El Marco Legal del Sistema Poltico Peruano

Es necesario iniciar este captulo haciendo una precisin: la diferencia existente

entre derecho electoral y sistema electoral, en tanto hay una gran confusin de
trminos y definiciones. 100 El derecho electoral, en sentido estricto, es el que
se refiere al conjunto de normas que encauzan la participacin ciudadana. All
se debe sealar quines eligen y quines pueden ser elegidos, as como las
caractersticas del sufragio, es decir, si es universal, igual, directo y secreto.
El sistema electoral seala el proceso por el cual la voluntad ciudadana,
expresada en votos, se convierte en autoridades de gobierno. En otras
palabras, es el proceso tcnico que permite la distribucin de escaos, la
regulacin de las candidaturas y la distribucin de las circunscripciones.
Estructura Constitucional y Derecho Electoral
La calidad del derecho electoral mide, de alguna manera, el grado de desarrollo
democrtico de una sociedad y la participacin ciudadana en la poltica. En el
Per, a Lo largo de las ltimas dcadas, el derecho electoral ha sufrido
importantes variaciones, siendo las ms significativas aquellas introducidas a
fines de los setenta. La mayora de las doce Constituciones, salvo las de 1979
y 1993, y las leyes electorales peruanas fueron de una a otra manera
censitarias y restrictivas raza, lengua, ingresos o propiedad, profesin,
estamento o clase, educacin, fe religiosa y conviccin poltica. Este principio
no se contradice con algunas exigencias o requisitos de algunas leyes, como
aquel referido a la edad, el deber de residencia, capacidades mentales o
jurdicas, inscripcin en registros electorales o posesin de un documento de
identificacin electoral. Hasta 1980 en el Per se mantuvo lo que se denomina
sufragio restringido, que estaba relacionado con el grado de educacin.
A este respecto, para que una persona tuviera derecho a sufragio la
Constitucin de 1823 exiga ser peruano, saber leer y escribir, tener una
propiedad o ejercer alguna profesin, y estar casado o tener 25 aos (art.17).
Por su lado, la Constitucin de 1828 otorgaba la ciudadana a los que
denominaba hombres libres, aunque fuesen, analfabetos; deberan haber
nacido en territorio peruano, ser mayores de 21 aos o estar casados y, en el
caso de tratarse de extranjeros, que hayan servido en el ejrcito, o la armada
desde 1820 (arts. 4, 5 y 6). La Constitucin de 1834, reimplantaba el sufragio
censitario, y mantenga el voto a los analfabetos; adems, por su inspiracin
liberal, agreg un cambio importante: neg el sufragio a los soldados y al clero.
Cinco aos ms tarde, la Constitucin de 1839, diferenci -por primera veznacionalidad de ciudadana: gozaban de derechos polticos los peruanos
mayores de 25 aos de edad o casados, que saban leer y escribir, excepto los
indgenas y mestizos, este ltimo requisito tuvo vigencia hasta 1844, y que
pagaban alguna contribucin. Al sealar que eran peruanos de nacimiento los

hombres libres nacidos en el territorio de Per, se reconoca tcitamente la

esclavitud, que rigi hasta 1854; no se mencionaba la importacin de esclavos
ni a las personas que eran mantenidas en tal condicin.
En la dcada d& cincuenta del siglo pasado, se entabl una polmica entre
conservadores y liberales, uno de cuyos puntos centrales fue el sufragio
universal.
Dicha polmica impregn gran parte de la lucha doctrinaria que se traslad
desde los peridicos hasta la guerra civil. Con este ambiente se elabor la
Constitucin de 1857. En ella se estipulaba que eran ciudadanos los peruanos
que saban leer y escribir o eran jefes de taller, o tenan propiedad raz o eran
retirados del ejrcito o armada (art.37); deban ser mayores de 21 aos o estar
casados, y mantener sus derechos polticos (art. 36).
Asimismo, deban tener ms de 21 aos o estar casados (art.37). Esta
Constitucin tuvo vigencia por sesenta aos: la de mayor duracin en la historia
republicana. En 1896 se destierran definitivamente las restricciones censitarias,
con la reforma del artculo 38 de la carta de 1860. Se produce as el primer
gran cambio en la universalidad del sufragio. La Constitucin de 1920 consagra
esta caracterstica: obtenan el derecho al sufragio los ciudadanos en ejercicio
que saban leer y escribir, mayores de 21 aos o casados a inscritos en el'
registro militar (arts. 65 y 66).
Con la Constitucin de 1933 tambin gozan del derecho de sufragio los
ciudadanos que saben leer y escribir, hombres mayores de 21 aos y los
casados mayores de 18 aos. En el caso de las mujeres, ellas slo sufragan en
elecciones municipales, siempre y cuando tuvieran ms de 21 aos o
estuvieran, casadas aunque no hayan cumplido esa edad (art. 86); sin
embargo, en este perodo nunca se realizaron elecciones municipales.
Como se observa, se mantena la restriccin por sexo y educacin. Es decir, se
negaba el derecho de voto a las mujeres y a los analfabetos. En 1955, bajo la
dictadura de Odra, se produce la segunda gran ampliacin del derecho de
sufragio: se extendi a las mujeres, que lo pudieron ejercer plenamente por
primera vez en 1956.
La tercera gran ampliacin del derecho al sufragio ocurri en las postrimeras
del gobierno militar (1968-1980) y con motivo de la convocatoria a elecciones
constituyentes. El decreto ley que la normaba estableca que obtenan derecho
al sufragio los hombres y mujeres alfabetos mayores de 18 aos. De esta
manera, se incorporaba a un importante contingente de la poblacin, habida
cuenta que el Per, como el resto de pases latinoamericanos, es un pas de
poblacin mayoritariamente joven. La Asamblea Constituyente que eman de
dicho proceso electoral elabor una Carta Magna, la de 1979, que desech
toda restriccin al derecho de sufragio. De esta manera, con el otorgamiento

