Proyecto: Fortalecimiento de capacidades estatales para la prevencin

y resolucin de conflictos socio-ambientales en el Per CIES ACDI

Estudio: Diagnstico y propuesta de mejora del sistema nacional y

regional de gestin de conflictos socio-ambientales
DIAGNSTICO REGIONAL DEL SISTEMA REGIONAL DE GESTIN DE
CONFLICTOS SOCIO-AMBIENTALES REGIN CUSCO

Focus group con mujeres de comunidades afectadas por la actividad minera

Espinar, 9 de Noviembre de 2010

Equipo investigador CIES:

Giselle Huaman Olivo, Sandro Macassi Lavander,
Telmo Rojas Alcalde, Julio Alegra Galarreta
Cusco, 13 Febrero de 2011

CONTENIDO
1. Introduccin
2. Hallazgos de los casos estudiados segn hiptesis
3. Sistema Regional de gestin de conflictos socio-ambientales
4. Conclusiones

Bibliografa citada
Anexos:
Relacin de personas participantes en el recojo de Informacin Primaria - Regin Cusco
Conflicto entre la Empresa Minera Xstrata Tintaya y las Comunidades y Poblacin de su
Entorno, Provincia de Espinar
Conflicto entre la Empresa Minera Anabi y las Comunidades del Distrito de Quiota,
Provincia de Chumbivilcas
Conflicto entre la Empresa Minera Norsemont y las Comunidades de Chilloroya y
Uchucarco, Distritos de Livitaca y Chamaca, Provincia de Chumbivilcas
Problemtica de los Conflictos Socio-Ambientales entre las Empresas Mineras y las
Comunidades de su Entorno en la Regin Cusco

1. INTRODUCCIN
En una reciente presentacin de la Direccin Regional de Energa y Minas del Cusco1, se
resaltaba el gran potencial minero que la regin Cusco cuenta, el mismo que deber
fortalecerse a efectos de dinamizar no solo la economa de la regin sino el desarrollo
sostenible de las localidades involucradas. Asimismo, se recalc que los aportes
provenientes de la minera al presupuesto regional se incrementaron 115% entre los aos
2006 y 2009, de 72.6 a 115.9 millones de Soles. La clara apuesta de los ltimos gobiernos
nacionales por la minera, transmitida al Sector correspondiente, se patentiza en esta
afirmacin: La minera es la nica posibilidad que tienen las comunidades postradas,
olvidadas y pobres, para salir de su pobreza extrema2. Sin embargo, por otro lado, la
sistematizacin de los reportes de la Defensora del Pueblo3, correspondiente al perodo
entre Diciembre de 1996 y Junio de 2010, revela que ocurri un incremento vertiginoso de
la incidencia de conflictos socio-ambientales en la regin Cusco, de 2 a 17 casos, la mayor
parte de los cuales involucran al sector minero. Qu est sucediendo?
Han transcurrido casi veinte aos desde que el gobierno de Alberto Fujimori inici una
poltica macro-econmica de promocin de la actividad econmica extractiva a travs de
la inversin privada en minera. Eso llev a muchos inversionistas a los territorios de las
comunidades campesinas, para explorar el subsuelo con el objetivo de extraer su riqueza
de minerales.
Si la explotacin minera dinamiza la economa regional y promueve el desarrollo
sostenible de las localidades involucradas, porqu se ha producido tantos enfrentamientos
y desencuentros entre las empresas promotoras y las comunidades campesinas? No
debieran estar stas esperando ansiosas que finalmente llegue la oportunidad histrica
para salir de su pobreza y marginacin? Por qu los campesinos se resisten a
progresar?
En este contexto se ubica la presente investigacin, que tiene como objetivo proporcionar
a las entidades competentes del Estado los insumos que le permitan mejorar su sistema de
gestin de conflictos socio-ambientales en el mbito de la actividad minera.
La hiptesis central que pareca subyacer en los trminos de referencia del presente
estudio es que las debilidades en las capacidades estatales para la prevencin y resolucin
de conflictos socio-ambientales, han generado los conflictos. Esto es cierto, pero este
diagnstico revela que el problema va ms all: El problema central est en el inapropiado
diseo e implementacin del marco legal y polticas pblicas para la promocin de la
inversin privada en minera; lo cual ha creado condiciones proclives para una situacin
de conflictividad en los territorios donde se encuentra el mineral, ocupado por
comunidades campesinas.
Ms all an, escarbando ms hondo, hacia los problemas de fondo, se llega al accionar
desarticulado de la gestin pblica que induce a induce al actor institucional a actuar por
compartimentos estancos, a la asfixiante organizacin centralista del Estado peruano que
1

Presentacin realizada en una reunin del Grupo Cusco el 18 de Noviembre de 2010. Esta
organizacin congrega a diferentes compaas mineras que estn trabajando en la regin Cusco. Cuenta
como miembros Norsemont, Minera Quechua, Hochschild, Panoro, Aceros Arequipa y Vale (Xstrata no
est afiliada). El autor de este informe particip invitado a esta reunin.
2
Ing. Mauro Valdivia Jordn, Responsable de Minera y Medio Ambiente de la Direccin Regional de
Energa y Minas DREM Cusco. En entrevista realizada el 30 de Noviembre de 2010.
3
PNUMA (2010).

bloquea los esfuerzos de desarrollo de abajo hacia arriba, a la sombra sempiterna de la

corrupcin no solo del funcionario pblico sino tambin de los actores privados, y, a la
ignorancia y/o negacin de los tomadores de decisin desde el nivel central, con respecto
a los problemas y propuestas, derechos y aspiraciones de los ancestrales pobladores de las
tierras andinas (y amaznicas). Por lo tanto, pretendiendo contribuir a desenredar y
explicar esta problemtica, se ha realizado un anlisis sistmico de los elementos interrelacionados por causa-efecto y crculos viciosos, de la problemtica detrs de los
conflictos socio-ambientales en la minera.
El anlisis y conclusiones del presente estudio se originan en tres estudios de caso de
conflictos seleccionados: i) entre la empresa minera Xstrata Tintaya y las comunidades y
poblacin de su entorno provincia de Espinar; ii) entre la empresa minera Anabi y las
comunidades del distrito de Quiota, provincia de Chumbivilcas; iii) entre la empresa
minera Norsemont y las comunidades de Chilloroya y Uchucarco, distritos de Livitaca y
Chamaca, provincia de Chumbivilcas. En la seccin Anexos se presenta de manera
individualizada una descripcin y anlisis de cada uno de estos casos.
El trabajo descans en dos pilares. El primero fue la revisin de literatura sobre estudios
de investigacin e informes de las instituciones que estn dedicadas a la temtica. Es el
segundo pilar el fundamental, puesto que da respaldo y contundencia a los resultados de
la presente investigacin: el recojo de las percepciones y racionalidad de principales
actores involucrados en los conflictos. En total participaron 64 personas de diversa
procedencia y distinta ptica de mirar el conflicto y sus causas4.
Frente al colosal desafo que el diagnstico plantea, luego, en una segunda parte del
estudio, seguramente se plantearn dos grandes cursos de accin: en el corto plazo crear,
implementar y fortalecer el sistema estatal de gestin de conflictos socio-ambientales.
Pero en paralelo y con un mayor horizonte de tiempo pero a iniciarse ya, desarrollar un
conjunto de medidas estructurales para impulsar el proceso de descentralizacin del
Estado, mejorar las condiciones de gobernabilidad, controlar la corrupcin con toleranciacero, y desarrollar un modelo de desarrollo humano y sostenible que realmente privilegie
el bienestar de la persona humana, empezando por el ms vulnerable.
El equipo consultor desea agradecer la colaboracin brindada por las instituciones,
organizaciones y personas que participaron y aportaron en la realizacin del trabajo de
recoleccin de informacin secundaria del presente estudio. Asimismo, el apoyo prestado
por las instituciones, empresas y personas para la realizacin de las actividades de campo.
Gracias a ellos, el estudio pudo al menos pretender lograr los resultados esperados.

La relacin de las mismas se puede apreciar en el Anexo: Relacin de personas participantes en el

recojo de Informacin Primaria - Regin Cusco.

2. HALLAZGOS DE LOS CASOS ESTUDIADOS SEGN HIPTESIS

Hiptesis 1: El desarrollo de crisis y conflictos alrededor de la minera formal
tuvieron una influencia de arrastre en la generacin de un sistema de gestin de
conflictos.
La previa consideracin a plantear en relacin a esta primera hiptesis es en s sobre la
existencia y conformacin del supuesto sistema de gestin de conflictos. En la seccin 3.1
se argumenta que en la regin Cusco no existe un sistema regional de gestin de conflictos
socio-ambientales mineros, al menos no bajo los trminos conceptuales que se proponen y
consideran en el presente estudio.
En coherencia con lo sustentado, en vez de funcionar un sistema regional, lo que se ha
dado en la regin Cusco, en relacin a los conflictos socio-ambientales en minera, son
intervenciones estatales dispersas a cargo de diversos actores institucionales que actan
de manera desarticulada entre ellos, y de modo no orgnico. Actores cuyo accionar no est
entroncado en un marco legal coherente, sin tener una autoridad clara que establezca
objetivos, estrategias, roles, procedimientos. Por lo tanto, son intervenciones que no se
enmarcan dentro de un sistema establecido.
Entonces, puede afirmarse que el desarrollo de la minera formal en la regin Cusco -por
medio de proyectos mineros en exploracin y explotacin- no ha tenido el efecto o
influencia de arrastre para generar ni desarrollar un sistema regional de gestin de
conflictos, sino para provocar el surgimiento y crecimiento de conflictos socioambientales. Luego, en respuesta a los conflictos surgidos, la intervencin de los
organismos del Estado, en el modo y estilo que en el presente estudio se revela.
La vinculacin leyes y polticas estatales - proyectos extractivos - conflictos socioambientales, ha sido estudiada en la regin. La implementacin de proyectos mineros en la
zona andina del Cusco (en sus diversas etapas y niveles) ha generado conflictos socioambientales, o una situacin de conflictividad en sus zonas de influencia. A esta conclusin
llega PNUMA (2010) con respecto a la provincia de Chumbivilcas. El crecimiento de las
concesiones mineras ha sido vertiginoso en esta provincia, de 46% del territorio, en 1996,
al 78%, en Junio de 2010. En las concesiones mineras usualmente se realizaron
actividades de cateo y exploracin, sin previo dilogo y relacionamiento adecuado con la
comunidad, incluso de acuerdo de servidumbre. Asimismo, estas actividades generan
preocupacin en las comunidades campesinas por la contaminacin y degradacin de
recursos naturales. Por otro lado, la actividad de las empresas mineras desagrada a un
sector de los pobladores locales que se ven despojados de sus recursos minerales. Todo
esto ha generado una reaccin de oposicin de las comunidades campesina y un impulso a
la prctica de la minera informal5. Un indicador relevante de esta situacin lo emite la
Defensora del Pueblo, que para el mismo perodo da cuenta de un incremento vertiginoso
de la incidencia de conflictos socio-ambientales en la regin Cusco, de 2 a 17 casos.
El efecto generador de conflictos que tiene la actividad empresarial extractiva al
intervenir en zonas rurales de la regin, cuyos territorios son en su mayor parte
5

