Universidade Federal do Paran

Francisco Pinto da Fonseca Filho

Polticas Pblicas e Controle Social - Cincias Sociais
Prof. Dr. Pedro Rodolfo Bod de Moraes
05 de dezembro de 2013

ALGUMAS REFLEXES SOBRE POLTICA DE DROGAS E CONTROLE SOCIAL

Poltica e poltica pblica de drogas

O uso de drogas para os mais diversos fins um fenmeno generalizado pelas sociedades de
toda a histria. Plantas, substncias, substratos e compostos qumicos serviram s necessidades
humanas em toda parte: para alimentar, vestir, medicar, alterar a conscincia, acessar o
transcendente. Ao mesmo tempo, os grupos humanos criaram sistemas prprios para produzir,
regular, ensinar, controlar e integrar as drogas na sua experincia e na ordem social.
Da mesma maneira, as sociedades modernas lidam com suas drogas atravs de uma poltica
de drogas. A gesto das drogas se torna poltica na medida em que a instituio social que
fundamentalmente regula sobre elas o Estado, o qual centraliza a elaborao de suas diretrizes e
sua execuo, atravs das polticas pblicas. Sendo o Estado a instncia central do poder e da gesto
pblica, possvel pensar em poltica pblica de drogas assim como existe a poltica pblica de
sade e de segurana.
Na literatura das cincias sociais o conceito de poltica pblica objeto de vrios debates,
no havendo consenso sobre algumas definies. Por exemplo, embora a poltica seja empregada
"para indicar atividade ou conjunto de atividades que tm de algum modo, como termo de
referncia, a polis, isto , o Estado" (BOBBIO, 2000, p. 160 apud DIAS, 2012, p. 2), possvel
considerar o conjunto da sociedade civil como potencial ator desse campo, j que dele "participam
tanto organizaes pblicas no estatais de advocacia poltica e de prestao de servios, e
movimentos sociais quanto empresas e indivduos interessados nos problemas pblicos". Assim,
prxima abordagem multicntrica de Secchi (2010, p.2), assume-se neste caso que a atividade
poltica e a influncia sobre as polticas pblicas no so exclusividade da esfera do Estado, na
medida em que a percepo sobre a questo das drogas enquanto "problema pblico" est presente
no discurso e na prtica de diversos atores sociais.
1

Nesse sentido, Reinaldo Dias, estudioso das polticas pblicas, levanta perguntas essenciais
para conduzir os argumentos deste texto: "[...] quem so os atores envolvidos na produo das
polticas pblicas? Quem tem poder para tomar decises pblicas?" (DIAS, 2012, p.16). Indagar a
questo das polticas pblicas dessa maneira nos abre possibilidade de trat-las como so em
comparao com o que elas se propem a ser. Alm disso, podemos compreender, a partir da, a
poltica pblica como campo de atividades constitudas historicamente e orientadas por interesses
polticos e econmicos, por discursos em disputa pela "nomeao legtima" do "problema", por
relaes de poder entre grupos e classes que se reproduzem no seio da sociedade.
Se "uma poltica pblica uma orientao atividade ou passividade de algum" e se ela
"possui dois elementos fundamentais: intencionalidade pblica e resposta a um problema pblico"
no sentido de que ela " o tratamento ou a resoluo de um problema entendido como coletivamente
relevante" (SECCHI, 2010, p.2), fundamental reconhecer quem so os atores da poltica e, na
mesma medida, qual a percepo construda por eles sobre o "problema" em questo. Tambm
preciso destacar os objetivos polticos da poltica pblica como uma atividade que busca "sanar os
conflitos e estabilizar a sociedade pela ao da autoridade" em um "processo de construo de uma
ordem" (DIAS, 2012, p. 3), noes prximas a de controle social, enquanto produto dos
mecanismos de regulao e manuteno da sociedade. A noo de que, idealmente, polticas
pblicas so meios de produo de controle social nos coloca o problema de identificar o que se
percebe como a "ordem social" e os efeitos que o controle social gera para os atores sociais.
Histrico da poltica de drogas: laissez-faire e proibicionismo
A definio de "droga", segundo Henrique Carneiro, atravessada por mudanas histricas
acompanhando as legislaes e regulamentaes sobre a matria. No mundo moderno, a feio da
atual poltica de drogas tem razes no colonialismo emergente a partir do sculo XVI, em que certas
drogas em voga acar, caf, tabaco, lcool, pio, chocolate, ch e outras "especiarias"
constituram peas fundamentais do nascente sistema mercantilista de acumulao primitiva do
capital (CARNEIRO e VENANCIO, 2005, p. 17). Essas mercadorias eram extremamente lucrativas
para seus comerciantes e, ao mesmo tempo, eram artigos de luxo e prestgio para as camadas sociais
abastadas da Europa. At o sculo XX, os Estados colonialistas empreenderam, juntamente com as
companhias comerciais, um poderoso modelo liberal de produo e gesto das drogas,
impulsionando e consolidando uma economia das drogas deveras estratgica.
Paralelamente ao surgimento de um mercado global de drogas, as instituies coloniais o
Estado, a Igreja, a Cincia por meio da dominao do discurso e da fora, ensaiaram reprimir usos
de certas drogas nativas das colnias especialmente as alucingenas que eram desinteressantes
2