del voto a los analfabetos, se produca la cuarta y ltima ampliacin del

derecho al sufragio. En cuanto al derecho pasivo, es decir, al derecho de ser
elegidos, en todas las Constituciones se estableci una edad menor para
diputados que para senadores. Para diputados, las Constituciones de 1823,
1834, 1860 - 1933 y 1979, exigan 25 aos; las de 1828 y 1856 exigan 28
aos; la de 1839, 30 aos; y la de 1867 la simple condicin de ciudadano. En
cambio, para ser senador -salv las de 1828,1834 y 1839 que exigan 40 aos-,
todas ellas, hasta 1979, establecan que la edad mnima era 35 aos.
Las exigencias hora el presidente de la repblica eran las mismas que para los
senadores. En relacin al principio de la igualdad del voto, se puede sealar
que en el Per todas las normas, sean constituciones o leyes, no han
diferenciado la calidad del voto por criterios de sexo, raza, educacin,
propiedad, etctera. Es decir, cuantitativamente todos los votos eran y son
iguales.
El principio de sufragio directo, es decir, que los propios electores deciden
quines ocupan el cargo pblico en disputa, no existi en gran parte del siglo
pasado. Desde la primera Constitucin hasta la de 1896-salvo en, cuatro
oportunidades, la eleccin de representantes se realiz mediante colegios
electorales de Provincia. Y distrito. Luego de la ley electoral de aquel: ao, la
eleccin se convirti en directa.
En relacin al principio del sufragio secreto, este se consagr en la
Constitucin de 823. Como anota el historiador Jorge Basadre, la ley de 1824
dispuso que las cdulas se entregaran dobladas al presidente de la mesa,
quien las depositaba en una urna. Este rgimen fue mantenido hasta 1895. En
aquel ao se estableci el voto pblico, mostrando un claro retroceso en
materia de derecho de sufragio. El voto secreto fue restablecido definitivamente
con la ley electoral de 1931 y convertido en norma constitucional en 1933.
Aquel mismo ao se estipula el voto obligatorio, y tuvo como efecto inmediato
el incremento sustantivo de la participacin electoral. Ambas caractersticas se
mantuvieron con las Constituciones de 1979 (art. 65), y con la ltima de 1993
(art. 31).
La Constitucin de 1993 elaborada en condiciones particulares luego del golpe
de Estado del 5 de abril de 1992 conserva varias de las lneas centrales del
derecho electoral. As, el voto es universal, igual, directo y secreto (art. 31). En
relacin a los electores: al adquirir la ciudadana a los 18 aos, los peruanos
tienen expedito su derecho al sufragio, sin ninguna restriccin. El voto es
obligatorio hasta los 70 aos y facultativo pasada esa edad. Estn en
condiciones de ejercer el derecho al sufragio quienes, adems de no tener
suspendida su ciudadana, se encuentran inscritos en el registro electoral y por
lo tanto poseen la llamada libreta lectora. Ejercen tambin el derecho de
sufragio los peruanos residentes en el extranjero para el caso de elecciones

