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A Avaliao da Implementao de Estratgias Polticas a partir do Modelo de Carlos Matus

Autoria: Cintia Rodrigues de Oliveira Medeiros


RESUMO
Este artigo apresenta as linhas gerais de um modelo de avaliao das estratgias polticas a partir do
Planejamento Estratgico Situacional, o PES, proposto por Carlos Matus. O modelo apresenta uma
concepo sistmica da realidade social, considerando o conhecimento intuitivo e sensorial como
forma de lidar com situaes complexas. O planejamento estratgico situacional incorpora a dimenso
poltica, o que no acontece na concepo tradicional de planejamento. A estratgia coincide com um
dos momentos do PES e implica na capacidade dos atores em explorar possibilidades. Matus advoga
que o planejamento corporativo no adequado para a administrao pblica. O Mtodo PES permite
a ordenao de resultados de um governo em relao a trs balanos: de Gesto Poltica, de Gesto
Macroeconmica e do Intercmbio de Problemas Especficos. Este trabalho ilustrado com alguns
resultados que o Governo do Estado de Minas Gerais tem alardeado como exemplo para a gesto
pblica no Brasil, no final do ano de 2004.

Introduo
O debate acerca da necessidade de substituir as abordagens prescritivas das teorias
tradicionais da administrao ultrapassa as fronteiras do mundo corporativo para adentrar no campo da
administrao pblica. A complexidade moderna desafia a gesto, tanto privada quanto pblica, a
enfatizar estruturas organizacionais modernas e a considerar as condies de incerteza e
transformaes que caracterizam o cenrio atual.
Na esfera pblica, notria a crescente preocupao de tornar as organizaes eficientes
e eficazes ao mesmo tempo. A compreenso das organizaes pblicas como arenas permanentes de
negociao e conflito, faz com que a eficincia tcnica seja insuficiente para a construo de um futuro
baseado em desenvolvimento e bem-estar social. A eficcia na administrao pblica depende da
articulao entre o componente tcnico e poltico e da compreenso do processo de mudana social;
portanto, faz-se necessrio a integrao da esfera da poltica e do planejamento.
A concepo de planejamento presente na obra de Carlos Matus abarca a articulao
entre planejamento e governo, resgatando o planejamento como ferramenta eficiente e eficaz para lidar
com as necessidades da direo da administrao pblica.
Este trabalho discute as linhas gerais de um modelo de avaliao da implementao de
estratgias polticas, a partir do Planejamento Estratgico Situacional proposto por Matus. Tal
proposio encontra justificativa pela crescente busca de modelos distintos de gesto, decorrente da
visvel e urgente necessidade de se obter melhores resultados na gesto pblica.
O arcabouo terico exposto ressaltando o modelo abordado pelo economista chileno
Carlos Matus, Ministro de Planejamento do Governo do Presidente Salvador Allende, no Chile e
criador da Fundao Altadir, na Venezuela, que tem por objetivo a pesquisa, o desenvolvimento e o uso
de cincias e tcnicas de governo.
Para ilustrar esta discusso ser feita uma apresentao e posterior avaliao de planos
do Governo do Estado de Minas Gerais, no ano de 2004. Os dados foram coletados por meio de
pesquisa na Internet, no site do governo de Minas Gerais, com o objetivo de conhecer os planos e

aes do governo. Tambm foram coletadas informaes sobre as aes e resultados do governo em
peridicos e em informativo especial da Federao das Indstrias de Minas Gerais, no final do ano de
2004.
Por fim, traam-se algumas consideraes que visam reforar a necessidade de
aprofundar a investigao sobre a avaliao estratgica no campo da administrao pblica, cujos
atores so estratgicos e desempenham papel fundamental num contexto de conflito e cooperao
latentes.

1. Estratgias Polticas
A discusso e o glamour em torno do conceito de estratgia fazem com que o termo seja
utilizado de diferentes maneiras ou aplicado a determinados contextos no apropriados. Mesmo
quando utilizada, originariamente, para referir-se a planos militares, a palavra estratgia apresentou
uma evoluo em seu significado, sendo utilizada de maneiras diferentes.
Strategos referia-se, inicialmente, a um papel (um general no comando de um
exrcito). Posteriormente, passou a significar a arte do general, ou seja, as
habilidades psicolgicas e comportamentais com as quais exercia seu papel. Ao tempo
de Pricles (450 a.C), passou a significar habilidades gerenciais (administrao,
liderana, oratria, poder). E, poca de Alexandre (330 a.C.), referia-se habilidade
de empregar foras para sobrepujar a oposio e criar um sistema unificado de
governao global. (EVERED apud MINTZBERG;QUINN, 2001,p.20)

