Ps-Graduao em

Desenvolvimento Sustentvel

Consrcio intermunicipal e cooperao federativa: desafios para a gesto

ambiental conjunta na bacia do Jiquiri (Bahia)

Vincius Carlos Carvalho

Dissertao de Mestrado

Braslia-DF, abril / 2007

Universidade de Braslia UnB

Centro de Desenvolvimento Sustentvel CDS

UNIVERSIDADE DE BRASLIA UNB

CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL CDS

Consrcio intermunicipal e cooperao federativa: desafios para a gesto ambiental

conjunta na bacia do Jiquiri (Bahia)

Vincius Carlos Carvalho

Orientador: Elimar Pinheiro do Nascimento

Dissertao de Mestrado

Braslia-DF, 10 de abril / 2007

Carvalho, Vincius Carlos

Ttulo. / Vincius Carlos Carvalho.
Braslia, 2007
139p. : il.
Dissertao de mestrado. Centro de Desenvolvimento
Sustentvel, Universidade de Braslia, Braslia.
1. Consrcio Intermunicipal
2. Federalismo
3. Relaes Intergovernamentais
4. Gesto Ambiental . I. Universidade de Braslia. CDS
II. Ttulo

concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta dissertao e

emprestar ou vender tais cpias somente para propsitos acadmicos e cientficos. O autor
reserva outros direitos de publicao e nenhuma parte desta dissertao de mestrado pode ser
reproduzida sem a autorizao por escrito do autor.

____________________________________
Assinatura

UNIVERSIDADE DE BRASLIA UNB

CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL CDS

Consrcio intermunicipal e cooperao federativa: desafios para a gesto ambiental

conjunta na bacia do Jiquiri (Bahia)

Vincius Carlos Carvalho

Dissertao de Mestrado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentvel da

Universidade de Braslia, como parte dos requisitos necessrios para a obteno de Grau de
Mestre em Desenvolvimento Sustentvel, rea de concentrao em Poltica e Gesto
Ambiental, opo acadmico.

Aprovada por:

_________________________________________
Elimar Pinheiro do Nascimento, Doutor (Universidade de Braslia)
(Orientador)
_________________________________________
Maria Augusta Almeida Bursztyn, Doutora (Universidade de Braslia)
(Examinador Interno)

_________________________________________
Wellington Loureno de Almeida, Doutor (Universidade de Braslia)
(Examinador Externo)

Braslia-DF, 10 de abril de 2007

RESUMO
Este trabalho reala o papel do consorciamento intermunicipal como potencial
ferramenta para mitigar os atuais problemas municipais de carncia de pessoal, infra-estrutura
e recursos financeiros na rea ambiental, sobretudo nos municpios com at 20 mil habitantes.
Para tanto, realiza-se um estudo de caso junto ao Consrcio Intermunicipal da Bacia do
Jiquiri (BA). O consrcio em questo, formado por 25 municpios, dos quais 18 no tm
mais de 20 mil habitantes e 17 no dispem de nenhuma estrutura executiva ambiental, logrou
realizar diversas aes em favor da bacia a partir da contratao de uma equipe tcnica
comum e do esforo conjunto com vistas captao de recursos externos para aplicao no
mbito da bacia.
Como se argumenta neste trabalho, dois fatores tm fomentado a expanso deste tipo
de instrumento cooperativo. O primeiro refere-se sua capacidade de racionalizao de
recursos financeiros e humanos, ao mesmo tempo em que permite articular novas formas de
presso junto aos rgos de governo em nvel estadual e federal. O segundo fator trata da
necessidade da integrao intergovernamental para execuo de polticas sistmicas que
respeitem a arquitetura da prpria natureza, cujos ecossistemas (e seus problemas)
caminham, na maioria dos casos, para alm das fronteiras administrativas municipais, como
no caso das bacias hidrogrficas. Estes dois fatores, expressos neste trabalho pelos dilemas da
Eficcia e da Integrao, lanaram as bases para o esforo cooperativo na regio.
Essas oportunidades, por sua vez, so apresentadas como gatilhos que levam
criao de um consrcio intermunicipal, resultando em um terceiro dilema, o de
Continuidade. Quando um conjunto de municpios se consorcia para cumprir estes objetivos,
como garantir ento que os tradicionais vcios da poltica brasileira, manifestados pelo
imediatismo poltico e pela descontinuidade institucional, no prevalecero sobre as
motivaes que levaram ao consorciamento?
A pesquisa permite concluir que no basta um desenho institucional bem estruturado
para esses fins se no houver, notadamente no caso da cooperao entre municpios pequenos
e com poucos recursos (tcnicos e/ou financeiros): 1) o empenho sistematizado das prefeituras
consorciadas e 2) um arco de parcerias suficientemente adensado capaz de garantir a
implementao e, sobretudo, a continuidade de seus projetos e arranjos institucionais no
mdio e longo prazo.

ABSTRACT
In this paper, the aim is to underline the role of intermunicipal consortium as a
potential tool to mitigate current municipal problems of lack of staff, infrastructure and
financial resources in the environmental field, namely in municipal districts with up to 20,000
inhabitants. A case study on the Intermunicipal Consortium of the Jiquiria Basin (Consrcio
Intermunicipal da Bacia do Jiquiri - BA) is carried out. This consortium, constituted by 25
municipal districts, 18 of which do not have more than 20,000 inhabitants and 17 do not
dispose of any environmental executive structure, has developed various actions which
benefit the basin and are based on the hiring of a common technical staff and the raising of
funds to be spent on the basin area.
Two factors have stimulated the expansion of this type of cooperative instrument.
The first one is related to its ability of rationalizing financial and human resources, enabling
also the articulation of new ways of pressuring governmental organs at state and federal
levels. The second factor refers to the need of intergovernmental integration for carrying out
systemic politics respecting nature's architecture where, most often, ecosystems (and
problems related to them) go beyond municipal administrative borders, as in the case
hydrographic basins. These two factors, expressed in this paper as the dilemmas of Efficiency
and Integration, have been the basis for the cooperative effort in this area.
These opportunities have been presented as triggers leading to the creation of an
intermunicipal consortium, resulting in a third dilemma, that of Continuity. When a group of
municipal districts organize a consortium to reach common goals, how is it possible to
guarantee that traditional vices in the Brazilian politics, represented by political immediatism
and institutional discontinuity, will not prevail over the motivations that led to the
consortium?
This research leads to the conclusion that a well structured institutional design is not
enough, specially in the case of cooperation among small districts with low resources
(technical and/or financial), if there isn't: 1) a systemized effort among city halls involved in
the consortium and 2) a web of partnerships solid enough to guarantee the implementation
and, above all, the continuity of their institutional projects and arrangements in the short and
long-term.

LISTA DE ILUSTRAES

Tabela 1 - Distribuio proporcional das receitas e proporo da carga tributria bruta

nacional, segundo esfera da federao - Brasil - 2003...........................................................27
Figura 1 - Municpios com menos de 20 mil habitantes Brasil, 2000..................................30
Figura 2 - Municpios com menos de 20 mil habitantes Bahia, 2000..................................31
Grfico 1 - Percentual de municpios com Orgos Municipais de Meio Ambiente Conjunta,
segundo setores de atuao Brasil - 2002..............................................................................32
Grfico 2 - Nmero de municpios com estrutura formal na prefeitura na rea de meio
ambiente - Brasil - 2002/2004 ..............................................................................................32
Grfico 3 - Proporo de municpios que receberam recursos financeiros especficos para o
meio ambiente, segundo Grandes Regies - 2002 .................................................................34
Grfico 4 - Proporo de municpios que receberam recursos financeiros especficos para o
meio ambiente, segundo classes de tamanho da populao dos municpios Brasil 00 ......34
Tabela 2 - Municpios, total e que participam de consrcio intermunicipal na rea ambiental,
pelos trs principais temas abordados nos referido(s) consrcio(s), segundo classes de
tamanho da populao dos municpios, Grandes Regies e Unidades da Federao 2004 ..50
Grfico 6 - Proporo de municpios que apontaram problema ambiental, por tipo de
problema, segundo classes de tamanho da populao dos municpios - Brasil 2002 ...........51
Grfico 7 - Proporo de municpios que informaram a ocorrncia de problema ambiental, por
tipo de problema Brasil 2002.............................................................................................51
Tabela 3: Consrcios Intermunicipais de Bacia no Brasil, segundo localizao por Estado e
nmero de municpios integrantes ........................................................................................53
Figura 3: Abrangncia territorial do CIJ e limite da bacia hidrogrfica .................................64
Figura 4 Regies Fitoclimticas do Vale do Jiquiri.........................................................65
Tabela 4 Principais indicadores geo-demogrficos dos municpios do Vale do Jiquiri. ...67
Tabela 5 Indicadores scio-econmicos dos municpios do Vale do Jiquiri, 2000...........68
Tabela 6 - PIB per capita - Vale do Jiquiri, Bahia e Brasil, 2003. ......................................69
Grfico 8 - PIB per capita por municpio do Vale do Jiquiri e Bahia, 2003........................69
Tabela 7: Alfabetizao para a populao de 10 anos e mais, 1991 e 2000............................70
Tabela 8: Cobertura por tipo de instalao sanitria no Vale do Jiquiri, Bahia e Brasil, 1991
e 2000 ..................................................................................................................................71

Tabela 9: Abastecimento de gua segundo tipo de instalao - Vale do Jiquiri, Bahia e

Brasil, 1991 e 2000 ..............................................................................................................71
Tabela 10: Destinao do lixo segundo tipo de disposio, Vale do Jiquiri, Bahia e Brasil,
1991 e 2000..........................................................................................................................72
Tabela 11: Proporo de internaes por doenas Infecto-parasitrias, Vale do Jiquiri,
Bahia e Brasil, 2006 .............................................................................................................72
Tabela 12: Incidncia de doenas de veiculao hdrica e/ou relacionadas ao saneamento,
municpios integrantes do Consrcio Intermunicipal do Vale do Jiquiri, 2001...................73
Figura 5 Cadeias Produtivas identificadas no Vale do Jiquiri..........................................74
Tabela 13: Distribuio relativa dos prefeitos eleitos em 2004, segundo os principais partidos
polticos, para Brasil, Nordeste e Bahia ................................................................................76
Tabela 14: Prefeitos eleitos por partido nos 25 municpios do Vale do Jiquiri, 1996, 2000 e
2004.....................................................................................................................................76
Tabela 15: Distribuio dos prefeitos reeleitos em 2000 e 2004, frente ao conjunto de
municpios onde poderia ocorrer a reeleio, Brasil, Bahia e Jiquiri. .................................77
Tabela 16: Resultado geral das eleies presidenciais de 2006, segundo taxas de absteno e
votos vlidos e brancos e nulos, Brasil, Bahia e Jiquiri, 1 Turno. .....................................78
Tabela 17: Distribuio dos prefeitos eleitos em 2004, segundo o grau de instruo, para
Brasil, Nordeste e Bahia. ......................................................................................................79
Figura 6 Estrutura Organizacional do CIJ ..........................................................................88

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ANA Agncia Nacional de guas

AUA Associao de Usurios de gua
CBH - Comit de Bacia Hidrogrfica
CEEIBHs - Comits de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas
CEF - Caixa Econmica Federal
CF Constituio Federal
CIJ - Consrcio Intermunicipal da Bacia do Jiquiri
CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hdricos
COMUA - Comisso Municipal de Usurios de gua
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONSAD - Consrcio de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local
CP - Conselho de Prefeitos
CTBN - Carga Tributria Bruta Nacional
EC - Emenda Constitucional
FEA - Fundao Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia
FPM - Fundo de Participao dos Municpios
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDE - Indice de Desenvolvimento Econmico
IDS - ndice de Desenvolvimento Social
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
ISS - Imposto sobre Servios
MMA Ministrio do Meio Ambiente
OMMA - rgo Municipal de Meio Ambiente
PDP - Plano Diretor Participativo
PERH - Poltica Estadual de Recursos Hdricos
PIB - Produto Interno Bruto
PL Projeto de Lei
PNMA Poltica Nacional de Meio Ambiente
PNOT - Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio
PNRH - Poltica Nacional de Recursos Hdricos
PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

PSH - Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social da Caixa

REBOB Rede Brasil de Organismos de Bacia
SEBRAE - Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
SEPLAN - Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia (Seplan)
SINGREH - Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos
SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente
SRH-BA - Superintendncia de Recursos Hdricos do estado
UFBA - Universidade Federal da Bahia

SUMRIO
INTRODUO .............................................................................................................. 12
CAPTULO 1 O DILEMA DA EFICCIA.................................................................. 18
1.1 Federalismo, Descentralizao e Relaes Intergovernamentais.................................. 18
1.2 Federao, Meio Ambiente e o Sisnama ..................................................................... 23
1.3 Municpios e meio ambiente: prerrogativas e estrutura institucional............................ 25
CAPTULO II O DILEMA DA INTEGRAO .......................................................... 35
2.1 Gesto das guas, territrio e cooperao federativa ................................................... 35
2.2 Evoluo da base legal e institucional......................................................................... 40
2.3 O municpio e a bacia: interfaces ambientais e territoriais........................................... 44
CAPTULO III O DILEMA DA CONTINUIDADE .................................................... 49
3.1 Consrcios Intermunicipais de Bacia: evoluo e estrutura institucional ..................... 49
3.1 Consrcios, ao coletiva e continuidade institucional................................................ 55
CAPTULO IV CARACTERIZAO GERAL DA REGIO..................................... 63
4.1 Aspectos ambientais ................................................................................................... 63
4.2 Aspectos scio-econmicos ........................................................................................ 67
4.3 Aspectos poltico-institucionais .................................................................................. 75
CAPTULO V O ESTUDO DE CASO......................................................................... 80
5.1 Trajetria institucional................................................................................................ 80
5.1.1 Decolagem...........................................................................................................80
5.1.2 Vo de Cruzeiro...................................................................................................86
5.1.3 Turbulncia..........................................................................................................90
CONCLUSO ................................................................................................................ 99
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................... 104
ANEXO I LISTA DE ENTREVISTAS ...................................................................... 110
ANEXO II - LEI 11.107/2005 ....................................................................................... 111
ANEXO III - LEI 9.433/97............................................................................................ 117
ANEXO IV - LEI 6.855/95 ........................................................................................... 131

12

INTRODUO

Os estudos sobre o federalismo se dedicam s relaes entre esferas de governo que se

associam para combinar o melhor da ao descentralizada com as vantagens da ao unificada
e integrada. Sugerir modelos para que uma harmonia entre descentralizao e integrao se
estabelea tambm o desafio para uma gesto ambiental capaz de interpretar a arquitetura da
natureza para alm das fronteiras administrativas clssicas e das polticas setoriais do Estado,
assumindo o compromisso da cooperao federativa e da abordagem sistmica do meio
ambiente.
Na cooperao intermunicipal, de vis horizontal, tm emergido inovaes
institucionais que apontam para este desafio. Por meio de consrcios pblicos, cerca de 20%
dos municpios brasileiros, conforme o IBGE, j tm se associado, voluntariamente, para
enfrentar problemas ambientais comuns. Alm da formulao conjunta de polticas e
programas ambientais, tem se desenvolvido um novo modelo de gesto de polticas pblicas,
que possibilita a ampliao da oferta de servios por parte dos municpios, a flexibilizao de
contratao de pessoal e a realizao conjunta de obras, servios e atividades temporrias ou
permanentes.
Os consrcios intermunicipais, segundo definio do IBGE, referem-se a acordo
firmado entre municpios para a realizao de objetivos de interesse comum. As razes para
sua constituio so diversas. Uma primeira corresponde ao desafio com que se deparam os
governos locais diante do processo de descentralizao, consideradas suas carncias de
capacidade instalada e de recursos financeiros e humanos. Uma segunda consiste na
possibilidade que este mecanismo oferece de implementao de aes de interesse comum, ao
mesmo tempo em que articula formas de presso conjuntas junto aos rgos de governo em
nvel estadual e federal. Uma terceira razo, prpria da temtica ambiental, a capacidade
que este instrumento pode oferecer tambm para a compreenso dos ecossistemas em sua
integridade, em termos de planejamento e interveno.
A complexidade deste objeto pode ser resumida no dilema que tem caracterizado a
federao brasileira desde a instaurao da Repblica: ou o Pas adota relaes
intergovernamentais baseadas num modelo hierrquico de submisso ou cooptao,
predominantemente sob a tutela do autoritarismo, ou vigora uma situao de fragmentao e

13

compartimentalizao dos nveis de governo, resultando em competio predatria entre os

entes e/ou em descoordenao das polticas pblicas.
Esse dilema tambm tem tido forte impacto sobre a eficincia e a efetividade da gesto
ambiental, especialmente diante do processo pelo qual passou a estrutura federativa brasileira
desde a redemocratizao. A modificao da distribuio do poder poltico, do desenho das
polticas pblicas e, no que mais nos interessa aqui, do relacionamento entre os entes
federativos, tornaram-se questes centrais para o estudo e o aprimoramento das formas de
gesto compartilhadas de recursos naturais no Pas. De forma mais notria, aps a
multiplicao de atores governamentais responsabilizados a operar em matria ambiental,
com a incluso dos municpios no jogo federativo, seguida do surgimento de unidades
territoriais de planejamento que se sobrepuseram mas no se opuseram aos limites
administrativos da federao, como o caso da bacia hidrogrfica.
Essa discusso ganha em complexidade nos Estados federais porque os entes
federativos so dotados de autonomia materializada em organizao administrativa prpria,
competncia tributria especfica, responsabilidades por determinadas polticas pblicas e
poder para editar leis em suas esferas de competncia, mantendo, por sua vez, forte
interdependncia. Compreender as formas como estes governos lidam com os conflitos entre
autonomia e interdependncia e entre competio e cooperao , deste modo, tambm
imprescindvel para compreender como o prprio Estado age coletivamente e como se
processa sua gesto compartilhada, especialmente diante do recente processo de
descentralizao que tem dado aos 5.561 municpios brasileiros maior autonomia na
formulao, no financiamento e na gesto das polticas pblicas, inclusive ambientais.
Quando se considera que apenas 149 municpios brasileiros com at 20 mil habitantes
(3,7%), num total de 3.990 (72% do total do pas), declararam ao IBGE ter secretaria
exclusiva de meio ambiente, este debate ganha tambm em complexidade. Isso porque os
desafios ora assumidos pela gesto ambiental j no apontam apenas para a necessidade de
redesenhar os instrumentos de interveno disponveis para o planejamento regional. O que
tambm est em jogo a construo de arranjos cooperativos capazes de permitir, a milhares
de municpios brasileiros, a possibilidade de executar aes na rea ambiental que sozinhos
no teriam hoje como realizar.
Certamente trata-se de um processo repleto de obstculos, retrocessos e desafios, cuja
avaliao se torna to crucial quanto a celebrao dos xitos e sucessos destas iniciativas.
Neste sentido, mais do que olhar para o desenvolvimento sustentvel, este trabalho considera

14

imprescindvel tambm voltar os olhos para a sustentabilidade das iniciativas que visam
incentiv-lo. assim que a presente dissertao tem como estudo de caso o Consrcio
Intermunicipal da Bacia do Jiquiri (CIJ), constitudo em 1993 em uma das mais pobres
regies da Bahia com vistas realizao de aes de interesse comum no mbito da
respectiva bacia, comprometida por problemas tais como a utilizao de processos
agropecurios inadequados, a ocupao desordenada e sem infra-estrutura dos assentamentos
urbanos, o despejo de efluentes no tratados e a contaminao por resduos slidos das
atividades urbanas e rurais. Situada a aproximadamente 150 km a sudeste de Salvador
(Bahia), a bacia do rio Jiquiri a maior sub-bacia do Recncavo Sul, ocupando uma rea de
6.900 km2, equivalente a 39,6% da rea total de 17.400km2 da bacia.
Formado por 25 municpios, dos quais 18 no tm mais de 20 mil habitantes e 17 no
dispem de nenhuma estrutura executiva ambiental, o CIJ tornou-se o primeiro consrcio do
Norte e Nordeste a integrar o Conselho Nacional de Recursos Hdricos e logrou empreender
diversas aes em favor da bacia, a partir da contratao de uma equipe tcnica comum1. Sua
constituio deveu-se a dois fatores principais. Alm de constituir o elo comum a todos os
municpios, inclusive como base sobre a qual foram interiorizados o povoamento e a
ocupao do territrio, o rio Jiquiri e seus afluentes sofriam problemas que afetavam quase
todos os municpios, demandando solues que no podiam ser empreendidas isoladamente.
Outro fator refere-se fragilidade financeira, tcnica e poltica dos municpios da bacia para
fazer frente a este e outros desafios, figurando o consorciamento como estratgia de dot-los
tambm de uma estrutura tcnica mnima capaz de empreender aes de interesse comum que
sozinhos no teriam como articular.
Aps um longo e lento perodo de maturao, sua estrutura chegou a dispor, em 2002,
de oito coordenaes regionais, dezenas de consultores e mais de 800 participantes em Fruns
Locais da Sociedade Civil, instalados em todos os 25 municpios da bacia. Foi neste mesmo
ano que o Consrcio ficou entre as 100 melhores experincias do mundo segundo o Prmio
Internacional de Dubai de Melhores Prticas para Melhoria das Condies de Vida,
patrocinado pelo Centro das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos.

Integram o Consrcio os municpios baianos de Amargosa, Brejes, Cravolndia, Elsio Medrado, Iau,
Irajuba, Itaquara, Itatim, Itiruu, Jaguaquara, Jaguaripe, Jiquiri, Lafayete Coutinho, Laje, Lajedo do Tabocal,
Maracs, Milagres, Mutupe, Nova Itarana, Planaltino, Santa Ins, Santa Terezinha,So Miguel das Matas,
Ubara e Valena.

15

Nos ltimos anos, entretanto, essa experincia tem sofrido diversos reveses em
decorrncia, sobretudo, do arrefecimento da cooperao intermunicipal e da suspenso de
importantes parcerias junto ao governo federal. H pelo menos trs anos no h mais
coordenaes regionais, nem fruns locais e diversos consultores no tiveram seus contratos
renovados.
Este trabalho tem, como objetivo central, avaliar as motivaes que levaram ao refluxo
das atividades do consrcio neste perodo (2004-2006), assim como produzir conhecimento
novo e sistematizado sobre a prtica a partir da descrio de sua trajetria institucional, tendo
em vista seu potencial interesse como aprendizado para a replicao de experincias
similares, junto a municpios de menor porte, com vistas realizao de atividades de
interesse comum na rea ambiental. Para isso, foi realizado trabalho de campo,
compreendendo viagens a cinco municpios da bacia em todo o ms de setembro de 2006, e
aplicadas entrevistas semi-estruturadas a prefeitos, ex-prefeitos, consultores, parceiros e
diretoria tcnica, totalizando 18 entrevistas (Anexo 1), a partir de trs questionamentos
centrais: 1) principais avanos da prtica; 2) principais obstculos; e 3) principais motivaes
para o refluxo recente da cooperao intergovernamental na regio.
O consorciamento intermunicipal, neste termo, encarado neste trabalho pelo vis de
uma oportunidade dupla, expressada hoje tanto nos dilemas da eficcia municipal como da
integrao intermunicipal com vistas sustentabilidade ambiental. Estas oportunidades, por
sua vez, so apresentadas como gatilhos que levam criao de um consrcio intermunicipal,
o que nos leva a um terceiro dilema: se um conjunto de municpios se consorcia para
racionalizar custos e mitigar dificuldades de estrutura e auto-financiamento, e/ou busca
apreender determinado ecossistema com vistas ao xito da gesto ambiental, como garantir
que os tradicionais vcios da poltica brasileira, manifestados pelo municipalismo autrquico e
pela descontinuidade institucional, no prevalecero sobre as motivaes que levaram ao
consorciamento? J que os consrcios so instrumentos de natureza eminentemente
voluntria, sendo estatutariamente facultado a um consorciado retirar-se livremente da
sociedade, preciso ter sempre em conta que o rompimento da cooperao pode gerar tanto a
inviabilidade de aes planejadas ou em desenvolvimento, como tambm a desestabilizao
do prprio consrcio por meio do desestmulo dos demais consorciados.
A relevncia do presente estudo de caso, desta maneira, apresentada a partir de trs
elementos centrais, desdobrados nos trs primeiros captulos desta dissertao:

16

- Primeiro, em contraste tradio centralizadora da federao brasileira, construo

de baixo para cima de um instrumento de cooperao intermunicipal por pequenos
municpios, com vistas a mitigar suas limitaes de recursos humanos e financeiros (Dilema
da Eficcia).
- Segundo, abrangncia de temas e polticas tratadas por essa forma de cooperao,
de maneira integrada e associada sustentabilidade, compreendendo a bacia hidrogrfica
como unidade territorial de gesto (Dilema da Integrao).
- Terceiro, clara dificuldade de efetivar qualquer forma de consorciamento e
cooperao duradoura no atual quadro federativo brasileiro, notadamente junto aos
municpios com at 20 mil habitantes (Dilema da Continuidade).

Como se argumentar neste trabalho, estes trs dilemas devem ser vistos de forma
interdependente. No primeiro captulo, discute-se a diviso federativa do Estado brasileiro, a
repartio constitucional de competncia em matria ambiental e o rebatimento da Poltica
Nacional do Meio Ambiente por sobre a federao. Contrape-se tambm a estrutura legal
realidade da gesto ambiental, abordando as dificuldades na atuao coordenada dos entes
federados e a fragilidade dos municpios brasileiros para assumir os desafios da
descentralizao federativa e cumprir suas responsabilidades constitucionais em matria
ambiental.
Se a fragilidade municipal para assumir os desafios da gesto ambiental se materializa
neste trabalho num dilema da eficcia, o segundo captulo trata, por sua vez, de um outro e
igualmente importante dilema que tem ocupado a agenda poltica brasileira, pelo menos desde
a redemocratizao: o da integrao intergovernamental com vistas execuo sistmica de
polticas pblicas que contemplem os mais diversos ecossistemas em sua integridade, em
termos de planejamento e interveno. Como a adoo da bacia hidrogrfica como unidade
territorial de gesto se sobrepe mas no se ope diviso territorial federativa, discute-se
mais detidamente o conceito de territrio e as atuais dificuldades em compatibilizar a gesto
das guas com o planejamento territorial no Pas, cuja competncia e responsabilidade ,
sobretudo, do governo municipal.
No captulo trs so apresentadas a estrutura e a evoluo institucional dos consrcios
intermunicipais de bacia no Pas e algumas das principais dificuldades colocadas hoje para

17

sua manuteno no mdio e longo prazo. Por fim, nos captulos 4 e 5 so apresentados a
caracterizao geral da regio do Vale do Jiquiri e o respectivo estudo de caso.
Quando se considera que somente 6% dos municpios brasileiros possuam, em 2002,
secretaria exclusiva para cuidar da questo ambiental e que 26% deles tm secretarias
conjuntas com outras temticas, compreende-se a fragilidade da gesto municipal para
assumir atribuies do Estado e dar fluidez descentralizao federativa com vistas ao xito
de polticas pblicas ambientais. Da, a nosso ver, a oportunidade de voltar os olhos
experincia dos consrcios intermunicipais de meio ambiente no Pas no apenas em seus
xitos, mas tambm em seus obstculos, retrocessos e novos desafios.

18

CAPTULO 1 O DILEMA DA EFICCIA

1.1 Federalismo, Descentralizao e Relaes Intergovernamentais

O federalismo corresponde, em sentido amplo, a uma estrutura social e poltica

subdividida horizontalmente e verticalmente em diferentes concentraes sociais, polticas ou
estatais, na qual cada unidade dispe de direitos, autonomia e legitimidade prprios
(MORAES, 2001). Como esclarece Elazar (1987):

O termo 'federal' derivado do latim foedus, o qual [...] significa pacto. Em

essncia, um arranjo federal uma parceria, estabelecida e regulada por um
pacto, cujas conexes internas refletem um tipo especial de diviso de poder
entre os parceiros, baseada no reconhecimento mtuo da integridade de cada
um e no esforo de favorecer uma unidade especial entre eles (ELAZAR,
1987 apud ABRUCIO, 2001, p. 34).

Certo que a federao, ao buscar um tipo de conformao institucional que sustenta

estruturas complexas de entes federativos simultaneamente autnomos e integrados,
necessariamente trabalha por intermdio da repartio de poderes e competncias, a partir da
qual o exerccio do poder estatal numa estrutura federativa torna-se mais complexo e restrito,
pois mltiplas unidades de governo, com certos direitos e autonomia prprios, passam a
coexistir (MORAES, 2001).
A caracterizao das diversas formas de interao possveis e de seus limites entre
esferas de governo, a avaliao da eficcia das relaes federativas e a compreenso da
diversidade e da complexidade regionais que do fora s prprias bases de sustentao do
Estado federal assumem, neste sentido, papel fundamental para a avaliao do grau de
legitimidade e eficcia das polticas publicas que executa qualquer Estado federado.
Esse esforo, como insiste Abrucio (2001), implica em ter claramente em conta as
condies de conformao do Estado federal. Uma a existncia de heterogeneidades que
dividem uma nao, sejam elas de razo territorial (grande extenso e/ou diversidade
fsica/ambiental), tnica, lingstica, scio-econmica e/ou poltica. Outra a existncia de
uma prtica defensora da unidade na diversidade, que resguarde a autonomia local mas
procure manter a integridade territorial em um Pas marcado por heterogeneidades.

19

Como ressalta Abrucio (2001):

A soberania compartilhada s pode ser mantida ao longo do tempo caso se

estabelea uma relao de equilbrio entre a autonomia dos pactuantes e a
interdependncia entre eles. Este equilbrio revela-se essencial, pois as
Federaes so, por natureza, marcadas pela diversidade e pelo conflito, por
um lado, e pela necessidade de compatibilizar, democraticamente, os
propsitos locais com os nacionais, por outro. preciso estabelecer, ento,
um relacionamento intergovernamental que evite a desagregao, a
descoordenao e a competio selvagem entre os entes federativos,
construindo um ambiente de cooperao sob um marco pluralista.
(ABRUCIO, 2001, p. 37).

