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L'TAT EN AMRIQUE LATINE

Pierre Bon
Le Seuil | Pouvoirs
2001/3 - n 98
pages 17 36

ISSN 0152-0768

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Pour citer cet article :

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Bon Pierre, L'tat en Amrique latine ,


Pouvoirs, 2001/3 n 98, p. 17-36. DOI : 10.3917/pouv.098.0017

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RAITER DE LTAT EN AMRIQUE LATINE se heurte deux difficults principales.


La premire vient du nombre et de la diversit des pays concerns.
Si, par Amrique latine, on entend comme laccoutum lensemble des
pays du continent amricain qui sont issus des empires coloniaux espagnols et portugais et qui ont comme langue officielle lespagnol ou le
portugais (lappellation Amrique ibrique ou Ibro-Amrique est,
dans ces conditions, plus prcise et est dailleurs privilgie l-bas, le
terme Amrique latine ntant utilis quoccasionnellement, sauf par les
auteurs francophones ou anglo-saxons), cest vingt pays qui sont
concerns (Argentine, Bolivie, Brsil, Colombie, Costa Rica, Chili,
Cuba, quateur, Guatemala, Honduras, Mexique, Nicaragua, Panama,
Prou, Rpublique dominicaine, Uruguay et Venezuela), ce qui est dj
beaucoup. Au surplus, leur diversit saute aux yeux tel point quil
serait sans doute plus judicieux de parler des Amriques latines : lun est
une le des Carabes alors que lautre est perdu dans les Andes, lun est
quinze fois plus grand que la France alors que lautre est vingt-six fois
plus petit, lun na pas darme alors que, dans lautre, larme demeure
fortement pesante Ds lors, cette diversit ne condamne-t-elle pas
irrmdiablement toute tentative de synthse la superficialit, surtout
si elle na que quelques pages pour se dvelopper ? La question mrite
tout le moins dtre pose.
La seconde difficult vient du caractre amphibologique du terme
tat. Au sens classique du terme qui est celui de lanalyse juridique,
ltat est seulement le cadre du pouvoir, le support de toutes les institutions politiques, conomiques et sociales. Sen tenir ce sens troit
revient tudier les caractres formels de ltat sans traiter des pouvoirs
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qui sexercent en son sein, sans aborder la nature des institutions dans
lesquelles il sincarne. Aussi le terme tat est-il souvent employ dans
un sens plus large qui dpasse le cadre de lanalyse juridique pour intgrer des considrations socio-politiques. Souvent flanqu dun qualificatif, il dsigne alors la forme du pouvoir politique qui sexerce dans
ltat (tat autoritaire ou tat pluraliste, par exemple), voire la politique
conomique et sociale qui y est mene (tat interventionniste ou tat
no-libral par exemple). Il va de soi que ce second sens du terme tat
largit encore un sujet qui navait pas besoin, cest le moins que lon
puisse dire, de cela. Il reste quun tel largissement est indispensable
sous peine de ne donner de la ralit de ltat en Amrique ibrique
quune vision largement incomplte et, au surplus, sensiblement dconnecte dune partie des problmes importants du moment. Cest pourquoi on examinera dabord les principaux problmes que pose, en
Ibro-Amrique, ltat au sens troit du terme avant de voir ceux quil
pose lorsquil est entendu plus largement.
PROBLMES

D E L T AT S T R I C T O S E N S U

Si, pour le moment, on entend seulement par tat le cadre juridique du


pouvoir, trois questions principales se posent tour tour. La premire
est dordre principalement historique puisquelle a trait la manire
dont les empires coloniaux espagnol et portugais se sont structurs en
tats. Les deux autres sont principalement juridiques puisquelles
visent aborder les problmes spcifiques que posent, en Amrique ibrique, les deux ttes de chapitre classiques de la thorie juridique de
ltat que sont lanalyse des lments de ltat et celle de ses formes.
La structuration en tats

Alors que lancien empire colonial portugais en Amrique du Sud a


russi conserver son unit nonobstant lindpendance, il nen a pas t
de mme de lancien empire colonial espagnol qui, outre-Atlantique,
sest fractionn en prs de vingt tats distincts. Il nest pas inutile de rappeler brivement les principales tapes de ces deux processus afin de
comprendre pourquoi ils ont ainsi diverg.
Ds le dbut du XVI e sicle, cest--dire peu de temps aprs la
dcouverte de lAmrique et le dbut de la colonisation espagnole, deux
vice-royauts sont cres par Madrid, celle de Nouvelle Espagne (dont
la capitale est Mexico et qui comprend tous les territoires espagnols
dAmrique du Nord, dAmrique centrale et des Antilles) et celle du

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Prou (dont la capitale est Lima et qui, outre le Panama, comprend tous
les territoires espagnols dAmrique du Sud). Au XVIII e sicle, deux
autres vice-royauts sont cres en Amrique du Sud au dtriment de
la vice-royaut du Prou dont les limites ne dpassent plus gure alors
celles du Prou actuel, la vice-royaut de Nouvelle Grenade, dont la
capitale est Bogota, et la vice-royaut du Rio de la Plata, dont la capitale est Buenos Aires. En matire dadministration de la justice, chacune
de ces vice-royauts est divise en plusieurs circonscriptions et, dans
chacune de ces circonscriptions, il y a un tribunal dnomm audiencia.
Par exemple, la vice-royaut de Nouvelle Espagne comprend quatre
audiencias, celles de Mexico, de Saint-Domingue, de Guatemala et de
Guadalajara. Limportance de ces audiencias est dcisive car, de trs
rares exceptions prs (celle de Guadalajara, par exemple), leur dcoupage prfigure celui de lAmrique indpendante, puisque chacune
dentre elle deviendra, par la suite, un tat autonome.
On sait que lun des facteurs dclenchants de ce processus dindpendance a t linvasion de lEspagne par les armes de Napolon. La
guerre qui sensuit provoque une vacance du pouvoir royal et, si une
fraction de la bourgeoisie crole demeure fidle la monarchie des
Bourbons, dautres estiment que cest l une occasion pour se dtacher
dun pouvoir qui na en tte que les intrts de la pninsule et dans
lequel ils finissent par voir un obstacle au dveloppement des
Amriques si ce nest leur propre enrichissement. La Restauration
(1814) ne fera quacclrer les choses. Ferdinand VII, loin daccepter les
changements qui staient produits durant labsence des Bourbons,
abolit la Constitution librale de Cadix, restaure la monarchie absolue
et dcide de reprendre en main militairement des colonies amricaines
en voie dmancipation. Ce sera lchec et, aux alentours des annes
1820, parfois la suite de luttes sanglantes contre les armes espagnoles,
pratiquement toutes les audiencias srigent en tats indpendants (sauf
dans les Carabes o lEspagne disposera encore de colonies jusqu la
guerre de 1898 avec les tats-Unis qui se soldera par la perte de Cuba
et de Porto Rico).
Paralllement ou postrieurement, des tentatives dunion entre les
diffrents tats en cours de constitution ou dj constitus verront le
jour, mais aucune ne dbouchera sur un rapprochement durable. Lune
des plus connues est la constitution, linitiative de Simon Bolvar, et en
pleine guerre dindpendance, de la Grande Colombie, forme par la
Nouvelle Grenade et par le Venezuela, puis, peu de temps aprs et toujours linitiative du Libertador, de la Confdration andine compose

