Hipteses de Licitao Dispensvel em Razo da Pessoa

Francisco Damasceno Ferreira Neto

1) Quais so os casos previstos na Lei n 8.666/93 que configuram licitao dispensvel em razo da
pessoa?
So os descritos nos incisos VIII, XIII, XVI, XX, XXII e XXIV do art. 24 da Lei de Licitaes e Contratos
Administrativos. Nesse ponto, passamos a fazer anlise minudente de cada uma dessas hipteses.
2) Em que consiste a dispensa de licitao com fulcro no art. 24, VIII, da Lei n 8.666/93?
Eis a redao do dispositivo: Art. 24. dispensvel a licitao: VIII para a aquisio, por pessoa jurdica
de direito pblico interno, de bens produzidos ou servios prestados por rgo ou entidade que integre a
Administrao Pblica e que tenha sido criado para esse fim especfico em data anterior vigncia desta
Lei, desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no mercado.
Do texto legal extrai-se os requisitos necessrios contratao direta com base neste inciso VIII, quais
sejam: a) ser o contratante pessoa jurdica de direito pblico interno; b) ser o contratado rgo ou
entidade que faa parte integrante da Administrao Pblica; c) que a criao do contratado tenha se
dado para atender ao objeto do contrato que a Administrao contratante pretende realizar; 4) que o
rgo ou entidade a ser contratada tenha sido criada em data anterior vigncia da Lei n 8.666/93; 5)
que o preo seja compatvel com o praticado no mercado.
3) A empresa pblica, a sociedade de economia mista e suas subsidirias que explorem atividade
econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios podem ser contratadas
diretamente, ou seja, sem licitao, com esteio no inciso VIII do art. 24 da Lei n 8.666/93?
No. O preceito legal no d abertura a tal interpretao. E se institusse prescrio normativa nesse
sentido seria inconstitucional.
A respeito, vale a pena transcrever os lcidos comentrios do Professor Maral Justen Filho1, verbis:
Tem de reputar-se que a regra do inciso VIII apenas pode referir-se a contrataes entre a Administrao
direta e entidades a ela vinculadas, prestadoras de servio pblico (o que abrange tanto as prestadoras
de servio pblico propriamente ditas como s que do suporte Administrao Pblica). A regra no d
guarida a contrataes da Administrao Pblica com entidades administrativas que desempenham
atividade econmica em sentido estrito. Se o inciso VIII pretendesse autorizar contratao direta no
mbito de atividades econmicas, estaria caracterizada inconstitucionalidade. que as entidades
exercentes de atividade econmica esto subordinadas ao disposto no art. 173, 1, da CF/88. Da
decorre a submisso ao mesmo regime reservado para os particulares. No permitido qualquer
privilgio nas contrataes dessas entidades. Logo, no poderiam ter a garantia de contratar direta e
preferencialmente com as pessoas de direito pblico. Isso seria assegurar-lhes regime incompatvel com
o princpio da isonomia.
4) permitido a pessoa de direito pblico interno contratar, com fundamento no inciso VIII do art. 24 da
Lei n 8.666/93, entidade integrante de outra rbita administrativa?

