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Volumen 2 Nmero 3
Junio 5 de 2009

LOS ESTUDIOS SOBRE REGMENES DE BIENESTAR EN AMRICA LATINA


THE STUDIES ABOUT WELFARE REGIMEN IN LATIN AMERICA
Alejandro H. Del Valle1 -

Resumen
El presente trabajo desarrolla las principales caractersticas que poseen los estudios sobre
regmenes de bienestar en Amrica Latina. Para ello, realiza un anlisis de diversos trabajos con
el objetivo de analizar las aportaciones y limites que poseen. Por ltimo se plantea la necesidad
de profundizar sobre la dimensin productivista que presentan los sistemas latinoamericanos de
bienestar.

Palabras clave: bienestar- poltica social Estado social

Abstract
The present work develops the main characteristics that the studies about Latin-Americans
welfare regimens have. For this, the paper makes an descriptive approach of the studies related
with the Latin-Americans welfare system and postulate an alternative way to analyze it. Finally,
the paper postulate the importance of the productive dimension of the Latin-American welfare
system.

Keywords: welfare social policy Social State -

Dr. en Sociologa (Univ. de Barcelona)- Docente e investigador de la Universidad Nacional de Mar del Plata
Email: ajax@speedy.com.ar

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Junio 5 de 2009

Los estudios comparados de bienestar


Los estudios sobre sistemas de bienestar, poseen una larga tradicin. Desde los trabajos de
Titmus (1966) y su ampliacin con los estudios de Marshall (1964), Rimlinger (1971), Heclo
(1974), Wilenski (1975) y su continuidad durante la dcada de 1980 con Flora (1986); Flora y
Heidenheimer, (1986); Alber, (1986); Ferrera, (1984), Ascoli (1984) el enfoque de regmenes de
bienestar sirvi para establecer los trminos contemporneos de los estudios comparados Orloff,
(2003); Scokpol, (2003).
Uno de los principales referentes en este campo es Gosta Esping-Andersen. Su planteo implic
un alejamiento respecto a las visiones centradas en las polticas y las prcticas gubernamentales e
incorpor un carcter societal que se dirige a investigar cmo las sociedades encuentran
diferentes arreglos o acomodos para producir bienestar. De all, el concepto de rgimen de
bienestar que se refiere a los modos en que se reparte la produccin de bienestar entre el Estado,
el mercado y las familias (Esping-Andersen, 2000: 102). El argumento de Andersen es que,
histricamente, las sociedades han ido construyendo el bienestar en una asociacin especfica del
Estado, el mercado y la familia por lo que Andersen construye esquemas interpretativos en los
que asocia idealmente diversos grados de mercantilizacin-desmercantilizacin, familiarismodesfamiliarismo y estadocentrismo-residualismo (pblico).
A partir de estos esquemas estableci tres tipos de regmenes de bienestar para los pases
industrializados (Esping-Andersen, 2000: 115; 1990: 26-28): el liberal o residual, que asocia un
alto grado de mercantilizacin con residualismo pblico y un papel marginal de las familias
porque asigna un papel central en el bienestar a la responsabilidad de los individuos; el
conservador o corporativo, que asocia un fuerte grado de familiarismo con un papel marginal del
mercado y un rol subsidiario del Estado; el socialdemcrata, que asocia una fuerte creacin de
instituciones pblicas con un alto grado de desmercantilizacin y de desfamiliarizacin, es decir
con papeles marginales del mercado y las familias. Para enfrentar los riesgos sociales, el modo
de solidaridad fundamental en el rgimen liberal es el individual y su lugar de solidaridad central
es el mercado; en el rgimen conservador, el modo es sobre todo a travs del parentesco y las
corporaciones, y el lugar central es la familia; en el socialdemcrata, universal y Estado
respectivamente.

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Los anlisis diferenciados de Esping-Andersen se convirtieron en un instrumento para cuestionar


a los supuestos de convergencia, tras la crisis de los Estados de bienestar, en un solo modelo
residualizado liberal de bienestar Adelantado (2000). No obstante, tambin provoc una fuerte
discusin sobre los modelos de bienestar en los pases industrializados, por un lado se propuso la
necesidad de incorporar al modelo nuevos elementos de bienestar. As, Adelantado (2000: 52)
seala que es preciso llevar ms all la misma indicacin de Esping-Andersen y que puede
incorporarse a las asociaciones formales y grupos informales comunitarios, o sector voluntario,
como cuarto generador de bienestar.
Aunque su difusin ha sido amplia, al modelo de Esping-Andersen se le ha criticado que el
formalismo de su concepcin vuelve poco sensible al modelo frente a los cambios Gough,
(1999); Pierson, Ch. (2003). Al respecto, si bien los criterios utilizados para la identificacin de
los regmenes han sido tres: la relacin pblico/privada en la previsin social, el grado de
mercantilizacin de los bienes y servicios sociales y los efectos de estratificacin social de los
mismos; sus elaboraciones posteriores han especificado y ampliado significativamente esos
criterios, permitiendo afirmar que un rgimen de bienestar social corresponde a, en primer lugar,
un patrn de previsin social, ms precisamente ... al modo combinado e interdependiente como
el bienestar es producido y distribuido entre el Estado, el mercado y la familia (EspingAndersen, 1990: 35).

Frecuentemente, se adiciona un cuarto componente, genricamente

referido como tercer sector (o el sector voluntario, o la comunidad o las organizaciones de la


sociedad civil); en segundo trmino, cierto padrn o estructura del sistema pblico de polticas
sociales (Gough, 1999), en general compuesto por los programas de seguridad social, servicios
educacionales y de salud (ms o menos universales), programas de asistencia social y
(eventuales) transferencias monetarias a grupos sociales determinados; por ltimo, un padrn o
tipo predominante de familia, segn caractersticas de la estructura familiar de poder y de la
divisin sexual de trabajo prevaleciente (Sainsbury, 1999).
Con la combinacin de stas variables tendramos ciertos grados de independencia o autonoma
del bienestar de las familias y personas en relacin al mercado de trabajo (de-commodification)2
y en relacin a los sistemas domsticos de cuidados y proteccin (de-familiarisation)3. El
modelo, asume que existe un padrn dominante de solidaridad (individual, basado en el mrito, o
2

Otra cara del derecho social de la ciudadana, la desmercatilizacin significa el grado en que el Estado de bienestar debilita el
vnculo monetario, garantizando el derecho independientemente de la participacin en el mercado (Esping-Andersen, 1990: 43).
3
Desfamiliarizacin expresa el grado de reduccin de la dependencia del individuo respecto de la familia o, inversamente, el
aumento de la capacidad de comando del individuo sobre recursos econmicos, independientemente de las reciprocidades
familiares o conyugales (Esping-Andersen, 1990: 45).

