ULADECH

2014

COMPETENCIA AMBIENTAL

CONSERVACION O PROTECCION

DESARROLLO DE LA SOCIEDAD
Dr. ZAVALA CHAVEZ ELSA MARGOT

NOLE CHAVEZ INGRID VANESSA

VILLANUEVA VILLANUEVA RONNY

VII CICLO DERECHO

ULADECH

Competencia Ambiental

Pgina 1

ULADECH

2014
INTRODUCCION

Desde fines de la dcada de los sesenta del siglo pasado se ha incorporado un

rea de gestin pblica orientada a atender los problemas del deterioro
ambiental. A partir de ese momento, se ha producido una evolucin tanto en lo
que concierne a las polticas ambientales y sus objetivos, como a la forma en
que se organiza el Estado para atender la materia y en los instrumentos
disponibles para alcanzar los objetivos propuestos.
Aqu nos abocaremos al segundo componente, analizando las funciones que
realiza el Estado en esta materia y la forma como distribuye las mismas entre
las distintas entidades que conforman el Poder Ejecutivo y los niveles
subnacionales de gobierno.

OBJETIVO GENERAL

Crear una campaa publicitaria para incentivar al Manejo de los recursos

naturales, a desarrollarse en las comunidades.

OBJETIVOS ESPECIFICOS

Concientizar a los trabajadores de Yanazara sobre el manejo de los

desechos slidos minerales.

Educar y orientar a los trabajadores de Yanazara en el Manejo de los

desechos slidos minerales.

Estimular a la poblacin de Yanazara a que forme parte activa en la
Campaa sobre el manejo de los desechos slidos minerales.

Competencia Ambiental

Pgina 2

ULADECH

2014
JUSTIFICACION

Este tema se justifica en el estudio racional de que como la complejidad

alcanzada por la gestin pblica ambiental obliga a que se realice una tipologa
de las funciones y atribuciones ambientales, a fin de poder llevar adelante un
anlisis ordenado y sistemtico. La amplitud de las acciones que actualmente
forman parte del accionar gubernamental vinculado con la proteccin ambiental
y la conservacin de la naturaleza es considerable.

ANALISIS DE LA PROBLEMATICA

Es importante indicar que respecto de los recursos no renovables no caben

polticas de conservacin sino de proteccin ambiental. No obstante, ambos
espacios se encuentran dentro del mbito de lo que entendemos por
competencia ambiental.

ANALISIS DE LOS SUJETOS DE LA GESTION AMBIENTAL

La Competencia constituye, en principio, una atribucin legtima otorgada a una

determinada autoridad gubernamental para el conocimiento o resolucin de un
asunto. A partir de esta definicin general, la legislacin peruana recoge dos
acepciones de competencia. La primera de ellas la define como el conjunto de
atribuciones legales o constitucionales asignadas (propias o inherentes) a un
nivel de gobierno o a una entidad. De forma derivada de esta primera
definicin, se entiende por entidad competente desde el punto de vista
administrativo a aquella legalmente facultada o con aptitud legal expresa para
actuar o emitir un acto administrativo en razn de la materia, territorio, grado,
tiempo o cuanta. En ocasiones el trmino competencia se presenta como
sinnimo de funciones, atribuciones o incluso facultades.

Competencia Ambiental

Pgina 3

ULADECH

2014

En tal sentido se habla de las competencias de determinada institucin.

A la acepcin descrita, ampliamente conocida, se agregado una segunda
derivada de las Leyes de Descentralizacin. As, se entiende competencia
como aquella rea de intervencin o regulacin asignadas constitucionalmente
al gobierno. Son ejemplos de stas reas la Salud, la Educacin, la Defensa,
las Relaciones Exteriores, o la Gestin Ambiental.
En este sentido deben entenderse las referencias a competencia exclusiva o
compartida de un nivel de gobierno sealadas en las leyes de la
descentralizacin.
Es decir, ser una competencia exclusiva s toda un rea de intervencin del
gobierno es reservada a un determinado nivel, mientras que ser compartida si
dos o ms niveles de gobiernos comportan en responsabilidades sobre una
rea. En cambio, al hablar de "competencia delegada" si estaramos
refirindonos propiamente a una facultad o funcin especfica. En vista de la
potencial

confusin

que

puede

producirse

entre

ambas

acepciones,

reservaremos el trmino competencia para la primera acepcin, usando la frase

rea de competencia para referirnos a las reas de intervencin del gobierno.

