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Innover pour mieux desservir :

Les gestionnaires de petits rseaux


AEP en Afrique

Bruno Valfrey-Visser, David Schaub-Jones, Bernard


Collignon & Emmanuel Chaponnire
Juillet 2007

Building Partnerships for Development


www.bpdws.org

Building Partnerships for Development


in Water and Sanitation
Lenjeu

Partenariats multipartites
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Le Building Partnerships for Development


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Publi par BPD Water and Sanitation


Copyright BPD Water and Sanitation
ISBN # 0-9551073-5-0

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Building Partnerships for Development


in Water and Sanitation
2nd floor, 47-49 Durham Street
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United Kingdom
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Fax: +44 (0) 207 582 0963
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LETUDE, SA METHODE ET SES ACTEURS


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Au Ghana, les oprateurs tudis sont de petites entreprises prives sous contrat avec
une collectivit locale (District Authority) pour grer le service de leau dans les petites
villes. Il sagit de contrats relativement rcents. Dans certains cas, les oprateurs
contribuent lamlioration du service en tendant le rseau.

Au Mali, ltude sest penche sur les oprateurs qui assurent le service de leau dans
les banlieues de Bamako, dans les zones o loprateur dominant (Energie du Mali) ne
peut pas intervenir. Ces oprateurs agissent dans un cadre contractuel quasiment
inexistant, bien quils aient pour certains lourdement investi.

En Mauritanie, les oprateurs tudis sont des entreprises unipersonnelles qui grent le
service de leau dans les petites villes (de 500 20 000 habitants). Depuis 1993, plus
de 300 oprateurs indpendants ont sign un contrat avec lEtat, et ils ont contribu
dvelopper un niveau de service apprci des usagers..

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Au Ghana, Community Water and Sanitation Agency (CWSA), le National Water


Directorate (NWD), les autorits locales (District Assemblies) et les Water Boards des
districts de Atebubu, Bekwai et Enchi ;
Au Mali, la Direction Nationale de lHydraulique (DNH), Energie du Mali, la Commission
de Rgulation de lEau et de lEnergie (CREE), les communes, les associations
professionnelles et les ONG actives Bamako ;
En Mauritanie, le Ministre de lHydraulique, la Direction de lAlimentation en Eau
Potable (ex. DHA), lAgence Nationale pour lEau Potable et lAssainissement (ANEPA)
et lAutorit de Rgulation Multisectorielle (ARM).
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Les oprateurs indpendants, acteurs marginaliss mais incontournables de


lamlioration des services deau potable
Juillet 2007
Table des matires
SYNTHSE .................................................................................................................... 7
POURQUOI CETTE TUDE? ...................................................................................... 10
1.1.

Les oprateurs indpendants, des acteurs incontournables pour amliorer


laccs aux services .......................................................................................... 10

1.2.

Les objectifs spcifiques de ce programme....................................................... 10

1.3.

Un ciblage plus particulier sur les gestionnaires de petits rseaux AEP ............ 11

1.4.

Comment ont t choisis les trois pays qui ont fait lobjet des tudes de cas ? . 11

1.5.

Dans quels contextes cette tude est-elle pertinente?....................................... 13

QUI SONT CES OPRATEURS? ................................................................................ 15


2.1.

Vue densemble du contexte institutionnel des trois tudes de cas ................... 15

2.2.

Typologie des oprateurs qui grent des rseaux AEP ..................................... 16

LES DEUX PRINCIPALES NICHES DES OPERATEURS INDEPENDANTS .............. 19


3.1.

Les petites villes et le pri-urbain, deux marchs trs diffrents........................ 19

3.2.

Le march des petites villes .............................................................................. 21

3.3.

Le march du pri-urbain .................................................................................. 23

DE QUOI LES OPRATEURS INDPENDANTS SONT-ILS CAPABLES ? ............... 25


4.1.

Les OI peuvent desservir les usagers que lOD natteint pas............................. 25

4.2.

Des profils atypiques, des capacits locales varies et qui se dveloppent


rapidement ........................................................................................................ 26

4.3.

Quel est leur niveau de performance ?.............................................................. 26

4.4.

Une croissance impressionnante du taux de couverture ................................... 26

4.5.

Les tarifs dpendent de la source dinvestissement .......................................... 27

4.6.

Les usagers sont globalement satisfaits du service........................................... 28

4.7.

Les oprateurs indpendants desservent les usagers pauvres ......................... 29

4.8.

Les stratgies techniques et commerciales des entrepreneurs ......................... 30

EXPLOITER LE POTENTIEL OFFERT PAR LA DIVERSIT DES OPRATEURS


INDEPENDANTS .............................................................................................. 31
5.1.

Persuader les oprateurs indpendants de sortir de lombre............................. 31

5.2.

Transposer la rgulation au plan local ............................................................... 32

5.3.

Agrment des oprateurs indpendants............................................................ 33

5.4.

Promouvoir les associations doprateurs indpendants ................................... 34

5.5.

Crer une plate-forme de dialogue .................................................................... 35

LIBERER LE POTENTIEL DES OPRATEURS EN REFORMANT LE SECTEUR ..... 38


6.1.

Ouverture du secteur la concurrence.............................................................. 38

6.2.

Encourager la sous-traitance en milieu pri-urbain............................................ 39

6.3.

Investir dans la production deau en amont des rseaux indpendants de


distribution......................................................................................................... 39

6.4.

Adapter les rseaux la volont et la capacit de payer des usagers............ 40

6.5.