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universal) y su efecto se manifiesta en trminos de grados de estratificacin social de tal modo


que el sistema de polticas sociales traduce y refuerza las desigualdades, los intereses y el poder
en la sociedad, reproduciendo el mismo rgimen de bienestar a lo largo del tiempo (EspingAndersen, 1990; Gough, 1999)4 .
Esta reproduccin estara dada por: a- un patrn dado de financiamiento (solidario o no;
compulsivo o voluntario; de base contributiva o fiscal, o distintas composiciones de estos
rasgos); b- caractersticas y rasgos culturales, sistemas de valores, credos y regulaciones
religiosas, en especial en lo que se refiere a la esfera familiar de la reproduccin social (las
actividades de cuidados domsticos) y a la situacin de la mujer en la sociedad y respecto al
trabajo remunerado y no remunerado (Castles, 1993; Sainsbury, 1999; Walby, 2001); c- ideas,
intereses y fuerzas polticas dominantes en la sociedad en las distintas etapas de emergencia,
desarrollo y reformas de los sistemas nacionales de proteccin social; d- condicionantes
histricos e institucionales peculiares, en el entendido que el rgimen es dependiente del
derrotero (path-.dependent); es decir, est condicionado por estructuras pretritas y capacidades
estatales (policy feedback) y que refleja asimismo en cada momento del tiempo el poder relativo
de diferentes intereses y coaliciones polticas; e- influencias, efectos e impactos del sistema
internacional, sea mediante procesos de difusin y aprendizaje institucional, sea mediante
impulsos, incentivos o vetos, que favorecen o inhiben, en pases individuales, el desarrollo, las
orientaciones y los cambios de sus sistemas de polticas sociales debido a que el sistema
internacional opera como ventanas de oportunidad para tales procesos (Esping-Andersen, 1990,
2000; Gough, 2000).
Como se observa, tanto por las dimensiones como por las posibles combinaciones que resultan
de las mismas, la tipologa primigenia de Esping-Andersen se ampla notablemente por lo que
desde la perspectiva del anlisis comparado el excesivo formalismo de estas definiciones
dificulta la clasificacin de los casos difciles o mixtos (Thret, 1998; 2002)5. Asimismo las
tericas feministas han apuntado la inadecuada o ausente consideracin del rol estructurante de
la familia, de la dimensin de gnero y de la divisin sexual del trabajo en la previsin social6
4
Gough (1999) didcticamente registra que en trminos de Andersen, un rgimen de bienestar podra ser ecuacionado como
Welfare regime = Welfare mix + welfare outcomes + stratification effects.
5
La dificultad es inherente a una metodologa como la de agrupamiento (clustering), construida mediante algunos grandes tipos
de equivalencia que se suponen representativos del conjunto de pases, debiendo cada pas ser clasificado en una y en slo una de
las clases establecidas. Razn por la cual emerge de pronto el problema de casos de difcil clasificacin respecto de los regmenes
de Esping-Andersen, como el del Reino Unido (Theret, 1998; 2002).
6
Sensible a la crtica, Esping-Andersen ha reformulado parcialmente su matriz analtica, atribuyendo un mayor peso al corte de
gnero y a la economa domstica/familiar como esfera de la reproduccin social, junto a las otras instituciones de la poltica
social.

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Orloff, (1993), (2003); Skocpol, (1992); OConnor, Orloff y Shaver (1999).

En trminos

generales, se le ha criticado la inaplicabilidad de estos conceptos, y por variadas razones:


peculiaridades o excepcionalismo del caso considerado Scokpol, (1992); Orloff, (2003);
Miyamoto, (2003) se ha mostrado como insuficiente el desarrollo del mismo7.
Sensible a las crticas, Esping-Andersen ha explicado que su modelo no haba sido pensado en
trminos de tipo-ideal por lo que el estatuto epistemolgico de los tres regmenes no permite su
aplicacin de manera generalizada8.
En este sentido, los estudios comparados contemporneos comenzaron a explorar la posibilidad
de construccin de nuevas categoras de regmenes y de Estado de bienestar. En los pases
mediterrneos, Portugal Espaa, Italia y Grecia, por ejemplo, se ha profundizado la
caracterizacin histrica de los tipos de Estado de bienestar, considerando entre otros criterios,
los condicionantes histrico-culturales y especialmente las variables relacionadas a valores,
tradiciones familiares y religiosas, adems de las polticas e institucionales por lo que han
permitido identificar las peculiaridades de aquel grupo de pases mediante los conceptos de
familias de pases Castles, (1993), modelo de bienestar social del sur Ferrera, (1996), Estado o
rgimen de bienestar mediterrneo (Moreno, 2000a) o va media de desarrollo del bienestar
Moreno y Sarasa, (1992); Moreno, (2000b).
Incluso, se ha afirmado que los sistemas de proteccin social de los pases sur europeos
constituiran configuraciones especficas, legtimamente identificadas por caractersticas
histricas y culturales comunes, que fundamentaran un cuarto tipo de rgimen de bienestar
Flaquer (2000).
Existe un fuerte consenso acerca que los rasgos distintivos de los sistemas sur europeos, estos
seran: el alto valor simblico y de autoridad de la familia (correspondiente a un bajo nivel de
individuacin de sus miembros) a la cual se delega la responsabilidad de los cuidados
domsticos; la fuerza del conservadurismo catlico en la orientacin de las prcticas familiares y
7

En general, se alega el insuficiente grado de desarrollo econmico, social, poltico, institucional, o todos ellos. Sin embargo, no
hay evidencias de fuerte correlacin entre la emergencia y la extensin del Estado de bienestar y los niveles y duracin de la
industrializacin, revelndose ms significativa su relacin con la urbanizacin (Pierson, 2003; Kuhnle y Hort, 2003).
Anticipacin de demandas y respuestas a dficits de legitimacin son argumentos comnmente utilizados por autores que
enfatizan la intervencin de factores polticos en la precoz emergencia de sistemas de proteccin social.
8
Los criterios y el proceso de elaboracin de Esping-Andersen no dan margen a dudas, al insistir en los componentes histricos
de los conceptos: valores, determinaciones establecidas por el derrotero (path-dependent). Se trata de conceptos cargados de
historicidad y, por lo tanto, no pueden y no deben ser extendidos a otras experiencias, al menos hasta que su estudio y
confrontacin con las primeras lo autorizasen. No por casualidad el autor ha sido cauteloso en clasificar el Japn, e incluso a
Argentina en cualquiera de aquellas categoras, prefiriendo identificarlos como tipos mixtos.

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sociales; en la previsin social, la peculiar combinacin de beneficios ocupacionales, el


programa universal de salud y la ausencia de programas nacionales de ingreso mnimo9;
finalmente, en las instituciones de la poltica social, adems de la fuerte fragmentacin
institucional, una significativa presencia de mecanismos polticos discrecionales de distribucin
de beneficios sociales (el corporativismo, el clientelismo y las mquinas de patronazgo,
controladas por partidos polticos), Castles, (1993); Ferrera, (1997); Flaquer, (2000)10.
De este modo se fue abriendo una fecunda senda de estudios sobre los modernos sistemas de
proteccin social en pases y regiones que se modernizaron ms tardamente, como Japn y otros
pases del Este de Asia y, en menor medida, los pases latinoamericanos (Draibe, 1989).
Los Estudios sobre regmenes de bienestar en Amrica latina
A diferencia de Europa y aunque la poltica social de la segunda mitad del Siglo XX ha sido
estudiada en mucho de sus aspectos en casi todos los pases latinoamericanos, poca atencin ha
sido dada, en cambio, a su carcter sistmico en relacin a la poltica econmica. De all que no
se ha profundizado la investigacin respecto a su decisivo papel en la transformacin de la
estructura social al viabilizar el traspaso de grandes masas agrarias de la poblacin hacia la vida
urbana y al estimular, a travs de sus instituciones, la transformacin del campesinado en
modernas clases urbanas asalariadas dando lugar a los nuevos y modernos actores sociales: la
clase empresarial y los sectores medios.
Hasta 1990 haban dominado los estudios sobre polticas sociales y creacin de instituciones
sociales y, posteriormente, pasaron a tener mayor importancia los estudios de las polticas
pblicas frente a la pobreza. As, se puede afirmar que ha prevalecido un reduccionismo
tendencial de las polticas pblicas y de su investigacin ya que centran la accin en los
programas frente a la pobreza diluyendo una visin ms global de las polticas e instituciones
sociales Filgueira (2006).
En efecto, tradicionalmente, los anlisis tendieron a enfocarse hacia el estudio del sector salarial
por lo que el tema de las transferencias monetarias y de servicios sociales se ha centrado en la
9

Adems de la ausencia de poltica familiar explcita y programas destinados a la familia.