El surgimiento y expansin de la minera informal tambin se debe a otros factores, como lo son: el
incremento de los precios internacionales de los minerales; la pobreza estructural de las familias
campesinas y la carencia de poltica estatal que fomente y regule la minera artesanal e informal. Estos
problemas se grafican en el Anexo: Problemtica de los Conflictos Socio-Ambientales entre las
Empresas Mineras y las Comunidades de su Entorno en la Regin Cusco.

comunales, ha sido una conclusin a la que arrib Alegra et al (2010), al estudiar los
conflictos en torno al recurso hdrico en la regin Cusco: Los conflictos ms relevantes
son aquellos donde hay intervencin del sector empresarial, especialmente del hidroenergtico o minero. Ello fundamentalmente porque son los grupos empresariales que,
amparados en las normas y polticas nacionales y regionales, acceden con facilidad a los
derechos de agua despojando de este recurso a las comunidades campesinas. Estos
conflictos generan desencuentros y desarticulacin entre comuneros, fragmentando el
sistema de gestin comunal de los recursos naturales.
Debe aclararse que el factor y actor fundamental que est detrs en el anlisis de
causalidad de los conflictos mineros, la madre del cordero de los conflictos, es la accin o inaccin- del Estado, desde mucho antes de la intervencin la empresa. En efecto, los
conflictos socio-ambientales vinculados a la actividad minera se han generado en funcin a
una problemtica compleja, que ha identificado y pretendido graficar en su relacin causaefecto, a partir de los elementos que la componen, presentada en un anexo al presente
documento6. All se puede apreciar la alta cuota de responsabilidad que tiene el Estado y
sus administradores en su conjunto, en la generacin de la problemtica. Luego, los tres
casos estudiados muestran claramente que la intervencin del Estado ante los conflictos
socio-ambientales, llega solo cuando stos han llegado a un nivel de escalamiento y crisis,
en donde su tratamiento es difcil y pueden provocar otros efectos negativos. Sobre esto, el
caso ms pattico es el de Tintaya, puesto que la intervencin de la Comisin de Alto
Nivel del gobierno central lleg (Junio de 2005) luego que l conflicto entr en crisis y se
haba producido hechos violentos y de sangre por varios das.
No debe obviarse la arista clave del problema de la inaccin o accin inapropiada del
Estado. Aquella que se genera incluso anterior a la intervencin minera. Es el
incumplimiento de los roles fundamentales del Estado: garante de los derechos
ciudadanos, humanos y ambientales, provisor de servicios bsicos, promotor del
desarrollo, administrados de justicia (PNUD, 2010). El incumplimiento de estos roles
incluso se sigue dando en las zonas mineras en donde la actividad minera ha generado
ingresos al Estado (va canon, regalas).
Por lo tanto: el desarrollo minera empresarial no ha sido acompaado del desarrollo de
un sistema de gestin de conflictos, ni ha inducido que ste surja. Los proyectos o
iniciativas mineras empresariales en franco crecimiento, alentadas por el Estado, han
provocado conflictos con las comunidades campesinas de su entorno. Luego, una vez que
los conflictos se han agravado, llega la intervencin de entidades del Estado en forma no
ptima, es decir, tarda, desarticulada, superficial, centralista, parcializada, ineficiente e
ineficaz.
Hiptesis 2: La institucionalidad y la normatividad y herramientas tericas y
metodolgicas- existentes para la gestin del conflicto tiene poca claridad y
limitaciones en la perspectiva de los roles, capacidades y potencial para la gestin de
conflictos.
Esta hiptesis ha sido demostrada en todos sus extremos, y en total coherencia con los
hallazgos respecto a la hiptesis 1. Para esto, basta una revisin del desempeo de los
principales actores que integran dicha institucionalidad.
El Ministerio de Energa y Minas MEM es la entidad estatal que est para dar
cumplimiento al marco legal y polticas pblicas sectoriales con el objeto de promover la
inversin privada. Sin embargo, esta normatividad y polticas: i) no promueven una
6

Anexo: Problemtica de los Conflictos Socio-Ambientales entre las Empresas Mineras y las
Comunidades de su Entorno en la Regin Cusco

efectiva participacin de la poblacin local; los procedimientos socializacin y legitimacin

de los EIA son un ejemplo de esto; ii) no es eficaz ante los efectos negativos o
externalidades que puede generar un proyecto minero en una zona altoandina en
situacin de pobreza estructural; factor de ello es la dbil capacidad de accin de los entes
fiscalizadores y de monitoreo de las entidades estatales; iii) lo que es ms grave: no
advierte ni reconoce que est consintiendo acaso propiciando- que se genere una fuerte
asimetra de poder en las relaciones con las comunidades y la institucionalidad local; la
declaraciones de los voceros regionales del Sector lo demuestra.
Al nivel regional, la Direccin de Energa y Minas - DREM Cusco tiene limitada capacidad
instalada y escasos recursos, para poder cumplir con sus roles y funciones. Esta situacin
los ata de manos. Pero no menos preocupante en relacin a su accionar es la
contraproducente figura de juez y parte al intervenir en los conflictos, dado que es el
brazo operativo regional del MEM, con el encargo de cumplir funciones y normas
sectoriales y el objetivo de promover la inversin privada en minera.
El Ministerio del Ambiente MINAM apela a su juventud para no tener aun una accin de
liderazgo, contundente y eficaz en materia de conflictos. Reduce su accionar a un rol
normativo en el nivel central. Supone que en la regin acta a travs de la Gerencia
Regional de Recursos Naturales y Medio Ambiente y en el nivel local a travs de la
Municipalidad. Pero este supuesto no se cumple. Supone tambin que rol monitor y
fiscalizador lo debe cumplir con autonoma y fuerza el rgano de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental - OEFA, pero ste aun ni siquiera inicia funciones en la regin.
El Gobierno Regional ha sido pasado por alto en la asignacin de roles y funciones para la
gestin de conflictos socio-ambientales. No tiene normas claras que le otorguen roles y
funciones especficos. Por otro lado, parece ser que sus cabezas y tomadores de decisin
estn ms abocados e interesados en otros objetivos institucionales y/o de gestin. Por
otro lado, proyecta una imagen de institucin burocrtica y politizada, lo cual es un factor
negativo para contar con la legitimidad concedida por la poblacin y las organizaciones de
la sociedad civil.
La normatividad tampoco da un rol especfico en acciones preventivas a los conflictos a las
municipalidades, a pesar de ser el nivel de gobierno ms cercano a la poblacin. Pero al
margen de ello, las municipalidades estn sumidas en una situacin de debilidad y
precariedad institucional; situacin que es ms pattica en el caso de las municipalidades
distritales. No sorprende esta situacin, dado que es reflejo del centralismo en la
organizacin y funcionamiento del Estado republicano, problema estructural que se
arrastra en el pas. No tienen personal tcnico idneo que pueda acompaar, asesorar,
informar, capacitar a las comunidades en materia de minera. Sus capacidades en materia
de planificacin y ordenamiento territorial son nfimas. Sus recursos presupuestales se
sesgan hacia proyectos de infraestructura.
No hay espacios ni plataformas que funcionen al nivel local, en donde las organizaciones
de la sociedad civil puedan participar, aportando en la deliberacin de cuestiones y
problemas de inters pblico, intervenir en el monitorio ambiental participativo, apoyar el
tratamiento de los conflictos mediante mtodos alternativos.
Las comunidades campesinas alto andinas simplemente desconocen el marco legal en
minera y ambiental. Sufren en carne propia las deficiencias de un Estado que no solo
incumple de brindarles condiciones bsicas de bienestar, sino que adems no provee la
normatividad y polticas pblicas en materia de participacin ciudadana, en prevencin y
manejo constructivo de conflictos socio-ambientales. Y lo que es grave: la intervencin,
accin e inaccin del Estado en materia de promocin de la inversin privada no hace sino
agravar la asimetra de poder pre-existente entre actores exgenos y la comunidad

campesina, en perjuicio a esta ltima. En suma, es en el seno de la familia campesina

donde al final impactan las consecuencias y el perjuicio de la intervencin y la inaccin de
la institucionalidad y normatividad estatal. Sufren adems de la incompetencia de
autoridades locales y la inconducta de sus propios dirigentes.
Los testimonios recogidos en campo brindan innumerables evidencias de esto. A modo de
ejemplo, puede mencionarse el drama que viven las familias campesinas que han sido
desplazadas por la empresa Tintaya, reducidos hoy a un condicin de asalariados urbanos
y rurales; la incapacidad del Estado para evitar que grupos de poder al interior de las
comunidades del rea de influencia de Norsemont, lucren y acaparen poder con la minera
informal; y, la frustracin de los comuneros del entorno de Anabi de verse indefensos ante
una empresa que primero compr sus tierras aurferas a precio irrisorio, y hoy compra
voluntades de sus propios dirigentes.
Cabe finalmente sealar que entre Diciembre de 2008 a Diciembre de 2010, por un
perodo de dos aos, se ejecut en Cusco el Proyecto PrevCon7. Fue un proyecto de la
Presidencia del Consejo de Ministros PCM como parte del Programa de Modernizacin y
Descentralizacin de la Gestin del Estado. Las acciones en Cusco estuvieron orientadas a
capacitar a autoridades y funcionarios de algunas municipalidades y sectores pblicos
para una gestin preventiva de conflictos.
Lamentablemente PrevCon tuvo estuvo limitado, por un lado, por los insuficientes
recursos que disponan, as como por la falta de inters en el tema de parte de los
gobiernos locales y de las mismas entidades pblicas regionales. As, sus limitaciones no le
permitieron invitar a la Municipalidad de Chumbivilcas a sus programas de capacitacin, a
pesar que era una necesidad evidente. Como ejemplo del bajo inters de las instituciones
en el tema est la desercin de los asistentes de parte de la Direccin Regional Agraria,
quienes no concluyeron los mdulos de capacitacin. En suma, los esfuerzos desplegados
con la mayor voluntad por las dos personas que componan el equipo PrevCon Cusco
fueron largamente insuficientes en medio de una problemtica que lo desbord por su
complejidad y magnitud, por lo que probablemente su accin no tuvo incidencia
significativa en la regin.
Hiptesis 3: El sistema de gestin de conflictos no est incorporando el potencial
humano e institucional con el que cuenta las muchas instituciones existentes para la
gestin de los conflictos.
Implementar un sistema de gestin de conflictos con enfoque preventivo y participativo
implica necesariamente desarrollarlo y fortalecerlo desde el nivel local, en donde
actualmente est casi todo por construir. Efectivamente hay todo un potencial
institucional y humano que se puede y debe aprovechar. Desaprovechar este potencial, no
significa contar con un elemento nulo o neutro que no suma ni aporta nada a la resolucin

