comptes de
campagne
Culture et
communication
Dnomination de
lagrment
Procdures d'octroi
-2-
Textes
Articles L. 120-1 et
suivants et R. 120-1 et
suivants du code du
service national, loi
n2010-241 du 10 mars
2010
Articles L 653-2, L 653-3,
L 653-12, R 653-37, R
653-40, D 653-1, D 653-2,
D 653-36 et D 653-37 du
code rural et de la pche
maritime
Articles L 254-1 et
suivants du code rural et
de la pche maritime
Articles L 522-7 et
suivants, R 522-7 et
suivants du code du
patrimoine
Annexe IV
Autorit en
charge de
dlivrer
lagrment
Dnomination de
lagrment
Procdures d'octroi
Textes
Agrment sport
Agrment des
fdrations
Dcision du ministre en
charge des sports
cologie,
dveloppement
durable et
nergie
Agrment jeunesse et
ducation populaire
Agrment du ministre en
charge de la Jeunesse pour les
associations nationales aprs
avis de la commission
comptente du Conseil
national de lducation
populaire et de la jeunesse
Pour les autres structures,
dcision du prfet aprs avis
du conseil dpartemental de
la jeunesse, des sports et de la
vie associative pour les
structures dpartementales
Dcision du prfet du
dpartement, avis du
directeur rgional de
lenvironnement, de
Agrment au titre de la
lamnagement et du
protection de
logement (DREAL), des chefs
lenvironnement,
des services dconcentrs
associations locales
intresss ainsi que du
dusagers
procureur gnral prs la
cour dappel dans le ressort
de laquelle lassociation a son
sige
Dcision du prfet aprs avis
du maire ou des maires
intresss et, s'il y a lieu, du
prsident de l'tablissement
Agrment dassociations
public de coopration
locales dusagers
intercommunale comptent
pour l'laboration des
documents d'urbanisme
mentionns l'article L. 121-5
-3-
Annexe IV
Autorit en
charge de
dlivrer
lagrment
conomie,
redressement
productif et du
numrique
ducation
nationale
Emploi
Dnomination de
lagrment
Procdures d'octroi
-4-
Textes
Articles L 313-21-1 et R
518-57 et suivants du
code montaire et
financier
Articles D 551-1 et
suivants du code de
lducation
Article L 7232-1 et R
7232-4 du code du travail
Annexe IV
Autorit en
charge de
dlivrer
lagrment
Finances
Dnomination de
lagrment
Agrment de scurit
civile
Intrieur
Procdures d'octroi
Agrment dassociations
qui procdent au
placement d'un tranger
dsireux de venir en
France en vue d'y
accomplir un stage
Agrment dune
association dinsertion
ou de rinsertion sociale
ou professionnelle
sappuyant sur la
formation la conduite
et la scurit routire
Agrment des
organismes de
formation des lus
locaux
Agrment des personnes
morales ayant pour
mission d'informer les
trangers et de les aider
exercer leurs droits au
sein des centres de
rtention administrative
Textes
L.313-7-1 et R. 313-10-5
du Code de l'entre et du
sjour des trangers et
du droit d'asile
Dcision du prfet du
dpartement dans lequel la
structure dispense la
formation aprs avis de la
commission dpartementale
de la scurit routire
Dcision du ministre de
lintrieur aprs avis du
CNFEL
Articles R1221-12
R.1221-22 du code
gnral des collectivits
territoriales
Article R553-14-1 du
code de l'entre et du
sjour des trangers et
du droit d'asile
-5-
Annexe IV
Autorit en
charge de
dlivrer
lagrment
Dnomination de
lagrment
Agrment ADIL
(association
dpartementale
dinformation sur le
logement)
Logement
Agrment des
organismes exerant des
activits en faveur du
logement et de
lhbergement des
personnes dfavorises
Procdures d'octroi
Textes
Article L 365-1 et
suivants et, R. 365-7 et R.
365-8 du code de la
construction et de
lhabitation
Activit dintermdiation
locative et gestion locative
sont agres par le prfet de
dpartement lorsque
lorganisme conduit son
action dans un seul
dpartement, ou par le prfet
de rgion dans les autres cas
Agrment des
associations de dfense
des personnes en
situation d'exclusion
Justice
Tourisme
Dcision du prfet de
dpartement
-6-
Article R 441-13-1 du
code de la construction et
de lhabitation
art 2-1 et suivants et
article D1 du code de
procdure pnale
Article D 325-19 et
suivants du code du
tourisme
ANNEXE V
SOMMAIRE
1.