Ferrera (2000) y Rhodes (1997) especifican los siguientes rasgos distintivos del modelo mediterrneo: alta fragmentacin
corporativa del sistema de seguridad social, internamente polarizado y bastante generoso con grupos privilegiados (pensiones de
funcionarios pblicos, por ejemplo); reducida presencia del Estado y conflictiva accin de actores e instituciones; fuerte
influencia de la iglesia catlica; persistencia del clientelismo y de mquinas de clientelismo en la distribucin selectiva de las
transferencias; un sistema universalista (y no corporativista) de salud; gestin burocrtica poco eficiente, burocratizada y
politizada.
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seguridad social. Entre los primeros estudios comparados de la regin, se destaca, el de Mesa
Lago (1989) donde, a partir de los sistemas de seguridad social propuso la existencia de tres tipos
de pases en Amrica latina; Mesa Lago tom en consideracin el origen temporal de los
primeros programas de pensiones y de seguro de enfermedad/maternidad, as como el grado de
desarrollo alcanzado e identific tres tipos de pases en el continente que pertenecan a tres
diferentes grupos (Mesa Lago, 2004: 13-14):
a- el grupo pionero-alto (Uruguay, Argentina, Chile, Cuba, Brasil y Costa Rica) se caracteriz
por ser el primero en establecer los sistemas de seguros sociales en la regin, en los aos veinte y
en los aos treinta, alcanz la mayor cobertura y desarrollo de dichos sistemas, su poblacin
estaba relativamente ms envejecida y su esperanza de vida era mayor, pero los sistemas
adolecan de estratificacin, altos costos, dficit creciente y desequilibrio financiero y actuarial.
b- el grupo intermedio (Panam, Mxico, Per, Colombia, Bolivia, Ecuador y Venezuela)
implement sus programas principalmente en los aos cuarenta y cincuenta, influenciado por el
Informe Beveridge y los convenios de la OIT, logr una cobertura y desarrollo medio de sus
sistemas, estos estaban menos estratificados, su costo era menor y su situacin financiera mejor
que en el primer grupo, aunque algunos ya enfrentaban desequilibrio.
c- el grupo tardo-bajo (Paraguay, Repblica Dominicana, Guatemala, El Salvador,
Nicaragua, Honduras y Hait) fue el ltimo que introdujo sus programas, en los aos sesenta y
setenta, su poblacin era la ms joven y su esperanza de vida la menor, sus sistemas eran
relativamente ms unificados y adolecan de menos problemas financieros, pero tenan la menor
cobertura y desarrollo que el de los dems grupos.
En la actualidad, los pases pioneros se caracterizaran por una cobertura universal o casi
universal en servicios de proteccin social bsicos, una marcada estratificacin en la calidad y
condiciones de acceso de los mismos, un rango directamente estratificado de servicios para la
poblacin, y situacin de masificacin y dficit estructural en materia de recursos y gastos. En el
otro extremo, los pases tardos presentaran una baja cobertura poblacional, un limitado men
de opciones en materia de servicios y una desproporcionada calidad y cantidad de beneficios a
los sectores efectivamente protegidos.
Posteriormente, Filgueira, (1998: 83) interpret que el desarrollo de los sistemas de prestaciones
sociales se encuentran profundamente ligados al modelo de industrializacin sustitutiva de
importaciones por lo que su extensin se encuentra, en parte, ligada al desarrollo de este modelo.

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A partir de esto, elabor una nueva tipologa de estados sociales en Amrica Latina para el
periodo 1930 a 198011.

En su trabajo diferenci tres tipos de regmenes.

El primero,

universalismo estratificado (Uruguay, Argentina y Chile), sera el ms cercano al modelo


conservador de Esping-Andersen. stos pases coinciden con un desarrollo temprano de sus
sistemas de bienestar y se protege a la mayor parte de la poblacin a travs de mecanismos de
seguridad social. La caracterstica que presentan son altos grados de desmercantilizacin y una
fuerte estratificacin de beneficios y condiciones de acceso a estos mecanismos.
En segundo lugar, los regmenes duales (Brasil y Mxico), en los que la estratificacin del
modelo anterior se acenta y donde la heterogeneidad territorial es ms acusada; la desproteccin
de amplios sectores es el resultado, con una baja intensidad democrtica que favorece este
dualismo. Cabe destacar que Filgueras (2001) ha considerado que dentro de los sistemas duales
pueden distinguirse dos tipos diferentes de regmenes de bienestar, aquellos que han avanzado
hacia el modelo estratificado maduro desde la lgica excluyente de los modelos tardos, el caso
emblemtico es aqu Costa Rica, que ha avanzado en niveles de cobertura y oferta y calidad
servicios sin incurrir en los errores de estratificacin de los sistemas pioneros.
Por ltimo, los regmenes excluyentes (Repblica Dominicana, Guatemala, Honduras, El
Salvador, Nicaragua, Bolivia, Ecuador), con sistemas elitistas y excluyentes de seguridad social
(slo cerca de 20% de la poblacin incorporada) y duales en educacin; el autor destaca que en
estos regmenes, elites se apoderan del aparato estatal, extraen rentas de economas primarias y
evitan la generacin de bienes colectivos. Un pas que escapa a estas clasificaciones sera Costa
Rica ya que cuenta con una prctica universalidad en servicios de salud y educacin, y una
alianza entre pequeos y medianos productores rurales con trabajadores urbanos; sin embargo,
algunas caractersticas lo alejan del rgimen socialdemcrata como es el caso de la expansin de
los sectores informales sin cobertura.
En un trabajo posterior, Filgueira (2001) avanz hacia el anlisis del perodo post-reformas
(1980/2000). Su conclusin fue que desde la dcada de los 80, incluso aquellos pases con una
vocacin ms universalista en sus programas sociales (Argentina, Chile y Uruguay) han
reorientado su matriz de bienestar, aunque de forma diferenciada: liberal en el caso Chileno;

11

Bate (1981) defendi un argumento similar al sostener que el objetivo social primario de los gobiernos era desarrollar un orden
industrial moderno. Asimismo, Kurtz (2002) ha mostrado la relacin existente entre la estrategia industrializadora y la poltica
social del perodo.

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corporativo a la continental en el caso uruguayo; y con mixturas hbridas en el caso Argentino


(Filgueira, 2001: 171).
Siguiendo una lnea similar a la planteada por Filgueira, Barba (2004) se refiri a regmenes
universalistas (incluye a Chile, Argentina, Uruguay y Costa Rica), duales (Brasil, Mxico,
Colombia y Venezuela) y excluyentes (la mayora de los pases de Centroamrica con
excepcin de Costa Rica y Panam) y Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay. En este caso, los
regmenes duales y excluyentes de la regin, se destacan por el aumento de la heterogeneidad
tnico-cultural, el carcter regresivo de los sistemas de proteccin social (mayor en los
segundos) y el fuerte grado de informalidad de los mercados laborales.
Huber y Stephens (2005) acordando con la tipologa presentada por Filgueira coincidieron en
que la cobertura del sistema de seguridad social, el sistema de salud y las polticas educativas,
junto con la extensin del gasto sobre esas reas, son caractersticas relevantes para establecer
una tipologa de regmenes de bienestar. A pesar de ello, Huber y Stephens realizaron una
tipologa para el periodo 1970-2001, tomando en cuenta como variables la cobertura de gasto y
la asignacin de la inversin social e identificaron cuatro conglomerados con grados
descendentes de cobertura y esfuerzo social. El primero estara integrado por Chile, Argentina,
Uruguay y Costa Rica. En el segundo encontramos a Brasil y Mxico. En el tercero a Bolivia,
Ecuador, Per, Colombia y Venezuela. Finalmente, el cuarto conglomerado rene a Guatemala,
El Salvador, Honduras y Nicaragua.