La competencia administrativa est sometida a determinadas caractersticas

siendo las principales la de legalidad (su fuente est en la Constitucin y la
Ley), inalienabilidad (por la cual la autoridad administrativa no puede renunciar
a la titularidad de la competencia ni tampoco abstenerse de ejercer las
atribuciones conferidas, salvo mandato legal o judicial en tal sentido),
responsabilidad (la ausencia, demora o la negligencia en el ejercicio de la
competencia origina falta disciplinaria imputable a la autoridad respectiva),
esencialidad (la competencia es un requisito de validez del acto administrativo),
fin pblico (est orientada a un inters pblico) y jerarqua (por lo cual el
ejercicio de las competencias responden a una organizacin jerrquica que
presume la desconcentracin de la competencia en los rganos de inferior
jerarqua al interior de cada entidad, impidindose al mismo tiempo la
intervencin de una entidad no competente en el mbito de otra, incluso si
aquella

es su

superior jerrquico,

Competencia Ambiental

salvo

disposicin

legal expresa).

Pgina 4

ULADECH

2014

Es importante recordar que un principio fundamental de la organizacin del

Estado es evitar la existencia de dos o ms entidades pblicas con la misma
funcin o atribucin especfica, pues eso implicara una duplicidad que genera
de un lado un desperdicio de recursos y por el lado del administrado introduce
un elemento de incertidumbre que puede derivar en costos privados y sociales
de importancia.
Por ello, las funciones deben desarrollarse con la suficiente claridad y precisin
a fin de poder determinar cundo una entidad (y no otra) es competente.
Respecto del contenido temtico del trmino de competencia ambiental
debemos tomar como referencia lo desarrollado por la Ley General del
Ambiente y la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental,
concretamente a sus respectivos mbitos de aplicacin.
En este sentido, ambas normas consideran dentro de sus alcances las
funciones y atribuciones gubernamentales que dictan y aplican polticas,
normas, estrategias, o instrumentos (incluyendo la fiscalizacin y sancin)
vinculados con las acciones de proteccin del ambiente y de la conservacin
de los recursos naturales. Por proteccin ambiental debemos entender el
conjunto de acciones destinadas a alcanzar o sostener un nivel de calidad del
ambiente compatible con la proteccin de la salud de las personas o la
viabilidad en el mediano y largo plazo de los ecosistemas.
La proteccin ambiental incluye las acciones destinadas a asegurar que el
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables no
altere la calidad del ambiente. Por su parte, la conservacin de los recursos
naturales hace referencia al conjunto de acciones destinadas a asegurar que el
aprovechamiento de los recursos naturales renovables sea sostenible,
asegurando la viabilidad de los ecosistemas.
Es importante indicar que respecto de los recursos no renovables no caben
polticas de conservacin sino de proteccin ambiental. No obstante, ambos
espacios se encuentran dentro del mbito de lo que entendemos por
competencia ambiental.

Competencia Ambiental

Pgina 5

ULADECH

2014

La complejidad alcanzada por la gestin pblica ambiental obliga a que se

realice una tipologa de las funciones y atribuciones ambientales, a fin de poder
llevar adelante un anlisis ordenado y sistemtico. La amplitud de las acciones
que actualmente forman parte del accionar gubernamental vinculado con la
proteccin ambiental y la conservacin de la naturaleza es considerable. En
general podemos considerar cuatro grandes reas de acciones del Estado en
esta materia.
En primer lugar, tenemos las acciones orientadas a definir los objetivos de las
polticas y a establecer normativamente los mandatos generales necesarios
para su cumplimiento.
Esta funcin comprende tanto a nivel de normas de alcance nacional como
aquellas que se originan en los niveles descentralizados de gobierno. Un
segundo bloque lo conforman las acciones destinadas a planificar el accionar
del Estado en sus distintos niveles de gobierno, siendo sus resultados el marco
que orientar la gestin pblica (y desde luego tambin la privada).
En tercer lugar tenemos las acciones orientadas a aplicar o ejecutar los
distintos instrumentos de gestin ambiental, incluyendo la aplicacin de
programas y planes. En este punto se realiza una subclasificacin en cinco
categoras, dependiendo del tipo de instrumento, considerando los de
regulacin directa, los instrumentos econmicos, los de educacin y
capacitacin, los de informacin y participacin ciudadana y finalmente los
vinculados con la fiscalizacin y sancin.
Finalmente, un cuarto bloque est destinado a las acciones que permitan dar
soporte y coordinar las acciones de gestin ambiental al interior del propio
Estado, incluyendo el manejo de conflictos de competencia.
Definido el contenido y tipologa de las competencias ambientales toca ahora
analizar su distribucin vertical (entre niveles de gobierno) y horizontal (al
interior del nivel de gobierno). Para explicar estos procesos es necesario, en
primer lugar, contar con criterios para orientar el proceso de distribucin.
Luego, debe analizarse cmo se ha realizado la asignacin de competencias
en el caso peruano.
Competencia Ambiental