De la concurrence la collaboration.................................................................. 42

NGOCIER UN ACCORD ............................................................................................ 44


7.1.

Identifier des leaders pour guider le processus.................................................. 44

7.2.

Procder pas pas et rpondre des problmes concrets............................... 44

7.3.

Comment laccord est-il exprim et confirm ? .................................................. 45

7.4.

Dangers potentiels ............................................................................................ 46

RECOMMANDATIONS SPCIFIQUES........................................................................ 47
PISTES DE TRAVAIL POUR APPROFONDIR CERTAINS ASPECTS DE LETUDE .. 49
ANNEXES .................................................................................................................... 51

BPD WATER AND SANITATION PAGE 7


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

Linnovation au service de laccs :


Dvelopper les services deau potable en faisant appel aux oprateurs de rseaux
indpendants
SYNTHSE
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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

1.

POURQUOI CETTE TUDE?

1.1.

Les oprateurs indpendants, des acteurs incontournables pour


amliorer laccs aux services
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Les objectifs spcifiques de ce programme

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Kariuki Mukami & Schwartz Jordan, 2005, Global SPSP survey, Public-Private Infrastructure Advisory Facility, `Washington
DC.

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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1.3.

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Un ciblage plus particulier sur les gestionnaires de petits rseaux AEP

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7
Les gestionnaires de rseaux indpendants offrent aux usagers un service comparable
celui de loprateur dominant (branchements privs et bornes-fontaines) ;
A la diffrence des oprateurs de type pousse-pousse ou charretiers, les gestionnaires
de petits rseaux reprsentent une vritable possibilit de passer lchelle et dtendre
rapidement le service dans les zones actuellement non desservies (et contribuer ainsi
latteinte des Objectifs du Millnaire) ;
Certains dentre eux ont fait la preuve de leur capacit de dgager de nouvelles ressources
pour financer le secteur ;
Ces oprateurs ont dj fait la preuve dune triple capacit dinitiative et de gestion qui en
font des partenaires incontournables pour mettre en uvre des projets dinvestissement.
Le tableau 1 (ci-dessous) montre de quelle manire les oprateurs tudis se situent par
rapport aux autres entrepreneurs fournissant des services deau.

PAGE 12 BPD WATER AND SANITATION


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

1.4.

Comment ont t choisis les trois pays qui ont fait lobjet des tudes de
cas ?

Un chantillonnage sous-rgional rapide


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Pourquoi le Ghana, le Mali et la Mauritanie?


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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

Tableau 1. Classification des oprateurs privs suivant leur type dactivit et leur
dpendance de la source dapprovisionnement en eau
2

Sous-rseau AEP qui constitue une extension


du rseau de la compagnie des eaux, avec
vente en gros un oprateur priv qui assure
ensuite le service lintrieur de la zone
concerne

Rseau AEP indpendant : possde sa propre


source de production (forage ou petite unit de
traitement) et distribue leau au travers dun
rseau comportant bornes-fontaines et
branchements

Points de distribution connects au rseau


principal de la compagnie des eaux : bornesfontaines publiques, kiosques ou encore
revente de voisinage partir dun branchement
domiciliaire

Points de distribution de type bornes-fontaines,


connects des sources indpendantes
(forage, puits) ; les usagers et les distributeurs
ambulants sy alimentent ; pas de rseau
associ

Distributeurs ambulants (charretiers, poussepousse) : achtent de leau la borne-fontaine


ou auprs des usagers connects au rseau de
la compagnie des eaux et la livrent domicile

Distributeurs ambulants (charretiers, poussepousse) : achtent de leau partir dun forage


ou dun rseau indpendant de celui de la
compagnie des eaux et livrent cette eau
domicile

Adapt de Kariuki Mukami, Prsentation introductive latelier dAsuncin, 5 dcembre 2005.

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1.5.

Dans quels contextes cette tude est-elle pertinente?


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faible performance de loprateur dominant et/ou contraintes financires et techniques
empchant lextension du rseau dans les zones pri-urbaines ;

Alors que la notion doprateur dominant est bien comprhensible en milieu urbain, elle est plus ambigu en milieu rural et
dans le cas des petites villes. En milieu urbain, un oprateur dominant est une entreprise publique ou prive en situation de
monopole pour lapprovisionnement en eau de la capitale et dun nombre variable de villes secondaires. CWSA (Ghana), la
DNH (Mali) ou lANEPA (Mauritanie) nont pas la responsabilit directe dassurer la gestion du service de leau (suite au
dsengagement de lEtat qui prvaut dans les trois cas) ; mais ces trois structures sont incontournables dans le paysage
institutionnel en milieu rural ou semi-urbain, ce qui en fait aussi des oprateurs dominants .
3
Dans les quatre pays tudis, loprateur dominant dessert 10 60 % de son primtre dintervention, et seulement 5 50
% des mnages envers lesquels il a une obligation de service public. Les autres mnages (la majorit) ont donc largement
recours des oprateurs indpendants (OI), bien que ces derniers ne soient pas vritablement intgrs au cadre officiel qui
rgit la fourniture des services. Si lon adopte un point de vue pragmatique, les performances de lOD ne devraient ni
samliorer ni se dtriorer de faon significative dans les dix prochaines annes. Les OI devraient donc continuer jouer un
rle important, leurs activits devant par voie de consquence tre intgres au schma global de fourniture des services
pendant cette priode.