2.
3.
4.
Annexe V
1.2. Missions
1.3. Dploiement
-1-
Annexe V
2.2. Missions
Simplifier les relations entre les associations et les administrations, autour dun rseau
de correspondants vie associative dsigns au sein des diffrents services
dconcentrs de ltat ou dorganismes comme lURSSAF et anim par le DDVA ;
Permettre aux associations d'identifier clairement les structures d'accueil et
d'information des services de l'tat dans le dpartement ainsi que pour simplifier leurs
relations avec ces services ;
Tenir jour un tat des lieux-ressources d'aide la vie associative, en commenant par
le reprage des correspondants la vie associative dans les services dconcentrs de
l'tat ;
Mettre disposition des responsables associatifs, des administrations et des
collectivits un rpertoire de ces lieux-ressources ;
Assurer le maillage territorial de la mission d'accueil et d'information l'chelle des
quartiers et des pays, en recourant aux nouvelles technologies de l'information pour la
diffusion de l'information et la mise en uvre de services aux associations.
2.3. Dploiement
-2-
Annexe V
3.2. Missions
3.3. Dploiement
Port par des structures associatives labellises par les services de ltat charg des
sports (DDJS, puis DDCS ou DDCSPP), en appui et en partenariat, le plus souvent, des
comits dpartementaux olympiques et sportifs (CDOS) ;
A lorigine, structure exclusivement ddie aux associations sportives, puis largie aux
divers champs de la vie associative, sans que cet largissement semble avoir t
suffisamment pens et prpar, notamment dans un risque de concurrence avec les
DLA (dispositifs locaux daccompagnement), dvelopps sous lgide du ministre du
travail et de ses services dconcentrs ;
16 % des CRIB interviennent exclusivement dans le champ sport ; 84 % dispensent
leurs services tous les champs associatifs ;
Dispositif construit, la diffrence des DLA, sur des bases partenariales et financires
fragiles ; recourant au dispositif de financement des postes FONJEP (159 CRIB sur
180 bnficient dun financement FONJEP) ;
180 CRIB labelliss, couvrant lensemble des dpartements mtropolitains et doutremer.
-3-
Annexe V
4.2. Missions
Accompagner des structures qui dveloppent des activits et des services dutilit
sociale crateurs demplois, dans leur dmarche de consolidation conomique et de
dveloppement, au travers :
4.3. Dploiement
105 DLA recenss en 2013, essentiellement au niveau dpartemental, mme si des DLA
rgionaux ont t crs ces dernires annes ;
3 500 structures affilies en 2012 : 4 805 structures ayant bnfici dun plan
daccompagnement et 5 101 dune prestation de conseil individuel ;
96 % des structures accompagnes sont des associations ;
144 000 emplois consolids depuis la mise en place du dispositif en 2002 ;
Secteurs principalement accompagns : insertion-emploi (17,6 %) ; culture (16 %) ;
Famille-enfance-jeunesse (12,7 %) ; services la personne (9,7 %) ; sport (9 %) ;
Engagement financier public consquent : en 2012, 9,4 M consacrs laccueil, au
diagnostic et au suivi des structures et un fonds dingnierie des DLA de 14,2 M, ainsi
couvert : tat 10,1 M ; FSE 4,1 M ; CDC 4,2 M ; collectivits locales 4,3 M ; autres
0,79 M ;
Mthodologie et ingnierie rigoureuses, supervises au plan national par lAVISE et
recourant pour certaines prestations dingnierie des prestataires externes ;
Participation ds 2004 la confrence permanente des coordinations associatives
(CPCA, devenu le mouvement associatif) au pilotage national du dispositif.
-4-
ANNEXE VI
SOMMAIRE
1.
2.
Annexe VI
le taux de dpart des mineurs en sjours collectifs de vacances de plus de cinq nuits qui
reprsentait prs de 15 % de la classe dge dans les annes 1990 a chut de moiti
aujourdhui1 et ne concerne plus que 1,5 million de mineurs (4 millions avec les sjours
sans hbergement) ;
le nombre de nuites a chut en parallle, passant sur la mme priode de 38 millions
de nuites 14 millions en 2011-2012 ;
la dure moyenne des sjours est dsormais infrieure 5,2 jours, aprs stre
longtemps situe deux voire trois semaines.