Sim, possvel. O questionamento em apreo formulado pela doutrina especializada e, por sua
pertinncia, o reproduzimos neste trabalho, que destinado, precipuamente, ao administrador pblico e a
todos aqueles que diuturnamente trabalham com licitaes pblicas e contrataes administrativas. Tratase de tpico relevante e que pelos prprios termos em que foi redigido o inciso VIII em comento, pode
gerar dvidas.
Maral Justen Filho2 entende ser plenamente admissvel a contratao, em consideraes que
reproduzimos na ntegra: A interpretao do dispositivo sempre apresenta dificuldade relacionada com
contrataes entre entidades integrantes de distintas rbitas federativas. A redao do dispositivo alude
explicitamente a pessoa jurdica de direito pblico, que contrataria entidade integrante da Administrao
Pblica, criada para o fim especfico de desempenhar as atividades objeto do contrato. A dvida se
relaciona com a possibilidade de pessoa de direito pblico contratar entidade integrante de outra rbita
administrativa. Assim, um Estado poderia contratar, sem licitao, uma entidade integrante da
Administrao Pblica federal?
A resposta positiva e deriva da identidade jurdica entre a entidade e o sujeito que a instituiu. Suponhase que, em vez de criar entidade autnoma, Unio mantivesse por seus prprios rgos internos. Seria
perfeitamente possvel que a Unio e Estado realizassem convnio para que o rgo federal atuasse em
prol do interesse estadual. Como acima apontado, a atribuio de autonomia jurdica ao rgo no
altera o panorama jurdico. As alternativas de a) desempenhar a atividade atravs de rgo interno ou b)
organizar entidade prpria para desempenh-la no alteram o regime jurdico aplicvel. Se Unio e
Estado poderiam realizar a contratao para atuao conjugada, atravs de rgos prprios, nada se
modifica quando a conjugao de esforos faz-se por via de entidades da Administrao indireta. Alis,
no se verifica contratao administrativa, mas convnio. O problema, nesses casos, no est na
ausncia de licitao, mas na efetiva caracterizao do convnio e no risco de desnaturao de
entidade prestadora de servio pblico (a abrangida, como dito, a entidade de suporte Administrao
Pblica). que a institucionalizao da execuo do objeto em favor de terceiro produz competio com
a iniciativa privada e a ampliao do objeto inicialmente atribudo entidade.
J o mestre Jorge Ulisses Jacoby Fernandes em edies anteriores de festejada obra de sua autoria3
posicionava-se

contrariamente

tal

possibilidade,

fundamentando

seu

entendimento

em

pronunciamento da Consultoria Jurdica da Editora NDJ, bem como em julgado do Tribunal de Contas da
Unio4. Entretanto, o citado doutrinador modificou o seu ponto de vista, explicitando-o a partir da 4
edio do seu livro Contratao Direta sem Licitao e noticiando que h um julgado da lavra do Tribunal
de Contas do Distrito Federal5, que firma precedente admitindo a contratao, por parte do Governo do
Distrito Federal, do Departamento de Imprensa Nacional.
5) Em que consiste a dispensa de licitao lastreada no inciso XIII do art. 24 da Lei n 8.666/93?
A redao do inciso XIII do art. 24 da Lei n 8.666/93 assim se apresenta: Art. 24. dispensvel a
licitao: XIII na contratao de instituio brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da
pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituio dedicada recuperao social
do preso, desde que a contratada detenha reputao tico profissional e no tenha fins lucrativos.
Maral Justen Filho6 define exemplarmente tal modalidade de contratao direta em percuciente
comentrio, cuja reproduo oportuna: Permite-se a contratao direta com entidades particulares
nacionais dedicadas atividade de pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional, cientfico ou