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

forte demande des usagers, illustre notamment par la volont de payer pour le service, qui
rassure les OI quant leur dcision dinvestir dans la construction de leurs propres rseaux ;
conditions locales (notamment hydrogologiques) qui assurent une certaine viabilit
conomique loption technique dun rseau indpendant ;
prsence doprateurs locaux qui montrent une relle capacit ou un rel potentiel en termes
dinvestissement et de gestion commerciale.
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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

2.

QUI SONT CES OPRATEURS?

2.1.

Vue densemble du contexte institutionnel des trois tudes de cas

7
Tableau 2. Vue densemble des trois pays ayant fait lobjet des tudes de cas
Paramtre

Ghana

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Le contrat de gestion actuellement en vigueur en milieu urbain au Ghana navait pas encore t sign au moment o ltude
de cas a t ralise.
5
CWSA (Ghana), la DNH (Mali) ou lANEPA (Mauritanie) nont pas la responsabilit directe dassurer la gestion du service de
leau (suite au dsengagement de lEtat qui prvaut dans les trois cas) ; mais ces trois structures sont incontournables dans le
paysage institutionnel en milieu rural ou semi-urbain.

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

2.2.

Typologie des oprateurs qui grent des rseaux AEP

Ghana
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Les gestionnaires grent un rseau mis en
place dans le cadre dun projet dinvestissement
public, sous le contrle ou en remplacement de
lassociation dusagers qui cette gestion avait t
initialement confie. Ils ont tendu le rseau sur
fonds propres ou partir des bnfices de la vente
deau, et ont gnralement dvelopp une offre de
service branchements privs en complment du
service initial, reposant exclusivement sur les
bornes-fontaines.

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Les investisseurs grent un rseau quils ont intgralement financ, sur fonds propres
puis sur les bnfices dgags par les premiers mois dexploitation. Lexemple typique est
M. Ciss, qui opre Moribabougou, un gros village de la banlieue de Bamako rattrap par
lurbanisation galopante de Bamako. Certains investisseurs nont pas dambition particulire
et se contente dun petit rseau de quelques bornes-fontaines ; dautres investisseurs,
encore minoritaires, sont prts se lancer dans le march de la distribution deau et y
investir.

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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Tableau 3. Typologie des gestionnaires de rseaux AEP en Mauritanie
Le notable

Le professionnel

Lentrepreneur

Village

Petit centre

Centre urbain

Niveau lmentaire
(cole primaire ou
secondaire)

Une exprience dans la


gestion ou le
commercial

Une formation
universitaire (diplme
dingnieur)

Dsign par la
collectivit sur des
critres sociaux

Dsign par la
collectivit parmi
plusieurs candidats

Recrutement
concurrentiel bas sur
les comptences

Un ancien, un notable
respect de tous

Une personne en fin de


carrire, la retraite

Une personne avec une


exprience pralable

Reconnaissance sur le
plan politique et social
(la notabilit )

Revenus juste suffisants


pour en faire une activit
temps plein

Chiffre daffaires
comparable celui des
centres grs par la
SNDE

Un seul oprateur
multi-tches (en
gnral employ
temps partiel)

Une (petite) quipe


technique (un oprateur,
un plombier-releveur)

3 10 salaris
permanents, une quipe
technique et
commerciale

Comptabilit inexistante
ou trs simplifie

Facturation, tenue de
livres de comptes

Comptabilit dune petit


entreprise prive

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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2006, BPD, Adapting regulation to the needs of the poor / Case study : Mozambique.

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BPD WATER AND SANITATION PAGE 19


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

3.

LES DEUX PRINCIPALES NICHES DES OPERATEURS INDEPENDANTS

3.1.

Les petites villes et le pri-urbain, deux marchs trs diffrents

- -

K
* 7
Les centres ruraux et les petites villes, qui nintressent pas loprateur national parce quils
sont considrs comme peu ou pas rentables, ou comme un objectif secondaire par rapport
aux villes secondaires.
Les zones priphriques des grandes villes o loprateur dominant juge quil aurait du mal
rcuprer son investissement, pour des raisons la fois techniques (ces zones sont
loignes du rseau principal et leur approvisionnement en eau exigerait de longues
adductions et une station de reprise partir du rseau principal) et conomiques (la capacit
de payer des usagers dans ces zones sont considres comme trop faibles).
Les quartiers irrguliers (ce quon aurait tendance qualifier de bidonvilles de ou
quartiers spontans), qui sont parfois trs proches des rseaux existants de lOD (dans le
centre ville, par exemple), mais que loprateur dominant juge trop risqus, pour plusieurs
raisons dveloppes ci-dessous
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Il y a eu de nombreux dbats au sujet de la dfinition prcise de ce quest une petite ville. Voir par exemple
http://www.worldbank.org/html/fpd/water/topics/smalltowns.html pour une dfinition.

PAGE 20 BPD WATER AND SANITATION


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

En Mauritanie et au Ghana, nous avons tudi les oprateurs indpendants dans les petites
villes o ils jouent un rle de plus en plus important (des situations comparables ont t
documentes au Niger, en Ouganda, au Vietnam )
Au Mali, nous avons tudi les oprateurs indpendants dans les zones pri-urbaines de
Bamako (des situations comparables ont t documentes au Vietnam, au Paraguay, en
Tanzanie, au Ymen). Comme indiqu plus haut, le cas de Maputo correspond galement
cette situation.
.