Programa para el Apoyo para una Cultura de Paz y el Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para
la Prevencin y el Manejo Constructivo de los Conflictos PrevCon. De acuerdo a sus postulados, este
proyecto est dirigido a consolidar la gobernabilidad democrtica y la estabilidad social, impulsando el
fortalecimiento de capacidades en personas e instituciones para la prevencin de conflictos sociales en
los tres niveles de gobierno: nacional, regional y local. En Cusco PrevCon tena un Coordinador Regional
que operaba dentro de la Subgerencia de Acondicionamiento Territorial, de la Gerencia Regional de
Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional Cusco, pero que
reportaba a Lima. La informacin consignada fue brindada por el Coordinador PrevCon Cusco, Lic.
Florentino Champi Ccasa.

del conflicto, sino que ms grave an- implica tener un elemento negativo o contrario a la
transformacin del conflicto socio-ambiental en el sector minero.
Sigue un breve anlisis sobre el potencial desaprovechado en actores llamados a participar
en un sistema de gestin de conflictos, desde el nivel local.
Primero hay que entender el porqu de la actuacin de la comunidad en el marco de un
conflicto. Las comunidades se oponen al proyecto minero porque se sienten agredidas,
despojadas, marginadas, ignoradas, amenazadas. Frente a ello, las medidas de lucha son
hoy su nica arma de defensa. Los tres casos estudiados y la literatura disponible brindan
abundante sustento que explican y justifican las percepciones y acciones de los
campesinos. Este marco de situacin de ningn modo puede agilizar ni optimizar procesos
de prevencin de conflictos.
Segundo, los comuneros y las comunidades piensan y actan en respuesta lgica a lo que
conocen y saben. Tienen un desconocimiento y desinformacin general, sobre: el marco
legal minero y ambiental, sus derechos civiles y humanos, otorgamiento de concesiones
mineras, el proyecto minero: las implicancias que tiene y los beneficios econmicos y
costos sociales para la comunidad. El desconocimiento y la desinformacin generan
temores y suposiciones negativas, susceptibilidad a la manipulacin, percepciones
negativas que no hacen sino lactar a un futuro conflicto.
Tercero, la carencia de espacios y procedimientos de participacin y negociacin, en
donde las comunidades y la empresa se sienten, es otra carencia. No solo sentarse recin
para negociar la solucin al conflicto, o la salida a la crisis, sino mucho antes- tener la
mesa en donde se sienten a conversar sobre los beneficios y costos del proyecto minero.
Esta mesa represente el plano horizontal en la que las comunidades y la empresa dialogan.
Este es el empoderamiento que se necesita promover en las comunidades campesinas que
posibilitar la reduccin definitiva de las asimetras de poder que subyacen en las races
de todo conflicto socio-ambiental. Muy relacionado con esto, son las instancias de
vigilancia social y monitoreo participativo para velar por la conservacin del ambiente y
de los recursos naturales, que deben funcionar del modo ms transparente a nivel local.
Entonces, bajo este enfoque preventivo de gestin de conflictos, en el marco de un futuro
sistema de gestin de conflictos, tendrn en primer trmino un tremendo potencial las
instituciones del Estado responsables de elaborar y aprobar el marco legal y las polticas
pblicas, en materia sectorial (minera), ambiental (ordenamiento territorial, monitoreo y
fiscalizacin, evaluacin de impactos), y participacin ciudadana (procesos de consulta,
mesa de negociacin, espacios de dilogo, intervencin de terceros mediadores).
Luego, en el mismo orden de ideas, las Municipalidades distritales y provinciales tienen
tambin todo un potencial actualmente desaprovechado- para la gestin de los conflictos
socio-ambientales en el sector minero, con una funcin preventiva. En efecto, alienado con
sus competencias en el marco de la Ley Orgnica de Municipalidades, los gobiernos locales
podran con muchas ventajas desarrollar acciones de: i) difusin, capacitacin, desarrollo
de capacidades, asesoramiento, acompaamiento, entre las comunidades campesinas. ii)
propiciar e implementar procesos de planificacin participativa, para la formulacin de los
planes de desarrollo local, ordenamiento del territorio y gestin de integrada de recursos
hdricos. La actividad minera debe insertarse y armonizar con estos instrumentos de
gestin municipal. iii) liderar de manera participativa un programa de vigilancia y
monitoreo de la calidad del ambiente y de los recursos naturales. Asimismo, cuando la
magnitud y complejidad del caso lo amerite, realizar estudios especficos especializados,
para evaluar la afectacin ambiental por la actividad minera y proponer medidas de
remediacin. Estos tres aspectos de acciones requieren de un proceso de fortalecimiento
institucional municipal, en el marco de una estrategia de descentralizacin del Estado

(mandato constitucional), as como la contribucin financiera de la empresa minera, por

mandato legal y por poltica de responsabilidad social empresarial.
Las municipalidades provinciales estn llamadas a jugar un rol de mayor liderazgo y
asignacin de recursos, dada la mayor capacidad instalada y las mayores funciones y
competencias que la ley le confiere.
En esta lgica, los Organismos no Gubernamentales - ONGs, tambin estn llamado a
contribuir propositivamente. En alianza con la municipalidad y bajo el liderazgo de sta,
estn llamados a contribuir, con sus recursos humanos y materiales hacia el logro de
resultados esperados dentro de los tres aspectos arriba mencionados. Actualmente, estas
sinergias no se dan, debido a una ausencia de liderazgo de las municipalidades, y/o por la
intervencin directa de la empresa en las comunidades con planes y estrategias trazados
para sus propios objetivos e intereses.
El rol que estn cumpliendo las ONGs es el de asesores y acompaadores de los procesos,
de parte de las comunidades, para reducir la asimetra de poder que favorece a la empresa
minera. Esto se ve claramente en los casos estudiados de Tintaya y Anabi, con las ONGs
Oxfam, CooperAccin y CADEP JMA.
Otra posible contribucin vinculada a la ONG, que potencialmente puede ser de gran
ayuda, se refiere a la intervencin frente a conflictos que ya han llegado a escalar. Consiste
en buscar la intervencin de un tercero, un mediador no gubernamental que intervenga
con legitimidad y suma imparcialidad. Este puede ser internacional, como fue el caso del
Ombudsman de Australia, o nacional, como fue el caso de ProDilogo8. En ambos se tuvo
xito en trminos de lograr transformar positivamente el conflicto.
Una institucin que tambin podra contribuir a la gestin de los conflictos socioambientales es la universidad regional, pero que en la actualidad no tiene presencia ni
actuacin. El potencial que se desaprovecha es la capacidad de la universidad para realizar
estudios e investigaciones que sean esclarecedores y que brindes luces a problemas socioambientales que generan conflictos, dentro de acciones concertadas por la
institucionalidad regional y local, pero esto est lejos de producirse. Lo paradjico e
inaudito en esta situacin es disponibilidad financiera que goza la Universidad Nacional
San Antonio Abad de Cusco, que recibe anualmente las transferencias provenientes del
canon minero para la investigacin, sin que sepan sepa ni pueda aprovecharla en la
realizacin de estudios que redunden en el incremento de dichos fondos.
Hiptesis 4: Los actores y terceros en los conflictos se enfocan en los intereses y
muchas veces en las posiciones polticas- respondiendo limitadamente a algunas
necesidades bsicas humanas, y perdiendo la oportunidad de trabajar sobre las
cosmovisiones de los actores sobre todo en su relacin y en el valor que le dan al
medio ambiente- y sobre la relacin de conflictividad entre los actores.
El tratamiento a los tres casos de conflictos analizados en Cusco fue negociar y pretender
resolver el conflicto solo en base a la demanda especfica del conflictuado, es decir su
posicin e inters. Referidos a aquel conflictuado que inici la accin de confrontacin
abierta, en intento de rompe el status quo: la comunidad. Es decir, fue una respuesta
superficial que no busc indagar ni auscultar sobre la cosmovisin que responde a la
interrogante porqu es importante lo que demanda?, no menos aun sobre las necesidades
bsicas que la comunidad busca satisfacer con los puntos en demanda.

En los casos Tintaya y Norsemont respectivamente.

Es decir, las mesas de dilogo instaladas en los tres casos estudiados9 solo pretendan
limitarse a discutir alrededor de los pedidos de los campesinos, en una suerte de tira y
afloja, en donde obviamente la empresa quera dar lo menos, y la comunidad pedir lo ms.
Cual negociacin sindical para aumento de sueldos. Esto fue ms claro en el caso Anabi;
siendo el caso ms moderado el de la Mesa de Dilogo de Tintaya (frente comunal) en
donde la intervencin temporal de la Ombudsman australiana y la ONG Oxfam, en el
perodo 2002-2004, indujeron que se empuje un poco ms el caso, y se incluya algunos
estudios de investigacin.
Por qu no se quiere ir ms all? Un observador duro dira que probablemente los actores
estatales del Ejecutivo no buscan profundizar sobre la cosmovisin y necesidades bsicas
de los actores locales porque consideran que no hay necesidad de ello. Es lgico pensar
que enfoque de gestin de conflictos de carcter reactivo, que no busca llegar a la causa y
raz de los problemas, que no busca cambiar la problemtica que dio origen al conflicto, es
ms: que no tiene la voluntad de cambiar las reglas del juego que indujeron o
provocaron el conflicto, no necesita ahondar el anlisis; podra ser incluso inconveniente.
La tremenda asimetra de poder entre las dos partes conflictuadas hace innecesaria la
indagacin sobre la cosmovisin andina y el anlisis de las necesidades insatisfechas. Esta
asimetra no es espontnea, ha sido construida en base a las reglas del juego que el Estado
estableci para promover el desarrollo de la minera en la regin andina. Pareciera que la
lgica estatal fuera construir el castillo de la relacin asimtrica que garantice una
solucin inmediata al conato de conflicto; una relacin asimtrica que funja como un
disuasivo, que prevenga que el conflicto potencial se active. Pero, lamentablemente, tarde
o temprano, el dique se rompe, el conflicto estalla y desborda, generndose una situacin
donde todos pierden: Estado, comunidad y empresa, el pas entero.
Alternativamente, un enfoque preventivo y de transformacin de los conflictos, deber ir
ms all. Buscar conocer la cosmovisin y las necesidades bsicas subyacentes a los
conflictos; lo cual solo se logra mediante un dilogo intercultural. Esto dar lineamientos,
pautas, el derrotero, para crear condiciones futuras que logren atenuar la incidencia,
gravedad y tendencia de los conflictos socio-ambientales que lamentablemente se observa
hoy en da.
Hiptesis 5: Los procesos de gestin de conflictos se enfocan exclusivamente en la
obtencin de acuerdos y no en el relacionamiento, ni en el proceso entre los actores.
Buscando coherencia con la hiptesis 4, ya demostrada, un anlisis superficial de los
conflictos, solo se enfocar en la obtencin de acuerdos. Esto efectivamente se observ en
los tres conflictos estudiados. En los casos Anabi y Norsemont, solo se busc llegar a
acuerdos de corto plazo, sin perspectiva en el tiempo, lo que no posibilitar construir
condiciones estables y sostenibles para dar solucin a la problemtica detrs. Como si se
tratase de renovar una suerte de pliza de seguros contra accidentes de trabajo. Esto se
refiere a los convenios anuales de cooperacin inter-institucional empresa comunidades,
referidos en los ya mencionados anexos que describen y analizan los casos seleccionados.
El caso ms pattico en este sentido fue el de Tintaya, en su frente provincial urbano. La
Comisin de Alto Nivel instal una mesa de dilogo (Junio de 2005), la que luego de
tres aos se disolvi de facto, como si ya hubiera cumplido el cometido de enfriar el
conflicto. Entonces, en este caso ni siquiera se busc llegar a un acuerdo, al menos una
parte no lo busc, o no le interes. Por lo tanto se posterg el tema medular, cual es la
revisin del Convenio Marco. Pero la tctica de actuar reactivamente, actuando sobre el
9