O momento para esta discusso parece apropriado, j que as ltimas dcadas tm sido
marcadas por um amplo processo de fortalecimento das esferas subnacionais de governo. Em
vrios pases, federativos ou no, tem sido crescente a participao dos governos municipais
no total da receita pblica, acompanhada de maior autonomia na formulao, no
financiamento e na gesto das polticas pblicas (MAC DOWELL & GREMAUD, 2005).
Confirmando esta tendncia, estudo citado por Arretche (1996) mostra que, num universo de
75 pases em desenvolvimento, 63 teriam realizado reformas descentralizadoras nos ltimos
anos. Este movimento, ademais, tambm tem seu rebatimento na arena poltica. Segundo
estudo do Banco Mundial (1997, apud ABRUCIO 2001), eram eleitos na Amrica Latina, ao
fim dos anos 1990, cerca de 13 mil governos locais, contra menos de 3 mil no final dos anos
1970.
Esta discusso ganha em complexidade nos Estados federais porque, como bem
ressalta Cunha (2004), os entes federativos so dotados de autonomia que materializada,
respeitados os limites constitucionais, em organizao administrativa prpria, competncia
tributria especfica, responsabilidades por determinadas polticas pblicas e poder para editar
leis em suas esferas de competncia, mantendo, simultaneamente, forte interdependncia.
neste sentido que Costa (2005) parece insistir que o fator central na dinmica
poltica do federalismo no est s na forma em que so separados recursos e competncias,
mas tambm na forma como as unidades polticas subnacionais e os poderes centrais se fazem
representar nos processos decisrios. No que se refere dinmica das relaes
intergovernamentais, a principal diferena nesta atuao estaria, segundo o autor, no grau de
institucionalizao, isto , em que medida cada sistema poltico incorpora formal e/ou
informalmente mecanismos de cooperao intergovernamental.

20

O contrato federativo, neste termo, define os direitos originrios dos pactuantes, mas a
garantia de seus princpios depende da criao de instituies e de mecanismos contnuos de
negociao e repactuao entre os atores e sua regulao por meio do ordenamento jurdico
(ABRUCIO, 2001). Tal como destacado por Ostrom (1990), a eficincia institucional
condicionada pela definio clara de normas e pelo grau de interao entre os atores2. Estes
fatores esto, por sua vez, associados diretamente existncia de relaes de confiana,
consolidao de sistemas de superviso mtua e ao estabelecimento de compromissos crveis
(OSTROM, 1990).
O grau de descentralizao, autonomia e coordenao entre as unidades
governamentais, portanto, de importncia crucial para o entendimento de como um sistema
federal funciona na prtica. Para isso, diversos estudos recentes passaram a dedicar ateno
no s aplicao dos princpios federativos nas Constituies e na legislao, mas tambm
maneira pela qual os sistemas federais so operacionalizados e como suas instituies reagem
aos efeitos da descentralizao (SOUZA, 1998).
Este entendimento passa necessariamente, no Brasil, pelo estudo do amplo movimento
das reformas federativas e do avano da descentralizao do Pas e mesmo dos Estados latinoamericanos em sua histria recente, associado reorganizao democrtica como processo
essencial do discurso anti-autoritrio e das reformas constitucionais de todas as foras
democrticas da regio, fossem elas progressistas ou conservadoras (FIORI, 1995).
A descentralizao, como destaca Souza (2002), entrou para a agenda da
redemocratizao como uma resposta a diversos fatores. Primeiro, como reao
centralizao do regime anterior e no como resposta a conflitos tnicos ou por ameaas de
ciso do territrio, como na maior parte dos pases que a adotam. O segundo fator que a
descentralizao esteve sempre fortemente associada redemocratizao, no apenas em
1988, mas em todos os perodos de retorno democracia. O terceiro fator que a
descentralizao tambm esteve associada promessa de tornar os governos mais eficientes e
acessveis s demandas dos cidados (SOUZA, 2002).

As instituies so entendidas, por Ostrom (1990), como as regras do jogo, sejam formais ou informais, que
definem quem autorizado a tomar decises, que aes so permitidas ou proibidas, que procedimentos devem
ser seguidos e que encargos ou crditos sero atribuveis aos indivduos como resultado de suas aes. A
evoluo institucional, neste termo, seria influenciada por quatro variveis internas: normas sociais, benefcios
esperados, custos esperados e taxas de desconto.

21

Descentralizao,

assim,

tornou-se

panacia,

sendo relacionada a

diversos

significados, segundo os interesses e valores de cada ator. Como sintetizam Rocha e Faria
(2004):

Para a esquerda ela significaria democratizar o poder poltico, j que

valorizaria as organizaes comunitrias e os seus interesses especficos ao
estimular a criao de mecanismos que possibilitem populao o exerccio
da cobrana e fiscalizao da ao do poder pblico" (LOBO, 1988: 19).
Para a direita a descentralizao significaria reduzir o tamanho do aparelho
estatal e diminuir dficits ao transferir tarefas aos governos subnacionais.
(ROCHA & FARIA, 2004, p. 4)

Assim, a avaliao unnime de que a excessiva centralizao decisria do regime

militar havia produzido ineficincia, corrupo e ausncia de participao no processo
decisrio conduziu, segundo Arretche (2002), a este perigoso consenso em torno das virtudes
incontestveis da descentralizao e do fortalecimento das unidades subnacionais no novo
pacto federativo. Deste modo, no Brasil dos anos 80, centralizao e autoritarismo eram
ambos encarados como filhos da ditadura, ao passo que descentralizao, democratizao do
processo decisrio e eficincia na gesto pblica andariam automaticamente juntas.
A prtica tem demonstrado, porm, que a descentralizao pode reforar a
desigualdade entre estados e municpios e no ser suficiente para garantir uma maior
eficincia das funes pblicas, na medida em que tais resultados dependeriam de
capacidades tcnicas e administrativas, recursos financeiros e articulao e escala adequada
da oferta dos servios pblicos, especialmente em pases com alto grau de heterogeneidades e
desigualdades sociais, como o Brasil (ARRETCHE, 1996). Outro problema seria
eminentemente poltico, quando os interesses polticos locais so caracterizados por
clientelismo, corrupo ou outros padres que fazem com que as decises polticas no sigam
as prioridades tcnicas.
Para Abrucio e Soares (2001), este dilema , sobretudo, resultado de um novo e
peculiar dilema federativo no Brasil, posto entre a perpetuao de modelos de hierarquia,
submisso e cooptao nas relaes intergovernamentais, por um lado, e a adoo de uma
competio predatria representada pela guerra fiscal e pelo municipalismo autrquico de
outro.

Esse

modelo,

segundo

Abrucio

(2001),

acabou

por

produzir

relaes

22

intergovernamentais nas quais no houve, por muitas vezes, uma combinao satisfatria
entre autonomia e interdependncia e entre cooperao e competio, j que vigoraram, em
diversos casos, repasses predatrios de custos e paternalismo em convivncia com o
parasitismo, com resultados perversos para a manuteno das desigualdades regionais e
obstculos cooperao.
Para garantir a coordenao intergovernamental, como insiste Abrucio (2005), as
federaes devem saber equilibrar as formas de cooperao e competio, levando em conta
que o federalismo intrinsecamente conflitivo3. neste sentido que Paul Pierson diz que,
mais do que um simples cabo de guerra, as relaes intergovernamentais requerem uma
complexa mistura de competio, cooperao e acomodao (PIERSON, 1995 apud
ABRUCIO, 2005, p. 44)
O problema que o surgimento destas novas questes nos anos que se seguiram ao
incio da redemocratizao brasileira, agravado pelo fato de que a descentralizao no foi
precedida de um consenso social sobre os seus objetivos, acabou por criar uma distncia entre
os meios e os fins da descentralizao e do novo desenho federativo. Ademais, e apesar do
carter consociativo do federalismo e do sistema poltico brasileiro formatados em 1988,
existe hoje uma grande tenso entre o que foi desenhado em 1988, dos pontos de vista
constitucional e institucional, e o que acontece na prtica (SOUZA, 2001).
sobretudo sobre a gide dessa nova realidade que avana hoje o que Fiori (1995)
denomina federalismo pragmtico, no qual a idia central e as motivaes bsicas, diante da
crise, parecem assumir o desafio de consolidar o princpio da solidariedade ou do
compartilhamento das responsabilidades governamentais com vistas otimizao e
viabilidade operacional das prprias polticas pblicas.
Isso porque, segundo Souza (2003), o formato do novo federalismo introduzido pela
Constituio de 1988 pode ser caracterizado como um sistema que conta com um alto grau de
federalizao das polticas pblicas, mas onde as esferas subnacionais detm considervel
autonomia administrativa, grande responsabilidade na implementao da gesto e participao
nos recursos pblicos nacionais sem precedentes na histria constitucional brasileira.
3

Em termos ideais, nos termos de Abrucio, h dois modelos de relacionamento intergovernamental, o

competitivo e o cooperativo, os quais correspondem, respectivamente, ao federalismo interestatal (nfase na
separao entre nveis de governo) e ao federalismo intra-estatal (nfase no imbricamento entre nveis de
governo). Dito de outro modo, o federalismo competitivo se debrua sobre a repartio de competncias, ao
passo que o federalismo cooperativo foca meios de compartilhar tarefas que garantam aes conjuntas entre
todos os nveis de governo.

23

Fiori (1995), ao evocar as experincias federativas internacionais, afirma que seu xito
est ancorado na idia de complementariedade federativa, a partir da qual as unidades
negociantes devem ser a um s tempo desiguais mas capazes. Ademais, segundo Fiori, a
experincia internacional confirma que os arranjos polticos federativos tendem a se fazer to
mais complexos e difceis quanto maiores forem os nveis de desigualdade na distribuio do
poder entre as unidades e na distribuio da riqueza entre as regies e os grupos sociais, como
to bem mostra o caso brasileiro.
A cooperao federativa passa ento a ser necessria no apenas porque refora os
laos constitutivos da federao, mas por conta da natureza intrinsicamente compartilhada das
polticas pblicas no federalismo moderno, intensificada pela tendncia de descentralizao
que acomete, em maior ou menor grau, todos os Estados Nacionais que optaram por fazer do
federalismo a base de organizao de suas estruturas institucionais e polticas (ABRUCIO,
1998). Este desafio, como se ver adiante, no passou margem da temtica ambiental, cujas
responsabilidades tambm foram elevadas a partir da CF de 88 e do processo brasileiro de
descentralizao.

1.2 Federao, Meio Ambiente e o Sisnama

A Lei Federal no 6.938/81, que estabelece as bases da Poltica Nacional do Meio

Ambiente (PNMA), passou a dispor, ainda na agonia do regime autoritrio, sobre a
articulao e a responsabilidade de seus rgos competentes nos trs nveis de governo por
meio do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama). A gesto ambiental e a execuo das
polticas pblicas ambientais no Brasil, incluindo a fiscalizao e o licenciamento ambiental,
foram ento, pela primeira vez, distribudas numa abordagem integrada com vistas execuo
de uma poltica nacional do meio ambiente (CAPELLI, 2001). Na esfera municipal, so
componentes do Sisnama os rgos ou entidades locais responsveis pelo controle e
fiscalizao das atividades que degradam o meio ambiente.
Segundo o Sisnama, cabe a cada ente federativo desenvolver os mecanismos
necessrios ao cumprimento de sua misso constitucional, adequando sua estrutura
administrativa, incorporando uma atuao integrada entre os rgos do Sistema e criando o
seu prprio sistema de gesto ambiental. A PNMA, neste termo, j previa que o modelo de

24

gesto ambiental a ser adotado no Brasil tinha como fundamento a descentralizao. O

problema, segundo Scardua, que:

a forma, como e quando deveriam ser feitas tais atividades no haviam sido
discutidos com os estados e muito menos com os municpios, estes ltimos
alvos das aes previstas no Sisnama. Dado que a descentralizao envolve
diferentes esferas de governo e que, em ltima instncia, o ente federado tem
a prerrogativa de querer ou no assumir outras atribuies alm daquelas j
designadas na Constituio Federal, a implementao do Sisnama tem
sofrido atrasos na sua implantao (SCARDUA, 2003).

A repartio de competncias entre os entes federados, neste termo, ainda precisa ser
disciplinada por meio de normas a serem institudas por lei complementar, conforme disposto
na Constituio Federal de 1988, Artigo 23, Pargrafo nico, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar nacional. Nas atribuies dedicadas a todos os entes
federados pelo Artigo 23 esto, entre outras coisas, proteger o meio ambiente e combater a
poluio; preservar as florestas, a fauna e a flora e fiscalizar as concesses de direitos de
pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais.
A definio clara de um novo sistema de atribuies federativas, como tambm
destaca a Agenda 21 Brasileira, fundamental para evitar as conseqncias perniciosas que as
competncias concorrentes tm provocado sobre a prestao de servios pblicos, como a
superposio de comandos e de recursos, a falta de responsabilizao das entidades
governamentais e os conflitos interinstitucionais (CAMARGO, 2001). Alm disso, a
promulgao da lei parece imprescindvel para otimizar no Brasil a transferncia de
atribuies da Unio e dos Estados para o municpio, sem superposio de aes no que se
refere atuao ambiental.
A gravidade desta questo ratificada pelo Perfil do Municpio Brasileiro, Meio
Ambiente 2002 (IBGE, 2005a), que analisou a transferncia de atribuies dos Estados para o
conjunto dos municpios brasileiros. Os resultados revelam que apenas 22% (1.210) do total
de municpios possuam, em 2002, protocolo de transferncia de atribuies com o rgo
ambiental de seu Estado4. Os objetos de acordo mais freqentes foram o licenciamento
ambiental (51%), a gesto dos recursos florestais (38%) e a gesto de recursos hdricos (33%).
Por um lado, como argumenta Oliveira (2001), h a necessidade de eliminao de
duplicidades e de atividades desnecessrias para empregar os recursos de forma eficiente na
4

Esse tipo de acordo mais freqente nas Regies Sul (36%) e Centro-Oeste (31%), segundo o IBGE (2005).

25

distribuio de responsabilidades entre as diferentes organizaes pblicas. Por outro, h de

se ter o cuidado de no restringir excessivamente esta delimitao de tal forma que
escasseiem as possibilidades de cooperao e a eficcia no provimento de servios pblicos.
O desafio, segundo pode se auferir de Berkes (2002), passa a ser ento (1) identificar arranjos
institucionais que possam dialogar entre si e (2) investigar a dinmica destas instituies no
que se refere capacidade de adaptao a mudanas no sistema. Por fim, passa a ser
necessrio tambm, como refora Vaz (1997), diagnosticar a capacidade dos municpios para
assumir estas novas responsabilidades.

1.3 Municpios e meio ambiente: prerrogativas e estrutura institucional

A Constituio Federal de 1988 estabeleceu novo marco para a ao municipal no que

diz respeito ao meio ambiente. Entre os avanos destacam-se a consagrao do tema
ambiental como matria constitucional, objeto de competncia comum entre todos os entes
federados, e a incluso dos municpios como entes partcipes da federao em igualdade de
condies, dotados de autonomia poltica, administrativa e financeira. Dito de outro modo,
todos os municpios, independentemente de haver ou no uma lei complementar delegando ou
estabelecendo competncias, tornaram-se simultaneamente entes federados e co-responsveis
pela questo ambiental, como estabelecido no artigo 225 da CF.
Neto (2005) lembra que a CF de 1988 deu aos entes federados, especialmente aos
municpios, um reforo de autonomia e uma indita capacidade de auto-organizao dos seus
servios. Atribuiu-lhes competncias para legislar bem como para organizar, administrar e
prestar os servios que lhes incumbe e o uso de seus bens, assegurando a eles autonomia
administrativa e prerrogativas para decidir como organizar a sua administrao e como prestar
os seus servios, observadas as prescries gerais editadas pela Unio ou, concorrentemente,
pela Unio e pelos Estados.
Transportada para a prtica jurdica e poltica, a autonomia dada pela Constituio aos
municpios passou a manifestar-se em quatro capacidades, como elucida Silva (1990, apud
DELGADO, 1992): 1) autonomia poltica (capacidade de auto-organizao e de autogoverno), 2) autonomia normativa (capacidade de fazer leis prprias sobre matria de sua
competncia), 3) autonomia administrativa (administrao prpria e organizao dos servios

26

locais) e 4) autonomia financeira (capacidade de decretao de seus tributos e aplicao de

suas rendas).
No caso da temtica ambiental, muitas das novas atribuies municipais definidas pela
CF de 1988, conforme sistematizao feita por Delgado (1992, apud ALVARENGA et al.,
2002, p. 6), passaram tambm a se relacionar, direta ou indiretamente, temtica ambiental.
A saber:

para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante

planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano (art. 30, VIII, CF); (...)
para executar uma poltica de desenvolvimento urbano de acordo com as
diretrizes gerais fixadas em lei, com o objetivo de ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes (art. 182, caput);
para adotar, obrigatoriamente, plano diretor, aprovado pela Cmara
Municipal, quando a populao da cidade for de mais de vinte mil habitantes,
considerando-o como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e
de expanso urbana (art. 182, 1, CF); (...)
para a incumbncia, nos limites do seu territrio, de restaurar e preservar os
processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e
ecossistemas; de preservar a diversidade e a integridade do patrimnio
gentico do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa manipulao
de material gentico; e de definir espaos territoriais e seus componentes a
serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas
somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteo (art. 225, 1, III, CF);
para exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente,
estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade; (...)
para promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a
conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente (art. 225, 1,
VI, CF);
de modo comum com a Unio, os Estados e o Distrito Federal: (...) b.2) para
proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas
(art. 23, VI,CF);

27

para preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, VII, CF);

para promover programas de construo de moradias e a melhoria das
condies habitacionais e de saneamento bsico (art. 23, IX, CF); (...)
para registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa
e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios (art. 23, XI,
CF). (DELGADO, 1992, apud ALVARENGA et al., 2002, p. 6)

Essa elevao de responsabilidades e autonomia, contudo, no veio acompanhada da

estrutura necessria para a execuo das novas atribuies federativas. Um dos principais
problemas resulta do fato que um elevado nmero de municpios, a maior parte constitudos a
partir de 1988, depende hoje quase que exclusivamente de transferncias federais para sua
sobrevivncia. Em 2003, segundo o IBGE (2005b), os municpios foram responsveis por
apenas 5,1% de toda arrecadao tributria, contra 67,9% da Unio e 27% dos estados. Com
as transferncias governamentais, os municpios passaram a responder por cerca de 19% da
receita disponvel nacional e a participao da Unio caiu para 52,2%. Outro indicador
importante para auferir este desequilbrio, como mostra a tabela 1, a Carga Tributria Bruta
Nacional, que mede o peso da arrecadao tributria em termos de Produto Interno Bruto
(PIB). Em 2003, chegou a 34%. Na distribuio pelos entes federativos, a Unio ficou
responsvel por 23,1%, os estados por 9,2% e os municpios por apenas 1,7%. Com as
transferncias, a participao dos municpios subiu para 6,6% e a da Unio caiu para 17,7%.

Tabela 1 - Distribuio proporcional das receitas e proporo da carga tributria bruta

nacional, segundo esfera da federao - Brasil - 2003
Esfera da
Federao
Total
Federal
Estadual
Municipal

Distribuio Proporcional
das receitas (%)
Arrecadao
Receita
tributria
disponvel
100,0
100,0
67,9
52,2
27,0
28,5
5,1
19,3

Proporo da carga
tributria bruta Nacional (%)
Arrecadao
Receita
tributria
disponvel
34,0
34,0
23,1
17,7
9,2
9,7
1,7
6,6

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Contas Nacionais, Sistema de Contas Nacionais 2003

Cabe mencionar ainda, no que interessa a este trabalho, que os dois principais
impostos que compem a receita tributria dos municpios - ISS e IPTU - beneficiam os

28

grandes centros urbanos, produtores de servios e com alta concentrao populacional5. Com
isso, os municpios com at 20 mil habitantes, que representam 72% do total de municpios
brasileiros, ficam dependentes, quase que exclusivamente, das transferncias governamentais.
Outro fator para este desequilbrio a reconfigurao da malha municipal brasileira,
acelerada a partir da carta constitucional de 1988, que atribuiu s assemblias legislativas a
responsabilidade pela criao de novos municpios no Brasil. Apenas entre 1988 e 2000,
1.438 municpios (ou cerca de 25% do total) engrossaram a fileira de municpios brasileiros, a
grande maioria com menos de 10 mil habitantes e claras limitaes de atuao e autofinanciamento6 (TOMIO, 2002). Essa grande disperso municipal tambm ampliou a
complexidade da articulao ambiental municipal em sua interface territorial, j que o
estabelecimento dos novos limites municipais no necessitou seguir critrios rgidos, que
foram definidos de acordo com a proposta do projeto de lei apresentado, podendo ter como
limites rios, rodovias, limites de propriedade ou at mesmo uma reta imaginria que em nada
se relaciona com a topografia, o uso do solo ou qualquer parmetro natural ou antrpico
(LUSTOSA, 2004. p.83).
O projeto de atualizao dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento,
encomendado pelo ministrio do Planejamento em 2003, tambm d mostras das dificuldades
que se afiguram hoje aos municpios brasileiros em suas interfaces ambientais. Em relatrio
especial para delimitar as reas deprimidas do Brasil, o governo federal procurou identificar
os municpios que podem ser considerados como economicamente deprimidos e selecionar,
entre estes municpios, aqueles que tm maior capacidade endgena de superao de seu
estado de depresso7. O estudo concluiu que 2.625 municpios apresentaram pequeno nvel de
desenvolvimento, baixo ritmo de crescimento na dcada de 1990 e baixo ndice potencial de
desenvolvimento, sempre em relao aos indicadores mdios nacionais.
5

O Imposto Sobre Servios de qualquer natureza - ISS e o Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU so
responsveis pela maior parte da arrecadao prpria dos municpios brasileiros. No ano de 2003, de acordo com
informaes do Sistema de Contas Nacionais, do IBGE os dois impostos foram responsveis por 70% da
arrecadao prpria dos municpios brasileiros, com 38%, para o ISS e 32%, para o IPTU.
6

Segundo Tomio (2002), cerca de 74% dos municpios criados e instalados nas ltimas duas dcadas tm menos
de dez mil habitantes.

A metodologia utilizada foi formada por trs passos: aplicao de anlise fatorial, construo de um fator
ponderado e aplicao de anlise espacial. Em torno do potencial normalizado, construiu-se um ndice onde os
municpios so hierarquizados desde os que esto abaixo da mdia e os que esto acima da mdia. Para detectar
o potencial de desenvolvimento dos municpios foram utilizados dados de 21 variveis, observadas para cada um
dos 5.507 municpios brasileiros estudados. As variveis foram agrupadas em conjuntos menores, como , por
exemplo, variveis inerentes aos setores industrial,comercial e a condicionantes urbanos; variveis relacionadas
com o setor agrcola, etc...

29

Em seguida, estes 2.625 municpios foram classificados segundo o seu grau de

endogenia, ou seja, sua capacidade de organizao social e poltica para modelar seu prprio
futuro8. O estudo concluiu que 1.785 municpios brasileiros so economicamente deprimidos
e com baixo potencial endgeno por no apresentarem nenhum indicador scio-institucional
acima dos respectivos indicadores mdios do Pas. Sintomtico, para o que interessa a este
trabalho, o que estes municpios trazem em comum. Segundo Paulo Haddad, coordenador
do estudo, o principal elemento agregador destes municpios o fato de eles se encontrarem
em reas geogrficas onde ocorreu, desde o perodo colonial, um intenso processo de uso
predatrio de seus ecossistemas, reduzindo drasticamente a produtividade dos recursos
naturais dos municpios, ou nos quais a existncia de capital natural muito reduzida. Mais
um motivo, a nosso ver, para olhar com cuidado as interfaces dos municpios com a gesto
ambiental por um enfoque marcadamente estratgico.
Isso porque, no caso municipal, se avolumam as dificuldades quando o assunto so as
capacidades tcnicas e o aparelhamento institucional com vistas ao xito de polticas pblicas
na rea ambiental. Basta ver que apenas 31 (2,3%), entre os 1.359 municpios brasileiros com
at 5 mil habitantes (25,5% do total do pas), disseram ao IBGE (2005b) ter secretaria
exclusiva de meio ambiente em 2004. Com populao de at 20 mil habitantes, so apenas
149 (3,7%) municpios, num total de 3.990 (72% do total brasileiro). Nesses municpios,
preciso reconhecer, como alerta o IBGE, que pode ser desnecessria a duplicao de
estruturas executivas em situaes nas quais outras secretarias, pr-ativas, encarregam-se de
uma agenda ambiental muitas vezes desprovida de maior complexidade. O que no significa,
contudo, a necessidade de um olhar mais atento a esta conformao, diante do nmero
muitssimo reduzido de secretarias e do impacto que a sobreposio intersetorial geralmente
associada agricultura - pode ter sobre o resultado destas pastas.
Dialogar com esta realidade, associada ao contexto dos municpios com at 20 mil
habitantes, nos parece hoje tarefa fundamental para o incremento e para a capilarizao da
gesto ambiental no Brasil, j que estes municpios representam nada menos que 72% do total
do Pas e respondem por parte considervel do territrio brasileiro, inclusive na Bahia, como
se v pelas figuras 1 e 2. Ademais, segundo o IBGE (2005a), todos os municpios com mais
de 500 mil habitantes tm algum rgo de meio ambiente, sendo que 45% possuem
8
Para se avaliar o grau de capacidade endgena, foram utilizados trs indicadores: o grau de educao da
populao do municpio (IDHM-Educao), suas condies de sade e os riscos de mortalidade prevalecentes
(IDHM-Longevidade), e a qualidade institucional do municpio. O ndice de Qualidade Institucional do
Municpio (IQIM) ser tanto maior quanto maior a sua capacidade fincanceira e quanto melhor sua capacidade
gerencial.

30

secretarias exclusivas, 24% tm secretaria conjunta e os 31% restantes possuem rgo

subordinado a uma secretaria de outro setor. Quando se consideram os municpios com at 5
mil habitantes, apenas 2,3% tm secretaria exclusiva para meio ambiente, enquanto 49% no
apresentam nenhuma estrutura institucional respondendo pelas questes ambientais. Na
Bahia, onde est nosso estudo de caso, 263 dos 417 municpios dizem contar com algum tipo
de estrutura na rea ambiental, sendo que no passam de 19 as secretarias exclusivas de meio
ambiente, sendo 80 conjuntas com as pastas de agricultura.

500

1.000

kilometers

Figura 1 - Municpios com menos de 20 mil habitantes Brasil, 2000

Fonte: Censo Demogrfico 2000

31

100

200

kilometers

Figura 2 - Municpios com menos de 20 mil habitantes Bahia, 2000

Fonte: Censo Demogrfico 2000

assim que o prprio estudo do IBGE (2005a) conclui, em sintonia com autores como
Scardua (2003), haver um quadro de fragilidades que requer estratgias de expanso do
processo a todos os municpios, de consolidao das estruturas j implantadas e de adequao
dos recursos organizacionais e institucionais s agendas governamentais. Entre as pendncias
estaria tambm a fuso da agenda ambiental a outras agendas setoriais nos municpios, por
meio da criao de unidades executoras de gesto ambiental no interior de rgos municipais
dedicados a outros assuntos.
Esta uma opo que dificilmente atende, como reconhece o prprio IBGE, s
demandas de uma agenda ambiental consistente, principalmente se considerada a grande
associao entre o tema ambiental e o da agricultura no Brasil (grficos 1 e 2). este o caso
de 65% das 1.487 secretarias municipais associadas (so secretarias de agricultura e meio
ambiente) e de 60% dos 2.078 rgos de meio ambiente subordinados outra secretaria. Esta
constatao, como destaca o IBGE, pode indicar uma certa prevalncia da dinmica rural
sobre os problemas urbanos no processo de institucionalizao da gesto ambiental em grande
parte dos municpios, mas tambm pode representar um acordo temporrio que resulta da
tenso e dos conflitos entre a expanso da fronteira agrcola e os problemas socioambientais
decorrentes (IBGE, 2005a)

32

70
61
60

50

40

30

20
14

13

12

10

2
Defesa Civil

Pesca

Indstria

Planejamento

Educao

Turismo

Agricultura

Obras

Sade

Grfico 1 - Percentual de municpios com Orgos Municipais de Meio Ambiente

Conjunta, segundo setores de atuao Brasil - 2002
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2002

2.500

2.017

2.078

2.000

1.426

1.500

1.487

1.000

500
326

388

0
Com secretaria municipal
exclusivamente de meio ambiente

Com secretaria municipal de meio

ambiente associada outra rea de
administrao da prefeitura
2002

Com rgo ambiental associado a

ooutra rea de administrao da
prefeitura

2004

Grfico 2 - Nmero de municpios com estrutura formal na prefeitura na rea de meio

ambiente - Brasil - 2002/2004
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2002/
2004

33

A pesquisa constata, ademais, que 73% dos municpios que firmaram convnios na
rea ambiental, em 2001, o fizeram com outro rgo pblico, seja federal, estadual ou
municipal, enquanto instituies ligadas iniciativa privada, ONGs, rgos de ensino e
pesquisa ou universidades foram citadas como parceiros de convnios na rea ambiental por
apenas 20% dos municpios. Como se v, embora o crescimento da cooperao municipal
junto a entidades no-governamentais seja altamente propagado atualmente, no se pode
desconsiderar que a cooperao municipal para a gesto ambiental ainda se d
predominantemente junto a outros rgos pblicos, o que traz novamente a necessidade de se
debruar sobre os problemas federativos e a cooperao intergovernamental. No caso, os
municpios com at 20 mil habitantes, vale lembrar, so os que menos estabelecem este tipo
de associao, sendo o Nordeste a regio com a menor proporo (IBGE, 2005a).
Por fim, preciso ter sempre em conta que o xito de polticas ambientais est
diretamente associado existncia de recursos humanos tecnicamente habilitados e
preparados para empreender este desafio. Contudo, somente pouco mais de 1% dos servidores
municipais, como destaca o IBGE (2005a), est lotado no setor que cuida de meio ambiente,
sendo que apenas 20% deles exercem funo de nvel superior.
As perspectivas de reverso deste quadro ainda so tmidas, sobretudo por conta dos
vcuos cooperativos entre municpios e estados e governo federal. Em 2001, por exemplo,
apenas 18% dos municpios brasileiros receberam recursos financeiros especficos para o
meio ambiente. Na anlise segundo as Grandes Regies geogrficas (grfico 3), observa-se
que as Regies Sudeste (28% dos municpios) e Sul (24%) so as que apresentaram os
maiores percentuais de municpios que receberam recursos para o meio ambiente, enquanto a
Regio Nordeste, mais uma vez, a que apresentou a menor proporo. Quando
consideramos a diferena entre a proporo de municpios com at 20 mil habitantes que
recebem estes recursos e aqueles de maior adensamento populacional, esta desigualdade
tambm largamente acentuada, segundo o grfico 4.