Tableau 4 : Caractristiques principales des deux niches de march occupes par les oprateurs privs
grant des petits rseaux
Aspects

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*

Le march de petites villes


Le march du pri-urbain
Trs forte demande pour des branchements
Forte demande pour des branchements
individuels, entre 30 et 40 litres/jour/habitant. La
individuels, entre 20 et 40 litres/jour/habitant.
demande pour les bornes-fontaines diminue
La demande pour les bornes-fontaines reste
depuis 10 ans et traduit surtout linsuffisance de
importante dans certaines rgions et pour les
loffre de branchements privs. En labsence de
conomies rurales peu montarises (trs
rseau, forte demande pour des services de
petits centres).
vente domicile (porteurs, charretiers, camionsUn march pas toujours bien constitu, avec
citernes).
une abondance de ressources en eau
alternatives, peu ou pas montarises, qui
Un march bien constitu, rgul par la
concurrence des vendeurs ambulants et des
couvrent une partie de la demande (puits privs
nouveaux arrivants sur le march, avec des
ou publics, revente de voisinage trs
mcanismes de formation des prix dynamiques.
dveloppe).
Il existe toujours une entreprise de service
Pas de service public en rseau prexistant,
public prexistante (publique ou prive), grant
mais des points deau publics plus ou moins
un rseau de distribution dont le taux de
entretenus par ladministration et/ou des
desserte est insuffisant (entre 20 et 80% de la
comits de gestion (puits, forages, sources)
ville est couverte).
La majorit des petites villes ne font pas partie
Le monopole est gnralement clairement
du primtre du monopole de loprateur
inscrit dans le contrat de loprateur dominant,
dominant, parce quelles ne sont pas
mme si celui-ci ne respecte lobligation de
considres comme individuellement rentables.
desserte correspondante.
Statuts fonciers litigieux (indivision, zones non
Les aspects fonciers sont bien arbitrs par le
constructibles, occupation illgale),
droit coutumier. Le mouvement de
susceptibles de restructuration profondes et
restructuration est lent et ne remet en gnral
brutales (expulsions et lotissement).
pas en cause le droit des occupants actuels.
Croissance modre forte. La ville grandira
Croissance forte trs forte. Les zones prisans remettre en cause loccupation des sols.
urbaines ont vocation sintgrer la trame
Le rseau dvelopp est gnralement le
urbaine classique, le cas chant au travers de
premier rseau et il a vocation tre, ds
restructurations profondes ; il nest pas
lorigine, conu pour la desserte long terme
draisonnable dinvestir moyen terme (5-10
(15-30 ans)
ans)
Il existe toujours une entreprise de service
Pas de service public en rseau prexistant,
public prexistante (publique ou prive), grant
mais des points deau publics plus ou moins
un rseau de distribution dont le taux de
entretenus par ladministration et/ou des
desserte est insuffisant (entre 20 et 80% de la
comits de gestion (puits, forages, sources)
ville est couverte).
Linvestissement dans la production est lourd et
Linscurit juridique est forte, loprateur na
alatoire, alors que la marge de loprateur est
gnralement pas de contrat en bonne et due
souvent limite, dans un contexte de prix
forme opposer une ventuelle expropriation.
administr et/ou contrl
Le contexte volue gnralement rapidement.

BPD WATER AND SANITATION PAGE 21


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

3.2.

Le march des petites villes

Mauritanie et Ghana : limportance de la volont politique


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Une discussion plus approfondie de la raison pour laquelle la SODECI dessert autant de centres de petite taille mriterait
dtre poursuivie, mais sortirait du champ de cette tude. Voir chapitre 9.
9
Dans certains cas, comme dans les villes de plus de 5 000 habitants en Mauritanie, les bornes-fontaines ont tout simplement
disparu du paysage urbain, faute dune demande suffisante.

PAGE 22 BPD WATER AND SANITATION


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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Malgr la grande diversit des oprateurs intervenant dans le secteur de leau, ils font souvent face aux mmes contraintes.
Une attention particulire a t accord ces contraintes dans le cadre de ltude et un outil spcifique a t dvelopp, qui
se concentre sur les six principales contraintes qui ont le plus dimpact sur ltendue du service offert par les oprateurs
indpendants et leur capacit dvelopper ce service. Cet outil spcifique a t utilis dans les trois tudes de cas et a
permis darriver des conclusions intressantes sur la manire dont les oprateurs grent leur business (plus de dtail sur
le cadre mthodologique et les conclusions figurent en annexe 9.3). Le mme cadre mthodologique a renforc limportance
de bien distinguer les oprateurs intervenant dans les petites villes et ceux dont lactivit se situait principalement dans les
zones pri-urbaines.

BPD WATER AND SANITATION PAGE 23


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

3.3.

Le march du pri-urbain

Maputo et Bamako : limportance des ressources en eau


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A Maputo, une centaine dentrepreneurs ont investi dans des forages et ont mis en place un
service de qualit, au travers de plus de 200 rseaux de distribution qui assurent simultanment
les services BI et BF
A Bamako, les OI nont pas ralis de nouveaux forages, mais seulement dans des ouvrages
plus rudimentaires : des BF raccordes au rseau dEdM ou des charrettes pour le transport de
leau partir des BF. Par contre, l o un forage dun bon dbit dj t ralis ( linitiative de
lEtat, dune institution internationale ou dune ONG), il sest toujours trouv un OI pour exploiter
le systme et dvelopper la desserte.
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PAGE 24 BPD WATER AND SANITATION


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A la diffrence de ce qui se passe dans les zones pri-urbaines, la naissance des oprateurs dans les petites villes est
souvent suscite par un processus formel correspondant une politique du secteur de leau. Au Ghana, les oprateurs ont
t recruts partir dappels doffres ; en Mauritanie, le gouvernement identifie et recrute la plupart des nouveaux oprateurs,
avec lassentiment des usagers.

