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CONSULTORIA-GERAL DA UNIO
CONSULTORIA JURDICA JUNTO AO MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL
PARECER N /2011/CONJUR-MPS/CGU/AGU
SIPPS 336611788 e 342536001
I RELATRIO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
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Parecer aprovado pelo Ministro de Estado da Previdncia Social, portanto, de observncia obrigatria
no mbito da Previdncia Social.
I
PAREC/CONJUR/MPS-CSB-054-2011
Esplanada dos Ministrios, Bloco F, Sala 851 CEP: 70.059-900 - Braslia-DF
Tel.: (61) 2021-5353 e (61) 2021-5257 Fax: (61) 2021-5882 cj.mps@previdencia.gov.br
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II ANLISE JURDICA
a) Consideraes preliminares
8
Inicialmente, cumpre ressaltar que a anlise a cargo desta Consultoria
Jurdica/MPS subsume-se aos aspectos jurdicos atinentes matria inserida na
competncia do Ministrio da Previdncia Social, subtraindo-se, pois, tanto os
aspectos porventura estranhos s atribuies institucionais do MPS quanto os que
importem em consideraes exclusivamente de ordem tcnica, financeira,
oramentria ou de convenincia e oportunidade a cargo do Administrador, tudo com
fundamento no art. 11 da LC n 73/1993 2 c/c o art. 27, inciso XVIII, da Lei n
10.683/2003 3 .
9
Conforme se infere do breve relato, a consulta ora sob anlise est
materializada na dvida acerca da possibilidade de recolhimento de contribuio
previdenciria pelo segurado facultativo, e o seu consequente cmputo para efeito
A LC 73/1993 institui a Lei Orgnica da Advocacia-Geral da Unio, dispondo no seu art. 11 acerca das
atribuies das Consultorias Jurdicas:
Art. 27. Os assuntos que constituem reas de competncia de cada Ministrio so os seguintes:
[...1
XVIII - Ministrio da Previdncia Social:
a) previdncia social;
b) previdncia complementar;
3
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Devidamente instrudos os presentes autos com o obrigatrio
pronunciamento da Procuradoria Geral Federal Especializada/INSS (conforme
estabelece o 2, do art. 309, do RPS), bem como com a manifestao conclusiva da
Secretaria de Polticas de Previdncia Social SPS/MPS, em conformidade como o
Regimento Interno da CONJUR/MPS (art. 20, 1 2, II), passa-se anlise do questo de
fundo da demanda.
b) Apreciao meritria
15
J restou dito linhas atrs que a discusso se concentra em torno da
possibilidade de recolhimento de contribuio previdenciria pelo segurado
facultativo, no perodo em que o segurado esteja percebendo benefcio por
incapacidade, e o seu consequente cmputo para efeito de carncia. Conquanto a
dvida esteja particularizada em relao ao segurado facultativo, a soluo da
controvrsia passa necessariamente pela anlise do art. 55, inciso II, da Lei n 2 8.213/91,
que inclui expressamente no cmputo do tempo de servio/contribuio, para fins
previdencirios, "o tempo intercalado em que o segurado esteve em gozo de 'auxliodoena ou aposentadoria por invalidez". So os exatos termos da Lei:
Art. 55. O tempo de servio ser comprovado na forma estabelecida no
Regulamento, compreendendo, alm do correspondente s atividades
de qualquer das categorias de segurados de que trata o art. 11 desta Lei,
mesmo que anterior perda da qualidade de segurado:
17
O referido PARECER, inclusive, encampou a tese defendida pela Secretaria
de Polticas de Previdncia Social SPS/MPS, nos termos da sua NOTA CGLN N
105/2010. Entretanto, conquanto tenha sido acolhido, no seu mrito, pela CoordenaoGeral de Direito Previdencirio desta CONJUR/MPS, foi por esta desaconselhado, eis
que os seus termos conclusivos opunham-se concluso do j citado
PARECER/CONJUR/MPS N 0 616/2010 (cpia s fls. 60-87 dos presentes autos), que
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E...]