presidenciales y parlamentarias, siempre y cuando ellas se realicen bajo la

circunscripcin electrnica nica. De otro lado, los miembros de las fuerzas
armadas y la poltica nacional en servicio no pueden ni ser elegidos.
Sin embargo, se han cambiado los requisitos para ser elegidos. En la medida
en que a partir de dicha Constitucin el parlamento es unicameral y consta de
120 representantes, la edad mnima para ser elegido cambi y qued
establecida en 25 aos (art. 90). Asimismo, los candidatos que desempean
determinado cargos pblicos deben renunciar seis meses antes de las
elecciones (art. 91). En esta oportunidad, se precis que los candidatos a la
presidencia de la repblica no pueden ser, a su vez, candidatos al parlamento,
en contraste con la Constitucin anterior.
El ejercicio del sufragio no necesariamente hace democrtica a una sociedad.
Pero a la inversa, si una sociedad restringe el derecho del sufragio,
seguramente no es democrtica. La ampliacin del sufragio y la obligatoriedad
del voto incorporan una mayor cantidad de la poblacin a sus derechos
ciudadanos.
En el Per la poblacin electoral es proporcionalmente menor a la de los pases
de democracias accidentales, como Estados Unidos o los pases europeos, por
tratarse de una poblacin mayoritariamente joven. Despus de iniciado el
proceso de redemocratizacin el Per pudo superar la barrera de 120% de
participacin efectiva electoral. No obstante, es necesario sealar que no toda
la poblacin vota y que, como en toda Amrica Latina, la poblacin es muy
joven.
En relacin a los partidos polticos y al sistema que construyen, surge la
siguiente reflexin: ms all de la existencia y tipo de partidos polticos, durante
un largo perodo de la historia republicana gran parte de la sociedad estuvo 31
mrgenes de la participacin poltica, pues el poder era disputado por una elite
excluyente. De esta manera los partidos, por lo general, agregaban y
canalizaban intereses de aquellos sectores de los cuales, potencialmente,
podan recibir votos, y stos como hemos visto eran porcentualmente
pequeos.
Cuando el sufragio se ampla totalmente, es decir en el perodo 1978-1980, si
puede afirmar que nos encontramos delante de un sistema democrtico y
competitivo. As, los partidos polticos tuvieron que ampliar sus discursos,
renovar sus programas, modernizar su maquinaria a incorporar una nueva capa
ciudadana en sus filas. Los partidos fueron, pues, trastocados por los cambios
producidos en el derecho electoral.
Aspectos Normativos de los Partidos Polticos

Recin a mediados de este siglo las constituciones incorporaron a los partidos

polticos. Es preciso recordar, adems, que ellos nacieron histricamente en el
interior de una sociedad desvinculada del Estado. De esta manera, la relacin
Estado-partidos polticos transit un largo y no poco conflictivo recorrido:
antagonismo, ignorancia, legalizacin a incorporacin.
Despus de la Segunda Guerra Mundial, la tendencia a constitucional izar los
derechos polticos ha ido en aumento. Estos derechos se incorporaron a la
legislacin electoral a travs de la libertad de asociacin, mediante partidos
polticas. Entre las primeras cartas constitucionales en incorporarlos estn la
Constitucin francesa de 1946 y la italiana de 1948. En otras se especifica la
exigencia democrtica de su actividad, como la Ley Fundamental de la
Repblica Federal de Alemania (1949) .103 Por ello, el Tribunal declar
inconstitucionales al Partido Neonazi (SRP) en 1952, y al Partido Comunista
Alemn (KPD) en 1956. De esta manera, muchas constituciones modernas
sostienen que los partidos polticos expresan el pluralismo poltico, ayudan a la
formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumentos
fundamentales para la participacin poltica.
En Amrica Latina, la corriente actual tambin se orienta a constitucin na lisar
los partidos polticos. El primero en referirse a ellos en forma expresa fue
Mxico, con la ley electoral del 19 de diciembre de 1911, que trat
especficamente sobre los partidos polticos. Posteriormente, se inici un
control de sus actividades bajo el intento de encuadrarlos en el orden
constituido para defender la democracia liberal (mayoritariamente oligrquica).
En caso de endurecimiento de la vida poltica, se produce el reconocimiento
constitucional pero en forma negativa: se prohbe las organizaciones y su
funcionamiento. As, por ejemplo, la Constitucin nicaragense de 1939
sealaba que estn fuera de la ley aquellos partidos que manifiesten
pblicamente opiniones contrarias al orden pblico, a las instituciones
fundamentales del Estado, a la forma republicana y democrtica de gobierno, al
orden social estableciendo (art. 128), y prohiba expresamente la existencia de
partidos pertenecientes a organizaciones internacionales (art. 50).
Finalmente, se pas a un control estructural y de funcionamiento interno, cuyo
objeto era lograr que la estructura y actividad de los partidos polticos se
adecuasen a los principios democrticos. En Amrica Latina, el proceso de
constitucionalizaran de los partidos se inici con la Constitucin uruguaya de
1934.
Hoy en da, en casi todas las constituciones latinoamericanas encontramos
este reconocimiento expreso. En otros casos se trata de una combinacin de
constitucionalizaran y legislacin especial, o simplemente de no regulacin.