Tintaya (Espinar), y Anabi y Norsemont (Chumbivilcas).

sntoma y no sobre la causa del problema, no es sostenible y puede ser socio-polticamente

contraproducente. El conflicto Tintaya -contra lo que afirma la minera- est lejos resuelto
y con ocasin del nuevo proyecto minero (Antapacay) puede reeditarse en niveles
mayores cuando se presenten las condiciones.
La estrategia estatal de gestin de conflictos mineros sesgada a un enfoque solo de
obtencin de resultados y no enfocada a atacar a los problemas detrs de los conflictos,
ha sido reconocida por el propio Sector de Energa y Minas al nivel regional. En efecto, un
representante de la Direccin Regional de Energa y Minas Cusco calific esta estrategia
como de carcter bomberil, que solo busca apagar el incendio. Una estrategia de
gestin de esta cualidad tampoco tiene la eficacia de evitar que se generen nuevos
problemas y nuevos conflictos. Un claro y preocupante ejemplo sobre esto es el tema de la
minera artesanal e informal. Entre las principales razones que han provocado el
crecimiento de la minera informal, est la errada poltica de promocin de la inversin
minera, y la negacin o desinters de no estudiar la cosmovisin y necesidades sentidas de
la comunidad de la comunidad campesina, en juego en el conflicto. Por lo tanto, la minera
informal, es la alternativa campesina de solucin. Evidentemente en el contexto actual
esta solucin traer ms problemas y ms conflictos.
Pero, hay mayores consecuencias de aplicar este enfoque en cuestin. Buscar el acuerdo
significa para la empresa minera el logro de su inters primordial en juego en el conflicto:
Minimizar o neutralizar toda accin que surja al interior de la comunidad, que se oponga
al proyecto. En el marco de las actuales reglas del juego que el Estado ha establecido o
propiciado, esto conduce a la empresa a caer en la tentacin de propiciar o aceptar una
relacin de asistencialismo y/o paternalismo con las comunidades de su entorno. Esto
obviamente es la mejor receta para bloquear el desarrollo sostenible y humano de la
localidad. Otra gran tentacin en la que incurre la empresa al actuar bajo el enfoque de
buscar el acuerdo, es la de implementar la estrategia Inducir cambios de conducta en
stakeholders comunales / locales, en base a incentivos10. Esta prctica, que parece ser
comn en las empresas mineras, no promueve el empoderamiento ni el fortalecimiento de
la comunidad, sino la divisin y el enfrentamiento al interior de la comunidad y su
debilitamiento, as como a acentuar las relaciones de dependencia. Es innegable que el
lmite entre esta prctica y el acto de corrupcin es confuso, y es una puerta abierta a
generalizar una situacin que no solo es execrable, sino tambin peligrosa, puesto que
dificulta una solucin saludable y constructiva al conflicto, agravndolo eventualmente.
Hiptesis 6: Los actores institucionales pblicos tienen una limitada e insuficiente
presencia y conocimiento del conflicto a lo largo de sus etapas, lo cual dificulta una
sistemtica, continua y sostenible facilitacin de los procesos de gestin de conflictos.
La limitada e insuficiente presencia y conocimiento de parte de los actores institucionales,
a lo largo de las etapas del conflicto es una tendencia observada consistentemente en los
tres casos. Esto con ms evidencia con respecto a las instituciones del nivel central (Lima).
Los funcionarios del Ministerio de Energa y Minas han tenido una espordica
intervencin en el caso Norsemont, que ocurri despus que el conflicto con la comunidad
de Chilloroya haba hecho crisis. Y en esas pocas veces su participacin fue casi inefectiva,
debido al poco conocimiento de las caractersticas del conflicto y de la cultura e
idiosincrasia de los actores locales. Viendo esto con un criterio costo-efectivo -dada la
estrechez del recursos logsticos del Sector- hubiera sido ms conveniente priorizar y
favorecer la presencia de los funcionarios regionales de la DREM. En el caso Tintaya
vinieron los representantes del MEM luego que el conflicto hizo crisis. Luego de instalada
la Comisin de Alto Nivel, fueron luego distanciando su participacin, hasta que no
10

Ver Diagrama de la problemtica de la minera con las comunidades andinas de su entorno.

volvieron ms, dejando las comisiones que ellos instalaron a medio camino, sin acuerdos
finales11. En el cado Anabi, no llegaron funcionarios del MEM.
Por parte de la Defensora del Pueblo, la participacin in situ en el conflicto ocurri solo en
el caso Tintaya. En el caso Anabi, registraron el conflicto en su reporte mensual de
conflictos sociales, correspondiente a Agosto de 2010. Mientras que sobre el conflicto
entre Norsemont y las comunidades de su entorno, no tomaron conocimiento.
Por parte de las instituciones del nivel regional, la nica participacin ha sido de la
Direccin Regional del Gobierno Regional DREM Cusco, aunque en realidad sta ha sido
ms como representante del Ministerio de Energa y Minas -MEM, o brazo operador
regional del Sector, no como rgano tcnico del Gobierno Regional. No se conoce que
hayan participado en el caso Tintaya, porque directamente lo vio el MEM. En los casos
Norsemont y Anabi, fue delegada por el MEM para intervenir, siendo esta participacin
ubicada en la etapa de escalamiento, crisis y/o des-escalamiento del conflicto. El propio
Gobierno Regional, a travs de alguna de sus gerencias o subgerencias de lnea, no ha
intervenido en los conflictos estudiados. Solo se reporta una intervencin puntual en el
ao 2008, referente al caso Tintaya, cuando profesionales de la Gerencia Regional de
Recursos Naturales y Medio Ambiente fueron a observar al terreno unos derrames txicos,
segn denuncia canalizada por el Consejero Regional. Cabe sealar que no hubo resultado
provechoso de esta visita.
La Defensora viene realizando esfuerzos por auscultar y dar seguimiento a los conflictos,
e intervenir cuando el caso amerita. Pero su accin es insuficiente, contrastndose los
recursos institucionales limitados frente a la cantidad de la incidencia y la amplitud de su
mbito jurisdiccional. Este vaco generado es advertido y reclamado por algunos de los
actores primarios por parte de la comunidad.
En cuanto a la intervencin de los gobiernos locales, cabe primero sealar que stos no
tienen competencias para la gestin de los conflictos mineros. A pesar de ello, ha habido
un amplio espectro de formas de participacin de las municipalidades: nula, como actores
secundarios o como actores primarios; adems de ser cambiante e incluso impredecible.
En un extremo est la nula participacin de las municipalidades distritales de Livitaca y
Chamaca en el caso Norsemont en su mbito jurisdiccional. En el otro extremo ha sido la
participacin de la Municipalidad Provincial de Espinar, solo en el perodo 1999 2002,
cuando jug el rol de actor primario liderando y representando los intereses de la
poblacin de dicha provincia, frente a la empresa minera Tintaya. En el medio, tenemos
municipalidades, o mejor dicho, gestiones municipalidades que intervienen como actores
secundarios, a favor de la comunidad o a favor de la empresa. En ningn caso la
participacin de la municipalidad ha sido en la etapa aun no activa no potencial.
En resumen, la participacin de los actores institucionales ha sido efectivamente limitada
e insuficiente a lo largo de las etapas del conflicto, siendo esto ms notorio en las
instituciones del nivel central. En general, la intervencin en los casos estudiados ha
estado est concentrada en las etapa del escalamiento, crisis y/o des-escalamiento.
Adems, muchas veces estas intervenciones no han sido coordinadas entre los actores
institucionales, e incluso han estado contrapuestas, como ha sido la mayora de las veces
entre el MEM / DREM y las municipalidades. Esto abona a la tesis de que la intervencin
institucional en los conflictos socio-ambientales tiende a ser tarda, reactiva,
descoordinada y por ende, inefectiva.
11

Con estas palabras textuales se expres al respecto el Ing. Richard Rojas LLacua, Coordinador de Zona
Espinar, ONG CooperAccin, quien fue participante de la subcomisin de reformulacin del convenio
marco (entrevistado en Espinar, el 19 de Octubre de 2010).

Hiptesis 7: Los procesos de gestin de conflictos no incorporan las necesidades e

intereses de los grupos ms excluidos, y por lo tanto no inciden de manera sostenible
en sus condiciones de vida y en sus relaciones de poder al interior de las comunidades.
Para analizar esta hiptesis, primero se proponer plantear algunas consideraciones
previas y vinculadas con la hiptesis.
La poltica estatal y marco legal de promocin de la inversin privada implementada en el
pas por aproximadamente 20 aos ha generado directa e indirectamente condiciones de
asimetra de poder entre la empresa privada y las comunidades del entorno de su
intervencin. La existencia de esta asimetra no es novedad. Gil (2009) demuestra la
tremenda asimetra de poder entre la empresa minera Antamina y las comunidades de su
mbito de intervencin en Ancash y los conflictos generados por los problemas de
desplazamiento de familias y comunidades de sus tierras, tras la apertura del proyecto
minero. PNUD (2010) en un anlisis nacional sobre los conflictos socio-ambientales
vinculados al sector minero, enfatiza la importancia de implementar una estrategia de
prevencin, para la cual plantea que el Estado se proponga reducir las asimetras en la
relacin de las empresas con las poblaciones locales. Alegra et al (2010) al estudiar los
conflictos por el agua en contexto de cambio climtico en una microcuenca apurimea
intervenida por la minera, concluye que los conflictos por el agua no se encuentran tan
ligados al cambio climtico, sino, entre otros factores, a la notable asimetra de poder a
favor de los actores exgenos, indirectamente generada por el Estado, en perjuicio de los
intereses de los actores campesinos. En los tres casos estudiados estn presentes las
condiciones de asimetra de poder entre la empresa y las comunidades locales, observada
a partir de las formas de relacionamiento entre ambos actores, cada caso con sus propios
matices, detallados en los Anexos en donde ser presentan y analizan los casos.
Estas condiciones de asimetra de poder, sumadas a una ausencia del Estado en el
relacionamiento entre la empresa y comunidad y a las condiciones de pobreza estructural
de las familias de las comunidades altoandinas, conllevan lo que es lgico y esperado- a
que la empresas minera diseen e implementen una determinada estrategia de
relacionamiento con las comunidades de su entorno. El objetivo principal de sta es
anticiparse a posibles oposiciones al proyecto minero y a sus necesidades de adquisicin
de recursos de tierra y agua, reducir costos de negociacin y/o resolver conflictos de la
manera ms rpida posible, a fin de evitar mayores retrasos en la ejecucin de las
operaciones mineras, de exploracin o explotacin. Las evidencias recogidas en los tres
casos estudiados, cuyos detalles se aprecian en los anexos al presente informe, permiten
afirmar que esta estrategia de relacionamiento -que en sus aspectos visibles
paradjicamente se denomina de responsabilidad social- alimentan una relacin de
asistencialismo y paternalismo entre la empresa y las comunidades, y generan relaciones
de desconfianza, divisin interna y enfrentamientos, que no contribuyen al desarrollo
sostenible ni humano de la comunidad, ni -menos an- a mantener la cultura y el estilo de
vida desarrollada por milenios y que es una invalorable riqueza y herencia que debiera ser
considerada patrimonio de la nacin.
Esta relacin causa-efecto es analizada y presentada de manera sistmica en el Diagrama
Problemtica de los Conflictos Socio-Ambientales entre las Empresas Mineras y las
Comunidades de su Entorno en la Regin Cusco, el mismo que se presenta como Anexo al
presente informe.
Aun cuando un proyecto de responsabilidad social no tenga corte asistencialista,
excepcionalmente ser parte de planes de desarrollo estructurados. Tender ms bien a
ser una iniciativa de corto plazo, carente de una visin y perspectiva de mediano y largo
plazo. Pero esta falta no es responsabilidad de la empresa, sino del Estado, la que se