34

30
28

25

24

20
18

16
15

14

10
6
5

0
Brasil

Sudeste

Sul

Norte

Centro-Oeste

Nordeste

Grfico 3 - Proporo de municpios que receberam recursos financeiros especficos

para o meio ambiente, segundo Grandes Regies - 2002
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2002

90
79

80

70

60
52
%

50

40

30

20

26
18
14
11

10

0
Brasil

At 5.000 hab.

De 5.001 a 20.000
hab.

De 20.001 a
100.000 hab.

De 100.001 a
500.000 hab.

Mais de 500.000
hab.

Grfico 4 - Proporo de municpios que receberam recursos financeiros especficos

para o meio ambiente, segundo classes de tamanho da populao dos municpios Brasil
00
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2002
Nota: As informaes referem-se a 2001

35

CAPTULO II O DILEMA DA INTEGRAO

2.1 Gesto das guas, territrio e cooperao federativa

Muitos aspectos de um planejamento integrado - espacial e setorial - no podem

limitar-se ao territrio de um s municpio, de um s estado ou mesmo de um nico Pas. No
caso da temtica ambiental, o reconhecimento de sua prpria complexidade que torna mais
peculiar e problemtico o desafio de levar a cabo esta integrao: a natureza no tem
fronteiras administrativas, nem os ecossistemas tm outra soberania que no a sua prpria. Se
a fragilidade municipal para assumir os desafios da gesto ambiental se materializa neste
trabalho num dilema da eficcia, h de se considerar ento um outro e igualmente importante
dilema que tem ocupado a agenda poltica brasileira pelo menos desde a redemocratizao: o
da integrao intergovernamental com vistas execuo sistmica de polticas pblicas na
rea ambiental.
Considerando que o Brasil possui um dos mais expressivos nmeros de bacias
hidrogrficas do mundo, assentadas sobre um dos mais complexos sistemas federativos do
planeta, no h como dissociar a gesto apropriada destes recursos da vigncia de
instrumentos de coordenao e cooperao que permitam aos entes federados cumprir este
desafio. neste contexto que, por meio da lei federal 9.433/97, surge a adoo da bacia
hidrogrfica como unidade territorial de anlise e interveno, o que passa a demandar uma
nova integrao de vis intergovernamental para a elaborao e execuo de polticas
pblicas.
O que est em jogo, segundo Calasans et al (2003), a consolidao de novos espaos
institucionais de gesto que, tendo base territorial diversa da diviso territorial polticoadministrativa do Pas, no podem ser isoladamente executadas pelos organismos tradicionais,
cujas bases so municipais, estaduais ou federais. Trata-se, em ltima anlise, de uma
inflexo que implica considerar o rebatimento que a adoo de um modelo de gesto de
recursos hdricos inspirado de um pas unitrio (Frana) certamente tem quando
institucionalizado num pas federativo como o Brasil, onde as municipalidades, apesar de
todas as fragilidades j destacadas, so constitucionalmente responsveis pelo zoneamento e
parcelamento do solo, cujos resultados tm claro rebatimento sobre a salvaguarda dos
recursos hdricos no mbito da bacia.

36

Assim, se temos que o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos

(Singreh) se sobrepe, - mas no se ope -, estrutura administrativa federalista, torna-se
imprescindvel tambm pensar a gesto consorciada de recursos hdricos, no mbito
municipal, no s como oportunidade de mitigar dificuldades de estrutura e autofinanciamento, mas principalmente como forma e desafio de racionalizar as aes de
modo a compreender a complexidade da prpria natureza a partir de uma nova
institucionalidade.
Se o xito desta nova configurao depende da combinao de recortes territoriais
distintos, parece-nos necessrio ento revisitar, mesmo que brevemente, o conceito de
territrio e sua transformao ao longo das ltimas dcadas, considerando as implicaes
deste debate sobre a cooperao federativa e o desenho de novas polticas pblicas. Quais so,
afinal, as interfaces da gesto ambiental e da gesto territorial? Como elas se associam
questo federativa e interferem nas formas de interao entre diferentes entes
governamentais? Mais importante, como harmonizar estes diferentes campos analticos em
favor de polticas integradas que tenham por princpio e por fim a gesto sustentvel dos
recursos hdricos no Brasil?
Moraes (2005) lembra que o conceito de territrio, na concepo clssica da geografia
poltica, foi formulado como o espao de exerccio de um poder eminentemente centralizado
no Estado, delimitado pela jurisdio de uma dada legislao em termos de afirmao de uma
soberania estatal. O territrio foi, assim, qualificado pelo domnio poltico de uma poro da
superfcie terrestre, tal qual definido em diversos estudos sobre a diviso territorial do poder
prprios do federalismo.
No novo contexto mundial, contudo, vem se alterando o conceito de territrio diante
da limitao que esta definio tem manifestado diante da complexificao social, poltica,
econmica e ambiental catalisada pela globalizao, adotando-se o proposto por Raffestin
(1980) e Becker (1988): territrio, mais do que meramente o espao de exerccio de poder
estatal, tornou-se tambm o espao da prtica. Alm de implicar na apropriao de um
espao, implicando na noo de limite, o territrio, como define o documento base para a
definio da Poltica Nacional de Ordenao do Territrio (PNOT, p.14), passou a ser visto
tambm como um produto usado, vivido pelos atores, utilizado como meio para sua prtica.
Como sintetiza Santos (1996):

37

A configurao territorial dada pelo conjunto formado pelos sistemas

naturais existentes em um dado Pas ou numa dada rea e pelos acrscimos
que os homens superimpuseram a esses sistemas naturais (...) Quando
quisermos definir qualquer pedao do territrio, deveremos levar em conta a
interdependncia e a inseparalidade entre a materialidade, que inclui a
natureza, e o seu uso, que inclui a ao humana e a poltica. (...) As
configuraes territoriais so apenas condies. Sua atualidade, isto , sua
significao real, advm das aes realizadas sobre elas (SANTOS, 1996, p.
18-199 apud STEINBERGER, 2006, p. 60).

assim que, como dispositivo geopoltico, a caracterizao dos fenmenos ambientais

sem referncia espacial concreta permite, segundo Vargas (2004), sua explorao dissociada
das particulares relaes sociedade-natureza que os originaram. Assim, uma abordagem
territorializada deve necessariamente levar em conta as prticas sociais e as formas de relao
com a natureza, o que implica ter em conta um maior aprofundamento da forma como o
Estado e a sociedade definem o acesso e uso dos recursos naturais (...), de como estabelecem
os mecanismos de regulao que intervm nesses processos e como qualificam culturalmente
as conseqncias dessas aes, tanto para a si mesmos quanto para a natureza. (VARGAS,
2004, p. 11)
A no compreenso desta complexidade, segundo Santos (1994), gera equvocos e
distores que tm, como bero, o descolamento do olhar sobre as prticas sociais,
econmicas e polticas do palco onde se manifestam. Da a necessidade de no falar apenas de
territrio, mas de territrio usado, nos termos do autor, como tambm parece perigoso falar
de recursos hdricos, ou de qualquer outro recurso natural, sem levar centralmente em
considerao as aes empreendidas, direta ou indiretamente, na escala territorial sobre a qual
eles se manifestam. Como alerta Santos (1994):

Ontem, o homem se comunicava com seu pedao de natureza praticamente

sem mediao. Hoje, a prpria definio do que este entorno, prximo ou
distante, o Local ou o Mundo, cheia de mistrios. (...) Quando o meio
ambiente, como natureza espetculo, substitui a Natureza Histrica, lugar de
trabalho de todos os homens, e quando a natureza ciberntica ou
sinttica substitui a natureza analtica do passado, o processo de ocultao
do significado da histria atinge seu auge. tambm desse modo que se
estabelece uma dolorosa confuso entre sistemas tcnicos, natureza,
sociedade, cultura e moral (SANTOS, 1994, p. 15-32, apud STEINBERGER
2006, p 52).

38

Associando este debate aos novos desafios de ao do Estado, Vargas (2004)

argumenta que o territrio torna-se um eixo de anlise indispensvel para a abordagem de
qualquer fenmeno ambiental porque permite a incorporao de diferentes escalas para o
planejamento e a execuo de novas polticas pblicas. Desta forma, argumenta, no se d a
subordinao entre escalas, mas sua complementariedade, o que de fato reflete mais
cabalmente a prpria dinmica espacial dos fenmenos que se expressam em vrias escalas
simultaneamente.
Portanto, quando nos referimos descentralizao da gesto ambiental, temos de
pensar as transferncias de poder e competncias tambm no mbito de sua estrutura
territorial. Assim, no h como dissociar a gesto ambiental da gesto territorial, a partir da
qual a gesto ambiental s pode ser realizada mediante a definio de espaos territoriais
previamente negociados e verdadeiramente atinentes ao objeto de gesto (SCARDUA, 2003).
Contudo, para estruturar polticas espacialmente fundamentadas como as de recursos
hdricos, preciso, para Steinberger (2006), descobrir antes o que est por trs do falso
entendimento da poltica ambiental como poltica de recursos naturais, e da poltica territorial
como poltica de recursos construdos expressos nas polticas regional, urbana ou rural.
necessrio tambm descobrir por que essas polticas e seus instrumentos de gesto tm sido
objeto de concepes isoladas que abordam o espao de maneira segmentada.
Segundo a autora, estas descobertas devem ser feitas luz do fato de que:

a partir de meados do sc XX, quando o planejamento espacial ganhou fora

nos Pases do mundo capitalista, muitos pesquisadores da academia e
tcnicos governamentais (grifo nosso) confundiram a possibilidade de
enfocar separadamente as questes ambientais, territoriais, regionais, urbanas
e rurais, para fins analticos, com a teorizao e a interveno sobre as
mesmas como se fossem autnomas. (...) Por esta razo pode-se falar em
poltica ambiental e em poltica territorial, mas elas devem ser formuladas
em conjunto. Pela mesma razo no se pode entender poltica ambiental
como poltica de recursos naturais e nem poltica territorial como poltica de
recursos construdos expressados em polticas regional, urbana ou rural
(STEINBERGER, 2006, p.55).

O desafio do planejamento territorial est, deste modo, associado questo da nova

relao Estado-territrio, unidade indissolvel at recentemente, mas rompida hoje pela
necessidade de uma nova estratgia de interveno estatal. Dito de outro modo, trata-se, como
ressalta o documento base para a definio da Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio

39

(PNOT), de se debruar sobre uma questo poltica associada no apenas mudana de

natureza do Estado e do territrio, mas tambm da mudana de relao do Estado com seu
territrio, o que traz novamente ao debate a questo federativa. Isso porque o conceito de
gesto territorial, como reconhece Becker (1991), surge, em grande medida, do prprio
reconhecimento das limitaes do planejamento centralizado e tcnico enquanto instrumento
de ordenamento do territrio.
Passa a ser necessrio ento, conforme o mesmo documento, entender cada vez mais o
planejamento territorial como o conjunto de diretrizes, polticas e aes programadas com
vistas a alcanar um ordenamento e uma dinmica espacial desejados, em mltiplas escalas e
em diferentes contextos. A questo, segundo Costa (2005), que existe hoje uma diversidade
ou um conjunto de opes muito maior de territrios / territorialidades com os quais se pode
operar e muito mais opes para desfazer e refazer essa multiterritorialidade. Este movimento,
como insiste o autor, tem trazido grandes desafios de coordenao federativa, j que:

Na atualidade, as polticas pblicas territoriais na escala nacional tendem

fragmentao, isto , correspondem (e reiteram), de um lado, crescente
especializao dos aparelhos do Estado e setorizao dos planos,
programas e projetos e, de outro, elas sucumbem no mais das vezes diante da
variedade das demandas freqentemente conflitantes, geradas pelos novos e
poderosos fluxos internacionais e nacionais (de capitais, bens, servios e
informaes). Como resultado geral, reduz-se drasticamente a eficcia das
macropolticas de maior envergadura e complexidade, tais como os
programas nacionais de zoneamento ecolgico-econmico, as polticas
nacionais integradas ou os planos nacionais de desenvolvimento
(COSTA, 2005, p.56).

neste sentido que Haesbaert (2005) insiste que temos hoje o fortalecimento no mais
de um mosaico padro de unidades territoriais em rea, vistas muitas vezes de maneira
exclusiva entre si e s quais ele denomina territrios-zona, mas uma mirade de territriosrede, marcada pela descontinuidade e pela fragmentao:

A multiterritorialidade , se no a forma dominante, pelo menos a forma

contempornea (...) da reterritorializao, a qual muitos autores,
equivocadamente, preferem caracterizar como desterritorializao. Ela
conseqncia direta da predominncia dos territrios-rede, sobrepostos,
sobre os territrios-zona, exclusivistas e contnuos, que marcaram aquilo que
se pode denominar de modernidade clssica, dominada pela lgica territorial
exclusivista de padro estatal. (HAESBAERT, 2005, p.19)

40

Ojima (2004), em seus estudos sobre o rebatimento da gesto de recursos hdricos

sobre as instituies federativas, faz importante lembrana ao ressaltar que as demandas por
polticas ambientais integradas no Brasil surgiram na agenda poltica no mesmo momento em
que a descentralizao e a territorialidade passaram a ocupar destaque nas discusses
polticas. A gesto de recursos hdricos, como argumenta o autor, a que desenvolveu o
sistema de gerenciamento mais complexo para lidar com este novo desafio, o que implica a
necessidade de uma reviso mais apurada da evoluo do arcabouo legal e institucional que
resultou na atual configurao das polticas nacional e estaduais de recursos hdricos. Como
se ver adiante, esta base institucional ainda tem seu desafio elevado por um importante e no
resolvido dilema de gesto: a conjugao dos instrumentos de gerenciamento hdrico com os
de planejamento e ordenamento do territrio, cuja competncia e responsabilidade ainda ,
sobretudo, do governo municipal.

2.2 Evoluo da base legal e institucional

Desde a criao do Cdigo das guas, em 1934, as polticas pblicas sobre recursos
hdricos seguiram um modelo centralizador, dando especial ateno regulamentao das
questes relativas ao aproveitamento hidrulico com fins de gerao de energia eltrica, em
detrimento aos demais usos. Como diz Christofidis (2001), semelhana de outros pases, a
experincia brasileira de gerenciamento de recursos hdricos comeou pautada por aes
setoriais, isoladas e dependentes do poder conjuntural de cada setor, sob um vis
marcadamente burocrtico, no qual predominou uma viso fragmentada do processo e a
centralizao do poder decisrio nos escales mais altos, sem que houvesse a participao dos
governos municipais, dos usurios da gua e da sociedade civil organizada.
Os primeiros rgos criados no Brasil, como reconhece a ANA (2005), se mostraram
incuos diante desta configurao, e a sobreposio de aes estaduais e federais dificultaram
o planejamento integrado. Nos anos 70 que teriam comeado a se consolidar alguns
princpios bsicos da gesto, como a necessidade de promover a utilizao racional e

41

integrada dos recursos hdricos, de definio da bacia hidrogrfica como unidade de

planejamento e da premissa da deciso colegiada (ANA, 2005).
Em 1978, a Portaria no 90, conjunta dos Ministrios do Interior e de Minas e Energia,
comea a dar materialidade a este tendncia ao criar os Comits de Estudos Integrados de
Bacias Hidrogrficas (CEEIBH) para diversos rios da regio sudeste. Esses comits,
compostos apenas por integrantes do Poder Pblico, no tinham poder deliberativo, nem
dispunham de recursos financeiros prprios, mas passaram a realizar diversos estudos para o
conhecimento da realidade das bacias em sua integridade (ANA, 2005).
Em 1988, a Constituio Federal finalmente deu competncia Unio para instituir o
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh) e definir critrios de
outorga de direito de seu uso (art. 21, inciso XIX), alm de eliminar a figura de gua
particular, prevista anteriormente no Cdigo de guas. Desde ento, todas as guas so
pblicas e esto sob o domnio da Unio ou dos estados.
Na dcada seguinte, foi sancionada a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei n
9.433, de 8 de janeiro de 1997), dando incio ao que Christofidis (2001) denomina de modelo
sistmico de integrao participativa, que passa a se apoiar numa estrutura com trs
mecanismos principais: o planejamento estratgico por bacia, a tomada de deciso por
deliberaes e negociaes e a adoo de instrumentos legais e financeiros.
Entre os objetivos expressos pela PNRH esto: assegurar a necessria disponibilidade
de gua atual e s futuras geraes, em padres de qualidade adequados aos usos mltiplos;
a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, com vistas ao desenvolvimento
sustentvel; e a preveno e defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou
decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
A Lei define seis instrumentos da Poltica: os planos de recursos hdricos; o
enquadramento dos corpos de gua em classes; a outorga de direito de uso de recursos
hdricos; a cobrana pelo uso da gua; a compensao financeira aos municpios e o sistema
nacional de informaes sobre recursos hdricos. Define, ainda, um ordenamento institucional
para a gesto compartilhada do uso da gua - o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos (Singreh), do qual fazem parte o conselho nacional de recursos hdricos; os
conselhos de recursos hdricos dos estados; os comits de bacia hidrogrfica; os rgos dos
poderes pblicos federais, estaduais e municipais, cujas competncias se relacionem com a

42

gesto de recursos hdricos; as Agncias de gua, e as organizaes civis de recursos

hdricos, na qual se enquadram hoje os consrcios intermunicipais de bacia.
Os comits de bacia, clulas da descentralizao prevista pela lei 9433, tornaram-se
ento rgos colegiados locais com participao dos usurios, da sociedade civil organizada e
de representantes de governos municipais, estaduais e federal. Suas atribuies, como define a
lei, devem ser exercidas na bacia hidrogrfica de sua jurisdio, cabendo-lhes articular a
atuao das entidades envolvidas. Tambm cabe aos comits arbitrar, em primeira instncia
administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hdricos, alm de aprovar o Plano de
Recursos Hdricos da bacia, acompanhar sua execuo e sugerir as providncias necessrias
ao cumprimento de suas metas.
Em princpio, como destacam Abers e Jorge (2005), este conjunto de leis deveria levar
consolidao de um sistema descentralizado de gesto articulado com rgos de gesto em
nvel federal e estadual. No entanto, alm da maioria dos estados e municpios carecerem de
capacidade tcnica para a operacionalizao das decises dos comits, tais como a
implantao de sistemas relativos outorga, s informaes, ao monitoramento e
fiscalizao, ainda persistem indefinies relativas ao estabelecimento da cobrana (ABERS e
JORGE, 2005). Segundo o IBGE (2005), o nmero de municpios que participa de comits de
bacia j abrange mais de 50% do total, tendo aumentado no Pas, de 2002 para 2004, em todas
as regies e em todas as faixas de populao, como mostra o grfico 59. Vale ressaltar,
contudo, que um quarto (24%) destes municpios sequer dispunha de rgo responsvel pelo
tema ambiental quando da realizao da pesquisa em 2004.

Na anlise regional, o Sudeste continua se destacando pela elevada proporo de seus municpios (84%) com
participao em algum comit. bem verdade que o Estado de So Paulo contribui bastante para este resultado,
uma vez que 95% de seus municpios esto em comits de bacia (IBGE, 2005b).

43

100
90
82

82

80

76

84

78
73

70
61
57

60
50

60
54
50

48

47
43

44

38

40

34

33
29

28

30
20
10

2002

Centro-Oeste

Sul

Sudeste

Nordeste

Norte

Mais de 500.000

De 100.001 a
500.000

De 20.001 a
100.000

De 5.001 a 20.000

At 5.000

Total

2004

Grfico 5 - Proporo de municpios que participam de comit de bacia hidrogrfica,

segundo classes de tamanho da populao dos municpios e Grandes Regies - 2002/2004
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2002/
2004

No que se refere poltica baiana de recursos hdricos, os obstculos para uma gesto
verdadeiramente descentralizada so ainda mais complexos. Isso porque a Lei Estadual
6.855/9510, que cria a Poltica Estadual de Recursos Hdricos, estabelece os comits de bacia
como rgos meramente consultivos, instituindo a Superintendncia de Recursos Hdricos do
estado (SRH-BA) como rgo gestor e figura central do Sistema Estadual de Recursos
Hdricos. Vale dizer que, em seu Captulo II, Art. 6, a referida legislao estabelece que cabe
ao governo estadual incentivar os usurios dos recursos hdricos a se organizarem sob a
forma de Comits de bacias hidrogrficas, por sua vez destinados a discutir e propor ao
rgo gestor sugestes de interesse das respectivas bacias.
Segundo Santos (2003, apud LEAL 2004), esta recusa em se adequar ao modelo
federal de gesto se explicaria pela preferncia do ento governo estadual em adotar formas
de organizao no deliberativas nas quais iniciativas ou interesses privados tivessem maior
10

A Lei estabelece ainda as principais diretrizes para a poltica do setor, define o rgo gestor (Superintendncia
de Recursos Hdricos, autarquia integrante da administrao indireta da Secretaria de Recursos Hdricos,
Saneamento e Habitao), institui a descentralizao administrativa, prev a elaborao de um plano estadual de
recursos hdricos, trata das outorgas, da cobrana pelo uso da gua, do rateio dos custos e das penalidades em
caso de infrao.

44

peso, ao mesmo tempo em que deixava de abrir mo de sua autonomia administrativa para
compartilh-la com uma nova instncia deliberativa, representada pelos Comits de Bacia. O
governo estadual, por sua vez, teria se escorado na tese de que a gesto centralizada dos
recursos das bacias, em situaes de escassez, permitiria uma melhor equidade regional na
execuo dos benefcios (LUSTOSA, 2003).
Passaram a ser sugeridas pelo governo estadual, ento, no a constituio de comits,
mas a formao de Consrcios de Usurios e Organizaes de Usurios. A SRH-BA,
como destaca Leal (2004), est usando ainda como alternativa aos comits uma estrutura
chamada Comisso Municipal de Usurios de gua (COMUA) e as Associaes de Usurios
de gua (AUA), recusando sistematicamente o modelo federal de gesto (LEAL, 2004).
Disto resulta que o Estado da Bahia, aps 11 anos de existncia, reconheceu apenas trs
comits de bacia, por sua vez constitudos sem autonomia deliberativa.
Esta configurao, no que nos interessa mais detidamente, resultou em um modelo de
gesto em que praticamente inexistiu uma parceria sistematizada da SRH estadual com o
Consrcio Intermunicipal da Bacia do Jiquiri, o qual no dispe, em seu quadro
institucional, da presena de usurios de gua11. Vale ressaltar, ademais, que o Consrcio, em
nenhum momento, teve como parceiro preferencial, no mbito do governo estadual baiano, a
SRH-BA, nem mesmo quando da elaborao, pelo Consrcio, de seu projeto de elaborao
conjunta de planos diretores municipais com foco nos recursos hdricos e em consonncia
com o plano diretor da bacia elaborado pelo Estado. Esta desarmonia, como se discutir a
seguir, tem efeitos claramente negativos sobre a salvaguarda dos recursos hdricos, j que o
municpio tem enorme responsabilidade, inclusive constitucional, pelo controle de atividades
com reconhecido impacto sobre as bacias.

2.3 O municpio e a bacia: interfaces ambientais e territoriais

Se a literatura sobre descentralizao geralmente considera que se trata de um

processo no qual os governos centrais transferem poderes aos nveis mais locais, na rea de
recursos hdricos esse processo mais complexo, como sintetizam Abers e Jorge (2005).
11

Segundo entrevistados do CIJ, o argumento dado pela SRH-BA para a baixa densidade de parcerias junto ao
Consrcio estaria no fato de que outras regies do estado teriam mais prioridade para investimentos e aes
referentes ao gerenciamento dos recursos hdricos, ao mesmo tempo em que no contariam com estruturas
institucionais como as do Consrcio em sua rea de atuao.

45

Primeiro, porque o processo de descentralizao ocorre nos nveis nacional e estadual, com a
criao de comits de bacia tanto para as guas federais quanto para as guas estaduais, com a
definio da dupla dominialidade das guas. Segundo, porque a descentralizao teria um
carter semivoluntrio, sendo que nada obriga que comits sejam criados em todas as bacias
hidrogrficas, mesmo que haja manifesto interesse local, como pode se constatar pela
experincia do Jiquiri. Terceiro, porque a descentralizao no envolve a transferncia de
poder para o municpio, mas prope a criao de uma nova esfera territorial, a bacia
hidrogrfica. Quarto, e no que mais nos interessa aqui, porque o municpio, tanto no caso
federal como no caso baiano, ainda no est devidamente integrado aos respectivos sistemas
de gerenciamento dos recursos hdricos, embora tenha responsabilidade central pela
salvaguarda dos recursos hdricos no mbito das bacias hidrogrficas.
Um dos aspectos mais relevantes da Lei da guas, como destacam Galindo e Furtado
(2006), o estabelecimento, em uma de suas diretrizes gerais, da articulao da gesto de
recursos hdricos com a gesto do uso do solo, ressaltando que, na implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos, os Poderes Executivos do Distrito Federal e dos municpios
promovero a integrao das polticas locais de saneamento bsico, de uso, ocupao e
conservao do solo e de meio ambiente com as polticas federal e estaduais de recursos
hdricos. (GALINDO e FURTADO, 2006).
Carneiro, Cardoso e Azevedo (2006) lembram, ademais, que a lei 9.433/97 e seus textos
regulamentares asseguraram a participao dos municpios na condio de usurios de recursos
hdricos no mbito das novas esferas pblicas deliberativas, mas que nenhum texto legal definiu
com clareza esta relao entre a gesto das guas com o planejamento do territrio, cujas
competncia e responsabilidade ainda so, sobretudo, do governo municipal.
Lustosa (2004) joga luz a este problema ao detectar que a lei 9.433/97 apresenta apenas
dois itens de cunho territorial aos planos diretores de bacia: II Anlise de alternativas de
crescimento demogrfico, de evoluo das atividades produtivas e de modificao dos padres
de ocupao do solo (...) e VII Propostas para a criao de reas sujeitas a restrio de uso,
com vistas proteo dos recursos hdricos. Ainda assim, como destaca Lustosa (2004, p.13),
na prtica este conceito ampliado no tem sido apreendido, j que a maioria dos planos
diretores de bacia, inclusive estaduais, tem suas propostas quase que inteiramente restritas aos
recursos hdricos propriamente ditos. Pesquisa realizada pelo projeto marca dgua, entre 23
comits de bacia, confirma a preocupao da autora ao identificar que quatro comits sequer

46

indicaram aes de projetos ou planos ambientais que estejam relacionados ao uso e ocupao
da terra.
Os planos de recursos hdricos so o primeiro instrumento citado na Poltica Nacional
de Recursos Hdricos e, de acordo com o disposto no art. 6 da referida lei, so planos que
visam a fundamentar e a orientar sua implementao e o gerenciamento desses recursos12. Os
planos devem ser elaborados pelas agncias de gua e aprovados pelos respectivos comits13.
No caso de no existir Comit de Bacia, as entidades ou os rgos gestores de recursos
hdricos sero responsveis pela elaborao da proposta de Plano de Bacia.
Segundo levantamento do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) foram identificados
68 estudos de planejamento de recursos hdricos em bacias hidrogrficas de rios de domnio
da Unio e dos estados, dos quais 64 se encontram concludos e quatro em elaborao.
Contudo, mais de 90% desses estudos foram realizados sem a participao dos comits de
bacia, no se enquadrando, portanto, como um Plano de Recursos Hdricos na forma da Lei n
9.433/1997, por no terem sido acompanhados e validados pelos comits correspondentes. No
caso do Jiquiri, o plano de recursos hdricos da bacia do Recncavo Sul foi elaborado sem
que houvesse sequer consulta ao Consrcio Intermunicipal do Jiquiri, cuja base j estava
estabelecida quando da elaborao do documento, em 1993.
Por sua vez, o Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001), que regulamenta os captulos
da Poltica Urbana (182 e 183) da Constituio de 1988, estabelece como diretrizes gerais a
gesto democrtica, a sustentabilidade urbano-ambiental, a cooperao entre os vrios setores
sociais e a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao
(GALINDO e FURTADO, 2006)
A lei regulamenta uma srie de instrumentos jurdicos e urbansticos com claro
rebatimento sobre a salvaguarda dos recursos hdricos, reafirmando o papel central do Plano
Diretor como espinha-dorsal da regulao urbanstica das cidades, na medida que constitui
12
O contedo mnimo desses planos encontra-se definido no artigo 7, sendo essa definio legal
complementada por resolues do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH). Compete SRH/MMA
coordenar a elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos e acompanhar sua implementao, enquanto a
ANA tem a atribuio de participar da sua elaborao e supervisionar sua implementao J o acompanhamento
da execuo e a responsabilidade pela aprovao so atribudos ao CNRH. Quanto aos planos estaduais, cabe s
respectivas leis de recursos hdricos a definio dos entes responsveis por sua execuo e implementao
(MMA, 2002).
13

Quando no houver agncias de gua ou entidade delegatria das funes de agncia, os planos de bacia
podem tambm ser elaborados pelas entidades gestoras, detentoras do poder outorgante, sob superviso e
aprovao dos respectivos comits (MMA, 2002).