Segundo Bertero et al (2003), mesmo tendo apresentado denominaes diferentes, a rea


de estratgia sempre fez parte da Administrao. Assim como para referir-se aos aspectos militares,
tambm para referir-se aos aspectos empresariais, a palavra estratgia percorreu um caminho de
significados diferentes.
No breve resgate histrico de Bertero et al(2003, p.49), o texto de Ansoff, um dos
autores consagrados da rea, marcado fortemente pela concepo de estratgia como um esforo de
sistematizao, coordenao e controle. Nessa concepo, estratgia caracterizada por
planejamentos, planos, programas, definies prvias, tendo ento carter, fundamentalmente, de
predio do futuro.
Mintzberg e Quinn(2001, p.20) ampliam as perspectivas sobre o processo da estratgia
apresentando a idia de que as estratgias podem ser formadas em uma organizao sem serem
conscientemente intencionais, isto , sem serem formuladas. (grifo do autor)
Michael Porter(1986), por sua vez, fornece um modelo que permite a anlise da melhor
posio a ser adotada pela empresa para competir na indstria ou nas indstrias que quer entrar. Nesta
perspectiva, estratgia refere-se ento a uma combinao dos fins (metas) que a empresa busca e dos
meios (polticas) pelos quais ela est buscando chegar l.
Mesmo sem citar outros autores de igual importncia, percebe-se que a rea de
estratgia enseja perspectivas diferentes que, sem serem de todo antagnicas, acabam levando a uma
complementaridade necessria complexidade da rea.
Sobre o percurso da estratgia na Administrao, Bertero(2003) comenta a influncia de
Carlos Matus no planejamento governamental:

[...] no se pode deixar de registrar que o modelo de posicionamento, com sua diviso
entre realidade interna e externa, tambm foi utilizado na gesto pblica. Ambientes
de negcios serviram de base para que se tentasse tambm delinear operacionalmente
qual o ambiente externo do aparato administrativo pblico. Se no to amplamente
usado na administrao direta federal, a influncia de Carlos maus se fez sentir no
planejamento governamental em nvel municipal e tambm de autarquias,
particularmente universidades pblicas. (BERTERO, 2003, p.52)

Matus(1996) tem a estratgia como a arte de jogar, na qual a subjetividade do jogador


determinante para o sucesso ou insucesso da estratgia. Colocando a estratgia em um lado totalmente
oposto certeza dogmtica de planos para o futuro supostamente conhecido, Matus (1996, p.12)
argumenta que a anlise estratgica Raciocina por meio de sistemas criativos e abertos a muitas
possibilidades nas quais os atores, ligados a vises subjetivas do mundo, lutam para mudar o resultado
do jogo do qual participam.(grifo do autor)
Nesse sentido, a concepo de estratgia est fortemente relacionada ao jogo. Para
Matus(1996, p.12) a estratgia:
Surge de um problema comum do jogo interativo entre os homens: avaliaes
situacionais distintas sobre a realidade que os atores constroem a partir do papel
particular que desempenham no jogo poltico, econmico e social, e da leitura que
fazem da informao oferecida pela realidade, limitados pela viso que esse papel lhes
confere. (grifo do autor)

A estratgia no um jogo, mas faz parte dele. A reflexo estratgica requerida toda
vez que o homem necessita da cooperao de outros para alcanar seu objetivo. O resultado do jogo
depende dos jogadores, cada ator ou jogador explora as possibilidades de construir o futuro de forma
que lhe seja favorvel, ou seja, conforme os objetivos que quer alcanar. (MATUS, 1996)
Os atores de um jogo atuam para criar e conquistar. A jogada de cada um deles nica e
pessoal. Essa singularidade faz com que o jogador veja o mundo no como ele , e sim, a partir de sua
viso prpria do mundo, carregada de um conjunto de conhecimentos, valores e conceitos que
determinam a sua explicao para a realidade vislumbrada.
Se os atores no fossem diferentes em seu modo de ver explicar, no poderiam ser
diferentes em seu modo de agir sobre a realidade que compartilham. A necessidade da
estratgia surge porque os atores so nicos, tm explicaes diferentes sobre a
realidade e concebem planos distintos. Exatamente porque os atores so nicos, as
explicaes sobre a realidade so mltiplas. (MATUS, 1996, p.12, grifo do autor)

Matus(1996) considera que toda estratgia situacional por corresponder a uma leitura
da realidade que o ator faz a partir de uma viso prpria, particular, que distinta de qualquer outra
leitura que outros atores fazem e seguramente oposta leitura de atores adversrios. Cada ator
jogador explica ou decodifica a realidade por meio de uma lente particular, carregada com interesses,
valores e preconceitos acumulados pela histria de cada jogador, e a refora ou atenua na situao
particular que o envolve. (MATUS, 1996, p.13, grifo do autor)
Quem planeja influi nos resultados futuros, ainda que no tenha controle total sobre os
resultados de sua ao.(HUERTAS, 1996, p.15)
Cada ator, ao analisar uma situao, decide pela sua jogada mesmo com restries do
passado e do presente. Se, oportunamente, o mesmo ator estiver frente a uma situao muito
semelhante, certamente decidir por uma jogada que levar em conta o resultado da deciso
anteriormente tomada, assim, como de outros valores e conhecimentos agregados.