Es necesario precisar que la constitucionalizaran se realiza a travs del control

preventivo- ideolgico al igual que por la va del ilcito penal. En el Per, la
primera Constitucin que incorpor a los partidos polticos fue la de 1933.
Como ya se seal anteriormente, esta Constitucin surgi luego de un
proceso de crisis del sistema poltico y de la aparicin activa de las masas aunque incipientemente organizadas- en el escenario nacional. Los partidos
que intentaron canalizar sus demandas, con claro contenido anti oligrquico, se
convirtieron, en un sentido, en partidos antisistema.
En tal razn, la elite oligrquica no slo reprimir al PAP y al PCP, sino que
constitucional izar su exclusin del sistema poltico. Dos aos antes, el PAP
habla obtenido, en elecciones parcialmente competitivas, alrededor de un tercio
de los votos113. As, estos partidos no pudieron participar en las elecciones
generales de 1936 (anuladas), 1939, 1945, 1950 y 1956. A pesar de que
ambos partidos participaron en las elecciones generales de 1962 y 1963, y en
las elecciones municipales de. 1961 y 1966, el artculo 53 no fue suprimido,
sino hasta la Constitucin de 1979.
A fines de la dcada del setenta, se present un hito en la relacin entre el
Estado y los partidos polticos. La transicin democrtica coloc a los partidos
come su soporte y permiti que desaparezca de la Constitucin el anterior
articulado excluyente, y se incorpore de manera privilegiada con clara
influencia de la Constitucin espaola de 1978- a los partidos polticos como
hacedores de la voluntad popular y piezas fundamentales de la participacin
poltica ciudadana. La ltima Carta Fundamental mantiene este mismo
articulado; pero sin el nfasis de la anterior.
Sin embargo, como bien seala Coloma, la Constitucin de 1979 no
consideraba a los partidos como asociaciones al no inscribirlos en el libro
respectivo, de personas jurdicas. En concreto, se le reservaba casi como nico
fin la participacin en elecciones. Esto se volvi- evidente cuando se discuti el
financiamiento de los partidos polticos: a nadie se le haba ocurrido solicitarlo
en periodos no electorales. En otras palabras, eran partidos polticos en la
medida en que participaban en elecciones y su participacin hubiera -resultado
relevante; en caso contrario, el JNE poda, como sucedi, cancelar su
inscripcin en el Registro de Partidos Polticos. Se trataba pues de un marco
legal con ausencia de una norma complementaria -por ejemplo, una ley de
partidos polticos- y con muchos vacos.
Habra que agregar que factores como la ampliacin total del derecho de
sufragio, las expectativas ciudadanas reprimidas durante dcadas de dominio
oligrquico y control militar, as como la dinmica organizativa de vastos
sectores sociales durante las dcadas de sesenta y setenta, posibilitaron que
los partidos polticos aparecieran como los canalizadores de la participacin

poltica a travs de los procesos electorales. As, desde 1978 el nmero de

partidos se increment.
El Sistema de Poderes,
El Sistema Poltico Presidencialista latinoamericano ha cubierto casi toda la
historia republicana de la regin. A pesar de la relacin a travs de diversos
factores con el continente europeo, hemos importado el modelo
norteamericano de sistema poltico. No obstante, este modelo se estableci
sobre las bases econmico-sociales de la colonia y de una estructura
institucional inexistente o muy dbil.
Luego de las independencias nacionales, en Amrica Latina se suscit el
desorden institucional y la pugna por el poder entre los militares. El poder civil
estaba sometido, en diverso grado, al poder militar organizado alrededor de la
figura del caudillo; as, los parlamentos no fueron significativos en la fase de
consolidacin de las repblicas.
Los elementos caractersticos de este sistema presidencial - seran;
sintticamente: una clara separacin entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, eleccin directa del presidente, inamovilidad poltica del presidente
durante su periodo de gobierno, no disolucin del Parlamento por parte del
presidente, escasa disciplina partidaria. Para entender mejor estas
caractersticas debe tomarse en consideracin factores que corresponden a los
mbitos sociolgicos y de la cultura poltica. Revisaremos el tipo de rgimen
poltico y sus instituciones, intentando desentraar las difciles relaciones entre
ellos y los efectos que producen sobre el sistema de partidos.
El Poder Ejecutivo
Como en toda Amrica Latina, el Poder Ejecutivo esta personalizado en la
figura del presidente de la repblica, y es independiente del Poder Legislativo.
Su eleccin, como ya revisamos anteriormente, obedece a sistemas electorales
que influyen en el sistema de partidos. Es elegido conjuntamente con dos
vicepresidentes quienes, a su vez, pueden ocupar cargos legislativos. Lo
reemplazan en caso de vacancia temporal o definitiva. Hasta la Constitucin de
1993, no exista la reeleccin inmediata. La eleccin del presidente de la
repblica constituye el objetivo principal de la competencia electoral y, en
consecuencia, de la poltica. Esta constituye una clara diferencia en relacin a
la eleccin presidencial en Europa, donde el presidente preside pero no
gobierna. Este hecho permitir que la figura del presidente de la repblica se
apoye ms en la opinin pblica y en su propia ascendencia sobre la masa
ciudadana, que en el sistema de partidos, concentrando as gran parte del
poder del Estado. He ah una de sus caractersticas ms importantes. Todo ello
tiene un efecto de configuracin doble: (a travs de las elecciones
presidenciales, impacto sobre los partidos polticos, el propio y el sistema de