BPD WATER AND SANITATION PAGE 25


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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Les OI peuvent desservir les usagers que lOD natteint pas
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PAGE 26 BPD WATER AND SANITATION


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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4.2.

Des profils atypiques, des capacits locales varies et qui se


dveloppent rapidement

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4.4.

Une croissance impressionnante du taux de couverture


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4.5.

Les tarifs dpendent de la source dinvestissement


Tableau n 5. Tarifs pratiqus Bamako

lments de tarif
(en FCFA)

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PAGE 28 BPD WATER AND SANITATION


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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Les usagers sont globalement satisfaits du service

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Limpact global des activits dun oprateur pratiquant des frais de raccordement levs dans un quartier pri-urbain est
encore mal connu sagissant notamment des rponses apportes par les fournisseurs existants (revendeurs, etc.). Une
analyse plus approfondie de cette question constituerait un prolongement intressant de la prsente tude.

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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Les oprateurs indpendants desservent les usagers pauvres

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4.8.

Les stratgies techniques et commerciales des entrepreneurs

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le transfert dune partie des risques sur les usagers. Les OI demandent leurs clients de
payer le cot de connexion, y compris celui du raccordement au rseau principal (certains OI
offrent des facilits de paiement pour allger la charge que cela reprsente pour les
mnages) ;
le renforcement de leur lgitimit grce des taux de couverture levs. Les oprateurs
indpendants qui russissent desservir plus de 80 % des mnages dans une zone donne
acquirent une forte lgitimit, bien quinformelle, notamment auprs des pouvoirs locaux
(qui apporteront leur soutien en cas dinterfrence de la part dautres oprateurs) ;
le maintien des investissements un niveau minimum. Les oprateurs investissent dans des
rseaux petit diamtre et forte pression, creusent des tranches peu profondes pour
enterrer les canalisations, limitent les accessoires de raccordement, etc.
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5.

EXPLOITER LE POTENTIEL OFFERT PAR LA DIVERSIT DES


OPRATEURS INDEPENDANTS

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7
promouvoir le dialogue entre les parties prenantes, en cherchant crer des liens avec les
oprateurs qui grent dj des rseaux indpendants ;
rformer le secteur de leau lui-mme, pour permettre dintgrer les oprateurs existants et
de crer des conditions propices lmergence de nouveaux acteurs.

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5.1.

Persuader les oprateurs indpendants de sortir de lombre

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(Les associations professionnelles regroupant les oprateurs indpendants pourraient jouer un rle dintermdiaire dans ce
cas mme si elles ne sont pas le seul interlocuteur possible comme on le verra plus loin).

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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5.2.

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Transposer la rgulation au plan local

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14

Le cas du CRA, le rgulateur mozambicain, constitue une exception puisquil sintresse aux activits des OI de Maputo et
travaille au dveloppement doutils de rgulation qui leur soient adapts. Un facteur important de lquation est la notion
dchelle puisque daprs les estimations pour lanne 2005, Maputo comptait 200 rseaux indpendants desservant plus de
165 000 personnes.

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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5.3.

Agrment des oprateurs indpendants

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Agrment des grants de bornes-fontaines (au Mali, en Mauritanie et au Mozambique) ;


Agrment des associations de camions de transport deau (au Ghana),
Agrment des abonns revendeurs deau (en Cte dIvoire) ;

15

En Mauritanie, au cours des douze annes du systme de dlgation des oprateurs indpendants, les rares oprateurs
qui se sont vus retirer leurs licences sont ceux qui nont pas t capables dassurer la continuit du service et ont perdu de
faon irrmdiable la confiance de leurs clients.

PAGE 34 BPD WATER AND SANITATION


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

Agrment des exploitants de rseaux ruraux indpendants (en Mauritanie).


2

(
7
Questions concernant lagrment

Avantages dune procdure dagrment

Difficults dune procdure dagrment

Amlioration de la connaissance des OI (mme


sils ne se feront probablement pas tous
immatriculer)

Cration dun frein supplmentaire loffre de service,


par exemple dans un contexte de pnurie (les OI non
agrs peuvent dcider de quitter cette activit)

Cration dune source supplmentaire de corruption (les


OI pourraient tre obligs de payer des pots-de-vin pour
Amlioration de la qualit du service (lagrment tre agrs)
est rserv aux oprateurs indpendants qui
Obtention de lagrment gnralement associe au
respectent une charte de qualit)
paiement dune redevance initiale, qui doit parfois tre
renouvele intervalle rgulier
Intgration de lactivit lconomie formelle et
amlioration des conditions de travail du
personnel (les OI paient des impts et une
fraction plus importante de leur personnel est
dclare aux caisses de scurit sociale
existantes)

5.4.

Risque que les ressources ncessaires au niveau de


ladministration (personnel, comptences juridiques,
moyens informatiques) soient insuffisantes pour
accompagner la procdure dagrment de faon efficace,
transparente et rapide

Promouvoir les associations doprateurs indpendants

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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5.5.