E estratgia poltica, de que se trata? Essa tambm uma expresso utilizada sem rigor
em uma grande variedade de estudos e anlises.
A palavra poltica derivada do grego politiks (polis), que significa tudo o que se
refere cidade, portanto, citadino, pblico, social. Na Idade Moderna o termo perdeu o seu significado
original tendo sido substitudo por expresses tais como cincia do Estado, cincia poltica,
doutrina do Estado e Filosofia Poltica.
O conceito de Poltica, entendido como forma de atividade ou de praxe humana, est
intimamente ligado com o de poder. O poder foi definido tradicionalmente como algo que se " baseia
nos meios para obter uma vantagem (Hobbes) ou analogamente como o conjunto de meios que
permitem obter efeitos desejados (Russel). Um destes meios o domnio sobre os outros homens.
(BOBBIO, 1988, p. 21-36)
Sem a pretenso de desenvolver uma anlise minuciosa da origem e das acepes acerca
do significado de poltica, pode-se entender que o poder a matria prima da poltica, ou que, a
poltica pode ser entendida como o conjunto das relaes de poder vividas nas sociedades.
O dicionrio define poltica como a cincia de organizar e governar um Estado, de
acordo com a vontade nacional e de dirigir suas aes, internas e externas em busca do bem comum.
Sem dvida, o bem comum prioritariamente o objetivo do Estado.
No entanto, a Poltica tem que fazer concesses s vontades e aos atos de muitos
indivduos. A Poltica , em certo sentido, a tomada de decises atravs de meios pblicos, em
contraste com a tomada de decises pessoais, adotadas particularmente pelo indivduo, e com as
decises econmicas, geradas como resposta a influncias impessoais, tais como o dinheiro, condies
do mercado e escassez de recursos.
Os responsveis pelas polticas pblicas tm dois conjuntos de razes distintos, mas
inter-relacionados, para se interessar pelos valores da justia social: um que a justia
um conceito central na identificao dos objetivos e meta da poltica pblica e
tambm da deciso sobre os instrumentos que so apropriados para s busca dos fins
escolhidos. A segunda razo que todas as polticas pblicas dependem de como se
comportam os indivduos e grupos na sociedade. Para a elaborao das pp
importante no apenas avaliar as exigncias de justia e o alcance dos valores ao se
escolherem os objetivos e as prioridades da poltica pblica, mas tambm
compreender os valores do pblico em geral, incluindo seu senso de justia. (SEN,
2000, p.311)

Pode-se estabelecer, ento, que a relao entre estratgia e poltica deve ser coordenada,
lgica e coerente para tornar reais os anseios de desenvolvimento e segurana do Estado. A Poltica
est sempre presente, desde que exista mais de um indivduo em cena. A Estratgia depende da
existncia de pelo menos um inimigo. A Estratgia tem que vencer uma vontade inteligente em
oposio direta aos desgnios de um determinado grupo social. Tanto os delineamentos da Poltica
como os da Estratgia dependem fortemente de aspectos fora do controle de uma pessoa isolada.
Tratando de esclarecer esse assunto, Matus(1996) elabora um estudo com o escopo das
interpretaes de estratgia:
Ignorado o uso abusivo, a palavra estratgia tem, pelo menos, quatro interpretaes
teis e defensveis: a) estratgia como modo de indicar alguma coisa importante ou
indispensvel para alcanar um objetivo futuro e transcendente; b) estratgia de um
jogo esportivo, entendida como um modo de superar os obstculos apresentados por
um adversrio que admite ter objetivos que conflitam com os meus; c) estratgia na
teoria matemtica dos jogos, conceito que interessa ao clculo interativo formalizado;

e d) estratgia como modo de lidar ou cooperar com o outro em um jogo social para
vencer sua resistncia ou obter sua colaborao.(MATUS, 1995, p. 28, grifos do
autor)

Completando sua explanao, Matus(1996) afirma que:


A estratgia como modo de indicar alguma coisa importante ou indispensvel para
alcanar um objetivo futuro e transcendente trata-se de uma explorao do futuro a longo prazo,
indicando o que deve ser feito.Para o autor, essa uma concepo da grande estratgia, a ferramenta
que dita os caminhos, os objetivos e metas, estabelece fronteiras e limites. A preocupao central com
os resultados, enquanto que os meios s aparecem como grandes restries que estabelecem a
plausibilidade da explorao estratgica ou como desafios ideolgicos, polticos, cientficos, tcnicos
ou organizativos que devem ser superados.(MATUS, 1996, p.28-29)
J a estratgia como um jogo esportivo caracteriza-se, principalmente, pela presena de
regras e convenes prevalecendo, ento a capacidade do jogador em criar jogadas, explorar
possibilidades dentro dos limites que as regras permitem (MATUS, 1996, p. 29).
A terceira acepo da palavra estratgia, segundo Matus (1996), a estratgia na
matemtica do jogo. Na teoria dos jogos, uma estratgia um modo de lidar com outro ator que
tambm joga, desde que todas as jogadas sejam enumerveis e produzam benefcios e custos
determinveis. (MATUS, 1996. p. 30) A diferena entre a estratgia como jogo esportivo e essa
acepo , justamente que no jogo esportivo, as jogadas no so finitas ou enumerveis.
A ltima acepo a estratgia do jogo social que, segundo Matus (1996) faz parte da
grande estratgia, consistindo ento no plano de governo. o momento em que o rumo a ser seguido j
est estabelecido e a estratgia significa o plano para avanar nesta direo. Nesse caso, a estratgia
refere-se a um jogo sem delimitaes, regras ou convenes, e cujas relaes entre as variveis so
impossveis de precisar.
A estratgia poltica considerada por Matus (1996) como aquela aplicvel ao jogo
poltico, econmico social e no exclusivamente ao mercado.
Matus explica que o planejamento corporativo no a ferramenta adequada ao governo,
aos atores polticos e ao gestor pblico, pois os problemas das corporaes assemelham-se aos
problemas dos rgos pblicos em pouqussimos pontos e j as diferenas so significativas
(HUERTAS, 1996).
Tratando desse assunto, Nogueira (1998, p.16) afirma que A gesto pblica mesmo
um campo dotado de grande especificidade. A gesto de organizaes pblicas caracterizada por
dilemas que no so prprios de organizaes privadas, como por exemplo, a escolha dos meios, as
opes poltico-sociais, as implicaes e as conseqncias que as decises tcnico-gerenciais tm para
o processo coletivo mais amplo.(NOGUEIRA, 1998, p.16)
Corroborando com Matus, Nogueira (1998) observa que a complexidade e a incerteza
tornam invivel a utilizao do paradigma gerencial tradicional, focado nas estruturas formais e
concentrando esforos para o planejamento normativo.
Sobre o gestor, Nogueira (1998) afirma que, como os demais gerentes, o gestor pblico
desafiado por um cenrio de incertezas, marcado por grandes transformaes com impactos em todos
os setores. O autor opina que diferentemente dos gestores corporativos, o gestor pblico de que se
necessita hoje precisa deve ser um profissional capacitado para pensar a crise do Estado e da
sociedade, os movimentos da economia e da poltica, os interesses dos grupos, dos indivduos e da
comunidade poltica.(NOGUEIRA, 1998, p.5)

