Analisis Creacion de Los Organismos Cuencas 2009

Axel C.
Dourojeanni
ANALISIS CRTICO DE LA CREACIN DE ORGANISMOS DE CUENCA EN AMRICA
LATINA Y EL CARIBE
1er ENCUENTRO DE ORGANISMOS DE CUENCAS HIDROGRAFICAS DE AMERICA LATINA Y CARIBE, De 18 a 21
de Noviembre de 2009 - Foz del Iguaz (Paran - Brasil).
ANALISIS CRTICO DE LA CREACIN DE ORGANISMOS

DE CUENCA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Axel C. Dourojeanni12
Senior Consultant
Fundacin Chile
Noviembre 2009
INDICE
1. LAS FALENCIAS MS USUALES
ORGANIZACIONES DE CUENCAS.
EN
LOS
PROCESOS
DE
CREACIN
DE
2. LAS CONFRONTACIONES EN LAS FORMACIONES Y CONCEPTOS EN MATERIA DE

GESTIN DE CUENCAS Y AGUAS
3. LISTADO DE ATRIBUTOS MNIMOS QUE DEBERA TENER
CUENCAS
UNA ORGANIZACIN DE
4. LA NECESIDAD DE QUE UN ORGANISMO DE CUENCA CUENTE CON LOS ATRIBUTOS

NECESARIOS PARA CUMPLIR SUS ROLES.
5. LAS CONDICIONES NECESARIAS PARA LOGRAR COORDINAR LAS INTERVENCIONES
EN UNA CUENCA POR PARTE DE DIVERSOS ACTORES.
6. CONCLUSIONES
7.ANEXO I: UNA EVALUACIN PRELIMINAR Y GLOBAL DEL FUNCIONAMIENTO DE LOS
CONSEJOS DE CUENCA DE MXICO AL AO DE SU INSTALACIN
8. ANEXO II: EL DESAFIO DE LA COBRANZA POR EL AGUA POR LAS AGENCIAS DE
CUENCAS EN EL BRASIL
Senior Consultant, Integrated Water Resources Management, Fundacin Chile, Santiago de Chile.
axeldouro@hotamil.com , adourojeanni@fundacinchile.com
2
Documento elaborado para el 1er ENCUENTRO DE ORGANISMOS DE CUENCAS HIDROGRAFICAS DE AMERICA
LATINA Y CARIBE, De 18 a 21 de Noviembre de 2009 - Foz del Iguaz (Paran - Brasil)
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1. LAS FALENCIAS MS USUALES EN LOS PROCESOS DE

CREACIN DE ORGANIZACIONES DE CUENCAS.
La creacin de organizaciones de cuenca crea muchas expectativas entre los
actores ms afectados que intervienen en las cuencas donde ya existen severos
conflictos por el agua. Piensan, con justicia., que una organizacin de cuencas
ayudar a prevenir, mitigar, corregir y solucionar los conflictos que los afectan. Estas
expectativas lamentablemente no se cumplen en una gran parte debido a la que con
demasiada frecuencia se crean organizaciones de cuenca sin las atribuciones
necesarias para cumplir sus roles.
Las expectativas de los actores van desde aquellos que se siente perjudicados por la
forma de distribucin del agua y desean que exista una mejor equidad en la
distribucin, de los ambientalistas que desean que se cumplan con las leyes
ambientales o de las poblaciones urbanas que desean tener acceso a agua de mejor
calidad y segura, entre muchas otras aspiraciones.
Cuando estas expectativas no se cumplen, por que sus organizaciones de cuenca
no son capaces de cumplir sus roles, todo el sistema pierde credibilidad y
colapsa.(Ver Recuadro sobre el fracaso de la Autoridad de las Autoridades Autnomas
de Cuencas del Per, Caso de las Cuencas de los ros los ro Rmac, Chilln y Lurin
que abastecen de agua a la Capital lima)3
NOTA: En Marzo del 2009 se ha promulgado una nueva Ley de Aguas en el Per (Ley 29338) que entre otros
crea los llamados Consejos de Cuenca bajo una estructura diferente aun sin operar.. Ley 29338 , SUB CAPTULO IV,
CONSEJO DE CUENCA, Artculo 24.- Naturaleza de los Consejos de Cuenca. Denominaciones: Cuando se haga
referencia a la Ley o el Reglamento, se entiende que se trata de la presente Ley o de su Reglamento. La Autoridad
Nacional debe entenderse como Autoridad Nacional del Agua (ANA) y el Consejo de Cuenca como Consejo de Recursos
Hdricos de Cuenca. Los Consejos de Cuenca son rganos de naturaleza permanente integrantes de la Autoridad
Nacional, creados mediante decreto supremo, a iniciativa de los gobiernos regionales, con el objeto de participar en la
planificacin, coordinacin y concertacin del aprovechamiento sostenible de los recursos hdricos en sus respectivos
mbitos. Los Consejos de Cuenca son de dos (2) clases: 1. Consejo de Cuenca Regional, cuando el mbito de la cuenca
se localiza ntegramente dentro de un (1) solo gobierno regional.2. Consejo de Cuenca Interregional, cuando dentro del
mbito de la cuenca, existen dos (2) o ms gobiernos regionales.
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Instituto Nacional de Desarrollo (INADE), Plan de Manejo de la Cuenca del Ro Rmac, Ministerio de la
Presidencia, Programa de Manejo Ambiental de la Cuenca del Ro Rmac, Lima, Per. Abril de 1999
Cumplidos ms de cinco aos, del inicio de la experiencia sobre la creacin de las tres primeras Autoridades de
Cuenca Hidrogrfica (Chira-Piura, Chancay-Lambayeque y Jequetepeque-Zaa), es necesario revisar y evaluar
los fundamentos que dieron soporte a su creacin, no solamente con la finalidad de apreciar la certeza de la
aproximacin a la problemtica que se pretendi solucionar sino, fundamentalmente, analizar los desajustes
conceptuales que han dado origen al estado actual en que se encuentran.
Esta evaluacin fue utilizada como referencia para evaluar la gestin institucional de la autoridad autnoma de la
cuenca hidrogrfica a que hace referencia este estudio. Las conclusiones ms importantes son las siguientes:
No posee slidos mecanismos de financiamiento; tiene serias limitaciones tcnicas y logsticas para cumplir
sus funciones; cuenta con una parcial representatividad de los usuarios del agua; posee dbil autoridad e
insuficiente capacidad de convocatoria; tampoco representa a la autoridad rectora de la gestin del agua en la
regin. Las coordinaciones con las ONG son difusas y atomizadas principalmente.
En general, la problemtica institucional en el manejo de la cuenca, est relacionada a una dbil estructura
orgnica, falta de mecanismos de participacin conjunta y ordenamiento legal, que se sintetiza en:
La aplicacin limitada de leyes y reglamentos, que interfieren con las reglamentaciones existentes respecto a
planes de desarrollo urbano, como Reglamento de Clasificacin de Tierras, Ley General de Aguas, Cdigo del
Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Ley Marco de Crecimiento de la Inversin Privada, y otras
disposiciones legales, que son necesarias ordenar para su aplicacin en el manejo de la cuenca.
Interferencias y conflictos en el uso de recursos, que trascienden las competencias sectoriales para ser evaluadas
a nivel multisectorial, donde bajo una norma jurdica se concilien las esferas de inters sectorial; como es el caso,
de los niveles de contaminacin de efluentes de la actividad minera e industrial principalmente, para no afectar el
consumo de agua para riego y para consumo humano.
Debilidad institucional para la gestin en el manejo de la cuenca, en particular la planificacin, uso y manejo de los
recursos hdricos, que ha incidido negativamente en la calidad del agua para el consumo humano y para fines de
riego. La falta de presupuesto y de una adecuada capacidad tcnica de la autoridad de aguas ha impedido una
gestin eficaz para enfrentar conflictos en el uso del recurso.
Competencia intersectorial en el uso del recurso hdrico, que se ha agudizado por la falta de mecanismos a nivel
intra e interinstitucionales de coordinacin en el sector pblico y privado, que ha motivado que los sectores de
agricultura y salud con diferentes criterios coordinen los permisos o autorizaciones correspondientes con los
sectores energa y minas e industria, principalmente.
No existe un Plan de Manejo de la Cuenca, tampoco programas y proyectos vinculados a la solucin de los
problemas de manejo de recursos naturales, administracin y control de la contaminacin, control de inundaciones
y flujos de lodo, formacin de capacidades institucionales y Entidad de Cuenca.
La casi nula gestin de la Entidad de Cuenca, llamada Autoridad Autnoma de Cuenca Hidrogrfica
Chilln-Rmac-Lurn, no ha logrado armonizar la participacin conjunta de las instituciones actuantes e
integrantes de los diferentes niveles institucionales (consultivos, normativos, productivos e investigacin)
y tampoco ha realizado labor meritoria a favor de la gestin de la cuenca; esta afirmacin es ms grave
cuando se considera las cuencas de los ros Chilln y Lurn.
Este problema deviene en el establecimiento de un marco institucional con funciones y competencias
superpuestas y conflictos en la planificacin, ordenamiento y manejo de los recursos naturales y entre los usuarios
mismos.
Los Organismos no Gubernamentales de Desarrollo (ONG) que intervienen en la cuenca, tendrn un rol ms
creciente e importante en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Estas organizaciones
actualmente poseen el reconocimiento de los pobladores y comunidades campesinas alejadas, aisladas y hasta
ciertos puntos olvidados.
Cuentan dentro de su organizacin con profesionales y tcnicos calificados para le ejecucin de estudios y
proyectos, as como de otras actividades de desarrollo. Se requiere implementar mecanismos para su
participacin en la toma de decisiones para la gestin de la cuenca. Se requiere implementar mecanismos para su
participacin en la toma de decisiones para la gestin de la cuenca.
NOTA: En Marzo del 2009 se ha promulgado una nueva Ley de Aguas en el Per (Ley 29338) que entre
otros crea los llamados Consejos de Cuenca bajo una estructura diferente aun sin operar.
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Debe recordarse que debido a la variedad de acciones y actores, que afectan las cuencas de
captacin y el agua, es imperiosa la necesidad de crear sistemas de gestin que sean
capaces de responder al desafo que significa lidiar con infinidad de intervenciones que
afectan el sistema hdrico natural y construido dentro del territorio de una misma cuenca.
Muchos de los legisladores que debaten las nuevas leyes de agua en Amrica Latina parecen no
comprender dicha complejidad cuando llega el momento de debatir los captulos que hacen referencia a los
consejos de cuenca o equivalentes. Se ha encontrado que en general
a) No tienen claridad sobre la diferencia entre un consejo (o equivalente) de cuenca (de