LObservatoire des vacances des enfants2 met en lumire que cette baisse des sjours se fait
au dtriment de la mixit sociale, les enfants issus des familles modestes et des classes
moyennes infrieures se trouvant les premiers exclus.
Mme si les facteurs concourant cette situation sont multiples, plusieurs interlocuteurs de
la mission ont soulign que cette dsaffection tait fortement accentue par le poids des
normes sappliquant aux organisateurs et par laugmentation du cot des sjours en
dcoulant.
Des mesures de simplification sont souhaites tant par les organisateurs que par les
services territoriaux de ltat.
Ces mesures se rapportent aux thmes suivants :
Observatoire des vacances et des loisirs des enfants et des jeunes (OVELJ), cr en novembre 1999 par la JPA et
lUNAT.
-1-
Annexe VI
Le contrat dengagement ducatif3 (CEE, institu par la loi du 23 mai 20064) est considr
comme ayant largement contribu aggraver les difficults structurelles des organisateurs
de colonies de vacances, en augmentant encore le cot des sjours et en complexifiant leur
organisation, aboutissant dans certaines situations leur annulation pure et simple. La
mission a pris acte de ces apprciations portes par un grand nombre dassociations
nationales et de fdrations intervenant dans les ACM, bien quaucune valuation
systmatique nait t conduite pour valuer limpact du CEE.
En 2012, la suite de la dcision de la Cour de justice de lUnion europenne jugeant la
rglementation relative au CEE non conforme aux rgles du droit europen puisquelle ne
prvoyait pas de priodes minimales de repos journalier, le dcret n2012-581 du
26 avril 2012 a institu un rgime drogatoire au principe du repos quotidien obligatoire de
onze heures pour les titulaires d'un CEE dans le cadre fix par la directive n2003/88/CE du
4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'amnagement du temps de travail. Les
nouvelles dispositions imposes partir de lt 2012, par le nouveau dcret et sa circulaire
dapplication du 11 juin 20125, sont considres comme inapplicables par un grand nombre
dassociations.
Le sujet des temps de repos des animateurs sous contrat dengagement ducatif est considr
comme la norme de trop , suscitant une rflexion collective sur leur avenir, mobilisant la
majorit des associations et fdrations nationales du champ des vacances collectives de
mineurs.
Encadr 1 : Les temps de repos des animateurs sous contrat dengagement ducatif,
la norme de trop ?
Pour les sjours jusqu 3 jours : La totalit du repos compensateur pourra tre prise
lissue de laccueil (soit, pour un sjour de 3 jours, 3 fois 11 heures).
Pour les sjours dune dure de 4 7 jours, une partie du repos compensateur devra tre
prise pendant le sjour, le reste lissue de celui-ci :
- Sjours de 4 jours : 8 heures au minimum devront tre prises pendant le sjour et le
solde, 36 heures maximum, sera alors pris lissue de celui-ci. Les 8 heures minimum de
repos compensateur prvues pendant le sjour pourront tre prises, compte tenu du
minimum de 4 heures, selon les modalits suivantes :
soit en 1 seule fois (8 heures),
soit en 2 fois 4 heures,
- Sjours de 5 jours : 12 heures au minimum devront tre prises pendant le sjour et le
solde, 43 heures maximum, sera pris lissue de celui-ci. Les 12 heures de repos
compensateur prvues pendant le sjour seront prises selon les modalits suivantes :
soit 1 fois 8 heures et 1 fois 4 heures,
soit 2 fois 6 heures,
soit 3 fois 4 heures,
soit 1 fois 7 heures et 1 fois 5 heures.
Le CEE est un contrat par lequel les colonies de vacances et dautres structures daccueil collectifs denfants,
comme les centres ars, peuvent recruter des personnes, qui pendant leurs congs ou leur temps de loisirs,
participent occasionnellement (pour une dure maximale de 80 jours sur une priode de 12 mois conscutifs)
lanimation ou la direction des accueils, moyennant une rmunration forfaitaire.
4
Loi n 2006-586 du 23 mai 2006, complte par un dcret dapplication n2006-950 du 28 juillet 2006,
modifiant le Code du travail en introduisant des dispositions spcifiques relative la dure du travail applicable
aux personnes recrutes par CEE.