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Buscou-se, a partir de ento, substituir nos atos normativos a expresso
"tempo de servio" por "tempo de contribuio", como o caso do Regulamento da
Previdncia Social - RPS, que disps sobre o tema no seu art. 60, in verbis:
Art. 60. At que lei especfica discipline a matria, so contados como
tempo de contribuio, entre outros:
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[... ];
TU - o perodo em que o segurado esteve recebendo auxlio-doena ou
aposentadoria por invalidez, entre perodos de atividade;
20.
Para o INSS, a contagem de tempo de contribuio/servio no se
confunde com o cmputo do perodo de carncia. A distino, segundo
argumenta nas suas diversas manifestaes, a exemplo da NOTA
TCNICA CGMBEN/DIVCONS N 86/2009, item 11 (cpia s fls. 69/72),
estaria no fato de que o "tempo de contribuio" "contado de data a
data", ao passo que o "perodo de carncia" caracterizado pelo
"nmero mnimo de contribuies mensais indispensveis para que o
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VIANNA, Joo Ernesto Aragons. Curso de direito previdencirio. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 439.
DUARTE, Marina Vasques. Direito Previdencirio, 3' ed., Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2004. p. 62.
6 So tambm exemplos de negativa da contagem para fins de carncia do tempo em que o segurado
esteve a gozar benefcio por incapacidade, os seguintes julgados, entre outros: APELREE
200403990188234, JUZA MARISA SANTOS, TRF3 - NONA TURMA, 08/04/2010;
4
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2. Perodo de carncia o nmero mnimo de contribuies mensais
indispensveis para que o beneficirio faa jus ao benefcio,
consideradas a partir do transcurso do primeiro dia dos meses de suas
competncias (art. 24, caput).
3. O tempo durante o qual a autora recebeu auxlio-doena - no
contribuindo para a Previdncia Social - no h de ser levado em conta
para fins de preenchimento do "perodo de carncia" da pretendida
aposentadoria.
4. Em conseqncia, a manuteno da qualidade de segurada,
decorrente do gozo de beneficio transitrio, por incapacidade, no
pode ser confundida com o chamado "prazo de carncia", que, na
realidade, diz respeito ao efetivo recolhimento das contribuies
previdencirias correspondentes.
(AC 92.01.27435-1/MG, Rel. Juiz Jirair Aram Meguerian, Segunda
Turma, DJ p.51 de 04/06/1998).
esteve a gozar benefcio por incapacidade, os seguintes julgados, entre outros: AC 199951010033342,
Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER, TRF2 - SEXTA TURMA, 29/04/2003; AMS
200002010556596, Desembargador Federal FRANCA NETO, TRF2 - QUINTA TURMA, 08/04/2005;
REOMS 200672020100859, VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS, TRF4 - SEXTA TURMA, 31/10/2007; e
APELREEX 200871000108987, JOO BATISTA PINTO SILVEIRA, TRF4 - SEXTA TURMA, 06/05/2010.
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tambm o ser para fins de carncia. Fundamenta tal premissa no fato de que em
todas as hipteses nas quais a lei quis que o tempo de contribuio no contasse
para o perodo de carncia ela o fez expressamente. Assim, qualquer exceo a essa
regra deve vir explicita, e no h "nenhuma linha, nenhuma vrgula, nenhuma
ressalva legal excluindo esse tempo como integrante da carncia". E em matria de
excees, citando Carlos Maximiliano 8, alerta que a interpretao deve ser restritiva,
no cabendo ao intrprete excepcionar se a lei no o fez expressamente.
