La inexorabilidad

de la ley de Wagner

dossier

Puesto que la presencia creciente del Estado parece inevitable, la

discusin no debe ser sobre la intervencin o la no intervencin,
sino sobre las modalidades de intervencin y el impacto que
tienen en la economa.

Jorge Ivn Gonzlez

Profesor e investigador
Universidad Externado de
Colombia y Universidad Nacional
jivangonzalez@cable.net.co

n la figura se puede apreciar que los gastos y los ingresos, como porcentaje del PIB, tienen una tendencia ascendente1. Wagner (1883,
1892) propuso con carcter de ley el siguiente principio: el gasto
pblico, como porcentaje del PIB, siempre aumenta2. En Colombia, la ley
de Wagner sigue vigente, a pesar de que las polticas econmicas han
sido muy diversas durante este medio siglo. El aumento de la participacin del Estado ha sido especialmente acelerado desde los aos noventa,
cuando la curva se convierte en una exponencial. Detrs de las polticas
macroeconmicas especficas subyacen fuerzas estructurales que disparan el gasto. La continuidad de la serie contrasta con la diversidad de
medidas que se han tratado de implementar en Colombia. Las propuestas
de los gobiernos han sido muy distintas y, sin embargo, el gasto pblico
sube sin cesar. En el largo perodo que va desde 1950 hasta el 2002, las
orientaciones de los gobiernos han sido dismiles y, no obstante, el gasto
crece.
Si la ley de Wagner se mantiene, y si el gasto pblico se contina
incrementando, podra afirmarse que las polticas pblicas que buscan

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contenido
editorial
correo de brujas

reducir el gasto han fracasado. Ello no significa que las acciones gubernamentales hayan sido homogneas, de hecho, han sido dismiles. Y una
muestra de ello es el modo como evolucion el dficit y, sobre todo, la
manera como se ha financiado. El inters de la poltica fiscal radica ms
que en el monto del gasto, en la forma como se financia (Blinder y Solow,
1974). Las modalidades de gestin de la deuda pblica (interna y externa)
tienen impactos macroeconmicos muy distintos y no son neutras, como
dice Barro (1974, 1976). Desde los aos cincuenta los instrumentos de
la poltica fiscal han sido muy heterogneos, y ello se ha reflejado en
cambios sustantivos en el tamao del dficit y en la gestin de la deuda
pblica. Pese a estas diferencias, el gasto pblico sube y la ley de Wagner
contina inexorable su senda de crecimiento.

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imagomundi
cuarto de huespedes
internacional
contrasena
cultura y sociedad

En las dcadas de los cincuenta y sesenta se crey en la intervencin del

Estado y en la planificacin a mediano plazo. Los gobiernos de Rojas, Lleras
y Pastrana impulsaron la accin del Estado. Lleras (1966-1970) moderniza
el aparato estatal. Durante el gobierno de Pastrana (1970-1974), se da un
paso hacia atrs en materia de reforma agraria. El Pacto de Chicoral (1971)
termin con cualquier esperanza de distribucin de la tierra en el pas.
Pero Las Cuatro Estrategias, el plan de desarrollo de Pastrana, incorpora
elementos keynesianos alrededor de los sectores lderes (principalmente
la construccin)3. Lpez (1974-1978) trata de liberalizar la economa, y
durante estos aos el gasto pblico cae. Turbay (1978-1982) retoma elementos keynesianos. Su Plan de Integracin Nacional (DNP, 1979) busca desarrollar la infraestructura energtica, de vas y de comunicaciones.
Desde finales de los setenta, los gobiernos tanto en Colombia como en
el resto del mundo empiezan a sospechar de las bondades de la accin
estatal. En el pas, esta tendencia entra en choque con la Constitucin de
1991, que persigue el fortalecimiento del Estado social de derecho. Mientras que Gaviria (1990-1994) y Hommes buscan incentivos de mercado, la
Constitucin del 91 reafirma la conveniencia de la intervencin del Estado.
El gobierno y la tecnocracia ofrecieron un modelo normativo procuraba mejorar la eficiencia y que pasaba por una disminucin
del tamao del Estado. En la realidad no sucedi as, y el
gasto pblico continu creciendo. Samper (1994-1998)
intenta realizar una poltica ms intervencionista con
Las dos
el fin de corregir el enorme dficit comercial y frenar
administraciones de
la entrada de dlares, pero el proceso 8.000 le redujo
lvaro Uribe Vlez (2000el margen de maniobra, y no se tomaron las medidas
hasta hoy) han sido laxas en
radicales necesarias para reorientar la economa. Los
el campo monetario, sin que
dos gobiernos de Uribe (2000-hasta hoy) han sido
ello se haya reflejado en una
laxos en el campo monetario, sin que ello se haya
elevada inflacin.
reflejado en una elevada inflacin. La expansin de
los medios de pago no se ha traducido en precios ms
altos. Este espritu keynesiano ha ido a la par con un
aumento del gasto pblico.

actualidad

Polticas econmicas y gasto pblico

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Pese a la diversidad de las polticas econmicas, el gasto pblico

mantiene su ritmo ascendente. Parece como si la heterogeneidad de las
polticas no tuviera la fuerza suficiente para incidir en la evolucin del
gasto. La participacin del gasto en el PIB es insensible a los cambios
de la orientacin de la poltica, comprobacin que plantea retos interpretativos importantes.