todo el territorio y recursos de una cuenca, incluyendo el agua) y un consejo de agua
de una cuenca (solo a cargo de la gestin de los recursos hdricos).
b) Tampoco diferencian la terminologa de lo que en la prctica se conoce como manejo de
cuencas (watershed management) , que implica actuar sobre la forma como la cuenca
cosecha el agua, de lo que es la gestin de los recursos hdricos de una cuenca (water
4
resources management) , que son acciones sobre el agua ya cosechada por una
cuenca.
c) No diferencian lo que es el grupo de actores que intervienen en una cuenca y que se
renen solo peridicamente, (bajo alguna denominacin tal como consejo, directorio,
comit, mesa, parlamento etc.) del grupo de profesionales contratados en forma
permanente y que deben conformar el organismo permanente de un consejo de cuenca
5
y que es absolutamente necesario para apoyar al consejo (agencia, grupo tcnico,
secretara tcnica).
d) Conforman listas de actores que deben participar en los consejos (o equivalentes) sin
determinar porcentajes de representantes de cada sector (pblico, privado y sociedad
civil) que deben estar representados y como. A veces indican que solo deben ser del
sector pblico.
e) Presumen que todo el sistema de gestin de cuencas puede funcionar sin financiamiento
especfico ni disponer de agencias tcnicas de apoyo, que basta la voluntad de los
actores para reunirse y llegara acuerdos.
4
Las intervenciones que se realizan en una cuenca tienen dos grupos de impactos principales (ver documento sobre
Los desafos de la gestin integrada de cuencas y recursos hdricos en Amrica latina y el caribe distribuido
por la REDLACH, noviembre 2009).
1.
El primer grupo de impactos es sobre la capacidad y forma de cosecha de agua de la cuenca, la forma
de regulacin natural e intervenida de la descarga, los efectos en la calidad del agua cosechada, la capacidad de
retencin de agua en forma natural y como se altera, la velocidad de escurrimiento y los cauces, la proporcionalidad
entre el porcentaje de agua que es escurre sobre y bajo la superficie. Los impactos son causados por las alteraciones
que se producen en la superficie de la cuenca por la ocupacin del territorio y la alteracin de la cobertura. (esto se trata
con acciones de manejo de cuencas (watershed management)
2.
El segundo grupo de impactos es sobre el agua ya cosechada por la cuenca. Estos impactos se deben a
las acciones que se ejecutan para captar el agua, de regularla , de encauzarla, de almacenarla, de usarla, de
transportarla, de trasvasarla, de de tratarla de drenarla y en general de manipularla para aprovecharla de diferentes
maneras y en diferentes lugares. (esto se trata con acciones de gestin del agua por cuencas ( water resources
management)
5
De hecho en varios anteproyectos de ley ni siquiera son considerados, Lo que se hace es que sean los funcionarios
pblicos de las dependencias ya establecidas para gestionar el agua a los que se le asigna las tareas de secretara
tcnica de los consejos , sin darles mas recursos para las nuevas tareas.
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f)
Se les asigna (a los consejos o equivalentes) tareas tales como formular planes de
Gestin Integrada de Cuencas o recursos Hdricos sin otorgarles los recursos, ni los
poderes ni protocolos para hacerlo.
g) Se pretende que haya participacin plena, coordinaciones, acuerdos y consensos pero

no se precisa como se va a lograr tales objetivos (por ejemplo como lograr que los
campesinos mas pobres y alejados puedan costearse su asistencia)
As la lista de falencias, olvidos y otros puede seguir muchsimo ms. El presente trabajo analiza
solo algunos de estas falencias. Forma parte de otros anlisis que sern presentados en un libro
en proceso de elaboracin.
2. LAS CONFRONTACIONES EN LAS FORMACIONES Y

CONCEPTOS EN MATERIA DE GESTIN DE CUENCAS Y
AGUAS:
Con la necesidad de considerar aspectos ambientales y sociales, lo que es correcto, hay muchos
6
actores nuevos preocupados en el tema de gestin de cuencas y el agua. Gran parte de estos
actores no conocen como se formulan proyectos ni como se financian. Se dedican sobre todo a
reclamar que hay que tener consideraciones para incorporar estas dimensiones sin pensar como
hacerlo ni que significa en la prctica. Dicen todo lo que se debera hacer pero no como
hacerlo.
Por el contrario en las dcadas previas los proyectos hidrulicos eran formulados por expertos
en el tema que tenan claro que su misin era abastecer de agua a una ciudad, generar
hidroenerga o regar extensas reas. Los proyectos tenan planos, costos, estudios de oferta y
demanda de agua y anlisis econmicos y financieros claros. En cambio no tenan percepcin
clara de los impactos ambientales y la parte social se meda por la oferta de agua, energa o
hectreas irrigadas.
En cambio las metas de GIRH o de manejo de cuencas muchas veces son metas poco claras.
Se habla de conceptos como alcanzar el desarrollo sustentable, lograr la participacin plena,
considerar los social y lo ambiental pero no indican como hacerlo, con que financiamiento,
quien paga y quien se beneficia, que banco esta dispuesto a aportar los recursos, que
organizacin es la mas apta para orientar las acciones. Todo queda en declaraciones.
Tienen la razn en casi todo pero no explican como hacerlo.
En Amrica Latina TODOS los pases contienen en sus anteproyectos de una nueva ley de
aguas consideraciones para tomar a la cuenca como base operativa y considerar las metas
econmicas, sociales y ambientales pero muy pocos asumen los nuevos costos que ello
implica, la necesidad de disponer de profesionales estables, de buenas dependencias y equipos
de trabajo, etc. Con ello se condena al fracaso la gestin por cuencas y mucho mas alcanzar
metas de GIRH.
Solo dos pases ya han sacado sus nuevas leyes nacionales con esa provisin: Mxico y Brasil
despus de ms de 10 aos de debate constructivo. Uruguay lo incluy hasta en la constitucin.
6
Presidentes de gobierno, funcionarios internacionales, aalcaldes, intendentes, religiosos, sindicatos, profesionales de

ONG,s, polticos, sociedad civil organizada, ambientalistas, socilogos, bilogos, antroplogos, etc.
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Venezuela, Ecuador y Per lo han incorporado en sus leyes recientes de aguas. Ninguno de
estos ltimos pases ha logrado muchos avances.
Desde la promulgacin de la ley Nacional de Aguas Mxico esta ley ha sido modificada ya varias
veces para mejorar la capacidad de gestin del agua. Entre otros han convertido las gerencias
regionales de la CONAGUA en organismos de cuenca, cuenta con el apoyo del Instituto
Mexicano de tecnologa del Agua (IMTA) y tiene logros importantes en algunos consejos. Han
establecido 26 consejos de cuenca (algunos funcionan mejor que otros) que reciben un apoyo
constante de la CONAGUA.
Brasil va creando sus comits de cuenca y agencias (agencias de Bacia) a medida que son
necesarias aun que, cuando se cre la ANA, ya haba varios comits de cuencas tanto estatales
como federales en plena operacin. En el Brasil y Mxico al menos el tema de
financiamiento es considerado en las leyes de formacin lo que no es tan claro en el caso
de la creacin de los consejos de Cuenca del Per, por ejemplo, y totalmente ignorado
cuando se establecieron las Mesas de Agua en Chile.
Brasil y Mxico, estn en proceso de crear o consolidar las entidades ya creadas, algunas
desde mucho antes que se diera la ley. En estos dos pases hay avances importantes siendo
evidente que hay mayores resultados en las cuencas ms importantes, como es lgico.
Al margen de las leyes nacionales, en todos los pases de la regin hay establecidas
organizaciones de cuencas que han nacido bajo diferentes leyes, sean nacionales o
regionales, que las avalan. Pases como Argentina y Colombia fueron pioneros en este tema
por ejemplo. Todas estas iniciativas cubren una enorme gama de temas, desde la gestin de
grandes cuencas transfronterizas, cuencas nterjurisdiccionales, cuencas provinciales y hasta
cuencas municipales.
Cada una de ellas tiene funciones diferentes segn la partida que les da nacimiento y sus
posibilidades de accin efectiva. Algunas se dedican al desarrollo regional, otras la manejo de
cuencas, otras a la proteccin contra fenmenos extremos, otras a controlar la calidad del agua,
otras a la gestin del agua y las mas ambiciosas a la gestin ambiental integral. Al carecer de
apoyos nacionales el avance en la instalacin y operacin de organismos de cuenca es
muy disparejo dentro de cada pas. Su xito radica en la capacidad local y el deseo de los
actores de cada cuenca en hacer algo.
3. LISTADO DE ATRIBUTOS MNIMOS QUE DEBERA TENER

UNA ORGANIZACIN DE CUENCAS.7
Para lograr esta meta un sistema de Gestin Integrada de Recurso Hdricos por cuenca
debe tener al menos los siguientes atributos:
1. Decisiones de polticas, con relacin a la gestin del agua y las cuencas, estables
en el tiempo (polticas de estado y no solo de gobierno) respetando las caractersticas
que requieren los procesos de gestin de cuencas y agua.
En Europa, Australia, Canad, USA, Espaa, Francia y Nueva Zelanda, adems de las experiencias ya logradas en la
regin, hay excelentes ejemplos de avance en estos temas que deben ser considerados al determinar los atributos de un
organismo de cuenca.
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2. Leyes y reglamentos de agua que respondan a las necesidades de gestin del

recurso y las cuencas y no a ideologas temporales de gobiernos ni a los caprichos
de actores que no conocen el tema.
3. Una clara diferenciacin si la organizacin es para gestionar cuencas (GIC) o los
recursos hdricos (GIRH) de las cuencas o para hacer ambas tareas distinguiendo pero
haciendo complementarias las acciones de manejo de cuencas de las de gestin
integrada del agua por cuenca.
4. Organizaciones de gestin por cuencas estables y slidamente constituidas (es
decir legalmente establecidas, financiadas, con personal calificado etc) de gestin de
agua a nivel de cuenca o de gestin de cuencas que permitan reflejar las condiciones
locales mediante la participacin efectiva de los actores pblicos, sociedad civil y
privados (y disponer de locales con la infraestructura adecuada a sus fines en cada
8
cuenca .)
9
5. Organizaciones de cuenca o de gestin de agua por cuenca que diferencien claramente
la parte lo que es EL CONSEJO de la cuenca o del agua (que puede tener otros
nombres como Comit. Mesa etc.) , de lo que es LA AGENCIA de la cuenca o agua
(tambin con nombres tales como agencia, gerencia, secretara tcnica, grupo de trabajo
u otro).
6. Sistemas de planificacin por cuencas amparados por ley y con protocolos de
aprobacin basados en el conocimiento y la participacin adems de sistemas de
monitoreo para el seguimiento de la aplicacin del plan
7. Personal calificado desde los puestos directivos hasta los tcnicos, con estabilidad y
no sujetos a cambios polticos.
8. Financiamiento seguro y adecuado, basado en parte en cobranzas por el agua.
9. Equipamiento para monitoreo y sistemas de informacin operativos
10. Fiscalizacin del cumplimiento de las leyes, reglamentos y los acuerdos para lo
cual de debe disponer de un equipo de fiscalizacin operativo (polica del agua en
algunos pases) , con plenas atribuciones para ingresar a los predios.
11. Apoyo de organismos auxiliares con especializaciones de apoyo a la gestin del agua
( en lo social, econmico, ambiental etc)
Como determinar si una organizacin de cuencas esta operando adecuadamente?:
Los emprendimientos de gestin integrada de los recursos hdricos, para tener xito, deben cumplir con
llenar algunos requisitos claves. El no hacerlo es causa del fracaso de muchas de las iniciativas de gestin
integrada de los recursos hdricos, tanto a nivel nacional como de cuencas. Entre la lista de requisitos que
se consideran necesarios, por ejemplo, se encuentran los Bench Mark considerados para evaluar el
funcionamiento de las comisiones de cuencas de los EEUU de Norte Amrica10. Algunos de estos Bench
Mark (adaptados) son:
11
a) MECANISMOS DE TOMA DE DECISIONES DE LA ORGANIZACIN DE CUENCA :

