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Introduo
Este trabalho tem como objetivo apresentar e discutir modelos tericos que
auxiliem na compreenso do processo de formulao de polticas pblicas. A anlise
privilegiar o processo de formao da agenda de polticas governamentais (agendasetting), procurando investigar de que forma uma questo especfica se torna
importante, num determinado momento, focalizando a ateno do governo e passando a
integrar sua agenda.
Dois modelos, em especial, desenvolvidos na rea de polticas pblicas,
destacam-se por sua capacidade em explicar como as agendas governamentais so
formuladas e alteradas: o modelo de Mltiplos Fluxos (Multiple Streams Model)
desenvolvido por John Kingdon (Kingdon, J. Agenda, Alternatives a Public Policies.
3. Ed. New York: Harper Collins, 2003) e o modelo de Equilbrio Pontuado
(Punctuated Equilibrium Model), de Frank Baumgartner e Brian Jones (Baumgartner, F;
Jones, B. Agendas and Instability in American Politics. Chicago, University of
Chicago Press, 1993).
Estes modelos representam importantes ferramentas na anlise de processos de
formulao de polticas e de mudana na agenda governamental, reservando grande
destaque dinmica das idias no processo poltico.
1. John Kingdon e o modelo de Multiple Streams
Em Agendas, Alternatives e Public Policies, Kingdon (2003) procura responder
seguinte questo: por que alguns problemas se tornam importantes para um governo?
Como uma idia se insere no conjunto de preocupaes dos formuladores de polticas,
transformando-se em uma poltica pblica? Kingdon considera as polticas pblicas
como um conjunto formado por quatro processos que compreendem: o estabelecimento
de uma agenda de polticas; a especificao de alternativas a partir das quais as escolhas
vo ser realizadas; a escolha dominante entre o conjunto de alternativas disponveis e,
finalmente, a implementao da deciso. Em seu modelo de multiple streams, o autor se
preocupa especificamente com os dois primeiros processos, chamados estgios pr2
Na definio original de Kingdon (2003, 03), The agenda, as I conceive of it, is the list of subjects or
problems to which governmental officials, and people outside of government closely associated with
those officials, are paying some serious attention at any given time.
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No original, We should also distinguish between the governmental agenda, the list of subjects that are
getting attention, and the decision agenda, the list of subjects within governmental agenda that are up for
an active decision (Kingdon, 2003, 04).
O processo de agenda-setting de Kingdon tem suas razes no modelo da lata do lixo (garbage can
model). Este modelo foi desenvolvido para a anlise de organizaes que se configuram como anarquias
organizadas, operando em condies de grande incerteza e ambigidade (como universidades e governos
nacionais), nas quais esto presentes trs caractersticas principais: participao fluda, preferncias
problemticas e tecnologia pouco clara. Sobre o modelo de garbage can e a idia de anarquias
organizadas, ver March, James; Olsen Johan P. e Cohen, M.D. (1972) A Garbage Can Model of
Organizational Choice. Administrative Science Quartely, 17, (pp. 1-25).
Solues e Alternativas
No segundo fluxo policy stream - temos um conjunto de alternativas e
solues (policy alternatives) disponveis para os problemas, ou what to do ideas 5.
Kingdon (2003) considera que as idias geradas neste fluxo no esto necessariamente
relacionadas percepo de problemas especficos. Como afirma Kingdon, people do
not necessarily solve problems. (...) Instead, what they often do is generate solutions,
and then look for problems to which to hook their solutions (Kingdon, 2003, 32).
Assim, as questes presentes na agenda governamental (que rene a ateno das pessoas
dentro e fora do governo) no vm aos pares, com problemas e solues.
A gerao de alternativas e solues explicada pelo modelo de multiple
streams em analogia ao processo biolgico de seleo natural. Da mesma forma como
molculas flutuam no que os bilogos chamam de caldo primordial, o autor entende
que as idias a respeito de solues so geradas em comunidades (policy communities) e
flutuam em um caldo primordial de polticas (policy primeval soup). Neste caldo,
algumas idias sobrevivem intactas, outras se confrontam e se combinam em novas
propostas, outras ainda so descartadas. Neste processo competitivo de seleo, as
idias que se mostram viveis do ponto de vista tcnico e as que tm custos tolerveis
geralmente sobrevivem, assim como aquelas que representam valores compartilhados,
contam com a aceitao do pblico em geral e com a receptividade dos formuladores de
polticas. Como resultado final, partindo de um grande nmero de idias possveis, um
pequeno conjunto de propostas levado ao topo do caldo primordial de polticas,
alternativas que emergem para a efetiva considerao dos participantes do processo
decisrio.
