ALIANAS E COALIZES INTERNACIONAIS DO GOVERNO LULA: O IBAS E O G-20

ARTIGO

Alliances and Coalitions in the Lula Administration:

An analyisis of Ibsa and G20
MARCELO FERNANDES DE OLIVEIRA*

Introduo
Nos ltimos anos, o ambiente internacional tornou-se mais turbulento e
tenso, inaugurando um perodo de transformaes nas orientaes polticas e
econmicas prevalecentes nos anos 90. Do lado poltico, aps a emergncia da
administrao G. W. Bush e dos atentados terroristas, os Estados Unidos
passaram a acentuar o vis unilateral do exerccio da sua poltica externa.
Evidenciaram, inclusive, a disposio em utilizar o ataque preventivo para
evitar qualquer ameaa supremacia poltico-militar global norte-americana.
Na rbita econmica, a experincia da Argentina demonstrou aos pases
em desenvolvimento e PMDR Pases de Menor Desenvolvimento Relativo
que a adeso ao discurso hegemnico liberal de integrao aos mercados globais
preconizado pelos pases desenvolvidos e pelos organismos internacionais, tais
como FMI e Banco Mundial, no garante desenvolvimento econmico e social,
nem apoio nos momentos de crise. Pelo contrrio, os prprios pases tendem a
ser responsabilizados por seguirem o receiturio neoliberal do mainstream
internacional.
Em suma, a agenda econmica dominante no fim do sculo passado est
perdendo proeminncia vis--vis a agenda da segurana, o que tornou invivel
a continuidade da estratgia de insero internacional baseada na premissa da
autonomia pela integrao do governo Fernando Henrique Cardoso. Em outras
palavras, os novos constrangimentos sistmicos internacionais demandaram a
reformulao da estratgia de insero internacional do Brasil. Nessa direo,
j quase no fim de seu mandato, a diplomacia do governo Cardoso intensificou
relaes e estabeleceu coalizes na lgica da geometria varivel de poder com
* Doutor em Cincia Poltica pela USP e Pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea
CEDEC (marfern@terra.com.br).

REVISTA BRASILEIRA

DE

Rev. Bras. Polt. Int. 8 (2): 55-69 [2005]

POLTICA INTERNACIONAL

Alianas e coalizes internacionais do governo Lula:

o Ibas e o G-20

MARCELO FERNANDES DE OLIVEIRA

pases em desenvolvimento na OMC Organizao Mundial de Comrcio,

tais como ndia e frica do Sul durante o contencioso das patentes farmacuticas
contra os Estados Unidos. Contudo, a derrota eleitoral da coalizo poltica
liderada por Cardoso para Lula em 2002 no lhe permitiu colher os frutos
dessa empreitada internacional, at ento relegada ao segundo plano durante
seus dois mandatos.
A diplomacia brasileira sob o governo Lula aprofundou a correo de rota
iniciada em fins do segundo mandato de Cardoso. Imediatamente aps suas
posses, Lula e Amorim declararam ser necessrio reinterpretar as premissas
clssicas da poltica externa brasileira, dando a elas um novo sentido. O objetivo
seria garantir a sustentao de uma estratgia de insero internacional do pas
diferente daquela presente na maior parte do governo Cardoso e que fosse mais
adequada s demandas das novas elites econmicas, das coalizes sociais e
polticas no poder, da percepo do papel a ser ocupado pelo Estado brasileiro
no mundo e dos constrangimentos internacionais insero perifrica dos
pases em desenvolvimento.
Nesta perspectiva, a diplomacia do governo Lula passou a considerar o
multilateralismo como um movimento amplo de desconcentrao e de novas
regulamentaes do poder no sistema internacional, de modo que fossem mais
favorveis aos pases em desenvolvimento. Estaria ocorrendo um (...) redesenho
da balana de poder global, a qual vem criando novas possibilidades e brechas
de incluso de novos atores e projetos de reorganizao do sistema de Estados
e dos valores no seio da comunidade internacional (Saraiva, 2005). Caberia
ao pas voltar a desenvolver uma poltica externa mais heterodoxa,
conceitualmente estruturada em torno dos temas do desenvolvimento como
um valor universal e o acesso das grandes massas populacionais do globo aos
padres do bem estar e da cidadania (Saraiva, 2005).
Em sntese, a poltica externa brasileira deve ser eficaz na defesa de
condies mais adequadas aos pases em desenvolvimento, para que elaborem
polticas pblicas que permitam gerar crescimento econmico, consolidar a
democracia e, por conseqncia, combater a pobreza, a excluso social e a
fome. Enfim, caberia consolidar o consenso global de um multilateralismo
compatvel com os objetivos de desenvolvimento. A diplomacia do governo
Lula vem recuperando, pelo menos em parte, as tradies da agenda da Poltica
Externa Independente e, ainda que com modificaes significativas, a do
Pragmatismo Responsvel e Ecumnico do governo Geisel.
Portanto, a origem do protagonismo internacional brasileiro na atualidade
parece ter sua inspirao nessa tradio da poltica externa brasileira,
caracterizada como nacional-desenvolvimentista. Seus desdobramentos prticos
esto consubstanciados na formao do Ibas Frum de Dilogo ndia, Brasil
e frica do Sul; na criao do G-20 Grupo de pases em desenvolvimento
criado na fase final de preparao da V Conferncia Ministerial da OMC; na
2