8
Es poco operativo alquilar casas familiares (como es muy frecuente en Amrica Latina) para instalar oficinas de gestin
de agua o de cuencas, casas que se convierten en verdaderas ratoneras y en los cuales se ocupan hasta los baos para
depsito de archivos.
9
En Mxico hacen una distincin entre ORGANIZACIN ( el conjunto de actores que conforma el consejo) de su
ORGANISMO ( la agencia, gerencia, equipo o secretara tcnica del Consejo). Comunicacin personal de Guillermo
Chvez Zrate, ex gerente de la CNA a cargo de la Gerencia de los consejos de Cuenca de Mxico.
10
Benchmarks of IWRM use by US river basin commissions, citado por Bruce Hooper op.cit.
11
Adaptado para Amrica Latina de Key Performance Indicators of River Basin Organizations elaborado por Bruce P.
Hooper* Principal, River Basin Management, DHI Water and Environment. Brisbane. Australia, www.dhigroup.com,
bph@dhigroup.com
Axel C. Dourojeanni
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Existe un mecanismo efectivo de toma de decisiones con informacin, conocimiento y

participacin?
Se respetan los lmites impuestos por la naturaleza y el conocimiento cientfico y local para
poder orientar las intervenciones en la cuenca?
Las decisiones se ajustan a las polticas de desarrollo y vinculan los intereses de los actores
locales con los intereses regionales y nacionales?
b) OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS DE LA ORGANIZACIN DE CUENCA

-
Existe una visin y escenarios establecidos por consenso que guan las decisiones con el
fin de satisfacer metas econmicas, sociales y ambientales?
Existe consenso sobre la necesidad de alcanzar metas de gestin integrada de recursos hdricos
y de ordenamiento territorial de la cuenca?
Los objetivos y las estrategias se encuentran articuladas en un plan debidamente aprobado,
financiado y con compromisos aceptados por los actores?.
c) FINANCIAMIENTO DE LA ORGANIZACIN DE CUENCA:

-
El costo de la gestin (operacin, administracin) de la cuenca y los recursos hdricos es

financiado por los actores que se benefician de los recursos de la cuenca?.
Adems de lo anterior reciben otras fuentes de financiamiento as como para la ejecucin de
proyectos en la cuenca?
Se ejecutan estudios costo-beneficio de los proyectos e iniciativas que se ejecutan como apoyo a
los procesos de gestin del agua y la cuenca?
Se lleva a cabo una contabilidad econmica, social y ambiental del efecto de las decisiones
tomadas por el organismo de la cuenca?
Se hacen estudios econmicos ex ante y ex post de las decisiones de gestin de los recursos
hdricos tomadas por la organizacin de cuencas?.
Se dispone de un sistema de financiamiento as como de cobranzas y de apoyo a los usuarios de
la cuenca?.
d) OPERACIN DE LA ORGANIZACIN DE CUENCA

-
La organizacin opera en forma estable y regular desde su creacin, es democrtica y cuenta

con una adecuada representatividad y asistencia?.
Las decisiones de la organizacin son respetadas y tienen credibilidad lograda por resultados de
una buena gestin a lo largo del tiempo.?
La operacin de la organizacin se basa en cumplir metas realizables, son cuantificables y
verificables?.
Los actores que participan en la organizacin estn comprometidos en cumplir con las metas y
respaldan la gestin del equipo tcnico?.
e) LEGALIDAD Y AUTORIDAD DE LA ORGANIZACIN DE CUENCAS.

-
La organizacin de cuenca ha sido creada en base a un dispositivo legal sea de nivel nacional o
regional y especfica sus roles, autoridad, fuentes financieras y otros pormenores para el adecuado
cumplimiento de sus funciones?.
La organizacin cuenta con un reglamento de funcionamiento que se enmarca dentro de la
legalidad del pas y es adems aprobado por los actores que la conforman?.
Las actividades de la organizacin se ejecutan en base a protocolos de operacin debidamente
aprobados?.
La organizacin tienen capacidad y autoridad para exigir que se cumplan los acuerdos tomados
por ellos as como para hacer cumplir las leyes nacionales que apoyen la gestin de la cuenca (eg.
Leyes ambientales)?
Axel C. Dourojeanni
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f) PERSONAL DE APOYO TCNICO A LA ORGANIZACIN

-
La organizacin dispone de un organismo (secretara tcnica, agencia, grupo tcnico u otro) de

apoyo que esta debida y legalmente conformado?.
Los profesionales y tcnicos que la conforman son de alto nivel, estables en sus puestos, con
ingresos competitivos?.
El personal de apoyo no esta sujeto a cambios por variaciones en la poltica del pas y son
seleccionados en sus puestos de acuerdo a sus competencias profesionales?.
El organismo de la cuenca cuenta con la infraestructura adecuada y sus profesionales tienen a su
disposicin el equipo necesario para el cumplimiento de sus tareas?.
g) INFORMACIN Y MONITOREO
-
El organismo de la cuenca tiene acceso a toda la red o redes de monitoreo de los recursos
hdricos y clima disponibles (propias y ajenas)?
El organismo de la cuenca es garante de la confiabilidad y calidad de la informacin que se
capte de las redes as como de su continuidad y actualizacin?
El organismo de la cuenca procesa la informacin, selecciona y opera modelos que permitan
interpretar y mejorar el conocimiento de la cuenca?.
El monitoreo, basado en el uso de indicadores adecuados, sirve para mantener informados a la
organizacin de la cuenca?
h) CREACIN DE CAPACIDADES DE COORDINACIN ENTRE LOS ACTORES

-
La organizacin de la cuenca ha logrado involucrar y comprometer la participacin de los

principales actores que intervienen en la cuenca?.
Los actores de la cuenca que participan en forma directa o indirecta con el organismo de la
cuenca comprenden sus fines as como los roles que les compete?
Los actores comprenden que solo una accin coordinada es la que minimiza los conflictos
potenciales entre ellos y con el medio ambiente?
Existe un sistema de gestin de conflictos que es aceptado, respetado y utilizado por los actores
de la cuenca?
Aptitudes de gestin que debera tener un organismo de cuenca.

Acercarse a la comunidad: La clave inicial para establecer un sistema de gestin
integrada de cuencas es saber acercarse a los actores que estan interviniendo en la cuenca e
involucrarlos en el proceso desde un inicio.
Construir credibilidad: Una buena parte de la gestin de una cuenca se basa en
convencer a los representantes de los principales actores que intervienen en una cuenca de
colaborar entre ellos mismos para realizar estudios, determinar metas e intercambios, realizar
actividades conjuntas. Si hay desconfianza entre los actores ello es difcil de lograr.
Establecer acuerdos y redes de cooperacin: Los organismos de cuenca no son los
que resuelven solos los conflictos o problemas. Los llamados a hacerlo son lo propios actores
involucrados apoyados por ideas e iniciativas que pueden surgir del grupo tcnico del organismo
o de ellos mismos. Las alianzas son claves
Solucionar conflictos: La gestin de cuencas y el agua es en gran medida la gestin de
conflictos. Un organismo de cuenca debe estar apto para presentar opciones o alternativas de
solucin a tales conflictos basndose en estudios fundamentados en el conocimiento de la
dinmica de la cuenca, las leyes y los actores involucrados.
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Determinar objetivos compartidos o colectivos: La determinacin de objetivos o

escenarios compartidos por los actores es una condicin necesaria para tener xito en los
procesos de gestin integrada. Ello no es fcil por cuanto el establecer tales objetivos colectivos
genera conflictos con los intereses individuales pero no pueden soslayarse.
Trabajar con las personas que toman decisiones: La gestin de cuencas es un proceso
dinmico e interactivo. Los decisores son los responsables de definir las intervenciones en la
cuenca y la forma de hacerlo. Incluye propietarios de empresas, funcionarios de ministerios
pblicos, alcaldes, legisladores, congresistas y autoridades pblicas y representantes de
comunidades entre otros Sus decisiones afectan la dinmica de la cuenca por lo que deben
participar en las decisiones de gestin de la misma.
Programar acciones a largo plazo: La gestin de cuencas, sobre todo del agua, es una
actividad a largo plazo. En general los actores no les interesa comprometerse con acciones que
van mas all de un horizonte que es particular a cada uno. Por ello es necesario que los que
tengan metas de corto plazo acepten colaborar con aquellos que tiene otros horizontes de
tiempo.
Gestionar territorios que dependen de diferentes escalas y jurisdicciones: En una
cuenca hay acciones que se realizan a pequea escala y a gran escala. Todas estas acciones o
intervenciones repercuten en la dinmica de la cuenca y tienen un efecto acumulativo. El desafo
es considerar todas estas intervenciones el proceso de gestin y, monitoreo d sus resultados.
Conocer la dinmica de la cuenca gestionada: Una de las tareas iniciales de un
organismo de cuencas es construir una base de informacin sobre los actores que intervienen en
la cuenca; sus roles, sus problemas, objetivos y visin de sus expectativas; para contrarrestarlos
con la situacin y potencial de la cuenca y sus recursos, evaluar la situacin, diagnotiscarla,
determinar los obstculos a ser superados y proponer estrategias alternativas para ello. El
conocimiento de los ecosistemas es esencial y no dejar de lado la zona costera influenciada por
la cuenca.
Utilizar modelos matemticos y otros avances cientficos: La gestin de cuencas es
una actividad compleja. La excelencia tcnica cientfica en las investigaciones y estudios por ello
debe ser apoyada y reforzada por la organizacin. Todo pas que desea tomar en serio alcanzar
metas de sustentabilidad debe utilizar estos medios. Conocer la biodiversidad los ecosistemas,
los ciclos hidrolgicos, el comportamiento del agua subterrnea, estuarios, la calidad del agua y
otros aspectos es parte de la acervo de una nacin para valorar lo que tiene. Lo importante es
que estas organizaciones establecen el nexo entre el conocimiento cientfico y las decisiones
polticas y empresariales.
Utilizar Sistemas de Informacin Geogrfica: Todo elemento tcnico de avanzada para
conocer el comportamiento dinmico de la cuenca, los impactos de las intervenciones; los
desplazamientos de todo tipo que ocurren en una cuenca, los lmites de propiedades, las
intensidades de usos y muchas otras opciones; debe ser utilizarlo para tomar decisiones con
informacin y conocimiento. Los SIG son uno de esos instrumentos
Conocer las leyes y normas vigentes as como las bases legales de las entidades
participantes: Los organismos de gestin Integrada de cuenca deben integrar las prioridades
nacionales en materia de reas y ecosistemas protegidos, los estudios de impacto ambiental, las
reglamentaciones de ocupacin del territorio y las franjas costeras, las normas de prevencin de
desastres y en general los dispositivos legales vigentes y los que se den a futuro.
Generar en forma constante opciones de solucin que permitan mejorar las
intervenciones en la cuenca sin menoscabo al medio ambiente: Las opciones que presente
Axel C. Dourojeanni
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un equipo tcnico de un organismo de cuenca deben ser oportunas, precisas, fundamentadas y