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de la Grande Colombie, du Prou, de lquateur et de la Bolivie.


LAmrique centrale nest pas en reste puisque le Guatemala, le
Salvador, le Honduras, le Nicaragua et le Costa Rica dcident leur tour
de former la Rpublique fdrale centro-amricaine. Simon Bolvar
tente mme de fdrer lensemble puisque, en 1826, il convoque en
congrs Panama les nouveaux tats. Participent la runion des reprsentants du Mexique, de la Rpublique fdrale centro-amricaine, de
la Grande Colombie et du Prou. Mais ils narrivent qu sentendre sur
un accord de paix et de coopration militaire qui nest dailleurs pas ratifi par tous les tats participants tandis que, tour tour, la Grande
Colombie, la Confdration andine et la Rpublique fdrale centroamricaine seffondrent dans des luttes fratricides entretenues par les
ambitions personnelles et les intrts conomiques divergents des
membres influents de la bourgeoisie crole (voire par les vises des
grandes puissances). Limmensit des distances, les difficults nes de la
gographie, les particularismes rgionaux devaient faire le reste. Le
dcoupage en une vingtaine dtats de lAmrique espagnole tait
devenu une ralit.
Lhistoire de lAmrique portugaise est sensiblement diffrente.
Cest plus tardivement que les Portugais se proccupent de mettre en
place des institutions centrales destines gouverner leurs possessions :
ce nest quen 1549 quest cre la charge de gouverneur gnral, en rsidence Salvador de Bahia, remplac en 1714 par un vice-roi qui sinstalle en 1763 Rio de Janeiro. Lorsque linvasion des armes de
Napolon embrase la pninsule Ibrique, le prince rgent du Portugal,
Ja, dcide de quitter Lisbonne et de sinstaller Rio. Mais, lorsque la
droute de Napolon permet que la monarchie soit restaure
Lisbonne, il dcide de rester au Brsil et fait de Rio la capitale du
royaume uni du Portugal, du Brsil et de lAlgarve. Cela ne manque pas
de mcontenter les Portugais de la pninsule qui pensaient que son
dpart ntait que temporaire et qui le pressent de revenir. En sens
inverse, une bonne partie de la bourgeoisie crole lui demande de rester, la fois pour que le Brsil ne retombe pas dans sa situation subordonne de colonie dirige depuis Lisbonne et parce quils voient dans
sa prsence un gage de stabilit propice au dveloppement des affaires.
Finalement, le roi croit trouver une solution de compromis en rentrant
Lisbonne mais en laissant Rio son fils Pedro en qualit de rgent.
Mais, Lisbonne traitant alors le Brsil comme si rien ne stait pass,
cest--dire comme une simple colonie, le rgent, fort de nombreux soutiens locaux (et de celui de la Grande-Bretagne), proclame en 1822

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Les lments de ltat

LAmrique ibrique stant ainsi structure en tats indpendants la


suite dvnements historiques qui viennent dtre brivement rappels,
ces tats imports , pour reprendre l lexpression de Bertrand
Badie, vont videmment se caractriser par trois lments qui sont les
trois lments classiques de ltat selon la thorie juridique : un territoire, une population et un gouvernement effectif. Or, chacun de ces lments pose des problmes particuliers qui sont autant de caractristiques de ltat ibro-amricain. Le territoire est souvent mal dtermin
de telle sorte que les conflits frontaliers sont nombreux. La population
est htrogne et, si cette htrognit na pas empch la constitution
dauthentiques nations, voire de solides tats-nations, la question de la
reconnaissance des droits des communauts indignes, voire noires, se
pose avec de plus en plus dacuit. Le gouvernement, quant lui, nest
pas toujours effectif : dans le pass, son autorit a pu souvent tre
contrecarre de lextrieur ; aujourdhui, elle est encore parfois conteste de lintrieur.
Problmes de frontires

Limprcision des limites des vice-royauts et des audiencias de


lpoque coloniale partir desquelles se sont constitus les tats indpendants, lattrait de certaines zones particulirement riches en matires
premires, la volont de contrler certains ports stratgiques nont
cess, tout au long du XIX e sicle, de susciter des conflits territoriaux
souvent rsolus (pour combien de temps ?) les armes la main : conflit
entre les tats composant lphmre Grande Colombie, guerre entre
le Chili, le Prou et la Bolivie et qui fait perdre cette dernire le dsert
dAtacama, riche en salptre, et toute ouverture sur locan Pacifique,
luttes dans la rgion de la Plata entre lArgentine, le Brsil, le Paraguay
et lUruguay

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lindpendance de la colonie, la transforme en empire et en devient le


premier empereur sous le nom de Pedro I er. Le roi Ja VI du Portugal
ntant pas enclin combattre son fils et le Portugal nen ayant gure au
surplus les moyens, tout cela se droule sans quune goutte de sang ne
soit verse et dans le respect de lintgrit territoriale de lancienne
colonie, ce qui offre un contraste saisissant avec ce qui se passe dans
lAmrique espagnole. Lempire, qui connat alors un formidable essor
dmographique et conomique, durera jusquen 1889, date laquelle
larme renverse le roi Pedro II et proclame la Rpublique.