O contencioso das patentes farmacuticas na OMC: a origem do Ibas

Em 1997, a diplomacia comercial dos Estados Unidos havia buscado
revogar a legislao sul-africana Medicines and Related Substances Control Act
Amendments que permitia o licenciamento compulsrio e a importao paralela
de medicamentos mais baratos de terceiros pases, principalmente da ndia,
sem a autorizao do detentor da patente (Rosenberg, 2001). Os Estados
Unidos ameaaram suspender a ajuda econmica e, em abril de 1999, inseriram
a frica do Sul na lista de observaes (watch list) da Special 301 (Love, 1999;
Roffe, 2004).
Essa posio s foi revista quando o candidato Al Gore passou a receber
presso de ONGs internacionais, bem como perdeu o apoio da comunidade
de afro-descendentes norte-americana plataforma eleitoral democrata durante
a campanha de 2000. Esta comunidade decidiu votar no candidato
independente Ralph Nader porque ele foi favorvel ao licenciamento
compulsrio de patentes de remdios contra o HIV para a frica do Sul. Para
evitar maiores custos eleitorais, em dezembro de 1999, o governo dos Estados
3

DE

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aproximao com pases africanos e rabes; na participao no G-4 Grupo

composto por Alemanha, Brasil, ndia e Japo em busca da reforma no
Conselho de Segurana da ONU e das suas respectivas admisses nele como
membros permanentes; na revalorizao da insero regional, inclusive ao se
dispor a arcar com os custos do exerccio da sua liderana, especificamente, no
Mercosul Mercado Comum do Sul e na Amrica do Sul, alm de incentivar
seus parceiros em desenvolvimento a tambm incorporarem a dinmica regional
s suas respectivas poltica externa, visando consolidar seus papis de relevncia
regional. A misso de paz da ONU conduzida pelo Brasil no Haiti ilustrativa
dessa agenda poltica.
Pode-se notar nesse protagonismo internacional do governo Lula a clara
inteno de ressuscitar a questo do desenvolvimento e a recuperao da clivagem
Norte/Sul na poltica internacional em benefcio das demandas dos pases em
desenvolvimento. Com base nessa constatao cabe-nos indagar se as estratgias
internacionais e o dilogo Sul-Sul presente na retrica e na ao da poltica
externa do governo Lula representam alianas duradouras ou coalizes efmeras
nas relaes internacionais contemporneas entre os pases em desenvolvimento.
Buscaremos responder essa questo mapeando o processo de construo
de alianas e coalizes entre o Brasil e seus parceiros emergentes, especificamente
o estabelecimento do Ibas como desdobramento do contencioso das patentes
contra os Estados Unidos e da reunio do G-8 em Evian em 2003, e o papel
do G-20 em prol da liberalizao do comrcio agrcola internacional nos
contenciosos do algodo contra os EUA e do acar contra a UE Unio
Europia e, particularmente, durante a V Conferncia de Cancun da OMC.

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MARCELO FERNANDES DE OLIVEIRA

Unidos retirou a frica do Sul da lista de observaes (watch list) da Special

301 (Cepaluni, 2004).
Essa atitude desagradou a indstria farmacutica que ampliou suas doaes
de recursos para a campanha do republicano G. W. Bush (US$ 18,3 milhes
69%) vis--vis campanha do democrata Al Gore (US$ 8,3 milhes 31%)
(Center for Responsive Politics, 2000). Como gratido, G. W. Bush, logo no
incio de seu mandato, questionou o artigo 68 da lei brasileira 9279/96, que
previa a possibilidade do uso de licena compulsria em casos de emergncia
de sade pblica. Segundo o USTR, esse artigo no estava de acordo com o
TRIPS. Logo, o Brasil foi inserido na Section 301 Watch List, acusado de ser
desrespeitador de patentes (patent-miscreant).
Em 30 de maio de 2000, os Estados Unidos entraram com pedido de
consultas junto ao governo brasileiro na OMC. No satisfeitos com a resposta
brasileira, em janeiro de 2001, entraram com pedido de estabelecimento de
panel no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, apresentando a mesma
queixa e afirmando que as consultas no trouxeram os resultados esperados,
tampouco a soluo para o conflito.
A estratgia de defesa brasileira nesse contencioso foi mobilizar uma srie
de atores internacionais relevantes para a configurao de climas de opinio
pblica globais favorveis s demandas domsticas de pases em
desenvolvimento e Pases de Menor Desenvolvimento Relativo (PMDR). Desde
o incio, a diplomacia brasileira enfatizou que a questo era de grande relevncia
social e econmica, pois o direito de override1 significava a possibilidade do
aumento da disponibilidade de drogas genricas para o tratamento de doentes
de Aids no Brasil. Os preos exorbitantes praticados pela indstria farmacutica
norte-americana estavam impossibilitando a continuao do atendimento
gratuito aos portadores da doena no pas. O laboratrio Merck reduziu o
preo do anti-retroviral efavirezn, bem como o laboratrio Roche tambm se
comprometeu a baixar o preo do nelfinavir em 40%. Contudo, outras empresas
recusaram-se a negociar.
Em contrapartida o governo brasileiro, em maro de 2001, alertou que
poderia fornecer licenas compulsrias para a produo local dos medicamentos
pelo Far-Manguinhos, caso as empresas no reduzissem ainda mais seus preos.
Ao ser ignorado, o governo brasileiro declarou que a nica prioridade tanto do
governo norte-americano quanto das suas empresas era garantir a manuteno
dos lucros, fazendo-os prevalecer sobre o bem-estar dos brasileiros, ou seja,
sobre o direito universal sade garantida pela Constituio brasileira, assim
como, do ponto de vista tico-moral, sobre a populao de outros pases pobres,
1