O Mtodo do Planejamento Estratgico Situacional (PES)


O Planejamento Estratgico Situacional um mtodo e uma teoria do Planejamento
Estratgico Pblico, concebido por Carlos Matus para servir aos dirigentes polticos, no governo ou na
oposio. Segundo Matus, o PES tem alguns pontos em comum com o planejamento estratgico
corporativo, como por exemplo, em ambos os mtodos, so considerados vrios atores que fazem parte
de um jogo de conflito e cooperao. O aspecto que diferencia significativamente os dois mtodos,
que no PES, os atores so partidos polticos, governantes ou dirigentes de organizaes pblicas,
empresariais e sindicais (HUERTAS, 1996, p. 22)
O trabalho de Matus destaca-se entre os diversos modelos desenvolvidos para o setor
pblico, sendo bastante difundido na Amrica Latina. Pode-se citar vrios exemplos de sua aplicao
no Brasil: Prefeitura Municipal de Betim, Conselho Regional de Psicologia de So Paulo, Partido PC
do B, Universidade Estadual do Norte Fluminense, dentre outros.
As diferenas entre o PES e o planejamento tradicional podem ser sintetizadas da
seguinte forma:
QUADRO 1 Diferenas entre o planejamento tradicional e o PES
Aspectos
Planejamento
PES
tradicional
A explicao da realidade
Diagnstico
Anlise situacional
Subjetivismo
A concepo de planos
Predies, certezas Indeterminismo social,
Aposta em cenrios
Como tornar o plano vivel Clculo tcnico
Interao entre o tcnico e
Consulta isolada
o poltico
Como agir de forma Execuo do plano Clculo, ao, correo
planejada
Fonte: Elaborado a partir de HUERTAS(1996)

Para Matus (1996), o diagnstico impessoal e unidimensional e tem a pretenso de


dizer como a realidade. J a avaliao situacional assume a explicao da realidade como prpria e
particular, um modo de ver a realidade que deve ser diferenciado do modo que ouros tm de v-la. O
planejamento baseado em predies e determinismos despreza a ocorrncia de incertezas ou da ao
subjetiva de outros atores que, por sua vez, desencadeia em inmeras outras conseqncias, algumas
possveis de prever e outras no.
Diferentemente, o PES mostra-se adequado para lidar com problemas polticos j que
considera as particularidades de cada situao, concentrando-se em problemas e no em setores.
Segundo Matus, o conceito de setor mais apropriado anlise macroeconmica, havendo uma
diferena evidente entre o diagnstico setorial e a anlise situacional por problemas.
A realidade gera problemas, ameaas e oportunidades. O poltico trabalha com
problemas e a populao sofre problemas. [...]. Os problemas reais cruzam os setores
e tm atores que se beneficiam ou so prejudicados por eles. Em torno de problemas, a
participao cidad possvel; em torno de setores impossvel. (HUERTAS, 1996,
p.35)

Desta forma, permitido afirmar que o PES aumenta a complexidade com que tratada
a situao, assim como todas as possibilidades que os atores so capazes de imaginar e descobrir
enriquecem a perspectiva com que a situao analisada.
Quatro momentos fazem parte da dinmica do processo de planejamento estratgico
situacional (HUERTAS, 1996, p103-105):
a) o momento explicativo a compreenso da realidade e identificao dos problemas
por meio da anlise situacional;
b) o momento normativo-prescritivo a formulao do plano, como deve ser, com
objetivo de estabelecer as respostas de ao em um contexto incerto e imprevisvel;
c) o momento estratgico que a formulao de propostas estratgicas para tratar as
operaes como um processo de produo poltica;
d) o momento ttico-operacional trata da ao com o suporte do plano e tambm do
clculo, da ao e correo.
O momento estratgico o momento de extrema complexidade por requerer um nmero
grande de informaes para a realizao de todas as possibilidades. Se aps este processo, a operao
no se mostrar vivel, o passo seguinte a construo de sua viabilidade por intermdio de estratgias
capazes de mudar a realidade da situao analisada (RIEG e ARAUJO FILHO, 2000).
Matus advoga que um dos dramas do momento ttico-operacional que nos sistemas de
governo no se d a importncia por planejamento, justamente, por no haver cobrana quanto ao
desempenho do governo em funo dos planos. Outro problema apontado por Matus que os processos
de gesto pblica so to deficientes que planos e projetos simples so tocados como se fossem
emergncias, o que deixa os gestores pblicos sem tempo para o planejamento (HUERTAS, 1996).
Rieg e Arajo Filho (2000), em estudo realizado na UFSCar, opinam que a rigidez e a
sistematizao pressupostos pelo PES, e a exigncia de obter informaes e ter um conhecimento
profundo sobre a situao e dos atores envolvidos, so elementos que colocam em dvida a aplicao
do mtodo na sua totalidade.
Os autores consideram inquestionvel a importncia das informaes que a metodologia
solicita para a criao e a anlise de um plano, mas ressaltam a dificuldade em obt-las (RIEG e
ARAUJO FILHO, 2000)
2. O modelo de Carlos Matus para avaliao de resultados
Para Matus (1996), a anlise de viabilidade poltica vai alm da possibilidade de
produzir uma operao: se o plano vivel operacionalmente, mas destri o ator, no se pode dizer, na
perspectiva do PES, que esse plano foi vivel. A viabilidade da ao exige, como requisito, a
viabilidade do ator.(MATUS, 1996, p. 269)
O custo poltico de uma ao, como denomina Matus(1996, p.269), a derrota do ator, o
custo pago pelo ator por no conservar sua posio na mesa de jogo ou pela deteriorao de sua fora,
seja ela recupervel ou no.
Matus (1996) afirma que governar exige encarar os problemas, pois o adiamento dos
mesmos aumenta o custo futuro de lidar com eles. Esclarece o autor que em poltica, algumas
operaes exigem recursos abundantes por parte do ator, e outras exigem recursos escassos da fora do
ator. As primeiras, afetam o capital poltico do ator de maneira negativa e as outras, de forma positiva.
Enfim, a poltica um sistema de compensaes entre operaes com impacto positivo e com impacto