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Mais, ce qui est remarquable, cest que ces conflits nont pas disparu
avec le temps et que lAmrique ibrique demeure une zone o les
conflits frontaliers demeurent endmiques alors mme quils portent sur
telle lagune dsertique ou sur tel col des Andes dont on a peine comprendre limportance autre que purement symbolique. Toutes les ressources du droit international sont alors utilises : arbitrage du roi
dEspagne dans le conflit frontalier entre le Honduras et le Nicaragua,
mdiation du Saint-Sige dans la controverse entre le Chili et
lArgentine au sujet du canal de Beagle, multiplication des traits rgionaux de rsolution pacifique des diffrends, intervention de la Cour
internationale de justice Mais, parfois, ces ressources savrent insuffisantes de telle sorte que la guerre est au bout du conflit.
Le dernier exemple en date est celui de la guerre entre le Prou et
lquateur qui, une nouvelle fois, clate en janvier 1995. Dj, en 1941,
une guerre clair avait oppos les deux pays, guerre qui avait dbouch
sur le Protocole de Rio, sign sous lgide de quatre pays garants
(Argentine, Brsil, Chili et tats-Unis), et qui avait attribu au Prou
un territoire amazonien de quelques 200 000 km 2 jusqualors sous la
souverainet quatorienne. Mais, en 1961, lquateur avait dnonc la
validit de cet accord. Par ailleurs, la dlimitation de la frontire entre
les deux pays sur 78 km dune zone difficile daccs, la cordillre du
Condor, l o la rivire Cenepa a sa source, navait pu tre acheve.
Aprs un incident frontalier le 27 janvier 1995, le Prou lance, le 30,
une offensive militaire contre les bases quatoriennes situes dans la
zone controverse. Des affrontements qui auraient fait 500 morts de
part et dautre se droulent tout au long de lanne. Finalement, les 18
et 19 juin 1996, les ministres des Affaires trangres des deux tats belligrants, runis Buenos Aires, reconnaissent la validit du Protocole
de Rio tandis que, le 29 octobre, est sign Santiago du Chili un accord
en vue dune solution dfinitive du conflit. Des ngociations se poursuivent durant plusieurs mois et, le 26 octobre 1998, est sign Brasilia
par les deux prsidents un accord de paix final. Le 19 janvier 1999, les
deux prsidents posent la premire borne frontalire dans la zone
conteste. Le 11 mai, ils se retrouvent pour marquer la fin de la dlimitation de la frontire.
Comme on limagine, ces conflits frontaliers rcurrents imposent
aux tats ibro-amricains davoir des forces armes oprationnelles
(sauf au Costa Rica o linstitution de forces armes permanentes est
prohibe par larticle 12 de la Constitution), avec le cot conomique
qui en dcoule, le poids politique quelles sont susceptibles dexercer

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sur la vie politique et le sentiment nationaliste quelles peuvent parfois entretenir.

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Aux populations amrindiennes ingalement rparties sur le continent, puisquon les trouve surtout au Mexique, en Amrique centrale et
dans lAmrique andine et amazonienne, est venue sajouter, au
moment de la colonisation, une population europenne, et plus prcisment ibrique, puis une population dorigine africaine, notamment
sur la cte atlantique. Par la suite, notamment aprs labolition de
lesclavage, dautres populations europennes sont venues rejoindre les
descendants des premiers Espagnols et Portugais, des Italiens, mais
aussi des Franais (en particulier du Pays basque, du Barn et du sud des
Alpes) et des Allemands. Plus rcemment, limmigration dorigine asiatique sest dveloppe au point que, par exemple, Sao Paulo possde la
plus grande communaut japonaise hors du Japon. Ds le dpart, le
mtissage sest dvelopp, moins parce que les colons navaient pas de
prjugs raciaux que parce quils taient venus sans famille. Cela
explique quil ny ait jamais eu de sgrgation, du moins en droit.
Quoi quil en soit, lorsque, aux alentours des annes 1820,
lAmrique ibrique clate en tats sous la pression des ambitions personnelles et des intrts conomiques des bourgeoisies croles, ltat,
dune certaine manire, prcde la nation. Alors que, en Europe, les
tats qui mergent du Moyen ge sont dj largement faonns par
leurs socits, cest le phnomne inverse qui se produit ici : cest ltat
qui va faire la socit ou, plus exactement, qui va crer la nation. En
dautres termes, il ne sagit pas driger des nations diffrentes en tats
puisquelles nexistent pas encore ; il sagit, partir de ce qui tait au
dpart une seule nationalit, la nationalit espagnole, de constituer des
nationalits diffrentes correspondants aux diffrents tats 1, le problme ne se posant pas au Brsil puisque lempire prend la suite de la
colonie avec la mme dynastie sur le trne.
Or, ce qui est remarquable, cest que ce processus de construction
artificielle des diffrentes nations va se faire sans difficults majeures. Les
bourgeoisies croles, sans jamais pour autant renier leurs ascendances
europennes, saffirment paralllement vnzuliennes ou argentines ou
chiliennes pour ne prendre que ces trois exemples. Les Amrindiens qui

1. Franois-Xavier Guerra, cit par Daniel Pecaut.

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Problmes de nationalits

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ont survcu aux massacres de la colonisation, souvent habitus vivre