47

o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, com a funo de:

propiciar o crescimento e o desenvolvimento econmico local em bases sustentveis; indicar a
mais adequada forma de crescimento da cidade no municpio, garantindo a legalidade dos
assentamentos e a qualidade ambiental de todo o municpio; garantir o atendimento s
necessidades dos cidados quanto qualidade de vida e justia social; garantir que a
propriedade urbana sirva aos objetivos anteriores, ou seja, que cumpra sua funo social14
(GALINDO e FURTADO, 2006).
Apesar da clara interface entre estes instrumentos, existe, segundo estes autores, um
campo ainda pouco explorado sobre as potencialidades de sua aplicao harmnica no
gerenciamento dos recursos hdricos, pela falta de maior integrao entre os municpios e os
demais membros integrantes do Singreh. Como sintetizam os autores:

A efetiva conservao dos recursos hdricos, de modo a assegurar a

sustentabilidade ambiental urbana, exige a compreenso do processo social
de construo e gesto do espao onde eles se encontram, incorporando suas
dimenses sociais, econmicas, polticas e simblicas. Para tanto, faz-se
necessrio lanar um olhar que contemple a gesto do lugar, considerando a
interface dos processos sociais de produo e reproduo do espao
cotidiano, de modo a integrar a gesto das guas ao processo de
planejamento local, conjugando os instrumentos de gerenciamento hdrico
com os de planejamento urbano (...) Isto impe a necessidade urgente de
adequar o papel do poder pblico sob uma tica de maior complexidade.
(GALINDO e FURTADO, 2006)

Portanto, embora a poltica de recursos hdricos apresente como uma de suas principais
inovaes a adoo da bacia hidrogrfica como referencial scio-ambiental para o
planejamento e para a implementao da gesto dos recursos hdricos, no se pode
negligenciar que a Federao continua se impondo, como um dado normativo, sobre os atores
sociais e institucionais envolvidos nessa gesto. (ALVARENGA et al, 2003). Dito de outro
modo, tem que se ter em vista que elementos externos bacia, prprios do jogo federativo,
influenciam a forma como efetivamente so transportados para a realidade os princpios
determinados pelas polticas de recursos hdricos.

14
Como estabelece o art. 182 da Constituio, o Plano Diretor aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para
cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso
urbana. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor. (Carneiro, Cardoso e Azevedo, 2006)

48

Este trabalho se permite considerar a hiptese de que a participao governamental no

mbito da bacia tende a ser to melhor quanto mais consolidados forem os canais de dilogo
intergovernamental na federao brasileira. Do mesmo modo, tem-se que a imposio
territorial colocada pela poltica de recursos hdricos pode tambm influenciar a forma como
os entes governamentais incrementam seus canais de dilogo dentro do jogo federativo,
marcadamente na rea ambiental, mas no apenas nela. O caso do Jiquiri demonstra que o
consorciamento intermunicipal em matria ambiental, alm de oferecer instrumentos de
planejamento conjuntos no que tange ao uso e ocupao do solo, pode evoluir para outros
tipos de cooperao relativos a atividades com rebatimento sobre a bacia, como no fomento a
atividades econmicas, por exemplo. O prprio Consrcio Intermunicipal do ABC paulista,
celebrado em estudos e debates acadmicos como a experincia de cooperao federativa
mais avanada do Pas, nasceu da necessidade de cooperar no mbito da bacia e logrou
resultar, alguns anos depois, em uma agncia de desenvolvimento regional de base ampla e
participativa.

49

CAPTULO III O DILEMA DA CONTINUIDADE

3.1 Consrcios Intermunicipais de Bacia: evoluo e estrutura institucional

O consrcio intermunicipal, como define o IBGE (2005), se refere a acordo firmado

entre municpios exclusivamente para a realizao de objetivos de interesse comum, por meio
de obras, atividades e servios comuns na regio por eles abrangida15. Alm da formulao
conjunta de polticas e programas ambientais, este instrumento tambm tem permitido,
segundo Farah e Jacobi (2001), o desenvolvimento de um novo modelo de gesto de polticas
pblicas que possibilita, por parte dos municpios, a ampliao da oferta de servios, a
flexibilizao de contratao de pessoal, a cooperao tcnica e a realizao conjunta de
obras, servios e atividades temporrias ou permanentes.
Cerca de 20% dos municpios brasileiros, segundo o IBGE, j dizem se valer deste
expediente na rea ambiental (IBGE, 2005). O tema preferencial para a busca de solues
conjuntas tem sido a disposio de resduos slidos domsticos ou industriais (mais de 60%
dos municpios com consrcios se referiram a esta questo), seguida da despoluio dos
recursos hdricos, da captao e distribuio de gua e do tratamento de esgoto, como mostra
a tabela 2.
Diferentemente dos comits de bacia, contudo, os consrcios se referem a instrumentos
de carter eminentemente voluntrio (RIBEIRO, 2005a), o que traz de forma mais premente e
decisiva a importncia da cooperao intergovernamental para o xito destas iniciativas. Dito
de outro modo, o estabelecimento deste instrumento de cooperao, a despeito do tema que
motiva o consorciamento, depende exclusivamente da vontade de cada municpio que,
cumpridas as suas obrigaes, pode sair do consrcio pblico ou da gesto associada no
momento que quiser, o que implica a construo de condies que permitam sua continuidade
e evoluo para alm do tempo dos mandatos municipais.

15

Conforme esclarece Meirelles (2001, p. 397) apud IBGE (2005a), o que distingue o consrcio do convnio
que este pode ser celebrado entre pessoas jurdicas de espcie distinta, enquanto consrcio s pode ser realizado
entre entidades da mesma espcie no caso, os municpios.

50

Tabela 2 - Municpios, total e que participam de consrcio intermunicipal na rea

ambiental, pelos trs principais temas abordados nos referido(s) consrcio(s), segundo
classes de tamanho da populao dos municpios, Grandes Regies e Unidades da
Federao 2004
Classes de tamanho
da populao dos municpios,
Grandes Regies e
Unidades da Federao

Total
Classes de Tamanho da Populao
At 5.000
De 5.001 a 20.000
De 20.001 a 100.000
De 100.001 a 500.000
Mais de 500.000

Total
Total

5.560

1.080

1.359
2.631
1.317
219
34

180
442
340
96
22

Municpios
Que participam de consrcio intermunicipal
na rea ambiental
Principais temas abordados no(s) referido(s) consrcio(s)
Disposio
Despoluio
Captao e
Tratamento
de resduos
dos recursos distribuio
de esgoto
slidos
hdricos
de gua
611
409
254
199
113
250
183
52
13

52
154
141
50
12

40
105
85
23
1

20
76
77
20
6

Fonte: IBGE, 2005

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2002/
2004 (2005)

No caso especfico dos recursos hdricos, vale dizer, parecem no faltar motivos para
estimular e adensar esta cooperao, j que o assoreamento de corpos dgua e a poluio dos
recursos hdricos, cuja soluo demanda necessariamente aes conjuntas no mbito de cada
bacia, so, segundo avaliao dos prprios municpios, os problemas ambientais mais
recorrentes em sua escala de atuao, a despeito da classe de tamanho da populao
considerada (grfico 6). No total, 53% dos municpios brasileiros dizem enfrentar problema
ambiental relativo ao assoreamento, enquanto mais de 1.500 municpios (38%) dizem sofrer
com a poluio de recursos hdricos.

51

100

94
88

87

90

79

76

80

68

70

73

67

63 64
58

60

52

50
%

76

48

50

45

43
38

40
30

35 34
25
20

23

34

31
20

20

31

17

11 10
10
0
At 5.000 hab.

De 5.001 a 20.000 hab.

De 20.001 a 100.000 hab.

De 100.001 a 500.000
hab.

Mais de 500.000 hab.

Assoreamento de corpo d'gua

Poluio do recurso gua

Alterao que tenha prejudicado a paisagem

Contaminao do solo

Poluio do ar

Degradao de reas legalmente protegidas

Grfico 6 - Proporo de municpios que apontaram problema ambiental, por tipo de

problema, segundo classes de tamanho da populao dos municpios - Brasil 2002
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2002/
2004 (2005)

60
53
50

38

40

35

33

30
22

20

20

10

Degradao de
reas legalmente
protegidas

Poluio do ar

Contaminao do
solo

Alterao que
tenha prejudicado
a paisagem

Poluio do
recurso gua

Assoreamento de
corpo d'gua

Grfico 7 - Proporo de municpios que informaram a ocorrncia de problema

ambiental, por tipo de problema Brasil 2002
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2002/
2004 (2005)

52

Como so os conflitos que orientam a tomada de decises em relao aos recursos

hdricos, foi nas bacias mais degradadas e de maior adensamento populacional que surgiram
as primeiras manifestaes de cooperao intermunicipal, mesmo que tardias (VAZ, 1997).
Apesar de estados como So Paulo, Rio Grande do Sul, Esprito Santo e Cear j se
mobilizarem no incentivo criao de instncias institucionais ao gerenciamento dos recursos
hdricos ainda na dcada de 1980, foi somente nos anos 1990 que surgiram os primeiros
Consrcios Intermunicipais de Bacia.
De l para c, contudo, esta expanso tem se mostrado bastante acelerada. Segundo o
IBGE, 409 municpios j diziam participar, em 2004, de consrcio intermunicipal com vistas
despoluio dos recursos hdricos, sendo apenas 66 entre os 1.792 municpios nordestinos.
Enquanto entre os municpios com at 20 mil habitantes apenas 5% dizem participar de
consrcio com esta finalidade, esta proporo chega a quase 25% entre os municpios com
mais de 100 mil habitantes.
Segundo sistematizao feita por Kettelhut e Barros (2001), existem 36 consrcios
intermunicipais de bacia no Brasil, dos quais 29 esto no sudeste e apenas dois na regio
nordeste, o que traz novamente ao debate a desigualdade regional no estabelecimento de
estruturas institucionais cooperativas para a gesto ambiental. Vale dizer que, apenas em So
Paulo, so 18 consrcios intermunicipais de bacia, como se pode ver pela tabela 316.

16

A dificuldade em auferir a real eficcia destes consrcios no pas, contudo, ainda muito alta se tomados
como referncia apenas os nmeros do IBGE (2005). Isso porque, como alertam Carvalho et al (2005), existe,
por vezes, motivao de ordem estritamente econmica para que os entes governamentais forjem arranjos
cooperativos, na medida em que o prprio IBGE reconhece que a articulao entre eles facilita o acesso a linhas
de crdito. No caso ambiental, por exemplo, a existncia de convnio aumenta em at 50% a chance dos
municpios brasileiros em receber recursos especficos para a rea, a maior mdia entre todos os quesitos
estudados. Quanto existncia de consrcios, este valor chega a 24%. Deste modo, estas iniciativas acabam por
funcionar na prtica de forma diferenciada e fragmentada, sendo difcil avali-las em conjunto.

53

Tabela 3: Consrcios Intermunicipais de Bacia no Brasil, segundo localizao por

Estado e nmero de municpios integrantes
Localizao

N Municpios

Estados

Consorciados

Vale do Jiquiri

BA

25

Rio Vaza-Barris

SE

26

Rio Castelo

ES

Rio Itapemirim

ES

Consrcio Intermunicipal da Bacia Hidrogrfica

Rio Piraqu-Au/Piraqu-Mirim

ES

MG/ES

ES

16

Desenv. Integ. dos Rios Miranda e Apa

MT,MS

17

Desenv. Sustent. do Rio Taquari

MT,MS

Recuperao Ambiental Rio Guand

Recup. Dos R. Sta Maria da Vitria e Jucu

Associao Ambiental do Alto So Francisco

MG

Rio Paraopeba

MG

26

Recup. Ambiental do Rio Muria

MG

28

Proteo Ambiental do Rio Pomba

MG

Proteo Ambiental do Rio Tibagi

SP,PR

32

Rio So Domingos

SP

Rios Piracicaba, Capivari e Jundia

SP

42

Pr Integrao do Rio do Peixe

SP

Alto Tamanduate e Billings

SP,PR

Estudos, Rec. e Desenvolv. Rio Sococaba

SP

21

Preservao do Rio Jaguari Mirim

SP

11

Ribeiro Lajeado

SP

Rio Jacar-Pepira

SP

13

Vales Tiet-Paran

SP

69

Desenv. Integ. Regio da Baixada Santista

SP

Desenv. Integ. Regio do Gov. Itapetininga

SP

Regio do Gov. de Jales

SP

25

Desenvolv. Integrado da Regio Sudoeste

SP

12

Desenv. Integrado do Vale do Paraba

SP

41

Desenv. Intermunicipal do Vale do Ribeira

SP

26

Desenvolvimento da Alta Mogiana

SP

Vale do Paranapanema

SP

18

Municpios da Bacia do Rio Itabapoana

ES/MG/RJ

18

Gesto Ambiental dos Rios Maca, Macapu, Lagoa Feia e Zona Costeira

RJ

11

Alto Rio Negro Catarinense

SC

Alto Uruguai Catarinense

SC

16

Desenvolv. Econ. Social e Meio Ambiente

SC

20

Fonte: Kettelhut e Barros (2001)

54

Em conformidade com o artigo 47 da Lei n 9.433/97, estes Consrcios constituem-se

em organizaes civis integrantes do Singreh que atuam em um conjunto de bacias ou num
trecho especfico de uma determinada bacia17. Entre as vantagens identificadas pelo MMA
para sua criao est o fato de que o consrcio pode, se bem implementado: 1) aglutinar
rgos pblicos, organizaes civis e o setor privado em torno das questes ambientais e de
recursos hdricos de interesse local; 2) atuar como organismo tcnico junto s prefeituras,
assessorando-as na elaborao e execuo de projetos de interesse ambiental; 3)

buscar

solues financeiras para alguns dos problemas comuns prioritrios, por meio de recursos
prprios de seus consorciados e/ou em parceria com os setores pblicos e privados; e 4)
promover a melhoria da qualidade e quantidade dos recursos hdricos, executar o manejo
conjunto do solo, recuperar reas degradadas e promover campanhas associadas de educao
ambiental.
O perfil e a dinmica de cada um destes consrcios, contudo, so ainda muito
diferenciados, sendo que uns buscam mais autonomia financeira, tcnica e/ou poltica,
enquanto outros ainda dependem da competncia tcnica das agncias pblicas gestoras de
guas e de demais recursos pblicos, especialmente no caso de municpios com pouca ou
quase nenhuma estrutura prpria, como se ver pelo exemplo do Jiquiri (MMA, 2002).
No que tange sua estrutura institucional, a constituio de uma sociedade civil sem
fins lucrativos tornou-se a personalidade jurdica mais utilizada pelos consrcios
intermunicipais de bacia, segundo Vaz (1997). Geralmente, como explica o autor, os prefeitos
elaboram e encaminham Cmara Municipal um projeto de lei solicitando a aprovao para
que o municpio participe do consrcio. Aps a autorizao dos respectivos Legislativos,
elaborado o estatuto regulamentando a participao dos consorciados.
A estrutura organizacional tambm bastante simples, segundo o autor. O Conselho
de Prefeitos (CP) geralmente representa o rgo mximo de deliberao do consrcio, embora
diversos consrcios tambm j prevejam em estatuto a participao de representantes da
sociedade civil no CP. O Conselho Fiscal, por sua vez, geralmente o rgo encarregado de

17
Conforme estabelecido nos artigos 47 e 48 da Lei 9.433/97, organizaes civis de recursos hdricos so: I consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas; II - associaes regionais, locais ou setoriais de
usurios de recursos hdricos; III - organizaes tcnicas e de ensino e pesquisa com interesse na rea de
recursos hdricos; IV - organizaes no-govemamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e
coletivos da sociedade; V - outras organizaes reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos
Estaduais de Recursos Hdricos.

55

acompanhar a gesto e a fiscalizao das finanas e da contabilidade. Dele participam

tambm prefeitos ou representantes das Cmaras Municipais dos municpios consorciados,
podendo tambm contar com representantes da sociedade civil e da iniciativa privada. A
Secretaria Executiva (SE), formada pela equipe tcnica e administrativa, assume a
coordenao e a implementao das aes definidas pelo Conselho de Prefeitos.
Quanto a sua estrutura operacional, ademais, o consrcio pode contar com uma equipe
formada por funcionrios das prefeituras consorciadas ou com uma equipe exclusiva,
plenamente dedicada aos propsitos estabelecidos, que tende a funcionar melhor, segundo
Vaz (1997). Os recursos financeiros para garantir esta estrutura e a administrao do
consrcio, por sua vez, so definidos diretamente pelos associados, tendo sido comum o
repasse de uma pequena porcentagem do Fundo de Participao dos Municpios ou o
estabelecimento de uma contribuio mensal (MMA, 2002). Uma vez decididas quais aes
sero implementadas na bacia hidrogrfica, o consrcio se apia ento nos nveis estadual e
federal, que contam com agncias especficas de financiamento e cooperao tcnica.

3.1 Consrcios, ao coletiva e continuidade institucional

As razes para a constituio dos consrcios so diversas. Uma primeira, vista mais
detidamente no primeiro captulo, corresponde ao desafio com que se deparam os governos
locais diante do processo de descentralizao das polticas pblicas, dadas suas carncias de
capacidade instalada, de recursos financeiros e humanos, seja pela flexibilizao na
contratao de pessoal ou pela realizao conjunta de obras, servios e outras atividades. Um
segundo fator, prprio da temtica ambiental e debatido no segundo captulo, a capacidade
que este instrumento pode oferecer para a compreenso dos ecossistemas em sua integridade,
em termos de planejamento e interveno, especialmente quando no h, no caso dos recursos
hdricos, interesse do governo estadual em estabelecer um comit de bacia hidrogrfica em
determinada bacia, como o caso do Jiquiri.
O consorciamento intermunicipal, assim, encarado neste trabalho pelo vis de uma
oportunidade dupla, expressa hoje tanto nos dilemas da eficcia municipal como da
integrao intermunicipal com vistas sustentabilidade ambiental. Estas oportunidades,
contudo, so apenas gatilhos que levam criao de um consrcio intermunicipal, o que nos

56

leva a um terceiro dilema: se um conjunto de municpios se consorcia para racionalizar custos

e mitigar dificuldades de estrutura e auto-financiamento e/ou busca aprender determinado
ecossistema pelo seu vis territorial, como garantir que os tradicionais vcios da poltica
brasileira, manifestados pelo imediatismo poltico e pela descontinuidade institucional, no
prevalecero sobre as motivaes que levaram ao consorciamento? J que os consrcios ao
contrrio dos comits so instrumentos de natureza eminentemente voluntria, sendo
estatutariamente facultado a um consorciado retirar-se livremente da sociedade, preciso ter
sempre em conta que o rompimento da cooperao pode gerar tanto a inviabilidade de aes
planejadas ou em desenvolvimento, com a conseqente redistribuio dos seus custos com os
demais participantes, como tambm a desestabilizao do prprio consrcio pelo desestmulo
dos demais consorciados.
A questo central para este debate, como sugere Ostrom (1990), perceber como um
grupo que partilha uma situao de interdependncia pode organizar a si prprio para
continuar a auferir benefcios contnuos e sustentveis sem ceder tentao do free rider (o
carona), a partir da qual o integrante de um grupo em cooperao pode deixar o barco se
souber que continuar a auferir os benefcios mesmo que no se empenhe para a consecuo
do objetivo do grupo.
Rasmussen & Meizen-Dick (1995) procuram identificar, neste sentido, os fatores que
condicionam a cooperao, em mbito local, para o gerenciamento de recursos naturais. O
fazem pelo que consideram as duas grandes vertentes da literatura: a anlise emprica e a
teoria dos jogos. Segundo os autores, enquanto a literatura emprica destacaria os aspectos
fsicos e tcnicos do recurso, as caractersticas do grupo de usurios e os atributos dos
arranjos institucionais como fatores chave para a capacidade de auto-gerenciamento das
organizaes locais, a teoria dos jogos procuraria se debruar nas condies sobre as quais os
indivduos tendem a cooperar e se organizar voluntariamente. Neste ramo, o foco seria dado
ao tamanho dos grupos, aos horizontes temporais, confiana e s normas estabelecidas para
a construo da ao coletiva.
Ao articularem as duas abordagens, Rasmussen & Meizen-Dick (1995) chamam a
ateno para a nfase que tanto a literatura emprica como a teoria dos jogos partilham sobre
as variveis sociolgicas. Assim, se o tamanho do grupo, o alcance das regras, a estabilidade
do jogo e as percepes temporais so tomados em conta pelas duas correntes, ento
importante, para os autores, saber ver nesta convergncia uma espcie de norte analtico.

57

Em seu clssico estudo sobre a lgica da ao coletiva, Olson (1999) j argumentava

que, a menos que o nmero de indivduos de um grupo seja pequeno, ou ao menos que haja
coero ou algum outro tipo de dispositivo especial (como benefcios individuais) que faa os
indivduos agirem em interesse prprio para promover seus interesses grupais, os indivduos
racionais e centrados nos prprios interesses no agiro para promover estes interesses. O
autor, assim, refuta a idia tradicional de que os grupos agem para atingir seus objetivos como
uma seqncia lgica da premissa do comportamento racional e centrado nos prprios
interesses.
assim que Olson identifica que mesmo um consenso como para o qual parecem
caminhar as discusses sobre a necessidade da sustentabilidade , tanto no que se refere ao
desejo pelos benefcios coletivos quanto aos meios mais eficientes de obt-los, no
necessariamente conduz consecuo do objetivo do grupo. Da, segundo o autor, a
importncia de distinguir entre os obstculos ao grupal que se devem a uma falta de
consenso no grupo e os que se devem falta de incentivos individuais. Se temos que o
interesse comum dos membros de um grupo pela obteno de um benefcio coletivo nem
sempre suficiente para levar cada um deles a contribuir para a obteno desse benefcio,
ento importante, como sugere Olson, perceber como se configuram os grupos e em quais
este benefcio coletivo tem maior probabilidade de prosperar.
O autor identifica trs tipos de grupo: 1) o grupo pequeno privilegiado, em que cada
um de seus membros, ou pelo menos um deles, tem um incentivo para se esforar pelo
benefcio coletivo mesmo que ele sozinho tenha que arcar com todo o nus; 2) o grupo
intermedirio, em que nenhum membro sozinho vislumbra uma parte do ganho
suficientemente grande para incentiv-lo a prover o benefcio, mas que no tem tantos
integrantes a ponto de um membro no perceber se outro est ou no ajudando a prover o
benefcio coletivo; e 3) o grupo grande latente, no qual se um membro ajudar ou no ajudar
a prover o benefcio coletivo, nenhum outro membro ser significativamente afetado e,
portanto, nenhum ter interesse para reagir ou contribuir.
Diante da multiplicao de atores governamentais formatada desde a ltima reforma
federativa brasileira, que lanou sobre a arena poltica brasileira mais de cinco mil municpios
com direitos, autonomia e legitimidades prprios, este trabalho advoga que os consrcios, ao
fixarem uma escala delimitada de cooperao intermunicipal, podem fazer os municpios
consorciados se enquadrarem como um grupo intermedirio, no qual a capacidade de controle
sobre a ao dos demais intensificada.

58

Corroborando as teses de Olson, North (1990) tambm identifica, em seu celebrado

estudo sobre as bases da evoluo institucional, que a cooperao tende a ser to mais bem
sucedida quanto mais os atores continuamente interagem, mais dispem de um volume amplo
de informaes entre si e quanto mais se renem em grupos menores. A construo da
sustentabilidade ambiental, neste termo, passa a decorrer tambm da interao interinstitucional e de seus reflexos sobre os diversos nveis de organizao. De um lado, segundo
Young (2002), a ocorrncia de conflitos advindos desta interao pode resultar tanto em
iniciativas por parte dos atores mais influentes para buscar estruturar estas interaes em
beneficio prprio como pode servir de ajuste para o gerenciamento dos recursos naturais em
favor do bem comum e do interesse pblico. A chave do sucesso, na maioria dos casos,
estaria em

garantir que

interao

inter-institucional produza resultados

mais

complementares que conflitivos, o que, em diversos casos, implicaria tambm na garantia de

benefcios individuais aos atores para que se empenhem decisivamente na cooperao.
Para Fukuyama (2005), preciso ter sempre em conta as peculiaridades quando da
aplicao das teorias organizacionais, formuladas prioritariamente com base em experincias
da iniciativa privada, para explicar o comportamento no setor pblico. Nos termos do autor,
no setor privado os dirigentes so os acionistas, os conselhos de administrao so seus
agentes e os membros da alta gerncia so agentes dos conselhos. Em um setor pblico
democrtico, os dirigentes seriam o pblico em geral e seus agentes de primeiro nvel seriam
seus representantes eleitos. Como argumenta o autor:

A retrica a respeito do servio pblico sugere que os funcionrios do

governo sero, de alguma forma, orientados no sentido de agir no amplo
interesse pblico, quando, na verdade, seu comportamento melhor
explicado de forma emprica por motivos mais restritos de interesse prprio.
O comportamento dos funcionrios pblicos pode ser influenciado por
suborno, compensaes para parentes ou promessas de futuros empregos.
(...) A perspectiva da escolha pblica , em ltima anlise, pessimista a
respeito das possibilidades de reformular as motivaes de funcionrios do
governo por meio de normas (FUKUYAMA, 2005, p. 72-73).

Em ambas as circunstncias, segundo Fukuyama, tem que se ter em vista que os

indivduos cooperam em organizaes, mas somente porque do seu interesse faz-lo. Dito
de outro modo, as organizaes seriam basicamente grupos de indivduos que aprendem a
cooperar socialmente por razes de interesse prprio. No setor pblico, neste termo, os
agentes tambm tm objetivos diversos dos seus dirigentes. Isso porque, para o autor, os

59

servidores pblicos no so muito diferentes de qualquer outro agente econmico na busca da

maximizao de seus prprios interesses. Como complementa:

certamente vlido tentar entender os problemas de governana (...) em

termos de dirigente-agente e usar este quadro para projetar instituies que
procurem realinhar incentivos divergentes. Porm, existem pelo menos trs
razes bsicas pelas quais no pode haver uma especificao ideal de
instituies formais e, portanto, nenhuma forma ideal de organizao,
particularmente para funes do setor pblico. Em primeiro lugar, as metas
de muitas organizaes so obscuras. (...) Segundo, os sistemas de
monitorao e responsabilidade, particularmente na administrao pblica,
ou requerem altos custos de transao ou so simplesmente impossveis
devido falta de especificidade da atividade subjacente. (...) Terceiro, o grau
adequado de critrio delegado ir variar de acordo com as condies
endgenas e exgenas enfrentadas pela organizao. O resultado que o
mesmo grau de delegao funcionar em um cenrio e no em outro
(FUKUYAMA, 2005, p. 74-75).

Como argumenta Fukuyama, uma das questes centrais para o xito cooperativo passa a
ser, tambm, a assuno e a consolidao de incentivos individuais. Segundo Arretche (2000),
a importncia da oferta destes incentivos aos entes governamentais j tem se mostrado
decisiva na implementao de novas polticas pblicas no contexto da descentralizao
brasileira. Em seu estudo sobre a efetividade da descentralizao de polticas sociais na
dcada de 1990, a autora conclui que os programas de descentralizao melhor
implementados ou seja, em que um maior nmero de estados ou municpios aceitou as
novas responsabilidades e criou os novos mecanismos exigidos foram no s os que
incluram o repasse de novos recursos para os municpios e estados, mas sobretudo os que
envolveram atividades tecnicamente simples de realizar e que trataram de assuntos que
prefeitos ou governadores acreditariam ser de importncia poltica.
No caso dos consrcios intermunicipais, como argumenta Krell (2003), muitos tambm
continuariam a fracassar pela falta destes incentivos. Como outras razes do insucesso
alegam-se a falta de recursos prprios18, de apoio estadual e federal e de entrosamento do
consrcio com a prpria maquina administrativa das prefeituras integrantes (KRELL, 2003).
Ademais, os consrcios sofrem com sua transitoriedade, j que dependem da conjuntura
poltica e dos prefeitos em exerccio para serem mantidos, trazendo ao debate a centralidade
18

Entre os problemas de recursos, segundo Garrido, esto no apenas a falta de contribuies dos municpios
integrantes, mas as incapacidade dos consrcios em contrair emprstimos, j que por, terem natureza
involuntria, no h como oferecer garantias.

60

do dilogo suprapartidrio e dos horizontes temporais da cooperao, sempre colocados em

risco diante das mudanas de mandato.
Outro problema estaria na pouca necessidade de empenho para a execuo
de polticas pblicas no federalismo brasileiro, determinada pelo fato da CF de 1988 ter
optado pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas
brasileiras (SOUZA, 1997). Assim, segundo a autora, qualquer ente federativo tornou-se
constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao,
assistncia

social,

habitao

saneamento,

mas

nenhum

ente

federativo

foi

constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas reas.

Ademais, como destaca a Agenda 21 brasileira, ainda prevalece no Pas a no
observncia do princpio da subsidiariedade, o qual determinaria prioridade para aes
municipais e, pela ordem, a ajuda estadual e federal quando o ente situado em nvel espacial
inferior no for capaz de exercer suas funes adequadamente. Um dos problemas para o
insucesso deste princpio, como destaca Ribeiro (2005b), seria ainda o falso entendimento,
dentro de setores da administrao pblica, de que fundos e outros mecanismos de
transferncia de recursos, com seu respectivo aparato legal, seriam por si mesmos
instrumentos de promoo do equilbrio nas relaes entre nveis de governo. Como destaca
o autor:

A esse tipo de concepo parece corresponder uma certa viso

unilateral de que a existncia de recursos financeiros e de normas
asseguram resultados de uma poltica pblica, sem que sejam criadas
condies para uma ao coordenada, sem que sejam mobilizados
recursos de natureza poltica e tcnica visando institucionalizao de
instncias para a construo de consensos, e sem que seja necessrio um
saber tcnico associado (RIBEIRO, 2005b, p.4).