negativo, e entre os trs principais mbitos do governo: o poltico, o econmico e o dos problemas
cotidianos especficos que afetam a populao.(MATUS, 1996, p.272)
Desta forma o ator deve manejar os trs cintos do governo proposto pelo Mtodo PES
de forma a compensar o custo poltico dos problemas compensando com o enfrentamento de
problemas-benefcios. Uma restrio econmica, por exemplo, pode ser compensada com a soluo de
problemas cotidianos menos exigentes em recursos econmicos.
O Mtodo PES prope que os resultados de um governo seja avaliado em relao a trs
balanos que compem o Balano Global de Governo e possibilitam o monitoramento tecnopoltico da
implementao do plano.
QUADRO 2 O Balano Global de Governo e os Trs Cintos
Caracterstica

mbito do governo
Resultados evidenciados

Recurso escasso crtico


Critrio orientador

Indicadores principais

Desvios mais comuns

Balano I
Gesto Poltica
Poltico
Demandas polticas dos
atores sociais e da
populao em geral
Poder
Maximizao de
benefcios polticos e
minimizao de custos
polticos
Qualidade da democracia,
respeito aos direitos
humanos,
descentralizao do
poder, tica, eficcia,
respeitabilidade e rigidez
da justia, manuteno da
legitimidade e da
legalidade do governo,
distribuio de renda,
imagem do governante,
apoio recebido.
Autoritarismo ditatorial,
democratismo populista,
corrupto e irresponsvel.

Balano II
Gesto
Macroeconmica
Econmico e poltico
Conseqncias polticas e
econmicas
Meios econmicos
Eficcia macroeconmica

Crescimento econmico,
nvel de emprego,
equilbrio do comrcio
exterior e taxa de inflao

Tecnocratismo e o
populismo

Balano III
Intercmbio de
Problemas Especficos
Poltico
Enfrentamento dos
problemas concretos que
a populao valoriza
Capacidades gerenciais
Equilbrio dos problemas
dentro de metas
aceitveis s aspiraes
da populao
Qualidade dos servios
pblicos: gua potvel,
moradia, transporte
urbano, eletricidade,
telefones, segurana
pessoal, educao, sade
bsica, saneamento
urbano, lazer

Burocratismo, dficit nos


servios pblicos,
deteriorao da qualidade
de vida.

Fonte: Elaborado a partir de MATUS(1996, p.272-283)

A interdependncia entre os trs balanos aponta para a capacidade do estrategista em


manejar os trs cintos de forma a produzir um balano geral positivo. Os resultados do Balano I
estabelecem as condies polticas para a administrao dos outros dois: a ineficincia poltica, ou o
dficit no balano I derrota a eficincia econmica e a ineficincia econmica, por sua vez, gera a
deteriorao poltica. Os servios pblicos deficientes, por sua vez, minam o poder poltico do
governante.

Matus(1996) considera dois componentes na avaliao dos balanos:


a)
eficcia formal ou tcnica, medida pelo grau de resposta aos problemas
especficos de cada balano;
b)
eficcia material ou poltica, medida pelo grau de conservao do poder poltico.
O governante, para alcanar uma gesto bem sucedida, deve produzir, mediante
compensaes, um balano global positivo por meio do ajuste de problemas decorrentes da defasagem
no tempo entre a eficcia tcnica e a eficcia poltica. O processamento tcnico de um problema no
garante sua eficcia poltica se ocasionar para a populao motivo de insatisfao.
Sobre o manejo dos trs balanos, Matus(1996) explica que cada balano como um
cinto e que fundamental, para o xito do governante, compensar o aperto de um cinto com o
afrouxamento dos outros para produzir um balano global positivo.
O impacto poltico negativo de uma ao sobre um problema, no altera a situao do
governo, mas o saldo negativo do conjunto da gesto, constitui um saque contra o
capital poltico do governante. E esse consumo do capital poltico significa
diminuio da governabilidade [...] (MATUS, 1996, P.276, aspas do autor)