As comunidades geradoras de alternativas (policy communities) so compostas
por especialistas - pesquisadores, assessores parlamentares, acadmicos, funcionrios
pblicos, analistas pertencentes a grupos de interesses, entre outros - que compartilham
uma preocupao em relao a uma rea (policy area). No processo de seleo descrito
acima, quando uma proposta percebida como vivel, esta rapidamente difundida,
ampliando a conscincia dos atores sobre uma determinada idia. Isso no significa que
todos os especialistas de uma comunidade compartilhem das mesmas crenas: algumas
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Estas abordagens, que incluem os modelos de agenda-setting que utilizamos neste estudo, procuram
mostrar que o processo de formulao de polticas est mais prximo do campo das idias, da
argumentao, da discusso, do que de tcnicas formais de soluo de problemas. Uma profunda reflexo
sobre este tema desenvolvida por Majone (1989). Faria (2003), que denomina estas abordagens como
perspectivas ps-positivistas, chama a ateno para o fato de a produo acadmica brasileira no
incorporar, ainda, esta orientao em suas anlises.
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Kingdon exemplifica a dinmica do fluxo poltico citando o governo Carter e a tentativa de construir
uma coalizo de suporte para mudanas na rea de sade. Os argumentos, fatos e propostas para esta
poltica j eram conhecidos h anos e, no entanto, as mudanas no chegavam agenda. Para que isso
acontecesse, foi necessrio no apenas persuaso sobre as idias de soluo, uma vez que o consenso j
estava estabelecido, mas uma busca de apoio poltico proposta. Este apoio foi conseguido a partir da
insero, na proposta original, de benefcios s mes e crianas, atraindo, desta forma, o apoio dos
liberais.
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Esta percepo do clima no reside necessariamente na sondagem da opinio pblica. Em suas
entrevistas, Kingdon descobre uma srie de incongruncias entre as pesquisas de opinio pblica e as
opinies dos indivduos tomadas em entrevistas versando sobre um tpico especfico. No plano mais
geral, as pessoas podem perceber um clima anti-regulao, por exemplo, ao mesmo tempo em que
pesquisas de opinio pblica mostram o desejo da interveno estatal para a soluo de problemas
especficos. O clima, como concebido pelo autor, detectado por polticos em viagens, contatos com
eleitores, cobertura jornalstica e pelos relatos de seus assessores. Funcionrios pblicos tambm
percebem o clima, por meio de palestras, conversas com ativistas, polticos e grupos de interesse, contato
com o pblico e pela mdia.
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PROBLEM STREAM
(Fluxo de problemas)
POLICY STREAM
(Fluxo de solues)
POLITICAL STREAM
(Fluxo poltico)
Indicadores;
Crises;
Eventos focalizadores;
Feedback de aes.
Viabilidade tcnica;
Aceitao pela
comunidade;
Custos tolerveis.
Humor nacional;
Foras polticas
organizadas;
Mudanas no governo.
OPORTUNIDADE DE MUDANA
(Windows)
Convergncia dos fluxos (coupling) pelos
empreendedores (policy entrepreneurs)
AGENDA-SETTING
Acesso de uma questo
agenda
policies
(Kingdon,
2003,
23).
Por
manejar
recursos
institucionais
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constrained to deliver on their part of the bargain, and supporters attempt to hold
them to their promises. (Kingdon, 2003, 62).
Uma das explicaes apresentadas por Kingdon para estes resultados que a
mdia transmite ao pblico as questes apenas depois de a agenda ser formada. Segundo
ele, a mdia enfatiza um assunto por um perodo limitado de tempo, selecionando o que
parece ser interessante para publicao e, passado algum tempo, descarta esta questo e
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desloca o foco de ateno para outras, consideradas mais importantes. O processo prdecisional na formao da agenda no apresenta questes interessantes para a mdia, o
que acontece geralmente apenas aps o final do processo de formulao das polticas.