realistas. Por ello el equipo tcnico de un organismo de cuenca debe ser reducido en nmero
pero altamente calificado, con capacidad de ordenar trabajos interdisciplinarios, con
permanencia continua en la organizacin y capacidad de relacionarse con los actores que
intervienen en la cuenca.
Calcular los lmites que impone la naturaleza: Uno de los aspectos por los cuales se
crea estos sistemas es que deben servir para respetar los lmites que impone la naturaleza. Es
poner a poltica de los decisores esta informacin con el fin de balancear aspectos econmicos,
sociales y polticos con aspectos cientficos tales como respetar lo lmites de contaminacin, de
carga animal y de usos y explotacin de recursos as como ir adaptndose a los avance
tecnolgicos
Hacer un seguimiento y evaluacin permanente de la calidad del agua: Uno de los
indicadores mas importantes del estado de la gestin ambiental en una cuenca es el nivel de
contaminacin del agua. Este aspecto es clave para tomar decisiones con relacin a la
intervencin en la cuenca. Un organismo de cuenca debe hacer lo posible por reforzar y apoyar a
los encargados de realizar tal seguimiento. Se deben usar parmetros qumicos, fsicos as como
biolgicos y aplicarlos a modelos de calidad del agua superficial y subterrnea.
Buscar fondos financieros en forma permanente: La bsqueda de financiamiento bajo
diversas opciones debe formar parte de las actividades permanentes de un organismo de
cuenca. La creatividad para generar proyectos, la credibilidad del organizacin, la adecuada
sustentacin de sus acciones, la posibilidad de otorgar servicios o de cobrar por la aplicacin de
instrumentos econmicos son parte de esta actividad.
Llevar una contabilidad de los efectos de las decisiones del consejo de la cuenca ( y
tambin de no existir): Esta accin es muy importante y consiste en llevar una contabilidad del
efecto de la toma de decisiones en una serie de aspectos que pueden beneficiar o no a los
habitantes y actores que intervienen en la cuenca. Esta contabilidad es esencial para justificar la
existencia del organismo. Se refiere por ejemplo al ahorro en vidas y recursos obtenido al no
construir en una zona que luego se inundan o simplemente en la mejora de la eficiencia de las
actividades.
4. LA NECESIDAD DE QUE UN ORGANISMO DE CUENCA

CUENTE CON LOS ATRIBUTOS NECESARIOS PARA CUMPLIR
SUS ROLES.
La hiptesis del presente trabajo es que la principal causa del fracaso de las
organizaciones de cuenca no es que no sean una opcin adecuada si no que se crean sin
disponer de los atributos necesarios para que puedan cumplir sus roles tales como los
previamente mencionados..
12
El considerar el territorio de una cuenca para crear espacios de gobernabilidad

como base
territorial para conducir procesos de gestin, con participacin e involucramiento de los actores
12
El concepto de gobernabilidad implica que primero se consideren los impactos deseados con las acciones, luego se
defina que productos se requieren para lograr tales impactos, luego que acciones permiten obtener los productos para
finalmente determinar cual es el presupuesto requerido para llevarlas a cabo. En el caso de gestin por cuencas el
impacto deseado debe ser definido por los actores que intervienen en la cuenca. Un gobierno normalmente sigue el
camino inverso en sus decisiones: Se sujeta aun presupuesto, realiza acciones, consigue productos (pueden ser estudios
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
locales, se ha extendido por el mundo entero. Amrica Latina y El Caribe tienen una larga
tradicin en considerar las cuencas para fines de aprovechamiento y gestin del agua bajo tutela
del estado. Al respecto hay una serie de organizaciones de cuenca que empezaron a operar
desde la dcada del 40.
Desde la dcada del 90 el enfoque por cuencas sin embargo se ha ampliado a la participacin de
los actores pblicos, privados y de la sociedad civil que intervienen en las cuencas. Su
conformacin, con nombres como consejos, comits o mesas, esta siendo introducido en las
nuevas leyes de agua de los pases. A nivel de cuencas transfronterizas tambin se han
realizado avances importantes que se reflejan en los numerosos tratados firmados para tal
efecto.
El considerar la cuenca como territorio de gestin tiene la ventaja que sus lmites una vez
seleccionadas las cuencas, no se discuten por que son fijados por la naturaleza. Una
cuenca se puede fraccionar en sub cuencas para trabajar en unidades ms acordes con los
intereses de cada grupo de actores y, a la inversa, se puede agregar e integrar muchas sub
cuencas para conocer el efecto acumulado de las intervenciones en las cuencas mas grandes.
El problema es que al abordar el tema de gestin por cuencas, sobre todo a nivel poltico, se
percibe que hay aun mucha ingenuidad la forma como se legisla sobre los temas de
gestin por cuencas creando consejos de cuenca o equivalentes sin mencionar todos los
requisitos que deber tener para cumplir con las funciones que se le asigna o que espera que
cumplan.
Lo grave es que en muchas de las leyes mas recientes se crean organizaciones de cuenca
desprovistas de los elementos necesarios para cumplir sus roles y por lo tanto se pueden
desacreditar rpidamente frente a la poblacin y los actores que en un principio creen en estos
sistemas.
Hay muchos entusiastas de la gestin por cuencas y la gestin integrada de Recursos
Hdricos por cuencas que no saben lo que se requiere para lograrlo. A veces piensan que
con solo crear un sistema (una mesa de agua por ejemplo) para reunir a los actores que
intervienen en una cuenca ya esta todo solucionado. Esto esta lejos de ser cierto. Las
soluciones requieren tener conocimiento de lo que todos los actores desean logra, como
compatibilizar tales intereses, como respetar los lmites naturales que impone la cuenca, como
pagar los costos de los estudios y la gestin de la cuenca, la fiscalizacin y otros muchos
detalles.
Una ley que crea organizaciones por cuenca, tales como un consejo o una mesa de agua,
solo da la partida de inicio al sistema por lo que lo ideal es que la ley deje abierta las
posibilidades de adaptar la ceracin del organismo a las condiciones locales. Aun as no
se debe descuidar, durante la formulacin inicial de la ley, la asignacin de poderes y
recursos para que cada organizacin de cuencas cuente con los poderes necesarios para
cumplir los roles que se le asignen..
Luego de promulgada una ley que crea una organizacin de cuencas hay un largo camino para
consolidarlas y hacerlas operativas. Eso requiere un financiamiento importante al inicio, inclusive
por ejemplo) y luego averigua que impacto causo. Como estn orientados a cumplir metas de gobierno, supervisadas por
contralora, muchas veces eso se resume a haber cumplido las tareas encomendadas (por ejemplo terminar y publicar el
estudio) aun cuando no pase nada en la cuenca con ese producto. (ref. Salvador Parrado)
Axel C. Dourojeanni
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si la ley le da poderes para realizar cobros. Necesita disponer de fondos para poner en prctica
el sistema de cobranza. Solo luego de unos aos pueden cobrar por el agua u obtener recursos
financieros de otras fuentes.
Las estadsticas muestran que la sobrevivencia de estas organizaciones ha sido frgil y muy
difcil, muchas veces por el solo hecho que han sido inoperantes por no haber sido equipadas
con los atributos y recursos financieros iniciales necesarios para cumplir sus roles.
Esto es evidente cuando no se les asigna recursos financieros para partir. Estas organizaciones
despiertan muchas expectativas que no se cumplen o son sujetas de intervenciones por
intereses polticos. Muchas leyes de agua solo le confieren un poder muy limitado a estas
organizaciones (organizaciones solo de consulta). Con ello las condenan su supervivencia.
De hecho es muy raro que los participantes de un consejo sin apoyo financiero, ni legal ni de
equipos tcnicos tenga poder de accin. Aun cuando se supone que ello no sea as la
experiencia indica que la mayora de los actores que participan en estos consejos,
comits o mesas en general NO modifican sus programas de trabajo (del sector al que
pertenecen) para poder articular sus acciones en funcin de los acuerdos tomados en los
consejos, comits o mesas de cuencas o agua.
A lo sumo las reuniones sirven para saber que hacen los dems y eso solo dura un tiempo. Son
contados los casos en que si hay verdaderos trabajos de equipo. Cuando la coordinacin de
acciones no funciona sucede que al cabo de uno o dos aos se reduce la participacin y las
iniciativas mueren dejando adems la sensacin de un comit de cuenca no sirve.
Las experiencias que indican que es muy poca si alguna, la coordinacin efectiva de las
intervenciones en la cuenca, que realizan los actores que se sientan en un comit de
cuenca o equivalente si este no cuenta con un equipo tcnico de apoyo que indique como
llevar a cabo, en que temas, con que fondos etc., tales coordinaciones.
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
EJEMPLO DE TAREAS POR REALIZAR PARA PONER EN MARCHA UNA ORGANIZACIN DE GESTIN POR
CUENCAS QUE REQUIEREN FINANCIAMIENTO INICIAL.
1.
Determinar con urgencia los protocolos a seguir para la instalacin de organizaciones y organismos de cuenca
y la forma como se vern involucrados las entidades pblicas, los actores privados y la sociedad civil, desde
el nivel nacional al regional o provincial y municipal.
2. Elaborar el reglamento de operacin de la organizacin de cuencas, del grupo tcnico y de los protocolos de
operacin.
3. Elaborar guas para la formulacin de Planes o Programas estratgicos por cuencas, que se aprueben bajo una
forma legal, para darles validez.
4. Establecer los sistemas de cobranza para financiar las acciones de gestin de la cuenca, por lo menos el costo
de operacin de la agencia de la cuenca o grupo tcnico.
5. Equipar la agencia o grupo tcnico con personal, equipo e infraestructura necesaria para cumplir sus funciones.
Dotar a la cuenca de sistemas de monitoreo e informacin.
6. Firmar convenios con universidades locales para apoyar la creacin o reforzar Programas de formacin
(educacin, creacin de capacidades) en Gestin Integrada de Cuencas
7. Elaborar acuerdos y directivas legales (normativas) para legalizar los procesos de acreditacin de
organizaciones de cuenca, el reforzamiento de los organismos creados, la legalizacin de acuerdos entre
actores y otros.
8. Seleccionar y poner en prctica el diseo de planes y modelos de cuencas, as como la construccin de
escenarios para cada cuenca, con la participacin de los actores locales.
9. Determinar las formas de Gestin o solucin de conflictos, indicando responsables de hacerlo, los protocolos,
las responsabilidades, los organismos y posibles consultoras /acreditadas) a cargo de hacer los estudios de
cada caso (tcnicos y econmicos) para darles solucin a los conflictos.
10. Seguimiento yo establecimiento de las cuencas de referencia o cuencas piloto y el programa de accin para
cada una de las cuencas seleccionadas (programa, acuerdos, monitoreo, publicaciones, capacitacin y otros)
OTROS:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
Buscar medios de dar Asistencia Tcnica a las iniciativas del consejo o agencia mediante la obtencin de
fondos de asistencia externa acordes con el nivel y tipo de asesora requerida.
Programar la ejecucin de Talleres, para diferentes tipos de actores, para explicar el alcance de la reforma
con el fin de que entiendan lo que significa la gestin integrada por cuencas.
Formalizar la modalidad de firma de Contratos de Cuenca (acuerdos entre los miembros de un consejo de
cuenca) entre privados y entre privados y organismos del estado
Establecer un sistema permanente de difusin, comunicacin y uso de medios de divulgacin como
publicaciones peridicas cobre el tema de gestin del agua y las cuencas.
Realizar estudios de valorizaciones y estudios econmicos de los costos y beneficios de realizar acciones
por cuencas
Inscribirse y participar en las Redes de cooperacin en materia de gestin integrada de Cuencas as como
de "hermanamientos" con organizaciones de cuenca de otros pases.
Buscar apoyos financieros de diferentes fuentes, previa aprobacin de los medios legales para hacerlo
Promover Viajes de estudio e Intercambios tanto par el personal nacional, regional o provincial y municipal
del pas y de los privados que integren los consejos de cuenca.
En esos casos, a lo sumo, las reuniones sirven para que los actores compartan sus trabajos, va
exposiciones, sobre lo que hace cada uno. Ni siquiera entre los organismos estatales hay
coordinacin real.
5. LAS CONDICIONES NECESARIAS PARA LOGRAR