Pgina 6

ULADECH

2014

a. Distribucin de funciones entre los niveles de gobierno

La distribucin vertical de las funciones gubernamentales en materia ambiental

ha estado centrada en dos criterios: el principio de subsidiaridad y el rigor
subsidiario. Por el primer principio la funcin ambiental especfica debe ser
desarrollada por el nivel de gobierno ms cercano a la poblacin, por
consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden
ser cumplidas ms eficientemente por los gobiernos regionales, y stos a su
vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos
locales, evitndose la duplicidad y superposicin de funciones. La clave del
principio est en la definicin de lo que debe entenderse por eficiencia en el
ejercicio de la funcin ambiental. Para ello, dos criterios son importantes. Por
un lado, la necesidad de enfrentar las externalidades ambientales. Por dicha
razn, la gestin de una cuenca hidrogrfica debe ser reservada al nivel de
gobierno que pueda administrarla en todo su recorrido, pues de lo contrario
podran generarse externalidades en las partes de la cuenca que son
soportados por las partes bajas de la misma.
De otro lado, la eficiencia tiene que ver con la necesidad de propiciar y
aprovechar economa de escala, como ocurre por ejemplo con la provisin de
servicios de residuos slidos, que requieren de economas de escala que
hagan rentable el negocio, por lo que requieren desarrollarse sobre espacios
que exceden las jurisdicciones distritales, e incluso las provinciales.

El rigor subsidiario, por su parte, alude a la posibilidad que los niveles

subnacionales de gobierno de dictar normas ms exigentes que la norma
nacional en materia ambiental. Los riesgos de este esquema se encuentran en
la introduccin de diferencias regulatorias arbitrarias al interior del propio
Estado. No obstante la capacidad normativa subnacional en materia ambiental
permite adecuar el marco normativo a las necesidades especficas locales.

Competencia Ambiental

Pgina 7

ULADECH

2014

b. Distribucin de funciones al interior del nivel de gobierno

Realizada la distribucin vertical de funciones, es necesario definir el proceso

de distribucin horizontal de las funciones ambientales en cada uno de los
niveles de gobierno. Los criterios que se han utilizado en cada uno de los
niveles de gobierno pueden variar, y son resultado no slo de criterios tcnicos,
sino tambin de procesos polticos que explican las distintas opciones
utilizadas en este punto. En general existen dos opciones principales, a partir
de las cuales pueden generarse opciones intermedias. Una opcin busca
concentrar dichas responsabilidades en una sola entidad u rgano dentro del
nivel de gobierno.
La otra distribuye en distintos grados dichas responsabilidades en diferentes
organismos y rganos pblicos. Las ventajas del esquema centralizador se
encuentran, como es lgico, en la reduccin de costos de coordinacin y en la
claridad que ofrece a los administrados sobre la entidad competente. Sin
embargo, tiende a identificar lo ambiental con una sola entidad y se pierde la
perspectiva transversal de lo ambiental dentro del Estado. El esquema de
distribucin de funciones entre distintas entidades tiene la ventaja de permitir
un manejo muy especializado del tema y de facilitar el manejo transversal de la
temtica ambiental

c. Proceso de Descentralizacin.

La centralizacin de las funciones ambientales en el nivel nacional de gobierno

y la decisin de otorgar funciones a los niveles descentralizados de gobierno a
partir de los criterios expuestos para la distribucin vertical ha generado
procesos de descentralizacin de la gestin pblica ambiental, el cual debiera
permitir una transferencia de funciones ordenada que asegure la generacin de

Competencia Ambiental

Pgina 8

ULADECH

2014

capacidades necesarias para que el Estado no pierda eficiencia y eficacia en

su accionar.
.
d. Opciones Institucionales de Gestin Pblica Ambiental

Uno de los principales desafos que enfrenta la organizacin del Estado

alrededor de las funciones ambientales deriva de la forma como se ha
organizado el Estado Moderno. Las distintas tareas pblicas han sido
encargadas a organismos especializados, responsables de determinados
sectores de la administracin. As, la regulacin de las actividades agrcolas y
ganaderas conforma el sector agricultura el cual es asignado al Ministerio de
Agricultura o su equivalente, mientras que la regulacin de las actividades
mineras conforma el sector minera el que es responsabilidad de otra entidad,
el Ministerio de Minas. Otra forma de accin sectorial se relaciona con la
regulacin del uso o aprovechamiento de determinados recursos o bienes. Es
el caso de la gestin de recursos naturales como las aguas, los bosques, la
tierra, la fauna y flora silvestre, o de bienes como los residuos o sustancias
peligrosas.

Al ser la gestin ambiental transversal tanto a los sectores econmicos como a

la regulacin de los recursos naturales, no ha sido fcil adaptar las formas
tradicionales de organizacin de las tareas del Estado a las necesidades de la
Gestin Pblica Ambiental. En Amrica Latina y el Caribe se han utilizado
bsicamente tres opciones, cada una de ellas con un grado distinto de
descentralizacin en la gestin ambiental. La situacin inicial, ha sido la
dispersin de las funciones ambientales en distintas entidades sectoriales, sin
contar para ello con ningn mecanismo de coordinacin o sistema de gestin
ambiental.