38 Ao final, assim conclui a SPS nos itens 35 e 36 daquela NOTA:
[...1
35 Finalmente, no se pode perder de vista a finalidade precpua da
previdncia social, que a de proteger o trabalhador quando de sua
incapacidade laborai. Impedir que o perodo de gozo de auxlio-doena e
aposentadoria por invalidez seja considerado como carncia para uma
aposentadoria punir uma segunda vez o trabalhador que ficou impedido de
exercer uma atividade -laborai. Tal impedimento, na verdade, gerar uma
proteo tardia do seguro social para trabalhadores atingidos por
contingncias sociais alheias a sua vontade.
36. Diante do exposto, conclui-se que o tempo intercalado em que esteve em
gozo de auxlio-doena ou aposentadoria por invalidez deve ser considerado
para fins de carncia.
[...].
39 Como se infere do trecho citado, a SPS no se furtou de expor, com toda a
clareza possvel, o seu posicionamento favorvel ao cmputo do tempo intercalado
em que o segurado esteve em gozo de auxlio-doena ou aposentadoria por
invalidez.
40 Na manifestao que juntou aos presentes autos (NOTA CGLN N 173/2011
(fls. 95-96), embora a SPS/MPS no tenha sido mais incisiva na confirmao do referido
entendimento, possvel inferir-se a inclinao nesse sentido, no o fazendo
explicitamente, como fizera noutras ocasies, por se sentir privada dessa possibilidade
em funo da atual vigncia do j mencionado PARECER/CONJUR/MPS/N 2 616/2010,
o qual, tendo sido acolhido pelo Ministro de Estado da Previdncia Social, tornou-se
8 Citado pela SPS na sua NOTA CGLN N 105/2010, Calos MAXIMILIANO assim disps: "Quando o texto
dispe de modo amplo, sem limitaes evidentes, dever do intrprete aplic-lo a todos os casos particulares que
se possam enquadrar na hiptese geral prevista explicitamente; no tente distinguir entre as circunstncias da
questo e as outras; cumpra a norma tal qual e, sem acrescentar condies novas, nem dispensar nenhuma das
expressas". (Hermenutica e aplicao do direito. Rio de Janeiro: Forense, 1994. p. 247).
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b.5) Segurados que fazem jus contagem, como carncia, do tempo de gozo de
benefcio por incapacidade
41
J restando inequvoca a possibilidade do cmputo do perodo de gozo de
benefcio por incapacidade para fins de carncia, nos termos do art. 55, II, da Lei
8.213/91, resta saber quais as espcies de segurados que ali se enquadram.
42
Essa questo envolve a necessria comparao entre o j citado art. 60, inciso
III, do RPS, e o art. 55, inciso II, aqui repetidos:
LBPS:
Art. 55. O tempo de servio ser comprovado na forma estabelecida no
Regulamento, compreendendo, alm do correspondente s atividades
de qualquer das categorias de segurados de que trata o art. 11 desta Lei,
mesmo que anterior perda da qualidade de segurado:
RPS:
Art. 60. At que lei especfica discipline a matria, so contados como
tempo de contribuio, entre outros:
1...];
9 Institui a Lei Orgnica da Advocacia-Geral da Unio e d outras providncias, dispondo no seu art. 42: "Os
pareceres das Consultorias Jurdicas, aprovados pelo Ministro de Estado, pelo Secretrio-Geral e pelos titulares das
demais Secretarias da Presidncia da Repblica ou pelo Chefe do Estado-Maior das Foras Armadas, obrigam,
tambm, os respectivos rgos autnomos e entidades vinculadas."
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Prosseguindo na anlise, resta avaliar-se quanto possibilidade de
recolhimento de contribuio previdenciria pelo segurado facultativo no perodo
de gozo de benefcio por incapacidade
48
A tese que defende a contribuio do segurado facultativo durante a
percepo de benefcio por incapacidade tem razes doutrinrias. Conforme j anotado
linhas atrs, Marina Vasques, ao afastar a possibilidade de se contar, para fins de
carncia, o tempo de fruio de auxlio-doena ou de aposentadoria por invalidez (art.
55, II, LB), fundamenta-se exatamente na ausncia de efetivo recolhimento de
contribuio previdenciria, "a menos que o segurado contribua como na qualidade de
facultativo", ressalta a referida autoral.