en petites communauts entre lesquelles il ny a pas ou peu de communications, ne sont gure perturbs par les nouvelles structures qui se mettent en place. Il en va de mme des populations dorigine africaine. Quant
aux nouveaux colons, ils se coulent sans trop de problmes dans ces
structures tant est fort leur dsir dintgration. De vritables nations
prennent ainsi forme. Les multiples conflits territoriaux qui, comme on
la dj indiqu, ne cesseront de les opposer ne feront que renforcer leur
identit. Plus pacifiquement (du moins en principe car il nen va pas toujours ainsi en pratique), les comptitions de football, dont on aurait tort
de sous-estimer limportance sociale dans les pays ibro-amricains,
joueront un rle non ngligeable dans le rituel daffirmation nationale.
La conclusion est difficilement contestable. Ltat-nation est une ralit solide dans toute lAmrique ibrique, la diffrence, par exemple,
de ce qui se passe dans plusieurs coins dAfrique.
Est-ce dire alors que tout est pour le mieux dans le meilleur des
mondes ? La rponse est videmment ngative. Lexistence de solides
tats-nations ne peut masquer le fait que la population est parfois htrogne et que, dans certains dentre eux, en dpit du processus de mtissage, il existe de nombreuses communauts indignes peu ou pas intgres socialement et toujours en situation de prcarit conomique.
Or, lheure actuelle, on assiste une forte monte en puissance de leurs
revendications. Quon ne sy trompe pas, elles ne revendiquent pas
leur indpendance, ce qui naurait aucun sens, clates quelles sont
entre les tats, lintrieur mme des tats et entre diffrentes ethnies
(ainsi, au Venezuela, il y a vingt-huit ethnies officiellement recenses,
Jivi, Pemon, Warao, Wayuu, Yanomami). Elles cherchent obtenir
une amlioration de leurs conditions conomiques et une reconnaissance de leurs spcificits culturelles. Parfois, leurs revendications prennent la forme de mouvements de masse. Ainsi, en quateur, les soulvements indignes sont frquents (1990, 1994, 1999). Des milliers
dindignes sortent alors de leur communaut, bloquent les principales
voies de communication ou marchent sur Quito. Un dialogue sinstaure alors sous le feu des mdias entre, dun ct, les reprsentants de
ltat (prsident de la Rpublique, prsident du Parlement, ministres)
et des forces conomiques (dlgus des chambres dagriculture ou
dindustrie), et, de lautre ct, les reprsentants des Indiens et notamment du CONAIE (Confdration des nationalits indignes de
lquateur). Un accord est alors gnralement trouv et les choses
rentrent dans lordre jusqu la prochaine fois. Plus rarement,

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leurs revendications prennent la forme dun conflit arm comme, au


Mexique, la guerre du Chiapas dclenche le 1er janvier 1994 par
lArme zapatiste de libration nationale (EZLN) du sous-commandant
Marcos. Toujours, une modification de la Constitution est ncessaire
pour reconnatre notamment leur droit la diffrence. Ainsi, en
Colombie, larticle 7 de la nouvelle Constitution de 1991 reconnat et
protge la diversit ethnique et culturelle de la nation (tandis que
larticle 171 rserve au Snat deux siges la reprsentation des communauts indignes). Dans le Venezuela dHugo Chvez (o plusieurs
siges leur ont t galement rservs lAssemble constituante
comme ils le sont maintenant lAssemble nationale), le chapitre VIII
du titre III de la Constitution de la Rpublique bolivarienne du
Venezuela de 1999, fort de huit articles (articles 119 126), est consacr
aux droits des peuples indignes . Plus rcemment encore, la longue
marche vers Mexico de lEZLN a notamment pour but dobtenir une
modification de la Constitution destine permettre ladoption dune
loi sur les droits et la culture indigne laquelle le prsident Vincente
Fox sest dclar favorable. Il en va de mme, un moindre degr, des
communauts noires. Par exemple, en Colombie, la loi 70 de 1993,
prise en application de larticle 7 prcit de la Constitution, a permis aux
communauts noires de revendiquer, en tant que telles, des titres de proprit dans certaines zones du pays.
Ainsi, ltat-nation ibro-amricain semble admettre, du moins
dans la plupart des pays o le problme se pose (ce qui, par exemple,
nest pas le cas de lArgentine o les Indiens ont t extermins au
moment de la colonisation), que la nation puisse tre organise selon
un mode multiculturel sans que, pour autant, cela mette en cause son
unit. Toutefois, il nest pas exclu que, terme, un dveloppement exagr de ce qui pourrait tre considr comme une idologie de lindignisme ne suscite des tensions ethniques alors quil ny en avait plus ou
ne lance, comme aux tats-Unis, un dbat sur la pertinence des discriminations positives, parfois perues comme cristallisant les situations
dingalit.
Problmes dautorit

Le troisime lment constitutif de ltat est lexistence dun gouvernement effectif (le terme de gouvernement tant pris dans le sens
large quil a, par exemple, en droit anglo-saxon), cest--dire de pouvoirs
publics qui soient en mesure dexercer rellement leur autorit. Or, cette
autorit a pu, dans le pass, tre conteste de lextrieur. Aujourdhui,

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elle est surtout conteste de lintrieur, ce qui ne manque pas daffaiblir


la souverainet de ltat ibro-amricain.
La remise en cause, de lextrieur, de la souverainet de ltat correspond pour lessentiel au pass. Elle ne concernait pas dailleurs tous
les tats latino-amricains au mme titre mais principalement les tats
de lAmrique centrale et de la Carabe (le cas du Mexique tant part),
qui prsentent deux caractristiques particulires : dune part, il sagit de
petits tats qui, pendant longtemps, ont eu une conomie principalement fonde sur une monoculture exclusivement destine lexportation (bananes, par exemple), alors que les grands tats de lAmrique du
Sud (voire le Mexique) ont toujours eu une conomie beaucoup plus
diversifie ; dautre part, il sagit dtats qui se situent aux marches de
lempire nord-amricain, dans ce que lon pourrait appeler son glacis,
bords quils sont au surplus par les eaux du golfe du Mexique et de la
mer des Antilles, considres par les tats-Unis comme mare nostrum.
Ds lors, sur le plan conomique, de grandes socits capitaux principalement nord-amricains (on a souvent voqu le cas de la United
Fruit) y exeraient un pouvoir quasi absolu au point quils taient qualifis pjorativement de Bananas Republics. Dautre part, les tats-Unis
staient reconnus un droit de police lintrieur de la zone, intervenant
chaque fois que leurs intrts leur semblaient menacs, par exemple en
1965 en Rpublique dominicaine pour y viter linstallation dun rgime
de type castriste. Le cas du Panama est encore plus caractristique. On
sait en effet que, en application du trait Hay-Bunau-Varilla de 1903, le
canal et la zone qui lentoure constituaient une enclave territoriale soumise perptuit la juridiction exclusive des tats-Unis, larticle 136
de la Constitution de 1904 alors en vigueur reconnaissant au surplus aux
tats-Unis un droit dintervention dans les affaires intrieures du
Panama afin de rtablir la paix publique et lordre constitutionnel .
Il faudra attendre les traits Torrijos-Carter du 7 septembre 1977 pour
que les choses bougent vritablement. En particulier, le trait relatif au
canal de Panama reconnat la pleine souverainet du Panama sur le
canal et sur sa zone, qui disparat en tant quenclave juridique, et prvoit le transfert progressif de ladministration du canal aux autorits
panamennes, ce transfert devant tre achev le 31 dcembre 1999, date
depuis laquelle le Panama est charg de lentire administration du
canal et de sa dfense. Plus gnralement, depuis lintervention
Grenade en 1983, la prsence des tats-Unis se fait plus discrte en
Amrique centrale et dans la Carabe, les temps des interventions
directes semblant rvolu.