COORDINAR LAS INTERVENCIONES EN UNA CUENCA POR
PARTE DE DIVERSOS ACTORES.
En la administracin pblica es usual que cada cual sigue con sus presupuestos anuales y sus
proyectos, formulados sin considerar los acuerdos que se toman en las reuniones a nivel de
cada cuenca. Estos presupuestos se deciden en su mayora a nivel nacional. Los gobiernos
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
regionales, por experiencia, no tienen necesariamente el tema de mejorar la gestin del agua
dentro de sus prioridades (tienen miles de otras acciones que son polticamente mas rentables o
les causan mas problemas), a no ser que ocurra un desastre.
La necesidad de presupuestar actividades conjuntas tambin es un requisito entre los actores del
sector privado y la sociedad civil. El directorio de una empresa por lo tanto debe estar informado
sobre que temas se debe coordinar, cuales con los proyectos que deben ser financiados, en que
montos, cuales son sus roles y muchos otros pormenores. No basta por lo tanto que sus
representantes participen en las reuniones de las mesas o consejos de cuenca. Requieren llevar
a sus directorios proyectos bien formulados con toda la informacin requerida.
La falta de logros de coordinacin entre los actores de un consejo de cuenca o de agua
por cuenca, tal como se seal, obedece a que muchas de estas organizaciones por
cuencas no cuentan con equipos tcnicos que presenten a los miembros de los consejos
mesas o comits, proyectos alternativos que indiquen como lograr una coordinacin
entre instituciones, cuales son las ventajes, como se debe hacer, cuanto va a costar etc.
de tal forma que los actores se interesen en realizar acciones coordinadas. Lo mas importante
adems es que cuando formulen sus presupuestos sectoriales del sector pblico o de empresas,
13
incluyan las partes que les corresponden para trabajar en equipo. .
Lo ideal es que se presente una gama de proyectos y programas de inversin y accin a
los actores que se renen en los consejos, comits o mesas de cuencas o agua. Lo que
facilita esta coordinacin sin duda es que las agencias o secretaras tcnicas, de estos consejos,
comits o mesas, dispongan de financiamiento propio para apoyar las iniciativas de los actores,
sea para ejecutarlos directamente o al menos cubrir una parte de los costos de ejecutarlos.
La complejidad de la gestin de cuencas radica sobre todo que, en un sentido estricto, no se
manejan ni se gestionan las cuencas (Las cuencas y el agua por definicin se "manejan" solas y
no nos necesitan). Por lo tanto lo que se hace en la prctica es "gestionar las intervenciones
14
que el ser humano realiza en la cuencas" , con el fin de aprovechar los recursos que ofrece
y al mismo tiempo evitar o al menos minimizar conflictos entre los seres humanos y con el
ambiente cuando se realizan acciones en un espacio unificado por el sistema hdrico y donde se
generan toda clase de interferencias.
El manejo de cuencas (manejo de la superficie de la cuenca para conservar sus funciones
15
de cosechadora de agua) y la gestin integrada del agua por cuencas (para utilizar el
agua cosechada) contina sin embargo separado en muchas de las organizaciones de
cuencas, sobre todo de las grandes cuencas. Esta situacin se aprecia en varios pases
donde existen programas diferentes para manejar las cuencas y para gestionar el agua en las
mismas cuencas. Las partes altas de las cuencas para los usuarios de aguas en las partes bajas
continan siendo simples zonas o cajas negras de donde viene el agua.
13
Por ejemplo proponer hacer un estudio y modelo hidrogeolgico financiado por varias entidades pblicas y actores
privados. La experiencia indica que los privados con recursos prefieren hacer sus propios estudios con consultoras
privadas. Las instituciones del estado tambin prefieren de trabajar en forma independiente o por contrato entre
organismos del estado. Por lo dems muchos estudio que deciden ejecutar las autoridades de aguas de un pas no son
consultados a sus consejos, comits o mesas de agua.
14
No hay por ello conflictos ambientales, si no que son conflictos entre seres humanos y de estos con el ambiente. No
hay desastres naturales, hay fenmenos naturales que provocan desastres. Lo que pasa que no es ms fcil
responsabilizar a la naturaleza o a la fatalidad que a nosotros mismos,
15
Es una forma simplificada de decir que lo que se busca es que siga captando agua, que regule la descarga en forma
natural (en forma de hielo, nieve o infiltrndola y almacenndola en acuferos), que conserve su calidad. Se busca
adems que no erosione, ni cauce inundaciones ni deslizamientos incontrolables. Todo ello para permitir que el agua se
use en forma integrada y no cause daos. Esas son acciones de manejo de la cuenca.
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
En cuencas relativamente mas pequeas y en las cuales las descargas de agua son muy
dependientes de lo que pasa en las zonas altas, como en las cuencas del norte de Chile que
dependen de la reserva de agua de los glaciares, los usuarios aguas abajo si manifiestan
preocupacin por las posibles alteraciones en la partes altas, sobre todo producto de las
inversiones mineras. Lo mismo ocurre en las pequeas cuencas alto andinas de Bolivia, Per,
Ecuador y Colombia, en las cuales los habitantes viven mas cerca de las cabeceras de las
cuencas y perciben claramente la relacin entre el agua que disponen y las forma como es
captada y afectada por las intervenciones en la parte alta.
El territorio de una cuenca es un territorio que facilita EN TEORA la negociacin entre los
actores que la habitan y las que intervienen en su espacio SIEMPRE Y CUANDO LES INTRESE
HACERLO O ESTEN OBLIGADOS A HACERLO. Se gestionan conflictos de intereses muy
poderosos y estos conflictos no se solucionan por simples conversaciones sin disponer
de leyes y reglas que se deben cumplir, ni sin una autoridad capaz de vigilar que los
acuerdos se cumplan por parte de todos los actores. Adems si solo una parte de los actores
de la cuenca se sientan en una mesa, los acuerdos no entres estos no son suficientes, sobre
todo si los que vienen son los afectados y los que no vienen son los causantes del
conflicto.
Una forma de generar inters para que participen todo los actores es que la asistencia sea
16
obligatoria y haya reglas que se deben cumplir y que haga compulsiva la asistencia de todos
los representares de los actores que intervienen en la cuenca so pena de tener que pagar las
consecuencias por no asistir de acuerdo a las leyes. Otra forma, complementaria, es que la
organizacin disponga fondos especficos para ejecutar acciones en la cuenca y que se pida la
17 18
opinin de los actores sobre como y en que invertirla . Eso atrae a los actores que se
interesan en que las inversiones los beneficien a ellos y por lo cual deben opinar y votar.
Para orientar estas inversiones es necesario disponer de personal, tiempo y recursos para
poder organizar a los actores, darles el apoyo para realizarlos, conducir estudios TILES Y
CON SENTIDO y formular proyectos de inters para los actores. Por ejemplo no sirve hacer un
"plan" (director, maestro, estratgico y otras denominaciones muy comerciales pero poco
prcticas), sin tener una VISIN previa que seale adonde se quiere llegar con la
aplicacin del plan. Tambin se requiere de protocolos para fomentar la participacin en la
formulacin de la estrategia y procesos legales de formulacin. Sin el compromiso de los
actores involucrados, ni medios financieros, ni bases legales para aplicarlos), los planes no
tienen mucha utilidad.
Es interesante anotar que hay nuevos actores que usufructan del agua en las partes
bajas de una cuenca que estn interesados en el manejo de las cuencas altas de donde
captan el agua debido a que sus intereses econmicos se han visto afectados. En estos
16
En general si la asistencia es libre entonces los actores ms fuertes (por que tienen mas recursos) o de las partes altas
de la cuenca simplemente no participan en las reuniones de un consejo o comit de cuenca o mesas de agua.
17
Cuando la agencia de una cuenca dispone de fondos de inversin los miembros del consejo de la cuenca se renen y
participan por que tenan inters en defender sus intereses decidiendo sobre la mejor forma de invertir los recursos que
son captados por las cobranzas o por donaciones o presupuesto de la nacin. En cambio si son ellos mismos que deben
poner sus recursos econmicos el inters en cooperar baja mucho ya que no ven en forma muy directa cuales son las
ventajas de sumar esfuerzos. Esta ventaja debe por lo tanto ser puesta en evidencia por los equipos tcnicos.
18
Recurdese que los presupuestos de las organizaciones pblicas y privadas se establecen usualmente en forma
independiente de los acuerdos de las mesas y por lo tanto no son modificables para ser adaptados una vez aprobados.
Con suerte se pueden hacer algunos arreglos para sumar esfuerzos si de casualidad hay coincidencia de intereses.
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
casos se integra las acciones de manejo de las cuencas que captan el agua con las de gestin
del agua captada
Por ejemplo la evidente erosin que colmata de sedimentos a los reservorios de generacin de
hidroenerga como en Costa Rica y Ecuador y la creciente contaminacin del agua que afecta
sistemas de agua potable tambin a ayudado a que algunas organizaciones de preocupen algo
mas de las cuencas de donde captan agua. As el Instituto Costarricense de Electricidad
19
(ICE) mantiene un programa de manejo de cuencas en las cuencas donde tiene instaladas
20
centrales hidroelctricas y la empresa de agua potable de la ciudad de Cuenca (ETAPA) en
Ecuador, se ha preocupado de la conservacin de lagunas y manejo de las cuencas de donde
se capta agua para preservar la calidad del agua.
6. CONCLUSIONES
La creacin de organizaciones de cuenca en los pases de la regin es muy heterognea. Los
avances logrados en algunos pases y casos exitosos en todos los pases indican que se esta
avanzando en forma positiva. A pesar de ello es evidente que aun hay mucho que se debe
mejorar, comenzando por mejorar la redaccin de los artculos de las leyes que hacen referencia
a la creacin de organizaciones de cuenca o equivalentes.
Como se ha sealado en otros trabajos, hay muchos desafos por superar. Uno de los ms
complejos, y que va ms all del tema de la gestin del agua, es lograr que la poltica de los
pases apoye los procesos de descentralizacin en general. El crear capacidades de
gobernabilidad por cuencas se sustenta en la posibilidad de descentralizar la gestin del agua.
A pesar de ser necesaria la descentralizacin es tambin fundamental que los organismos de
cuenca sean asistidos pero tambin fiscalizados por una entidad de nivel nacional. Ello es
importante para conservar una lnea de accin que respete las polticas nacionales, evite que se
altere arbitrariamente la conformacin local de equipos tcnicos y mantenga la tica y la calidad
tcnica de los equipos de las agencias de cuenca. Igualmente es esencial que desde el nivel
central existan tcnicos de alto nivel que apoyen las iniciativas locales.
El segundo aspecto controversial es la carencia de apoyo financiero. Este tema es soslayado en
varias leyes. Este no es un tema menor y es causa de muchos problemas para que los
organismos de cuenca puedan cumplir con sus roles. Es por lo dems muy grave que los
organismos de cuenca no puedan hacer valer los acuerdos o aplicar los planes aprobados por
consenso sea por falta de recursos financieros u otros factores. Son pocos los casos en que la
19
Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Unidad de Manejo de Cuencas, La unidad de manejo de cuencas
desarrolla actividades que permiten un uso sustentable de los recursos naturales sociales y econmicos en cuencas
prioritarias para el ICE.
http://www.grupoice.com/esp/ele/manejo_cuencas/index.html.
20
La ciudad de Cuenca a travs de su empresa Pblica Municipal de Telfonos, Agua Potable y