stos autores pretendieron identificar regmenes de

bienestar exitosos en Amrica Latina y concluyeron que Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay
como los pases que alcanzaron los mejores resultados en sus polticas de bienestar y su xito
estara dado por sus bajos niveles relativos de pobreza e inequidad y sus altos niveles de capital
humano, gasto social como porcentaje del PBI y la asignacin de beneficios de una manera
progresiva12.
En una lnea argumental similar, (Gough, 1999) y Gough y Wood (2004) analizaron pases de
frica, Asia y Amrica Latina. Su tesis era, sintticamente, que los regmenes identificados por
Esping-Andersen son en realidad tres variantes de una misma familia: la de regmenes estatales
de bienestar y que slo se encuentran en pases que cuentan con Estados legtimos y mercados
laborales, en los cuales la mayora de la poblacin es exitosamente protegida por estas dos
instituciones.

stos autores, indicaron que en Amrica Latina, los Estados no regulan

12

De acuerdo a ese criterio no hay muchos regmenes de bienestar exitosos en Amrica Latina. Todos los pases han tenido una
gran parte de la poblacin viviendo debajo de la lnea de la pobreza en los 90' y casi todos han tenido grandes grupos de
poblacin accediendo a una educacin y a un sistema de salud de baja calidad. En general todos los regmenes son dbiles en sus
polticas contra la pobreza para la poblacin en edad de trabajar (Huber-Stephens, 2005)

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fuertemente a los mercados y los mercados laborales frecuentemente excluyen a la mayora de la


poblacin por lo que gran parte de la produccin del bienestar descansa ms bien en las familias
y las redes sociales de apoyo (Gough y Wood, 2004).
Siguiendo el modelo propuesto por (Gough, 1999: 15) su anlisis sostiene que cuanto menor el
peso relativo de las polticas pblicas, ms relevante es ampliar el anlisis al mercado laboral y
los arreglos familiares y comunitarios. Concretamente, Gough y Wood encuentran en Amrica
Latina, que la mayora de la poblacin depende de arreglos familiares y comunitarios por lo que
consideran que todos los regmenes poseen un elemento de informalidad.
En una lnea argumental similar, Barrientos (2004) sostiene que en las ltimas dos dcadas
Amrica Latina pas de un rgimen de bienestar conservador-informal, a otro liberal-informal.
El primero comparta rasgos importantes con los corporativos conservadores identificados por
Esping-Andersen en Europa continental por lo que la principal fuente de proteccin eran
sistemas estratificados de seguridad social, asociados al empleo y destinados slo al trabajo
formal, mientras que el trabajo informal dependa de sus ingresos y estrategias familiares para
hacer frente a riesgos como la enfermedad y la vejez. La diferencia, no obstante, es que en las
ltimas dcadas la transformacin del modelo sustitutivo de importaciones por un modelo
orientado hacia el crecimiento del sector externo se dio en un contexto de fuerte autoritarismo y
debilidad para encarar procesos de oposicin a las reformas, de all que los riesgos afrontados
colectivamente se han reducido, las polticas pblicas se han replegado, y las personas quedaron
crecientemente librados a su propia suerte por lo que la regin se ha acercado al rgimen liberal
que encontramos en el norte pero, a diferencias de aquel, carece de programas focalizados
slidos por lo tanto, Barrientos (2004: 168) concluye que estamos ante la transformacin hacia el
predominio de un rgimen liberal- informal13 en el continente.
Con algunas diferencias en el diagnstico, Juliana Martnez (2005a, 2005b) tambin ha revisado
los regmenes de bienestar en Amrica Latina. Martnez (2005a) intent identificar diferentes
tipos de regmenes de bienestar en 18 pases para el periodo 1999-2004 e identific cuatro
conglomerados de pases en base a cuatro dimensiones principales.

13
ste rgimen se caracterizara por: un incremento de los cuasi-mercados en la provisin pblica, una mayor presencia del
sector no lucrativo en el sector de los servicios de bienestar, una desregulacin de la contratacin laboral, una menor presencia de
la seguridad social y una mayor individualizacin en la compra del bienestar mediante ahorros personales y capitalizacin, as
como una generalizacin de la mercantilizacin de los riesgos sociales (Moreno, 2007: 16).

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En primer lugar, consider el acceso al mercado laboral y a lo ingresos, como una dimensin
que refleja la capacidad del mercado laboral para proveer trabajo remunerado, la calidad del
trabajo segn la estabilidad del mismo, la proteccin social y otro tipo de garantas laborales. En
segundo lugar, utiliz la participacin relativa de las familias, las polticas pblicas y el
mercado como dimensin que toma en cuenta la prestacin de los servicios claves (salud y
educacin) para la inclusin y la movilidad social. En esta dimensin consider las condiciones
generales de acceso al mercado laboral, la participacin del Estado en servicios tales como
guarderas o disposiciones de licencia por maternidad, entre otras (Martnez, 2005a: 21). En
tercer lugar, evalu el desempeo del rgimen mediante un anlisis de la mortalidad infantil, la
esperanza de vida al nacer, la poblacin por debajo de la lnea de la pobreza, la satisfaccin con
las instituciones y la seguridad ciudadana. Finalmente, consider las condiciones
sociodemogrficas y socioeconmicas de cada pas en cuestin.
Con un bajo grado de homogeneidad, el primer conglomerado de pases presentados por
Martnez rene a Argentina y Chile (regmenes productivista-informal). El segundo grupo, (el
ms heterogneo) se puede dividir en dos subgrupos: por un lado Brasil, Panam y Uruguay, y
por otro a Costa Rica y Mxico, en estos casos son regmenes proteccionista-informal.
Finalmente, los dos ltimos conglomerados son altamente homogneos. El tercer grupo
(informal asistencial) rene siete pases: Ecuador, El Salvador, Guatemala, Colombia,
Venezuela, Per y Repblica Dominicana. El cuarto conglomerado (altamente informal) por su
parte comprende cuatro pases: Bolivia, Honduras, Nicaragua y Panam.
Tomando en cuenta el porcentaje de la PEA asalariada, Martnez sugiere que los pases del
primer conglomerado presentan un grado mayor de formalizacin del mercado laboral. Este
grupo muestra adems la menor proporcin de poblacin independiente no calificada (Martnez,
2005 a: 27). Sin embargo, la proporcin de la PEA cubierta por la seguridad social es mayor en
los pases del segundo conglomerado (Brasil, Costa Rica y Uruguay). En relacin al consumo
privado de servicios, especialmente a la matricula privada, Martnez encontr un contraste entre
los conglomerados 1 y 2, siendo el nico indicador que ubica a los dos conglomerados de forma
opuesta. El primer grupo de pases presenta el porcentaje ms alto de matrcula privada, mientras
que el segundo mantiene los valores ms bajos de los cuatro conglomerados. Esto sugiere que
los pases del conglomerado 2 cuentan con servicios ms extendidos y universales que el
conglomerado 1, en dnde predominan los servicios focalizados de educacin pblica (Martnez,
2005 a: 27). Respecto a la proporcin de la PEA ocupada en el sector pblico, puede decirse que