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Lautorit de ltat nest pas pour autant totalement garantie dans


la mesure o elle peut se trouver galement remise en cause de lintrieur
par des mouvements rvolutionnaires ou contre-rvolutionnaires qui en
viennent contrler des pans entiers du territoire national et transforment la souverainet de ltat en chiffon de papier. Le phnomne nest
pas nouveau. Il a des causes multiples quil est impossible dvoquer ici
(mme si certaines dentre elles sont lies la dfense des droits des
populations indignes prcdemment voque). Il semble dailleurs en
voie de rgression. Au Nicaragua, Violeta Chamorro, lue prsidente de
la Rpublique en 1990, tente non sans difficults de rconcilier les sandinistes et les contras (soutenus par les tats-Unis), qui saffrontaient
depuis leffondrement de la dictature de Somoza. Au Salvador, un
accord de paix entre le gouvernement et la gurilla conclu en 1992 met
fin plus de dix ans de guerre civile. Au Mexique, le conflit du Chiapas
a largement quitt le terrain militaire pour occuper le terrain politique,
voire mdiatique. Au Prou, o, pendant longtemps, la politique a sembl se rduire laffrontement entre ltat et la gurilla, le Sentier lumineux et le Mouvement rvolutionnaire Tupac Amar semblent en
constante perte de vitesse
Reste le cas de la Colombie. Il ne faut pas parler son propos de
gurilla mais des gurillas puisquil y a notamment les Forces armes
rvolutionnaires de Colombie (FARC) diriges par lun des plus
anciens gurilleros du monde, Manuel Marulanda Velez, dit Tirofijo, et
lArme de libration nationale (ELN), dirige par un ancien prtre
espagnol, Manuel Prez, mort en 1998 et remplac par Nicolas Bautista,
alias Gabino. Par ailleurs, ces mouvements rvolutionnaires et la multiplication de leurs exactions ont suscit la mise en place de milices
dautodfense, lorigine bien vues par lopinion publique dautant
plus quelles sont alors lgales puisquune loi de 1968, qui ne sera abroge quen 1989, autorise les groupes dautodfense. Toutefois, ces
milices ne vont pas tarder se discrditer en utilisant contre les gurilleros les mmes techniques contestables que ces derniers emploient et
en se transformant en groupes paramilitaires derrire lesquels
seraient certains secteurs de larme et de la police, persuads que seule
une guerre sale permettra de remporter la victoire. Les FARC et
lELN sont trs prsentes dans les zones montagneuses de louest du
pays qui sont devenues des secteurs permanents daffrontements avec
les forces armes (et avec les paramilitaires). Mais, paralllement ces
affrontements souvent sanglants, des ngociations de paix ont lieu.
Elles conduisent notamment le prsident Pastrana (qui a rencontr

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Manuel Marulanda Velez dans lune des zones contrles par les
FARC) instituer, fin 1998, une zone de dtente , dune superficie de
42 000 km2 (la Gironde, qui est le plus grand dpartement franais, a une
superficie de 10 000 km2), dans lun des secteurs traditionnellement
tenus par les FARC. Pour le gouvernement Pastrana, il sagit simplement de sengager ne pas mener doprations militaires dans cette zone
qui, tout en restant soumise au pouvoir de Bogota, est simplement
dmilitarise. linverse, les FARC la conoivent ou, plus exactement,
lutilisent diffremment afin de montrer quelles y exercent une pleine
souverainet : elles y maintiennent lordre public, elles y rendent la justice, expulsant au besoin les membres du pouvoir judiciaire officiel En
dautres termes, elles tentent de faire de la zone une sorte dtat alternatif susceptible de suppler labsence partielle dtat qui caractriserait la Colombie. Il y a l, nen pas douter, un nouvel avatar de ltat
colombien, dj qualifi dtat poreux 2 ou (sans doute exagrment) d tat cocane , dont il faut au moins esprer quil aidera
trouver le chemin de la paix.
Les formes dtat

La thorie juridique enseigne quil y a deux formes dtats, ltat fdral et ltat unitaire, mais, vrai dire, ltat unitaire est protiforme car,
ct de ltat unitaire traditionnel qui ne connat quune dcentralisation administrative, sont apparus des tats qui, tout en tant unitaires,
accordent leurs rgions une autonomie de nature politique : cest
ltat rgional de type italien ou espagnol qui se caractrise notamment
par des Parlements rgionaux dots de comptences lgislatives et non
pas seulement rglementaires.
Prcisons-le tout de suite, la formule de ltat rgional ainsi
entendu nexiste pas en Amrique ibrique. Alors que bien des tats de
la zone se sont dots rcemment de Constitutions nouvelles et que, sur
certains points, ils se soient inspirs de la Constitution espagnole de
1978, tel nest pas le cas en matire dorganisation territoriale de ltat :
comme par le pass, il y a toujours quatre tats fdraux et les autres
tats sont des tats unitaires qui ne connaissent quune dcentralisation
administrative.
Quatre tats, qui reprsentent eux seuls environ les deux tiers de
la superficie et de la population de lAmrique ibrique, ont en effet

2. Georges Couffignal (dir.), 1993.

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adopt depuis longtemps la structure de ltat fdral, lArgentine, le