O que deve permear estes debates, como sugere North (1990), ento o papel das
instituies para reduzir a incerteza e estabelecer uma estrutura estvel (mas no
necessariamente eficiente) para a interao. Tal como destacado por Ostrom (1990), a
eficincia institucional condicionada pela definio clara de normas e pelo grau de interao
entre os atores19. Estes fatores esto, por sua vez, associados diretamente existncia de

19

As instituies so entendidas, por Ostrom, como as regras do jogo, sejam formais ou informais, que
definem quem autorizado a tomar decises, que aes so permitidas ou proibidas, que procedimentos devem
ser seguidos e que encargos ou crditos sero atribuveis aos indivduos como resultado de suas aes. A

61

relaes de confiana, consolidao de sistemas de superviso mtua e ao estabelecimento

de compromissos crveis (OSTROM, 1990), desafios comuns tambm s experincias de
consorciamento intermunicipal no Brasil.
No que se refere definio clara de normas, este desafio tambm elevado, no
Brasil, pelo longo vcuo legal que marcou o desenvolvimento dos consrcios pblicos em
nossa histria recente. Isso porque, apesar de resgatar o sistema federativo da centralizao
autoritria do regime militar, a Constituio de 1988 no avanou na institucionalizao dos
consrcios pblicos, que sequer foram previstos no texto original da carta constitucional. Foi
apenas por meio da Emenda Constitucional 19, exatos dez anos depois, que passaram a ser
instrumentos previstos, constitucionalmente, os consrcios pblicos e os convnios de
cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada dos servios pblicos,
bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos, conforme o Artigo 241.
Vale dizer, ademais, que s em abril de 2005 foi sancionada a chamada lei de
consrcios pblicos (11.107/2005), o que impediu maior clareza para a atuao conjunta dos
entes federados e investimentos de recursos pblicos nesta modalidade de gesto20. Alm
disso, no tocante temtica ambiental, vale dizer que o grupo de trabalho constitudo para
elaborar este texto legal, em agosto de 2003, foi coordenado pela Presidncia da Repblica
com representantes dos ministrios da Casa Civil, da Integrao Nacional, das Cidades, da
Sade e da Fazenda, sem participao do Ministrio do Meio Ambiente.
O efeito desta nova lei sobre a prtica cooperativa na federao brasileira, assim, ainda
uma grande incgnita, tendo em vista que nenhum consrcio de bacia havia se adequado

evoluo institucional, neste termo, seria influenciada por quatro variveis internas: normas sociais, benefcios
esperados, custos esperados e taxas de desconto.
20

Os consorciados, a partir da nova lei, podem firmar previamente um protocolo de intenes e posteriormente
um contrato. No protocolo, devem constar a finalidade, o prazo de durao, casos de contratao por tempo
determinado e autorizao para a gesto associada de servios pblicos, entre outros aspectos. O consrcio passa
a funcionar por meio de uma pessoa jurdica criada especificamente para esse fim, sob a forma de associao
pblica se obedecer ao direito pblico, ou com o atendimento da legislao civil se for de direito privado. No
primeiro caso, ele integra a administrao indireta de todos os entes consorciados e, no segundo caso, obedece s
normas de licitao, contratao de pessoal e outras referentes ao direito privado. importante ressaltar que os
consrcios, pela nova lei, podem ser firmados entre todas as esferas de governo (municpios-municpios,
municpios-estados, estados-Unio, municpios-estado-Unio). Entretanto, a Unio somente poder participar de
Consrcios Pblicos em que tambm faam parte todos os estados em cujos territrios estejam situados os
municpios consorciados. Os consrcios pblicos, assim, passaram a ser tanto instrumentos de cooperao
horizontal (Municpio-Municpio ou Estado-Estado) como, tambm, instrumentos de cooperao vertical
(Estado-Municpio, Unio-Estados, Municpios-Estados-Unio).

62

nova legislao at o encerramento desta dissertao. No que interessa mais detidamente a

este trabalho, torna-se imprescindvel olhar ento para os consrcios a partir da forma como
eles estabeleceram e acordaram , no contexto deste vcuo legal os custos e os benefcios
individuais e coletivos, como se estruturaram em termos de organizao e como garantiram a
manuteno de suas atividades no mdio e longo prazo com vistas ao xito de suas iniciativas
(NORTH, 1990; OSTROM,1990). o que se buscar fazer, a seguir, pelo estudo de caso do
consorciamento intermunicipal do Vale do Jiquiri.

63

CAPTULO IV CARACTERIZAO GERAL DA REGIO

4.1 Aspectos ambientais

A Bacia do rio Jiquiri, situada a aproximadamente 150 km a sudeste de Salvador

(Bahia), a maior sub-bacia do Recncavo Sul, ocupando uma rea de 6.900 km2,
equivalente a 39,6% da rea total de 17.400km2 da bacia. A nascente est localizada no
municpio de Maracs, ficando o seu esturio ao sul da Baa de Todos os Santos e ao norte da
foz do rio Una. Atravs dos seus quase 275 km de extenso, o rio Jiquiri recebe inmeros
afluentes at desaguar no oceano Atlntico, entre os municpios de Valena e Jaguaripe.
A delimitao do espao fsico-territorial adotada pelo Consrcio, por sua vez, no se
restringe apenas aos limites fsicos da bacia hidrogrfica, considerando integralmente todos os
municpios que tm partes de suas terras includas na bacia, como se v pela figura 3. Ao
todo, so 25 municpios: Amargosa, Brejes, Cravolndia, Elsio Medrado, Iau, Irajuba,
Itaquara, Itatim, Itiruu, Jaguaquara, Jaguaripe, Jiquiri, Lafaiete Coutinho, Laje, Lagedo do
Tabocal, Maracs, Milagres, Mutupe, Nova Itarana, Planaltino, Santa Ins, Santa Terezinha,
So Miguel das Matas, Ubara e Valena.
A regio constituda de quatro grandes regies fitoecolgicas, a Estepe (Caatinga), a
Floresta Estacional (Decidual e Semidecidual), a Floresta Ombrfila Densa e as Formaes
Pioneiras caracterizadas por vegetao de influncia marinha e flvio-marinha; cada uma
delas com caractersticas climticas distintas que vo desde o clima ameno tropical mido do
litoral at os rigores do semi-rido, o que permite oscilaes de oferta e demanda de recursos
hdricos (SRH, 2002). Alm disso, esta conformao, apresentada na figura 4, determina uma
paisagem diversificada, com altitudes que atingem mil metros no entorno da sua nascente em
contraste s baixadas litorneas, com as culturas agrcolas praieiras e com o serto castigado
pelas estiagens.

64

Figura 3: Abrangncia territorial do CIJ e limite da bacia hidrogrfica

Fonte: CIJ (2005)

A regio, como tantas outras, vem sofrendo diversos impactos ambientais nas ltimas
dcadas. Os principais problemas so causados pela utilizao de processos agropecurios
inadequados e pela ocupao desordenada e sem infra-estrutura dos assentamentos urbanos,
assim como pelo despejo de efluentes no tratados e pela contaminao por resduos slidos
das atividades urbanas e rurais. No trecho mais a montante do rio Jiquiri, alm da escassez
de gua causada pelas secas, registra-se o uso de fertilizantes e agrotxicos em inmeras reas
(LUSTOSA, 2004).
Segundo o Plano Diretor de Recursos Hdricos da Bacia do Recncavo Sul, elaborado
em 1995 pela SRH-BA, os usos mais destacados dos principais mananciais em funo das
atividades verificadas na bacia so, por ordem de importncia: o abastecimento rural e
urbano, a irrigao e a dessedentao de animais, o lazer e o turismo na faixa litornea, a
navegao na foz dos rios, a gerao hidreltrica de pequeno porte, o abastecimento industrial
e a aqicultura. Segundo o mesmo plano, as principais fontes de contaminao da bacia do
Recncavo Sul incluem ainda atividades agropecurias, a disposio inadequada do lixo e o
lanamento de efluentes lquidos pelo setor industrial, notadamente de pequeno porte.

65

Figura 4 Regies Fitoclimticas do Vale do Jiquiri

Fonte: CIJ (2005)

O Plano Diretor cita ainda que os principais conflitos, no mbito da bacia, referem-se
poluio do rio Jiquiri e pequena irrigao e abastecimento urbano, como em Maracs,
e mais, acentuadamente, em Jaguaquara (SRH, 2004). Por isso, o plano tinha entre as
principais aes propostas a ampliao dos sistemas de abastecimento de gua em dez
localidades com dficit de oferta, a implantao de sistemas de coleta e tratamento em seis
localidades e a elaborao dos planos diretores de resduos slidos para 11 sedes municipais.
Ainda assim, avaliao da qualidade das guas realizada na bacia do Recncavo Sul, em
2001, revelou a presena de coliformes fecais, acima dos ndices estabelecidos na maioria
dos pontos monitorados, assim como concentraes de fosfato total acima do limite mximo
estabelecido pelo Conama Res. 20/86 nos setes pontos monitorados, dos quais trs estavam
na bacia do Jiquiri.
Quanto sua configurao territorial, o Vale apresenta predominantemente
municpios de pequeno porte, tanto em termos espaciais como populacionais, como se v na
tabela 4. Entre os 25 municpios, 16 possuem menos de 500 km2, sendo que seus trs grandes
municpios (Valena, Iau e Maracs) ocupam quase 38% da regio. Por sua vez, apesar da
populao de toda a regio chegar a 450 mil pessoas (3,4% do total do Estado), estando 58%
em reas urbanas e 42% em zona rural, apenas sete municpios superam o patamar dos 20 mil

66

habitantes, com uma densidade demogrfica mdia de 27,1 hab/km2, oscilando de 74,9
hab/km2 em Mutupe at 8,5 hab/km2 em Planaltino1.
Segundo sistematizao realizada por Lustosa (2004), se somadas apenas a populao
das reas urbanas que se encontram dentro da bacia com a populao rural proporcional rea
do municpio pertencente bacia, o total ser de aproximadamente 250 mil habitantes, sendo
150 mil moradores da zona urbana e cerca de 100 mil da zona rural. Ainda segundo Lustosa
(2004), isto representaria uma taxa de urbanizao real de aproximadamente 60%, uma
densidade total de 40 hab/km2 e densidade rural de 15 hab/km2.
A estrutura fundiria do Vale, por sua vez, tambm apresenta srias desigualdades,
com 75% dos imveis detendo 15,7% da rea, enquanto apenas 1,4% dos imveis abrange
32,1% da rea total. Bouzon (2002), em seus estudos sobre a regio, chama a ateno para o
prevalecimento de um forte quadro de minifndio na regio, com exceo de alguns
municpios no semi-rido, devido prpria adversidade do local para lavouras, com a
prevalncia de criaes extensivas. Esta situao caracteriza-se pelo fato de que quase 94%
das propriedades possuem menos de 100 hectares de rea total, sendo que 63,5% tm menos
de 10 hectares.

67

Tabela 4 Principais indicadores geo-demogrficos dos municpios do Vale do Jiquiri.

Municpios
Irajuba
Itaquara
Itiruu
Jaguaquara
Lafaiete Coutinho
Lageado do Tabocal
Maracs
Planaltino
Elisio Medrado
Iau
Itatim
Milagres
Nova Itarana
Santa Terezinha
So Miguel das Matas
Amargosa
Brejes
Cravolndia
Jiquiri
Laje
Mutuipe
Santa Ins
Ubaira
Jaguaripe
Valena
Total Geral Regio
Total Geral Estado

Populao
Estimada em rea em km2
2003
6.364
8.071
13.832
48.854
3.787
8.600
33.078
7.233
7.866
29.251
13.520
12.920
6.578
8.645
10.238
32.057
16.053
5.088
14.216
19.996
2.453
11.329
2.529
10.837
80.768
450.163
13.453.612

383,37
296,90
302,93
960,40
352,66
423,79
2.435,20
938,10
199,54
2.442,84
574,26
307,78
456,26
710,31
207,45
435,93
481,29
159,65
236,26
498,09
273,32
356,19
762,40
891,35
1.190,38
16.276,65
564.691,67

Taxa de
Taxa de
Cresc. Mdia Densidade
Urbanizao
Anual 1991 - Demogrfica
em 2000, %
2000 em %
42,7
0,01
16,60
53,0
1,02
27,18
72,7
0,83
45,83
75,3
1,91
50,87
46,8
-2,47
10,74
56,9
2,54
20,29
58,4
1,74
13,58
37,5
-2,88
7,71
32,0
0,03
39,42
75,9
1,01
11,97
68,5
2,67
23,54
77,6
2,97
41,98
37,9
-0,07
14,42
21,4
-0,21
12,17
27,7
0,83
49,35
67,1
1,18
73,54
29,8
1,84
33,35
60,0
0,65
31,87
33,6
1,67
60,17
26,1
0,76
40,15
43,9
-0,02
74,83
94,1
1,05
31,81
38,9
-0,12
26,93
34,5
-0,34
12,16
72,1
1,66
67,85
58,0
0,95
27,62
67,1
1,09
23,79

Fonte: Estatsticas dos Municpios Baianos - 2004. Salvador: SEI, 2002. v.2, CD.

4.2 Aspectos scio-econmicos

O Vale do Jiquiri reconhecidamente uma das regies mais pobres da Bahia. Se

tomados em conta os ndices de Desenvolvimento Social (IDS) e de Desenvolvimento
Econmico (IDE) dos municpios do Vale, calculados pelo governo estadual, tem-se a
dimenso destas dificuldades. Basta dizer, como mostra a tabela 5, que apenas trs municpios
do Vale do Jiquiri esto entre os 100 melhores ndices de Desenvolvimento Social do
Estado se tomados todos os 417 municpios baianos, ao passo que 12 municpios sequer
conseguiram ficar entre os 300 mais bem colocados. Quando se considera apenas o ndice de
Desenvolvimento Econmico, 22 dos 25 municpios do Vale sequer ficam entre os 100
melhores, sendo que 13 deles no ultrapassam tambm a 300 posio.

68

Tabela 5 Indicadores scio-econmicos dos municpios do Vale do Jiquiri, 2000

Municpios

Estimativa do Produto
Municipal em 2000
6

Em R$10 .
Irajuba
Itaquara
Itiruu
Jaguaquara
Lafaiete Coutinho
Lageado do Tabocal
Maracs
Planaltino
Elisio Medrado
Iau
Itatim
Milagres
Nova Itarana
Santa Terezinha
So Miguel das Matas
Amargosa
Brejes
Cravolndia
Jiquiri
Laje
Mutuipe
Santa Ins
Ubaira
Jaguaripe
Valena
Total Geral Regio

12,80
23,88
34,41
76,12
18,40
23,89
31,67
17,65
16,38
51,45
18,03
13,50
12,96
11,65
16,50
43,93
39,40
12,24
17,30
39,98
33,11
20,66
23,08
14,59
148,84
772,42

Posio no
Estado
322
235
153
60
302
234
171
307
319
92
304
360
371
381
317
115
131
374
309
129
162
271
243
344
32

ndice de Desenvolvimento
Social/IDS em 2000
ndice
4.974,73
4.982,71
5.013,04
5.026,38
4.946,01
4.953,25
4.975,60
4.944,27
5.007,40
5.010,55
4.997,49
5.018,25
4.963,29
4.973,38
4.995,53
5.060,41
4.988,83
4.997,64
4.973,97
4.995,90
5.011,76
5.044,63
4.975,98
5.020,11
5.072,72

Posio no
Estado
254
222
132
95
358
334
250
364
147
137
168
113
297
261
208
53
196
166
258
174
135
73
248
108
45

ndice de Desenvolvimento
Econmico/IDE em 2000
ndice
4.986,88
4.987,72
4.989,71
4.997,61
4.987,24
4.987,53
4.989,88
4.987,94
4.987,14
4.992,25
4.987,81
4.987,64
4.986,84
4.987,17
4.987,12
4.994,10
4.990,07
4.987,07
4.987,55
4.990,35
4.990,17
4.989,00
4.989,52
4.987,28
5.011,58

Posio no
Estado
388
318
169
51
361
337
161
291
367
103
305
325
394
366
369
79
154
376
335
141
146
209
176
358
27

Fonte: Estatsticas dos Municpios Baianos - 2004. Salvador: SEI, 2002. v.2, CD.

Esta desigualdade est expressa, tambm, na gerao de divisas no mbito da bacia.

Basta dizer que a regio, no seu conjunto, obteve um valor de produto da ordem de R$ 772,42
milhes em 2000, o que equivale a apenas 1,9% do PIB Estadual neste mesmo ano. No que se
refere ao PIB per capita, tem-se que o conjunto de municpios do Vale observou, no ano de
2003, cerca de R$ 2.280 por habitante, valor aqum da metade obtida pelo Estado e quatro
vezes inferior mdia brasileira no mesmo perodo, como evidenciam a tabela 6 e o grfico 8.
Dos municpios do Vale, 10 sequer atingiram R$ 2.000 de PIB per capita, sendo que apenas
dois ultrapassaram a barreira de R$ 3.000, o que sugere certa uniformidade aos municpios da
regio no que se refere sua capacidade de gerao de riqueza.

69

Tabela 6 - PIB per capita - Vale do Jiquiri, Bahia e Brasil, 2003.

Regio

PIB per capita

Vale do Jiquiri

2.282,54

Bahia

5.443,71

Brasil

8.694,47

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Contas Nacionais,

2003

6000

5000

4000

3000

2000

1000

Bahia

Lafaiete Coutinho

Valena

So Miguel das Matas

Jaguaripe

Lajedo do Tabocal

Brejes

Laje

Amargosa

Vale do Jiquiri

Elsio Medrado

Ubara

Mutupe

Planaltino

Itaquara

Jaguaquara

Itatim

Municpios

Itiruu

Jiquiri

Cravolndia

Iau

Irajuba

Maracs

Santa Teresinha

Santa Ins

Nova Itarana

Milagres

Mdia do PIB per capita do Vale do Jiquiri

Grfico 8 - PIB per capita por municpio do Vale do Jiquiri e Bahia, 2003.

Como pode se inferir por dados do Censo 2000, esta desarticulao econmica tem
seu rebatimento claramente manifestado sobre as condies de vida no Vale. A regio
contava, neste perodo, com 106 mil responsveis por domiclios particulares permanentes,
dos quais 9 mil declararam-se sem rendimentos (9%), 63 mil (60%) com rendimento mensal
nominal de at um salrio mnimo e outros 19 mil (18%) com rendimento de um a dois
salrios mnimos. Isso significa dizer que 87% dos responsveis por domiclio na regio esto
abaixo de dois salrios mnimos, expressando o tamanho dos desafios sociais do Vale.
Quando o recorte rural, esse valor vai alm: chega a elevados 94%.

70

Tomando-se ainda em considerao o corte do IBGE para o contingente de pessoas

com 10 anos ou mais, tambm segundo o Censo 2000, tem-se uma populao no Vale de 347
mil pessoas, das quais mais de 100 mil sem alfabetizao, o que corresponde a 28,9% do total,
sendo 36% se considerado apenas o meio rural. Como destaca Bouzon (2002), 18 dos 25
municpios do Vale apresentam ainda ndices de analfabetismo na zona rural superiores a
35%. Como pode se inferir pela tabela 7, a taxa de analfabetismo no Jiquiri, no ano 2000,
mais de duas vezes superior mdia brasileira e sequer se aproxima dos ndices alcanados
pelo pas j em 1991. Quando se considera esta relao com o estado da Bahia, tem-se que a
alfabetizao para a populao de 10 anos e mais tambm sensivelmente inferior no
Jiquiri. Nenhum municpio da bacia, vale dizer, atingiu em 2000 um ndice de alfabetizao
para esta faixa de populao superior mdia brasileira em 1991 ou mdia baiana em 2000,
sendo que treze apresentaram taxas de analfabetismo superiores a 30%, em valores que
variam de 24,9% a 41,8%.

Tabela 7: Alfabetizao para a populao de 10 anos e mais, 1991 e 2000

Regio
Vale do Jiquiri
Bahia
Brasil

Alfabetizado
1991
54,0%
65,2%
80,6%

2000
71,1%
78,4%
87,2%

No Alfabetizado
1991
46,0%
34,8%
19,4%

2000
28,9%
21,6%
12,8%

Fonte: Censo Demogrfico de 1991 e 2000

No que se refere questo do saneamento, tem-se que apenas 18,3% da populao do

Vale acessavam a rede geral de esgoto em 2000, embora note-se forte crescimento se
considerado que este ndice no alcanava 0,5% em 1991 (Tabela 8). Ainda assim, a
cobertura por rede geral de esgoto no Vale, em 2000, ainda encontrava-se bastante distante da
mdia nacional de 1991, fixada em 32,1%. Em 15 municpios do Vale, mais de 90% da
populao ainda no dispunham de cobertura por rede geral de esgoto em 2000. Embora
esteja exposto o grave quadro de fragilidade no que se refere a esta questo, vale dizer que
nenhum municpio do Vale havia conseguido oferecer o servio para mais de 10% de sua
populao em 1991.
Vale ainda chamar ateno ao fato de que o Vale do Jiquiri, ao contrrio das
tendncias observadas para Bahia e Brasil, apresentou um forte aumento na utilizao de
fossas spticas ou rudimentares entre os anos de 1991 e 2000, o que pode indicar um quadro

71

de criao deste tipo de instalao sanitria diante de um forte contexto de ausncia de

servios de saneamento, e no a tendncia de sua substituio pelo acesso rede geral. Nesse
quesito, vale dizer que 31,5% dos habitantes do Vale no tinham acesso a nenhuma instalao
sanitria em 2000. No que se refere ao abastecimento de gua, verifica-se tambm que quase
metade da populao da bacia ainda no dispunha de acesso rede neste ano, como se v pela
tabela 9.

Tabela 8: Cobertura por tipo de instalao sanitria no Vale do Jiquiri, Bahia e

Brasil, 1991 e 2000
Regio
Vale do Jiquiri
Bahia
Brasil

Rede geral de esgoto

ou pluvial
1991
2000
0,5%
18,3%
6,2%
32,5%
32,1%
44,4%

Fossa Sptica /
Rudimentar
1991
2000
34,8%
42,6%
40,4%
36,1%
44,2%
39,8%

No tem instalao
sanitria
1991
2000
50,3%
31,5%
41,0%
25,8%
16,3%
9,6%

Outros
1991
14,3%
12,4%
7,4%

2000
7,6%
5,6%
6,3%

Fonte: Censo Demogrfico de 1991 e 2000

Tabela 9: Abastecimento de gua segundo tipo de instalao - Vale do Jiquiri, Bahia e

Brasil, 1991 e 2000
Regio
Vale do Jiquiri
Bahia
Brasil

Rede geral
1991
31,9%
50,8%
68,0%

2000
55,6%
67,9%
75,8%

Poo
1991
38,4%
21,3%
20,2%

2000
25,7%
15,2%
16,7%

Outros
1991
29,7%
28,0%
11,7%

2000
18,8%
16,9%
7,5%

Fonte: Censo Demogrfico de 1991 e 2000

A disposio do lixo de forma descontrolada e sem obedincia s tcnicas de aterros

sanitrios tambm problema a resolver no Vale do Jiquiri. Apenas metade da populao
tinha seu lixo coletado em 2000, ndice tambm inferior s mdias estadual (59,1%) e
nacional (76,4%). Tem-se ainda que nada menos que 26,1% do lixo neste perodo eram
lanados em terreno baldio ou em rio no mbito da bacia, contra uma mdia nacional de 8,4%
em 2000 e 18,9% ainda em 1991 (tabela 10).

72

Tabela 10: Destinao do lixo segundo tipo de disposio, Vale do Jiquiri, Bahia e
Brasil, 1991 e 2000
Coletado

Regio
Vale do Jiquiri
Bahia
Brasil

1991
23,6%
39,0%
60,3%

2000
50,7%
59,1%
76,4%

Queimado na
propriedade
1991
2000
4,7%
18,8%
5,3%
16,6%
12,7%
12,5%

Enterrado na
propriedade
1991
2000
1,2%
1,6%
0,9%
1,3%
1,6%
1,2%

Jogado em terreno
baldio ou rio
1991
2000
52,2%
26,1%
40,9%
21,3%
18,9%
8,4%

Outro destino
1991
18,3%
13,9%
6,5%

2000
2,9%
1,6%
1,4%

Fonte: Censo Demogrfico de 1991 e 2000

Estes depsitos de lixo contribuem ainda de maneira significativa para a

contaminao do solo e das guas superficiais e subterrneas, alm de proporcionar a
proliferao de insetos transmissores de doenas. Neste termo, vale destacar que as doenas
infecto-parasitrias, fortemente relacionadas a este quesito, tambm se destacam na regio.
Nada menos que 15% dos habitantes do Vale foram internados em 2006 em decorrncia de
doenas deste tipo, valor, mais uma vez, superior s mdias estadual (12,1%) e brasileira
(8,8%) (tabela 11). No que se refere incidncia de doenas de causa hdrica ou relacionadas
ao saneamento, nota-se tambm uma forte incidncia de esquistossomose na regio, como
destaca a tabela 12.

Tabela 11: Proporo de internaes por doenas Infecto-parasitrias, Vale do

Jiquiri, Bahia e Brasil, 2006
Proporo de internaes por doenas InfectoRegio
Vale do Jiquiri
Bahia
Brasil

Parasitrias
15,5%
12,1%
8,8%

Fonte: Ministrio da Sade - Sistema de Informaes Hospitalares do SUS (SIH/SUS), 2006

73

Tabela 12: Incidncia de doenas de veiculao hdrica e/ou relacionadas ao

saneamento, municpios integrantes do Consrcio Intermunicipal do Vale do Jiquiri,
2001

As atividades econmicas, por sua vez, esto predominantemente no campo, com uma
agricultura frgil e escassamente rentvel, e uma pecuria, sobretudo bovina e para corte,
demandante de pequeno contingente de mo de obra e em quase nada relacionada s cadeias
produtivas da carne, do leite e do couro. A indstria de pouca contribuio para o produto
regional e a rea de servios ainda muito pequena.
A populao economicamente ativa est assim distribuda: 73% em atividades
agropecurias, 11% em atividades industriais, 9% em atividades de servios e 7% em
atividades de comrcio. Quanto s culturas temporrias, os dados do IBGE para 2000
mostram uma participao do Vale para 11 itens, incluindo frutas e lavouras industriais
fortemente concentradas em dois itens: mandioca (49%) e tomate (33%), resultando em
divisas de R$ 65 milhes. Deste valor total, 61% correspondem a somente seis municpios, o
que configura um quadro de concentrao em poucos itens e em poucos municpios. Quanto
s culturas permanentes, a participao refere-se a 16 itens. Para um montante de produo de
R$ 65 milhes em 2000, notam-se fortes concentraes para o caf (36%), o cacau (19%) e o
maracuj (18%). Por sua vez, em termos de valor por produo por municpios, quatro deles
respondem por 58% deste total21.
Em 2005, o Sebrae-BA entrevistou 844 produtores rurais nos 25 municpios que
compem a bacia. No que diz respeito caracterizao da atividade produtiva, nada menos
que 92,5% dos entrevistados identificaram a fruticultura como principal atividade produtiva.
Quanto s culturas permanentes, destaque para a banana, citada por 49,7% dos entrevistados,
o cacau (47,7%) e o maracuj (31%). A dobradinha banana/cacau, como destaca o estudo,

21

Brejes, Valena, Jaguaquara e Ubara.

74

parece traduzir uma aliana de sobrevivncia no plano regional, at porque quando da crise
mais profunda do cacau, nas ltimas dcadas, foi a banana um dos produtos que conseguiu
garantir o funcionamento das roas nos tempos mais difceis.
Quanto se consideram as culturas temporrias, destacam-se a mandioca, citada por
60,8% dos entrevistados, o feijo (29%), o milho (22%) e o tomate (17,8%). Cerca de 47,9%
dos entrevistados, vale dizer, afirmaram possuir propriedade com rea total de at 10 hectares,
sendo 16,2% deles proprietrios de reas com at trs hectares. Quanto capacidade
associativa dos produtores, tem-se 824 associaes de produtores cadastradas em todos os 25
municpios do Vale, das quais o Sebrae identificou como ativas apenas 492.
A pecuria, ademais, outra importante atividade para o quadro econmico da regio,
embora se concentre ainda to somente na fase de criao e de engorda para o corte. A
bovinicultura apresentou, em 2000, um plantel de mais de 370 mil cabeas, distribudas por
todos os municpios, enquanto a suinocultura dispunha de 68 mil, a ovinocultura 65 mil e a
caprinocultura de 71 mil cabeas. Quanto s cadeias produtivas, so identificadas seis
principais para o conjunto do Vale: floricultura, apicultura, mandiocultura, leite e derivados,
fruticultura e olericultura, cuja distribuio pode ser vista na figura 5.