A avaliao uma forma de mensurar o desempenho de planos com vistas a orientar


quanto continuidade , necessidade de correes ou mesmo suspenso de uma determinada poltica ou
programa. Assim sendo, a avaliao deve ser sistemtica e, portanto, deve considerar medidas ou
critrios que permitam tomar decises. Segundo Costa e Castanhar (2003), os critrios mais comuns
para avaliao de planos e programas so: a eficincia, a eficcia, o impacto, a sustentabilidade, a
anlise custo-efetividade, a satisfao do beneficirio e a equidade.
O Balano Global do Governo, proposto por Matus(1996), embora abrangente e muito
apropriado para a gesto pblica, no d nfase a dois indicadores que devem ser privilegiados na
avaliao da estratgia de governo: a sustentabilidade e a equidade. A sustentabilidade trata da
capacidade de continuidade dos efeitos benficos alcanados atravs do plano de governo, aps o seu
trmino; e a equidade refere-se ao grau em que os benefcios de um programa esto sendo distribudos
de maneira justa e compatvel com as necessidades do cidado (COSTA e CASTANHAR, 2003).
No entanto, h de ressaltar que tanto a sustentabilidade e equidade so critrios de
difcil avaliao, porque ambos extrapolam o perodo de governo. O custo poltico de uma estratgia
que no considera a sustentabilidade e a equidade, pode ser alto a ponto de inviabilizar a continuidade
do governo e, at mesmo, do partido poltico. Do ponto de vista social, a relevncia destes critrios
visvel justamente pela descontinuidade das polticas pblicas, seja de qualquer rea, quando acontece
a mudana de governo.
Cada cidado julga, cada dia, o impacto das decises do governo, e o governo nunca
deve deixar de calcular seu balano poltico global, projet-lo at o fim de seu perodo
e avaliar suas causas e conseqncias. (MATUS, 1996, p.283)

3. O Planejamento Estratgico do Governo do Estado de Minas Gerais


A discusso em torno das reformas do papel do Estado no Brasil, foi fortalecida a partir
de 1995, constituindo-se numa proposta ampla de reestruturao do Estado, abarcando os campos
econmico, administrativo, previdencirio e poltico. A proposta de Bresser-Pereira (1996) contemplou
uma srie de estratgias que passaram a ser denominadas administrao pblica gerencial cujo foco
central a substituio de administradores pblicos por novos gerentes.

Ferlie et al (1996 apud JUNQUILHO, 2004) afirmam que os processos de reestruturao


que marcaram as mudanas no setor pblico em vrios pases no apresentam uma convergncia
comum, assumindo, assim, caractersticas distintas em cada pas.
Pode-se dizer que no Brasil esta convergncia tambm no comum, como bem
demonstra o governo do Estado de Minas Gerais, da gesto 2003-2006, que instituiu o Plano Mineiro
de Desenvolvimento Integrado PMDI, documento orientador do estado visando o ano de 2020.
O PMDI o planejamento estratgico do estado, norteador quanto aos grandes rumos
adotados pelo atual governo e suas principais escolhas para mudar a realidade. O planejamento foi
elaborado a partir do diagnstico da situao atual do estado, levando-se em conta os cenrios futuros
da realidade socioeconmica estadual e apresenta dez objetivos que esto assim relacionados com o
modelo de Matus (1996):
Quadro 3 Objetivos do PMDI e os Balanos do Modelo de Matus(1996)
Balanos
Gesto Poltica

Gesto Macroeconmica

Intercmbio de Problemas
Especficos

Objetivos
- incluso de jovens, mulheres e o segmento populacional
maduro no mercado de trabalho
- consolidar a posio de liderana poltica de Minas no contexto
nacional.
- viabilizar novas formas de financiamento dos
empreendimentos, construindo um novo marco legal, orientado
para as parcerias pblico-privadas.
- gerao de empregos
- fomentar o desenvolvimento econmico enfatizando o
agronegcio
- saneamento das finanas pblicas
- melhoria da segurana
- infra-estrutura
- oferecer servios pblicos de qualidade
- estabelecer um novo modo de operao do Estado por meio de
um efetivo Choque de Gesto

Fonte: Elaborado a partir de Matus(1996) e PMDI

Fazem parte do PMDI objetivos que esto melhor identificados com os critrios
sustentabilidade e equidade, o que leva a consider-los a parte do modelo de Matus(1996) mesmo que
estejam imbricados no Balano I.
1. Intensificar a atuao do governo na gesto do meio ambiente, transformando-a em
oportunidade para o desenvolvimento sustentvel do Estado.
2. Reduzir as desigualdades regionais com prioridade para a melhoria dos indicadores
sociais da regio Norte e dos vales do Jequitinhonha e do Mucuri.
Em conjunto com o PMDI, o governo instituiu o programa Gesto Estratgica dos
Recursos e Aes do Estado constitudo por uma carteira de 31 projetos estruturadores, que
contemplam todos os objetivos traados no PMDI.
O resultado de um destes projetos ser focalizado, neste trabalho, para ilustrar a
avaliao do Balano Global do Governo proposto por Matus(1996): o projeto Choque de Gesto:
Pessoas, Qualidade e Inovao na Gesto Pblica, cujo pressuposto a integrao e interao
intersetorial, fomentando o esprito de trabalho em equipe, visando solues compartilhadas.
(SEPLAG, 2004).