ou "perigosas". Assim, cogumelos, chs e ervas utilizados de forma sagrada e medicinal para
indgenas, africanos e asiticos foram perseguidas pela dominao colonial, que alm da explorao
do trabalho, da terra e das riquezas tambm se expressava enquanto dominao simblica e moral
sobre os grupos autctones (Idem).
Assim, as primeiras polticas de drogas se manifestaram em dois sentidos: certas drogas so
estimuladas, integradas, comercializadas livremente enquanto outras tm produo e uso perseguido
ou restrito. Os fatores que condicionam o interdito ou o estmulo variam nos casos especficos de
cada droga, cada lugar e cada perodo, respondendo ao de seus atores, em vista de que "as
drogas so tambm objeto de um imenso interesse poltico e econmico. Seu domnio fonte de
poder e riqueza. Sacerdotes, reis, estados, a medicina e outras instituies sempre disputaram o
monoplio do se controle e a autoridade na determinao das formas permitidas de seu uso"
(Ibidem, p.16).
A poltica sobre o pio dentre os sculos XIX e XX expressa as transformaes referidas e
testemunha o aparecimento dos paradigmas polticos de tratamento s drogas na esfera do Estado
moderno. Enquanto que em meados do XIX o Imprio Britnico levou a cabo duas guerras contra a
China para abrir seus grandes mercados para o pio, produzido na ndia e traficado pelos ingleses,
logo na virada do sculo so realizadas as primeiras conferncias internacionais com orientaes
restritivas ao pio, protagonizadas pelos EUA e seus ascendentes interesses geopolticos entre as
naes do extremo oriente. Naquele momento, o livre mercado no estava na agenda governamental
e o consenso produzido sobre a nova poltica de opiides institua os usos em duas categorias
oficiais: os legais, restritos ao uso mdico, e os ilegais, agrupando todos os demais usos, como
religiosos e recreativos. Ao passo dos foros sobre drogas das duas primeiras dcadas do sculo XX,
as naes adquam suas legislaes e mecanismos de controle s polticas restritivas do pio,
criando modelos de proibio que logo se aplicam a outras drogas. Certamente os EUA tiveram
papel de destaque nesse avano, cujo projeto de poder se realiza tanto externamente quanto
internamente, afinal, os povos a serem conquistados o sero primeiramente na ptria do
conquistador, atravs da associao direta entre negros e cocana, hispnicos e marijuana,
irlandeses e lcool, chineses e pio (RODRIGUES, 2008, p. 95).
nesse contexto que a questo das drogas, at ento majoritariamente comercial, amplia sua
dimenso como "problema", na medida em que se acirra um conflito social entre discursos e
prticas sobre drogas de grupos ou classes distintos. Nos EUA, protagonistas da proibio mundial,
as legislaes e mecanismos de controle restritivos so articulados atravs de diversos discursos de
poder: o discurso mdico-sanitarista, nico que possui a legitimidade cientfica e os recursos da
3