Figura 5 Cadeias Produtivas identificadas no Vale do Jiquiri

Fonte: CIJ (2005)

75

4.3 Aspectos poltico-institucionais

A organizao institucional da maioria dos municpios do Vale do Jiquiri, ademais,

encontra fortes similaridades com o perfil dos pequenos e mdios municpios traado pelo
IBGE (2005). Limita-se, quase que totalmente, prestao de servios bsicos de educao,
sade, limpeza pblica e correlatos. As prefeituras so quase inteiramente dependentes das
transferncias de recursos federais e estaduais, sendo que praticamente no h esforo
arrecadador prprio, situando-se as receitas tributrias municipais, em nmeros de 2000, num
nvel que vai de 1% a um mximo de 6% da receita oramentria total (BOUZON, 2002). A
tributao prpria anual per capita dos municpios do Vale varia, assim, de um valor mximo
de R$ 20,47, em Lafaiete Coutinho, ao mnimo de R$ 1,38 em Jaguaripe.
No que interessa mais detidamente a este trabalho, vale ressaltar a fragilidade destes
municpios tambm no que se refere a sua estrutura de gesto ambiental. Dos 25 municpios
do Vale, apenas um tem secretaria exclusiva de meio ambiente e sete tm secretaria de meio
ambiente associada de agricultura, enquanto os outros 17 dizem no dispor de nenhuma
estrutura respondendo pela questo ambiental, nem sequer subordinada a outras pastas.
Quanto ao quadro poltico da regio, tem-se que os dez partidos polticos que mais
elegeram prefeitos na Bahia, em 2004, concentraram nada menos que 92,35% das cadeiras,
totalizando 385 cargos (BREMAEKER, 2005). No Estado, como demonstra a tabela 13, o
PFL foi o partido que mais elegeu prefeitos no ltimo pleito (36,93% - bem acima das mdias
nacional e regional do partido), seguido do PL (15,59% - muito acima da mdia brasileira e da
mdia regional do partido), do PP (13,43% - bem acima das mdias nacional e regional do
partido), do PSDB (6,24% - bem abaixo das mdias nacional e regional) e do PT (5,04% abaixo das mdias do Pas e regional do partido).
A fora do PFL, como demonstra a tabela 14, ainda mais forte nos municpios que
compem a bacia do Jiquiri, com o controle, pelo partido, de nada menos que 13 das 25
cadeiras em disputa (52%) no ltimo pleito, valor bem acima das mdias do partido no Brasil,
no Nordeste e na Bahia. Quanto composio poltica do Vale, sete partidos esto ora
representados no Conselho de Prefeitos do Consrcio. Se considerada a evoluo do processo
eleitoral nos ltimos trs pleitos, nota-se que este balano de foras mostra-se relativamente
estvel, mantendo o PFL a liderana, com os demais partidos pulverizados no controle da
regio.

76

Vale dizer, ademais, que as coligaes encabeadas pelo PFL no Estado em 2000
(PFL / PL / PPB / PHS / PSC / PGT / PTB) e em 2004 (PFL / PTC / PT do B 14) obtiveram
sempre a maioria das cadeiras no Vale do Jiquiri, com respectivamente 18 e 14 das 25
prefeituras em disputa. Ademais, s seis cidades do Vale no apresentaram, em pelo menos
um dos trs ltimos pleitos municipais, prefeitos que no fossem eleitos pelo PFL, sendo que
apenas outros trs partidos (PMDB, PL e PSDB) conseguiram emplacar chefes de executivo
em prefeituras da regio em todos os ltimos trs pleitos, ainda assim bastante distantes da
performance pefelista no mbito da bacia (tabela 14).

Tabela 13: Distribuio relativa dos prefeitos eleitos em 2004, segundo os principais
partidos polticos, para Brasil, Nordeste e Bahia
Partido Poltico
TOTAL
PMDB
PSDB
PFL
PP
PTB
PT
PL
PPS
PDT
PSB
PRP
PTdoB

Brasil
94,92
19,06
15,66
14,29
9,91
7,62
7,39
6,89
5,50
5,45
3,15
-

Nordeste
91,40
14,96
12,95
23,33
6,86
7,42
3,79
7,98
5,13
2,90
6,08
-

Bahia
92,35
4,56
6,24
36,93
13,43
5,04
15,59
3,84
2,40

Fonte: TSE, 2004. Tabulaes especiais: IBAM. Banco de Dados

Municipais (IBAMCO)

Tabela 14: Prefeitos eleitos por partido nos 25 municpios do Vale do Jiquiri, 1996,
2000 e 2004
Partido Poltico
PFL
PL
PSDB
PT
PMDB
PTdoB
PRP
PTB
PP
PSB
PDT

1996
11
3
2
0
5
0
0
3
0
0
1

Fonte: Tribunal Superior Eleitoral - TSE

2000
11
3
1
1
1
1
0
4
2
1
0

2004
13
3
3
3
1
1
1
0
0
0
0

77

O fator reeleio tambm sobressai quando considerado o conjunto dos municpios

que integram a bacia do Jiquiri. Em 2000, os prefeitos brasileiros tiveram, pela primeira
vez, a oportunidade de se submeter ao processo de reeleio (Emenda Constitucional n 17, de
1997). Dos 5.505 municpios onde os chefes do Executivo estariam passveis de reeleio,
nada menos que 2.169 deles se mantiveram no cargo, o que corresponde a 39,4% dos casos
(BREMAEKER, 2004). Os prefeitos da regio Nordeste foram os que apresentaram, de longe,
um percentual de reeleio mais expressivo, conseguindo atingir a marca dos 48,2%. Por sua
vez, dados referentes s eleies de 2004 do conta de que foram reeleitos no Pas 1.544
Prefeitos. Considerando o fato de que, em 2004, o nmero de prefeitos potencialmente
reelegveis caiu praticamente 40%, em termos relativos o sucesso na empreitada foi maior em
2004, com a marca de 45,6% dos prefeitos reeleitos no Pas. No Vale do Jiquiri, vale
observar que as taxas de reeleio foram amplamente superiores s mdias nacional,
nordestina e baiana, como se v na tabela 15.

Tabela 15: Distribuio dos prefeitos reeleitos em 2000 e 2004, frente ao conjunto de
municpios onde poderia ocorrer a reeleio, Brasil, Bahia e Jiquiri.

Regio

Eleio de 2000
Total de
Nmero de
Municpios
Prefeitos
Passveis de
Reeleitos
reeleio

% de
Prefeitos
Reeleitos

Eleio de 2004
Total de
Nmero de
Municpios
Prefeitos
Passveis de
Reeleitos
reeleio

% de
Prefeitos
Reeleitos

Brasil

5.558

2.169

39,02

3.389

1.544

45,56

Bahia

417

175

41,97

242

109

45,04

Jiquiri

25

18

72,00

71,43

Fonte: TSE, 2004. Tabulaes especiais: IBAM. Banco de Dados Municipais (IBAMCO)

Por sua vez, observa-se um aparente quadro de desinteresse poltico no Jiquiri se

consideradas as taxas de absteno e de votos brancos e nulos para a eleio presidencial de
2006, em sua comparao com as mdias nacional e estadual. Percebe-se, pela tabela 16, que
o Vale do Jiquiri alcanou uma elevada taxa de absteno de 23,27%, contra uma mdia
nacional de 16,75%. Quando se considera o volume de votos brancos e nulos, tem-se que
13,84% dos eleitores do Vale que compareceram s urnas votaram nulo ou em branco, valor
tambm superior s mdias nacional e estadual. Os 25 municpios do Jiquiri respondem por
317.684 eleitores, o equivalente a 3,48% do total do Estado.

78

Tabela 16: Resultado geral das eleies presidenciais de 2006, segundo taxas de
absteno e votos vlidos e brancos e nulos, Brasil, Bahia e Jiquiri, 1 Turno.
Taxa de
Absteno

Votos
Vlidos

Votos
Brancos e
Nulos

Brasil

16,75

91,59

8,41

Bahia

20,69

89,15

10,85

Jiquiri

23,27

86,16

13,84

Regio

Fonte: Tribunal Superior Eleitoral - TSE

Quanto ao quesito escolaridade, tem-se que 16 dos atuais prefeitos do Vale tm at o

ensino mdio completo, contra nove com formao superior. A distribuio do grau de
instruo dos prefeitos para o conjunto dos municpios brasileiros, como demonstra o Ibam
(2005), mostra que tende a aumentar o grau de instruo medida em que aumenta o porte
demogrfico dos Municpios. Os prefeitos com nvel superior apresentam uma participao
relativa de 27,05% para os municpios com at 2 mil habitantes, que se eleva at atingir a
totalidade dos municpios com populao acima de 1 milho de habitantes (IBAM, 2005).
Na Bahia, os prefeitos com nvel mdio tambm apresentam uma participao acima
da mdia do Estado para os grupos de populao em que se situam os municpios da bacia,
segundo sistematizao realizada pelo Ibam (2005). Em municpios baianos entre 10 mil e 20
mil habitantes, 44,44% dos prefeitos tm ensino mdio, enquanto naqueles com populao
entre 20 mil e 50 mil habitantes esta participao alcana 40,68%. Para aqueles que possuem
nvel fundamental, as participaes acima da mdia esto nos grupos de populao entre 2 mil
e 5 mil habitantes (25%), entre 5 mil e 10 mil habitantes (19,4%) e naqueles com populao
entre 10 mil e 20 mil habitantes (15%).

79

Tabela 17: Distribuio dos prefeitos eleitos em 2004, segundo o grau de instruo, para
Brasil, Nordeste e Bahia.

Por fim, vale salientar o quadro de indefinio gerado pela vitria do atual governador
Jaques Wagner (PT) no ltimo pleito eleitoral, que decretou o fim da hegemonia de 16 anos
do PFL no governo do Estado. Com vitria ainda no primeiro turno, Wagner angariou 52,8%
dos votos vlidos do Estado, contra 43% do ento governador Paulo Souto (PFL). Mesmo
controlando 13 das 25 prefeituras do Jiquiri, o PFL viu o candidato petista obter 49,6% dos
votos da regio, contra apenas 49% de seu candidato. Em 12 das 25 cidades da regio,
Wagner teve mais da metade dos votos vlidos. Mais do que isso, venceu em oito das 13
cidades controladas pelo PFL na bacia, em eleio cujo efeito futuro na regio escapa do
alcance deste trabalho, mas que certamente ter seu rebatimento sobre a sucesso eleitoral no
prximo pleito municipal, em 2008.

80

CAPTULO V O ESTUDO DE CASO

5.1 Trajetria institucional

5.1.1 Decolagem

O ncleo que costurou a base do Consrcio Intermunicipal da Bacia do Jiquiri (CIJ)

reuniu-se, pela primeira vez, em outubro de 1992, ao fim do processo eleitoral municipal.
Compunha-se de representantes eleitos de quatro municpios, liderados pela prefeita de
Mutupe, Cllia Rebouas, que convidou ento um entorno de mais treze, formando uma
estrutura organizacional, ainda incipiente, para discutir a gesto associada para o saneamento
e para o desenvolvimento sustentvel na regio (LIMA, 2003).
Os problemas eram j variados, sendo alguns deles urgentes, como a ausncia de
saneamento bsico, a pouca disponibilidade de investimentos na rea social e uma economia
em processo de estagnao. Diante da fragilidade financeira, tcnica e poltica dos municpios
da bacia para fazer frente a estes desafios, a gesto associada, como destaca o ex-presidente
do Consrcio Astor Moura, figurou aos prefeitos como uma questo que gerava altssimos
custos se os municpios no se consorciassem e nenhum ganho para as prefeituras caso elas
preferissem agir sozinhas. Nos termos de Moura, o que tambm estava em jogo era a
construo de mecanismos que aumentassem a capacidade de negociao e presso dos
municpios junto aos governos estadual e federal, assim como na costura de apoios junto a
outros rgos de fomento e organizaes pblicas e privadas.
Em agosto de 1993, aps um ciclo de reunies preliminares, os 17 prefeitos, agora
empossados, apresentaram seu primeiro trabalho conjunto, denominado Programa de
Desenvolvimento Ambiental do Vale do Jiquiri, com a proposta de desenvolvimento
sustentado, nucleada no saneamento do rio Jiquiri e nos benefcios que trar para a
socioeconomia do Vale. O documento fiava-se ainda em trs pressupostos bsicos a serem
assumidos na cooperao: 1) a compreenso dos geossistemas e suas condicionantes
ambientais (...), 2) as possibilidades institucionais apresentadas pela composio de foras
entre os poderes municipais, estadual, federal, a iniciativa privada e segmentos organizados
da sociedade (...) e 3) a adoo de um modelo de desenvolvimento apoiado na gesto

81

participativa e centrado nos recursos hdricos e nas suas interdependncias socioeconmica e

cultural.
Alm de oferecer um primeiro diagnstico conjunto da regio, em recortes
econmicos, sociais e ambientais, o Programa previa, sobretudo, a implementao de
mecanismos institucionais que possibilitassem a criao de uma regio administrativa para a
conduo coordenada do programa, qual todas as prefeituras devero aderir para a
continuidade das aes no curto, mdio e longo prazo. Segundo todos os prefeitos
entrevistados, a opo pela bacia se deveu, neste cenrio, a dois fatores fundamentais: alm de
constituir o elo comum a todos os municpios, inclusive como base sobre a qual foram
interiorizados o povoamento e a ocupao do territrio, o rio Jiquiri e seus afluentes
sofriam problemas que afetavam quase todos os municpios, demandando solues que no
podiam ser empreendidas isoladamente. Ademais, no se optava, naquele momento, por um
consrcio de recursos hdricos strito sensu, mas por um consrcio de desenvolvimento
regional que tinha por base territorial a bacia hidrogrfica e suas interdependncias sociais e
econmicas.
A prioridade foi encontrar ento um formato jurdico-institucional que garantisse a
participao de todas as prefeituras envolvidas e possibilitasse o planejamento integrado da
regio, desdobrando-o em projetos e sub-projetos setoriais. A escolha recaiu sobre o modelo
de Consrcio, constitudo juridicamente enquanto associao civil sem fins lucrativos ainda
em novembro de 199322.
O Conselho de Prefeitos (CP) tornou-se seu rgo deliberativo, constitudo por todos
os prefeitos dos municpios consorciados, e passou a ser presidido, a cada dois anos, por um
prefeito eleito pelos demais (com direito a uma reeleio). O CIJ passou a contar ainda com
um Conselho Fiscal formado por trs chefes de executivo, eleitos pelo Conselho de Prefeitos.
Coube ao CP tambm a responsabilidade de eleger a Diretoria Executiva e aprovar a
contratao dos membros da Coordenao Tcnica, responsveis pela elaborao de projetos
e pela operacionalizao das decises tomadas pelo Conselho.
Sob o ponto de vista estatutrio, passaram a ser objetivos do CIJ:

22

Curioso mencionar, no que interessa a este trabalho, que a forma encontrada para a organizao deste grupo de
entes governamentais se materializou sob o arcabouo de uma organizao no governamental, em razo do
vcuo legal que imperava poca contra este tipo de associao.

82

Representar o conjunto de municpios que o integram, em assuntos de interesse

comum, perante quaisquer outras entidades, pblicas ou privadas, nacionais ou internacionais;
Planejar, desenvolver e executar a poltica de preservao e desenvolvimento
autosustentvel da Bacia do Jiquiri, garantindo o equilbrio ecolgico e as condies de
sobrevivncia, bem-estar e produtividade das comunidades situadas em sua rea de influncia
e;
Desenvolver servios e atividades de interesse dos municpios consorciados, de
acordo com programa de trabalho aprovado pelo Conselho de Prefeitos.

Para o cumprimento destas finalidades, o Consrcio passou a dispor, ainda segundo o

Estatuto, da possibilidade de 1) adquirir os bens que entender necessrios, os quais
integraro o seu patrimnio; 2) firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza,
receber auxlios, contribuies e subvenes de outras entidades, nacionais e internacionais, e
de rgos de governo; e 3) prestar a seus associados servios de qualquer natureza,
especialmente assistncia tcnica, fornecendo inclusive recursos humanos e materiais. Por
sua vez, foram definidas cotas de contribuio mensais proporcionais receita de cada um
dos 17 municpios consorciados, com o objetivo de ratear os custos com pagamento de
pessoal e a manuteno de uma estrutura mnima para o Consrcio, cuja sede fora instalada
em Salvador. At a concluso deste trabalho, estas cotas, de cunho voluntrio, eram definidas
segundo pequena porcentagem do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), variando,
em valores de 2006, de R$ 600 a R$ 1.500 por prefeitura/ms.
Como explica a diretora-executiva, Vera Lyra, a reduzida capacidade de contribuio
dos municpios fez com que o CIJ adotasse, j em seus documentos constitutivos, a estratgia
de apresentar-se como um agente mediador e articulador dos rgos do governo, da
iniciativa privada, de instituies financeiras e dos diversos segmentos sociais,
reconhecendo, desde logo, que o capital financeiro, tcnico e poltico dos municpios no era
suficiente, por si s, para garantir a execuo dos objetivos acordados no Programa. Resultou
da que a definio dos parceiros que poderiam contribuir para a implementao destas aes
correspondeu a uma das primeiras e mais prioritrias aes do Consrcio. A captao de
recursos para cada programa, como explica Lyra, incluiu uma seqncia de atividades de
articulao da Coordenao Tcnica com potenciais parceiros referentes a:

83

- contatos iniciais com os provveis parceiros para conhecimento de suas linhas de

financiamento e dos padres adotados por cada rgo, para fins de solicitao de recursos;
- montagem de projetos especficos para cada programa, a serem encaminhados aos
provveis rgos de financiamento, de acordo com suas normas prprias, incluindo editais;

O objetivo era, por meio desta articulao, garantir a obteno de financiamentos e

repasses dos oramentos do governo federal e estadual para seus projetos, a captao de
recursos a fundo perdido e patrocnios para a viabilizao de estudos, consultorias e aes
programadas, alm da garantia de apoio poltico para evitar a superposio de aes e
otimizar a aplicao de recursos no mbito da bacia (BATISTA, 2002).
Para orientar esta configurao, as intervenes foram organizadas pelo Consrcio em
cinco eixos temticos, tendo em vista a extenso da cooperao para alm dos recursos
hdricos propriamente ditos, mas sem perder de vista a integridade territorial da bacia. O
agrupamento de temas, ademais, visava no s institucionalizar um olhar interdisciplinar
sobre as aes do Consrcio e evitar a superposio de aes, nos termos de Lyra, mas
tambm integrar os projetos propostos com a equipe tcnica responsvel por cada eixo, com
vistas a facilitar a definio de fontes de captao de recursos financeiros e as possibilidades
de aproveitamento de recursos humanos. Assim, em sua estrutura de gesto, qualquer projeto
que venha a ser desenvolvido pelo Consrcio submetido ao enquadramento dentro destes
eixos temticos, a saber:

- Meio Natural Compreende a gesto dos recursos naturais, controle da poluio,

monitoramento da qualidade ambiental, de reas de preservao permanente, recuperao de
matas ciliares, controle de eroso/assoreamento, proteo de manguezais e esturio.
- Infra-Estrutura Compreende os segmentos de habitao, energia eltrica,
drenagem, esgoto, abastecimento de gua, lixo, telefonia, segurana pblica, malha
rodoviria, transporte, sinalizao viria, equipamentos, reas de uso pblico, abastecimento
alimentar.
- Poltico-Institucional Envolve Sistema de Informaes, integrao regional,
fortalecimento institucional, participao comunitria, legislao municipal, grau de
organizao dos poderes, plano diretor, fiscalizao e cobrana de tributos.

84

- Economia Abrange os setores primrio, secundrio e tercirio, mo-de-obra,

iniciativa privada, emprego e renda, turismo.
- Social Dispe sobre a organizao e participao comunitria, fortalecimento de
lideranas, associativismo, educao, sade, assistncia social, cultura, divulgao,
mobilizao, comunicao, recursos humanos, esporte, lazer.

Vencida a primeira etapa do desenho organizacional e iniciados os contatos com vistas

implementao de parcerias, foram ento sendo definidas prioridades e metas operacionais,
cuja viabilidade se sabia estar no apoio de novos parceiros. Entre elas estavam j (1) a
Elaborao do Diagnstico da Bacia; (2) o Processamento das Informaes Coletadas,
envolvendo banco de dados, base cartogrfica e georreferenciamento e (3) a Implantao de
Aes de Mobilizao Social compreendendo oficinas de educao ambiental e campanhas
educativas para professores, agentes de sade e lideranas comunitrias.
Na prtica, a implementao de projetos pelo CIJ comea em 1994, quando foram
realizados, em parceria com a Fundao Pathfinder, dois ciclos de oficinas de educao para
atualizao e treinamento de 300 professores e agentes de sade dos municpios consorciados.
O ano de 1995, por sua vez, tornou-se um marco poltico. Alm da aprovao da Poltica
Estadual de Meio Ambiente (lei 6.855/95), o Consrcio obtinha sua primeira conquista junto
ao governo do Estado, quando os 17 prefeitos se reuniram com o ento governador Csar
Borges (PFL) e obtiveram autorizao, por meio da recm-criada Superintendncia de
Recursos Hdricos (SRH-BA), para antecipar a elaborao e a divulgao do Diagnstico e do
Plano Diretor de Recursos Hdricos da Bacia do Recncavo Sul, incluindo o rio Jiquiri e
sua bacia.
Este diagnstico deu novo desenho constituio do Consrcio, ficando definido que
o Rio Jiquiri constitua uma Bacia Hidrogrfica que abrangia mais oito municpios, o que
levou o CIJ a rever seu estatuto inicial e congregar um total de 25 municpios23. Interessante,
no que tange este trabalho, que a rea de atuao do Consrcio (16.250 km2) passou ento a
superar a rea da bacia (6.900km2). Isso porque, como ratificam os entrevistados, no havia
justificativa plausvel para que os projetos conseguidos atravs do Consrcio fossem
23

Amargosa, Brejes, Cravolndia, Elsio Medrado, Iau, Irajuba, Itaquara, Itatim, Itiruu, Jaguaquara,
Jaguaripe, Jiquiri, Lafaiete Coutinho, Laje, Lajedo do Tabocal, Maracs, Milagres, Mutupe, Nova Itarana,
Planaltino, Santa Ins, Santa Terezinha, So Miguel das Matas, Ubara e Valena.

85

investidos em apenas uma parte dos municpios, segundo um limite intra-municipal muitas
vezes desconhecido at pela populao (LUSTOSA, 2004, p. 64). Alm disso, como explica
Lustosa, dois dos maiores municpios da bacia em termos de receita e populao (Valena e
Iau) tinham sede fora da bacia, motivo pelo qual a excluso destes municpios representaria
importante baixa se considerado seu capital poltico para futuras negociaes com o governo
estadual.
Como diz Lyra, a elaborao do diagnstico, e seu desdobramento em dossis
municipais e fichas temticas, foi tambm uma pedra basilar para o planejamento das aes
do Consrcio, na medida em que passou a fornecer uma primeira base de dados para os
programas e projetos que estavam sendo elaborados24. Assim, a disponibilidade de um
diagnstico fsico, antrpico e bitico amplo da bacia, bem como sua divulgao entre os
futuros parceiros e as prefeituras consorciadas, foi tida como um ponto de partida para que
os programas e projetos de gesto participativa fossem elaborados com propostas compatveis
com sua realidade fsica, territorial e socioeconmica, a partir do conhecimento das
caractersticas do Vale do Jiquiri e de sua problemtica.
Enquanto seguiam os contatos com potenciais parceiros, a articulao do Consrcio
para a execuo de obras na regio apresentou seus primeiros resultados em 1997, quando
tambm era sancionada a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (lei 9.433/97). Foi neste ano
que comearam as obras para a construo de unidades de tratamento de esgoto nos sete
municpios tidos como pontos crticos de poluio da Bacia25. O trabalho, realizado pela
Secretaria de Infra-Estrutura do Governo do Estado da Bahia com a participao financeira da
Caixa Econmica Federal, foi discutido previamente entre os membros do CIJ e o governo do
Estado.
24

Alm do diagnstico fsico, antrpico e bitico da Bacia do Vale do Jiquiri, o CIJ tambm trabalhou,
poca, para a elaborao de dossis municipais, que se tornariam importantes instrumentos de planejamento ao
auferirem a situao de cada municpio no contexto da bacia . Ademais, a elaborao das chamadas Fichas
Temticas seguiu-se ao Diagnstico, tendo como objetivo dotar o corpo tcnico do Consrcio e os agentes locais
de um instrumento de acesso simplificado e de disseminao do conhecimento disponvel sobre a situao atual
dos recursos hdricos da bacia. A metodologia utilizada para a sua preparao foi baseada na experincia da
ONG francesa Office International de l'Eau, que orientou sobre a relao dos temas a serem includos nas
Fichas, assim como sobre o formato de apresentao. As 12 Fichas Temticas referem-se a 1 - Regulamentao
da Gesto da gua no Brasil e na Bahia; 2 - Atores da Gesto da gua; 3 - Ferramentas de Gesto da gua; 4 Caractersticas Bsicas da Bacia; 5 - Os Usos da gua; 6 - Zonas Urbanas e Assentamentos; 7 - Poluio
Agrcola e Industrial; 8 - Qualidade da gua; 9 - Gesto Quantitativa da gua; 10 - Riscos Naturais / Secas /
Inundaes; 11 - Gesto e Proteo do Esturio - Zona Costeira; e 12 - Sntese por Regio Fitoecolgica
25

Laje, Mutupe, Jiquiria, Ubara, Santa Ins, Itaquara e Itiruu

86

Contudo, foi apenas a partir de 1999 que o CIJ passou efetivamente a vislumbrar
estratgias concretas para a implementao da gesto participativa na regio, quando assinou,
com o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), o convnio Subsdios para Implantao do
Sistema de Gesto dos Recursos Hdricos da Bacia do Rio Jiquiri. O relatrio-produto,
apresentado em fevereiro de 2000, j apontava para a necessidade da elaborao de um Plano
de Desenvolvimento Sustentvel para a Bacia, cuja base estava ancorada na insero da
populao no processo de planejamento. O que estava em jogo, segundo os entrevistados, era
j a construo de escoras sociais que adensassem as aes do Consrcio e garantissem sua
continuidade diante das alteraes no quadro municipal decorrentes dos processos eleitorais.
O convnio, que previa a ampliao de estudos para o desenho da gesto participativa
dos recursos hdricos da Bacia, culminou, em 2000, com a assinatura de Convnio de
Cooperao Tcnica entre o Consrcio, o Governo do Estado da Bahia, o Ministrio de Meio
Ambiente e a Caixa Econmica Federal para a implementao do sistema e demais aes no
mbito dos eixos temticos. Complementarmente, o Consrcio celebrou com o SEBRAE, no
final de 2001, Contrato de Referncia para a Implantao dos Fruns dos Usurios da gua e
do Desenvolvimento, tidos, desde aquele momento, como as futuras bases operacionais e de
participao social do que viria a ser o Sistema Integrado de Gesto.
Como destacam todos os entrevistados, este momento representou um ponto de
inflexo na atuao do Consrcio, centrado em dois fatores primordiais: alm de j estar
lanada a semente para a participao social, o CIJ reunia, pela primeira vez, um arco
adensado de parcerias em todos os nveis de governo (municpios, Estado e Unio). Contava
tambm a favor do desenlace das aes, segundo os prefeitos entrevistados, o fato de 18 dos
25 prefeitos dos municpios consorciados terem sido reeleitos em 2000, razo pela qual
estariam j aclimatados estrutura e rotina do Consrcio, bem como a seu planejamento
operacional.

5.1.2 Vo de Cruzeiro

Diante da ampliao deste arco de parcerias, o CIJ experimentou, em 2002, uma

abrangente evoluo no seu aparato administrativo e financeiro, tendo em vista adequar-se s
crescentes atividades desenvolvidas no ano. A sede em Salvador passou de uma pequena sala
para um conjunto de quatro salas, equipadas com computadores, arquivo, telefones, sala de

87

reunio e equipamentos para apresentaes multimdia. Em termos de pessoal tcnico, foram

agregados equipe consultores setoriais, alm de vrios estagirios universitrios de ramos
especficos26.
Outro destaque foi a contratao, financiada pelo Sebrae, de seis coordenadores
regionais responsveis pela implantao e pelo acompanhamento dos Fruns Locais dos
Usurios da gua e do Desenvolvimento, a serem implantados em todos os 25 municpios da
bacia ainda em 200227. Alm de integrar a equipe tcnica, os coordenadores regionais
tornaram-se tambm, nos termos de Lyra, pontes entre a diretoria-executiva e os fruns
municipais, como mostra a figura 6.
Por sua vez, foram convidados para compor estes fruns, pelo CIJ, participantes das
oficinas de capacitao ambiental j realizadas, representantes indicados por rgos
municipais, estaduais e/ou federais com atuao na Bacia do Jiquiri e representantes da
sociedade civil indicados por seus dirigentes (ONGs, igrejas, empresrios, sindicatos,
cooperativas, associaes, etc...). Foi acertado, ademais, que pelo menos 30% dos assentos
deveriam ser ocupados por estudantes e outros 30% por mulheres residentes na regio. Ficou
definido, ainda, que cada um destes fruns teria entre 25 e 35 participantes, tendo os
encontros regularidade semanal ou quinzenal. Em abril de 2002, foi implantado o primeiro
frum, em Maracs, pelo motivo, simblico, de estar no municpio a nascente do rio Jiquiri.
At o fim deste mesmo ano, todos os demais fruns, com exceo de Milagres, tambm j
estavam implantados.
Os fruns, nos termos de Lyra, foram concebidos como unidades de mobilizao,
representao, participao e integrao da populao local no Programa de Desenvolvimento
Sustentvel da Bacia. O processo adotado para sua instalao compreendeu a realizao, em
cada municpio, de um seminrio de dois dias, quando foi apresentada a metodologia de
trabalho. A equipe psicopedaggica acompanhava uma discusso livre em torno dos
26

O sistema PNUD/CAIXA/MRE colocou trs consultores snior disposio do CIJ, sendo dois ligados rea
de Recursos Hdricos e um para tratar dos aspectos relacionados aos eixos temticos social e econmico.

27

Para sua implantao, o Consrcio celebrou convnio com o Servio de Apoio s Micros e Pequenas
Empresas SEBRAE, de mbito nacional, em fins de 2001. Em fins de 2002, novo convnio foi assinado, desta
vez com o SEBRAE/Bahia, visando sua consolidao. O processo de identificao dos coordenadores
regionais atendeu aos seguintes critrios: conhecer a regio e nela residir, ter experincia com trabalho
comunitrio e ter seu nome ratificado pela Universidade do Estado da Bahia (UNEB) e pela Universidade
Estadual do Sudoeste da Bahia (UESB), circunvizinhas ao Jiquiri. Os coordenadores selecionados
participaram ento de curso intensivo de capacitao, envolvendo noes sobre desenvolvimento sustentvel e
sobre a legislao de recursos hdricos.