partidos; a impacto ejercido por la presidencia, mejor dicho por los presidentes
en ejercicio, sobre su propio partido poltico en cuanto tipo y organizacin).
En el Per, la relacin con los partidos polticos es muy clara. A pesar de la
larga lista de partidos, muchos de ellos han sido forjados bajo la gida de
caudillos civiles que constituyeron partidos de notables; tales fueron los casos
de Manuel Pardo con el Partido Civil, Nicols de Pirola con el Partido Nacional
o Andrs Avelino Cceres con el Partido Constitucional. La irrupcin del Para
en la escena nacional desde la dcada del treinta convirti a Vctor Ral Haya
de la Torre en candidato presidencial obligado de su partido en 1931 y 1962; de
la misma manera, el objetivo de varios gobiernos fue impedir su candidatura
presidencial. Aprismo y antiaprismo se desarrollaron, por casi medio siglo,
alrededor de la figura de Haya de la Torre Jefe y rondador - as llamado por sus
seguidores- del partidos Apra fue el partido dominante durante todo ese
periodo. La mtica direccin de Haya de la Torre sobre el partido ms
organizado en la historia peruana le permiti influir en la eleccin de ms de un
presidente de la repblica.
Haya de la Torre nunca lleg a ocupar dicho puesto. Muri un ao antes de su
segura eleccin, en 1979.
Fernando Beiande Terry fue candidato de Accin Popular en tres
oportunidades, habiendo ganado en dos de ellas. Luis Bedoya Reyes, fundador
del socialcristiano PPC, lo fue en dos oportunidades. Desde el lado liberal, el
afamado escritor Mario Vargas Llosa fue uno de los organizadores del
Movimiento Libertad y, posteriormente, el Fredemo que lo lanz como
candidato a la presidencia de la repblica. Perdida la eleccin, la alianza se
disolvi, pese a que todos proclamaban que haban logrado agrupar a un
ncleo liberal capacitado que haba capacitado que haba desarrollado un
programa poltico y de gobierno serio y una organizacin perdurable.
Alberto Fujimori haba formado un pequeo ncleo poltico llamado Cambio 90,
que tambin se organiz a travs de su candidatura. El manejo personal del
presidente sobre dicha agrupacin, sin ms virtud que haber sido fundada por
l, es un ejemplo ms.
Es necesario sealar que aquellos partidos que se fundaron sin ms argumento
que la figura del caudillo o presidente de la repblica desaparecieron, o
sobrevivieron sin ningn xito, cuando aquel dej la presidencia de la repblica
o falleci. Fueron los casos de la PDRP de Legua, el MDP de Manuel Prado o
la UNO de Manuel Odra, todos ellos ex-presidente. Por camino-transitan
tambin agrupaciones como Cambio 90 y Nueva Mayora, fundadas alrededor
de la figura de Alberto Fujimori. No fue el caso de aquellos partidos que se
incorporaron a las grandes vertientes o familias ideolgicas como el PAP, el
PPC, las facciones de izquierda y tambin AP, organizaciones que configuraron
el sistema de partidos de los ochenta.