Alcantarillado ETAPA- ETAPA, trabaja desde 1984 para recuperar la calidad de agua de los ros de la
ciudad de Cuenca, siendo pionera a nivel de pas y tomada como modelo para el resto de ciudades. En el perodo 19841989 realiz los estudios del plan maestro de control de la contaminacin, inclusive antes de que entre en vigencia el
Reglamento de Prevencin y Control de la Contaminacin del Recurso Hdrico, lo que refleja la poltica y visin de
ETAPA de preocuparse por la conservacin del agua y el bienestar de los cuencanos.
http://www.etapa.net.ec/default.aspx.
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
justicia acuda para que se cumplan tales acuerdos (VER ANEXO III) . La debilidad evidente de
un organismo de cuenca es causa principal de su desaparicin.
Por todo lo expuesto es recomendable que las legislaciones sobre organismos de cuenca se
hagan con el apoyo de expertos en el tema para evitar que leyes, inclusivamente recin
aprobadas, sean inoperantes.
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
7. ANEXO I
UNA EVALUACIN PRELIMINAR Y GLOBAL DEL FUNCIONAMIENTO DE LOS CONSEJOS
21
DE CUENCA DE MXICO AL AO DE SU INSTALACIN
Autor: Guillermo Chvez Zrate
Extrado del documento de debate de la II Reunin de los Consejos de Cuenca de
Mxico, Octubre 2001, Mxico, D.F (la primera reunin se realiz en Octubre del ao 2000)
Por Guillermo Chvez Zrate
Introduccin
Los Consejeros de Cuenca; usuarios de los distintos usos del agua y representantes de los
Gobiernos Estatales y Municipales, de las entidades pblicas federales y de las organizaciones
no gubernamentales, que han venido actuando en los ltimos aos en todas las cuencas
hidrolgicas del pas, han expresado en distintos momentos y formas, su deseo de consolidar la
estructura, organizacin y funcionamiento de los Consejos de Cuenca.
El objetivo compartido por todos los involucrados es que los Consejos de Cuenca contribuyan en
forma cada vez ms eficaz a la gestin del agua en Mxico y al logro su sustentabilidad,
reconociendo que el agua es un recurso vital para el mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes y la proteccin del ambiente para las generaciones actuales y futuras.
En los ltimos aos, en forma concordante con los pasos ya dados con la instalacin de los
consejos de cuenca, han surgido propuestas tendientes a modificar la Ley de Aguas Nacionales
y su Reglamento, con el fin de dar paso a un modelo de gestin del agua ms descentralizado y
participativo. Las propuestas de modificacin legal apuntan a reforzar lo que hemos estado
avanzando en cada consejo de cuenca.
Para los Consejeros de Cuenca est claro que an existe un esfuerzo pendiente de realizar para
consolidar lo avanzado en la creacin de los Consejos de Cuenca; para garantizar la
sustentabilidad de las aguas y las cuencas, y para prevenir y solucionar los conflictos entre usos
y usuarios de los recursos hdricos en forma adecuada.
Se reconocen fortalezas y oportunidades en la organizacin y funcionamiento actual de los
Consejos de Cuenca y en sus rganos auxiliares que debern permitir avances mayores, pero
tambin se admiten debilidades y amenazas que introducen riesgos e incertidumbres para el
futuro.
Los Consejos de Cuenca todava no son organizaciones suficientemente consolidadas. El
dilogo y la negociacin, con informacin apropiada y compartida, todava no son instrumentos
cotidianos para la gestin integrada del agua por cuenca. En algunos casos se sigue pensando
en que es el Gobierno Federal el que debe resolver el problema de distribucin o contaminacin
existentes, dado su carcter de autoridad nacional en la materia.
21
En Diciembre del ao 2000, la entonces CNA, en cumplimiento a la ley Nacional de Aguas termin de instalar 25
Consejos de Cuenca
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
En otros, no ha sido posible llegar a decisiones consensuadas. Algunos representantes de los

gobiernos estatales o los usuarios exigen que esas decisiones reflejen las posiciones, intereses
o demandas de sus representados, sin conceder ni aceptar que la cuenca es un conjunto natural
indivisible e interdependiente en todas sus partes.
Se reclama participacin autntica en el manejo del agua para garantizar
derechos,
necesidades y demandas, pero subsisten resistencias para aceptar que en una cuenca, todos
dependemos de las mismas fuentes de agua y por lo tanto, estamos obligados a expresar
nuestra solidaridad con los otros actores, con independencia de su ubicacin, aguas arriba o
abajo, de un territorio que se encuentra naturalmente articulado por un sistema hidrolgico y que
no reconoce fronteras polticas o administrativas.
Por ello se requiere un esfuerzo mayor de concertacin para asumir compromisos que no
siempre son polticamente concordantes con las posiciones de todos los actores de la cuenca.
Cuanto mas informada y participativas sean tomadas las decisiones mayores son las
posibilidades de llegar a consensos.
Los objetivos no logrados por los Consejos de Cuenca desde que han sido instalados, no son
solo atribuibles a las leyes y reglamentaciones vigentes. Es cierto que en algunos sectores
existe la idea de que los contenidos de la Ley Aguas Nacional (LAN), as como la estructura y
funcionamiento del sistema nacional de gestin del agua debe ser revisado para adecuarlo a una
mejor y ms equilibrada distribucin de competencias entre los niveles federal, estatal y
municipal, con el propsito de facilitar los procesos de descentralizacin y de participacin social
puestos en marcha.
Sin embargo tambin es cierto que, con el marco legal vigente y con las organizaciones creadas
existe un amplio margen para obtener mejores resultados. La tarea emprendida trasciende
adems, y por lejos, las formas tradicionales de gestin del agua ya que se asocia con procesos
profundos de descentralizacin y participacin de la sociedad en la definicin de su propio
destino.
En los ltimos aos han ido surgiendo una gran diversidad de propuestas de mejoramiento de
los procesos de gestin participativa en la gestin del agua que se basan en evidencias de que
con ello se obtendrn mejores resultados. Los esfuerzos
efectuados para mejorar y facilitar la participacin provienen de situaciones sentidas, observadas
y medidas que respaldan la idea de que la participacin informada es la mejor manera de evitar,
mitigar o solucionar los conflictos vinculados al mal uso del agua, de los recursos naturales o del
territorio.
Conforme pasa el tiempo, y se practican nuevas formulas de gestin colectiva de los recursos
hdricos, se aprecia como se van construyendo nuevas y positivas experiencias que deben ser
compartidas entre los gestores del agua, para acelerar la maduracin de procesos y
organizaciones y enriquecer sus propias experiencias de gestin por cuenca. Ello es aun mas
importante por cuanto hoy en da cada usuario del agua, cada habitante, debe utilizarla con la
mxima eficiencia considerando que su aporte, por mnimo que sea, representa una contribucin
vital a la gestin y conservacin eficiente del recurso.
En estas circunstancias de acumulacin de resultados positivos pero tambin de nuevos
desafos, es pertinente hacer un salto en el camino para revisar y actualizar objetivos y
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
replantear estrategias con el fin ltimo de contribuir con mayor eficacia a la construccin de un
modelo de gestin de los recursos hdricos ordenado, coordinado y colaborativo.
El trabajo presenta un conjunto articulado de propuestas de accin y de compromisos, que se
someten a su consideracin, para ser asumidos por quienes tenemos la enorme responsabilidad
de coordinar y concertar nuestros intereses y disear estrategias viables con miras a satisfacer
las necesidades de crecimiento econmico, sustentabilidad ambiental y equidad social que se
manifiestan en cada cuenca y en cada acufero del pas.
Guillermo Chvez Zrate

Gerente de Consejos de Cuenca.
Subdireccin General de Programas Rurales y Participacin Social.
Comisin Nacional del Agua.
OBSERVACIONES SOBRE LOS AVANCES LOGRADOS