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Crer une plate-forme de dialogue

Sappuyer sur les atouts existants


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Les oprateurs non traditionnels sont lun de ces atouts


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On considre souvent a priori quil est difficile de trouver des candidats capables de grer des rseaux dans les petites
villes. Lexemple mauritanien rfute largement cette ide puisque de nombreux candidats se sont montrs dsireux et
capables de grer des rseaux simples ; ces candidats entretenaient souvent des liens solides avec les communauts
desservies. Il fallait simplement faire preuve dun peu ouverture desprit pour les identifier.

PAGE 36 BPD WATER AND SANITATION


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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17

Une valuation sans complaisance de cet ordre est en cours au Mozambique. Linstance de rgulation, qui sest dote dun
rseau de dlgus dans les villes cls du pays, tudie la meilleure faon de travailler avec les municipalits, et
potentiellement avec les ONG, pour crer des relais locaux de rgulation. Ces relais retransmettront les informations au
niveau national mais en seront galement les yeux et les oreilles sur le terrain, avec le dveloppement et la mise en uvre
doutils de rgulation plus appropris qui combinent la carotte et le bton au niveau local.

BPD WATER AND SANITATION PAGE 37


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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Identifier des interlocuteurs lgitimes
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PAGE 38 BPD WATER AND SANITATION


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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6.

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LIBERER LE POTENTIEL DES OPRATEURS EN REFORMANT LE


SECTEUR

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7
ouverture du secteur formel la concurrence des OI ;
investissement en amont des OI pour soutenir leurs activits ;
adaptation des normes techniques et des standards de service, en les rapprochant de celles
qui sont effectivement en vigueur sur le terrain.

6.1.

Ouverture du secteur la concurrence

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7

la mise en concurrence pour lextension du rseau de nouveaux quartiers. L o lOD


investit trop lentement, la clause de monopole peut tre suspendue pendant un certain
temps (jusqu dix ans). Cela permet aux OI de se substituer lOD et de construire des
rseaux de distribution, tout en garantissant un retour sur investissement satisfaisant. Ce
systme a t adopt dans les bidonvilles de Nairobi pour rpondre aux graves
consquences sanitaires des retards considrables pris par lOD dans lexcution de son
18
plan dinvestissement (dans des zones qui couvrent environ la moiti de la ville) ;
la concurrence pour les nouveaux branchements individuels. Lorsque le taux de pntration
des branchements privs plafonne un niveau faible (moins de 50 % des mnages), la
clause de monopole est de fait abusive, ce qui justifie louverture la concurrence dans
lintrt gnral. Ce fut le cas au Paraguay, o la cration de petites entreprises de
distribution de leau (aguateros) a t autorise dans les zones pri-urbaines. En dix ans,
400 dentre elles ont ainsi vu le jour. Aujourdhui, elles desservent environ 50 % des foyers
des tarifs comptitifs par rapport ceux de lentreprise publique (qui est subventionne).

18

Des solutions pragmatiques comme celles-ci peuvent tre relativement simples concevoir et mettre en uvre, dans la
mesure o des dcisions directes concernant lvolution planifie des bidonvilles ne sont pas requises. Des incitations
peuvent tre offertes aux OI sous la forme dune scurisation de leurs investissements, de normes techniques mieux adaptes
aux bidonvilles, etc. Au cours des annes 90, des dizaines de forages indpendants du rseau ont t raliss dans plusieurs
capitales africaines (Bamako, Niamey, Ouagadougou, NDjamna) pour pallier (avec un certain succs) labsence de service
public dans les quartiers priphriques.

BPD WATER AND SANITATION PAGE 39


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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6.2.

Encourager la sous-traitance en milieu pri-urbain

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bidonvilles et quartiers spontans, o lincertitude sur le statut foncier freine les


investissements de lOD. Abidjan, la SODECI a fait appel des sous-traitants
revendeurs . Port-au-Prince (en Hati) et Nairobi (au Kenya), la sous-traitance est le
seul moyen de fournir un service public dans les bidonvilles o vivent jusqu 50 % des
mnages (ce cas relve plutt de la troisime niche voque dans le chapitre 4.1, mais
trouve cependant un cho ici) ;
zones rurales, o les services doivent tre tendus de nombreuses petites communauts
isoles. Au Maroc, loprateur envisage de faire appel la sous-traitance pour augmenter
son taux de couverture qui se situe actuellement 360 communauts, lobjectif tant fix
plus de 10 000.
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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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une baisse considrable du risque encouru par les OI, ce qui a pour effet de les encourager
sinstaller dans les petites villes situes en dehors du primtre dintervention de lOD ;
un contrle plus important exerc par les pouvoirs publics sur les ressources en eau
souterraines (ce qui est clairement dans lintrt gnral) ;
la possibilit deffectuer une prquation des charges dinvestissement entre les rgions o
les ressources sont rares (qui ncessitent des investissements importants pour raliser les
forages, situation frquente en Afrique de lOuest) et celles o elles sont plus abondantes.
5

pri-urbaines

7
augmenter la capacit de production de loprateur dominant (cest--dire augmenter le
volume deau disponible) tout en incitant lOD revendre une partie de ce surplus de
production aux OI. Cette stratgie a permis dassurer avec succs la desserte de Kibera
Nairobi et des stratgies comparables ont t dveloppes avec russite par la CAMEP
(entreprise publique de Port-au-Prince, en Hati) et la LYDEC ( Casablanca, au Maroc) ;
dvelopper de nouvelles capacits de production qui restent indpendantes de lOD (en
augmentant par exemple le nombre de champs captants). Ce sont alors les oprateurs les
plus dynamiques qui assurent la distribution de leau, OD ou OI. la fin des annes 80, les
villes de Bamako, Niamey, Ouagadougou ou encore Maputo ont ainsi augment le nombre
de forages motoriss de cette faon, en rduisant les dficits croissants qui empchaient de
dvelopper le service dans les quartiers pri-urbains. Bamako, une partie de ces forages
est maintenant gre par les OI, qui ont dvelopp des rseaux de distribution en aval.
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Adapter les rseaux la volont et la capacit de payer des usagers