Siendo los procesos electorales presidenciales los ms importantes, las

inclinaciones ciudadanas se han centrado de manera preferencial en la figura
del lder, en desmedro del propio partido. Esto ha permitido la volatilidad del
electorado peruano: en el ltimo medio siglo slo dos presidentes de la
repblica han llegado a ocupar dos veces el mismo cargo, pero ningn partido
poltico ha permanecido en el poder en dos periodos consecutivos. De otro
lado, el hecho de que las Constituciones anteriores a la de 1993 permitieran la
postulacin luego de un periodo gubernamental, hizo que los expresidentes
mantuvieran el control del partido y sometieran a este a los vaivenes de su
deseo de llegar, nuevamente, al primer puesto pblico. As sucedi en Accin
Popular, en relacin con Fernando Belande Terry, y en el Partido Aprista con
respecto a Alan Garca. En otras constituciones latinoamericanas, donde se
prohbe en forma definitiva la reeleccin, los expresidentes tienen menor
gravitacin-sobre sus partidos polticos. Pasan a ser lderes importantes, pero
no decisivos en sus organizaciones.
La Constitucin de 1979 confirm al presidente de la repblica como jefe del
Estado y del gobierno, jefe del Poder Ejecutivo, jefe de la diplomacia,
comandante en jefe de las Fuerzas Armadas y elemento clave en las
relaciones con el Poder Legislativo; adems, le dio la posibilidad de ampliar sus
facultades legislando temporalmente. As, el presidente de la repblica
concentra las facultades gubernamentales, administrativas, legislativas y
normativas.
El presidente de la repblica es polticamente irresponsable; nombra y
remueve al primer ministro o presidente del consejo de ministros. Por lo
general, es jefe y lder de su partido y, como dira Paz Soldn, resulta el
primer gobernante y el primer legislador Indiscutiblemente es la primera figura
de la nacin y es: visto as por la ciudadana.
Esta ciudadana, por tanto, tiene una imagen de lo que desea como primera
figura poltica; en ella se personifican sus anhelos, esperanzas y frustraciones
Cuando ha habido maquinarias polticas dbiles, estas circunstancias no hacen
sino mantener tal debilidad.
Los partidos polticos, con mayor inters que antes en mantener una presencia
colectiva importante en la toma de decisiones, se han mostrado incapaces de
revertir esta tendencia. En ese terreno, por ejemplo, un presidente como
Alberto Fujimori, cuya imagen pblica era positiva, no tuvo problemas para
combatir a los partidos polticos y en consecuencia a los polticos de manera
eficaz, hacer efectivo el golpe de Estado del 5 de abril de 1992 y derrotarlos en
las elecciones de 1995.
La ciudadana espera del presidente de la repblica la solucin de los graves
problemas sociales; si estos no son resueltos se produce la frustracin poltica

y el castigo electoral hunde al presidente y a su partido. As ocurri con los dos

presidentes constitucionales antes de Fujimori.
Pese a todo ello, el sistema poltico peruano construido en la Constitucin de
1979 opt por fortalecer 19 figura presidencial, contra las inclinaciones
parlamentarias de la Constitucin de 1933, aunque mantiene instituciones de
regmenes parlamentarios (Consejo de Ministros, censura, interpelacin.,
disolucin). As, se ha estructurado un modelo hbrido -presidencialismo
atenuado lo llamaran algunos- que en la prctica ha conducido a una suerte de
caudillismo presidencial.
Por ejemplo, el presidente del Consejo de Ministros figura incluida en las
constituciones desde el siglo pasado- no pasa de ser un coordinador del
Gabinete, y est lejos de ser un Primer Ministro como jefe de gobierno, o de
adquirir alguna preeminencia sobre sus colegas. Si bien durante los gobiernos
democrticos hubo personajes importantes que ocuparon este cargo, y que
fueron incluso presidenciables, su fuerza provino ms de su propia capacidad
de liderazgo que de las atribuciones que le prefiguraba la norma.
Hubo casos de situaciones lmite en que los ministros y el Primer Ministro
desconocan las decisiones presidenciales.
Finalmente, habra que precisar que a partir de la Constitucin de 1979, los
ministros de Estado son responsables de sus actos y los actos del presidente
de la repblica que refrenda, a no ser que renuncien inmediatamente (art. 221).
De esta manera, los ministros no se pueden independizar o tomar una posicin
singular al interior del Gabinete.
El peso y dominio del presidente sobre los partidos polticos se ha mantenido
en los regmenes democrticos. El primero de ellos, Accin Popular (19801985), tuvo a un presidente que manejaba el poder a partir de su vnculo con
algunos miembros de su Gabinete y con su entorno personal. Fernando
Belande se relacion con AP como rbitro de tendencias, si no lo hizo como
jefe nato del partido. Los secretarios generales, el cargo orgnico y poltico ms
importante
a- nivel partidario, no pasaron a ser sino personajes cuyas
decisiones estaban en un segundo orden. En Palacio de Gobierno, el llamado
jefe mximo tomaba las ms importantes decisiones sin consultar a su comit
poltico. En el caso del PAP, la situacin fue parecida; una tendencia adversa al
presidente Alan Garca se agrup alrededor del secretario general Luis Alva
Castro. Este ltimo no pudo hacer prevalecer su condicin de tal pare
comprometer a su partido en la direccin del gobierna. La situacin de Cambio
90 es menos compleja, pues, como ya sealamos, esta agrupacin es
totalmente incapaz de desarrollar una poltica que no est dirigida o controlada
por Alberto Fujimori.