Competencia Ambiental

Pgina 9

ULADECH

2014

3. Problemas de Competencia Ambiental

Cualquiera fuera el modelo utilizado, siempre es posible que se generen

problemas de competencia. Desde luego esto podra suceder en la distribucin
horizontal, cuando exista ms de una entidad con funciones ambientales, o en
la distribucin vertical, cuando exista ms de un nivel de gobierno con dichas
competencias.

a. Conflictos de Competencia.

Es una situacin en la cual dos o ms entidades pblicas se les han asignado

explcita o implcitamente la misma funcin ambiental (incluyendo materia y
territorio sobre el cual ejerce dicha funcin).
Esta situacin puede derivar en una contienda de competencia entre las
entidades involucradas (conflicto de competencia positivo). Esto puede
establecer, para el caso especfico, la entidad competente. Sin embargo, es
necesaria en este supuesto una reforma normativa que solucione el problema
de duplicidad.

b. Vacos de Competencia.

Es el supuesto en el cual una determinada funcin establecida en el marco

normativo, no tiene asignada ninguna entidad responsable de ejercerla. Estos
problemas pueden ser resueltos mediante mecanismos de asignacin de
funciones frente al vaco, tarea que debe encargarse a alguna entidad. Otras
opciones son el establecimiento de una entidad subsidiaria que asuma dichas
funciones ante el vaco identificado, o mediante la reforma normativa, llenando
dicho vaco.
Competencia Ambiental

Pgina 10

ULADECH

2014

Esta situacin tambin puede generar conflictos negativos de competencia,

cuando todas las entidades involucradas declinan sus competencias.

c. Funciones Vinculadas.
Es el supuesto de funciones asignadas a dos o ms entidades que pueden
diferenciarse analticamente pero que por las necesidades de gestin se
encuentran vinculadas estrechamente, por ser en ocasiones requisitos de
otras, o por generar resultados que deben ser coherentes entre ellos. En este
caso la solucin al problema de competencia puede lograrse mediante la
generacin o mejora de los mecanismos de coordinacin o la reforma
institucional, mediante la integracin de las funciones en una sola entidad.

Distribucin de competencias ambientales en el Per

De conformidad con la Constitucin Poltica el gobierno del Per es unitario,

representativo y descentralizado. De acuerdo con la Ley General del Ambiente
las competencias ambientales del Estado son ejercidas por organismos
constitucionalmente autnomos, autoridades del gobierno nacional, gobiernos
regionales y gobiernos locales; de conformidad con la Constitucin y las leyes
que definen sus respectivos mbitos de actuacin, funciones y atribuciones, en
el marco del carcter unitario del Estado. Estamos ante un rea de
competencia compartida lo que obligara a realizar una distribucin de
funciones entre los niveles de gobierno y entre las entidades de cada uno de
estos, dejando fuera de este anlisis a los organismos constitucionalmente
autnomos. Lo primero que debe indicarse es que el Per ha optado por un
modelo de coordinacin transectorial, acompandolo de un proceso de
descentralizacin (an incipiente) que incorpora dos niveles subnacionales de
gobierno (regional y municipal) y articulado a travs de un Sistema Nacional de
Gestin Ambiental. Dada la importancia de este ltimo instrumento iniciaremos
la exposicin analizando su contenido y objetivos.
Competencia Ambiental

Pgina 11

ULADECH

2014

a. El Sistema Nacional de Gestin Ambiental

En el Per, con la creacin en 1994 del Consejo Nacional del Ambiente

CONAM, y su posterior entrada en funcionamiento al ao siguiente se decidi
por desarrollar un esquema de coordinacin transectorial. En 1997 el CONAM
crea el denominado Marco Estructural de Gestin Ambiental - MEGA, el cual
constituye el antecedente inmediato del actual Sistema Nacional de Gestin
Ambiental. El MEGA incorpora en su primera versin un esquema basado en la
gestin nacional, con un desarrollo menor de los componentes de la gestin
descentralizada.
Debe recordarse que para tal fecha no exista el nivel intermedio de gobierno,
por lo que en buena medida la experiencia de Gestin Pblica Ambiental se
limitaba a ciertas municipalidades. Sin embargo, en 1998 con la creacin de la
primera Comisin Ambiental Regional (CAR) y el desarrollo de los Planes de
Accin Ambiental Regionales y las Agendas Ambientales Regionales se dio
inicio a la construccin y aplicacin de herramientas de Gestin Pblica
Ambiental regionales.
Como fruto de este proceso y de la dacin de las leyes que regulaban la
descentralizacin la versin del 2003 del MEGA incorporaba el nivel regional
con mucho mayor detalle, considerando experiencias ya en marcha, como las
Comisiones Ambientales Regionales CAR, as como herramientas nuevas
como los Sistemas Regionales y Locales de Gestin Ambiental, mencionados
en las citadas leyes de la descentralizacin.
Con la dacin en el 2004 de la Ley N 28245, Ley Marco del Sistema Nacional
de Gestin Ambiental - SNGA, y su reglamento, se marc el inicio de la
aplicacin de un Sistema de Gestin Pblica Ambiental que incorpora tanto el
enfoque transectorial, como el descentralizado o territorial.
La importancia de este instrumento se encuentra ratificada por la Ley General
del Ambiente. A continuacin mostramos como se encuentra construido este
Sistema.
Competencia Ambiental