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O Choque de Gesto, conforme a SEPLAG, tem como Meta Smbolo a


implementao de um novo Centro Administrativo e est fundamentado em 12 pontos:
1. Reviso o modelo de gesto de pessoas, mediante a adoo de poltica de carreiras,
desenvolvimento e de remunerao dos servidores, vinculados a resultados qualidade e
produtividade.
2. Implementar sistema de auditoria de gesto, integrado ao novo modelo de gesto,
focado na iniciativa, criatividade e resultados.
3. Rever o marco legal da administrao pblica para implementao de polticas, com o
objetivo de aprimorar a prestao de servios pblicos, ampliando a parceria entre o Estado e o setor
privado.
4. Implementar estratgias e tecnologias de gerenciamento das receitas e das despesas,
objetivando o equilbrio fiscal.
5. Implementar poltica de tecnologia da informao e de governo eletrnico, com uso
intensivo da Internet para prestar servios e divulgar metas e resultados.
6. Implementar programas de melhoria contnua de processos, para introduzir o conceito
de qualidade na administrao pblica, com nfase nos sistemas informatizados corporativos.
7. Implementar novo modelo de gesto regionalizado e descentralizado, buscando
reduzir as desigualdades regionais e estimular a participao da sociedade.
8. Elaborar as leis oramentrias harmonizadas com o PPAG, respeitando o equilbrio
fiscal.
9. Implementar mecanismos de controle social por meio da implantao de rede de
ouvidorias.
10. Estimular a educao e a conscientizao patrimonial e fiscal, em todas as reas de
atuao do setor pblico e privado.
11. Modernizar e reestruturar a Receita Estadual, para o incremento da receita fiscal do
Estado.
12. Regulamentar o Cdigo de Defesa do Contribuinte.
Segundo depoimento do Secretrio de Planejamento e Gesto, o choque de gesto um
conjunto de medidas de natureza legal e administrativa que no se resume a uma questo de ordem
financeira; um programa de mdio e longo prazo, sendo o equilbrio fiscal o primeiro passo para uma
administrao pblica mais moderna e eficiente (FIEMG, 2004).
O modelo em referncia, baseado no controle e na qualidade dos gastos pblicos de
custeio, tem sido alvo de interesse de outros estados brasileiros e tambm da Espanha. A meta principal
do modelo alcanar a eficincia do servio pblico, desmistificando, assim, a idia de que a gesto
pblica ineficiente por si s.
As principais medidas que foram tomadas a partir do Choque de Gesto, visando zerar
o dficit pblico, permite observar que houve uma preocupao, por parte do governo, em compensar
dentro de cada balano, os impactos positivos e negativos para viabilizar tanto o ator como quanto a
ao e, portanto, vencer a fora das circunstncias para dar continuidade ao projeto de governo.
Para conseguir cortar gastos e dar mais eficincia mquina do Estado, o governo
adotou, em janeiro de 2003, um programa chamado choque de gesto, que tem as
seguintes diretrizes bsicas: fazer mais com menos e gastar menos com o Estado e
mais com o cidado. (FIEMG, 2004).

As principais medidas para zerar o dficit pblico podem ser assim sintetizadas:

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1. Reduo da estrutura administrativa, totalizando um corte de 3.000 cargos de


confiana.
2. Reduo de salrios do alto-escalo, inclusive do prprio governador.
3. Implantao do teto salarial do Executivo.
4. Centralizao da folha de pagamento visando controle sobre pagamentos e fraudes.
5. Cruzamento de dados da folha de servidores do Estado com o Sistema Nacional de
bitos, Ipsemg e outros visando identificar fraudes.
6. Agilidade nos processos de pedido de aposentadoria.
7. Adoo de uma poltica de valorizao do servidor pblico.
8. Definio de poltica salarial baseada no desempenho do funcionrio, condicionada
ao aumento da arrecadao de ICMS.
9. Enquadramento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
10. Reduo de despesas com materiais e servios, gerando uma economia de R$ 304 mi
(trezentos e quatro milhes de reais) no perodo de 2003/2004.
11. Gerenciamento matricial das despesas e receitas.
12. Criao de um sistema de compras visando o controle sobre a compra e o pagamento
ao fornecedor no prazo estipulado.
13. Utilizao de prego, via Internet, para as compras do governo do Estado.
14. Quitao de dvidas acumuladas com fornecedores de bens e servios.
15. Valorizao dos contribuintes que esto em dia com as obrigaes fiscais.
16. Ao da Advocacia do Estado junto aos devedores.
17. Adoo de polticas para atrao de investimentos para o Estado, gerando emprego e
renda, alm de aumentar a arrecadao de impostos.
Essas medidas, seguramente aperta um dos cintos de qualquer governo, o Balano de
Gesto Poltica. No entanto, a avaliao popular do governo, mesmo depois dessas medidas para
arrumar o caixa do estado, evoluiu positivamente, conforme pesquisa do Instituto Vox Populi, em
maro de 2003 o governo tinha 74% de aprovao popular evoluindo para 87% em dezembro do
mesmo ano. (EDWARD, 2004).
O governo faz o manejo dos trs balanos, sem negligenciar qualquer um deles,
procurando compensar os efeitos de cada um deles, a fim de alcanar em cada perodo crtico do
processo de governo um balano poltico global positivo, como por exemplo, a assinatura, em
dezembro de 2004, do contrato com a empresa KPMG Structured Finance S.A. para a modelagem do
primeiro projeto de Parceria Pblico-Privada (PPP) do Brasil (ESTADO, 2004).
Tratando desse assunto, Monteiro(2004, p.896) opina sobre a relevncia e destaque das
PPPs na economia poltica brasileira: Por 2004 ser um ano eleitoral, o assunto presta-se a alimentar a
competio entre governo federal e os governadores de estado, especialmente os de Minas Gerais e So
Paulo.
O autor reconhece que as PPPs uma forma dos governos estaduais, no caso do governo
de Minas Gerais e So Paulo, se sobreporem ao governo federal tanto no Balano de Gesto Poltica
quanto no Balano de Intercmbio de Problemas Especficos:
[...] Nesses dois casos trata-se de aspirantes sucesso presidencial em 2006: que
forma mais edificante eles encontraram para se sobrepor ao presidente da Repblica e
ao PT, em agilidade poltica e proficincia administrativa, do que fazer operar projetos
de PPPs, em suas respectivas jurisidies? (MONTEIRO, 2004, p.896)