sade pblica, constri seu monoplio sobre o uso farmacutico das substncias ao mesmo tempo
em que combate os demais usos "perigosos" e "doentios"; o discurso moralista-racista, representado
no puritanismo e no sistema de apartheid social, que dita quais condutas morais so legtimas (e
dominantes) e criminaliza e segrega grupos minoritrios e seus usos de drogas; os industriais, que
pressionam os governos conforme as cotaes das suas mercadorias; e os policialescos, que
autorizam a expanso da represso e do controle governamental sobre as "classes perigosas".
"O despontar de associaes moralistas contra psicoativos e da vinculao entre minorias e
drogas no foi exclusividades estadunidenses, sendo localizvel em outros pases da
Amrica e da Europa (Carneiro, 1993; Escohotado, 1998; Rodrigues, 2004a). possvel
identificar o perodo em que o uso de drogas psicoativas deixa de ser considerado pelos
governos como um problema sanitrio de menor importncia para ser entendido como uma
"epidemia" e, como desdobramento quase imediato, como um 'caso de polcia': justamente
nos anos 1910 e 1920 quando o hbito de intoxicar-se deixa de ser uma exceo em meio
aos filhos da 'boa sociedade', gracejando entre prostitutas, pequenos criminosos, nas classes
trabalhadoras urbanas etc. Para o moralismo proibicionista, significava a difuso do 'Mal';
para a classe mdica e as autoridades sanitrias, o crescimento de um grave problema de
sade pblica; para os estrategistas da segurana pblica, a proliferao de criminosos. A um
s tempo, um pecado e um crime de lesa sociedade."1
Logo, a confluncia dos interesses e percepes sobre o "problema" das drogas nos diversos
pases gerou as primeiras leis de proibio, sendo o Volstead Act, a Lei Seca de 1919, a poltica
pblica inaugural e modelar para o proibicionismo.
Enquanto poltica de drogas, o proibicionismo surge com o objetivo (ou o "problema") de
no somente de acabar com uma substncia, mas toda uma variedade de prticas sociais que
envolvem usos da droga especfica. Ele pretende eliminar o mercado da droga por meio da
represso de toda a cadeia econmica, incluindo produtores, distribuidores e usurios. O princpio
do proibicionismo de que o combate oferta e demanda da droga encarece o preo e desestimula
o mercado, ocasionando sua extino gradual. Em paralelo, um combate ideolgico tambm
executado atravs dos discursos governamentais, educacionais e miditicos, para desencorajar
subjetivamente qualquer tipo de uso do psicoativo. Na maioria dos casos, a propaganda antidroga
composta de pr-noes moralistas e racistas sobre usos e usurios, sem qualquer evidncia
cientfica coerente. Em termos de polticas pblicas, o proibicionismo se efetiva no incremento do
aparelho judicial-criminal, do sistema prisional e manicomial, do aparato policial de represso e das
1

RODRIGUES, 2001, p. 95.

4

campanhas ideolgicas enquanto mecanismos estratgicos para tratamento do "problema social"

percebido: a existncia da droga e do usurio em si o problema, e um "caso de polcia". A
execuo das polticas se d mediante a seletividade do controle social, enquadrando
preferencialmente as "classes perigosas" segundo critrios de classe, raa, gerao, gnero e
geogrficos em um sistema de desigualdades e excluses histricas da estrutura social.
"A partir do instante em que determinados grupos so diretamente associados a um crime,
quaisquer que seja sua natureza, o aparato coercivo estatal volta-se contra ele sob a
justificativa de aplicar a lei. interessante repara que o 'novo crime' do trfico e consumo de
drogas foi imediatamente conectado a camadas das crescentes populaes urbanas que
representavam uma ameaa ao Estado e s classes que o controlavam: perigo de
insubmisso, de greve, de higiene, de ataques pessoa e propriedade. Na Europa, Estados
Unidos ou Brasil, essa massa amedrontadora era conformada por negros, imigrantes e
migrantes rurais, socialistas, anarquistas, ladres, prostitutas, operrios, mulheres, homens e
crianas de 'hbitos exticos e no civilizados'; eram eles a anttese do progresso e das
maravilhas do mundo moderno."2
Em 1930, quando a proibio do lcool caiu nos EUA, dois efeitos da poltica repressiva j
estavam claros: o primeiro a larga expanso dos instrumentos estatais de represso e controle; o
segundo , em vez da neutralizao da economia da droga, o fortalecimento de um mercado ilegal
para clientes ilegais, ramo de atividade extremamente lucrativo em vista do risco e da
desregulamentao (e omisso) do Estado, uma verdadeira mquina de gerar criminalizao,
criminalidade e violncia eis o narcotrfico e sua gama de cartis, mfias e gestores da droga
galgando poder, inclusive entre esferas polticas e agentes estatais.
Apesar de explicitamente produzir efeitos contrrios aos seus objetivos nessa experincia, a
poltica de drogas proibicionista continuou e se expandiu para um rol cada vez maior de drogas nos
EUA e na maioria dos pases, impulsionada pelos foros internacionais da Liga das Naes e, no psguerra, da ONU. O proibicionismo se consagrou definitivamente como poltica padro global no
tratamento aos psicoativos ilcitos nas dcadas de 60, 70 e 80, tornando-se hegemnico at os dias
atuais, em um processo que tem como episdios marcantes a Conveno nica da ONU sobre
Drogas, de 1961, e a declarao da "guerra s drogas" pelo presidente estadunidense Richard
Nixon, em 1972. No compasso do avano da geopoltica do "problema das drogas" como questo
de "segurana nacional" e interveno militar, a economia da droga e os efeitos nefastos e
manifestos do paradigma repressivo tambm se mundializaram (RODRIGUES, 2008, p. 99).
2