Desta forma, a mdia pode destacar alguns pontos de uma agenda j estabelecida, no
tendo efeito direto sobre sua formulao: The media report what is going on in
government, by large, rather than having an independent impact on governmental
agendas9 (Kingdon, 2003, 59). Ainda que com menor impacto sobre a formulao da
agenda governamental do que inicialmente esperado pelo autor, o modelo assegura aos
meios de comunicao um papel importante, principalmente na circulao das idias
dentro das policy communities. A focalizao de uma questo pela mdia impressa e
televisiva pode auxiliar na canalizao da ateno de diversos atores para essa mesma
questo. O mesmo vlido para publicaes especializadas (jornais destinados a
servidores, revistas acadmicas, entre outros) que circulam entre os participantes das
policy communities. Kingdon nota ainda que a importncia da mdia, como agente
focalizador, varia de acordo com o tipo de participante no processo de formulao da
agenda. Para os atores que tm poder de deciso dentro da estrutura governamental, a
influncia da mdia menor, quando comparados aos atores que precisam ganhar a
ateno dos formuladores ou que tem menor acesso a estes. Alm disso, se a anlise de
Kingdon no encontra elementos para afirmar que a mdia afeta diretamente a agenda
governamental, ainda assim h estudos que corroboram a hiptese de a mdia
influenciar a opinio pblica. Sendo assim, a mdia exerce um efeito, mesmo que
indireto, sobre os participantes do processo decisrio. Uma opinio pblica negativa,
por exemplo, pode fazer com que os atores do Poder Legislativo deixem de defender
uma questo. Mesmo que no desempenhe um papel preponderante no processo de
agenda-setting, a mdia tem enorme importncia ao amplificar questes relacionadas
agenda j estabelecida, por vezes acelerando seu desenvolvimento ou ampliando seu
impacto. Desta forma, como aferido em suas entrevistas, a mdia no cria questes, mas
pode auxiliar a destac-las: Media can help shape an issue and help structure it, but
they cant create an issue (Kingdon, 2003, 60).
Estes atores o Presidente, indivduos por ele nomeados para altos postos na
burocracia governamental, atores do Poder Legislativo, grupos de interesse,
Grifo do autor.
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O modelo de garbage can tambm criticado por muitos autores, tendo sido apontado como uma
teoria dos caos (Lane, 1993) ou como uma abordagem fatalista (Hood, 1998).
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Sobre esta questo especfica do modelo de ao individual, Kingdon afirma que o multiple streams
no tem como objetivo principal explicar de que forma os indivduos tomam suas decises finais, mas
apenas entender por que os indivduos se preocupam com algumas questes e no com outras (Kingdon,
2003, 196).
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A segunda edio de Agendas, Alternatives and Public Policies, lanada em 2003, e que utilizamos
neste estudo, traz um captulo adicional, no qual Kingdon apresenta suas reflexes posteriores primeira
edio, de 1984.
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O termo equilbrio pontuado tomado emprestado, pelos autores, da teoria da evoluo. No modelo
de Darwin, a diferenciao entre as espcies compreendida como um processo lento, com evolues
graduais. No incio dos anos 1970, dois paleontlogos, Stephen Gould e Niles Eldredge, sugeriram uma
nova abordagem punctuated equilibrium theory - na qual introduzem a idia de que mudanas poderiam
acontecer de forma rpida em determinados perodos geolgicos, com extines de espcies em pequenas
populaes e substituio destas espcies por outras.
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Grifo do original.
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ambiental, o monoplio em torno desta questo se esgotou. Novas imagens podem atrair
novos participantes (ou afast-los), bem como criar oportunidades para promover
questes (ou desencorajar outras).
Da mesma forma que Kingdon (2003), os autores entendem que condies
polticas e sociais no se transformam, necessria e automaticamente, em problemas.
Para que um problema capture a ateno do governo, preciso que uma imagem, ou um
entendimento sobre uma poltica efetue a ligao entre o problema e uma possvel
soluo (Baumgartner e Jones, 1993, 27). A criao de uma imagem considerada um
componente estratgico na mobilizao da ateno do macro-sistema em torno de uma
questo. Quando h um entendimento de que condies indesejadas so causadas por
elementos como catstrofes naturais, por exemplo, no se espera a atuao
governamental; no entanto se as mesmas condies so atribudas negligncia
governamental, cria-se uma demanda pela interveno estatal e a questo tem grandes
possibilidades de emergir na agenda. Assim, a imagem de uma poltica intervm
fortemente na transformao de condies em problemas.
A disputa em torno do entendimento de uma poltica ou da policy image
considerada pelos autores como sendo elemento crucial na luta poltica. Os
formuladores de polticas empenham-se na construo de imagens calculando os ganhos
advindos da consolidao de um dado entendimento. No entanto, eles no tm controle
sobre os impactos dessas imagens no sistema poltico. Tambm no exercem controle
sobre as possveis solues que podem ser apresentadas para os problemas.
Os diversos estudos de caso desenvolvidos por Baumgartner e Jones (1993,
150-171) corroboram a idia de Kingdon (2003) de que solues e problemas percorrem
caminhos diferentes. Os autores mostram tambm que a focalizao de um problema
no garante que uma soluo especfica seja selecionada: a conexo entre solues e
problemas precisa ser assegurada por um policy entrepreneur para que, desta forma,
mudanas sejam produzidas na agenda. Neste processo, os autores chamam a ateno
novamente para a importncia da argumentao e da criao de um novo entendimento
sobre uma questo:
Policymaking is strongly influenced not only by changing definitions of what
social conditions are subject to a government response (...) but also and at the same
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que algumas questes cheguem agenda, ao mesmo tempo em que restringem outras. A
viso de ciclos polticos como elemento crtico no processo de agenda-setting no
compartilhada por Baumgartner e Jones (1993). Embora os estudos conduzidos pelos
autores apontem, em alguma medida, para a idia de ciclos polticos, o modelo rejeita
essa idia devido ao legado institucional do processo de agenda-setting:
As subsystems are created, new institutions are created that structure future
policymaking and the influence of outside groups. These institutional changes need
bear no resemblance to those that existed a generation or two previously because
each involves a fresh definition of political issues () A punctuated equilibrium
model of the political system differs dramatically from the type of dynamic
equilibrium model implicit in any discussion of cycles. (Baumgartner e Jones,
1993, 244-245).