Brsil, le Mexique et le Venezuela (qui, toutefois, sous lempire de la
Constitution bolivarienne de 1999, na quun Parlement monocamral,
ce qui est atypique pour un tat fdral). Sauf, sans doute, dans le cas
du Brsil o lEmpire (1822-1889) avait dj habitu les Brsiliens
vivre ensemble et construit une nation solide mme sil reconnaissait
les diversits rgionales, ce fdralisme est, avant tout, un fdralisme
dagrgation destin tenter de faire vivre ensemble des entits qui ny
sont gure enclines. Le cas de lArgentine est typique cet gard :
laffrontement entre Buenos Aires et les autres provinces et la lutte
entre unitaires et fdralistes qui en rsulte et qui ira jusqu la guerre
civile marquent les premires dcennies du XIX e sicle jusqu ce que,
en 1862, les premiers acceptent la structure fdrale de ltat (les tats
fdrs sappelant provinces) et les seconds que Buenos Aires en soit
la capitale.
Quant aux autres tats, ils ne connaissent quune structure dtat
unitaire de type classique, cest--dire avec une dcentralisation exclusivement administrative. Dans limmense majorit des cas, cette dcentralisation administrative est deux niveaux, linstar de lorganisation
de ltat qui a prvalu en Espagne ou en France jusque dans les annes
1970 : la collectivit de base est la commune qui, pendant longtemps, a
t le centre de la vie politique ibro-amricaine dans la mesure o y
rgnait (et o y rgne encore parfois) lautorit de caciques locaux
prompts dfier des pouvoirs centraux lautorit chancelante ; entre
ltat et la commune, il existe un niveau intermdiaire dadministration
dont lexistence est plus ou moins artificielle, qualifi soit de province
(cest la terminologie espagnole utilise par exemple au Chili ou au
Panama), soit de dpartement (cest la terminologie franaise employe
par exemple en Colombie ou au Paraguay). Exceptionnellement, et
dans les tats de petite taille, il ny a pas deux mais un seul niveau de
dcentralisation : cest le cas en Uruguay o la structure de base est le
dpartement. Tout aussi exceptionnellement, il peut y avoir trois
niveaux de dcentralisation, la rgion sintercalant entre ltat et le
dpartement ou la province : cest le cas au Chili sous lempire de la
Constitution de 1980 mais la rgion est alors plus un niveau de dconcentration quun niveau de dcentralisation authentique ; ctait galement le cas au Prou sous lempire de la Constitution de 1979, mais le
coup dtat du 5 avril 1992 et la nouvelle Constitution de 1993 qui la
suivi ont mis fin, au moins provisoirement, lexprience de gouvernements rgionaux lus. Dailleurs, dans ces tats, le Snat est lu (au

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Est-ce dire alors que, globalement, rien na fondamentalement


chang dans les formes des tats ibro-amricains, hormis lapparition
occasionnelle dun troisime niveau dadministration ? La rponse est
videmment ngative. Il ne fait gure de doute quil y a eu, la fin du
XX e sicle et en parallle avec la multiplication des rgimes dmocratiques, un profond mouvement de dcentralisation se manifestant
notamment par la substitution dautorits lues des autorits
jusqualors nommes par le pouvoir central. Dans les tats fdraux,
tous les gouverneurs des tats fdrs sont maintenant lus alors que tel
ntait pas le cas traditionnellement au Venezuela o le gouverneur
tait choisi librement par le prsident de la Rpublique de telle sorte que
le fdralisme vnzulien tait en ralit un pseudo-fdralisme. Tous
les maires sont maintenant galement lus alors que, jusqu peu, il nen
allait pas ainsi par exemple en Bolivie ou en Colombie (o llection ne
date que de 1988). Reste le niveau intermdiaire dadministration que
lon trouve dans les tats unitaires, province ou dpartement. Assez
souvent, y coexistent encore une autorit excutive nomme et une
autorit dlibrante lue. Cest dire que la situation nest pas trs diffrente de celle qui a prvalu en Espagne ou en France jusque dans les
annes 1970. Cest sans doute sur ce point comme sur quelques autres
(problme des comptences locales ou des ressources locales) que le
mouvement de dcentralisation devrait se poursuivre, entretenu par la
poursuite du processus de dmocratisation. Mais cest l aborder les
problmes de ltat ibro-amricain au sens large du terme.
PROBLMES

D E L T AT L A T O S E N S U

Si par tat on entend maintenant, non plus le cadre juridique du pouvoir, mais, comme souvent, la forme du pouvoir politique qui sexerce,
voire la politique conomique mene, deux grandes volutions qui
marquent la fin du XXe sicle peuvent tre brivement voques : sur le
terrain politique, cest un passage quasi gnralis de ltat militaire
un type dtat plus dmocratique mme sil suscite parfois la perplexit ; sur le terrain conomique et social, cest la remise en cause du

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Chili) ou tait lu (au Prou sous lempire de la Constitution de 1979,


la Constitution de 1993 ayant mis en place un Parlement monocamral)
dans le cadre des rgions, chaque rgion ayant mme (au Chili) soit deux
siges soit quatre siges en fonction de son importance, ce qui est une
rgle proche de celle que lon trouve dans les tats fdraux.

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modle de ltat no-libral qui nest pas loin de provoquer un certain


retour de ltat.

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Au dbut des annes 1960, il ny a, en Amrique du Sud, quune seule