Segundo essa premissa, o Brasil deveria ampliar o poder de controle sobre o seu destino e resolver seus
problemas atravs da adeso ativa elaborao das normas e das pautas de conduta da gesto da ordem
mundial, buscando consolidar o multilateralismo na poltica internacional (Vigevani e Oliveira, 2003).

2 Passar por cima da exclusividade de comercializao e/ou produo (market exclusivity) de medicamentos
usados no tratamento de Aids.

DE

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tais como a frica do Sul e seus vizinhos. Simultaneamente, para garantir que
a ameaa fosse factvel, o governo brasileiro autorizou o Far-Manguinhos a
importar da ndia os princpios ativos para iniciar os testes e as pesquisas
necessrias viabilizao da produo local desses medicamentos.
A ndia ainda est usufruindo as benesses da regra de transio que
possibilitou aos pases em desenvolvimento aderirem e implementarem os
princpios, normas, regras e procedimentos do Acordo TRIPS Acordo sobre
Aspectos de Direito de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio
somente depois de 20052. At o momento, sua lei de propriedade intelectual
Indian Patent Act garante a proteo de procedimentos, mas no da produo
de remdios. Essa condio permitiu a ndia desenvolver um plo industrial
farmacutico para a comercializao de medicamentos genricos anti-retrovirais
essenciais no tratamento da Aids por meio de estratgias de engenharia reversa.
Suas principais empresas a Cipla, a Ranbaxy, a Hetero, a Aurodindo e a
Cadila so capazes de concorrer com as grandes corporaes transnacionais,
oferecendo produtos a preos reduzidos com qualidade semelhante.
A Cipla, por exemplo, disponibilizou o coquetel anti-Aids (terapia
tripla) a US$ 350 s ONGs de direitos humanos envolvidas com a preveno
e o tratamento dos doentes de HIV. A Hetero passou a comercializar o mesmo
produto por US$ 347. A Ranbaxy props vender o coquetel por US$ 295 sob
as mesmas condies. Os preos praticados para os governos giravam em torno
de US$ 600. Como conseqncia, o preo do tratamento foi reduzido em
mais de 78% em pouco menos de dois anos (Guennif e Mfuka, 2004). Alm
disso, essas empresas lucraram com a importao paralela de princpios ativos
para a fabricao de certos medicamentos genricos contra a Aids, tornando a
ndia um aliado essencial na coalizo dos pases em desenvolvimento.
Os negociadores brasileiros, ao perceberem a potencialidade dessa coalizo
e das oportunidades abertas pela lgica de geometria varivel de poder na
OMC, reforaram sua argumentao ao elaborarem a premissa humanitria, o
slogan de que o bem pblico deve prevalecer sobre o lucro. Dessa forma,
legitimou a estratgia de defesa do pas, alm de obter simpatia internacional
de Qunia, Moambique, Zimbbue, Ruanda, dentre outros, todos
interessados em transferncia de tecnologia e cooperao tcnica internacional
do Brasil para o tratamento dos seus doentes de Aids, bem como de remdios
mais baratos da ndia. Alm, claro, da frica do Sul (pas que sofre com
epidemia de HIV/Aids e, como o Brasil, no possui recursos financeiros para
garantir tratamento gratuito adequado a todos que necessitam) e da ndia
(pas com tecnologia avanada na produo de genricos e medicamentos em
geral, ocupando papel importante no comrcio internacional de medicamentos,
interessada em vender genricos), como vimos.