88

problemas considerados fundamentais pelo grupo, utilizando como base as informaes das
Fichas Temticas. Os debates, por sua vez, se desenvolviam em torno de trs linhas: os
saberes (sobre si, sobre a comunidade, costumes, histria, potenciais e principais
necessidades da regio), os quereres (para si, para a comunidade e expectativas em relao
ao papel do frum no agenciamento do desenvolvimento regional) e os fazeres (prioridades,
condies concretas de realizao, viso de futuro a mdio e longo prazos, atribuies das
pessoas, de cada Frum e do Consrcio). Enquanto as prefeituras forneciam o espao para as
reunies e transporte para os participantes, o Sebrae respondia pela metodologia e pelos
custos dos coordenadores regionais.

CONSELHO DE PREFEITOS
Nvel Deliberativo

COORDENAO TCNICA / CONSULTORES /

ESPECIALISTAS

DIRETORIA EXECUTIVA
Articulao Institucional / Captao
/ Planejamento

Planejamento / Monitoramento /
Acompanhamento / Articulao Tcnica
Nvel Estratgico

. Maracs
. Lajeado
. Planaltino
. Itiru
. Lafaiete
Coutinho

. Brejes
. Milagres
. Amargosa
. Elsio
Medrado
. So Miguel

Sub-coordenaes Regionais
Nvel Gerencial
. Ia
. Jaquaquara
. Itatim
. Itaquara
. Santa
. Cravolndia
Terezinha
. Santa Ins
. Nova
. Irajuba
Itanara

. Ubaira
. Laje
. Mutuip
. Jiquiri

Nvel Operacional
COORDENAO LOCAL / FRUNS DOS USURIOS LOCAIS

Figura 6 Estrutura Organizacional do CIJ

Fonte: CIJ (2002)

. Jaguaripe
. Valena

89

Na prtica, alm de avaliar o andamento das atividades do CIJ e propor aes

especficas para cada um dos cinco eixos temticos, sistematizadas pela equipe tcnica do
consrcio, os participantes dos fruns tinham tambm como atribuio debater suas propostas
com os representantes dos outros Fruns Municipais. Para isso, foram realizados trs
encontros regionais em 2003, cada um com a presena de mais de 700 participantes dos
Fruns dos Usurios da gua e Desenvolvimento. Tendo em vista o teor simblico que
envolvia a complexa gesto dos recursos hdricos na bacia, nos termos de Lyra, o primeiro
encontro regional foi realizado junto nascente do rio Jiquiri (Maracs/maro), o segundo
na regio do mdio Jiquiri (Mutupe/agosto) e o terceiro na foz do rio (Jaguaripe /
dezembro).
assim que, aps um lento perodo de maturao, que teve incio com a apresentao
de um documento conjunto em 1993, o CIJ atingia agora seu auge operacional. Chegou a
contar, em 2002, com seis coordenadores regionais, 20 membros ativos em sua equipe
tcnica, cinco estagirios e mais de 800 participantes nos Fruns dos Usurios da gua e do
Desenvolvimento, instalados em todos os 25 municpios da bacia do Jiquiri. Foi neste
mesmo ano que o Consrcio venceu o Prmio Caixa de Melhores Prticas e ficou entre as 100
melhores experincias do mundo segundo o Prmio Internacional de Dubai de Melhores
Prticas para Melhoria das Condies de Vida, patrocinado pelo Centro das Naes Unidas
para os Assentamentos Humanos.
Alm da proliferao dos Fruns, outras aes paralelas e complementares
garantiram ao Consrcio a obteno do prmio. Entre elas a divulgao, em 2002, do Mapa de
Oportunidades Regionais, elaborado no mbito da parceria PNUD/Caixa/MRE com o
objetivo de diagnosticar o quadro scio-econmico e identificar as atividades mais
promissoras para o desenvolvimento da regio.
O documento, que apontava o agronegcio e o turismo como os setores com mais alto
potencial de desenvolvimento no curto e mdio prazo, foi desdobrado em um novo projeto
pelo CIJ, submetido ao Sebrae ainda em 2002. Tratava-se do Projeto de Desenvolvimento
Setorial de Agronegcios da Regio do Jiquiri. Iniciada a parceria, prevista para um perodo
de 18 meses, foram identificados e cadastrados os empreendedores locais ligados s
respectivas cadeias produtivas28. Tambm foram realizados seminrios temticos especficos
associados ao desenvolvimento regional, alm de diagnsticos referentes s atividades de
28
Ao todo, foram entrevistas 316 empresrios ligados ao segmento turstico e 844 produtores vinculados ao
agronegcio.

90

artesanato e turismo. Outro destaque foi a implementao, na regio da bacia, de dez Ncleos
Setoriais de Pequenos Negcios envolvendo os empreendedores locais ligados s cadeias
produtivas de fruticultura e olericultura.
Por fim, o CIJ firmava tambm a participao dos municpios do Vale junto ao
Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social da Caixa (PSH), cujo objetivo era
atender demanda por habitao popular para a populao com renda mensal inferior a R$
58029. Treze municpios do Vale se inscreveram na primeira etapa, por meio de articulao do
CIJ, com a previso de construo de 1.164 casas30. Com o apoio das prefeituras e com a
participao dos fruns, o Consrcio trabalhou ento na elaborao dos projetos
arquitetnicos e urbansticos das moradias e demais equipamentos comunitrios, tendo, entre
seus objetivos, aliviar a ocupao desordenada sobre as margens do rio Jiquiri e de seus
afluentes.

5.1.3 Turbulncia

O que parecia uma estrutura consolidada e em permanente evoluo institucional,

articulada por pequenos municpios da Bahia, tinha agora seu auge. Contudo, diversos reveses
se seguiram, notadamente a partir de 2004, e resultaram no desmonte de vrias iniciativas.
Alm do arrefecimento da cooperao intermunicipal a partir das eleies de 2004, h pelo
menos trs anos duas das principais parcerias do CIJ (Sebrae e Caixa) no foram renovadas
ou desdobradas em novos projetos. Disso decorreu que no h mais coordenaes regionais,
nem fruns municipais e diversos consultores no tiveram seus contratos renovados, o que
nos leva a uma das questes centrais para este estudo de caso: como uma experincia
aparentemente consolidada, premiada e reconhecida no Brasil e internacionalmente, se viu
sujeita s intempries da descontinuidade institucional? Que fatores levaram a este revs?
Mais importante, quais as lies aprendidas por estes municpios quanto aos xitos e
insucessos desta iniciativa de consorciamento?

29

Para sua aplicao nos municpios da Bacia do Jiquiri, o Consrcio contou ainda com a participao do
Governo do Estado da Bahia, por meio da Secretaria de Combate Pobreza e Desigualdades Sociais (SECOMP),
que contribuiu com parte dos recursos exigidos pelo programa.
30

Brejes, Cravolndia, Elsio Medrado, Irajuba, Itaquara, Itatim Lafaiete Coutinho, Lagedo do Tabocal, Laje,
Maracs, Planaltino, Santa Ins, Ubara.

91

Promover o desenvolvimento regional de forma participativa, como o caso da

experincia do Vale do Jiquiri, corresponde a custos operacionais maiores e cronogramas
mais prolongados, em decorrncia da dimenso e da complexidade regional da bacia. Estes
cronogramas, contudo, nem sempre coincidem com o perodo dos mandatos eleitorais ou
resistem a mudanas no quadro executivo das instituies parceiras, sujeitas sempre a
mudanas de prioridade e de lgica de trabalho.
Assim, o centro da crise do CIJ teve, segundo indicaes das entrevistas, sua gnese
no refluxo da cooperao intergovernamental na regio em decorrncia das recentes
transies polticas, sobretudo municipais e federal, agravado, por sua vez, pela paralisao da
participao social no mbito dos Fruns Municipais, que tinham como um de seus objetivos
centrais exatamente adensar as aes do Consrcio e amortecer o impacto das transies
polticas. O que vem, a seguir, a sistematizao de alguns dos principais fatores que
resultaram neste refluxo, a partir de depoimentos de prefeitos, ex-prefeitos, consultores,
parceiros e diretora tcnica. Segundo consolidao das entrevistas, a distenso recente no
pode ser creditada a apenas um fator, mas a uma combinao de diversos fatores.
Um deles se refere elevada taxa de renovao municipal. Nas eleies municipais
de 2000, que marcaram o incio do que seria o auge da experincia, 18 dos 25 prefeitos que
compunham o Consrcio foram reeleitos. Em 2004, naturalmente porque os prefeitos j
reeleitos no podiam mais postular as cadeiras, foram apenas cinco, o que teria gerado certa
descontinuidade num processo a que j estavam aclimatados os prefeitos que deixaram os
cargos. No se quer dar a entender aqui, como tambm esclarecem todos os prefeitos
entrevistados, que a eficincia do Consrcio esteja associada baixa rotatividade de poder,
nem que a renovao eleitoral tenha sido responsvel pelo refluxo nas parcerias. Neste caso,
contudo, Lyra sintetiza as dificuldades ao lembrar que nada menos que 20 dos 25 prefeitos do
Jiquiri se viram, assim que empossados, integrantes de um consrcio cujas sistemticas
poltica e rotina tcnica eram para muitos deles um processo novo e a ser efetivamente
conhecido.
O refluxo da participao dos prefeitos junto ao CIJ, ademais, deve ser encarado pelo
carter de um duplo revs. Vale dizer que os principais acordos de cooperao do CIJ junto
ao Sebrae e Caixa Econmica Federal, que viabilizavam a manuteno das coordenadorias
regionais e dos Fruns municipais, entre outras aes, no foram renovados ou desdobrados
em novas parcerias. Assim, os 20 novos prefeitos, que se viram pela primeira vez diante da
incumbncia de lidar com a experincia de envolvimento em um Consrcio, o fizeram

92

exatamente no momento em que diminuram os holofotes, os recursos minguaram e as aes

do Consrcio estavam j mais limitadas.
Indcio deste refluxo a reteno no repasse das contribuies por parte de prefeitos
do Consrcio. Segundo a tesouraria do CIJ, a contribuio mensal dos municpios, que
deveria somar R$ 22.300, tem rendido, por ms, uma mdia de R$ 12 a R$ 13 mil, sendo que
este valor j chegou a um mnimo de R$ 9.500. A reteno destes repasses, de cunho
eminentemente voluntrio, teria sido agravada ainda por um pndulo recorrente histria do
Consrcio. De dois em dois anos, a cada perodo eleitoral, as contribuies so reduzidas e o
empenho dos prefeitos junto s aes do Consrcio fica praticamente paralisado, nos
termos de Lyra. Como diversos repasses j estavam atrasados por falta da articulao de
novos prefeitos junto ao CIJ, o refluxo de contribuies no recente perodo eleitoral teria tido
ainda mais impacto para o pagamento da estrutura mnima do Consrcio. Quando do presente
trabalho de campo, vale dizer, oito municpios estavam em dbito com o CIJ31.
Outro problema destacado por todos os prefeitos entrevistados, e ratificado pela
diretoria-executiva, o fato do CIJ no ter combinado a suas aes medidas
individualizadas e de curto prazo que representassem algum tipo de ganho poltico para os
prefeitos consorciados, como sintetiza Moura. Em ltima anlise, o que tambm deveria
estar em jogo, segundo todos os prefeitos, era a definio de benefcios individuais para alm
dos benefcios coletivos assegurados pelas aes no mbito da bacia, principalmente na rea
de saneamento. Nos dizeres da prefeita de Laje, Ilma Barreto:

Os prefeitos so naturalmente imediatistas e no se interessam muito por

obras de saneamento, que ficam embaixo da terra e no do l muitos ganhos
eleitorais. Quando se fala no Consrcio, muitos prefeitos pensam s na
parcela de contribuio. Vai ter o qu? Qual o retorno para mim nesse
momento? Os prefeitos no se preocupam em sentar para fazer um plano de
cooperao de longo prazo. Tem faltado, talvez, deixar mais claro o
benefcio para cada municpio, para tentar contornar esse problema.

Como reconhece a diretoria-executiva, este problema teria se dado pela deciso do CIJ
de priorizar as aes que estivessem acima da capacidade de cada municpio, como no caso
do esgotamento sanitrio, tendo em vista fortalecer, num primeiro momento, o cunho

31

Amargosa, Brejes, Iau, Itaquara, Jaguaripe, Jaguaquara, Valena e Milagres.

93

suprapartidrio e a viso da bacia em sua totalidade e no recortes municipais e setoriais, que

podiam resultar em eventuais conflitos polticos entre os prefeitos, nos termos de Lyra.
Como sinaliza o prefeito de Amargosa, Valmir Sampaio (PT):

O municpio de Amargosa contribuiu durante um bom tempo com o

Consrcio e depois no viu nenhum retorno especfico para o municpio, o
que fez com que a gente se afastasse. A concepo boa, mas a operao
no tem sido boa. Contribuir com algo que no se tem retorno? A estrutura
de funcionamento deveria ser mais democrtica e gerar resultados para todos
os municpios.

Outro ponto que sobressai nas entrevistas com rebatimento sobre a cooperaco entre
os municpios o impacto da recente sobreposio territorial sobre o planejamento e a
atuao coordenada de polticas na regio. No caso especfico do perodo da
Turbulncia, uma nova associao de municpios, empreendida pelo governo federal,
comeou a ser implementada em 2003 exatamente por sobre o territrio da bacia e tambm
com a proposta de envolvimento dos 25 municpios do Vale, sem que houvesse qualquer
interface cooperativa entre os dois consrcios. Trata-se do Consrcio de Segurana Alimentar
e Desenvolvimento Local do Vale do Jiquiri (CONSAD), presidido por Sampaio e
implementado pelo Ministrio de Desenvolvimento Social na regio paralelamente a outras
39 unidades em todo o territrio nacional.
Os CONSADs, vale ressaltar, tambm so formas de associao entre municpios, com
participao da sociedade civil e do poder pblico, cujo objetivo viabilizar aes conjuntas
visando a gerao de trabalho e renda como garantia de segurana alimentar. Curioso, no que
interessa mais detidamente a este trabalho, que a primeira cartilha dos Consads, de abril de
2004, j trazia, em sua seo tira-dvidas, como lidar com sua implementao em regies
onde se encontrassem entidades intermunicipais j formadas ou em formao, como
consrcios intermunicipais. O objetivo, segundo a cartilha, era evitar a duplicao de
esforos e despesas na conduo de iniciativas voltadas para o desenvolvimento econmico e
social da sub-regio, fazendo prevalecer uma atitude de cooperao e disposio
negociadora entre as entidades.
Considerando as situaes particulares dessas instituies em diferentes contextos
locais, so trs as opes de cooperao a considerar, segundo o documento: o Consad
absorve outras entidades, ou outras entidades absorvem o Consad, ou ainda estabelece-se um

94

acordo de cooperao entre as duas instncias, de modo que elas possam compartilhar
recursos e agir dentro de um esquema de ajuda mtua. No caso do Jiquiri, nenhuma das
trs recomendaes foi cumprida.
No caso da Bahia, as regionalizaes administrativas, como destaca Lustosa (2004),
tambm tm oferecido obstculos para a cooperao coordenada. Em 2000, pesquisa da
Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia (Seplan) detectou que metade dos rgos
estaduais pesquisados possua diretorias ou escritrios regionais espalhados pelo Estado,
sendo que, salvo raras excees, mesmo aqueles localizados no mesmo municpio no
compartilhavam instalaes fsicas nem servios, alm da grande maioria no estar de acordo
com as demais regionalizaes. Como complementa Souza (2002, Apud LUSTOSA 2003, p.
59), criadas ao longo do tempo, e com os objetivos especficos de cada setor, as redes
regionais so, de um modo geral, incompletas e sem nenhuma lgica de conjunto (...) cada
secretaria tem a sua prpria estrutura de diviso regional do estado.
Em estudo promovido pelo governo da Bahia, foram apresentados, em 2002, oito
eixos de desenvolvimento do Estado. Nesta regionalizao, a bacia do Jiquiri se encontra na
interseo de trs macro-eixos: o Planalto, a Chapada e o Grande Recncavo. Se considerados
as regies econmicas do Estado, por sua vez, a bacia se encontra na interseo de outras
quatro regies distintas: Sudoeste, Recncavo Sul, Paraguau e Litoral Sul. O mesmo vale se
tomadas em considerao as regies administrativas da gua, empreendidas pela SRH-BA, e
assim sucessivamente.
Outro fator de distenso teria sido a renovao federal em 2003. A paralisao das
coordenaes regionais, dos fruns locais e de outras aes em curso junto ao CIJ tambm
tem, segundo os entrevistados, relao direta com mudanas de mandato, desta vez no nvel
federal. A chegada do governo Lula, em 2003, coincide com o trmino dos dois grandes
acordos de cooperao que o Consrcio mantinha com o governo federal, via Sebrae e
Caixa Econmica Federal , que no foram suspensos, mas que tambm no foram renovados
ou desdobrados em novos projetos.
Este trabalho no referenda a hiptese de que tenha havido motivao poltica para o
refluxo das parcerias com o governo federal, tendo em vista que 21 dos 25 prefeitos da regio
compunham a base de apoio do ento governo estadual, seu notrio opositor poltico. As
entrevistas permitem confirmar, contudo, que as mudanas no quadro executivo das
organizaes parceiras trouxeram, naturalmente, novas prioridades e uma nova lgica de
articulao para estas instituies, com rebatimento sobre diversas aes empreendidas at

95

ento junto ao Consrcio. Como reconhece Josival Caldas, gerente do Ncleo de

Desenvolvimento Setorial do Sebrae (BA) responsvel pela implementao do Projeto de
Desenvolvimento Setorial de Agronegcios da Regio do Jiquiri:

Sem financiamento externo no vejo como seja possvel dar continuidade a

processos desta envergadura. (...) A inteno de trabalhar o desenvolvimento
local no Sebrae foi muito forte num determinado momento e essa
desacelerao ocorreu de forma muito brusca, de modo que vrias iniciativas
no conseguiram ser finalizadas sem o apoio direto do Sebrae. Com a nova
diretoria houve uma guinada, sem preservar todas as negociaes e
articulaes que estavam postas at ento. No teve nada a ver com a questo
poltica, mas com a redefinio de estratgias mesmo.

Segundo todos os prefeitos entrevistados, este revs tem ainda um forte agravante se
considerado o contexto de consorciamento intermunicipal entre municpios pequenos e com
claras limitaes financeiras com vistas implementao de aes, de maior complexidade,
que demandam cronogramas mais prolongados, como o caso do Jiquiri: o elevado grau
de dependncia de recursos externos, o que demanda, ainda com mais centralidade, a
importncia da cooperao intergovernamental e de sua evoluo no mdio e longo prazo.
No caso da paralisao dos fruns e da participao social, todos os entrevistados
reconhecem o alto custo que representar ao Consrcio uma nova tentativa de retomada da
gesto participativa, tendo em vista o impacto incalculvel que a desmobilizao de mais 800
participantes, incluindo lideranas comunitrias, pode ter para a reorganizao da participao
social. De todo modo, est posta, segundo todos os entrevistados, a interface desta paralisao
por sobre os demais fatores de refluxo das atividades do Consrcio: os Fruns Municipais
tinham como um de seus objetivos centrais exatamente adensar as aes do Consrcio e
amortecer o impacto das transies polticas.
Para o coordenador responsvel pela implementao do projeto poca pelo Sebrae,
Dilton Machado, trs fatores primordiais contaram a favor do fato da iniciativa no ter sua
continuidade assegurada sem a ao direta da entidade, que financiava os custos com sua
implantao e com o pagamento dos coordenadores regionais: alm do tempo de maturao
dos fruns (18 meses) ser considerado pequeno diante do desafio proposto, teria contado
contra sua continuidade tambm os impactos decorrentes das transies polticas e o fato
destes fruns no terem observado um retorno mais concreto referente sua participao no
Consrcio:

96

Todos os planos de desenvolvimento local so de mdio e longo prazo, no

cabem no tempo de um mandato e isto no particularidade do Jiquiri.
Talvez por no terem resultado de curto prazo, politicamente no interesse,
principalmente quando mudam os governos e outros no tm as mesmas
prioridades. (...) O fato de se trabalhar muito a mobilizao para s depois se
trabalhar com a questo scio-produtiva e o empoderamento efetivo destes
fruns tambm chega a um ponto que satura um pouco. As pessoas tm
impresso de que muita reunio para nada, do ponto de vista do retorno
efetivo de sua participao, e comeam a perder o interesse. Talvez no ter
se evoludo nisso tenha sido um erro.

Segundo todos os prefeitos entrevistados, o elevado grau de dependncia de recursos

externos pelo CIJ tambm contou decisivamente para a paralisao das atividades, j que as
prefeituras alegavam no ter como financiar, por si prprias, a manuteno dos fruns e a
contratao dos coordenadores regionais, financiados at ento pelo Sebrae. At o
encerramento desta dissertao, no havia qualquer sinalizao que apontasse a retomada da
participao social no curto e mdio prazo.

Apesar de todos estes problemas, preciso acentuar que o Consrcio logrou manter
suas atividades bsicas desde ento. Colaborou para isso o fato de que sua arquitetura
institucional j previa meios de garantir uma estrutura mnima capaz de manter sua base
operacional (Diretoria Executiva) mesmo em momentos de refluxo das parcerias. Vale dizer
que a previso de contribuio, rateada entre as prefeituras integrantes do Consrcio, soma
modestos R$ 22.300. Apesar do valor real girar atualmente em torno de R$ 13 mil, este
montante tem se mostrado suficiente para que as aes da diretoria-executiva no tenham de
ser paralisadas.
O momento, segundo os prefeitos e a diretoria-executiva, de recompor o arco de
parcerias e reconstruir as bases para o sistema integrado de gesto. Contam a favor do CIJ
neste momento, segundo sistematizao das entrevistas, cinco fatores fundamentais:

- Primeiro, e j mencionada, a viabilizao de uma estrutura mnima capaz de

suportar o refluxo das parcerias, tendo em conta o baixo valor de contribuio mensal.

97

- Segundo, a manuteno, mesmo que frgil, de uma base suprapartidria para a

manuteno das atividades, tendo em vista que a recente crise no significou a sada formal de
municpios do Consrcio.
- Terceiro, existncia de diversos diagnsticos sobre a bacia realizados desde a
instituio do CIJ, o que permite a submisso de outros projetos embasados em informaes
slidas e confiveis sobre a problemtica da bacia e suas potencialidades.
- Quarto, expertise adquirida pela diretoria-executiva no que se refere
identificao de parcerias e fontes de financiamento disponveis, incluindo editais.
- Quinto, ao olhar multidisciplinar empreendido pelo Consrcio, que amplia tambm
o leque de potenciais parceiros e a possibilidade de captao de recursos.

Entre as importantes aes recentemente articuladas pelo Consrcio est a elaborao

compartilhada do Plano Diretor Participativo (PDP) dos municpios de Laje, Mutupe,
Maracs e Ubara. A experincia, iniciada em julho de 2006 por meio de parceria do CIJ com
a Fundao Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia (FEA), resultou na
elaborao dos planos diretores a partir de uma nica equipe tcnica. Entre os principais
objetivos esto a racionalizao de recursos humanos e financeiros, a unificao das
metodologias e o foco integrado em meio-ambiente e recursos hdricos (saneamento,
nascente, encostas e margens). Com a unificao do processo nestas cidades, o CIJ visa,
segundo Lyra, ampliar o intercmbio de informaes no mbito da Bacia, o que pode permitir
a identificao de problemas urbansticos comuns e possibilidades de intervenes integradas
com vistas ao crescimento e desenvolvimento conjunto dos municpios tendo em
considerao a integridade da bacia. Neste termo, vale dizer, o Consrcio empreendeu um
primeiro esforo de integrao da gesto de recursos hdricos com o ordenamento conjunto do
territrio, mecanismo previsto pela poltica nacional de meio ambiente desde 1997, mas ainda
no concretizado efetivamente no conjunto das bacias hidrogrficas brasileiras.
Outra conquista para a ampliao da base de informaes sobre a bacia refere-se
realizao de pesquisa em parceria com o Fundo Nacional de Recursos Hdricos (FNRH) e o
Departamento de Geologia da UFBA, em fase de concluso, para o estudo da qualidade e da
quantidade dos aqferos subterrneos do Jiquiri. Tambm foram acertadas, em 2006,
parceria com a Universidade Federal da Bahia (UFBA) para o desenvolvimento de novos

98

projetos, ainda em fase de definio, nas seguintes Faculdades: Educao, Geofsica, Direito,
Geografia, Administrao, Arquitetura e Farmcia.
Tambm est em execuo, desde setembro de 2005, o Projeto Proposta Pedaggica
de Alfabetizao de Jvens e Adultos em quatro municpios do Jiquiri, formulado com
base na realidade local e com informaes sobre a bacia, em parceria com a Deputacin de
Barcelona (Espanha). O CIJ conseguiu, ademais, ver aprovado em 2006 o Projeto
Patrimnios: Viso de Desenvolvimento Cultural da Bacia do Jiquiria, junto ao Fundo de
Cultura do Estado da Bahia, cujo objetivo ser identificar fontes documentais e iconogrficas
e criar Centros de Referncia Histrica para o conjunto da bacia do Jiquiri.

99

CONCLUSO

Como sintetizam Passador e Passador (2005), as experincias recentes de gesto

pblica tm se concentrado em trs vertentes: 1) na descentralizao da prestao dos
servios, 2) no aumento relativo da participao social nas formas colegiadas e 3) na
ampliao de parcerias entre o setor pblico e entidades privadas e no-governamentais. Este
trabalho se permite considerar ainda uma quarta vertente: o da ampliao de parcerias
intergovernamentais, especialmente em mbito municipal, para a realizao de atividades de
interesse comum.
O alcance dessa vertente, na rea ambiental, claro se levados em considerao
dados recentes do IBGE. Nada menos que 1.080 municpios brasileiros, ou um em cada
cinco, j dizem participar de consrcio intermunicipal na rea de meio ambiente, sendo que
409 deles se referem a esta cooperao com vistas despoluio dos recursos hdricos. Por
sua vez, quase metade dos municpios que dizem participar de consorciamento na rea
ambiental (48%) tem hoje menos de 20 mil habitantes.
Como se argumentou neste trabalho, dois fatores tm fomentado a expanso deste
tipo de instrumento cooperativo. O primeiro refere-se sua capacidade de racionalizao de
recursos financeiros e humanos, especialmente diante do atual quadro de descentralizao e
de fragilidade dos municpios para cumprir suas responsabilidades constitucionais em
matria ambiental. O segundo fator trata da necessidade da integrao intergovernamental
com vistas execuo de polticas sistmicas que respeitem a arquitetura da prpria natureza,
cujos ecossistemas (e seus problemas) caminham, na maioria dos casos, para alm das
fronteiras administrativas municipais, como no caso das bacias hidrogrficas. Estes dois
fatores, expressos neste trabalho pelos dilemas da Eficcia e da Integrao, foram decisivos
para a formao do Consrcio Intermunicipal da Bacia do Jiquiri (CIJ) e lanaram as bases
para o esforo cooperativo na regio.
Os resultados deste trabalho sugerem, contudo, que no basta um desenho institucional
bem estruturado para estes fins se no houver, notadamente no caso da cooperao entre
municpios pequenos e com poucos recursos (tcnicos e/ou financeiros): 1) o empenho
sistematizado das prefeituras consorciadas e 2) um arco de parcerias suficientemente
adensado capaz de garantir a implementao e, sobretudo, a continuidade de seus projetos e
arranjos institucionais no mdio e longo prazo. No caso do Jiquiri, viu-se que estes dois

100

fatores foram simultaneamente decisivos para a descontinuidade das aes do Consrcio,

tomando a forma de um refluxo duplo.
No caso do consorciamento entre municpios pequenos com vistas implementao de
aes de maior complexidade, como no Jiquiri, tem que se ter em vista tambm que o
elevado grau de dependncia de recursos externos demanda, ainda com mais centralidade, a
estabilidade da cooperao intergovernamental e sua evoluo no mdio e longo prazo, o que
corresponde a cronogramas mais prolongados e construo de mecanismos de negociao
que resistam aos efeitos das transies polticas. Entre possveis mecanismos, esta dissertao
sugere:

1) A criao de instrumentos estaturios que vinculem a sada de determinado

municpio do Consrcio a um plebiscito municipal, o que elevaria o clculo
poltico, por parte dos prefeitos, a respeito de uma eventual retirada, ao mesmo
tempo em que permitiria uma avaliao ampla e efetiva de seus resultados por
parte da populao.
2) A intensificao das aes do Consrcio, por meio de sua diretoria-executiva,
junto aos candidatos que postulem cadeiras no executivo, levando o tema para as
campanhas eleitorais e reduzindo o custo de apresentar as aes do Consrcio
apenas quando da posse dos novos prefeitos.
3) A combinao de planos de mdio e longo prazo com iniciativas individualizadas
de curto prazo para cada municpio, ampliando o ganho poltico para os prefeitos
consorciados e seu empenho para a manuteno das atividades do consrcio.
4) O enquadramento da experincia dentro da nova lei dos consrcios pblicos
(11.107/2005). Alm de permitir a costura de emprstimos bancrios, o que pode
mitigar a dependncia de recursos externos, hoje assegurados segundo o interesse e
a convenincia de eventuais parceiros, a nova lei prev a participao formal de
estados e do governo federal no Consrcio, o que pode mitigar tambm o refluxo
das parcerias em outros nveis de governo ao garantir formalmente a participao
destes entes governamentais na estrutura executiva do consrcio, inclusive em seus
espaos deliberativos.