Pgina 12

ULADECH

2014

Desde el punto de vista transectorial concibe el proceso de definicin y

aplicacin de las polticas y normas ambientales como uno que no involucra
slo al nivel de decisin, sino que incorpora un nivel de coordinacin (liderado
por el CONAM), uno de tipo tcnico a cargo de instituciones y personas con los
conocimientos e informacin necesaria para desarrollar polticas y normas
eficientes y eficaces, as como un espacio de aplicacin que involucra a un
conjunto diverso de actores. En este esquema el sector privado y la sociedad
civil forman parte activa dentro del proceso, desde el momento de definir las
polticas hasta su ejecucin.
El vnculo entre transectrialidad y descentralizacin se expresa en el hecho de
que el espacio natural de desarrollo de un enfoque transversal es el territorio. Y
la descentralizacin debe basarse en la gestin del territorio. Sea el espacio
urbano, o el espacio de una cuenca, la descentralizacin tiene en el manejo del
territorio una herramienta crucial para enlazar distintas intervenciones
sectoriales y parciales, integrando recursos naturales, ocupacin del territorio,
infraestructura y estrategias de desarrollo. Lo ambiental est tambin integrado
en este modelo. Por ello, al pasar las funciones de regulacin ambiental del
nivel nacional al regional o al municipal, se abre la posibilidad de un manejo
transectorial vinculado con la gestin del territorio.
Para

que

este

esquema

funcione

se

requiere

una

estrategia

de

descentralizacin de la gestin ambiental que tome en cuenta lo anterior y que

permita definir puntos de llegada en este proceso, as como establecer las
distintas etapas del mismo. Son especialmente importantes los procesos de
fortalecimiento institucional y las decisiones sobre la distribucin interna de
funciones

atribuciones

al

interior

de

cada

nivel

de

gobierno.

El SNGA integra los sistemas de gestin pblica en materia ambiental, tales

como los sistemas sectoriales, regionales y locales de gestin ambiental; as
como

otros

sistemas

especficos

relacionados

con

la

aplicacin

de

instrumentos de gestin ambiental siendo el caso del Sistema Nacional de

Evaluacin de Impacto Ambiental, el Sistema Nacional de Informacin
Ambiental y el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas (Art. 17.2)

Competencia Ambiental

Pgina 13

ULADECH

2014

El proceso de descentralizacin ambiental se gua por los siguientes criterios a)

Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la
sostenibilidad del desarrollo, b) Gestin sostenible de los recursos naturales y
mejoramiento de la calidad ambiental, c) Coordinacin y concertacin
interinstitucional y participacin ciudadana en todos los niveles del Sistema
Nacional de Gestin Ambiental.

b. Competencias Nacionales

El modelo de coordinacin transectorial del Per est construido sobre un

esquema de asignacin de funciones ambientales de nivel nacional que hace
recaer las tareas de regulacin en los Ministerios y Organismos Pblicos
Fiscalizadores responsables de las distintas actividades econmicas que
realizaban las empresas . Se habla por ello de un esquema sectorializado en
donde el CONAM cumple un papel de coordinacin de las polticas (rectora de
la poltica ambiental) y ente rector del Sistema Nacional de Gestin Ambiental
(rectora del SNGA). Actualmente el Nivel Nacional de Gobierno concentra las
funciones normativas de regulacin y fiscalizacin ambiental.

Es importante sealar que el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos

Naturales CMARN, dictado en setiembre de 1990 no lleg a plantear ningn
esquema de distribucin de funciones ambientales, encargando slo a la
Contralora General de la Repblica la tarea de velar por el cumplimiento de las
disposiciones del CMARN y creando un Sistema Nacional del Ambiente sin
mayores precisiones sobre su funcionamiento. Esto se explica en alguna
medida por el hecho de que el enfoque transectorial del CMARN estaba dirigido
a cambiar el manejo puramente sectorializado de los recursos naturales
(agua, suelo, recursos mineros, recursos energticos, flora y fauna silvestre,
etc.). En consecuencia, el enfoque sectorial de la regulacin ambiental vino
en realidad a sumarse al enfoque sectorial del manejo ambiental de los
recursos naturales.
Competencia Ambiental