tecnolgico. A expresso instituio exclui pessoas fsicas. Ainda que o vocbulo permita severas
disputas semnticas, a idia de instituio est vinculada a uma estrutura organizacional que transcende
a participao e a identidade do ser humano. No caso, instituio deve ser interpretada na acepo de
pessoa jurdica. Uma sociedade irregular no poderia contratar (nem com a Administrao nem com
outrem justamente porque destituda de personalidade jurdica).
E, ao final, o ilustre jurista arremata: Alm disso, a entidade dever possuir forma civil. Por princpio
todas as sociedades mercantis perseguem o lucro, o que tornaria a contratao incompatvel com o texto
da Lei.
Registre-se que com o advento do novo Cdigo Civil, que revogou o Livro I do Cdigo Comercial de 1850,
todas as sociedades que tm por finalidade o lucro, ou seja, as sociedades comerciais, passaram a
denominar-sesociedades empresrias e receberam do novel Codex Civili completo disciplinamento.
O inciso XIII tambm admitiu a contratao direta de instituies que tm por finalidade a recuperao
social do preso.
6) O que vem a ser reputao tico-profissional para os fins do art. 24, XIII, da Lei n 8.666/93?
Segundo o dicionarista Aurlio Buarque de Holanda7, o termo reputao diz respeito ao ato de reputar,
que, por seu turno, significa considerar, achar, julgar, dar bom crdito, ilustrar (sua honestidade reputou o
nome da famlia), estimar, avaliar, calcular. Reputao no , portanto, um auto-conceito do indivduo,
acerca de si prprio, mas um conceito que o corpo social tem a respeito de algum. Trata-se, ento, de
um conceito objetivo, manifestado pela sociedade em relao a um de seus membros.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes8 perfaz argutas consideraes sobre a expresso reputao, para os
fins do inciso XIII do art. 24 da Lei n 8.666/93. Ei-las: Reputao diz respeito ao conceito de que desfruta
a instituio perante a sociedade na qual exerce as funes, a fama, o seu renome. Estabelece a lei que
a reputao seja avaliada pelos fatores tico-profissionais, sem considerar, portanto, a localidade, o
patrimnio ou mesmo esses fatores, se condizentes diretamente com as pessoas instituidoras da
entidade. No s o que faz, mas tambm o por que faz, j que no pode ter fins lucrativos, como tambm
a forma como realiza a sua funo. No raro, vislumbra-se que so confundidos os conceitos das
pessoas fsicas que criaram a entidade com esta prpria, ou, ento, o que pior, confunde-se reputao
tico-profissional com a ausncia de comentrios depreciativos sobre uma entidade. So coisas bastante
distintas: exige a lei inquestionvel reputao tico-profissional, sendo insuficiente a ausncia de
comentrios negativos ou a existncia simultnea de fatores positivos e depreciativos, com prevalncia do
primeiro; mas suficiente que a instituio s seja conhecida no mbito restrito dos que atuam naquele
segmento do mercado (caso tpico das instituies dedicadas recuperao do preso que so at
famosas entre os que se dedicam a esse tipo de filantropia, mas absolutamente ignoradas pela grande
maioria da sociedade).
7) dispensvel a licitao para a impresso de dirios oficiais, de formulrios padronizados de uso da
administrao e de edies tcnicas oficiais, bem como para a prestao de servios de informtica a
pessoa jurdica de direito pblico interno, por rgos e entidades que integrem a Administrao Pblica,
criados para esse fim especfico?

Sim. Trata-se da hiptese do inciso XVI do art. 24 da Lei n 8.666/93. Os doutrinadores ptrios observam,
com razo, que h semelhana entre este dispositivo e o inciso VIII deste art. 24.
Falemos, agora, sobre o inciso XVI propriamente dito.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes9 enumera os requisitos para que a licitao seja dispensada com fulcro
no supracitado inciso XVI. Passamos, nesse ponto, a palavra ao citado doutrinador: Para que se opere
legitimamente a contratao direta, necessrio: a) que o contratante seja pessoa jurdica de direito
pblico interno; b) que o contratado seja rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica; c) que o
contratado tenha sido criado para o fim especfico do objeto pretendido pela Administrao contratante; d)
que o objeto da contratao seja: d.1 servios grficos: impresso de dirios oficiais; de formulrios
padronizados de uso da Administrao; de edies tcnicas oficiais; d.2 servios de informtica.
Tais requisitos so de ordem objetiva e subjetiva. Os de ordem objetiva so os concernentes ao objeto da
contratao visada pela Administrao, vale dizer, impresso de dirios oficiais, formulrios padronizados
de uso da Administrao, e de edies tcnicas oficiais, ou servios de informtica. Os de ordem subjetiva
referem-se s pessoas figurantes na contratao.
Afinal, qual a ratio para a incluso deste inciso XVI, que originalmente no constava da Lei n 8.666?
Como bem aponta Jorge Ulysses Jacoby Fernandes10, o sigilo apresenta-se como medida de suma
importncia, quando atividades grficas e de informtica so realizadas pelo Estado. Caso fosse
permitido que empresas privadas contratassem com o Poder Pblico nas hipteses descritas no inciso
XVI tal sigilo poderia ser, no mnimo, diminudos.
Ainda na hiptese da prestao de servios de informtica, Maral Justen Filho perfaz lcido comentrio:
No tocante a servios de informtica, h questes que envolvem sigilo, segurana e domnio de
tecnologia como condies inafastveis de realizao do bem comum. A Administrao Pblica no pode,
no plano da informtica, depender dos particulares, sob pena de pr em risco a autonomia, seno a
prpria soberania.
Da por que a Lei n 8.666/93 instituiu, conforme observa Carlos Pinto Coelho Motta,11 autntica reserva
de mercado de certas entidades ou rgos estatais, sobretudo na rea de impressos oficiais, informtica
e processamento de dados.
9) Todo e qualquer impresso padronizado da Administrao ser automaticamente dispensado de
licitao, com fulcro no art. 24, XVI, da Lei n 8.666/93?
No. A despeito da Lei n 8.666/93, por seu art. 24, XVI, haja institudo reserva de mercado na rea de
impressos oficiais, conforme esclarecido acima, o princpio da indisponibilidade do interesse pblico ser,
nesse caso, o divisor de guas para a efetivao da contratao direta ou no. De fato, em vista da
prpria finalidade da norma (que foi abordada na questo 8, acima), no todo e qualquer formulrio
padronizado que ser dispensado de licitao.
O magistrio de Maral Justen Filho12 deveras esclarecedor: no se justifica a contratao direta
para a impresso de formulrios padronizados, de modo genrico e ilimitado. Enquanto tal puder
caracterizar atividade econmica, no h cabimento de retirar-se do mbito da iniciativa privada e da