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los pases del primer conglomerado cuentan con un Estado ms grande que el resto (16,10%),
siendo algo menor en los pases del segundo conglomerado (14,10%). En el mismo sentido, el
gasto pblico por habitante (tanto en salud y educacin como social en general) es mayor en el
primer conglomerado aunque al interior de los conglomerados existen variaciones significativas.
Eso mismo sucede cuando se observa la composicin del gasto en inversin social. Mientras los
pases del conglomerado 2 invierten ms recursos en seguridad social, los pases del
conglomerado 1 lo hacen en programas focalizados. Por lo que, los datos indicaran que los
sectores medios del conglomerado 1 han abandonado ms los servicios pblicos que los sectores
medios del conglomerado 2.
Finalmente, vale destacar las diferencias existentes en trminos socioeconmicos. El mayor
ingreso por habitante lo encontramos en el primer conglomerado, descendiendo notoriamente en
el resto.
A pesar de ello, la concentracin del ingreso es menor en los pases del conglomerado 2. En este
caso, mientras Brasil es el pas que presenta una mayor concentracin del ingreso y por tanto la
mayor desigualdad de la regin, Uruguay y Costa Rica cuentan con la menor desigualdad y
concentracin del ingreso. Martnez concluye (de manera similar a Barrientos) que los regmenes
latinoamericanos son en alguna medida informales, dado que la mayora de la poblacin no
puede superar la inseguridad econmica y los riesgos sociales que ello implica mediante su
participacin en el mercado laboral. Esto hace que la seguridad econmica de las personas
dependa en gran medida de la existencia de arreglos familiares y comunitarios (Martnez, 2005
a: 30)14.
A diferencia de Martnez, Draibe y Riesco (2007), consideran que el desarrollo de los regmenes
de bienestar latinoamericanos posee semejanzas con el caso asitico, fundamentalmente con
aquellos rasgos definidos por Kwon (2005). Desde esta perspectiva plantean la existencia del
Estado de Bienestar Desarrollista Latinoamericano15 que, a partir de los procesos de reforma se
encuentran en un proceso de transicin. En este caso el bienestar se encontrara asociado a la
industrializacin tarda de la regin, en un contexto caracterizado por Ottone (2000) como de
Estado post-oligrquico.

14

El exhaustivo trabajo de Martnez, paradjicamente, no ha tomado en consideracin indicadores respecto a los sistemas de
pensiones (anteriores o posteriores a los perodos de reforma).
15
Refirindose a Chile, Ottone y Vergara (2005) hablan de un modelo de desarrollo progresista.

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En este caso, el Estado aparece como el gestor del proceso de modernizacin de la segunda
mitad del siglo XX, y su crisis se encontrara en cierto modo asociada al xito de algunas de sus
polticas, como la rpida urbanizacin y la masificacin de la educacin bsica, que terminaron
por hacer inviables las limitaciones del modelo, los lmites sociales del crecimiento (Del Valle,
2009).
En sentido contrario Barrientos (2004), sostiene que el bienestar anterior a los aos 80 se
encontraba, efectivamente, asociado a la estrategia de sustitucin de importaciones, impulsada
por la CEPAL pero que su orientacin era hacia un rgimen de bienestar de tipo conservador con
altos niveles de informalidad laboral, que mantena semejanzas con el modelo mediterrneo de
Estado de bienestar de la misma etapa. Los procesos de reformas, en este caso, concluye
Barrientos han conducido hacia la convergencia de un nico modelo liberal-informal.
Al respecto, el peso del sector informal, ha sido una de las dimensiones incorporadas en el
anlisis de Marcel y Rivera (2008). stos plantean la necesidad de incluir a la economa
informal16 a los suministradores clsicos de bienestar. Siguiendo una lnea argumental similar
a Gough y Wood (2004), en su anlisis sobre 17 pases, identifican una variante de Estado de
bienestar potencial all donde el Estado comparte el papel de suministrador de bienestar con
alguno de los otros suministradores clsicos y concluyen que, en la regin existen cuatro
categoras de regmenes informales (estatalizado, dual, desestatalizado e informal puro), en los
que se incluyen nueve pases con claro predominio de la informalidad: Colombia, Panam,
Bolivia, Per, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay. En los regmenes
estatalizado y duales las empresas coadyuvan parcialmente al suministro de bienestar, al igual
que lo hace el Estado en Bolivia, por lo que estos tres pases entraran en la categora de
regmenes duales informales, mientras que los otros seis se definiran como informales
desestatalizados.
En el planteo de Marcel y Riviera (2008) Brasil y Uruguay se encontraran cercanos al modelo
socialdemcrata de Andersen pero con niveles de equidad muy distantes de los estndares

16
Este estudio no incluye a la Repblica Dominicana. El anlisis toma en consideracin 40 variables: 13 relacionadas con la
provisin de servicios por el Estado (incluyendo a la seguridad social, con indicadores como nivel de cobertura, desempleo y
pensiones); 4 por el mercado; 7 por la familia; 4 por las empresas, y 12 por la economa informal (esta ltima comprende desde la
economa gris, la economa en sombra o la economa negra, hasta la economa criminal).

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europeos, por lo que los autores optan por encuadrarlos en el rgimen de Estado de Bienestar
Potencial17.
Limitaciones del concepto de rgimen de bienestar para el caso latinoamericano
A diferencia del planteo de Draibe y Riesco (2007), los anlisis han tendido a privilegiar el rol
protector del Estado frente a su capacidad de intervencin en reas productivas; segundo, salvo
los casos de Martnez, Barrientos y Marcel-Riviera, se ha asumido que slo existen tres mbitos
capaces de proveer bienestar: el Estado, el mercado y la familia y, tercero, (con la excepcin de
Marcel Riviera) no se ha prestado suficiente atencin al lugar que ocupa la economa sumergida
en el contexto latinoamericano.
En el planteo de Andersen, ste vincul la provisin de bienestar con amplios procesos polticos
y econmicos argumentando que un nmero distintivo de regmenes de Estado de bienestar
surgieron en los pases capitalistas avanzados en el periodo de la posguerra, a los que denomin
liberal, conservador y social demcrata18. stos se distinguen por la manera en que se tiene
acceso a los derechos sociales, particularmente en cmo se gana el mantenimiento del ingreso y
sostuvo que el aspecto crtico del sistema de beneficios es su capacidad para la
desmercantilizacin, o el grado en que los individuos o familias pueden sostener un estndar
de vida socialmente aceptable, independientemente de la participacin en el mercado. En
contraposicin, a la hora de tipificar los Estados de bienestar existe una tendencia analtica, en la
que han insistido buena parte de los investigadores de las polticas sociales, que considera
aisladamente la produccin de bienestar de las instituciones estatales.
Asimismo, existen tres premisas sobre las que se asienta la propuesta de Andersen que dificultan
su adecuacin al estudio de los regmenes de bienestar en Amrica Latina.
En primer lugar, y tal como ha tendido a suceder en los estudios sobre las polticas sociales en el
sudeste asitico (Del Valle, 2008) se intentan aplicar las tipologas de los regmenes de bienestar
de las economas desarrolladas a otras realidades. As, por ejemplo, Esping Andersen plantea la
posibilidad de un hbrido de los regmenes conservador y liberal, para el caso de Japn (Esping17

Histricamente, el primer grupo es el que se ha beneficiado de un proceso de modernizacin ms largo y profundo; los tres
pases que forman el segundo grupo se caracterizan por disponer el Estado de abundantes recursos provenientes del petrleo (un
30% de los ingresos totales, en promedio), lo que les ha permitido descuidar el desarrollo de las fuentes fiscales ordinarias y la
prctica del clientelismo y el oportunismo poltico; el tercero incluye a tres pases con fracturas y conflictos internos de carcter
estructural; finalmente, en el cuarto grupo se dan relaciones precapitalistas y premodernas, con un escaso grado de
institucionalizacin poltica.
18
El concepto de rgimen de bienestar se refiere a los modos en que se reparte la produccin de bienestar entre el estado, el
mercado y las familias (Esping-Andersen, 1999: 102).