dossier

Sobre la evolucin del gasto pblico

Las teoras de las finanzas pblicas han dilucidado de muy diversa manera la presencia de la ley de Wagner. La primera razn que explica
la tendencia creciente del gasto pblico es la progresiva exigencia de
la sociedad. En numerosos servicios sociales los costos marginales son
crecientes. El caso ms evidente es el de la salud. El costo avanza a
ritmos exponenciales. Pasar de 75 a 76 aos tiene un costo marginal
mucho mayor que pasar de 30 a 40 aos. En general, si las exigencias
de la poblacin aumentan, el gasto pblico crece.
La segunda explicacin se relaciona con la mayor complejidad de
los mercados y de las interacciones sociales. Las nuevas formas de regulacin se manifiestan en un gasto social ms elevado. Los modos de intervencin se han diversificado significativamente en los ltimos 20 aos. Las
heterogeneidades son notorias. Las formas de interaccin han cambiado
de manera sustancial. Los estilos de concesin, por ejemplo, cada vez son
ms dismiles y cubren sectores muy diversos. Se han firmado concesiones
en aeropuertos, educacin, vas, transportes, televisin, telecomunicaciones, etc. Y adems, se han creado nuevas disposiciones legales que obligan
a que los privados destinen los recursos hacia fines especficos. El caso ms
significativo ha sido la financiacin de la salud y la seguridad social. Los
recursos que administra el sector privado son importantes. En Colombia,
los fondos de pensiones manejan cerca de $50 billones, monto de ahorro
que tiene implicaciones macroeconmicas relevantes. El ahorro financiero
puede emplearse para financiar actividades productivas o, sencillamente,
para alimentar la burbuja financiera, transacciones que son constitutivas
de la poltica fiscal en el sentido definido por Blinder y Solow (1974). Y las
operaciones que se realizan con el ahorro pensional afectan la estructura
del mercado de capitales y, por tanto, la forma como se fijan las condiciones de la deuda. Los fondos de pensiones son tenedores institucionales
de los TES que poseen una participacin significativa en el mercado.
Las interacciones que se inician con la exigencia legal de transLos gobiernos
ferirles a las entidades privadas el pago de la seguridad social,
caen en la tentacin
y que terminan con las inversiones financieras, son complejas,
de ofrecer bienes y
errticas y multicausales.
servicios, o de emitir moneda,

con el propsito de ganar

popularidad o de
prolongar su
mandato.

Necesaria intervencin del Estado

Las sociedades contemporneas han ido aceptando que el mercado tiene limitaciones intrnsecas y, por tanto, que la participacin estatal es necesaria. Las comisiones de regulacin cumplen
estas funciones de supervisin sobre los procesos del mercado. El
Estado regulador adquiere fuerza sin que se haya desmontado el Esta-

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contenido
editorial
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actualidad

dossier

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do intervencionista. Ambos conviven. De hecho, siempre han estado juntos. El balance final indica que la participacin del Estado se incrementa
en forma importante.
La ley de Wagner tambin se explica porque las personas prefieren
bienestar presente a bienestar futuro. Este principio lo expres de manera
contundente Bhm-Bawerk (1895). Por razones que el autor asociaba a
la condicin humana, la preferencia por la satisfaccin presente presiona
aumentos del gasto pblico. En la literatura fiscal se habla de populismo
keynesiano. Los gobiernos caen en la tentacin de ofrecer bienes y servicios, o de emitir moneda, con el propsito de ganar popularidad o de
prolongar su mandato. En este sentido, terminan hacindoles el juego a
las presiones de los gobernados.
El funcionamiento real de los mercados muestra que la intervencin
del Estado ha sido completamente necesaria. Los procesos de industrializacin no habran podido consolidarse sin la intervencin del Estado, ya
sea protegiendo, subvencionando o desempendose como empresario. La
frase de Hodgson (1999, p. 82) es muy diciente: ... aun bajo el supuesto
modelo del libre mercado, en la economa de Estados Unidos, durante los
siglos XIX y XX, hubo una sistemtica intervencin del Estado. Puesto que
la presencia creciente del Estado parece inevitable, la discusin no debe ser
sobre la intervencin o la no intervencin, sino sobre las modalidades de
intervencin y el impacto que tienen en la economa.

internacional

Alviar, scar y Rojas, Fernando, Elementos de finanzas pblicas en Colombia, Bogot, Temis, 1985.
Barro, Robert, Are government bonds net wealth?, Journal of Political Economy, vol. 82, N 6, Nov.Dec., 1974, pp. 1095-1117.
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Bhm-Bawerk, Eugen von, The Origin of Interest, Quarterly Journal of Economics, vol. 9, N 4, July,
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Currie, Lauchlin, Los objetivos del desarrollo, Cuadernos de Economa, vol. 13, N 18/19, 1978, 1993,
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Junguito, Roberto y Rincn, Hernn, La poltica fiscal en el siglo XX en Colombia, Bogot, Banco de la
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contrasena

Bibliografa

cultura y sociedad

1. Sobre el significado de esta tendencia ver, entre otros, Junguito y Rincn (2007, 2007b).
2. Ver, adems, Alviar y Rojas (1985), Bird (1971) y Gandhi (1971). El crecimiento del Estado tambin
puede observarse desde la perspectiva del empleo pblico. Vatter y Walker (1986) piensan que la ley
de Wagner tambin puede mirarse a la luz de la evolucin del empleo pblico.
3. Durante este gobierno es significativa la influencia de Currie (1978, 1992).

cuarto de huespedes

Notas

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