dictature militaire, celle du gnral Stroessner au Paraguay. Moins de dix
annes aprs, les choses ont radicalement chang puisque, dans une
bonne dizaine de pays dAmrique centrale et dAmrique du Sud (et
non des moindres puisque cest le cas, par exemple, de lArgentine et du
Brsil), des gouvernements civils lus plus ou moins dmocratiquement
sont renverss par les militaires. Cest l lune des consquences paradoxales de larrive au pouvoir Cuba de Fidel Castro et, surtout, de sa
rupture avec les tats-Unis au dbut des annes 1960. Ce dernier se
tourne alors vers lURSS et, aprs lchec du dbarquement danticastristes dans la baie des Cochons le 17 avril 1961, dbarquement
approuv par Kennedy, se dclare marxiste-lniniste. Dcid exporter
la rvolution sur le continent, il tente dy crer ou de soutenir des foyers
(focos) rvolutionnaires afin daboutir un renversement gnral de
lordre tabli. La guerre froide stend ainsi toute lAmrique. La raction ne se fera pas attendre : dans les annes qui suivent, larme renverse
prventivement des gouvernements jugs trop faibles lgard du danger communiste ou trop tides dans leur solidarit avec les tats-Unis 3.
De 1968 1972, une volution se dessine toutefois : les coups dtat militaires qui se produisent alors (au Prou, au Panama ou en quateur, par
exemple) ne sont plus des coups dtat destins conjurer le danger castriste (il est vrai que Cuba, en proie des difficults internes et progressivement abandonne par lURSS, fait moins peur), mais des coups
dtat rformistes visant faire voluer la socit. Avec les coups dtat
militaires qui se produisent en 1973 au Chili et en Uruguay, deux tats
qui avaient pourtant une certaine tradition dmocratique, cest le retour
aux coups dtat anticommunistes du dbut des annes 1960 qui se produit. La plupart des tats de lAmrique ibrique sont alors des tats
militaires 4 mme sil y a entre eux de srieuses diffrences.
Les annes 1980 vont, linverse des annes 1960, se caractriser par
un reflux des tats militaires et par une gnralisation des tats dmocratiques qui se consolideront tout au long des annes 1990. Les causes

3. Alain Rouqui, 1987.


4. Alain Rouqui, 1982.

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De ltat militaire ltat dmocratique ?

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de ce mouvement difficilement contestable sont multiples 5 : monte des


attentes des couches moyennes pendant la priode de prosprit des
annes soixante, rosion de la lgitimit des rgimes autoritaires due
leur perte defficacit, retournement de la doctrine catholique partir
de Vatican II, changement dattitude des acteurs extrieurs et notamment des tats-Unis, caractre exemplaire de la transition dans les tats
dEurope du sud et notamment en Espagne o lon passe sans heurt
dun rgime autoritaire un rgime dmocratique peu prs partout,
le processus est le mme 6 : le rgime militaire voit sa lgitimit se dgrader ou (et) ne contrle plus le processus douverture quil avait lanc ;
un pacte est alors pass entre les diffrentes lites politiques afin de discuter des nouvelles rgles du jeu qui donneront forme la vie politique ;
une lection, souvent prsidentielle, ouvre la voie la consolidation
dmocratique.
Nanmoins, des points noirs demeurent. La corruption, lun des
maux traditionnels de lAmrique ibrique, est loin davoir t radique (mais ne la trouve-t-on pas galement dans les dmocraties les plus
avances ?). Les processus lectoraux, mme sils se caractrisent plus
par les fraudes massives dantan (voir, par exemple, lvolution de la pratique lectorale mexicaine), donnent encore parfois lieu quelques
manipulations. Larme, bien quelle soit rentre dans les casernes,
continue parfois peser lourdement sur la vie politique, surtout lorsque
son ancien commandant en chef, tel le gnral Pinochet, fait lobjet de
poursuites pnales. Au Prou, le prsident Fujimori, lu dmocratiquement et qui pourtant pouvait se targuer dincontestables succs tant
dans le combat contre le terrorisme que dans la lutte contre linflation,
perptre en 1992 un coup dtat contre lui-mme (autogolpe imit en
1993 au Guatemala) et remporte les lections prsidentielles de 2000
dans des conditions contestables avant de senfuir du pays pour des raisons qui nont pas encore t clairement lucides. Danciens dictateurs
apparemment convertis la dmocratie arrivent se faire lire la
magistrature suprme, comme le gnral Banzer en Bolivie durant lt
1997, ou tentent de le faire comme Joaqun Balaguer en Rpublique
dominicaine lors des lections de 2000. Lauteur dun coup dtat manqu au Paraguay en 1996, le gnral Oviedo, condamn dix ans de prison, se prsente aux lections prsidentielles de 1998 et, dclar inli-

5. Samuel Huntington, cit par Olivier Dabne, La Rgion Amrique latine, 1997.
6. Olivier Dabne, 1997, op. cit.

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gible par la Cour suprme, russit faire lire prsident celui qui
naurait d tre que son vice-prsident, Ral Cubas, dont le premier
geste en tant que prsident est de le faire sortir de prison. Au Venezuela,
un autre militaire putschiste, le gnral Chvez, remporte les lections
prsidentielles de 1998 et donne au rgime politique une orientation nettement nationaliste et populiste dont on ne sait pas trs bien encore ce
qui en sortira. Son nouvel ami, Fidel Castro, continue bloquer toute
volution dmocratique Cuba telle enseigne quil faudra sans doute
attendre sa disparition pour que les choses commencent bouger dans
lle comme elles avaient commenc bouger en Espagne aprs la mort
de Franco La liste nest pas close. Elle conduit penser que, dans certains tats, le mouvement vers la dmocratie, quoique incontestable,
nest que de basse intensit.
33

De ltat no-libral au retour de ltat ?

Au milieu des annes 1980, ltat ibro-amricain connat une autre


mutation dimportance qui concerne principalement son rle dans le
domaine conomique et social.
Jusqualors, et tout particulirement depuis le premier conflit mondial et la crise de 1929, ltat tait un acteur majeur dans le champ de
lconomie au point de jouer un rle souvent prdominant dans la formation du PIB 7. Cest de cet tat interventionniste que devait venir le
dveloppement, un dveloppement qui passait par une politique de substitution dimportations dans laquelle il avait un rle majeur jouer en
crant des entreprises destines satisfaire la demande nationale et en
les protgeant contre la concurrence internationale. Il en allait ainsi, quil
ait t par exemple social-bureaucratique 8 comme ltat nationalpopuliste que lon trouve par exemple dans les annes trente dans le
Brsil de Vargas ou le Mexique de Crdenas ou dans les annes quarante
dans lArgentine de Pern, ou quil ait t bureaucratique-autoritaire9
comme les tats militaires qui fleurissent dans les annes 1960. Certes,
la diffrence de ltat communiste, il laissait fonctionner un important secteur priv ct dun immense secteur public mais, la diffrence de ltat keynsien, il ne formulait aucune limite lexpansion de
lintervention publique directe dans le champ de production de biens et

7. Georges Couffignal, 1993.


8. Luis Carlos Bresser Pereira, cit par Georges Couffignal, 1997.
9. Guillermo ODonnell, cit par Georges Couffignal, 1997.