disputa entre particulares a prestao desses servios. Somente haver cabimento de contratao direta
na medida em que a impresso de formulrios tiver alguma relao com o princpio da indisponibilidade
do interesse pblico.
10) Qual a hiptese de licitao dispensvel expressa no art. 24, XX, da Lei n 8.666/93?
Trata-se, in casu, de contratao direta com associaes de portadores de deficincia fsica. O objeto da
contratao a prestao de servios ou fornecimento de mo-de-obra. imperioso que o preo
estipulado para o contrato seja compatvel com o praticado no mercado. A associao a ser contratada
deve ser de comprovada idoneidade e no visar lucro.
Para ficar claramente assentada a presente hiptese de licitao dispensvel, vale a pena transcrevla in litteris: Art. 24. dispensvel a licitao: XX na contratao de associao de portadores de
deficincia fsica, sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, por rgos ou entidades da
Administrao Pblica, para a prestao de servios ou fornecimento de mo-de-obra, desde que o preo
contratado seja compatvel com o praticado no mercado.
Observe-se que este inciso repete o requisito constante do inciso VIII, no que concerne compatibilidade
do preo estipulado na contratao com aqueles praticados no mercado. Caso inexista tal
compatibilidade, a licitao no ser dispensvel.
Consigne-se que o art. 37, VIII, da Norma pice estatuiu preceito no sentido de que a lei reservar
percentual de cargos e empregos pblicos para as pessoas portadoras de deficincia e definir os
critrios de sua admisso. E o art. 203, IV, da Carta Magna dispe que constitui objetivo da assistncia
social, que ser prestada a quem dela necessitar, a habilitao e a reabilitao das pessoas portadoras
de deficincia e a promoo de sua vida comunitria.
Carlos Pinto Coelho Motta13 assevera que a Lei n 8.666/93, por intermdio deste inciso XX, do art. 24,
reafirma o princpio contido no art. 37, VIII, da Constituio Federal, situando-se em linha de coerncia
com o art. 203, IV, da mesma Carta.
11) permitida a contratao, sem licitao, com concessionrio, permissionrio ou autorizado, que tenha
por objeto o fornecimento ou suprimento de energia eltrica?
Sim. Configura a hiptese de licitao dispensvel constante do inciso XXII, do art. 24, da Lei n 8.666/93.
Ei-lo: Art. 24. dispensvel a licitao: XXII na contratao do fornecimento ou suprimento de energia
eltrica com concessionrio, permissionrio ou autorizado, segundo as normas da legislao especfica.
Esclarea-se que este inciso foi includo na Lei de Licitaes e Contratos pela Lei n 9.648, de 27.5.1998.
Saliente-se que o inciso em comento remete o intrprete para a legislao especfica, devendo serem
analisadas as Leis ns 9.427/96 e 9.648/98.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes14 aponta os requisitos necessrios para o enquadramento da
contratao no inciso XXII. Com a palavra, o mestre: Expendidas as consideraes propeduticas,
descendo aos elementos objetivos da norma, tem-se que, para se enquadrar no referido inciso, a
contratao dever: a) ter por objeto o fornecimento ou suprimento de energia eltrica; b) o contratado