Pgina 14

ULADECH

2014

Es decir, el CMARN fracas en su intento de generar un modelo de Gestin

Pblica Ambiental transectorial a las actividades humanas y a los recursos
naturales. El Sistema Nacional de Gestin Ambiental es un nuevo intento por
enfrentar dicho reto pero desde una realidad en donde la descentralizacin
aparece como el proceso de Reforma del Estado ms importante de la dcada.
En tal sentido, la Ley General del Ambiente ratifica esta opcin institucional,
estableciendo una distribucin horizontal de competencias en el nivel nacional
que expondremos a continuacin.

i. Consejo Nacional del Ambiente

El Consejo Nacional del Ambiente CONAM es la Autoridad Ambiental

Nacional y ente rector del Sistema Nacional de Gestin Ambiental. Establece
disposiciones de alcance transectorial sobre la gestin del ambiente y sus
componentes, sin perjuicio de las funciones especficas a cargo de las
autoridades sectoriales, regionales y locales competentes.
El CONAM ejerce

funciones rectoras, coordinadoras,

normativas,

de

fiscalizacin y sancionadoras a fin de corregir vacos, superposicin o

deficiencias en el ejercicio de funciones y atribuciones ambientales nacionales,
sectoriales, regionales y locales en materia ambiental. Sus funciones se
encuentran desarrolladas en su Ley de Creacin, Ley N 26410, pero han sido
ampliadas considerablemente por mltiples normas, siendo la Ley Marco del
Sistema Nacional de Gestin Ambiental y la Ley General del Ambiente las
principales. La Ley General del Ambiente introduce el papel regulador de la
Autoridad Ambiental Nacional (funciones de fiscalizacin) indicando que se
ejerce ante vacos o deficiencias en la gestin pblica ambiental. Los vacos no
generan mayores complicaciones respecto de la intervencin del CONAM, pero
si las generara respecto de su potencial intervencin frente a deficiencias.
Desde luego la propia definicin de deficiencia puede generar problemas y
recelos

entre

las

entidades

Competencia Ambiental

pblicas

que

trata

el

tema

ambiental.

Pgina 15

ULADECH

2014

ii. Ministerios y Organismos Reguladores Sectoriales

Los ministerios y sus respectivos organismos pblicos descentralizados, as

como los organismos regulatorios o de fiscalizacin, ejercen funciones y
atribuciones ambientales sobre las actividades y materias sealadas en la Ley
General del Ambiente. Las autoridades sectoriales con competencia ambiental,
coordinan y consultan entre s y con las autoridades de los gobiernos
regionales y locales, con el fin de armonizar sus polticas, evitar conflictos o
vacos de competencia y responder, con coherencia y eficiencia, a los objetivos
y fines de la Ley General del Ambiente y del Sistema Nacional de Gestin
Ambiental.

Las autoridades sectoriales competentes para conocer sobre los asuntos

relacionados con la aplicacin de la Ley General del Ambiente, son los
Ministerios o los organismos fiscalizadores de los sectores correspondientes a
las actividades que desarrollan las empresas. As, si el titular del proyecto tiene
como rubro de actividad la minera, se encontrar bajo la competencia del
Ministerio de Energa y Minas.

Si el titular desarrollara diversas actividades, la autoridad competente ser la

que corresponde a la actividad por la cual se generan mayores ingresos brutos
anuales. Sin embargo, la experiencia ha mostrado la limitacin de esta regla de
asignacin horizontal en el nivel nacional. Este modelo lleva a complicaciones
respecto proyectos que influyen directamente en varios sectores (grandes
proyectos extractivos por ejemplo), o generan dudas sobre la independencia de
la regulacin ambiental respecto de la actividad gubernamental promotora de
los mismos proyectos o actividades reguladas. En todo caso, veremos que
existen mecanismos para resolver los posibles problemas de competencias que
se encuentren y que puede mediante el fortalecimiento de la Autoridad
Ambiental Nacional y del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, resolver
dicha dificultad.
Competencia Ambiental

Pgina 16

ULADECH

2014

iii. Ministerios y otras entidades con roles transectoriales

La normativa ha considerado el caso de entidades que tienen a su cargo la

proteccin de ciertos bienes ambientales cuya proteccin o aprovechamiento
no est limitado a slo un sector del Estado, sino que presenta un carcter
transectoriales. Se consideran a aquellas entidades que ejercen funciones en
materia transectoriales como salud ambiental, proteccin de recursos naturales
renovables, calidad de las aguas, aire o suelos.
Estas entidades, con el fin de evitar los riesgos y daos de carcter ambiental
que comprometan la proteccin de los bienes bajo su responsabilidad ejercen
funciones de vigilancia, establecimiento de criterios, expedicin de opinin
tcnica previa. La obligatoriedad de dicha opinin tcnica previa se establece
mediante Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros y regulada por el CONAM.
Las autoridades con roles transectoriales deben evaluar peridicamente las
polticas, normas y resoluciones emitidas por las entidades pblicas de nivel
sectorial, regional y local, a fin de determinar su consistencia con sus polticas y
normas de proteccin de los bienes bajo su responsabilidad, caso contrario
deben reportar sus hallazgos al CONAM, a las autoridades involucradas y a la
Contralora General de la Repblica; para que cada una de ellas ejerza sus
funciones conforme a ley. Toda autoridad pblica de nivel nacional, regional y
local debe responder a los requerimientos que dichas autoridades formulen,
bajo responsabilidad.
En este esquema, por lo tanto, el Ministerio de Salud vigila los riesgos
ambientales que comprometen salud de la poblacin y promociona ambientes
saludables. Dicta las medidas necesarias para minimizar y controlar estos
riesgos, de acuerdo a Ley. En aplicacin de su funcin de supervigilancia (Ley
General de Salud) evala peridicamente polticas y normas ambientales y
aplicacin de entidades pblicas, viendo si son consecuentes con la poltica y
normas de salud. Si encontrara discrepancias reporta el hecho al CONAM, a
autoridades involucradas y a Contralora General de la Repblica.
Competencia Ambiental