coalition) em torno de uma questo, atraindo novos atores e pressionando por mudanas
na agenda: Mobilization of interest groups appears to play an important role in
determining policy images, venues and outcomes (Baumgartner e Jones, 1993, 184).
A mdia outro ator que recebe nfases diferentes nos dois modelos analisados.
Enquanto para Kingdon a mdia geralmente retrata as questes que j esto se movendo
na agenda governamental, no tendo grande influncia em sua estruturao,
Baumgartner e Jones enfatizam a capacidade da mdia em direcionar a ateno para
diferentes aspectos de uma mesma questo ao longo do tempo, e tambm em mudar a
ateno dos indivduos de uma questo para outra. Mudanas na ateno tambm
podem contribuir para conectar as diferentes policy venues:
Venues are often tightly linked, and shifts in attention in one are likely quickly
followed by shifts in others. The media help link all the other venues together, for
they are the privileged means of communication, the way by which disjointed
actors keep tabs on each other and on what they consider the public mood. These
features help to explain why policy entrepreneurs have such incentives to influence
what is presented in the media. (Baumgartner e Jones, 1993, 107).
Problemas
Kingdon
Baumgartner e Jones
Condies no se transformam em
problemas automaticamente:
problemas so construes que
envolvem interpretao sobre a
dinmica social.
Condies no se transformam em
problemas automaticamente:
problemas so construdos (policy
images) e difundidos.
Definio de problemas
fundamental para atrair a ateno dos
formuladores de polticas.
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Solues
Dinmica
polticoinstitucional
No so desenvolvidas
necessariamente para resolver um
problema.
No so desenvolvidas
necessariamente para resolver um
problema.
Atores
Mudana
na agenda
Oportunidades de mudana
(windows) possibilitam ao
empreendedor (policy entrepreneur)
efetuar a convergncia de problemas,
solues e dinmica poltica
(coupling), mudando a agenda.
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Consideraes Finais
Os modelos analisados neste estudo apresentam grandes similaridades,
complementando-se em alguns pontos como, por exemplo, na anlise da dinmica
institucional destacada por Baumgartner e Jones (1993), e ausente no modelo de
Kingdon (2003). Ambos tratam do processo decisrio numa perspectiva que podemos
chamar de ps-positivista (Faria, 2003), enfatizando as idias que movem solues e
problemas, tratadas de forma independente (sem relao de causa e efeito). Importante
notar ainda que os dois modelos de agenda-setting aqui apresentados abordam tanto a
ao individual na figura dos policy entrepreneus quanto a estrutura (sistema
poltico e subsistemas de comunidades), permitindo vislumbrar restries e
oportunidades de mudana.
As diferenas residem nas nfases que os modelos depositam em determinadas
caractersticas do processo. Estas diferenas podem estar relacionadas metodologia
aplicada pelos autores na conduo de seus estudos. Enquanto Kingdon busca coletar
dados por meio principalmente de entrevistas com a elite governamental, mas tambm
atravs de estudos de caso, durante um perodo de quatro anos, Baumgartner e Jones
codificaram centenas de artigos publicados pela mdia e audincias no Congresso
relacionadas s polticas em estudo durante um perodo de quarenta a cem anos.
Esperamos que estes modelos possam estimular novos estudos sobre a
formulao de polticas pblicas e o processo de agenda-setting. Discutir como os
problemas so conceituados no processo de formulao de polticas e a maneira pela
qual as alternativas so apresentadas e selecionadas so questes fundamentais para a
compreenso da dinmica da ao estatal. Focalizar a formao da agenda de um
governo, compreender como questes se tornam relevantes num determinado momento,
mobilizando esforos e recursos, so tambm questes importantes, porm ainda pouco
exploradas pela produo acadmica em Cincias Sociais no Brasil.
Referncias Bibliogrficas
BAUMGARTNER, Frank R; JONES, Bryan D. (1993) Agendas and Instability in
American Politics. Chicago, University of Chicago Press.
________. (1999). Punctuated Equilibrium Theory: Explaining stability and
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Policy
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