produce dado el vaco e incumplimiento del rol y funciones de liderazgo, planificacin y

rector del desarrollo, que irrenunciablemente le corresponde al Estado.
Uno de los resultados de la implementacin de dicha estrategia de relacionamiento
empresa comunidad es que la comunidad no resulta beneficiada de manera neta ni
sostenible, de la actividad minera, ni de la gestin del conflicto consecuentemente surgido.
Familias campesinas podrn ser beneficiadas en el corto plazo por pago por las tierras
adquiridas, como sucedi en la Comunidad de Alto Huarca, Espinar, en el caso Tintaya;
pero luego de gastar el atractivo dinero, aquel padre/madre de familia pasar a ser pastor
de ganado ajeno en tierras ajenas, o triciclero improvisado en Yauri, Espinar. Por otro
lado, de qu le sirve a la Comunidad de Pumallacta, Quiota, ser halagada por la empresa
Anabi con tantas donaciones de bienes, como un tractor y la construccin del hermoso
estadio deportivo, si ahora la comunidad se niega a emprender las faenas comunales en un
proyecto de agua potable, exigiendo que se les pague, alegando que ahora ellos cuentan
con el apoyo de la empresa?12 La situacin fue magistralmente resumida por una
participante del focus group realizado en la localidad de Quiota, el 12 de Noviembre de
2010: [La empresa] est dando el pescado y no enseando a pescar.
Especficamente, la estrategia de relacionamiento empresa comunidad presta la atencin
y privilegia en su respuesta a quienes tienen ms capacidad de reclamo, de ejercer presin,
ya sea individual o grupalmente. Esto significa que los ancianos, las mujeres
quechuahablantes y las familias en pobreza extrema, queden probablemente de lado en las
negociaciones, dado que usualmente ellos no cuentan con esa capacidad de reclamo o de
ejercer presin. Esto fue lo que manifestaron los entrevistados en el caso Tintaya y Anabi.
Las evidencias que la investigacin ha recogido y analizado, son ms que suficientes para
reclamar que las entidades competentes pongan atencin al tema y asignen recursos para
profundizar la investigacin sobre los efectos e impactos de la intervencin minera.
Mientras tanto, resulta cuestionable que el gobierno en nombre del Estado peruano decida
unilateralmente promover un proyecto minero (o hidroelctrico), pidindole al que tiene
menos que renuncie a lo poco que tiene y a su herencia, en aras del inters nacional.
Cabe terminar recordando al primer Artculo de la Constitucin de la Repblica del Per:
"La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la
sociedad y del Estado".

12

Entrevista a Sr. Mario Melndez Palacios, comunero de la Comunidad de Quiota, 11 de Noviembre

de 2010. Esto es coincidente con lo conversado con el Ing. Carlos Loayza, supervisor de proyectos de
inversin social del Gobierno Regional Cusco, en Santo Toms, el 10 de Noviembre de 2011.

3. SISTEMA REGIONAL DE GESTIN DE CONFLICTOS

3.1 Sistema regional de gestin de conflictos?
A la pregunta sobre la existencia de un sistema de gestin de conflictos socio-ambientales
en la regin Cusco, cabe responder desde el concepto de sistema que se propone y se
utiliza en la presente investigacin13. Bajo el rigor de estos lentes, no existe tal sistema en
la regin Cusco. Es pertinente comentar que esta puntualizacin la efectan adems los
actores terciarios representativos que fueron entrevistados14. Esto bien lo remarca el
Defensor del Pueblo Cusco: No hay un sistema; lo que hay son reacciones del Estado
ante la coyuntura.
Lo que se ha dado en la regin Cusco, en relacin a los conflictos socio-ambientales en
minera, son bsicamente intervenciones estatales que no se enmarcan dentro de un
sistema establecido. Y no son parte de un sistema porque son intervenciones
desarticuladas y no entroncadas en un marco legal coherente.
Son desarticuladas dado los dbiles o inexistentes niveles de coordinacin entre los
actores llamados a intervenir, tanto a nivel multi-institucional, inter-sectorial, como en los
distintos niveles de gobierno15. Asimismo, el poco nivel de involucramiento de algunos
actores, del nivel regional y especialmente del nivel local. Otra expresin de la
desarticulacin en las intervenciones es la falta retroalimentacin, de intercambio
aprendizajes y lecciones entre los actores, as como de suministro e intercambio de
informacin.
Lejos de estar entroncadas en un marco coherente, las intervenciones institucionales
obedecen a normatividad sectorial, que no necesariamente est compatibilizada,
concordada ni, menos aun, jerarquizada. En este sentido, no hay una norma que indique de
qu manera deben complementarse y armonizar el accionar del Ministerio de Energa y
Minas, INGEMMET, Ministerio del Ambiente, Autoridad Nacional de Agua, Gobierno
Regional, Municipalidades Provinciales, Municipalidades Distritales, Comunidades
Campesinas, Organizaciones de la Sociedad Civil. Asimismo, cabe sealar que tampoco
existe formal ni legalmente ningn sistema establecido de de gestin de los conflictos.
Comentario aparte merece el tema de la jerarquizacin de las normas. En el anlisis se ha
encontrado que los conflictos se generan en parte por la prevalencia de un marco legal que
rie con el mandato de normas de mayor jerarqua. Este es el caso de las normas de
13

El concepto en cuestin se expone de la siguiente manera: Un sistema de gestin de conflictos es un

conjunto de instituciones, principios, normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos que conforman
una estructura mediante el cual el Estado asegura la gestin integrada, participativa, multisectorial de
los conflictos.
El sistema incluye los procesos, la gente, las normas, el entorno fsico, los mecanismos de control, as
como los atributos menos visibles, como las actitudes, creencias y valores de los miembros de la
organizacin. Asimismo, una cualidad esencial que debe tener todo sistema es la relacin de las partes
con el todo: un conjunto cuyos elementos que continuamente se afectan entre s con el tiempo y
operan hacia un propsito comn. Un patrn de interrelaciones entre los componentes clave del
sistema, el todo y la interaccin de las partes, no las propias partes.
14
Estos actores son: El Defensor del Pueblo en Cusco, el Coordinador de la Mesa de Lucha contra la
Pobreza, la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Gobierno Regional Cusco.
15
Sobre esto fue enftico el Coordinador Regional de la Mesa de Lucha contra la Pobreza y la Directora
de la Vicara de la Solidaridad de la Prelatura de Sicuani.

promocin de la inversin privada, en donde el inters sectorial pasa por encima del
derecho a la consulta que tienen los pueblos originarios, establecido en una norma
constitucional.
Por lo tanto, no hay un sistema regional de gestin de conflictos socio-ambientales en la
regin Cusco, o al menos no funciona como tal. Lo que existe, en relacin a los conflictos
socio-ambientales, son acciones puntuales y espordicas, reactivas y tardas, muchas veces
centralistas y poco participativas, no coordinadas ni armonizadas entre sus actores, en
respuesta a los conflictos socio-ambientales en minera, por lo que obviamente estn lejos
de estar sistemticamente ligadas. En todo caso, si se pretende hablar de un sistema
regional de gestin de conflictos, tendra que reconocerse como un sistema de facto,
desarticulado, sin un ordenamiento legal coherente, que funciona sin planes orgnicos, y
que forma parte de sistema nacional, el cual adems de mostrar las mismas caractersticas,
sufre de macrocefalia, atrofiamiento de sus miembros e insensibilidad de su sistema
nervioso.
3.2 Mapeo de actores
En concordancia con la metodologa del estudio, se procedi a hacer un anlisis de actores
para cada uno de los tres casos de conflictos seleccionados, que se presentan como Anexos
al presente informe. En virtud a este anlisis, se ha determinado quines han intervenido
en los conflictos y quines no, y la forma cmo cada quien ha intervenido. Cada uno de
estos actores es desnudado, mostrando su explicacin del conflicto (el problema detrs),
su posicin, inters, estrategia de actuacin. Esto permite elaborar un mapa de actores
para cada caso.
En base a las tendencias y caractersticas generales observadas, se ha preparado el mapa
de actores que se presenta en la Figura siguiente. Luego, a continuacin, una breve
caracterizacin de cada uno de los principales actores intervinientes.