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E acrescenta: [...] essas virtudes sempre esto exploradas para ganhos mais imediatos:
acumular capital poltico para candidaturas municipais do PSDB, por exemplo.(MONTEIRO, 2004,
p.896, grifo nosso).
Outro fato que serve para ilustrar o manejo dos trs balanos o cenrio do setor de
agronegcios no Estado, que se apresenta positivo, mostrando recuperao:
No processo de recuperao da produo agrcola [...] houve tambm o
aproveitamento de grandes reas degradadas de pastagens, j no necessrias
bovinocultura, at porque o preo da terra j no compatvel com a atividade
pecuria. Entre outros indicadores importantes do crescimento da agricultura mineira,
que alcanou nveis superiores aos registrados no Pas para os principais produtos,
houve expressivas aquisies de fertilizantes pela agricultura. A demanda de crdito,
expressa em nmero de contratos e em valores destinados ao custeio e ao
investimento, j mostrava a agricultura de Minas Gerais superando a do Brasil em
termos relativos conforme dados referentes ao perodo de julho a outro e, em seguida,
confirmados em novembro do ano passado, conforme relatrios apresentados pela
Secretaria de Agricultura no fim do ano.(NIELO, 2004).

Desta forma, pode-se perceber que as estratgias polticas exigem anlises sobre
problemas cujo enfrentamento deve ser feito considerando a viabilidade do ator e das operaes,
visando doar a ao de maneira que os custos polticos sejam compensados com benefcios polticos.
No caso do governo em questo, pode-se considerar que as estratgias polticas adotadas
abarcam os trs mbitos do governo, mantendo o capital poltico do governante e ao mesmo tempo,
alcanando os resultados almejados.
Candidatssimo Presidncia da Repblica, em 2006, Acio assumir o
governo de Minas com saldo altamente favorvel em sua passagem por um dos
mais importantes postos polticos, o terceiro na hierarquia da sucesso
presidencial. Em Minas, no interior e na capital, seu nome infunde respeito e
admirao, em parte por ser o neto de Tancredo Neves, mas tambm pelo seu
estilo srio e moderno de fazer poltica". (MARTINS, 2002).
Consideraes Finais
A partir da discusso feita e do caso ilustrado, pode-se extrair dois importantes
elementos para futuros estudos. Primeiro que o modelo de Matus(1996) ressalta a acepo da estratgia
como jogo poltico, econmico e social, adequada para a problemtica poltica, mesmo que nada
impea sua utilizao em situaes em que o mercado faa parte do jogo. Segundo, que a concepo
de manejo dos trs cintos que compem o Balano Global de Governo, alm de possibilitar o
acompanhamento tecnopoltico da implementao do plano, permite aplicar o critrio de compensao
entre os problemas e entre os balanos que compem o Balano Global.
No entanto, importante reconhecer as dificuldades decorrentes da adoo do PES, pela
sua rigidez e tambm pela inexperincia de grande parte dos atores que fazem parte da gesto pblica.
Essa dificuldade poder ser superada a partir do momento em que a gesto pblica contar com gestores
que tenham a capacidade de anlise demandada pelo mtodo.
No obstante essas dificuldades, existem possibilidades de utilizar a concepo da
estratgia como jogo poltico e a estratgia corporativa como complementares, reconhecendo a vasta
herana intelectual deixada por atores, tanto em termos de reflexo acerca da estratgia e sua utilizao
no jogo social como do uso de tcnicas para a formulao e avaliao de estratgias.

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O trabalho procurou deixar evidentes as potencialidades do PES como ferramenta para


avaliao da implementao de estratgias polticas. Embora a ilustrao tenha sido bastante sucinta,
possvel perceber o grau de desenvolvimento da metodologia e sua utilidade para a gesto pblica.
O Choque de Gesto, modelo gerencial que serviu de ilustrao para este trabalho,
tem como recurso escasso crtico a capacidade gerencial do governante. O aperto deste cinto sem uma
compensao nos outros dois cintos, poderia levar derrota do governante e conseqentemente o
declnio dos outros programas implementados.
O monitoramento dos trs cintos de governo complexo e depende muito da qualidade
dos planos desenvolvidos. O governo deve fazer o clculo do balano global de gesto, periodicamente,
e ento, projet-lo para o futuro, descobrindo formas de compensar os custos que impe populao,
no enfrentamento dos problemas, disponibilizando benefcios.
Em suma, o Balano Global de Governo conduz a uma reflexo para a necessidade de
olhar com mais ateno os conceitos e a tcnicas que dele fazem parte, na medida que se constitui em
uma ao que influi no futuro, mesmo sem se basear na predio.
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