dever ser concessionrio, permissionrio ou autorizatrio para fornecimento ou suprimento de energia

eltrica; 3) devero ser observadas as formalidades constantes do art. 26, caput e pargrafo nico, da Lei
n 8.666/93.
O Dr. Jacoby conclui fazendo comentrio digno de meno: Como a norma em tela abre exceo ao
procedimento licitatrio, h que ter interpretao restritiva, segundo elementar princpio de hermenutica.
Assim, no podem ser contratados com fundamento nesse inciso a instalao de rede eltrica, troca ou
manuteno de subestao prpria da Administrao e outros servios dessa natureza, pois o objetivo
restrito a fornecimento ou suprimento, devendo aqueles servios serem licitados.
12) Em que consiste a hiptese de licitao dispensvel prevista no art. 24, inciso XXIV da Lei n
8.666/93?
Passemos conferncia da redao do referido inciso: Art. 24. dispensvel a licitao: XXIV para a
celebrao de contratos de prestao de servios com as organizaes sociais, qualificadas no mbito
das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gesto.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro15 conceitua, com maestria, as organizaes sociais: So pessoas jurdicas
de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por iniciativa de particulares, para desempenhar servios
sociais no exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalizao do Poder Pblico, mediante vnculo jurdico
institudo por meio de contrato de gesto.
Conforme ressaltado pela eminente jurisconsulta, o contrato de gesto institui o vnculo jurdico entre a
entidade privada que veio a se tornar uma organizao social e o Poder Pblico. E justamente no
contrato de gesto que sero definidas as obrigaes, responsabilidades e atribuies das partes
contratantes, com a conseqente explicitao do programa de trabalho do servio social no exclusivo de
Estado a ser desempenhado pela organizao social. Alm disso, no contrato de gesto que so
estipuladas as metas a serem atingidas, os prazos de execuo do servio social que constitui objeto da
avena e os critrios de avaliao de desempenho a que estar sujeita dita entidade sem fins lucrativos.
Em caso de descumprimento das normas entabuladas no contrato de gesto, a organizao social poder
deixar de ostentar tal condio, pois est sujeita, nessa hiptese, desqualificao, que se configura
como autntica sano imposta pela Administrao Pblica.
As antigas sociedades comerciais, hoje denominadas pelo novo Cdigo Civil sociedades empresrias,
no podem habilitar-se obteno da qualificao como organizaes sociais, pois somente pessoas
jurdicas de direito privado sem fins lucrativos podero ser qualificadas como tais.
Um outro aspecto importante que uma organizao social, como tal qualificada perante a Unio, no
poder ser contratada sem licitao, com fulcro neste inciso XXIV, por outro ente integrante da
Federao(e as respectivas entidades que compem a Administrao Pblica dessa pessoa jurdica), se
no providenciou, previamente, a sua qualificao como organizao social perante esta ltima. Logo,
uma organizao social, como tal qualificada pela Unio, no poder ser contratada diretamente, verbi
gratia, pelo Estado do Rio Grande do Sul, se ela no for qualificada como organizao social no sobredito
Estado.