Ibidem, p.96.
5

Nos ltimos anos, algumas polticas de drogas tornaram-se exceo hegemonia

proibicionista, na medida em que uma crtica ao modelo vigente e abordagens inovadoras foram
elaboradas por outros atores sociais na questo dos psicoativos. Esses atores, principalmente
usurios de classes mdias, empresrios, operadores do Estado, profissionais da sade e
pesquisadores, so proponentes de polticas pblicas alternativas guerra, represso e ao
confinamento, baseadas na regulao dos usos, na preveno e na educao para as drogas. Os
programas de "reduo de danos", as iniciativas de descriminalizao do usurio e os movimentos
polticos e culturais em defesa dos psicoativos e seus usos (como a "cultura canbica") so
expoentes de novas formas de tratamento s drogas, presentes em menor ou maior medida em
pases como Holanda, EUA, Espanha e Uruguai. Entretanto, em termos efetivos de polticas
pblicas, essas abordagens fundadas nos direitos civis, na sade pblica e na busca do "bemestar" operam nas mesmas condies de seletividade (para grupos e classes de maior poder) e
ainda no se comparam com o estatuto consolidado da poltica proibicionista.
Poltica de drogas e controle social
Ora, como se explica a permanncia e ampliao de uma poltica fracassada? Seria possvel
falar em fracasso do proibicionismo se se supe que seu objetivo a resoluo de um conflito para
assegurar a integrao e o bem-estar social o controle social, como entendido na tradio
sociolgica (BOD DE MORAES e KULAITIS, 2013, p.2). Porm, o "problema" de fundo
elaborado pelas polticas proibicionistas insolucionvel: quanto mais distante da soluo, mais se
argumenta para intensificar o tratamento repressivo e policialesco. Dessa maneira, as polticas
pblicas, longe de "sanar" o conflito, reproduzem indefinidamente um "problema" que escamoteia a
percepo e a resoluo de conflitos sociais baseados em estruturas e relaes de poder desiguais.
poltica de drogas no interessa integrar, mas segregar e dominar seletivamente; ela, assim,
conforma-se como "uma estratgia plena de potencialidades em termos de controle social e
criminalizao de parcelas da populao que j deveriam ser (e eram) controladas pelo 'bem
comum' e em nome 'da paz civil'" (RODRIGUES, 2008, p. 94).
possvel, assim, questionar a caracterizao do proibicionismo como vis de poltica
pblica, pelo menos nos modelos tradicionais? Realmente, se mostra menos rentvel a sua leitura
conforme a tipologia sociolgica corrente3 do que compreender a poltica e as polticas pblicas
proibicionistas de drogas enquanto diretrizes e mecanismos de regulao social produtores de
"controle social perverso" (BOD DE MORAES e KULAITIS, 2013, p. 4), em oposio a um
controle social de "bem-estar"; um tipo de controle "sobre o social", que opera de modo a
3

Ver os tipos de poltica pblica em SECCHI, 2010.

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(re)produzir a policializao dos conflitos e das polticas pblicas, a criminalizao da

marginalidade e da pobreza, a segregao social, a cultura e a ordem do medo, da insegurana e da
irracionalidade, e a dominao de classe. A perversidade da guerra s drogas pode ser assim
entendida luz da queda do Estado de bem-estar social e da ascenso de um Estado penal no
tratamento dos conflitos sociais (WACQUANT, 2001a apud RODRIGUES, 2008, p. 101), enquanto
dimenses coexistentes da instituio poltica ou como "as duas mos do Estado", a esquerda que
protege e a direita que reprime (BOURDIEU 2001 e 2003 apud BOD DE MORAES e
KULAITIS, 2013, p. 5).
Entramos no sculo XXI com a marca pesada da mo direita na questo das drogas, embora
a hegemonia do paradigma proibicionista j tenha se mostrado questionvel.

Referncias
DIAS, Reinaldo. Polticas pblicas: princpios, propsitos e processos. So Paulo: Altas,
2012.
SECCHI, Leonardo. Polticas pblicas: conceitos, esquemas de anlise, casos prticos.
So Paulo: Cengage Learning, 2010.
CARNEIRO, Henrique. Transformaes do significado da palavras droga: das especiarias
coloniais ao proibicionismo contemporneo, In: CARNEIRO, H. e VENNCIO, R. P. (orgs.)
lcool e drogas na histria do Brasil. Belo Horizonte: PUCMinas, 2005.
RODRIGUES, Thiago. Trfico, Guerra, Proibio, In: CARNEIRO, H. [et al.] (orgs.)
Drogas e cultura: novas perspectivas. Salvador: EDUFBA, 2008.
BOD DE MORAES, Pedro Rodolfo e BERLATTO, Fbia. Controle social (verbete), In:
Dicionrio de Sociologia. Porto Alegre: Global Ed., 2013

BOD DE MORAES, P. R. e KULAITIS, Letcia Moutinho. Controle social perverso e a

policializao das polticas pblicas: o caso da Segurana com Cidadania. Encontro Internacional
Participao, Democracia e Polticas Pblicas: aproximando agendas e agentes. Araraquara: UNESP,
2013.