La Constitucin de 1993 no ha hecho sino ampliar este poder presidencial y,

por lo tanto; la influencia y control de quien lo ostenta sobre los partidos ser
mayor. La reeleccin presidencial puesta en prctica por primera vez a partir de
la eleccin de 1995, se encamin en tal direccin.
El Poder Legislativo
En el Per, histricamente, el Poder Legislativo ha estado conformado por dos
cmaras, salvo los casos estipulados en las Constituciones de 1823 (con un
senado conservador sin carcter parlamentario), 1856 (cre un Congreso de
Representantes, parte de los cules se constitua en Senado) y 1867; ninguna,
de ellas, sin embargo, rigi por mucho tiempo. Las dems -1828, 1834, 1839,
1860, 1920, 1933 y 1979- establecan el Parlamento bicameral. La nueva
Constitucin de 1993, ha restablecido, por primera vez en este siglo, la Cmara
nica (art.90).
La composicin del Senado y de la Cmara de Diputados, cuando ellas
existieron, fue de nmero variado; de acuerdo con la relacin
representante/poblacin su nmero fue en aumento.
La Constitucin de 1979 estableci un Senado de 60 representantes y una
Cmara de Diputados que lo triplicaba en nmero: 180 representantes. Bajo el
criterio de la eficiencia, la nueva Constitucin redujo esta cifra a 120
representantes reunidos en una sola Cmara, ante la crtica de la oposicin, la
que consider que tal medida era demaggica, pues no responda a ningn
criterio de representatividad.
En relacin a la eleccin, habra que sealar que los parlamentarios (tanto
senadores, como diputados) podan ser reelegidos indefinidamente y sin
necesidad de que los partidos polticos los presentarn en sus listas. El
mandato era y es irrenunciable: No exista el monopolio de la participacin de
los representantes por parte de los partidos polticos. Desde 1920, la eleccin
del Parlamento se realiza en forma simultnea con la del Presidente de la
Repblica y en forma total. Es una costumbre electoral que produjo, por un
lado, el presidencial de los votos del candidato presidencial sobre, los
representantes parlamentarios, tal como lo indicamos lneas arriba; permitiendo
que el Poder ejecutivo gozara de mayoras parlamentarias. Por otro lado,
debido a la inexistencia de elecciones parlamentarias parciales, permita una.
Correlacin poltica favorable al gobierno, a pesar de que este se encontrara en
franco desprestigio, ciudadano, segn las encuestas de opinin.
El Parlamento peruano, dividido en dos cmaras, tena funciones propias de su
naturaleza (dar leyes y resoluciones, as como interpretar y derogar las
existentes), adems de aprobar los tratados internacionales, aprobar el
Presupuesto de la Repblica, autorizar emprstitos, ejercer el derecho de
amnista, aprobar la demarcacin territorial y dems atribuciones que le seala

se la ley. Corresponda a la Cmara de Diputados acusar ante el senado al

Presidente de la repblica, a los miembros de ambas cmaras o a los ministros
de Estado, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones; la Cmara de
Senadores tena el encargo de declarar si haba lugar o no a la acusacin.
Si hasta la dcada del sesenta el Parlamento permita la permanencia de
caciques locales y caudillos regionales, en la dcada del ochenta -con la
modernizacin de la poltica y los medios de comunicacin integradores-todos
los partidos polticos, sin excepcin, centraron su atencin en ganar la mayor
cantidad de bancadas en el Parlamento. Esto no slo permiti que los partidos
obtuvieran mayores recursos provenientes de sus representantes-, sino
tambin que, en la medida que la mayor parte de las actividades partidarias
transitaban por el Parlamento, los representantes se transformaran en figuras
polticas de primer orden al interior de sus organizaciones. En otras palabras, el
Parlamento condicion en gran parte el funcionamiento de los partidos
polticos.
Las Relaciones Conflictivas entre Ejecutivo y Legislativo
Las relaciones institucionales entre los dos poderes del Estado estn
construidas sobre una serie de elementos que llevan a algunos a pensar que
estamos delante de un sistema semipresidencial o semiparlamentario. En todo
caso, el sistema poltico peruano incorpora elementos de los sistemas
parlamentarios- como veremos ms adelante.
La historia de esta relacin se ha movido bajo una permanente tensin;
trasladndose desde una subordinacin total del Legislativo al Ejecutivo, que lo
-esterilizaba particularmente cuando se trataba de una mayora oficialista en el
Parlamento hasta una confrontacin total entre poderes. Casi no han existido
perodos de una relacin institucional fluida, donde cada uno de los
componentes cumpla sus funciones.
El control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo se manifiesta a travs de los
informes que los parlamentarios pueden exigir a los ministros, o de la
presentacin personal de los ministros en el Parlamento para informar sobre su
gestin pblica, tanto en las comisiones como en las Cmaras. Por las
Cmaras tambin pasan el debate y la aprobacin del Presupuesto y la Cuenta
General de la Repblica. La interpelacin, a la cual debera concurrir
obligatoriamente un ministro -en realidad los, verdaderos rganos de enlace
entre el Ejecutivo y el Legislativo- puede culminar en una censura a su gestin
vindose obligado a renunciar. El voto de censura, constitucionalizado por
primera vez en 1920, es el mecanismo de control parlamentario y la
herramienta de desaprobacin o rechazo a alguna actitud gubernamental; si el
censurado es el Presidente del Consejo de Ministros, todo el gabinete debiera
renunciar. Es decir, el Parlamento, por medio de la Cmara de Diputados,
poda censurar ministros, pero no estaba facultado para formar gobierno.