Por fim, o administrador pblico deve estar atento e verificar se no caso concreto colocado sua
apreciao esto presentes todos os requisitos necessrios configurao da hiptese de licitao
dispensvel a que faz aluso o inciso XXIV sob comentrio, bem como deve examinar a Lei n 9.637/98,
que regula as organizaes sociais.
E no tocante aos requisitos exigidos contratao com base neste inciso XXIV, Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes16 os enumera assim: a) contratante, nos termos do art. 6, XII, da Lei n 9.637/98; b)
contratado Organizao Social, conceituada pela Lei n 9.637/98; c) objeto prestao do servio
detalhado no contrato de gesto; d) observncia das formalidades do art. 26, caput e pargrafo nico, da
Lei n 8.666/93.
No tocante observncia das formalidades do art. 26, caput e pargrafo primeiro, da Lei n 8.666/93,
faremos, neste ponto, rpido esclarecimento.
O fiel cumprimento das formalidades do referido comando legal so imprescindveis para a eficcia do ato
de dispensa de licitao. O prprio art. 26, caput, estatui prescrio normativa no sentido de que nas
matrias de licitao dispensvel enumeradas nos incisos III a XXIV a observncia de tais formalidades
obrigatria.
Portanto, todos os incisos que compem a categoria de hipteses de licitao dispensveis em razo da
pessoa tm em comum esse requisito.
Ao reproduzirmos, em razo da excelncia de ctedra, os ensinamentos do Dr. Jacoby, relativos aos
requisitos necessrios para o enquadramento de caso concreto como hiptese de licitao dispensvel, o
fizemos guardando total fidelidade com as colocaes do referido mestre. E ao apontar os requisitos das
vrias hipteses de licitao dispensvel em razo da pessoa, o Dr. Jacoby por vezes incluiu entre eles o
cumprimento das formalidades do art. 26, caput e pargrafo nico, e em outras no o fez. Mas, na
verdade, a observncia das formalidades do art. 26 constitui requisito comum a todos os incisos do art. 24
tratados nesse trabalho (incisos VIII, XIII, XVI, XX, XX e XXIV), pois, repita-se, um requisito de eficcia
do ato que dispensa a licitao. E o prprio Dr. Jacoby entende da mesma forma.
Encerraremos, no prximo nmero, esse longo, mas necessrio captulo sobre a licitao dispensvel, e,
para tanto, falaremos sobre os casos em que a licitao dispensvel em razo do objeto. A finalizao
deste tpico da matria nos propiciar espao para adentrarmos o estudo das modalidades de licitao.
NOTAS
1

Justen Filho, Maral, in Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 7. ed., So

Paulo, Dialtica, 2000, p. 249.

2

Ob. cit., p. 249 e 250.

Fernandes, Jorge Ulisses Jacoby, in Contratao Direta sem Licitao: Modalidades, Dispensa e

Inexigibilidade de Licitao, 2. ed., Braslia Jurdica, 1997, p. 209 e 210.

4

TCU, Processo n TC 004.906/95-0, 1 Cmara, Rel. Min. Homero Santos, Deciso n 165/95-

TCU 1 Cmara, DOU de 24.7.95, p. 11087 e 11.088.

Processo TCDF n 7.171/96, Deciso n 5.563/97, sesso ordinria n 3.274, de 26.8.1997.

Ob. cit., p. 254 e 255.

Ferreira, Aurlio Buarque de Holanda, in Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa, 2. ed., 1986,

Nova Fronteira, p. 1.491.

8

Ob. cit., 4. ed., p. 320 e 321.

Idem, p. 346.

10

Idem, p. 346.

11

Motta, Carlos Pinto Coelho, in Eficcia nas Licitaes e Contratos: Estudos e Comentrios sobre

as Leis ns8.666/93 e 8.987/95, a Nova Modalidade do Prego e o Prego Eletrnico; Impactos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, Legislao, Doutrina e Jurisprudncia, 9. ed., revista, atualizada e ampliada,
Belo Horizonte, Del Rey, 2002, p. 234.
12
13

Justen Filho, Maral, ob. cit., p. 258.

Ob. cit., p. 235.

14

Ob. cit., p. 389.

15

Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, in Direito Administrativo, 14. ed., So Paulo, Atlas, 2002, p. 419.

16

Ob. cit., p. 397.

Artigo publicado na Revista de Direito e Administrao Pblica L&C, n 57, maro de 2003,
pginas 31 a 35.

Fonte: http://www.franciscodamasceno.com.br/hipoteses-de-licitacaodispensavel-em-razao-da-pessoa/
Data: 26/08/2014