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Efetivamente, no h qualquer disposio normativa tratando
explicitamente da questo. Contudo, no parece ser o intento do ordenamento jurdico
admitir o recolhimento de contribuio do segurado quando este se encontra em gozo
de benefcio previdencirio, especialmente quando se trata de benefcio por
incapacidade. Isto iria de encontro com os "fundamentos", com os "objetivos
fundamentais" da Repblica Federativo do Brasil (CF, respectivamente, art. 1 e 3) e
com os fins institucionais da Seguridade Social (CF, art. 194) e da prpria Previdncia
Social (CF, art. 201), sobretudo no que toca ao princpio da solidariedade, que constitui
a espinha dorsal do sistema de proteo social brasileiro, na sua atual definio pela
Carta de 1988, eis que se estaria exigindo do segurado uma participao contributiva
quando este estaria no seu momento de maior necessidade, em percepo de um
benefcio previdencirio exatamente por se encontrar inapto para as suas atividade
profissionais. A nica exceo admitida pelo ordenamento jurdico referida regra diz
respeito ao salrio-maternidade", sobre o qual incide contribuio, conforme prescreve
o art. 28, 9, "a", da Lei n 8.212/91.
50
Tal objeo aparece muito claramente na legislao em se tratando do
segurado obrigatrio, eis que o fato de este se encontrar em gozo de benefcio
previdencirio no desnatura a sua qualidade de segurado obrigatrio. Somente a uma
categoria de segurado obrigatrio permitido contribuir na qualidade de facultativo,
por expressa disposio do art. 25, 1, da Lei n 8.212/91 12 . O mesmo deve ser
entendido em relao ao segurado facultativo, face igualmente material entre as duas
espcies, no havendo qualquer pertinncia de razoabilidade que autorize distino de
tratamento no particular aspecto ora em destaque.
c) Consideraes conclusivas
51
A ttulo de concluso das proposies levadas a efeito na presente anlise,
partindo-se da definio legal de "carncia" e de "tempo de servio/contribuio",
previstos respectivamente, nos arts. 24 e 55 da Lei n 8.213/91, uma primeira concluso
11 Art. 28. (...). 9 No integram o salrio-de-contribuio para os fins desta Lei, exclusivamente: (Redao dada
pela Lei n 9.528, de 10.12.97). a) os benefcios da previdncia social, nos termos e limites legais, salvo o
salrio-maternidade;
(...).
12
Art. 25. (...). 1 O segurado especial de que trata este artigo, alm da contribuio obrigatria referida
no caput, poder contribuir, facultativamente, na forma do art. 21 desta Lei. (Redao dada pela Lei n 8.540, de
22.12.92).
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Ora, se durante o gozo de benefcio por incapacidade (entenda-se o auxliodoena e a aposentadoria por invalidez), mesmo sem o efetivo recolhimento de
contribuies previdencirias, a lei considera como salrio-de-contribuio do
segurado o montante do salrio-de-benefcio que deu ensejo sua renda mensal a
ttulo de benefcio por incapacidade, como se justificaria, sob o ponto de vista da
razoabilidade, negar-lhe efeitos para fins de integrao da carncia?' 3
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III CONCLUSO
CLETL ON DI BARROS
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implementao das condies) includo o salrio-de-benefcio do auxliodoena e excludas as contribuies recolhidas como facultativo neste
perodo, uma vez que, evidentemente, a situao no pode ser
caracterizada como mltipla atividade?
b.2) o perodo bsico de clculo ser definido com as contribuies
recolhidas de 07/94 at a data da entrada includas as contribuies
recolhidas como facultativo neste perodo?