Figura
Diagnstico del Sistema Regional Cusco de Conflictos Socio-ambientales en minera
Mapa general de actores

Fuente: elaboracin propia, a partir de los 3 estudios de caso

Actores Primarios:
Comunidad Campesina:
Legalmente es la persona jurdica propietaria de las tierras que han sido concesionadas a
la empresa minera. Es una organizacin de familias que tienen una cultura ancestral, que
practican una economa de subsistencia a partir de la explotacin agropecuaria de la
tierra.
Histricamente las comunidades campesinas han desarrollado estrategias de
sobrevivencia que le han permitido afrontar amenazas climticas (como eventos
climticos extremos) y socio-polticas (como el rgimen de las haciendas o latifundio). En
este sentido han desarrollado una organizacin y cohesin social frrea, cimentada en:
control social y obediencia a las normas internas, la solidaridad y las relaciones de
reciprocidad, elevado sentido de pertenencia del individuo hacia su comunidad, la
bsqueda del bien comn, as como una cosmovisin andina basada en el sumo respeto
hacia la naturaleza y sus recursos vitales suelo y agua a quienes incluso consideran
deidades.
Sin embargo, no debe verse a la comunidad campesina ni de una manera estereotipada, ni
como una organizacin homognea. Esto en particular en las comunidades afectadas por la
minera, tanto formal como informal En Chilloroya y Uchucarco (Chumbivilcas) hay un
grupo creciente que tiene una porcin significativa de sus ingresos provenientes de la
minera informal. Hay una diferenciacin socio-econmica creciente; grupos que detentan
el poder al interior de la comunidad. Uno de los factores que inciden para esto el hecho es
la condicin de migrantes que han retornado a su comunidad, quienes han adquirido una
serie de habilidades y conocimientos que e por s le permiten convertirse en lderes y
tener poder dentro de su comunidad. Esto se observ ms claramente en la comunidad de
Chilloroya. En el conflicto con Tintaya, en el frente provincial, hay un determinado sector
de la poblacin de la capital provincial de Espinar que se ha beneficiado como proveedor
de servicios de la empresa.
Otro fenmeno a sealarse es un creciente proceso de prdida de cohesin social al
interior de la comunidad. Esto se debe a la influencia de factores externos como: las
relaciones e mercado, los medios de comunicacin, la propuesta de modernidad que
traen actores exgenos que llegan a la comunidad, en contraposicin a la cultura originaria
percibida como tradicional y retrgrada.
La comunidad percibe a la empresa minera que llega, como a un poderoso actor contra el
cual difcilmente puede enfrentarse airosamente. La comunidad es totalmente consciente
que la empresa cuenta con todo un respaldo legal, que la propia empresa lo destaca y
aprovecha. La comunidad se resiente contra el Estado que le da la espalda y que favorece
al poder del dinero, entregando a un forneo un recurso que la comunidad considera
legtimamente suyo. En esta percepcin coinciden todos en la comunidad: ricos y pobres,
buenos y malos dirigentes. En este contexto, y siendo los comuneros conscientes de su
situacin de secular pobreza, se sienten muchos atrados por la oportunidad econmica
para un beneficio al menos temporal que representa el lucrativo negocio de la minera. Es
as que se instala la empresa para iniciar un proyecto de extraccin de minerales,
Cabe destacar que en todos los casos estudiados, las comunidades a travs de las
personas que participaron en entrevistadas y en los focus group realizados- claman por
una mayor presencia del Estado en la zona y que las entidades del Estado dejen esa actitud
parcializada a favor de la empresa y ms bien se ponga a favor de ellas, dado que se
encuentran en condiciones disminuidas con respecto a la negociacin e inter-relacin con
la empresa.

Como producto de esta situacin, se incuba y progresivamente embalsa una relacin,

peculiar mezcla de temor, descontento, expectativa y frustracin, que encuentra
peridicamente vlvula de escape en los conflictos socio-ambientales.
Empresa minera:
Es una organizacin nacional o extranjera creada para dedicarse a la exploracin y/o
explotacin de recursos minerales, con el objetivo central de generar utilidades para sus
socios y accionistas. Se interesa en intervenir en la zona en virtud de un marco legal y
polticas pblicas de promocin a la inversin privada en el sector minero.
La empresa debe seguir y cumplir un determinado procedimiento legal y tcnico que lo
pone en condiciones de iniciar un proyecto minero de exploracin y luego de explotacin
minera. Desde que llega al mbito del proyecto se encuentra con propietarios (comunales
o individuales) de la superficie del terreno que no estn dispuestos a darles
automticamente las facilidades para que penetren al subsuelo. All empieza el
relacionamiento con las comunidades y la poblacin local.
La empresa percibe que el avance de su proyecto minera est condicionado a la habilidad
para lograr la licencia social de la comunidad. Para ello, debe de empezar ofreciendo a la
comunidad una gama de alicientes, atractivos y beneficios materiales, para que las familias
posesionarias de los terrenos consientan que la empresa inicie y (luego) contine sus
operaciones. El consentimiento se concreta normalmente con la suscripcin de un
documento formal16.
El Estado peruano ha desarrollado un marco legal y polticas pblicas por las cuales le deja
en bastante libertad a la empresa para presentar el proyecto en sus aspectos tcnicos y
ambientales, negociar con la comunidad y lograr la licencia social, y solucionar sus
diferencias, disputas y conflictos. En base a estas reglas del juego, la empresa desarrolla
una estrategia de relacionamiento con la comunidad, con los dirigentes, con las familias.
Adems una estrategia de relacionamiento con las autoridades locales.
La empresa se propone demostrar a la comunidad, familias e individuos, en situacin de
extrema pobreza, que el proyecto minero es la nica e irrepetible oportunidad de salir de
su situacin de postracin y abandono, la va al progreso y la modernidad. La empresa es
consciente que el Estado es en gran parte responsable de esta situacin; pero por otro lado
tambin advierte que la situacin de carencias y necesidades refuerza las condiciones de
asimetra de poder conferidas por el Estado a su favor.
En mrito a esta estrategia de relacionamiento con la comunidad, que en el discurso se
presenta como de responsabilidad social, la empresa pretende conseguir y mantener
buenas relaciones con la comunidad, resolver las diferencias con los dirigentes, acallar a
los detractores, en suma, evitar o manejar eventuales oposiciones al proyecto minero, que
le preocupan porque conllevara a prdidas econmicas para la empresa.
El problema para la empresa se presenta cuando un conflicto se desencadena y escala
hasta un punto que rebasa sus posibilidades de manejarlo. La empresa considera que esto
se debe a la accin de agentes con intereses polticos o ideolgicos que consiguen
manipular a la masa campesina. En este momento que el conflicto hace crisis o est a
punto de ello, es cuando la empresa recurre al Estado en intervencin de socorro. Pero la
intervencin del Estado no tiene la efectividad que la empresa espera.
16

Cabe aclarar que la etapa de exploracin en el caso del proyecto Tintaya no fue as, por ser un
proyecto que se inici en un contexto legal anterior, en el gobierno militar (hasta el ao 1980), a
cargo de una empresa minera estatal, por lo que no requiri recabar dicha licencia social.

En la figura que sigue, se grafica y establece una comparacin respecto a los niveles de
demanda de cada uno de estos actores primarios interdependientes, enfrentados por el
conflicto.

Figura
Niveles de demanda de los actores primarios

Empresa minera

Comunidad campesina

Fuente: elaboracin propia, a partir de los 3 estudios de caso

Actores secundarios:
Ministerio de Energa y Minas MEM:
El MEM supuestamente debiera desempear un rol como actor terciario, pero sus
intervenciones cuando se dieron- estaban caracterizadas como actor secundario a favor
de los intereses de la empresa minera. Esto no debe extraar puesto que como sector
productivo tiene la responsabilidad de implementar la poltica sectorial de promocin de
la inversin minera que se viene implementando en el pas desde hace 20 aos, y velar por
el cumplimento de la normatividad. El problema del MEM es la figura de juez y parte
dentro del conflicto, que fue percibida como ilegtima por parte de la comunidad.
El Sector Energa y Minas sostiene que la minera tiene un gran potencial para el
desarrollo del pas, incuestionable por la generacin de divisas, y para el desarrollo de la
regin Cusco, por la contribucin cada vez mayor en el prepuesto pblico. No puede
comprender cmo es que el desarrollo y la inversin minera tienen tantos detractores, hoy
en da.
En los casos estudiados, su intervencin ms resaltante fue en el caso Tintaya, donde
presidi la Comisin de Alto Nivel que lleg a enfrentar la crisis producida en el ao
2005. El ruidoso inicio de su intervencin contrast con el desapercibido eplogo, tres
aos despus, sin llegar a los resultados ofrecidos. Pero esto permiti que el conflicto
transite a un estado de conflicto latente, aparentemente inocuo para los intereses de la
empresa, pero que no garantiza nada para el futuro, especialmente si es que el MEM desea
seguir apoyando los planes y objetivos de la poderosa Xstrata en el proyecto Antapacay.
En el caso Norsemont su participacin fue poco relevante, y en el caso Anabi no estuvo
directamente.
Direccin Regional de Energa y Minas - DREM Cusco:
La intervencin de la DREM Cusco la realiza a nombre del Sector Energa y Minas y no
como parte del Gobierno Regional (Gerencia Regional de Desarrollo Productivo).
La DREM no tiene competencia legal en materia de gran ni mediana minera, sin embargo
particip en los conflictos Anabi y Norsemont, por delegacin y en representacin del
Sector Energa y Minas. Su posicin e inters son idnticos que los del MEM, por lo que sus
intervenciones en los conflictos estn inmersas de un sesgo pro-mina. Su apuesta por la
minera queda reflejada en la siguiente afirmacin de un funcionario: La minera es la
nica posibilidad que tienen las comunidades postradas, olvidadas y pobres, para salir de
su pobreza extrema.
La gran limitante que tiene la DREM para el cumplimiento de sus funciones es la falta de
recursos materiales, logsticos y humanos. Responsabiliza de esta situacin tanto al
gobierno central como al gobierno regional. A su vez la DREM critica aludiendo al MEMque se carece de una adecuada y verdadera poltica de promocin al desarrollo de la
minera, reconociendo que esto es un factor generador de conflictos socio-ambientales.
La poca importancia que el MEM le otorga al subsector pequea minera y minera
artesanal, explica en esencia el descuido de la DREM con respecto a sus competencias
expresas. Consecuencia de este descuido y desinters es el incremento desmesurado y
desordenado de la minera informal, con efectos negativos sobre el ambiente, y generando
desigualdades socio-econmicas y grupos de poder al interior de las comunidades17. Esto
17

Esta situacin fue claramente percibida en el caso Norsemont.

no contribuye a la solucin de los conflictos, especialmente en los casos Norsemont y

Anabi, creando condiciones tanto para reeditar los casos estudiados, como para producir
futuros conflictos socio-ambientales mineros.
La organizacin no gubernamental - ONG:
La ONG desarrolla un trabajo de promocin del desarrollo y desarrollo de capacidades en
la comunidad. Esto la pone un una natural relacin de simpata de parte de la comunidad
que se enfrenta a la empresa, y en condicin de asesor y aliado de la comunidad cuando la
problemtica de minera es parte de los objetivos y lneas de accin de la ONG.
Las ONGs tienen una actitud crtica respecto al ejercicio de las relaciones de asimetra
generadas entre la empresa y la comunidad. Agudiza la crtica cuando observa las
relaciones de dependencia empresa comunidad, y de asistencialismo / paternalismo.
En los casos estudiados, se ha identificado ONGs que jugaron y/o juegan un importante
rol asesor, acompaador y facilitador en los proceso de los conflictos, a favor de la
comunidad con el objeto de reducir la persistente asimetra de poder empresa
comunidad. Estas ONGs son: OXFAM Amrica y CooperAccin, para el caso Tintaya
(espinar) y CADEP JMA para el caso Anabi (Chumbivilcas).
Por ello es que por lo general la empresa no ve con buenos ojos a las ONG. La relacin se
antagoniza cuando la ONG se pone en una actitud y discurso explcitamente crtica a los
mtodos y actuados de la empresa, la empresa considera a la comunidad como antiminera. La empresa advierte la connotacin ideolgica que tiene la ONG atrs de su
discurso.
Las municipalidades:
La ubicacin natural de la municipalidad dentro del conflicto es la de un actor
secundario del lado de la comunidad, jugando el rol de informador, ordenador del uso del
territorio, cooperador en el desarrollo de capacidades para la negociacin, y
(eventualmente) asesor.
Entre todos los actores de los conflictos estudiados, probablemente es la municipalidad la
que tiene la ubicacin ms variable dentro del conflicto. En algunos casos, es
prcticamente ausente del conflicto, como la municipalidad de Livitaca (prov.
Chumbivilcas) en el caso Norsemont. En otros casos, se ubica en su posicin natural, como
actor secundario a favor de la comunidad, como fue el caso de la Municipalidad Provincial
de Chumbivilcas en el caso Anabi. En el caso Tintaya, la situacin fue de lo ms atpica: la
Municipalidad Provincial de Espinar tuvo una posicin de actor primario antagnico a la
empresa minera, durante el perodo 1999 2002, mientras que en el perodo 2003 2010,
pas a ser un actor secundario de facto, o escondido, a favor de la empresa puesto que su
ubicacin no estaba explcitamente planteada.
Una gran limitacin de la municipalidad est referida a las capacidades para asumir con
efectividad sus roles y funciones en el liderazgo del desarrollo local. Muestra una
precariedad en su capacidad instalada de recursos humanos calificados y en el manejo de
instrumentos de gestin, lo que es particularmente crtico en el caso de las
municipalidades distritales.
Mineros artesanales informales:
Se toma en cuenta este actor en la medida que es parte involucrada en el conflicto empresa
formal versus comunidad, interviniendo con su propio inters y posicin. Por tal motivo,
debe formar parte de toda propuesta de transformacin de los conflictos.