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de services 10. Comme on limagine, cette intervention tous azimuts de


ltat provoque, outre les comportements prdateurs dune partie de
ceux qui contrlent son appareil et qui en viennent avoir une conception patrimoniale de ltat, un gonflement considrable de la dette
publique et, corrlativement, une inflation galopante et une rosion
constante de la monnaie nationale.
Ds les annes 1970, apparaissent les premiers signes tangibles
dune remise en cause de ce modle de ltat interventionniste. Ainsi,
le Chili du gnral Pinochet, sensible aux thses des Chicago boys forms par Milton Friedman, libre les prix, ouvre les frontires, brade le
secteur public, supprime toutes les subventions avec, dans un premier
temps, des rsultats conomiques exceptionnellement favorables. Il est
imit en Argentine par le gnral Videla. Mais, il faudra attendre la
grande crise de la dette du dbut des annes 1980 (en 1983, la dette
totale de lAmrique ibrique dpasse la moiti de son PIB) pour que,
sous linfluence notamment des experts de la Banque mondiale ou du
FMI, ltat interventionniste soit mis au rancart dans la quasi-totalit
des tats ibro-amricains et remplac par un tat no-libral dont les
matres mots sont alors la rduction des droits de douanes, la drglementation, la rigueur budgtaire, les privatisations, la rduction de la
fonction publique, en un mot un repli de ltat sur ses seules fonctions
rgaliennes et sur la garantie du bon fonctionnement des marchs 11.
Lexemple de lArgentine est particulirement illustratif puisque, ds
son arrive au pouvoir en 1989, le prsident Carlos Menem, pourtant
proniste, procde des rformes fondamentales qui illustrent bien
des tendances observables dans tout le continent 12 : contraction des
dpenses publiques, rduction drastique du nombre des fonctionnaires aboutissant un allgement de la masse salariale de ltat de
10 %, chancier ambitieux de privatisations avec notamment la privatisation des deux entreprises particulirement importantes que sont
la compagnie arienne Aerolneas Argentinas et la compagnie de tlphone Entel, libralisation des marchs, suppression du contrle des
changes, alignement de la monnaie nationale sur la monnaie amricaine, un austral valant un dollar (lquateur ira dailleurs plus loin
dans cette voie de la dollarisation des conomies ibro-amricaines

10. Georges Couffignal (dir.), 1997.


11. M. Shansul Haque, Market-Centered State, cit par Georges Couffignal, 1997.
12. Olivier Dabne, 1999.

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puisque, en 2000, il supprime la monnaie nationale, le sucre, et la remplace par le dollar)


Le problme est que cet tat minimum est loin davoir satisfait
tous les espoirs qui avaient t mis en lui : non seulement ses rsultats
conomiques ont t souvent dcevants (la crise mexicaine de 1994 est
l pour le montrer, cet effet tequila se propageant non seulement dans
tout le continent amricain, mais galement dans lconomie mondiale
comme, quelques annes plus tard, leffet sak qui se fera sentir bien
au-del du continent asiatique), mais, surtout, ses cots sociaux ont t
considrables, provoquant ou accentuant la pauprisation de larges
couches de la population et (lun va souvent avec lautre) linscurit.
Do, depuis la moiti des annes 1990, une demande nouvelle de plus
dtat, cest--dire dun retour de ltat. Dune part, il lui est demand
plus defficacit. En consquence, les programmes de modernisation de
ltat ou de rforme de ltat (un thme rcurrent) se multiplient,
modernisation de ladministration fiscale ou de ladministration de la justice par exemple. Dautre part, et surtout, laide la pauvret, lducation, la sant redeviennent des politiques publiques prioritaires avec, corrlativement, une certaine renaissance de la notion de service public.
Lvolution nest pas, il est vrai, propre lAmrique ibrique puisquon
la retrouve en Amrique du Nord ou en Europe. Sans doute la mondialisation y est-elle pour beaucoup moins que ce ne soit une pense unique
venue doutre-Atlantique ou, plus vraisemblablement, les deux la fois.

B I B L I O G R A P H I E

La bibliographie en langue espagnole ou anglaise est considrable, notamment


dans une perspective socio-politique. Voir, par exemple, les publications de :
Marco Kaplan, Formacin del Estado nacional en Amrica latina, Buenos Aires,
Amorrortu Editores, 1983.
, Estado y sociedad en la Amrica latina contempornea , in El Estado
perifrico latinoamericano, Buenos Aires, Eudeba, 1988, p. 87.
, El Estado latinoamericano, Mexico, UNAM, 1996.
, El Estado latinoamericano : entre la crisis y las reformas , Madrid,
Sistema, 1998, n 147, p. 11.
En franais, outre la revue Problmes dAmrique latine qui est une source
dinformations prcieuse, on pourra se reporter, principalement dans une
optique historique ou socio-politique, aux ouvrages, articles ou sries darticles
suivants :

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Miguel Anacoreta Correia, Ltat en Amrique latine et ses contraintes


internes et externes , Cahiers du CERCAL sur lvolution de ltat en
Amrique latine et le rle du partenariat europen, n 24.
Georges Couffignal, Le rle de ltat en Amrique latine : pistes de
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R S U M

Entendu stricto sensu comme le cadre du pouvoir, ltat ibro-amricain


soulve plusieurs sries de problmes. Dabord, celui de la difficile structuration de lAmrique latine en tats. Ensuite, ceux qui sont lis aux lments
classiques de ltat que sont le territoire (multiplicit des conflits territoriaux), la population (cration artificielle de nations solides qui, nanmoins,
sont multiculturelles) et lautorit (autrefois souvent conteste de lextrieur,
maintenant parfois conteste de lintrieur). Enfin, ceux qui naissent du
choix de la forme de ltat (tat fdral ou tat unitaire) mme si, quelle
que soit cette forme, il y a un mouvement gnral de dcentralisation qui
doit tre poursuivi.
Entendu lato sensu, ltat ibro-amricain soulve deux interrogations supplmentaires : les tats militaires qui disparaissent dans les annes 1960
sont-ils remplacs par des tats vritablement dmocratiques ? La remise en
cause contemporaine de ltat no-libral annonce-t-elle un retour de
ltat ?

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