Desde su instalacin formal, y en tiempos excepcionalmente cortos, se lograron avances
importantes, tanto en la organizacin como en la configuracin de una visin compartida del
agua en cada cuenca, que llama la atencin porque representa un cambio fundamental en el
modo de hacer y llevar a la prctica las polticas pblicas y la voluntad de participacin en
aspectos que trascienden la gestin solo de agua.
En contrapartida aun no ha sido posible enraizarlos en el quehacer cotidiano de las
organizaciones de usuarios, de las entidades y de los gobiernos involucrados en cada cuenca.
Se les acepta como foros para expresar las necesidades y demandas de los usuarios y de
diversas organizaciones participantes. En algunos casos los foros sirven para que algunos
expresen su resistencia a los acuerdos y consensos que se van configurando y en pocos
casos aun sirven para adquirir compromisos colectivos.
Ello se debe a que los consensos se logran solo cuando lo participantes comprenden la
importancia, entre otros, de conciliar intereses en beneficio de si mismos y de la comunidad en
que viven, que la gestin del agua trasciende los lmites poltico-administrativos de los estados y
municipios y que la gestin del agua no es una funcin exclusiva del estado.
Los Consejos de Cuenca por ello exigen de una nueva cultura de la participacin, de trabajo
colectivo y de solidaridad en el manejo del agua y de las cuencas; Esta cultura an est por
construirse, y en algunos casos reconstruirse, en un mundo donde el ser humano debe volver a
aprender a vivir con su entorno y sobre todo a aprender a respetar los limites que le impone la
naturaleza.
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
FORTALEZAS Y OPORTUNIDADES
1. Se percibe un reconocimiento poltico y social cada vez ms amplio de los Consejos de
Cuenca y de su aceptacin como un instrumento til para mejorar el estado actual de los
recursos hdricos del pas.
2. Existe una mayor conciencia de la interdependencia existente entre el agua y el resto de
los recursos naturales, y del papel del agua en los procesos productivos y en las
actividades de los diferentes actores sociales.
3. Hay un aumento de credibilidad y confianza en el sistema aun cuando ello es muy
variable en cada consejo.
4. Existe un apoyo efectivo desde el nivel central (CONAGUA) que ha permitido convertir a
las ex gerencias regionales en organismos de cuenca.
DEBILIDADES Y DIFICULTADES
1. La confusin existente entre los conceptos de Organismo de Cuenca y de
Organizacin de Cuenca que ha conducido por una parte a pedir que los Consejos de
Cuenca cumplan papeles y funciones propias de un organismo de cuenca cuando en
realidad son organizaciones de cuenca.
2. Esta confusin dificulta la consolidacin definitiva de los Consejos porque no dejan de
existir, an desde algunos niveles importantes, sealamientos en el sentido de que, los
Consejos de Cuenca son estructuras sin capacidad ejecutiva y que por lo tanto, de
poco o nada sirven, sin tomar en cuenta su naturaleza y alcances de coordinacin y de
concertacin.
3. Junto con la confusin existente entre organismo de cuenca y organizacin de
cuenca, existe el problema de la heterogeneidad de criterios sobre los enfoques que
deben predominar para lograr una ms efectiva y eficaz gestin del agua y de los
recursos naturales de las cuencas hidrogrficas.
4. La diversidad de criterios y enfoques sobre el manejo del agua y el manejo de la cuenca,
se anota como una debilidad, porque da origen a multitud de crticas y discusiones
estriles que desmeritan los avances logrados, confunden a los actores y gobiernos
locales, propician debates meramente conceptuales entre representantes de las
instituciones ambientales y del agua, y dificultan el trabajo coordinado de las
instituciones de gobierno.
5. Un aspecto que requiere especial atencin, tanto por su importancia estratgica como
por su relevancia poltica e institucional es la consideracin conjunta del agua y el
manejo de las cuencas, tema que en general es abordado por diferentes organismos del
estado
6. La forma y nmero de la representacin de los usuarios es una de las debilidades a
superar en la organizacin de los actuales Consejos de Cuenca.
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
7. El insuficiente desarrollo de los sistemas de informacin que faciliten la toma de

decisiones y la participacin social.
8. La ausencia de procedimientos para financiar la operacin cotidiana de los Consejos de
Cuenca.
NECESIDADES DE MEJORAMIENTO DE LOS CONSEJOS DE CUENCA

A pesar de todos los esfuerzos y tareas emprendidas para consolidar los Consejos de Cuencas
se ha obtenido menos de lo que se esperaba. Ello se refleja en los aspectos institucionales que
aun deben mejorarse pero sobre todo en los efectos visibles en el deterioro de las cuencas y los
recursos hdricos que aun persisten y que pueden agravarse de continuar las tendencias visibles.
La lista de observaciones sobre las situaciones que todava requieren ser mejoradas en materia
de gestin de agua por cuencas es grande, pero no son insalvables, porque a la par de
insuficiencias, en Mxico se han acumulado en los ltimos aos una vasta experiencia que
puede y debe permitir avances mayores.
Solo en materia de participacin social, los resultados son sorprendentes. En unos cuantos aos
se ha creado un sistema de gestin de aguas con participacin de actores locales que alcanza
todo el pas y generado un movimiento entre los usuarios que parece muy difcil revertir, por las
consecuencias sociales, polticas e institucionales que ello tendra.
Adems, no parece existir una alternativa mejor y ms viable que la ya emprendida. Sin
embargo, para que los Consejos de Cuenca cumplan cabalmente su misin, debern ser
dotados de una mayor autonoma de gestin y de recursos materiales y financieros para
sostener su organizacin y funcionamiento.
Un aspecto estratgico es el desarrollo de capacidades gerenciales de los participantes en lo
consejos para que ASISTAN personas con el liderazgo suficiente para facilitar la conduccin de
estas organizaciones. Ya en su estado actual estn reclamando de una nueva visin, ms
integral y comprensiva del comportamiento hdrico de las cuencas y acuferos, de los actores
sociales y de las instituciones del agua.
Es esencial recordar que la nica manera para valorar si el sistema de gobernabilidad sobre el
agua es efectivo es saber en cuanto contribuye a reducir los problemas detectados. Todo el
esfuerzo que se realice debe plasmarse en hechos concretos tales como la reduccin de
la contaminacin del agua, el control de la sobreexplotacin de recursos y la mitigacin
del efecto de fenmenos extremos por citar algunos casos. Una institucionalidad legalmente
establecida es buena solo en cuanto pueda efectivamente ejercer funciones y tomar decisiones
que den resultados cuantificables en la prctica tales como los mencionados.
En Mxico se ha optado por un sistema participativo, en el cual el estado y la sociedad