5
-2-
Annexe VI
- Sjours de 6 jours : 16 heures au minimum seront prises pendant le sjour, le solde (50
heures maximum), tant pris lissue de celui-ci. A titre dexemple, les 16 heures de
repos compensateur prvues pendant le sjour seront prises selon les modalits
suivantes :
soit 2 fois 8 heures,
soit 1 fois 8 heures et 2 fois 4 heures,
soit 2 fois 6 heures et 1 fois 4 heures,
soit 4 fois 4 heures,
soit 1 fois 4 heures, 1 fois 5 heures et 1 fois 7 heures,
soit 2 fois 5 heures et 1 fois 6 heures,
soit 1 fois 12 heures et 1 fois 4 heures,
soit 1 fois 11 heures et 1 fois 5 heures,
soit 1 fois 10 heures et 1 fois 6 heures.
- Sjours de 7 jours : Il est ncessaire de se rfrer la priode de 6 jours car le 7 me jour
nentrane pas de repos compensateur supplmentaire, lanimateur bnficiant alors de
son repos hebdomadaire.
Le tableau ci-aprs prsente les modalits de prise du repos compensateur dans le cas de
la suppression du repos quotidien :
-3-
Annexe VI
internationale.
Dcision n1031/2000/CE du Parlement europen et du Conseil, du 13 avril 2000, tablissant le programme
d'action communautaire Jeunesse et dcision n 1719/2006/CE du Parlement europen et du Conseil, du
15 novembre 2006, tablissant le programme Jeunesse en action pour la priode 2007-2013.
9 Loi n2011-851 du 20 juillet 2011 relative lengagement des sapeurs-pompiers volontaires et son cadre
juridique.
10 Article 66 de la loi n2014-856 du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire, qui prcise les
modalits du volontariat associatif prvu dans le code du service national.
8
12
Cf. la dcision du Conseil europen du 27 novembre 2009, relative lanne europenne du volontariat en 2011
: Les activits de volontariat constituent une riche exprience dapprentissage, permettent lacquisition daptitudes
et de comptences sociales et contribuent la solidarit. Les actions ralises par des volontaires sont essentielles au
dveloppement de la dmocratie, lun des principes fondateurs de lUnion europenne. Les activits de volontariat
peuvent contribuer au bien-tre des personnes et au dveloppement harmonieux des socits europennes.
13 Cf. contribution de la JPA lors de son audition par la mission.
-4-
Annexe VI
On constate une inflation normative en matire de locaux, marque par une forte
logique scuritaire.
Le rapport dinformation sur laccessibilit des accueils collectifs de mineurs prsent par le
dput Michel Mnard14 mettait en exergue lescalade normative () sur lactivit des
colonies qui ne touchent pas seulement les locaux daccueils, mais aussi les activits, par
exemple, la rglementation des activits physiques et sportives devenue encore plus
contraignante , et en dnonait les effets dfavorables sur le secteur conomique des colonies,
renchrissant le cot des sjours, ajoutant des contraintes rglementaires, au point dapparatre
comme une forme de dissuasion bureaucratique .
La Jeunesse au plein air et les 45 organisations quelle fdre demandent aux pouvoirs
publics dadopter une approche apaise, cest--dire, labri de flux rglementaires souvent
pris dans lurgence, sans une relle concertation globale sur le fond des ACM et scurise,
pour remdier ce que des mesures normatives - drastiques, surabondantes et
disproportionnes par rapport aux objectifs atteindre, par exemple celles lies la
normalisation de lamnagement et de la scurisation des locaux recevant du public - ne
puissent aboutir une rduction de loffre de sjours voire la fermeture de centres daccueil,
alors que les accidents dans ces centres restent trs rares, et sans commune mesure, si on les
devait comparer avec les accidents domestiques lis la vie quotidienne .
La mission, au regard notamment des articles R.227.5 et R.227.6 du code de laction sociale et
des familles 15 estime que les dispositions rglementaires spcifiques aux locaux accueillant
et hbergeant des mineurs, telles quelles ressortent des articles R.227-5 et 6 du code de
laction sociale et des familles, sont limites, et sinterprtent davantage comme des rgles
dutilisation et dorganisation des activits, que comme des normes techniques de
construction et damnagement.