Pgina 17

ULADECH

2014

Para esto, toda entidad pblica debe responder a requerimientos del MINSA,
bajo responsabilidad.
Por su parte, el Instituto Nacional de Recursos Naturales, en ejercicio de sus
funciones en la conservacin de los recursos naturales a su cargo, emite
informes y adopta medidas para minimizar y controlar impactos ambientales
negativos.

c. Competencias Regionales

Los gobiernos regionales, instalados en el ao 2003, vienen asumiendo

paulatinamente nuevas competencias en materia de regulacin ambiental. No
obstante, este proceso no est carente de riesgos que ilustraremos a
continuacin.

i. Gobierno Regional

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales ha asignado, a estos ltimos,

funciones de la mayor importancia en materia ambiental. Sin embargo el
proceso se encuentra en una etapa incipiente dentro de la transferencia de
funciones. No obstante se presentan algunos problemas con miras al manejo
ambiental. Los gobiernos regionales y locales ejercen sus funciones y
atribuciones de conformidad con sus respectivas leyes orgnicas y lo dispuesto
en la Ley General del Ambiente. Las autoridades regionales y locales con
competencia ambiental, coordinan y consultan entre s, y con las autoridades
nacionales, con el fin de armonizar sus polticas, evitar conflictos o vacos de
competencia y responder, con coherencia y eficiencia, a los objetivos y fines de
la Ley General del Ambiente y del Sistema Nacional de Gestin Ambiental.
Competencia Ambiental

Pgina 18

ULADECH

2014

Viendo ahora los problemas del modelo escogido, debemos reconocer en

primer lugar, que existe poca relacin entre las regiones y la gestin del
territorio y sus condicionantes ambientales. Esto lleva a que no se manejen
apropiadamente externalidades claves. El caso de la gestin de los recursos
hdricos (y otros) en la cuenca es un ejemplo palpable del tema.
Quizs el proceso de macrozonificacin pueda corregir esta dificultad. Por su
parte, la Ley habra abierto la posibilidad de dictar normativa en el mbito
regional. Las normas regionales y municipales en materia ambiental deben
guardar concordancia con la legislacin nacional. De hecho, consideramos que
el ejercicio de la funcin normativa regional debe basarse en una norma
nacional que lo autorice. El rigor subsidiario deber aplicarse slo cuando
expresamente lo permita el nivel nacional. Para esto, los gobiernos regionales y
locales informan y realizan coordinaciones con las entidades con las que
compartan competencias y funciones, antes de ejercerlas.
De otro lado, la concentracin de las funciones dentro del nivel regional de
gobierno (distribucin horizontal regional) tambin plantea problemas, pues
actualmente reproduce el modelo nacional pero a una escala mucho menor. Lo
ptimo es en este caso concentrar las funciones dentro de un solo rgano.
De conformidad con la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y el Reglamento
de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, el nivel regional
cuenta con un espacio de concertacin de las polticas ambientales, en donde
participa el sector pblico, el privado y la sociedad civil.

d. Competencias Municipales

Tanto las municipalidades provinciales como las distritales, as como las

municipalidades rurales (colaboracin en la gestin de los recursos naturales) y
la Municipalidad de Lima Metropolitana, cuentan con funciones ambientales
desarrolladas por la ley orgnica respectiva

Competencia Ambiental

Pgina 19

ULADECH

2014

i. Municipalidad

Existe una importante tradicin de gestin ambiental en las ciudades. Se han

encargado desde hace mucho tiempo de algunas reas clsicas, como la
gestin de las reas verdes, la reduccin de la contaminacin en las zonas
urbanas (en especial las fuentes mviles), y el manejo de los residuos slidos.
No obstante, la Ley Orgnica de Municipalidades ha considerado un conjunto
importante de funciones ambientales.
.

ii. Comisiones Ambientales Locales/Municipales

Al igual que los gobiernos regionales, tambin las municipalidades deben crear
Sistemas Locales de Gestin Ambiental, como parte del Sistema Nacional de
Gestin Ambiental. En este caso, el espacio de concertacin es la Comisin
Ambiental Local. Ah debern discutirse los principales problemas ambientales
que

afectan

su

localidad,

buscando

generar

soluciones

creativas

participativas al problema.

e. Soluciones a los problemas de competencia

Una preocupacin central, que ya hemos sealado, lo constituye la solucin de

los posibles conflictos de competencia que se planteen, aun con las mejoras
que pudieran producirse en el modelo de distribucin de competencias
peruano.