Constituyen un poderoso grupo de inters al interior de la comunidad de Chilloroya y

Uchucarco, en el caso Norsemont. A los mineros artesanales no les conviene que la
empresa opere porque ellos pretenden explotar los minerales, aunque sus posibilidades
estn limitadas a los yacimientos superficiales. Por lo tanto, desean que la comunidad exija
a la empresa que les transfiera las cuadrculas de la concesin minera.
La minera artesanal informal en actualmente contaminante del ambiente y degradante
de los recursos naturales. No contribuye ni aporta para financiar proyectos para el
desarrollo comunal. Esto lo reconocen los propios dirigentes comunales, pero a pesar de
ello no muestran oposicin. Esto porque sienten que no pueden oponerse (Uchucarco), o
porque ms bien parece que tienen intereses econmicos comunes (Chilloroya).
Cabe indicar que a pesar de los mencionados problemas, la minera artesanal informal
goza de cierta legitimidad dentro de la comunidad, porque es vista como una alternativa
de aprovechamiento a la riqueza minera. Actualmente estn en proceso de formalizacin,
promovido por la empresa Norsemont.
Proveedores de bienes y servicios:
Intervienen claramente en los casos Norsemont y Tintaya. En el caso Norsemont estn
constituidos por acopiadores y transportadores del mineral que extraen los mineros
artesanales informales. Son empresas formales que ac intervienen informalmente,
debido a la falta de control del Estado (Ministerio del Interior y SUNAT). A ellos les
interesa que la minera artesanal informal prospere y aumente las operaciones, por lo
que se constituyen como sus aliados naturales, y actores secundarios a favor de la
comunidad.
En el caso Tintaya, se refiere a agentes econmicos locales en Yauri, Espinar, quienes se
han constituido como proveedores de bienes y servicios, tales como raciones para
alimentacin de personal, servicio de transporte de personal y de carga. Los intereses
econmicos de estas personas hacen que no presten atencin a los problemas y conflictos
vinculados a la empresa. De hecho no les conviene que la empresa paraliza sus
operaciones, sino ms bien que las incremente.
Actores terciarios:
Defensora del Pueblo:
Es la entidad del Estado cuya funcin es supervisar la accin y desempeo de los
organismos del Estado y la provisin de los servicios pblicos. Su rol es protector del
derecho de las personas que son vulnerables en este sentido. Estos son los campesinos. Sin
embargo, la Defensora del Pueblo considera que su rol no es intervenir como mediador.
Por su parte, las empresas mineras consideran que la Defensora del Pueblo debiera
protegerlos a ellos tambin, puesto que se consideran perjudicados por la oposicin de las
comunidades a ejercer los derechos que el Estado les ha otorgado.
La Defensora del Pueblo sostiene que el Estado no est cumpliendo adecuadamente los
roles y funciones que le corresponden. Adems de la inaccin y negligencia de mantener
poblaciones rurales excluidas de la accin del Estado, la poltica y marco legal de
promocin de la inversin privada que favorece los intereses de la empresa y vulnera los
derechos de las comunidades. La papa caliente es el tema del derecho de consulta, clara
evidencia de la vulneracin del derecho perpetrada por el Estado y gobierno (de turno)
peruano.

Los conflictos socio-ambientales surgen como un resultado de esta problemtica en la que

el Estado tiene responsabilidad por su la inaccin y/o deficiente desempeo. Una vez
generados los conflictos, el Estado no tiene una lnea conductual que defina que debe
hacer quin. Es por ello, que no se puede hablar de un sistema de gestin de conflictos
socio-ambientales.
La Defensora concuerda que las reglas del juego que el Estado ha determinado para que
intervenga la empresa en el territorio de las comunidades campesinas, son favorables a
ella. El Estado ha sacado cuerpo y le da relativa libertad de accin a la empresa para que
resuelva a su criterio los problemas y conflictos que encontrase in situ en relacin a su
proyecto minero. Al respeto recalca el Dr. Campana: El Estado no puede abdicar de sus
facultades al encargarle a la empresa que negocie la aprobacin social de la poblacin
local.
Un problema que tambin le preocupa a la Defensora es la prdida de identidad cultural
que han constatado se est produciendo en las zonas mineras y de proyectos energticos.
Esto es uno de los efectos del mensaje de modernidad que trae la intervencin exgena y
se interioriza en la poblacin local.
Entre los tres casos estudiados, la Defensora solo ha participado activamente en Tintaya.
En Anabi se limit a incluir los hechos de violencia en su reporte mensual de Agosto de
2010. El caso Norsemont no lo conoce. Esto hace pensar sobre la limitada capacidad de
accin que tiene esta entidad, aunque el tema no fue reconocido por ellos.
Gobierno Regional:
El Gobierno Regional Cusco tiene responsabilidades establecidas en el marco legal (Ley
Orgnica de los Gobiernos Regionales, Art. 53), que debieran operarse a travs de la
Gerencia Regional de Recursos Naturales y Medio Ambiente. Sin embargo, no tiene la
normatividad, la capacidad ni la implementacin de instrumentos para gestionar y
resolver los conflictos generados por la accin o inaccin del Estado (desde el nivel
central). Aparte de esa Gerencia Regional y de al DREM, no existe otra dependencia del
gobierno regional que intervenga en conflictos mineros.
El sesgo centralista que aun se arrastra en la organizacin y funcionamiento del Estado
peruano, ha restringido e inhibido que el Gobierno Regional asuma en transferencia
funciones y competencias, en cumplimiento al proceso de descentralizacin legalmente
establecido. Aqu parece haber una confrontacin de intereses entre los actores del nivel
central versus del nivel regional. Por otro lado, debe reconocerse que una limitacin que
tambin tiene el gobierno regional en este sentido es el acento y sesgo poltico de su
accionar.
El Gobierno Regional Cusco no ha intervenido en ninguno de los tres conflictos estudiados,
ni siquiera en el momento de crisis del proyecto Tintaya, a pesar de lo emblemtico que
constituye este caso18. Las poblaciones locales y las comunidades reclaman una posicin y
accin de parte del Gobierno Regional.
En el aspecto legislativo, cabe comentar la Ordenanza Regional N 065-2009 que
promulg el Gobierno Regional en Noviembre de 2009, por la cual prohbe el
18

La excepcin constituye una visita que efectuaron profesionales de la Gerencia Regional de Recursos
Naturales y medio Ambiente del Gobierno Regional Cusco a Tintaya en el ao 2008, en respuesta a una
denuncia que recibieron ante la ocurrencia de un derrame de sustancias txicas. Fue un acto aislado sin
mayor trascendencia.

otorgamiento de concesiones mineras en el mbito regional. La Direccin Regional de

Energa y Minas - Cusco elev un documento al Gobierno Regional indicando y
sustentando que esta Ordenanza es anti-constitucional. A pesar de ello, cabe sealar que
desde que se dio dicha norma, INGEMMET no ha otorgado ninguna concesin minera.
Organizaciones de la Sociedad Civil:
-

ProDilogo:

La organizacin no gubernamental ProDilogo intervino en el conflicto entre la empresa

Norsemont y la Comunidad de Chilloroya, cuando la empresa se convenci que el Estado
no estaba en condiciones de solucionar la crisis generada. El rol solicitado para ProDilogo
fue de mediador. Se inici un largo y difcil proceso de dilogo que dur 19 meses (entre
Febrero de 2009 y Setiembre de 2010), en donde se desarrollaron al menos once (11)
reuniones de dilogo. Un gran reto que tuvo ProDilogo fue quebrar la desconfianza inicial
de la comunidad.
El resultado del proceso fue la suscripcin de un convenio de explotacin por el cual la
empresa ceda el derecho a la comunidad para explotar afloramientos de mineral (xidos
de cobre) en la superficie; mas no explotar el subsuelo, de donde luego la empresa va a
extraer el mineral. Asimismo se suscribi un convenio de cooperacin interinstitucional, por el cual Norsemont transfiere un monto de un milln y medio de Soles a
la comunidad, con una vigencia de un ao.
-

Vicara de la Solidaridad:

La Vicara de la Solidaridad es una organizacin que depende de la Prelatura de Sicuani.

Creada en 1987, tiene 23 aos de vida institucional. Interviene en los conflictos socioambientales desde el ao 2005, inicindose en esta temtica con el conflicto con la
empresa minera Tintaya, en concordancia con la doctrina social de la Iglesia Catlica.
Su mbito de accin comprende las provincias altoandinas de Chumbivilcas, Espinar,
Canas y Canchis. Las lneas de accin y actividades que realiza son: i) capacitacin e
informacin a la poblacin sobre derechos civiles y humanos y de normatividad ambiental,
ii) orientacin, asesoramiento y defensa a la poblacin en situaciones de conflictos socioambientales; iii) estudios y diagnsticos sobre la realidad y problemtica social y sobre la
situacin de los conflictos socio-ambientales; iv) monitoreo y observatorio de conflictos
socio-ambientales19.
Es conocida su posicin de respaldo de los derechos humanos y civiles a favor de las
comunidades campesinas. La poblacin local reconoce esta posicin y constantemente
recurre a su ayuda. Parece ser que algunas empresas mineras, especficamente la empresa
Xstrata Tintaya, ven su trabajo con suspicacia o desconfianza. Sin embargo, en ms de una
vez las instancias del Estado recurren a ella, no solo para solicitar informacin sobre
conflictos, sino para que intervenga en casos de escalamiento de conflictos, como se
observ en el caso de Tintaya y Anabi.
Comunidad Internacional:
-

19

Ombudsman de Australia:

La Directora de la Vicara refiere que la informacin que recaban est a disponibilidad de las
instituciones estatales pertinentes, como Defensora del Pueblo y la PCM.