b.3) o sistema dever migrar para o clculo do novo benefcio (PBC) a
melhor contribuio em cada competncia (no comparativo entre o salriode-benefcio do auxlio-doena e a contribuio recolhida como segurado
facultativo) de forma que se utilize sempre o maior e mais vantajoso
recolhimento para o segurado (cabendo esclarecer que embora o salrio de
benefcio do auxlio-doena no seja o salrio-de-contribuio, no clculo
de eventuais benefcios futuros tem esse status)? (sic)
c) havendo futuro requerimento de Certido de Tempo de Contribuio para
ser averbada em RPPS, deveremos emiti-la informando todo o tempo de
contribuio e duas relaes de salrios-de-contribuio (observado o
disposto no art. 6 2, inc. X, da Portaria Ministerial ri 2 154, de 15.05.2008 e seu
anexo III), uma delas informando o rol de contribuies como segurado
facultativo e outra informando o salrio-de-benefcio do auxlio-doena,
permitindo ao segurado e ao RPPS a escolha pela utilizao dos melhores
salrios-de-contribuio a serem utilizados em eventual benefcio no RPPS?
7.
Reconhecendo a necessidade de reexaminar o assunto, no PARECER
N 2 59/2010/DIVCONS/CGMBEN/PFE-INSS, de 09.07.2010 (fl. 25-27), a PFE/INSS
sugeriu que a questo no fosse includa naquele momento na IN INSS/PRES n 2
20, de 2007, at segunda ordem.
8. Em seguida, a PFE/INSS voltou a analisar a questo em seu
PARECER N 2 81/2010/DIVCONS/CGMBEN/PFE-INSS, de 03.09.2010 (fls. 40-40v.),
sugerindo o apensamento dos presentes autos de SIPPS n 2 336611788 aos de n 2
337247597, os quais estavam nesta CONTUR/MPS e discutiam assunto anlogo
referente ao cmputo de carncia do perodo em que o segurado recebe benefcios
por incapacidade.
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SIPPS nQ 336611788 e 342536001
13.
qJ
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19.
No art. 11, 1, do Regulamento da Previdncia Social RPS,
aprovado pelo Decreto ng. 3.048/99, so arrolados alguns exemplos de segurados
facultativos:
Art. 11. segurado facultativo o maior de dezesseis anos de idade que se
filiar ao Regime Geral de Previdncia Social, mediante contribuio, na
forma do art. 199, desde que no esteja exercendo atividade remunerada
111 - o estudante;
IV - o brasileiro que acompanha cnjuge que presta servio no exterior;
V - aquele que deixou de ser segurado obrigatrio da previdncia social;
VI - o membro de conselho tutelar de que trata o art. 132 da Lei ri 2 8.069, de
13 de julho de 1990, quando no esteja vinculado a qualquer regime de
previdncia social;
VII - o bolsista e o estagirio que prestam servios a empresa de acordo
com a Lei n 2 6.494, de 1977;
VIII - o bolsista que se dedique em tempo integral a pesquisa, curso de
especializao, ps-graduao, mestrado ou doutorado, no Brasil ou no
exterior, desde que no esteja vinculado a qualquer regime de previdncia
social;
IX - o presidirio que no exerce atividade remunerada nem esteja
vinculado a qualquer regime de previdncia social; (Redao dada pelo
Decreto n 2 7 .054, de 2009)
X - o brasileiro residente ou domiciliado no exterior, salvo se filiado a
regime previdencirio de pas com o qual o Brasil mantenha acordo
internacional; e (Redao dada pelo Decreto n 2 7 .054, de 2009)
XI - o segurado recolhido priso sob regime fechado ou semi-aberto, que,
nesta condio, preste servio, dentro ou fora da unidade penal, a uma ou
mais empresas, com ou sem intermediao da organizao carcerria ou
entidade afim, ou que exerce atividade artesanal por conta prpria.
(Includo pelo Decreto ri 2 7 .054, de 2009)
2 2 vedada a filiao ao Regime Geral de Previdncia Social, na
qualidade de segurado facultativo, de pessoa participante de regime
prprio de previdncia social, salvo na hiptese de afastamento sem
vencimento e desde que no permitida, nesta condio, contribuio ao
respectivo regime prprio.