14

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Andersen, 1997: 122-124) y, no obstante, a pesar de subrayar las especificidades japonesas,


concluye que se trata de un tipo de rgimen conservador sobre todo por el corporativismo de la
seguridad social y el familiarismo Esping-Andersen (1997: 124)19.
En el caso latinoamericano, a diferencia de Europa, no han prevalecido de manera duradera la
democracia, ni se han garantizado todos los derechos civiles o polticos o se han desarrollado
significativamente los derechos sociales para toda la poblacin. Asimismo, la clase obrera, en la
mayora de los pases no ha sido un factor crucial en la evolucin de la poltica social. Los
niveles de industrializacin e ingreso que han distinguido a los pases Europeos son muy
superiores a los de los pases de Amrica Latina en los que el mercado se ha caracterizado por la
segmentacin y la formacin de oligopolios o monopolios y no se han mostrado permeables a
una salarizacin universal de la fuerza de trabajo.
Si bien, en algunos pases es posible encontrar modelos de contrato social surgidos del acuerdo
entre el capital, el trabajo y el Estado que guardan semejanzas con los regmenes conservadores,
hay que destacar que, junto a stos han coexistido formas de negociacin, identidad y
movilizacin polticas basadas en factores regionales, locales, tnicos, religiosos, raciales, etc.,
que directamente han influido en la evolucin de bienestar, as como en los beneficios y
servicios ofrecidos por las instituciones de los sistemas de prestaciones sociales.
Por ltimo, en Amrica latina a diferencia de los regmenes de bienestar clsicos existe un
conjunto de medidas que se consideran sociales y escapan a los prototipos occidentales: el
subsidio al consumo, las reformas agrarias, el otorgamiento de micro crditos, la dotacin de
servicios urbanos, entre otras. Al margen de esto, resulta claro que los niveles de bienestar
alcanzados para la mayora de la poblacin, en Amrica latina son muy inferiores a los que
caracterizan a las economas Europeas.
En segundo lugar, no puede hablarse de esta regin como si fuera una realidad homognea ya
que existen grandes diferencias: territoriales, demogrficas, etno-culturales y tambin
macroeconmicas como las dimensiones del producto interno bruto, la de los procesos de
industrializacin y sociales, como la de los indicadores sociales y la desigualdad entre los pases
que la integran.
19

El argumento que esboza en defensa de esta posicin es la economa de medios analtica, aunque acepta que con otras
tipologas se podran obtener logros de una mayor finura de clasificacin, de una mayor capacidad de matizacin y de una
mayor precisin.

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En el rea del bienestar, existen enormes disparidades en materia de gasto social entre aquellos
pases que como Uruguay, Argentina, Costa Rica, Chile o Brasil hacia 1980-1981 gastaban como
promedio el 16% del PIB, mientras que Venezuela, Ecuador, Nicaragua, Mxico y Colombia
gastaban el 10,1%, promedio muy cercano al promedio regional, y otros como Per, Paraguay,
Bolivia, Guatemala y Honduras gastaban menos de la tercera parte que los primeros y la mitad
que los segundos, pues en promedio desembolsaban el 5% del PIB20.
Tambin hay que destacar que no todos los sistemas de prestaciones sociales en Amrica Latina
fueron creados al mismo tiempo. De all la propuesta de Mesa Lago (1989) de clasificarlos en
funcin del momento cuando fueron creados.

An en el perodo previo a las reformas

estructurales, los pases latinoamericanos mostraban una profunda disparidad y los Coeficientes
de Gini a nivel urbano fluctuaban entre 0,43 en el caso de Uruguay y 0,59 en el de Brasil
(Altimir, 1995). En un estudio comparado sobre datos de pobreza urbana, rural y total en 10
pases de Amrica Latina durante los aos setenta y ochenta Altimir (1995) ha mostrado
disparidades similares.
Por ltimo, una tercera premisa asume que la aplicacin de agendas de reforma econmica y
social semejantes en distintos pases producir resultados parecidos. Existe, al respecto cierto
consenso regional sobre la necesidad de reemplazar el viejo modelo estatista de industrializacin
orientada al mercado interno, por otro modelo de mercado orientado a las exportaciones.
En el terreno de los regmenes de bienestar, tradicionalmente se ha considerado que Amrica
latina comparta aspectos de los regmenes conservadores o corporativos, aunque con
caractersticas propias. As, se suele decir que: al igual que en los regmenes conservadores
europeos el eje era esencialmente poltico, pues conceba el bienestar de manera corporativa y
asuma como problema fundamental preservar las diferencias de estatus. Al mismo tiempo, se
sostena que se privilegiaba una lgica laboral gobernada por el breadwinner system, en el que la
familia y particularmente las mujeres eran las responsables de transferir servicios de bienestar,
mientras los hombres adultos desempeaban el papel de proveedores y portadores de derechos
para el resto de la familia a travs del empleo formal.

20

Sobre la evolucin del gasto social en Amrica latina ver Cominetti y Ruiz (1998).

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La otra caracterstica similar es que la institucin fundamental del paradigma latinoamericano


era el seguro social ligado al empleo formal y que, aunque su cobertura tendi a crecer
gradualmente en Latinoamrica se distingui por su carcter excluyente y regresivo, ya que slo
incorpor a los miembros de la coalicin social que impuls el proyecto industrializador: las
organizaciones obreras y las clases medias, forjadas por los sectores modernos de la economa y
el Estado. El resultado fue que, en Amrica Latina, los sistemas de seguro social corporativos,
excluyentes y no democrticos no permitieron un proceso expansivo de derechos y ciudadana
social sino de relaciones clientelistas; que el paradigma puede caracterizarse como conservador y
no democrtico debido a que sigui una lgica de incorporacin controlada de grupos
emergentes a los beneficios de la economa poltica regional.
Se suele sostener que este sistema gener un gasto social deficitario y polticas sociales
regresivas, segmentadas y fragmentadoras que ubicaban en la cima de los sistemas de bienestar a
los miembros del sector pblico y los empleados del sector industrial de alta tecnologa, y en los
stanos a los trabajadores del sector informal y a quienes laboraban en el sector rural; y
favorecan altos niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso, la cobertura de la
proteccin social y la calidad de los servicios sociales.
Al respecto, se asume que la crisis econmica latinoamericana de 1982 redefini el escenario
para la intervencin estatal y consolid a nuevos actores globales y locales que pusieron en
marcha una agenda econmica y social radicalmente distinta a la de la industrializacin va
sustitucin de importaciones impulsada hasta aquel entonces por los Estados desarrollistas
aunque no se depara en el hecho que el Estado desarrollista tendi a prevalecer por sobre el
Estado social ya que el Estado ha privilegiado polticamente a la cuestin econmica por sobre
la social (Del Valle, 2008). Por otra parte, el Welfare State europeo surgi como un efecto del
desarrollo del mercado sin inversin directa del Estado por lo que la economa se transform en
el mecanismo ms dinmico de la vinculacin entre Estado-sociedad. En Amrica latina, ante la
ausencia de dinamismo econmico el Estado afront la responsabilidad de convertirse en agente
activo del desarrollo capitalista y estimular la inversin industrial21.
En este sentido, una de las diferencias entre la evolucin del fordismo (como modo de
organizacin de la produccin) en los pases industrializados y el fordismo dentro de los pases

21

Probablemente, se pueda sostener que la nica excepcin de un Estado benefactor y desarrollista fue la Alemania de Bismark.