El Ombudsman de la minera de Oxfam Community Aid Abroad, con sede en Australia,

intervino en el conflicto entra las comunidades afectadas por la empresa Tintaya BHP
Billiton en diciembre de 2001, con el rol de mediador y propiciador del dilogo. Su
intervencin se pudo concretar por el apoyo tcnico de CooperAccin y el auspicio de
Oxfam Amrica.
La empresa minera transnacional se dio cuenta que el Ombudsman tena los medios para
ejercer presin para revisar su posicin en el conflicto. La empresa acept y se instal una
instancia que se denomin la Mesa de Dilogo. Luego de un proceso de tres aos, en
Diciembre de 2004 se suscribi un Acuerdo de Consolidacin de los Avances del Proceso
de la Mesa de Dilogo, entre la empresa y las comunidades afectadas.
El Ombudsman jug el rol clave de re-equilibrar un poco la asimetra de poder empresa
comunidades campesinas y empoderar a las comunidades en su relacin con la empresa.
El menos durante el perodo en tuvo una presencia visible. Su intervencin demostr la
necesidad de una intervencin externa para modificar el patrn vigente de relaciones de
poder empresa comunidades. Sin embargo, luego que el proceso concluy, poco a poco la
vigencia de las reglas del juego20 nacional, ha ido modificando las condiciones del
relacionamiento empresa comunidades. Hoy en da, la Mesa de Dilogo parece se ha
reducido a una interaccin bilateral a puerta cerrada, por el cual la empresa asigna
anualmente recursos econmicos a las comunidades.

3.3 Procedimientos, etapas y formas de intervencin

Los procesos de intervencin seguidos por los actores institucionales involucrados en los
tres casos estudiados tienen claras tendencias, que se sintetizan a continuacin.
a. En la etapa an no activa del conflicto (conflicto potencial) no se registra la
intervencin de ningn actor institucional. En esta etapa solo hay una interaccin
empresa - comunidad, o empresa individuo, en negociacin bilateral. Igual para el
caso de la etapa de latencia.
b. La intervencin de las instituciones del gobierno central o nacional en el conflicto
cuando lo hicieron- se ha producido en la etapa de la crisis en el escalamiento cercanos
a la crisis. La institucin que se hizo presente fue el Ministerio de Energa y Minas MEM.
c. Las intervenciones institucionales provenientes del nivel central del Estado han sido
inconstantes y poco efectivas21. Una caracterstica que reclama la comunidad es la
parcialidad del Estado a favor de la empresa, y especficamente la parcialidad con la
que actu el MEM y su instancia y brazo operativo regional: la Direccin Regional de
Energa y Minas.
d. Otras instituciones del Estado que intervinieron en la etapa de crisis del conflicto
fueron el Ministerio Pblico y la Polica Nacional, e incluso el Poder Judicial. Estas
intervenciones fueron bsicamente para restablecer el Estado de derecho, como un

20

Incluso durante el mismo proceso de dilogo a pesar que haba un observador externo, la empresa
trat de valerse de sus estrategias de relacionamiento con las comunidades. Pero estos intentos fueron
denunciados, y la empresa rectific; como se explica en el Anexo donde se presenta el caso en detalles.
21
Esta apreciacin del desempeo ha sido inclusive reconocido por la correspondiente instancia
regional.

medio disuasivo hacer prevalecer la norma establecida para favorecer a la empresa

afectada por la violencia de los campesinos.
e. La participacin de las instituciones del nivel regional fue aun menor y ms limitada
que las instituciones del nivel central / nacional. Es el caso del Gobierno Regional
Cusco, debido a la carencia de instrumentos y canales normativo-administrativos y por
la falta de decisin poltica; esta limitada participacin la realiz mediante la Gerencia
Regional de Recursos Naturales y Medio Ambiente22. La Delegacin de la Defensora del
Pueblo en Cusco, an cuando s tuvo una participacin consistente y destacada, tiene
tambin sensibles limitaciones operativas.
f. La participacin de las entidades del Estado del nivel local se refiere a las
municipalidades. Ocurri sin un patrn claro, desde una posicin de no-intervencin a
otra de constituir un actor primario23. En cuanto a su efectividad tambin fue de
extremos: desde una intervencin de contribuir a negociar y concretar el Convenio
Marco, hasta una posicin oportunista, impredecible y contraria a la transformacin
positiva del conflicto24.
g. La participacin de actores institucionales no gubernamentales en roles de mediacin,
y observadores fue bastante auspiciosa y provechosa, a decir de los mismos actores
primarios del lado de la comunidad. Estos fueron: la Vicara de la Solidaridad, como
entidad de la iglesia de la zona; la organizacin ProDilogo (Lima) y la Ombudsman de
la Minera de OXFAM Community Abroad (Australia). De hecho constituyen un actor
terciario con un importante rol y aporte potencial en un futuro sistema regional de
gestin de conflictos.
h. Las acciones de carcter preventivo emprendidas por el Estado son casi inexistentes,
aisladas y a menor escala25. Una vez producidos los conflictos, los mecanismos e
instrumentos empleados para llegar a acuerdos fueron: mesa de dilogo, comisin de
alto nivel, comisiones de trabajo, convenio de cooperacin inter-institucional empresa
comunidad. La utilizacin de estos mecanismos, sin embargo, no fue acompaada de
procesos de anlisis de las causas y problemas detrs del conflicto, que lo explican.
Tampoco fue seguido de la bsqueda de mecanismos e instancias para gestionar
preventiva y constructivamente los conflictos socio-ambientales, menos aun se busc
desarrollar y fortalecer una institucionalidad pertinente a la gestin de los mismos.

22

La actuacin de la Direccin Regional de Energa y Minas DREM Cusco, a pesar de formar parte de
Gerencia Regional de Desarrollo Econmico, no es de manera articulada ni como un rgano propio del
Gobierno Regional; esto en general y en lo especifico en el caso de los conflictos mineros.
23
En el primer extremo se tiene a la Municipalidad Distrital de Livitaca (gestin 2007-2010); en el otro
extremo a la Municipalidad Provincial de Espinar (gestin 1999-2002).
24
En el primer caso se tiene la intervencin de Municipalidad Provincial de Espinar (gestin 1999-2002),
en el otro caso, de la Municipalidad Distrital de Quiota (gestin 2007-2010).
25
Como aquellas actividades de capacitacin desarrolladas por la oficina regional de Prev-Con en Cusco.

4. CONCLUSIONES
Las quince conclusiones a las que confluye el presente estudio estn respaldadas por los
hallazgos descritos y analizados en los tres documentos anexos, correspondiente a los
casos de conflictos desarrollados. Tambin forma parte de las conclusiones y sustento de
varias de las conclusiones del estudio, el diagrama Problemtica de los Conflictos SocioAmbientales entre las Empresas Mineras y las Comunidades de su Entorno en la Regin
Cusco, el cual es un anlisis sistmico de causa-efecto, contenido en la seccin Anexos.
4.1

Los conflictos socio-ambientales no son una cortina de humo provocada por actores
polticos oportunistas y manipuladores. Si bien es cierto que estos actores pueden
contribuir al conflicto, no lo provocan. Los conflictos socio-ambientales son una
expresin sintomtica de profundos problemas estructurales nacionales que
confronta el pas. Por lo tanto, para gestionar los conflictos de manera preventiva y
transformarlos positivamente, debe analizarse necesariamente las causas que los
originaron y actuar sobre ellas.

4.2

No existe un sistema regional Cusco de gestin de conflictos socio-ambientales. Lo

que hay es son acciones de diversos actores institucionales de modo desarticulado,
sin un ordenamiento legal coherente, que funciona sin planes orgnicos.

4.3

En general la accin de las entidades del ejecutivo ante los conflictos socioambientales es reactiva, tarda, centralista, no busca atacar las causas que generan
los conflictos. Dicha intervencin ocurre en el momento de crisis o de escalamiento
avanzado del conflicto.

4.4

Los conflictos socio-ambientales se producen en respuesta a un complejo sistema de

factores relacionados con vnculos causa-efectos y formando incluso crculos
viciosos. Dentro de este sistema los actores estatales tienen la mayor
responsabilidad cuota de responsabilidad.

4.5

Las falencias y deficiencias en la implementacin de la poltica estatal de promocin

de la inversin privada en la minera como una de las causas medulares de los
conflictos.

4.6

La poltica estatal de promocin de la inversin privada en la minera ha generado y

acrecentado una asimetra de poder en las relaciones empresa comunidades de su
entorno, situacin que no propicia una estrategia de gestin preventiva ni
constructiva de conflictos socio-ambientales. No asegura siquiera acuerdos
sostenibles una vez que los conflictos hacen crisis.

4.7

Las estrategias de relacionamiento de las empresas mineras con las comunidades y

la sociedad local en su entorno de intervencin, son expresin y consecuencia lgica
de las polticas y marco legal en materia de promocin minera. Estas estrategias no
garantizan relaciones comunitarias slidas, no son conflicto-preventivas, ni
contribuyen al desarrollo sostenible y humano de las comunidades de su entorno.

4.8

La estrategia de la empresa minera de resolver los conflictos, potenciales y/o

activados, en base a su estrategia de relacionamiento con las comunidades de su
entorno, que es a su vez creada en base a las reglas del juego que el Estado ha
establecido, no aseguran una solucin ni justa ni sostenible al eventual conflicto.

4.9

Como actores primarios dentro del conflicto, las comunidades perciben que las
entidades del Estado, especialmente del nivel central, les dan la espalda y se

parcializan a favor de las empresas mineras. Por su parte, las empresas mineras
perciben que el Estado los ha dejado a su suerte, actan con pasividad y no ejerce
su rol de autoridad.
4.10 El Sector Energa y Minas, acta como juez y parte en los conflictos, lo cual le resta
legitimidad y objetividad en los conflictos. A nivel regional la Direccin Regional de
Energa y Minas - DREM Cusco tiene grandes limitaciones operativas por carencia de
recursos.
4.11 Las debilidades estructurales de las municipalidades, expresin de una secular
organizacin centralista del Estado peruano, no les permite asumir roles en un
sistema regional de gestin de conflictos socioambientales.
4.12 A consecuencia de un enfoque reactivo para gestionar y de la falta de inters y/o de
decisin del Estado en remontar las causas estructurales del conflicto y la
prevalencia de actos de corrupcin en actores ligados a los conflictos, los grupos
sociales con menor capacidad de negociacin son finalmente desfavorecidos.
4.13 La corrupcin y la falta de transparencia en el desempeo de funcionarios pblicos,
dirigentes sociales y actores empresariales, son una traba y limitante para la
prevencin y/o transformacin de los conflictos socio-ambientales.
4.14 La minera informal y artesanal est creciendo en varias provincias de la regin,
especialmente en Chumbivilcas y Paucartambo y constituye una fuente potencial de
conflictos socio-ambientales. Entre otros factores, esta expansin es una respuesta
de las comunidades, antes que forneos extraigan el mineral que consideran suyo.

4.15 La intervencin de actores institucionales no gubernamentales de la sociedad civil y

de la comunidad internacional ha sido positiva y ha contribuido a una
transformacin de los conflictos en los 3 casos estudiados.

BIBLIOGRAFA CITADA
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