3Q A filiao na qualidade de segurado facultativo representa ato volitivo,
gerando efeito somente a partir da inscrio e do primeiro recolhimento,
no podendo retroagir e no permitindo o pagamento de contribuies
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20.
Saliente-se que, pela dico expressa do art. 14 da Lei n 9 8.212/91; do
art. 13 da Lei n 9 8.213/91; e do prprio art. 11 do RPS acima, quem j filiado
Previdncia Social na qualidade de segurado obrigatrio no pode se filiar
como segurado facultativo. Consequentemente, nem mesmo durante a percepo
de um benefcio por incapacidade, um segurado obrigatrio poderia efetuar
recolhimentos na qualidade de segurado facultativo, paralelamente ao seu vnculo
com a Previdncia Social.
21.
De fato, a lgica subjacente aos dispositivos legais acima reside na
considerao de que o segurado facultativo figura excepcional no sistema
previdencirio, prestando-se exclusivamente incluso previdenciria daqueles
que, de outra maneira, no participariam da Previdncia Social.
22.
Nesse sentido, de forma implcita, tem-se que o propsito da regra
tambm restringir a dupla vinculao ao RGPS apenas s situaes de atividades
concomitantes que gerem filiaes obrigatrias. Disso decorre que tampouco seria
possvel a um segurado facultativo efetuar recolhimentos nessa condio quando
do recebimento de benefcio por incapacidade, pois tal ato representaria uma
filiao facultativa secundria, o que parece contrariar a lgica do seguro social.
23.
Na IN INSS/PRES ri 2 45, de 2010, o segurado facultativo recebeu a
seguinte disciplina:
Art. 32. A filiao na qualidade de segurado facultativo representa ato
volitivo e depende da inscrio formalizada perante a Previdncia Social,
ressalvado, no que couber, o disposto no inciso V, le do art. 39, gerando
efeitos a partir do primeiro recolhimento sem atraso, no podendo retroagir
e no permitindo o pagamento de contribuies relativas s competncias
anteriores ao incio da opo pela qualidade de segurado facultativo.
Art. 33. O segurado em percepo de abono de permanncia em servio
que deixar de exercer atividade abrangida, obrigatoriamente, pelo RGPS,
poder filiar-se na condio de facultativo.
Art. 34. A filiao na condio de facultativo no poder ocorrer dentro
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Art. 36. Para o servidor pblico aposentado, qualquer que seja o regime de
Previdncia Social a que esteja vinculado, no ser permitida a filiao
facultativa no RGPS.
24.
Da leitura conjugada dos dispositivos acima, e da ratio j explicada,
concordo com a concluso do Advogado no sentido de que o segurado facultativo
no pode efetuar recolhimentos nessa qualidade durante a percepo de benefcio
por incapacidade. Adiro, tambm, SPPS/MPS quanto a incidncia do art. 89 da
Lei n 8.212/91.
25.
Assim, partindo da premissa de que no possvel a filiao como
segurado facultativo de quem j segurado obrigatrio, ante a vedao legal
expressa, e consequentemente, a proibio implcita a que exista uma dupla
vinculao ao RGPS como segurado facultativo, resta completamente esvaziada
qualquer discusso quanto a essa possibilidade, tornando-se sem objeto as
indagaes da DIRBEN/INSS.
26.
Ante o exposto, considerando a natureza sui generis do segurado
facultativo, bem como as disposies do art. 14 da Lei n 0 8.212/91 e do art. 13 da
Lei n 8.213/91, as quais trazem vedao a uma dupla vinculao que no seja
obrigatria, conclui-se pela impossibilidade de, mesmo durante a percepo de
benefcio por incapacidade, qualquer segurado proceder ao recolhimento de
contribuio na qualidade de facultativo, nos termos da argumentao supra.
considerao superior.
Braslia, 16 de abril de 2012.
, p
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DESPACHO/CONJUR/MPS/N 2
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