Son tres las principales herramientas desarrolladas:

Competencia Ambiental

Pgina 20

ULADECH

2014

i. La reforma normativa. El Grupo Tcnico Nacional de Competencias y

funciones ambientales
Un esfuerzo que ha impulsado tanto la Ley Marco del Sistema Nacional de
Gestin Ambiental como la Ley General del Ambiente es la creacin de un
Grupo Tcnico Nacional de composicin pblico privada, destinado a discutir
los problemas de competencia ambiental. El grupo ya concluy la etapa de
diagnstico y ha identificado los principales problemas en la implementacin de
mejoras al modelo actual.
ii. tribunal de solucin de controversias ambientales
Adicionalmente se ha previsto un mecanismo para la solucin de casos
particulares. As, de acuerdo con el artculo 54 de la Ley General del
Ambiente, cuando en un caso particular, dos o ms entidades pblicas se
atribuyan funciones ambientales de carcter normativo, fiscalizador o
sancionador sobre una misma actividad, le corresponde a la Autoridad
Ambiental Nacional a travs de su Tribunal de Solucin de Controversias
Ambientales, determinar cul de ellas debe actuar como la autoridad
competente.
Esta disposicin es aplicable en caso de conflicto entre:

a) Dos o ms entidades del Poder Ejecutivo.

b) Una o ms de una entidad del Poder Ejecutivo y uno o ms gobiernos
regionales o gobiernos locales.
c) Uno o ms gobiernos regionales o gobiernos locales.

iii. Tribunal Constitucional

Existen otros supuestos, en los cuales el Tribunal Administrativo del CONAM

no vera el tema, pues la funcin o atribucin especfica en conflicto no ha sido
asignada directamente por la Constitucin o por sus respectivas Leyes
Orgnicas, en cuyo caso la controversia la resuelve el Tribunal Constitucional.

Competencia Ambiental

Pgina 21

ULADECH

2014
CONCLUSIONES

En primer lugar, el fortalecimiento de la Autoridad Ambiental Nacional y la

definicin precisa de su rol regulador, sea como subsidiario de las entidades
sectoriales y subnacionales, o como regulador de actividades de importancia
nacional.
En segundo lugar, la definicin de las funciones que deben quedar en las
entidades sectoriales (posiblemente slo las normativas y polticas), pasando la
aplicacin de las mismas a los niveles subnacionales de gobierno. Otra
posibilidad lo constituye la separacin de funciones entre el rgano promotor de
la inversin y el rgano regulador ambiental en el nivel nacional, para
posteriormente descentralizar las funciones ambientales.
Un tercer reto lo constituye la necesidad de generar un proceso de
transferencia de funciones ordenado y coordinado (por la distribucin horizontal
nacional) que permita una secuencia lgica, y que est acompaada de la
generacin de capacidades en los niveles subnacionales de gobierno.
Un cuarto punto lo constituye la macro regionalizacin y la importancia de
incluir la variable ambiental en la definicin de los espacios territoriales que
constituirn las futuras regiones.
Un quinto punto, lo constituye la precisin de las funciones regionales y
municipales, buscando no generar mayores cargas funcionales de las que
pueden manejar de forma razonable en el mediano plazo. Esto implica adems
concentrar funciones en rganos especializados y no dispersar dichas
competencias (modelo concentrador de distribucin horizontal subnacional).

Finalmente, un sexto punto lo constituye el fortalecimiento del Sistema Nacional

de Gestin Ambiental, clave en el modelo de coordinacin transectorial actual,
pero igualmente importante para cualquier otro diseo institucional. La
distribucin de competencias, teniendo un componente tcnico y jurdico
vinculado con su eficiencia y eficacia, implica tambin un esfuerzo para hacer
al Estado ms creble, por lo que no debe dejarse de lado este punto al
momento de decidir la distribucin de las funciones.

Competencia Ambiental

Pgina 22

ULADECH

2014
BIBLIOGRAFIA

Betancourt, O. La salud y el trabajo. Lima, Centro de Estudios y Asesora en

Salud (CEAS); Organizacin Panamericana de la Salud

Alarcn, C.; Villa, H. Plomo y salud en La Oroya: Lima

De Chacaltana, J. El mercado laboral peruano: situacin actual y opciones
para los prximos aos. En: Socialismo y Participacin

Britto, L. Minera y Comunidades: testimonios orales; Huamachuco.

Competencia Ambiental

Pgina 23