El ministro dista mucho de poder desarrollar una poltica independiente, pues

debe su puesto al presidente de la repblica, quien lo puede remover
solicitndole su renuncia, y requiere mantener la confianza, por lo menos
pasiva, del Congreso. Por otro lado, progresivamente se han ido retirando las
barreras legales que permitan a los legisladores ser ministros. La Constitucin
de 1979 -y esta norma se mantuvo en la de 1993- sistema que los ministros no
pueden ejercer otra funcin pblica, salvo la legislativa.
En el Per, la censura ministerial ha sido aplicada principalmente cuando el
Ejecutivo careca de mayora en el Congreso. As, ocurri en el gobierno de
Jos Luis Bustamante y Rivero (1945-1948) y en el primer periodo de Fernando
Belande Terry (1963-1968). En ambos casos las tensiones polticas llevaron a
tal inestabilidad, que culminaron en golpes de Estado.
Contrariamente, como ocurri en el segundo gobierno de Belande y en el de
Ajan Garca, el Parlamento, a iniciativa de la oposicin, pudo interpelar
ministros pero no logr censurar a ninguno. El Ejecutivo, al ostentar una
mayora absoluta, siempre respald todas las gestiones ministeriales
cuestionadas por la oposicin. As, el Parlamento no pudo cumplir cabalmente
su funcin de control. Estamos, pues, delante de fenmenos interdependientes.
Por un lado, la dificultad de controlar al Ejecutivo por parte del Legislativo, y. en
otros casos la .abdicacin de este de la funcin de controlador. Como bien
seala Sagus, en los sistemas presidencialistas esta crisis del control
parlamentario no es nada ms que la expresin de la crisis del Parlamento en
su conjunto.
Por su lado, segn la Constitucin de 1979, el Presidente de la Repblica
puede disolver la Cmara de Diputados figura importada de los regmenes
parlamentarios- si esta ha censurado o ha negado confianza a tres gabinetes
ministeriales, llamando a elecciones en un plazo de treinta das (art. 227),
situacin que se present en el primer gobierno del presidente Belande
(19631968). Por el contrario, a pesar de estar sometida a esta norma y no
presentarse ningn elemento antes sealado, en 1992 el entonces presidente
constitucional Alberto Fujimori disolvi no slo la Cmara de Diputados, sino
tambin la de Senadores. Quedaba fuera de toda duda que se trataba de un
golpe de Estado.
Cabe anotar, sin embargo, que ambas figuras -tanto la de la censura de los
ministros como la de la disolucin del Parlamento estaban configuradas.
Institucionalmente,
aunque de tal manera que su aplicacin era muy
dificultosa. De esta manera, cuando el Ejecutivo obtuvo mayora parlamentaria,
el Legislativo fue inoperante para controlarlo, y cuando no la obtuvo, el
Legislativo se convirti en su principal
obstculo. Cabe agregar que, en
cualquiera de los dos casos, fue el Poder Ejecutivo el que paradjicamente
cumpli mayores funciones legislativas, gracias a la delegacin de funciones de

parte del Legislativo. En los tres ltimos perodos presidenciales, estas

funciones se ejercieron en forma desmesurada.
En el momento de asumir la presidencia de la repblica, Alberto Fujimori tena
por delante una aguda crisis econmica; una devastadora violencia poltica que
enfrentaba al Estado contra Sendero Luminoso y el MRTA; una copula militar
sensibilizada por esta guerra, exigiendo mayores cuotas de poder; un primer
gabinete formado por independientes y militantes de pequeos grupos
polticos; un Parlamento en el que careca de mayora y donde su partido,
Cambio 90, presentaba un grupo orgnicamente dbil y disminuido en su
calidad de propuesta delante de partidos polticos ms estructurados y de
mayor experiencia.
el Parlamento no fue opositor, pues si bien estaba fresca la dura campaa
electoral, la propuesta neoliberal de Fujimori estaba cerca de Ia propuesta del
Fredemo. Por su lado, tanto el Apra como la izquierda aportaron su cuota de
apoyo para el triunfo de Fujimori en segunda vuelta. Por el contrario, fue el
presidente Fujimori quien desarroll una dura y persistente crtica al
Parlamento, institucin que segn todas las encuestas de opinin pblica no
gozaba de la simpata ciudadana; finalmente el 5 de abril de 1992 Fujimori
disolvi el parlamento.
La relacin de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo fue, a fin de cuentas,
la conflictiva relacin entre el Presidente de la Repblica y el Congreso, e hizo
que los partidos polticos su competencia partidaria.