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MARCELO FERNANDES DE OLIVEIRA

O argumento brasileiro convenceu a opinio pblica internacional e as

comunidades epistmicas 3, 4 (Haas, 1992), as quais tornaram-se essenciais
para a vitria da coalizo porque defenderam o direito do Brasil, dos pases
em desenvolvimento e dos PMDR ao acesso a medicamentos. Entre os atores
principais, estavam ONGs como Mdecins Sans Frontirs, Health GAP e Oxfam,
envolvidas com os temas de sade pblica e de direitos humanos, e at mesmo
a ONU Organizao das Naes Unidas por meio do Unaids Programa
Conjunto das Naes Unidas sobre HIV/Aids e a OMS Organizao
Mundial da Sade (Oxfam, 2003). Parcelas considerveis da sociedade civil
norte-americana apoiaram a coalizo. Essas comunidades estavam convencidas
de que o Brasil e seus parceiros deveriam ter o direito de fornecer medicamentos
sua populao a despeito da reduo dos lucros da indstria farmacutica.
Nessa direo, muitos desses atores adquiriam o coquetel anti-HIV na ndia, a
preos bem menores, como vimos acima, e doavam aos governos africanos
mais pobres.
Os resultados dessas mobilizaes foram bastante positivos para os pases
em desenvolvimento. Os negociadores dos Estados Unidos optaram por retirar
a queixa, recuando na sua posio intransigente de defesa de direitos de
propriedade intelectual, e decidiram negociar com o Brasil e seus aliados uma
soluo para o problema que atendesse aos interesses de todos. Logo, podemos
afirmar que essa experincia legou, pelo menos, dois frutos permanentes:
a) aprendizado de como utilizar as estruturas globais de poder em prol dos
interesses brasileiros e dos seus parceiros, auxiliando na construo de bens
pblicos globais, a serem utilizados por outros pases menos favorecidos contra
as prticas comerciais desleais, sobretudo, dos pases desenvolvidos e b) serviu
como pano de fundo para o relanamento de alianas Sul-Sul na poltica
internacional.
Em suma, vale ressaltar que o contencioso das patentes serviu como
modelo, como um ensaio bem sucedido da potencialidade de coalizes SulSul para a ampliao da participao unida dos pases em desenvolvimento e
dos PMDR nas grandes questes internacionais. Entretanto, a diplomacia
brasileira do governo Cardoso nem buscou consolida-lo nem teve outras
iniciativas similares. Isso ocorreu somente mais tarde, j no governo Lula, no
bojo dos debates da Cpula do G-8, em Evian, em junho de 2003.
Nessa ocasio, G. W. Bush enfatizou a necessidade da cooperao
internacional nas questes relativas ao desenvolvimento e ao comrcio, pois,
Em longo prazo, reforamos nossa segurana ao ajudar a disseminar a liberdade
3

Vale ressaltar que h uma lei em tramitao na ndia adequando sua legislao de propriedade intelectual
ao TRIPS.
4 Comunidades epistmicas podem ser consideradas como (...) canais atravs dos quais novas idias
circulam de sociedades a governos, bem como de pas para pas (Haas, 1992:27). Ou ento, (...) uma rede
de profissionais com percia reconhecida e competncia em um domnio especfico e com pretenso oficial de
conhecimentos relevantes a polticas dentro daquele domnio ou rea (Haas, 1992:3) (Traduo livre).

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e aliviar o sofrimento. E isso estabelece uma ampla agenda para as naes dos
dois lados do Atlntico (Bush, 2005). Bush estabeleceu prioridades globais
por meio da proposta Conta do Desafio do Milnio (MCA), a qual pretendia
(...) recompensar as polticas econmicas que funcionam governana
macroeconmica slida, um sistema de regulamentao eficiente, abertura
comercial e um ambiente saudvel para os investimentos (Wayne, 2005). A
iniciativa objetivava estimular o crescimento econmico, combater o terrorismo,
impedir a proliferao de armas de destruio em massa e, principalmente,
promover a prosperidade no mundo em desenvolvimento.
Os pases desenvolvidos se comprometeram ainda em elaborar mecanismos
para dar maiores oportunidades aos pases pobres no comrcio internacional.
Passariam a promover programas e acordos comerciais preferenciais mais favorveis
aos seus produtos, ampliar oportunidades de mercado e estimular integrao e
o comrcio regional entre os pases em desenvolvimento. Alm disso, se
comprometeram a retirar barreiras procedimentais que impedem a liberalizao
comercial multilateral de produtos agrcolas, conforme a agenda de Doha.
A diplomacia brasileira aproveitou essa oportunidade para convocar uma
Reunio Trilateral de Chanceleres do Brasil, da frica do Sul e da ndia, que
foi realizada na cidade de Braslia, no dia 6 de junho de 2003. Nessa ocasio,
diante das propostas do G-8, da experincia acumulada com o contencioso
das patentes e das suas similaridades e convergncias polticas em outros fruns
internacionais, foi assinada a Declarao de Braslia, a qual estabeleceu uma
aliana permanente entre frica do Sul, ndia e Brasil: o Ibas.
Entre outros propsitos, essa parceria visa a consolidar um bloco trilateral
Sul-Sul para o fortalecimento da capacidade poltica nas negociaes comerciais
internacionais desses pases na OMC frente aos partners desenvolvidos. Ao
mesmo tempo, busca ainda uma reforma da ONU, que torne a instituio
mais democrtica. O fator essencial nessa perspectiva a incorporao de novos
pases no Conselho de Segurana, os quais devem representar efetivamente a
multiplicidade da comunidade global Brasil, ndia e frica do Sul se
consideram como tais. Alm disso, a reduo da pobreza deve ser levada a srio
como meio para aumentar a paz e a estabilidade internacional. Por fim, o Ibas
visa ainda a desenvolver e a intercambiar cooperao tcnica nas reas de
transporte, energia, infra-estrutura, defesa e misses de paz, comrcio e
investimento, pequenas empresas e criao de emprego, cincia e tecnologia
de informao, educao, sade (direitos de propriedade intelectual, medicina
tradicional, pesquisas epidemiolgicas, vacinas, desenvolvimento de produtos),
bem como a criao de um fundo para alvio da pobreza e da fome (Ibas,
2005). Esses objetivos esto em convergncia com as decises tomadas durante
a Cpula do G-8 em Evian.
Apesar de ser um marco do retorno de estratgias e alianas Sul-Sul,
debilitadas durante a discusso do Gatt Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio

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, o Ibas possui debilidades, as quais devem ser corrigidas para que haja a
consolidao de uma aliana duradoura. A principal delas deriva da sua agenda
bastante ampla e ambiciosa, como vimos acima. Com o tempo, a ausncia de
avanos e resultados concretos, tais como os obtidos no contencioso das patentes
dos remdios anti-HIV, poder comprometer a credibilidade da iniciativa.
Entre outros fatores, a proposta da Aliana Africana para a reforma da
ONU praticamente inviabilizou os objetivos do G-4. Ela pode ser considerada
a primeira externalidade negativa do Ibas. Isso porque o fundo para o alvio da
pobreza e da fome criado pelo Ibas direcionado ao continente africano no
serviu aos propsitos de mitigar o receio dos pases da Aliana Africana de que
a frica do Sul no se tornaria uma ameaa hegemnica regional no caso de ser
membro permanente do Conselho de Segurana. As potencialidades e as
oportunidades de fluxos comerciais entre os pases membros do Ibas tambm
so reduzidas. H pouca complementaridade e sinergia entre eles, por um
lado, e por outro, concorrncia em setores importantes para cada uma das
economias no mercado mundial. Portanto, o Ibas, nesse momento, parece ser
bastante abstrato, ainda que tenha sua importncia poltica. Todavia, a mdio
e em longo prazo, essa aliana pode se tornar relevante para o Brasil. Na medida
em que poder se constituir em porta de entrada dos produtos brasileiros na
frica e, principalmente na sia.
A questo dos subsdios agrcolas e a Conferncia de Cancn:
o G-20 em ao
A V Conferncia Ministerial da OMC em Cancn terminou sem consenso.
Nas palavras do diplomata queniano George Ogwar A reunio entrou em
colapso (Velasco e Cruz, 2005). Isso ocorreu porque, por um lado, os pases
desenvolvidos
insistiram na necessidade de aprofundar as negociaes em torno
Para alguns, a reunio
de
Cancun no teve resultados.
dos temas de Cingapura. Por outro lado, os pases em desenvolvimento e os
PMDR condicionaram esse aprofundamento eliminao dos subsdios e
liberalizao do comrcio agrcola internacional.
Segundo Zoelick (2003), a culpa do fracasso deveu-se ao do Brasil e
seus aliados principalmente da ndia que preferiram adotar a retrica da
resistncia como ttica contra os pases desenvolvidos na questo agrcola, para
encobrir suas barreiras comerciais nos temas de Cingapura (O Estado de So
Paulo, 2004; Folha de So Paulo, 2004-a).
Diferentemente, para Amorim (2003), Cancn marca um ponto de
inflexo na dinmica interna da [OMC] onde, tradicionalmente, o que era
decidido pelas grandes potncias comerciais era visto como o consenso inevitvel.
(...) As postulaes da maior parte da humanidade no puderam ser ignoradas.
[A partir de ento] as negociaes se processaro de maneira mais equilibrada
e menos unilateral. Isso ocorreu Graas a um esforo conjunto de 22 pases
8

DE

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em desenvolvimento, coordenados pelo Brasil, do qual participaram pases