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perifricos ha sido que en los primeros22, las relaciones salariales se generalizaron cada vez ms
y los sectores no capitalistas (campesinos, artesanos, etc.) redujeron su participacin en la
produccin y en el empleo23. Esto ocurri principalmente en el contexto de la regulacin
fordista (vinculacin entre productividad y salarios) por lo que la mayor productividad incidi en
el incremento de la demanda por bienes de consumo, y 'la produccin capitalista se expandi
hacia bienes previamente producidos principalmente por los sectores no capitalistas as
como hacia nuevos bienes (duraderos)'.
En Amrica latina este proceso se dio slo parcialmente, por lo que se profundiz la
heterogeneidad estructural y por ello, a pesar de las tasas de crecimiento, las actividades
formales no se expandieron al ritmo necesario como para reducir el peso de sector informal y
debido a la debilidad del vnculo entre la productividad y la demanda interna en el contexto de
una economa segmentada, la transformacin fordista del mercado de trabajo avanz slo
parcialmente24.
Por ltimo, un tema que ha sido soslayado es la cuestin del mercado informal. Generalmente se
asume que el crecimiento de ste mercado significa residualismo. Al respecto, el concepto de
rgimen al no profundizar sobre las formas de intervencin del Estado en la economa no
considera el rol del Estado en el desarrollo del mercado informal. Por todo esto, tanto el
concepto de Estado de Bienestar como el de rgimen se presentan como analticamente
insuficientes para la comprensin del contexto latinoamericano y nos obliga plantear una forma
alternativa para el anlisis comparado.
El sector informal como proveedor de bienestar
Draibe y Riesco (2007) han planteado la relacin entre Estado y Economa y, en este sentido se
puede sealar que la tesis es que en toda sociedad con economa de mercado, las formas de
intervencin estatal en las relaciones sociales se derivan de la relacin sistmica que existe entre
el Estado y la economa.

22

Vase al respecto la discusin sobre estas diferencias en Weller (1998).


Razones de espacio dentro de este trabajo me impiden desarrollar el debate sobre el trabajo domstico como principal
segmento de trabajo no asalariado en estos pases. Un anlisis sobre los esfuerzos para incluirlo en la medicin del empleo y del
producto, vase Benera (1991: 1547-1560).
24
El resultado de la modalidad de desarrollo en el mercado de trabajo entre 1950 y 1980 ha sido resumido como: "incorporacin
y exclusin social, simultneamente" (PREALC, 1991: 2). Esto significa que, mientras una proporcin creciente de la PEA
logr incorporarse en actividades dinmicas, una proporcin importante de las personas, que en el contexto de procesos
entrelazados de atraccin y expulsin, sali del sector agropecuario y en gran parte migraron hacia las grandes urbes, solamente
pudieron ocuparse en actividades de baja productividad y bajos ingresos laborales.
23

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Aunque stos autores no analizan tericamente los modos de intervencin Estatal, para elucidar
esta cuestin utilizar la diferenciacin realizada por Offe (1990) sobre las diversas actividades
estatales orientadas al bienestar. Offe identifica dos grandes conjuntos de actividades que lleva
adelante el Estado: las primeras son distributivas (asignativas), se orientan hacia la distribucin
de la renta y se pueden dividir en asistencia social directa (transferencias monetarias o de bienes)
y seguridad social (pensiones, seguros, etc.) orientados hacia la poblacin que se considera en
situacin de necesidad. Las primeras corresponden a lo generalmente se denomina desarrollo
social y las segundas a previsin social. Dentro de ste conjunto, se incluye un rea de
transferencias monetarias menos visible pero no, por ello, menos importante a la que Titmuss
(1966) defini como bienestar fiscal (exenciones y desgravaciones impositivas, poltica tolerante
con la evasin, acceso a crdito subsidiado por el Estado, etc.).
En otras palabras, la distribucin se refiere a la intervencin mediante la cual el Estado asigna
recursos que ya controla o que consigue mediante el ejercicio coercitivo (mediante leyes,
decretos, etc.) a los efectos de garantizar los procesos de acumulacin de capital. As, la gestin
de la demanda agregada mediante recursos de propiedad estatal (impuestos o gasto pblico) es
un ejemplo de funciones distributivas que puede estar dado por dos factores: primero, como
resultado de la lucha poltica directa entre intereses contrapuestos; segundo, como resultado de la
cambiante naturaleza de la acumulacin dada su estructura competitiva de relaciones entre
unidades de capital y que obliga al Estado a intervenir para resolver los procesos que el mercado
no puede resolver.
Pero la distribucin slo puede desarrollarse si el Estado produce, efectivamente, intervenciones
en los procesos de acumulacin de capital que le garanticen su continuidad. Es decir, con
actividades productivas, que implican la necesidad de reorganizar y construir aparatos estatales
para los propsitos de intervencin, esta afirmacin se apoya en el supuesto que: dadas las
funciones productivas estatales, han de producirse los medios o mecanismos para tal
intervencin (Offe, 1974). Las actividades productivas, se relacionan con la produccin de
servicios de bienestar social (salud, educacin, vivienda, etc.) e inters pblico general (caminos,
comunicaciones, etc.).
A su vez, el Estado puede adoptar tres estrategias diferentes respecto al proceso de acumulacin
de capital: mantenimiento de una produccin generalizada de bienes, universalizacin de la
forma mercanca y reproduccin y reestructuracin del capital.

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Ahora bien, si el Estado optase por una estrategia de no-intervencin esta podra verse limitada
por los fallos que presenta el mercado en lo referido a su capacidad en la regeneracin de las
formas mercancas y en la acumulacin25. Al respecto, el Estado puede intervenir por medio de
medidas que protejan (por medio de subvenciones o aranceles) facilitando la supervivencia de
formas no-mercancas en condiciones creadas por el propio Estado hasta que pueda retomarse
el proceso de acumulacin. El problema derivado de este modo de intervencin es la posible
crisis fiscal o incremento de la presin impositiva. Por ltimo, el Estado puede intervenir
produciendo la conversin administrativa en mercanca, por medio de la que el Estado crea
las condiciones en las cuales los valores pueden funcionar como bienes (Offe y Ronge, 1976:
143)
Estas afirmaciones poseen un inters fundamental para el entendimiento de los modos de
intervencin estatal y las formas de vincularse con la sociedad, es decir, con la ciudadana.
Ciertamente, toda accin estatal para controlar huelgas, por ejemplo, es una intervencin para
evitar que el trabajo renuncie a su estatus de mercanca; la decisin de permitir el avance de los
servicios privados en reas de salud o educacin por medio de leyes que reglamentan su
funcionamiento, a su vez, implican la intervencin en procesos de apoyo a la mercantilizacin de
stos bienes.
Visto as, la existencia de actividades sumergidas puede ser interpretada como el resultado de las
formas de intervencin estatal. Al respecto, los anlisis sobre los sistemas de bienestar han
eludido una cuestin fundamental, a saber: analizar si stas actividades deben ser
interpretadas como estructurales o como simples reflejos de transformaciones coyunturales
en el camino hacia la modernizacin.

En este sentido, se ha tendido a creer que el

desarrollo econmico trae aparejado una mercantilizacin de las relaciones sociales y, por
ende, se ha interpretado

que toda economa deba tender hacia transacciones de tipo

monetario y de mercado y, en ese marco se asumi al mercado como proveedor de


bienestar.
Polanyi (1989) ha demostrado que el avance de la industria slo ha logrado sustituir, en
parte, a las relaciones pre-industriales pero que no ha negado el desarrollo de una
25

En realidad el mercado tiene que ser comprendido como un complejo de tensiones que producen reacciones sociales y no como
un regulador social per se tesis de la funcin alocativa de la fuerza de trabajo-. Esto se debe a que el mercado por s mismo no
podra nunca ocupar a toda la fuerza de trabajo disponible. Sobre este punto ver Berger y Offe (1984: 101-133).