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lexistence de normes universelles qui dfinissent ce qui constitue un niveau de service


acceptable (par exemple, 80 litres par personne et par jour), normes que tout oprateur est
tenu de respecter (quelle que soit la capacit effective de payer des mnages) ;
la conception dun rseau de distribution deau est complexe et ne peut pas tre confie
des oprateurs indpendants ; ladministration doit superviser la fois la conception et la
construction, et ce jusquau raccordement des branchements individuels.
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Cette demande pour des branchements privs na pas ncessairement t entrane par une forte augmentation des
revenus des mnages. En Mauritanie ou au Sngal, la capacit et la volont de payer des mnages demandeurs dun
branchement priv reste faible (environ 100 euros pour linstallation et 2 3 euros par mois pour la consommation).
20
Les cots dinvestissement quentrane le respect des spcifications techniques les plus strictes sont le plus souvent
compris entre 150 200 euros par personne (pour un rseau de distribution deau conventionnel avec branchement priv ; il
faut compter le double pour un rseau dassainissement avec unit de traitement des eaux uses). De tels cots ne sont
absolument pas envisageables pour les mnages pauvres dont la capacit de payer varie de 20 40 euros par habitant.
Lindniable succs des OI dans le dveloppement de rseaux privs au Vietnam tient leur capacit de construire des
rseaux complets (jusquau raccordement priv) pour une somme comprise entre 10 et 30 euros par personne (Collignon).

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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6.5.

De la concurrence la collaboration

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question des spcifications techniques de dpart. Cela permet de laisser les oprateurs libres de trouver leur propre
alternative, tout en conservant le contrle global de la qualit du service.
22
Un point important qui pourrait limiter en partie cette flexibilit au niveau des normes est la question de lintgration terme
des rseaux indpendants au rseau de lOD.

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Il est important de considrer non seulement la volont de changement affiche par lorganisation, mais galement le point
de vue des individus concerns qui pourraient tre confronts une forte rsistance ou au scepticisme marqu de leurs
collgues, surtout si une restructuration du secteur est en jeu.

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cre en 1995 Cotonou, lUSV a rapidement acquis le monopole des licences pour les
camions vidangeurs de fosses septiques mais, en plus de dix ans, elle na accord aucune
nouvelle licence si bien quelle a de fait verrouill le march de la vidange. Elle a galement
fix un prix forfaitaire minimum pour les vidanges, et interdit ses membres de proposer des
ristournes ;
Abidjan, au moment ou presque o les statuts de lunion des revendeurs taient signs,
cette association sest dclare comptente pour loctroi des licences aux nouveaux
oprateurs. Les membres existants souhaitaient semble-t-il limiter la concurrence, alors que
lefficacit des politiques de la SODECI tait auparavant largement lie la possibilit pour
tout abonn de revendre lgalement de leau ses voisins.

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8.

RECOMMANDATIONS SPCIFIQUES

A.

Accepter et reconnatre la diversit


Faire preuve douverture concernant le profil des entrepreneurs. Les exemples de la
Mauritanie, du Mali et du Mozambique ont montr que malgr lextrme diversit de leur
profil, ils obtiennent des rsultats impressionnants en matire de taux de couverture des
services.
Rflchir soigneusement la question Qui peut tre un oprateur ? . Il faut laisser une
place aux stratgies diffrentes (et souvent plus spontanes) que les oprateurs mettent au
point pour rentrer sur le march et se dvelopper.

B.

Faire preuve de crativit dans lintgration des oprateurs


Les approches classiques qui encadrent loffre de services et la rgulation sont-elles
adaptes la diversit souligne ci-dessus ? Faire preuve dinnovation au moment du
recrutement ; sappuyer sur des candidats, des comptences et un contrle local des
activits.
Envisager de rguler laccs au march par des mcanismes autres que lappel doffres.
Remettre en cause la pertinence de la rglementation conue pour des oprateurs
importants. Veiller ce que loctroi de licences prserve louverture du march ; se focaliser
sur les rsultats, et non sur les conditions de dpart.
Adapter les approches en respectant la distinction nette entre les petites villes et les
quartiers pri-urbains.

C.

Crer de nouvelles opportunits en segmentant le march de leau


Reconnatre les circonstances dans lesquelles le monopole accord loprateur dominant
savre contre-productif. Envisager louverture officielle de certains segments du march
dautres oprateurs (ce qui ne conduit pas automatiquement un affaiblissement de lOD).
La concurrence pour lextension dun rseau vers de nouveaux quartiers est possible.
Lorsque lOD investit trop lentement, et ce de faon continue, la clause de monopole peut
tre suspendue pendant une priode donne.
La concurrence pour le raccordement de nouveaux usagers est possible. Quand le taux de
pntration stagne des niveaux faibles, louverture du march dautres oprateurs se
justifie au nom de lintrt gnral.