grandes e pequenos de trs continentes (Amorim, 2003).
Em convergncia com Amorim (2003), Arun Jaitley, Ministro do
Comrcio e Indstria da ndia, declarou que India did not yield on any issue at
Cancun and engaged pro-actively in the negotiations. The fact that we brought the
concerns of developing countries to the center stage reflects the success of Cancun
(India Infoline News, 2003). Para Anand Mahindra, presidente da Confederao
Indiana das Indstrias Cancun represents a turning point in trade negotiations.
These will never be the same again. The developing countries are now a force to
reckon with, India led by Commerce Minister Arun Jaitley was a major force in
bringing together many countries on a common platform (Rediff, 2003). O
Ministro da frica do Sul, presente na Conferncia de Cancn, salientou que
ns estamos muito bem preparados. Fizemos propostas muito concretas para
a agricultura. Ns todos estamos muito impressionados em nossos pases pela
capacidade que temos. (...) Foi a primeira vez que ns pudemos sentar de igual
para igual com os pases desenvolvidos (O Estado de So Paulo, 2003).
Essas declaraes indicam que a Conferncia de Cancn pode ter
representado o momento inaugural da proposta do governo Lula de
adensamento do dilogo e das parcerias Sul-Sul em busca de uma mudana da
geografia comercial e poltica do mundo favorvel aos pases em desenvolvimento
e aos PMDR. A convergncia entre Brasil, ndia e China permitiu que esses
pases liderassem uma coalizo, a qual, mais tarde, ficou conhecida como
G-20 e concentrou sua atuao em agricultura: tema central da Agenda de
Desenvolvimento de Doha.
A articulao do G-20 na Conferncia de Cancn parece ter garantido
um novo papel aos pases em desenvolvimento nas discusses sobre a
liberalizao do comrcio internacional, especificamente o agrcola: o papel de
serem uma ameaa de veto unificada e principalmente qualificada ao
desempenhar um papel pr-ativo soluo da problemtica. Isso porque
representou uma aliana de pases de trs continentes, a qual abriga 60% da
populao rural, 12% da produo agrcola, 26% das exportaes e 18% das
importaes mundiais. Constituem os mais dinmicos produtores e os mercados
agrcolas mais promissores. O papel desempenhado pela liderana foi
importante, pois demonstrou sua capacidade em manter coesos interesses
Liderana coesa
e que
diferentes, mas que convergiram diante da ameaa iminente de suas demandas
representava
bem os interesses no serem contempladas na V Conferncia. A ausncia de sinais de fratura e/
do grupo.
ou defeco entre os lderes garantiu credibilidade ameaa de retaliao do
grupo e, simultaneamente, deixou evidentes as possibilidades de ganhos
advindas da aos pases menores. Outra prova da importncia do papel da
liderana foi a participao do Brasil no encontro em Londres para a discusso
dos rumos a serem tomados nas prximas negociaes comerciais.
Mais importante foi o fato desses pases abandonarem a agenda de veto
reativa que lhes desqualificavam constantemente durante as discusses e

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apresentarem uma agenda pr-ativa, com capacidade tcnica substantiva

alicerada em informaes apuradas e convincentes que lhes permitiram, mais
do que dizer no, oferecer e propor alternativas viveis ao impasse. Claramente,
esses pases foram capazes de renovar suas estratgias ao combinarem a lgica
das coalizes de bloco com coalizes temticas. Ou seja, ao invs de negociarem
apenas em torno de fatores ideacionais e identitrios, como ocorria com as
coalizes de bloco do passado, tais como o movimento dos no-alinhados, o
G-20 negociou tambm como uma coalizo temtica em torno de questes
instrumentais. Isso proporcionou a oportunidade da emergncia de coalizes
de novo tipo, de terceira gerao, as quais tendem a permitir que pases em
desenvolvimento recuperem a clivagem Norte/Sul na poltica internacional,
atuem como coalizo de bloco, mas, ao mesmo tempo, estabeleam coalizes
temticas, apropriando-se instrumentalmente com grande capacidade tcnica
da agenda pr-livre-comrcio dos pases desenvolvidos para abrir seus mercados
agrcolas. Em complemento, essa estratgia incorpora valores ticos e morais
que acabam se traduzindo em apoio efetivo de novos atores internacionais, tais
como ONGs, os quais possuem a capacidade de moldar agendas globais e
influenciar efetivamente a opinio pblica. Segundo Held (2004), seria uma
estratgia cosmopolita preocupada com questes de justia social, bem como a
democratizao da poltica internacional.
Ao discursar para os representantes de pases do G-20, de acordo com a
idia de configurar uma nova geografia do comrcio mundial, Lula (2004)
aproveitou a oportunidade para afirmar que esse novo tipo de articulao
deveria inspirar novas aes tambm em outros tabuleiros, alm dos fruns
internacionais j consolidados como a OMC e a ONU, para ampliar (...) o
nosso intercmbio recproco, especialmente para a intensificao do comrcio
Sul-Sul (G-20, 2005).
Segundo Veiga (2005), o G-20 pode gerar externalidades positivas associadas
a iniciativas nem sempre comerciais entre pases em desenvolvimento. O (...)
componente comercial das relaes bilaterais pode, inclusive, no desempenhar
o papel central, embora a prpria iniciativa possa gerar externalidades positivas
para o pas em foros multilaterais (Veiga, 2005, p. 5) obtendo ganhos, ainda
que parciais, relevantes para os interesses setoriais de pases que, at pouco tempo,
tinham apenas a perder nas negociaes comerciais internacionais.
Por exemplo, no campo do comrcio multilateral, as estratgias, as coalizes
e as alianas do Brasil e dos seus parceiros em desenvolvimento vm realizando
a defesa do livre-comrcio dos produtos e a reduo dos altos subsdios agrcolas
que protegem os mercados dos pases desenvolvidos, de acordo com a demanda
das elites econmicas nacionais desse setor. Segundo Veiga (2005, p. 7) (...)
a estratgia governamental internalizou e deu prioridade s demandas de
liberalizao dos mercados agrcolas, que traduzem essencialmente um processo
de transformao estrutural da economia brasileira expresso na emergncia de
10