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economa social. An en pases con capitalismo avanzado26 existen importantes sectores


de la poblacin y un amplio nmero de relaciones que quedan fuera de la corriente central
del mercado y que se han configurado como un modo de vida que tiene en comn el hecho
de encontrarse al margen de los controles estatales.
Aunque el trmino informal surgi en estudios sobre las ciudades del tercer mundo el
inters sobre este tpico ha ido en aumento. Los procesos de urbanizacin y el crecimiento
de la vida urbana han sido acompaados por el incremento de stas actividades27 al punto
que se puede afirmar que la extensin de actividades y ocupaciones informales es el
resultado del desarrollo del capitalismo tardo; un conjunto de soluciones para la
supervivencia material; y que son posibles en la medida que existe un conjunto de
relaciones sociales pre-modernas apoyadas sobre un andamiaje normativo moderno.
Asimismo, la existencia de un sector informal donde abundan trabajos serviles, con
relaciones directas de subordinacin, sin tradiciones laborales consensuadas y con
predominio de fuerza de trabajo proveniente de sectores marginales ha sido una constante
en la historia moderna. En este sentido, se podra afirmar que no existe un mercado sino
dos.
En trminos de los procesos de acumulacin de capital resulta evidente que la informalidad
no puede funcionar gracias a un proceso de redistribucin de los excedentes sociales a
favor de las clases poseedoras. Sin embargo en la medida que los empresarios de estos
sectores informales no pagan impuestos, seguros sociales, etc, la reproduccin de esta
fuerza de trabajo (en virtud de los bajos salarios) solo pareciera posible gracias a la
existencia de salarios indirectos retribuidos por el Estado por medio de: seguros de
desempleo, servicios sociales, etc.
El problema, no obstante, es ms complejo ya que el mercado laboral se encuentra fraccionado y
la fuerza de trabajo presenta una nueva forma cada vez que consume, produce y se transforma en
una alternativa para la venta de fuerza de trabajo. Al mismo tiempo, el sector informal produce
flujos monetarios haca el mercado formal e incluso suplanta servicios o bienes que el

26

Desde fines de la dcada de 1970 el debate sobre la informalidad en pases con capitalismo avanzado ha dado lugar a una
extensa literatura Bawly (1982); Feige (1989), entre otros.
27
En los aos 80 la Organizacin Internacional del Trabajo y el Banco Mundial (entre otras organizaciones) indicaron el
milagro econmico del sector informal de las ciudades del tercer mundo y plantearon la posibilidad de promover el desarrollo
industrial sobre la base de este sector.

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mercado provee y interacta en las pautas de estratificacin y en el crecimiento econmico


y en los niveles de ingreso y la calidad de vida de amplios sectores de la poblacin.
Aunque la proliferacin de actividades informales, se encuentra presente en todos los
pases latinoamericanos su peso en la estructura ocupacional no es el mismo aunque la
capacidad de generacin de empleos asalariados es un indicador del dinamismo de las economas
nacionales, de su estructura y progreso es necesario destacar que frente a la asignacin
ineficiente del mercado de trabajo asalariado, las personas desarrollan la actividad
independiente y el micro-emprendimiento dando lugar, dependiendo de la poltica estatal, al
desarrollo de una estructura de oportunidades para la informalizacin de las relaciones laborales
(Del Valle, 2006: 82).
En este sentido, la pregunta debera ser si, en realidad nos encontramos frente a diversos
sistemas de bienestar o frente a un nico modelo productivista con diferentes desarrollos?.
Defino a un sistema de bienestar productivista, como aquel que, en primer lugar privilegia al
trabajador ocupado formalmente. Esto se traduce en una canalizacin de la proteccin social
principalmente a los trabajadores asalariados de los sectores pblico y privado y en un fuerte
estmulo a la independencia familiar e individual frente al Estado. El productivismo, promueve
polticas que des-estimulan la dependencia del Estado y, a la vez, promueve fuentes privadas de
bienestar canalizando recursos de la seguridad social hacia las inversiones en infraestructura. En
este sentido, la relacin poltica social-poltica econmica se caracteriza por una estricta
subordinacin de la poltica social a los objetivos de la poltica estatal cuyo resultado es la
dependencia de los derechos sociales a la insercin productiva de las personas. el refuerzo
deliberado de los factores productivos de la sociedad; y relaciones Estado-mercado-comunidad
orientadas hacia el crecimiento econmico. 3
La tesis respecto a los sistemas productivistas implica afirmar que las polticas pblicas han
promovido el desarrollo del mercado (regmenes productivistas) otorgando prioridad a la
mercantilizacin de la fuerza de trabajo (commodification) con el fin que esta sea funcional a los
objetivos de la acumulacin y reproduccin. Esta distincin es til a los fines de comprender el
modo en que el Estado asigna recursos pblicos, en la medida que partamos de aceptar que, en

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pases con economa de mercado, las personas viven de su fuerza de trabajo, por lo que esta
fuerza se encuentra, efectivamente, mercantilizada28.
En este sentido, si el productivismo se define por que el Estado asume una funcin
compensatoria del mercado que contina siendo el principal proveedor de bienestar, lo primero
que habra que analizar, para el caso Latinoamericano, son las caractersticas que el mercado de
trabajo posee y como impacta en los procesos de estratificacin, para luego analizar el rol del
Estado sobre dichos procesos.
Al respecto, se podra afirmar que, en todos los pases existe una ciudadana restringida antes
que una ciudadana asistida Bustelo (1997) debido a que las propias caractersticas del mercado
laboral, la estructura ocupacional y el sistema de bienestar restringen el acceso y la capacidad de
inversin pblica para extender la cobertura de manera universal.
En este sentido, habra que ponderar los efectos de la transicin demogrfica sobre los sistemas
latinoamericanos ya que en el marco de cambios demogrficos y culturales, la doble
transicin, hacia la democratizacin y la liberalizacin de los mercados transform aspectos
importantes de la vida cotidiana: las mujeres ingresaron masivamente al mercado laboral; las
familias se diversificaron; los servicios pblicos se privatizaron; y economas relativamente
cerradas se abrieron a la competencia internacional, por mencionar slo algunos ejemplos.
En este sentido habra que verificar la posible existencia de dos niveles de exclusin, por un
lado la que se produce en trminos de estar dentro o fuera de la estructura ocupacional; por otro,
el estar incorporado de manera formal o informal y precaria. El bienestar, paradjicamente, se
presenta como algo universal y segmentado, esto se debe, entre otras razones a que prevalece el
sistema de aportante nico por lo que se produce un elevado grado de segregacin entre
incluidos y excluidos en los mercados de trabajo formal. El sistema de seguridad social otorga
una cobertura amplia para los que se encuentran incorporados y que al mismo tiempo tambin
pueden acceder a un consumo diferenciado por medio de la salud prepaga.
El residualismo, en sentido estricto, implica una forma de intervencin estatal. De all que si
bien se puede hablar de un sistema de proteccin dual este tiene que ser interpretado no tanto
28

En Amrica Latina, los estados no regulan fuertemente a los mercados y los mercados laborales formales excluyen a la
mayora de la poblacin por lo que gran parte de la produccin del bienestar descansa ms bien en las familias y las redes
sociales de apoyo (Gough y Wood, 2004).

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como una consecuencia del carcter residual del sistema de bienestar sino como el resultado de
la interaccin entre el modelo ocupacional y las caractersticas especficas del mercado de
trabajo, el tipo de acciones estatales y el tipo de instituciones que regulan el bienestar social.
En sntesis, con los procesos de reforma se podra conjeturar que se ha afianzado el carcter
excluyente de los sistemas de bienestar en todos los pases (tanto de los tradicionalmente duales
como de los estratificados) ya que con la construccin de nuevas instituciones se incrustan an
ms la estratificacin en el sistema de seguridad y proteccin: sistema de seguridad social
estratificado para los cotizantes, sistema de proteccin a los pobres tambin estratificado, es
decir, que solo accede un sector de los pobres.
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