Dans cette mesure, il semble peu dfendable dtre moins contraignant pour les locaux
hbergeant des mineurs, que pour des logements, des bureaux ou des installations scolaires
ou touristiques, sagissant des normes de construction, lectriques ou de scurit. En
revanche, il est indniable que les rflexions et dcisions en cours en vue dallger les normes
durbanisme et de construction concerneront de fait les locaux accueillant les mineurs.
On note par ailleurs la complexit des diverses procdures de dclaration des sjours,
en dpit du caractre gnrique de lappellation accueils collectifs de mineurs de
ces activits.
Code de laction sociale et des familles. Article R.227.5 : Les centres mentionns l'article R. 227-1, sauf ceux
organisant des loisirs itinrants, doivent disposer de lieux d'activits abrits, adapts aux conditions climatiques. Ils
doivent tre organiss de faon permettre une utilisation distincte par les filles et par les garons de plus de six ans
d'installations sanitaires en nombre suffisant, eu gard l'effectif accueilli. Ils doivent respecter les conditions
hyginiques applicables aux tablissements de restauration collective caractre social. Ils doivent disposer d'un lieu
permettant d'isoler les malades.
Lorsque ces centres sont organiss dans des btiments, ceux-ci doivent satisfaire aux conditions techniques d'hygine
et de scurit requises notamment par les rgles de scurit contre les risques d'incendie et de panique dans les
tablissements recevant du public, par les rgles gnrales de construction et par le rglement sanitaire
dpartemental en vigueur.
Article R. 227-6 : Les centres de vacances mentionns l'article R. 227-1 doivent tre organiss de faon
permettre aux filles et aux garons gs de plus de six ans de dormir dans des lieux spars. Chaque mineur hberg
doit disposer d'un moyen de couchage individuel.
-5-
Annexe VI
La rforme des rythmes ducatifs mise en uvre par la loi du 8 juillet 2013 dorientation et
de programmation pour la refondation de lcole de la Rpublique allge les journes de
classe. Afin daccompagner la gnralisation de la rforme et de faciliter le dveloppement
daccueils de loisirs priscolaires, plusieurs projets de textes ont t labors pour assouplir
et clarifier le cadre rglementaire des accueils priscolaires, sous lgide du ministre de la
ville, de la jeunesse et des sports, en concertation avec les ministres chargs de lducation
nationale, des affaires sociales et de la famille, de la CNAF et de lAMF.
Ces projets :
distinguent laccueil de loisirs priscolaires, qui se droulent les jours dcole et les
activits extrascolaires, les jours sans cole et durant les vacances ;
modifient la capacit maximale des accueils priscolaires, en les adaptant aux capacits
des lves inscrits dans les coles (la capacit des accueils de loisirs tait limite
300 mineurs au maximum, laquelle nest pas modifie pour les accueils extrascolaires) ;
clarifient et simplifient la procdure de dclaration, en prvoyant une fiche unique de
dclaration pour les accueils de loisirs priscolaires et en portant trois ans la validit
de la dclaration des accueils extrascolaires et des accueils de jeunes, chaque sjour
organis donnant lieu la production dune fiche complmentaire simplifie et
actualise ;
modifient les conditions dencadrement des activits priscolaires et en compltent la
liste des diplmes permettant dexercer les fonctions danimation et de direction des
accueils de mineurs.
-6-
Annexe VI
-7-
Annexe VI
Les Missions Locales pour lemploi des jeunes et des Permanences dAccueil dInformation et
dorientation (PAIO)16, sont cres en mars 1982 pour aider les jeunes rsoudre
lensemble des problmes que pose leur insertion sociale et professionnelle . Au plan
national, une dlgation interministrielle et un comit interministriel linsertion
professionnelle et sociale des jeunes en difficult17 sont institue en octobre 1983. Sagissant
des mesures prises, les travaux dutilit collective (TUC)18 en septembre 1984, apparaissent
comme le dbut de la longue srie, sans cesse renouvele, des emplois aids.
Dans le mme temps, les politiques dinsertion sinstitutionnalisent, autour de deux
priorits : la lutte contre la pauvret et laccs lemploi, se traduisant par un
largissement des publics viss et de nouvelles modalits dapprhension de ces
politiques de lemploi.
Apparaissent ainsi de nouveaux leviers, comme la mesure dexonration fiscale annonce en
dcembre 2006 par Philippe Sguin, ministre des affaires sociales et de lemploi, de 10 000 F
par an et exonration de charges sociales de 2 000 F par mois pour toute personne qui aura
recours aux services dun chmeur pour la garde des enfants ou laide aux personnes ges.