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

Il peut tre productif dautoriser des OI grer les rseaux des petites villes. En Mauritanie,
le taux de couverture des OI est nettement plus lev que celui de loprateur dominant, qui
est ainsi libre de se concentrer sur les villes plus importantes.

D.

Sappuyer sur les avantages comparatifs


Les oprateurs indpendants savent innover et trouver des moyens flexibles pour rpondre
la demande de leurs clients. En revanche, ils sont moins mme dassumer le poids de
lourds investissements et de mettre en place des systmes importants de prquation.
Proposer aux parties prenantes de trouver un accord mi-chemin. Envisager dapporter un
soutien au niveau de la mobilisation des ressources en eau dans les petites villes.
Modifier les normes techniques pour quelles soient mieux adaptes aux contextes dans
lesquels interviennent les OI, concernant notamment la capacit de payer des mnages ou
le modle dentreprise spcifique dvelopp par les OI.
valuer quels segments du march correspondent aux points forts respectifs de loprateur
dominant et des oprateurs indpendants ; distribuer les rles en consquence.
Faire en sorte que la diversit des oprateurs et de leurs rles se reflte dans les
responsabilits de chacun. Accepter de modifier les contrats types afin quils soient adapts
lusage qui en sera fait et refltent les capacits et les motivations des entrepreneurs.

E.

Travailler avec loprateur dominant


Intgrer loprateur dominant au processus de dialogue et linciter soutenir les oprateurs
indpendants et travailler avec eux.
Envisager dautoriser la sous-traitance par le biais dun contrat avec lOD. Comptabiliser les
branchements effectus par les sous-traitants dans les objectifs relatifs au taux de
couverture des mnages. Inclure leau produite directement par les OI dans les objectifs
globaux de production deau.
Comprendre les intrts que dfend lOD. Ngocier de faon crative pour rduite les
inquitudes de lOD et rendre laccord attractif.

F.

Planifier lvolution
En fonction du contexte, analyser soigneusement la dure de lengagement des OI. Doiventils tre considrs comme des lments durables du dispositif, ou comme une solution
temporaire pour sortir dune situation donne ? Dbattre et clarifier le pour et le contre.
Rflchir la possibilit dtendre lhorizon dinvestissement des OI et dapporter une
prvisibilit aux acteurs concerns. Dbattre des modalits dune ventuelle intgration des
rseaux indpendants au service que fournit lOD.
viter dexiger une mise en conformit immdiate. valuer les pratiques ayant donn de
bons rsultats et viser une convergence graduelle. Crer un environnement qui permette aux
OI de formaliser peu peu leurs activits.

G.

Se focaliser sur les grandes lignes de laccord, puis procder graduellement


pour le formaliser
Le meilleur moyen de faire participer les diffrentes parties prenantes et dobtenir leur
engagement est de se focaliser sur des aspects concrets et immdiats. Des succs rapides
permettent de prendre confiance et de renforcer la participation. Envisager de faire appel
des mdiateurs lors des premires ngociations, surtout sils sont susceptibles dintervenir
ultrieurement pour entretenir ou rafrachir laccord initial.
Inciter les oprateurs sortir de lombre en leur proposant un march quitable : le contrle
de leurs activits contre la protection juridique de leurs actifs, laccs au crdit bancaire, etc.
Rechercher des partenaires du dialogue qui disposent de lautorit ncessaire pour proposer
et garantir le respect de tels accords.
Reconnatre le fait que les contrats ne sont quun des lments qui dfinissent les relations
entre les diffrentes parties. La ngociation dun contrat (ou dune procdure dagrment)
peut reprsenter une opportunit concrte de structurer le dialogue initial sans rsoudre tous

BPD WATER AND SANITATION PAGE 49


OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

les problmes pour autant. Demander aux acteurs impliqus quels autres moyens
permettraient de formaliser laccord.

H.

Soutenir les bons interlocuteurs


Identifier des leaders disposant de lnergie et de linfluence suffisantes pour amener les
changements ncessaires. Dans le contexte des oprateurs indpendants qui grent des
petits rseaux, les collectivits territoriales pourraient jouer ce rle.
Envisager de soutenir les associations qui reprsentent les OI et de travailler avec elles.
viter cependant de leur accorder un monopole sur la fourniture des services ; faire appel
uniquement des associations qui visent prserver louverture du march. Encourager la
transparence.
Vrifier que linterlocuteur choisi ne ferme pas la porte aux entrepreneurs non traditionnels
qui peuvent nanmoins offrir des prestations satisfaisantes. Reconnatre le fait que les OI
sont susceptibles davoir des profils trs divers.
Au sein des organisations, identifis et promouvoir comme interlocuteurs des individus
partisans de louverture, et non du repli sur soi.

9.

PISTES DE TRAVAIL POUR APPROFONDIR CERTAINS ASPECTS DE


LETUDE

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Origine, volution et dveloppement des oprateurs indpendants


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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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OPRATEURS INDPENDANTS EN AFRIQUE DE LOUEST

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ANNEXES
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9.1.
9.2.
9.3.
9.4.
9.5.
9.6.
9.7.
9.8

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Liste des acronymes et abrviations


Exemples doutils contractuels
Contraintes auxquelles font face les oprateurs indpendants : cadre danalyse
Synthse de ltude de cas Ghana
Synthse de ltude de cas Mali
Synthse de ltude de cas Mozambique
Synthse de ltude de cas Mauritanie
Autres sources dinformation

Les oprateurs indpendants, acteurs marginaliss


mais incontournables de lamlioration des services
deau potable
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