Consideraes finais
Como vimos, no contencioso das patentes contra os Estados Unidos na
OMC, durante o governo Cardoso, foi concedida ao Brasil possibilidade de
manuteno da poltica pblica de tratamento dos doentes de Aids. Isso
significou que o protagonismo internacional brasileiro e dos seus aliados
conduziu os negociadores dos Estados Unidos a optarem por retirar a queixa
na OMC, recuando na sua posio intransigente de defesa de direitos de
propriedade intelectual da indstria farmacutica norte-americana, e a negociar
uma soluo para o problema. Houve ganhos concretos para todos. O Brasil
manteve sua poltica de sade com economia de recursos. A ndia ampliou seu
mercado de genricos ao fornecer os princpios ativos para a produo de
medicamentos mais baratos. Enquanto a frica do Sul foi beneficiada por
programas de cooperao tcnica internacionais oferecidos pelo Brasil para o
tratamento dos seus doentes de Aids.
Vale ressaltar ainda que houve tambm ganhos de aprendizado acumulado
pelos pases em contenciosos na OMC, permitindo, mais tarde, outros embates.
Entretanto, foi apenas depois da posse do governo Lula e das mudanas de
interpretao do sentido do multilateralismo na poltica externa brasileira que,
provavelmente, emergiu um dos principais aspectos positivos dessa experincia.
Uma coalizo efmera na lgica da geometria varivel de poder prpria da
OMC no governo Cardoso parece ter se transformado em uma aliana permanente
o Ibas , durante o governo Lula, ainda que ela seja residual na questo de
patentes, sem parecer oferecer grandes ganhos futuros no curto prazo.
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REVISTA BRASILEIRA

um agribusiness voltado para a exportao e altamente competitivo. Os

contenciosos do algodo contra os EUA e do acar contra a UE na OMC so
partes dessa estratgia, pois podem significar um novo elemento na configurao
do regime de comrcio internacional. Eles podero ter impacto direto no
ambiente internacional relacionado questo dos subsdios agrcolas, sendo
amplamente favorvel sociedade brasileira e outros pases em desenvolvimento
e PMDR. Segundo o atual ministro da Agricultura do Brasil, Roberto
Rodrigues, a vitria brasileira Cria um novo padro em comrcio agrcola e
abre espao para novas negociaes (Folha de So Paulo, 2004). Nessa
perspectiva, a vitria do Brasil e seus aliados em desenvolvimento e PMDR
nos contenciosos do algodo e do acar, de certo modo, pode ser interpretada
como efeito retardado, externalidades positivas do impasse de Cancun gerado
pelo G-20. Entretanto, como veremos adiante, no pode ser ainda caracterizada
como uma aliana permanente, mas sim como uma coalizo que ser testada
na prxima Conferncia da OMC. Parece-nos que a tendncia ser se afirmar
como aliana permanente, mesmo atingindo seu objetivo central: a liberalizao
do comrcio internacional agrcola.