La mise en uvre des programmes dinsertion locale (PIL)19 pour les chmeurs gs de plus
de 25 ans conforte deux autres dimensions significatives de ces politiques publiques
dinsertion et daccs lemploi, leur territorialisation et limplication des collectivits locales,
tout autant dans la gouvernance du dispositif que dans son financement qui reste
majoritairement national et europen.
Tout en faisant de l'emploi la perspective prioritaire du parcours d'insertion, les
pouvoirs publics doivent trouver des rponses alternatives, de nature sociale, lorsque
la situation du bnficiaire ou du march du travail ne permet pas d'envisager le
retour l'emploi court ou moyen terme.
Cest quoi le lgislateur va satteler au travers de la mise en place de prestations financires
personnalises ; ainsi, la cration du revenu minimum dinsertion (RMI)20 fin 1988, du revenu
minimum dactivits (RMA)21 en mai 2003, puis du revenu de solidarit active (RSA)22
compltent ldifice en permettant aux personnes sans ressources de disposer dun minimum
de moyens de subsistance.
Dans lmergence et le dploiement de cette mobilisation collective en faveur de linsertion et
de laccs lemploi des publics les plus en difficult, les associations ont pris toute leur part,
confirmant leur rle essentiel dans la vie sociale.
16
Le rle des missions locales a fait lobjet ensuite dune reconnaissance et dune scurisation juridiques par leur
inscription dans le titre Service public de lemploi du code du travail (article L. 5314 1 3), ainsi que la
reconnaissance dun droit laccompagnement, pour les jeunes de 16 25 ans rvolus loigns de lemploi,
organis par ltat et mis en uvre par les missions locales et PAIO (article L. 5131- 7 du code du travail).
17
Dcret n83-925 du 21 octobre 1983, portant cration d'une dlgation interministrielle et d'un comit
interministriel l'insertion professionnelle et sociale des jeunes en difficult.
18 Les collectivits territoriales, les tablissements publics et les associations pourront proposer des travaux
dutilit collective aux jeunes chmeurs. Ces travaux donneront lieu une rmunration maximale, pour une
activit mi-temps, de 1 700 francs par mois, prise en charge par ltat hauteur de 1 200 francs. Les contrats
emploi-solidarit (CES) se substitueront aux TUC en septembre 1989.
19 Dcret n 87-236 relatif aux programmes dinsertion locale (PIL).
20 Loi n 88-1088 du 1er dcembre 1988, relative au revenu minimum dinsertion (RMI).
21
Revenu minimum dactivit (RMA), permettant aux personnes touchant le RMI depuis plus de deux ans de
travailler en cumulant une allocation forfaitaire et un complment allant jusquau SMIC.
22 Loi n2008-1249 du 1er dcembre 2008relative au RSA.
-8-
Annexe VI
De fait, ce sont le plus souvent les associations qui ont exprimente des formes
dintervention sociale, qui allaient par la suite devenir des modes dintervention de rfrence.
En illustration, les origines de la dmarche porte par les associations intermdiaires23,
devenues la fin des annes 1990 lun des principaux outils de lutte contre l'exclusion, ont
voir avec les actions des premires communauts Emmas, inventant dans les annes 1950
et 1960 le concept d activit pour les exclus .
Les volutions et complexit auxquelles se sont trouves confrontes les associations
intervenant dans le champ de linsertion constituent des marqueurs du nouveau
contexte dintervention dans lequel volue le mouvement associatif dans son ensemble
Leur engagement dans ces politiques publiques sest accompagn dvolutions significatives,
transformant parfois leurs modalits de fonctionnement, de financement, leurs modles
conomiques, leur gouvernance interne, allant mme pour certaines jusqu franchir le pas
dune nouvelle identit statutaire.
A ce titre, les associations intervenant dans le champ des politiques dinsertion sociale et
professionnelle sont reprsentatives des volutions que connaissent, parfois des degrs
moindres, ou que connatront, les associations intervenant dans dautres champs.