contribuyen articuladamente a encontrar y aplicar soluciones. Otras alternativas, la del estado
autoritario y nico decidor por un lado o la entrega total de la responsabilidad a los
propios usuarios o a decisiones exclusivas de reglas de mercado, no ha sido
seleccionadas por considerar que no favorecen ni la equidad ni la preservacin del medio
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
ambiente y por ende no son acordes con metas de desarrollo sustentable. Debemos sin
embargo poner en prctica este esfuerzo y medir sus efectos.
Estamos aun en una fase inicial, con buenos resultados hasta hoy, pero falta aun definir muchos
aspectos. Uno de ellos es la posibilidad de crear, a partir de los actuales Consejos de
Cuenca y Gerencias Regionales de la Comisin Nacional del Agua, organismos de cuenca
con una personalidad jurdica que les permita ser receptores de recursos provenientes de
distintas fuentes para canalizarlos, por decisin de los consejeros, hacia las prioridades y
atencin de los problemas que previa y colectivamente se definan.
En esta lnea de trabajo futuro, deben volverse a estudiar, con la mayor objetividad y
realismo posibles, los cambios sugeridos en las reformas de la Ley de Aguas Nacionales
recientemente aprobadas por las Cmaras de Senadores y de Diputados, tomando en cuenta las
observaciones realizadas por el Ejecutivo Federal, resolviendo anticipadamente a su aprobacin
final, la estrategia para su implementacin gradual y progresiva.
En cuanto a la programacin de la gestin del agua se tienen avances importantes, pero an son
muy modestos en relacin con lo que falta por hacer. La programacin habr de reconocerse y
afianzarse como un proceso participativo, continuo y sistemtico, que diagnostica problemas
globales y especficos, que formula objetivos y metas de largo, mediano y corto plazo, as como
polticas y programas, y que evala peridicamente avances y resultados con base en
indicadores bien definidos.
Adems de concluir los estudios sobre disponibilidad de agua en todas las cuencas hidrolgicas
del pas, se requiere contar con estimaciones fundadas sobre las demandas de agua por
regin, cuenca y acufero, para estar en condiciones de emprender acciones que tiendan a
conciliar las ofertas con las demandas de agua, y disear polticas viables de ocupacin y
ordenamiento del territorio.
El nuevo sistema de gestin del agua que se construye en Mxico, deber prestar atencin al
desarrollo de nuevas capacidades de negociacin de los conflictos por el agua que
inevitablemente sern una constante en el futuro, como consecuencia de la presin que ya existe
sobre los recursos hdricos superficiales y subterrneos- de gran parte del territorio mexicano
compuesto por zonas ridas y semiridas en donde contradictoriamente se anticipan los
mayores crecimientos demogrficos y econmicos que sucedern en el pas en las prximas
dcadas.
Las nuevas capacidades de negociacin debern ser desarrolladas no solamente en el mbito
del sector pblico mexicano y particularmente en sus gestores del agua, gerentes de cuenca y
representantes de los gobiernos locales, sino que debern alcanzar tambin a los usuarios y sus
dirigentes y organizaciones, de tal manera de elevar la calidad de los dilogos y concertaciones
que actualmente se sostienen en los Consejos de Cuenca.
Para el futuro, los Consejos de Cuenca junto con las estructuras tcnico-administrativas
federales, estatales y municipales, y las organizaciones propias de los usuarios, debern.,
evolucionar hasta constituir sistemas regionales de gestin integrada del agua, con
recursos, responsabilidades, objetivos y funciones bien definidas, diferenciadas y
complementarias entre s, capaces en conjunto de normar y regular todos los asuntos del agua
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
y sus servicios, para contribuir con eficacia a la satisfaccin de las necesidades de la poblacin y
al logro de metas que nos lleven al desarrollo sustentable.
En esta tarea el apoyo y concurso de las universidades ser de gran importancia. Mxico a pesar
de todos los logros que tiene en materia de obras hidrulicas y de riego y drenaje, avances
reconocidos mundialmente, carece aun de programas de formacin gerencial en materia de
gestin de recursos hdricos.
La CNA ha incentivado la reunin y la formacin de una red de profesores diversas
universidades para que
intercambien sus experiencias y ofrezcan programas de
formacin de capacidades de diverso niveles en gestin del agua. Es un camino recin
iniciado que se plasmara en la medida que se genere la demanda suficiente de formacin por
parte de los Consejos de Cuenca y sus rganos auxiliares y que los mismos cuenten con los
recursos suficientes para sufragar los costos que implica la formacin de personal calificado
Guillermo Chvez Zrate
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
8. ANEXO II
EL DESAFIO DE LA COBRANZA POR EL AGUA POR LAS AGENCIAS DE CUENCAS EN EL
22
BRASIL
Hubo al menos tres cuestiones legales-institucionales bsicas a resolver a fin de poner en
funcionamiento el enfoque descentralizado de manejo de la cobranza por el agua por
parte de las agencias de Cuencas del Brasil.
Primero, quin iba a recaudar los cargos y usar los ingresos generados?. Muchos
parecan esperar que las agencias de cuenca mismas jugaran este rol, aun cuando se tratara de
organizaciones no gubernamentales. Sin embargo, un estudio legal de 2003 comisionado por la
ANA concluy no slo que los cargos por agua deben ir a cuentas federales o estaduales, sino
tambin que slo el estado podra implementar proyectos de infraestructura (Centro Internacional
de Desenvolvimento Sustentvel, 2003). Hasta hace poco tiempo, esta era slo una de muchas
interpretaciones.
Es sorprendente tanto cun diferentes eran estas interpretaciones, como el tiempo que les llev
salir a la luz. Estudios como el citado slo fueron comisionados aos despus de la aprobacin
de la ley federal, cuando la ANA empez a invertir en un proyecto piloto de cobrana en la
cuenca del Paraba do Sul, discutido ms adelante.
Segundo, si las ganancias hubieran de ir al Tesoro Nacional, como lo requera la ley, qu
garanta tendran los usuarios-contribuyentes de que el dinero volvera a la cuenca y se
usara de acuerdo con el plan de inversin del comit?
Esta preocupacin fue exacerbada por las peculiaridades del proceso del presupuesto nacional.
Cualquiera que est familiarizado con el Presupuesto General (Oramento Geral da Unio) sabe
que se trata de un agujero negro. La tesorera se resiste a los intentos de orientarse al gasto.
La ley slo expresaba que el rea de prioridad para el gasto de los ingresos en concepto de
cobrana debera ser la cuenca del ro donde estos haban sido generados, sin especificar qu
significaba prioridad.
De hecho, no haba seguridad de que los ingresos volveran a la cuenca, sin importar cun
crucial haba sido ese acuerdo implcito para generar la disposicin a pagar. Otro obstculo fue
la contingencia, una idiosincrasia de la poltica presupuestaria brasilea que permite al gobierno
federal frenar el gasto por tanto tiempo como quiera durante el ao fiscal, como mecanismo para
administrar el excedente presupuestario global (10). Slo en los primeros aos de la dcada
22
Trascripcin parcial del documento elaborado por Rebecca Neaera Abers* y Margaret E. Keck** Aguas turbias:
descentralizacin, coordinacin y confrontacin en la reforma del sistema de gestin del agua en Brasil*** * Investigadora
del Ncleo de Investigaciones en Polticas Pblicas de la Universidad de Brasilia, Brasil. Coordinadora Tcnica del
Proyecto Marca dgua, estudio interdisciplinario de colaboracin que involucra a universidades brasileas y
norteamericanas, y que acompaa la evolucin del sistema nacional de gerenciamiento de recursos hdricos en Brasil.
** Profesora del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Johns Hopkins, EE.UU. Coordinadora General del
Proyecto Marca dgua. Autora de diversos artculos y captulos de libros sobre redes transnacionales, democracia en
Amrica Latina y polticas ambientales. Traduccin al castellano del original en ingls: Florencia Enghel.. Nota: La
informacin incluida en este artculo se reuni por medio de entrevistas realizadas por Keck en So Paulo y Abers en
Braslia, as como mediante la investigacin de participantes en el Projeto Marca dgua, un estudio multidisciplinario del
desarrollo de las instituciones descentralizadas de gestin del agua en 20 cuencas de ros brasileos durante 5-10 aos.
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
actual el Consejo Nacional de Recursos Hdricos empez a discutir arreglos posibles tales
como fondos especiales para proteger los ingresos por cobranza.
Un tercer conjunto de cuestiones involucra la secuencia de cambios buscados en la
reforma. La ley determinaba que las agencias de cuenca, las instituciones operativamente
responsables de recaudar los cargos por agua, estaran financiadas por la cobrana misma y
slo se crearan una vez que estuvieran funcionando.
Sin embargo, una inversin significativa resulta necesaria para empezar a cobrar por el
uso del agua. A fin de que los miembros del comit puedan tomar una decisin razonable,
deben efectuarse estudios para reunir informacin sobre quines son los usuarios y cunta agua
usan; deben enviarse proyectos; y se debe poner en funcionamiento un sistema de monitoreo.
Mucho de esto, en teora, sera hecho por las agencias del agua mismas. La solucin sera
probablemente una inversin temporaria por parte del gobierno estadual o federal para poner en
funcionamiento la cobrana, pero la legislacin actual no contiene estipulaciones sobre quin
debera hacer esa inversin, o cmo.
Finalmente, tambin hay oposicin poltica, ya sea basada en principios o en el mero
inters propio. La iglesia catlica y muchas personas de izquierda creen que designar al agua
como un bien econmico socava los esfuerzos para establecer el acceso al agua como un
derecho humano bsico. Para estos crticos, representa una cada en direccin a la total
modificacin y privatizacin (11).
Muchos de quienes se espera que paguen se resisten en nombre de su propio inters, o a
veces, como en el caso del sector agrcola, sobre la base de que asimilar el costo del agua
llevara a un encarecimiento que los dejara fuera del mercado. Para frustracin de la comunidad
de tcnicos, ninguno de estos grupos parece entender la ms bien sutil propuesta de cobrar por
el agua.
Para estos expertos, no es privatizacin (porque los derechos del agua no pueden comprarse o
venderse, y su concesin sigue siendo una atribucin tcnica del estado) ni imposicin de
impuestos (porque los cargos no se usaran para propsitos redistributivos sino que estaran
asociados directamente con el financiamiento de infraestructura colectiva que beneficiara a
aquellos que pagan). Pero muchos actores clave siguen dudando.
COMO FUE RESUELTO
El primer paso implic crear un incentivo para el CEIVAP, el primer comit federal creado
bajo el nuevo sistema (12) para movilizar a sus miembros a favor de adoptar la cobranza. El
beneficio tom la forma de un programa de financiamiento de saneamiento a travs del cual la
ANA se comprometera a pagar la mitad del costo de las plantas de tratamiento de desechos si
los cargos por agua asuman el 25% y se encontraban otras fuentes para el resto.
Las primeras municipalidades en firmar contratos con el programa estaban en la cuenca del
Paraba do Sul, pero el financiamiento slo podra ser aprobado si la cobranza pagaba por una
parte. Para marzo de 2001, el comit haba aprobado una propuesta inicial de criterios para la
cobranza, que estimul una vigorosa discusin y debate durante el resto del ao. Los usuarios
del agua, que anteriormente haban participado muy poco en el comit, empezaron a
organizarse.
Axel C. Dourojeanni
LATINA Y EL CARIBE
A principios de 2003, la ANA envi las primeras facturas, de acuerdo con las reglas
definidas por el comit.
Los problemas restantes involucraban las cuestiones financieras discutidas arriba: dado que el
dinero deba ir al Tesoro Nacional, de qu manera asegurar su retorno a la cuenca? En
2004, las primeras inversiones salieron del presupuesto mismo de la ANA, bsicamente un signo
de la buena voluntad de la agencia respecto de seguir el plan de inversiones definido por el
comit, pero difcilmente una garanta de que esto habra de ocurrir en el futuro. La demanda de
una solucin a este problema cataliz la accin, llevando en 2004 a una ley federal que defini
cmo operara la relacin entre el gobierno federal, la agencia de cuenca y el comit con
respecto a los ingresos derivados por los cargos por agua. Esta ley estipulaba que una
agencia de cuenca poda ser una organizacin no gubernamental aprobada por el comit,
dispona las reglas para un convenio de gestin entre la ANA y las agencias de cuenca en
el que el comit tendra un rol de monitoreo especfico, y determinaba que todo el dinero
generado por los cargos aplicados al agua debera regresar a la agencia de cuenca.

Analisis Creacion de Los Organismos Cuencas 2009

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Axel C.

ANALISIS CRTICO DE LA CREACIN DE ORGANISMOS

2. LAS CONFRONTACIONES EN LAS FORMACIONES Y CONCEPTOS EN MATERIA DE

4. LA NECESIDAD DE QUE UN ORGANISMO DE CUENCA CUENTE CON LOS ATRIBUTOS

1. LAS FALENCIAS MS USUALES EN LOS PROCESOS DE

a) No tienen claridad sobre la diferencia entre un consejo (o equivalente) de cuenca (de

g) Se pretende que haya participacin plena, coordinaciones, acuerdos y consensos pero

2. LAS CONFRONTACIONES EN LAS FORMACIONES Y

Presidentes de gobierno, funcionarios internacionales, aalcaldes, intendentes, religiosos, sindicatos, profesionales de

3. LISTADO DE ATRIBUTOS MNIMOS QUE DEBERA TENER

2. Leyes y reglamentos de agua que respondan a las necesidades de gestin del

a) MECANISMOS DE TOMA DE DECISIONES DE LA ORGANIZACIN DE CUENCA :

Existe un mecanismo efectivo de toma de decisiones con informacin, conocimiento y

b) OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS DE LA ORGANIZACIN DE CUENCA

c) FINANCIAMIENTO DE LA ORGANIZACIN DE CUENCA:

El costo de la gestin (operacin, administracin) de la cuenca y los recursos hdricos es

d) OPERACIN DE LA ORGANIZACIN DE CUENCA

La organizacin opera en forma estable y regular desde su creacin, es democrtica y cuenta

e) LEGALIDAD Y AUTORIDAD DE LA ORGANIZACIN DE CUENCAS.

f) PERSONAL DE APOYO TCNICO A LA ORGANIZACIN

La organizacin dispone de un organismo (secretara tcnica, agencia, grupo tcnico u otro) de

h) CREACIN DE CAPACIDADES DE COORDINACIN ENTRE LOS ACTORES

La organizacin de la cuenca ha logrado involucrar y comprometer la participacin de los

Aptitudes de gestin que debera tener un organismo de cuenca.

Determinar objetivos compartidos o colectivos: La determinacin de objetivos o

un equipo tcnico de un organismo de cuenca deben ser oportunas, precisas, fundamentadas y

4. LA NECESIDAD DE QUE UN ORGANISMO DE CUENCA

El considerar el territorio de una cuenca para crear espacios de gobernabilidad

5. LAS CONDICIONES NECESARIAS PARA LOGRAR

La ciudad de Cuenca a travs de su empresa Pblica Municipal de Telfonos, Agua Potable y

En otros, no ha sido posible llegar a decisiones consensuadas. Algunos representantes de los

Guillermo Chvez Zrate

OBSERVACIONES SOBRE LOS AVANCES LOGRADOS

7. El insuficiente desarrollo de los sistemas de informacin que faciliten la toma de

NECESIDADES DE MEJORAMIENTO DE LOS CONSEJOS DE CUENCA

En Mxico se ha optado por un sistema participativo, en el cual el estado y la sociedad

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