POLTICA INTERNACIONAL

ALIANAS E COALIZES INTERNACIONAIS DO GOVERNO LULA: O IBAS E O G-20

MARCELO FERNANDES DE OLIVEIRA

J a ao do G-20 durante a V Conferncia de Cancun da OMC, no bojo

da Rodada Doha, com externalidades positivas representadas pelas vitrias
no contencioso do algodo contra os Estados Unidos e do acar contra a UE,
podem desencadear o incio do fim do protecionismo agrcola dos pases
desenvolvidos. O significado simblico dessa ao foi demonstrar que os pases
ricos no podem mais continuar ficando na negativa absoluta nas negociaes
agrcolas (Folha de So Paulo, 2004-b) em detrimento dos pases em
desenvolvimento e dos PMDR. Na prtica, a ao do G-20 e suas externalidades
positivas consolidariam jurisprudncia na OMC em favor dos pases em
desenvolvimento (Financial Times, 2004), podendo ser expandida para produtos
semelhantes, como o arroz e o trigo em prol dos interesses dos PMDR (Leo, 2004).
Como resultado, os produtores de bens agrcolas nos pases em
desenvolvimento e nos PMDR podem vir a ganhar maior competitividade
internacional. Esta se traduziria em aumento das exportaes, diminuio do
desemprego e de suas conseqncias, dentre outros provveis benefcios, os
quais permitiriam aos pases pobres como Benin, Chade, Mali e da ACP, os
quais possuem boa parte de sua economia dependente da exportao de produtos
agrcolas, recursos suficientes para o enfrentamento de graves problemas sociais.
Caso as externalidades positivas geradas pela ao do Brasil e dos seus
aliados no Ibas e no G-20 no se concretizem, certamente esses pases recusaro
discutir novas ondas de liberalizao comercial de setores que interessam os
pases desenvolvidos, tais como servios, compras governamentais, propriedade
intelectual, etc. Para tanto, contaro com o apoio moral da comunidade
internacional e de atores importantes da sociedade civil global, o que gerar
um completo impasse nas discusses sobre liberalizao comercial global e nos
acordos regionais, como ocorreu em Cancn, no bojo da Rodada Doha, no
final de 2003.
Em suma, ao derrotar os dois maiores pilares do protecionismo e da
subveno dos pases ricos contra a concorrncia agrcola do mundo em
desenvolvimento, o Brasil parece ter aberto o caminho para que as decises da
Rodada Doha sejam mais ambiciosas no terreno agrcola. E, certamente, ao
liderar o G-20, passou a figurar entre os grandes players globais nas discusses
sobre comrcio internacional no sculo XXI.
No caso das patentes, o recuo dos Estados Unidos permitiu a flexibilizao
do regime internacional Trips para atender as demandas e as necessidades dos
pases em desenvolvimento e dos PMDR. J o movimento do G-20 e suas
externalidades positivas representadas pelas vitrias brasileiras nos contenciosos
agrcolas tm sido consideradas como indutoras do incio do fim dos subsdios
nesse setor, abrindo possibilidades de conquista de novos mercados para as
commodities brasileiras, bem como de outros pases em desenvolvimento e de
PMDR. Tornaram ainda os subsdios exportao de gneros agrcolas dos
pases desenvolvidos ilegais sob os termos de acordos de comrcio internacional
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Recebido em 9 de agosto de 2005

Aprovado em 9 de novembro de 2005
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DE

REVISTA BRASILEIRA

da OMC. Abriram a possibilidade da configurao de bens pblicos globais

essenciais para a defesa dos interesses da sociedade brasileira que afetam o cotidiano
de cada cidado, bem como para a comunidade internacional (Held, 2004).
Por fim, vale ressaltar que essa dinmica interativa possibilitou a emergncia
de novas alianas permanentes e coalizes de poder na poltica internacional
entre os pases em desenvolvimento e os PMDR. O primeiro caso representado
pelo Ibas contencioso das patentes. O segundo pelo G-20 contenciosos do
algodo e do acar. Porm, os benefcios dessa aliana e dessa coalizo so
bastante incertos no futuro, devido ausncia de poder relativo, principalmente
econmico, dos seus membros para sustentar os custos da empreitada original
nas discusses sobre o papel do comrcio internacional.
Isso permite-nos concluir que a manuteno e a reproduo da ao dessas
alianas permanentes e, principalmente, das coalizes nas prximas rodadas
de negociaes da OMC incerta. A convergncia s ocorreu devido percepo
de ameaa que a abertura comercial nos temas de Cingapura provoca ao mercado
domstico dos pases em desenvolvimento e dos PMDR. Alm disso, a
capacidade dos pases desenvolvidos em desmobilizar coalizes de interesses
divergentes amplia-se quando eles utilizam a estratgia de barganhas cruzadas
no tabuleiro comercial de geometria varivel, cooptando os pases menores em
troca de benefcios especficos e acenando aos maiores, tais como ndia, a
possibilidade de juntos ganharem em outros setores, como servios. Portanto,
a prxima reunio da OMC poder demonstrar se as celebradas alianas
permanentes advindas do dilogo Sul-Sul se transformaro ou no em coalizes
residuais rumo ao desaparecimento.

POLTICA INTERNACIONAL

ALIANAS E COALIZES INTERNACIONAIS DO GOVERNO LULA: O IBAS E O G-20

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Resumo
O objetivo deste artigo demonstrar que o protagonismo internacional do governo
Lula busca ressuscitar a questo do desenvolvimento tendo como base tanto o
regionalismo, quanto a recuperao da clivagem Norte/Sul na poltica internacional em
benefcio das novas demandas dos pases em desenvolvimento. Baseado nessa
constatao, indagamos se as estratgias internacionais e o dilogo Sul-Sul presente na
retrica e na ao da poltica externa do governo Lula representam alianas duradouras
ou coalizes efmeras nas relaes internacionais contemporneas entre os pases em
desenvolvimento e menor desenvolvidos.

Abstract
The objective of the article is to demonstrate that the international protagonism of
Lulas government seeks to bring back to international politics the development issue
based, on one hand, on regionalism, and on the North / South clivage on the other
hand, in order to advance the new demands of developing coutries. It is aked, based on
this assumption, if the international strategies and the South-South dialogue both
present on retoric and actions of Lulas government foreign policy represent enduring
alliances or ephemeral coalitions among developing and least developing countries.
Palavras-chave: Poltica Externa do Governo Lula; Relaes Sul-Sul; Alianas e Coalizes
Internacionais; Ibas; G-20.
Key words: Lulas Foreing Policy; South-South Relations; International Alliance and
Coalitions; Ibsa; G-20.

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