En exemple de ces grandes tendances dvolution portant sur le contexte et les modes
dintervention des associations, ayant particip de la monte en puissance des politiques
dinsertion, la mission a notamment point :
23
En 1987, les AI sont les premires structures d'insertion par l'activit conomique inscrites dans la loi. En 1990
et 1991, elles sont rejointes par les entreprises d'insertion (EI) et les entreprises de travail temporaire d'insertion
(ETTI). Dot d'un vritable statut juridique, le secteur de l'IAE prend alors de l'ampleur ; la fin des annes 1990,
alors que le chmage touche une population de plus en plus nombreuse, il reprsente l'un des principaux outils de
lutte contre l'exclusion.
24
En illustration de cette diversit de statut des intervenants susceptibles dtre habilits, agres ou
conventionns pour porter les dispositifs de lIAE, on peut citer, outre les associations intermdiaires elles-mmes,
les entreprises dinsertion (associations, SA, SARL, SCOP, EURL et associations).
25
Sagissant du financement des structures de linsertion par lconomique, se reporter au rapport dinspection
gnrale IGAS- IGF, qui prne une nouvelle stratgie de dveloppement des structures dinsertion, au cur de
lconomie sociale et solidaire.
-9-
Annexe VI
10
- 10 -
11
Annexe VI
Encadr 5 : Les entreprises intermdiaires, linsertion par lactivit conomique
et les rgies de quartier
Le milieu des annes 1970 marque la fin des Trente Glorieuses et l'apparition d'un chmage
structurel, ce qui conduit au dveloppement de structures d'aide aux chmeurs en difficult, proposant
un statut de salari et crant elles-mmes des emplois (notamment dans les secteurs du btiment et
des services la personne).
Mises en place par des militants locaux (travailleurs sociaux, lus, syndicalistes, etc.), ces structures
sont reconnues pour la premire fois en 1985 par un programme exprimental de soutien aux
entreprises intermdiaires .
En 1987, les associations intermdiaires (AI) sont les premires structures d'insertion par l'activit
conomique inscrites dans la loi. En 1990 et 1991, elles sont rejointes par les entreprises d'insertion
(EI) et les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI). Dot d'un vritable statut juridique, le
secteur de l'insertion par lactivit conomique (IAE) prend alors de l'ampleur ; la fin des annes
1990, alors que le chmage touche une population de plus en plus nombreuse, il reprsente l'un des
principaux outils de lutte contre l'exclusion.
C'est ce titre qu'un pan entier de la loi de 1998 relative la lutte contre les exclusions est consacr
l'IAE. Dans ce texte, les missions de ce secteur sont clairement dfinies, ainsi que les diffrents
dispositifs qui le composent : AI, EI, ETTI, mais aussi ateliers et chantiers d'insertion (ACI) crs par
cette mme loi.
Lorganisation des structures de linsertion par lactivit conomique
Vingt-cinq ans aprs les premires initiatives dIAE, ce secteur fait lobjet dune relle reconnaissance
institutionnelle, citoyenne et sociale car il tente de combler les failles du systme social. Dans loptique
de permettre lintgration du plus grand nombre, lIAE utilise le systme de lconomie et de
lentreprise comme outils de socialisation et de professionnalisation pdagogique favorisant laccs ou
le retour lemploi. Ces outils permettent aux individus en difficult, en rupture sociale, de retrouver
les ressources ncessaires leur intgration et leur bien-tre : outre le salaire peru, lemploi procure
dautres ressources symboliques telles que la reconnaissance sociale, le retour la sociabilit ainsi que
lacquisition des repres structurants pour la personnalit.
Dans les faits, lIAE rassemble aujourdhui diffrents types de structures : les ACI, les ETTI, les EI, les AI,
les groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification et les rgies de quartier.
Les rgies de quartier
Les rgies de quartier, dont le dveloppement est insparable de la politique de la Ville, sont des
associations qui regroupent en partenariat collectivits locales, logeurs sociaux et habitants, pour
intervenir ensemble dans la gestion d'un territoire trs spcifique. Leurs principales missions
concernent le nettoyage, lentretien, lembellissement, la scurit de la ville. Ce faisant, elles concourent
un objectif plus global : recrer ou renforcer le lien social, mobiliser les acteurs, inventer des modes
de gestion urbaine partage et surtout construire avec les habitants une citoyennet active sur le
quartier.
Source : Claude Alphandry, Les chantiers de l'insertion : 25 ans de recherche et d'actions, entretien ralis par
Clmentine Frmontier et ric Larpin. Universit de valenciennes (1999) ; mission.
- 11 -