101

Certo, apesar de todas as dificuldades, que no se pode acusar de dar um passo maior
que as pernas 25 municpios que lograram estabelecer, de baixo para cima, um arranjo
institucional sintonizado s diretrizes da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, mesmo sem
aparentemente possuir o instrumental poltico e tcnico para faz-lo. O CIJ, vale dizer, chegou
a estabelecer: 1) uma conformao institucional abrangendo a bacia hidrogrfica como
unidade territorial de gesto; 2) um arranjo cooperativo envolvendo parcerias simultneas
entre os municpios da bacia, o governo do estado e o governo federal; 3) e uma articulao
operacional participativa envolvendo a instalao de Fruns Locais com representantes da
sociedade civil em todas as cidades da Bacia.
Mais do que isso, a experincia do CIJ logrou caminhar rumo a uma maior integrao
intersetorial no que se refere atuao na bacia, introduzindo em suas discusses outras
questes para alm dos recursos hdricos propriamente ditos, como a habitao, o fomento a
atividades econmicas de base sustentvel e a elaborao conjunta de planos diretores
municipais. Considerando as atuais dificuldades em compatibilizar a gesto das guas com o
planejamento do territrio no Pas, cuja competncia e responsabilidade , sobretudo, do
governo municipal, tem-se que a experincia do CIJ logrou empreender, assim, um primeiro
esforo com vistas a esta integrao, valendo-se de uma viso ampliada do conceito de
territrio. Tendo em vista que a efetiva conservao dos recursos hdricos demanda cada vez
mais a conjugao dos instrumentos de gerenciamento hdrico com os de planejamento
urbano, este trabalho considera assim oportuna a possibilidade de ampliar essa discusso
tambm por sobre as experincias de implementao dos comits de bacia, que tm
manifestado claras dificuldades em avanar nesta integrao.
Ademais, quando se considera que apenas 3,7% dos municpios brasileiros com at 20
mil habitantes, que representam 72% do total, declararam ao IBGE (2005) ter secretaria
exclusiva de meio ambiente, o debate sobre o consorciamento e a cooperao intermunicipal
parece ganhar ainda mais em termos de oportunidade. Isso porque os desafios ora assumidos
pela gesto ambiental j no apontam apenas para a necessidade de redesenhar os
instrumentos de interveno disponveis para o planejamento regional. O que tambm est em
jogo a construo de arranjos cooperativos capazes de permitir, a milhares de municpios
brasileiros, a possibilidade de executar aes na rea ambiental que sozinhos no teriam hoje
como realizar.
Assim, embora este trabalho insista na importncia da estruturao e da consolidao
de rgos de meio ambiente entre os municpios brasileiros, h de se dialogar com a

102

realidade dos fatos. Por exemplo, a contratao de uma equipe tcnica multidisciplinar, bem
capacitada e com salrios compatveis aos nveis de mercado, muitas vezes no pode ser
custeada individualmente por cada municpio, mas pode ser rateada por um conjunto de
municpios cujas agendas ambientais, desprovidas de maior complexidade, no justifiquem a
contratao individualizada de uma estrutura desta monta se considerada sua relao
custo/benefcio. A contratao desta equipe, ademais, pode ser estabelecida ainda segundo
um recorte territorial que contemple em sua integridade os ecossistemas partilhados pelos
municpios em seu conjunto, e nos quais aes isoladas no sejam eficientes para a resoluo
de problemas comuns, como no caso das bacias hidrogrficas. O caso do Jiquiria demonstra
que essa combinao no apenas possvel, como tambm desejvel se considerados os
benefcios que este tipo de associao tem no s para o rateio de custos de atividades
empreendidas em conjunto, como tambm na articulao para a captao de recursos
externos e para a construo de parcerias direcionadas gesto ambiental.
Vale dizer que a experincia do CIJ, promovida em uma das mais pobres regies da
Bahia por 25 pequenos e mdios municpios, dos quais 17 no dispem de nenhuma estrutura
executiva ambiental, resultou, entre outras aes, na contratao de uma equipe tcnica
comum e na elaborao de diversos diagnsticos ambientais sobre a bacia e seus respectivos
territrios a partir de um custo financeiro mensal praticamente irrisrio para os municpios:
R$ 22.300 reais em valores mensais atualizados, dos quais a contribuio varia hoje de
modestos R$ 700 a R$ 1.500 para cada municpio. Isso porque estes avanos, como preciso
acentuar, no derivaram meramente do rateio de custos no caso do Jiquiri, mas, sobretudo,
do aumento da capacidade - tcnica e poltica - de negociao de parcerias e de captao de
recursos desses municpios junto aos governos estadual e federal.
Tem-se, assim, que o consorciamento, alm de estabelecer uma estrutura tcnica capaz
de demandar mais eficientemente estes recursos, pode ampliar decisivamente tambm a
capacidade poltica desses municpios em influir nas decises que dizem respeito a seu
territrio. Vale dizer que o CIJ, apesar de dispor de 18 municpios com menos de 20 mil
habitantes, passou a representar mais de 450 mil pessoas, o que ampliou sua capacidade de
presso e articulao regional em favor da cooperao federativa.
Muitos problemas, contudo, seguem a prejudicar a consolidao destes instrumentos
de cooperao. Entre eles esto a ambigidade na definio de competncias; a superposio
de comandos e de recursos, a falta de responsabilizao das entidades governamentais, a
existncia de conflitos interinstitucionais e a perpetuao de mecanismos de negociao

103

intergovernamental do tipo clientelista. Encaixam-se ainda nesta tendncia o fraco papel

coordenador exercido tanto pelos Estados como pela Unio, assim como o quadro de
notveis desigualdades e disparidades regionais que marcam o federalismo brasileiro.
Embora a poltica de recursos hdricos apresente como uma de suas principais
inovaes a adoo da bacia hidrogrfica como referencial scio-ambiental para o
planejamento e a implementao da gesto dos recursos hdricos, no se pode negligenciar,
portanto, que a federao continua se impondo, como um dado normativo, sobre os atores
institucionais envolvidos nessa gesto. Compatibilizar estas discusses, com vistas a um
melhor entendimento do rebatimento que a implementao de um modelo de gesto de
recursos hdricos de um Pas unitrio (Frana) certamente tem quando institucionalizado em
um Pas federativo como o Brasil, torna-se ento imprescindvel para o xito de novas
experincias de gesto que se sobrepem mas no se opem s bases do sistema
federativo, especialmente quando as municipalidades so consideradas entes partcipes da
federao, com direitos, autonomia e legitimidade prprios e com grande responsabilidade
constitucional em matria ambiental.
Como se argumentou nesta dissertao, muitos aspectos de um planejamento integrado
no podem limitar-se ao territrio de um s municpio, de um s estado ou mesmo de um
nico Pas. No caso da temtica ambiental, o reconhecimento de sua prpria complexidade
que torna mais peculiar e problemtico o desafio de levar a cabo essa integrao, j que a
natureza no tem fronteiras administrativas nem os ecossistemas tm outra soberania que no
a sua prpria. O caminho de um Estado mais sustentvel, neste termo, passa necessariamente
tambm pela alterao na forma de funcionamento de nosso federalismo, rumo a uma
autonomia mais responsvel e republicana e consolidao de instrumentos de cooperao
intergovernamental que apontem para a resoluo dos desafios que escapam aos limites
administrativos clssicos da federao. A natureza, ao ultrapassar estas fronteiras e demandar
uma abordagem necessariamente integrada e sistmica, j sugere, por si s, o exemplo para
essa nova organizao e o tamanho do desafio que temos pela frente.

104

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110

ANEXO I LISTA DE ENTREVISTAS

Raimundo Garrido, ex-secretrio de Recursos Hdricos do MMA e consultor da

Secretaria de Recursos Hdricos da SRH-BA

Beatriz Lima, ex-gerente de Desenvolvimento Urbano da Caixa na Bahia e consultora

da Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Bahia (Sedur)

Helosa Carvalho, consultora do CIJ

Luis Carlos, prefeito de Mutupe (PT) e integrante do Conselho Fiscal do CIJ

Valmir Almeida, prefeito de Amargosa (PT)

Ilma Barreto, prefeita de Laje (PFL)

Lcio Passos (PFL), prefeito de Ubara e presidente do CIJ

Astor Moura, ex-prefeito de Itaquara (2002-2004) e ex-presidente do CIJ

Vera Lyra, diretora-executiva do CIJ

Dilton Machado, ex-gerente do Ncleo de Desenvolvimento Local do Sebrae (BA)

Josival Caldas, gerente do Ncleo de Desenvolvimento Setorial do Sebrae (BA)

Cludio Langone, secretrio-executivo do MMA

Jander Duarte, consultor CIJ para recursos hdricos (cedido pela CEF)

Celso Castro, consultor jurdico do CIJ

Andr Alliana, secretrio de meio ambiente de Foz da Iguau e dirigente da associao

Nacional de Municpios e Meio Ambiente (Anamma)

Hugo Canellas, prefeito de Iguaba Grande (RJ), vice-presidente do Consrcio

Intermunicipal Lagos So Joo e presidente da Rebob

111

ANEXO II - LEI 11.107/2005

Dispe sobre normas gerais de contratao de

consrcios pblicos e d outras providncias.
O Presidente da Repblica:
Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1 Esta Lei dispe sobre normas gerais para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse comum e d
outras providncias.
1 O consrcio pblico constituir associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado.
2 A Unio somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte todos os
Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados.
3 Os consrcios pblicos, na rea de sade, devero obedecer aos princpios, diretrizes e
normas que regulam o Sistema nico de Sade SUS.
Art. 2 Os objetivos dos consrcios pblicos sero determinados pelos entes da Federao que se
consorciarem, observados os limites constitucionais.
1 Para o cumprimento de seus objetivos, o consrcio pblico poder:
I firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios, contribuies e
subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos do governo;
II nos termos do contrato de consrcio de direito pblico, promover desapropriaes e instituir
servides nos termos de declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou interesse social, realizada
pelo Poder Pblico; e
III ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao consorciados,
dispensada a licitao.
2 Os consrcios pblicos podero emitir documentos de cobrana e exercer atividades de
arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso ou outorga de
uso de bens pblicos por eles administrados ou, mediante autorizao especfica, pelo ente da
Federao consorciado.
3 Os consrcios pblicos podero outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras ou
servios pblicos mediante autorizao prevista no contrato de consrcio pblico, que dever indicar
de forma especfica o objeto da concesso, permisso ou autorizao e as condies a que dever
atender, observada a legislao de normas gerais em vigor.
Art. 3 O consrcio pblico ser constitudo por contrato cuja celebrao depender da prvia
subscrio de protocolo de intenes.
Art. 4 So clusulas necessrias do protocolo de intenes as que estabeleam:
I a denominao, a finalidade, o prazo de durao e a sede do consrcio;
II a identificao dos entes da Federao consorciados;

112

III a indicao da rea de atuao do consrcio;

IV a previso de que o consrcio pblico associao pblica ou pessoa jurdica de direito
privado sem fins econmicos;
V os critrios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consrcio pblico a
representar os entes da Federao consorciados perante outras esferas de governo;
VI as normas de convocao e funcionamento da assemblia geral, inclusive para a
elaborao, aprovao e modificao dos estatutos do consrcio pblico;
VII a previso de que a assemblia geral a instncia mxima do consrcio pblico e o
nmero de votos para as suas deliberaes;
VIII a forma de eleio e a durao do mandato do representante legal do consrcio pblico
que, obrigatoriamente, dever ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federao consorciado;
IX o nmero, as formas de provimento e a remunerao dos empregados pblicos, bem como
os casos de contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico;
X as condies para que o consrcio pblico celebre contrato de gesto ou termo de parceria;
XI a autorizao para a gesto associada de servios pblicos, explicitando:
a) as competncias cujo exerccio se transferiu ao consrcio pblico;
b) os servios pblicos objeto da gesto associada e a rea em que sero prestados;
c) a autorizao para licitar ou outorgar concesso, permisso ou autorizao da prestao dos
servios;
d) as condies a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gesto associada
envolver tambm a prestao de servios por rgo ou entidade de um dos entes da Federao
consorciados;
e) os critrios tcnicos para clculo do valor das tarifas e de outros preos pblicos, bem como
para seu reajuste ou reviso; e
XII o direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com suas obrigaes, de exigir
o pleno cumprimento das clusulas do contrato de consrcio pblico.
1 Para os fins do inciso III do caput deste artigo, considera-se como rea de atuao do
consrcio pblico, independentemente de figurar a Unio como consorciada, a que corresponde
soma dos territrios:
I dos Municpios, quando o consrcio pblico for constitudo somente por Municpios ou por
um Estado e Municpios com territrios nele contidos;
II dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o consrcio pblico for,
respectivamente, constitudo por mais de 1 (um) Estado ou por 1 (um) ou mais Estados e o Distrito
Federal;
III (vetado);
IV dos Municpios e do Distrito Federal, quando o consrcio for constitudo pelo Distrito
Federal e os Municpios; e
V (vetado).
2 O protocolo de intenes deve definir o nmero de votos que cada ente da Federao
consorciado possui na assemblia geral, sendo assegurado 1 (um) voto a cada ente consorciado.
3 nula a clusula do contrato de consrcio que preveja determinadas contribuies
financeiras ou econmicas de ente da Federao ao consrcio pblico, salvo a doao, destinao ou

113

cesso do uso de bens mveis ou imveis e as transferncias ou cesses de direitos operadas por fora
de gesto associada de servios pblicos.
4 Os entes da Federao consorciados, ou os com eles conveniados, podero ceder-lhe
servidores, na forma e condies da legislao de cada um.
5 O protocolo de intenes dever ser publicado na imprensa oficial.
Art. 5 O contrato de consrcio pblico ser celebrado com a ratificao, mediante lei, do
protocolo de intenes.
1 O contrato de consrcio pblico, caso assim preveja clusula, pode ser celebrado por apenas
1 (uma) parcela dos entes da Federao que subscreveram o protocolo de intenes.
2 A ratificao pode ser realizada com reserva que, aceita pelos demais entes subscritores,
implicar consorciamento parcial ou condicional.
3 A ratificao realizada aps 2 (dois) anos da subscrio do protocolo de intenes
depender de homologao da assemblia geral do consrcio pblico.
4 dispensado da ratificao prevista no caput deste artigo o ente da Federao que, antes de
subscrever o protocolo de intenes, disciplinar por lei a sua participao no consrcio pblico.
Art. 6 O consrcio pblico adquirir personalidade jurdica:
I de direito pblico, no caso de constituir associao pblica, mediante a vigncia das leis de
ratificao do protocolo de intenes;
II de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislao civil.
1 O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a administrao
indireta de todos os entes da Federao consorciados.
2 No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o consrcio pblico
observar as normas de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de
contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao das Leis do
Trabalho - CLT.
Art. 7 Os estatutos disporo sobre a organizao e o funcionamento de cada um dos rgos
constitutivos do consrcio pblico.
Art. 8 Os entes consorciados somente entregaro recursos ao consrcio pblico mediante
contrato de rateio.
1 O contrato de rateio ser formalizado em cada exerccio financeiro e prazo de vigncia no
ser superior ao das dotaes que o suportam, com exceo dos contratos que tenham por objeto
exclusivamente projetos consistentes em programas e aes contemplados em plano plurianual ou a
gesto associada de servios pblicos custeados por tarifas ou outros preos pblicos.
2 vedada a aplicao dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o
atendimento de despesas genricas, inclusive transferncias ou operaes de crdito.
3 Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o consrcio pblico, so partes
legtimas para exigir o cumprimento das obrigaes previstas no contrato de rateio.
4 Com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei Complementar n 101, de
4 de maio de 2004, o consrcio pblico deve fornecer informaes necessrias para que sejam
consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos
entregues em virtude contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas de cada
ente da Federao na conformidade dos elementos econmicos e das atividades projetos atendidos.
5 Poder ser excludo do consrcio pblico, aps prvia suspenso, o ente consorciado que
no consignar, em sua lei oramentria ou em crditos adicionais, as dotaes suficientes para suportar
as despesas assumidas por meio contrato de rateio.

114

Art. 9 A execuo das receitas e despesas do consrcio pblico dever obedecer s normas de
direito financeiro aplicveis s entidades pblicas.
Pargrafo nico. O consrcio pblico est sujeito fiscalizao contbil, operacional e
patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo
representante legal do consrcio, inclusive quanto legalidade, legitimidade e economicidade das
despesas, atos, contratos e renncia de receitas, sem prejuzo do controle externo a ser exercido em
razo de cada um dos contratos de rateio.
Art. 10. (vetado).
Pargrafo nico. Os agentes pblicos incumbidos da gesto de consrcio no respondero
pessoalmente pelas obrigaes contradas pelo consrcio pblico, mas respondero pelos atos
praticados em desconformidade com a lei ou com as disposies dos respectivos estatutos.
Art. 11. A retirada do ente da Federao do consrcio pblico depender de ato formal de seu
representante na assemblia geral, na forma previamente disciplinada por lei.
1 Os bens destinados ao consrcio pblico pelo consorciado que se retira somente sero
revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previso no contrato de consrcio pblico ou no
instrumento de transferncia ou de alienao.
2 A retirada ou a extino do consrcio pblico no prejudicar as obrigaes j constitudas,
inclusive os contratos de programa, cuja extino depender do prvio pagamento das indenizaes
eventualmente devidas.
Art. 12. A alterao ou a extino de contrato de consrcio pblico depender de instrumento
aprovado pela assemblia geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados.
1 Os bens, direitos, encargos e obrigaes decorrentes da gesto associada de servios
pblicos custeados por tarifas ou outra espcie de preo pblico sero atribudos aos titulares dos
respectivos servios.
2 At que haja deciso que indique os responsveis por cada obrigao, os entes consorciados
respondero solidariamente pelas obrigaes remanescentes, garantindo o direito de regresso em face
dos entes beneficiados ou dos que deram causa obrigao.
Art. 13. Devero ser constitudas e reguladas por contrato de programa, como condio de sua
validade, as obrigaes que um ente da Federao constituir para com outro ente da Federao ou para
com consrcio pblico no mbito de gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou
a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade
dos servios transferidos.
1 O contrato de programa dever:
I atender legislao de concesses e permisses de servios pblicos e, especialmente no que
se refere ao clculo de tarifas e de outros preos pblicos, de regulao dos servios a serem
prestados; e
II prever procedimentos que garantam a transparncia da gesto econmica e financeira de
cada servio em relao a cada um de seus titulares.
2 No caso de a gesto associada originar a transferncia total ou parcial de encargos, servios,
pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos, o contrato de programa, sob pena
de nulidade, dever conter clusulas que estabeleam:
I os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiria da entidade que os transferiu;
II as penalidades no caso de inadimplncia em relao aos encargos transferidos;
III o momento de transferncia dos servios e os deveres relativos a sua continuidade;
IV a indicao de quem arcar com o nus e os passivos do pessoal transferido;

115

V a identificao dos bens que tero apenas a sua gesto e administrao transferidas e o preo
dos que sejam efetivamente alienados ao contratado;
VI o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliao dos bens reversveis que vierem
a ser amortizados mediante receitas de tarifas ou outras emergentes da prestao dos servios.
3 nula a clusula de contrato de programa que atribuir ao contratado o exerccio dos
poderes de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios por ele prprio prestados.
4 O contrato de programa continuar vigente mesmo quando extinto o consrcio pblico ou o
convnio de cooperao que autorizou a gesto associada de servios pblicos.
5 Mediante previso do contrato de consrcio pblico, ou de convnio de cooperao, o
contrato de programa poder ser celebrado por entidades de direito pblico ou privado que integrem a
administrao indireta de qualquer dos entes da Federao consorciados ou conveniados.
6 O contrato celebrado na forma prevista no 5 deste artigo ser automaticamente extinto no
caso de o contratado no mais integrar a administrao indireta do ente da Federao que autorizou a
gesto associada de servios pblicos por meio de consrcio pblico ou de convnio de cooperao.
7 Excluem-se do previsto no caput deste artigo as obrigaes cujo descumprimento no
acarrete qualquer nus, inclusive financeiro, a ente da Federao ou a consrcio pblico.
Art. 14. A Unio poder celebrar convnios com os consrcios pblicos, com o objetivo de
viabilizar a descentralizao e a prestao de polticas pblicas em escalas adequadas.
Art. 15. No que no contrariar esta Lei, a organizao e funcionamento dos consrcios pblicos
sero disciplinados pela legislao que rege as associaes civis.
Art. 16. O inciso IV do art. 41 da Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Cdigo Civil, passa a
vigorar com a seguinte redao:
Art. 41.,................................................................................
..............................................................................................
IV as autarquias, inclusive as associaes pblicas;
..................................................................................... (NR)

Art. 17. Os arts. 23, 24, 26 e 112 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, passam a vigorar com
a seguinte redao:
Art. 23. ...................................................................
.................................................................................
8 No caso de consrcios pblicos, aplicar-se- o dobro dos valores
mencionados no caput deste artigo quando formado por at 3 (trs) entes da Federao, e o
triplo, quando formado por maior nmero.(NR)
Art. 24. ...................................................................
.................................................................................
XXVI na celebrao de contrato de programa com ente da Federao ou
com entidade de sua administrao indireta, para a prestao de servios pblicos de forma
associada nos termos do autorizado em contrato de consrcio pblico ou em convnio de
cooperao.
Pargrafo nico. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste
artigo sero 20% (vinte por cento) para compras, obras e servios contratados por consrcios
pblicos, sociedade de

116

economia mista, empresa pblica e por autarquia ou fundao qualificadas,

na forma da lei, como Agncias Executivas.(NR)
Art. 26. As dispensas previstas nos 2 e 4 do art. 17 e no inciso III e
seguintes do art. 24, as situaes de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente
justificadas, e o retardamento previsto no final do pargrafo nico do art. 8 desta Lei devero
ser comunicados, dentro de 3 (trs) dias, autoridade superior, para ratificao e publicao na
imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condio para a eficcia dos atos.
.....................................................................(NR)
Art. 112 . .............................................................
...............................................................................
1 Os consrcios pblicos podero realizar licitao da qual, nos termos do
edital, decorram contratos administrativos celebrados por rgos ou entidades dos entes da
Federao consorciados.
2 facultado entidade interessada o acompanhamento da licitao e da
execuo do contrato.(NR)

Art. 18. O art. 10 da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, passa a vigorar acrescido dos seguintes
incisos:
Art. 10. ...................................................................
.................................................................................
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a
prestao de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades
previstas na lei;
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia
dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei.(NR)

Art. 19. O disposto nesta Lei no se aplica aos convnios de cooperao, contratos de programa
para gesto associada de servios pblicos ou instrumentos congneres, que tenham sido celebrados
anteriormente a sua vigncia.
Art. 20. O Poder Executivo da Unio regulamentar o disposto nesta Lei, inclusive as normas
gerais de contabilidade pblica que sero observadas pelos consrcios pblicos para que sua gesto
financeira e oramentria se realize na conformidade dos pressupostos da responsabilidade fiscal.
Art. 21. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, abril de 2005.
LUIZ INCIO LULA DA SILVA

117

ANEXO III - LEI 9.433/97

LEI N 9.433, DE 8 DE JANEIRO DE 1997
(D.O.U. de 9.1.1997)
Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hdricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal, e altera o
art. 1 da Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, que modificou a Lei n 7.990, de 28 de
dezembro de 1989.
O PRESIDENTE DA REPBLICA
Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
TTULO I
DA POLTICA NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS
CAPTULO I
DOS FUNDAMENTOS
Art. 1 A Poltica Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes fundamentos:
I - a gua um bem de domnio pblico;
II - a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico;
III - em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e a
dessedentao de animais;
IV - a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas;
V - a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos;
VI - a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do
Poder Pblico, dos usurios e das comunidades.
CAPTULO II
DOS OBJETIVOS
Art. 2 So objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos:
I - assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua, em padres de
qualidade adequados aos respectivos usos;
II - a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte aquavirio,
com vistas ao desenvolvimento sustentvel;

118

III - a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou

decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
CAPTULO III
DAS DIRETRIZES GERAIS DE AO
Art. 3 Constituem diretrizes gerais de ao para implementao da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos:
I - a gesto sistemtica dos recursos hdricos, sem dissociao dos aspectos de quantidade e
qualidade;
II - a adequao da gesto de recursos hdricos s diversidades fsicas, biticas, demogrficas,
econmicas, sociais e culturais das diversas regies do Pas;
III - a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental;
IV - a articulao do planejamento de recursos hdricos com o dos setores usurios e com os
planejamentos regional, estadual e nacional;
V - a articulao da gesto de recursos hdricos com a do uso do solo;
VI - a integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos sistemas estuarinos e zonas
costeiras.
Art. 4 A Unio articular-se- com os Estados tendo em vista o gerenciamento dos recursos
hdricos de interesse comum.
CAPTULO IV
DOS INSTRUMENTOS
Art. 5 So instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos:
I - os Planos de Recursos Hdricos;
II - o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes da gua;
III - a outorga dos direitos de uso de recursos hdricos;
IV - a cobrana pelo uso de recursos hdricos;
V - a compensao a municpios;
VI - o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos.
SEO I
DOS PLANOS DE RECURSOS HDRICOS
Art. 6 Os Planos de Recursos Hdricos so planos diretores que visam a fundamentar e
orientar a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e o gerenciamento dos
recursos hdricos.
Art. 7 Os Planos de Recursos Hdricos so planos de longo prazo, com horizonte de
planejamento compatvel com o perodo de implantao de seus programas e projetos e tero
o seguinte contedo mnimo:
I - diagnstico da situao atual dos recursos hdricos;
II - anlise de alternativas de crescimento demogrfico, de evoluo de atividades produtivas
e de modificaes dos padres de ocupao do solo;

119

III - balano entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hdricos, em quantidade e
qualidade, com identificao de conflitos potenciais;
IV - metas de racionalizao de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos
recursos hdricos disponveis;
V - medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem
implantados, para o atendimento das metas previstas;
VI - (VETADO)
VII - (VETADO)
VIII - prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hdricos;
IX - diretrizes e critrios para a cobrana pelo uso dos recursos hdricos;
X - propostas para a criao de reas sujeitas a restrio de uso, com vistas proteo dos
recursos hdricos.
Art. 8 Os Planos de Recursos Hdricos sero elaborados por bacia hidrogrfica, por Estado e
para o Pas.
SEO II
DO ENQUADRAMENTO DOS CORPOS DE GUA EM CLASSES, SEGUNDO OS
USOS PREPONDERANTES DA GUA
Art. 9 O enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes da
gua, visa a:
I - assegurar s guas qualidade compatvel com os usos mais exigentes a que forem
destinadas;
II - diminuir os custos de combate poluio das guas, mediante aes preventivas
permanentes.
Art. 10. As classes de corpos de gua sero estabelecidas pela legislao ambiental.
SEO III
DA OUTORGA DE DIREITOS DE USO DE RECURSOS HDRICOS
Art. 11. O regime de outorga de direitos de uso de recursos hdricos tem como objetivos
assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos
direitos de acesso gua.
Art. 12. Esto sujeitos a outorga pelo Poder Pblico os direitos dos seguintes usos de recursos
hdricos:
I - derivao ou captao de parcela da gua existente em um corpo de gua para consumo
final, inclusive abastecimento pblico, ou insumo de processo produtivo;
II - extrao de gua de aqfero subterrneo para consumo final ou insumo de processo
produtivo;
III - lanamento em corpo de gua de esgotos e demais resduos lquidos ou gasosos, tratados
ou no, com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final;
IV - aproveitamento dos potenciais hidreltricos;
V - outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da gua existente em um
corpo de gua.

120

1 Independem de outorga pelo Poder Pblico, conforme definido em regulamento:

I - o uso de recursos hdricos para a satisfao das necessidades de pequenos ncleos
populacionais, distribudos no meio rural;
II - as derivaes, captaes e lanamentos considerados insignificantes;
III - as acumulaes de volumes de gua consideradas insignificantes.
2 A outorga e a utilizao de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica
estar subordinada ao Plano Nacional de Recursos Hdricos, aprovado na forma do disposto
no inciso VIII do art. 35 desta Lei, obedecida a disciplina da legislao setorial especfica.
Art. 13. Toda outorga estar condicionada s prioridades de uso estabelecidas nos Planos de
Recursos Hdricos e dever respeitar a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado e a
manuteno de condies adequadas ao transporte aquavirio, quando for o caso.
Pargrafo nico. A outorga de uso dos recursos hdricos dever preservar o uso mltiplo
destes.
Art. 14. A outorga efetivar-se- por ato da autoridade competente do Poder Executivo
Federal, dos Estados ou do Distrito Federal.
1 O Poder Executivo Federal poder delegar aos Estados e ao Distrito Federal competncia
para conceder outorga de direito de uso de recurso hdrico de domnio da Unio.
2 (VETADO)
Art. 15. A outorga de direito de uso de recursos hdricos poder ser suspensa parcial ou
totalmente, em definitivo ou por prazo determinado, nas seguintes circunstncias:
I - no cumprimento pelo outorgado dos termos da outorga;
II - ausncia de uso por trs anos consecutivos;
III - necessidade premente de gua para atender a situaes de calamidade, inclusive as
decorrentes de condies climticas adversas;
IV - necessidade de se prevenir ou reverter grave degradao ambiental;
V - necessidade de se atender a usos prioritrios, de interesse coletivo, para os quais no se
disponha de fontes alternativas;
VI - necessidade de serem mantidas as caractersticas de navegabilidade do corpo de gua.
Art. 16. Toda outorga de direitos de uso de recursos hdricos far-se- por prazo no excedente
a trinta e cinco anos, renovvel.
Art. 17. (VETADO)
Art. 18. A outorga no implica a alienao parcial das guas, que so inalienveis, mas o
simples direito de seu uso.
SEO IV
DA COBRANA DO USO DE RECURSOS HDRICOS
Art. 19. A cobrana pelo uso de recursos hdricos objetiva:
I - reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real valor;
II - incentivar a racionalizao do uso da gua;

121

III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes

contemplados nos planos de recursos hdricos.
Art. 20. Sero cobrados os usos de recursos hdricos sujeitos a outorga, nos termos do art. 12
desta Lei.
Pargrafo nico. (VETADO)
Art. 21. Na fixao dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hdricos devem ser
observados, dentre outros:
I - nas derivaes, captaes e extraes de gua, o volume retirado e seu regime de variao;
II - nos lanamentos de esgotos e demais resduos lquidos ou gasosos, o volume lanado e
seu regime de variao e as caractersticas fsico-qumicas, biolgicas e de toxidade do
afluente.
Art. 22. Os valores arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos sero aplicados
prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados e sero utilizados:
I - no financiamento de estudos, programas, projetos e obras includos nos Planos de Recursos
Hdricos;
II - no pagamento de despesas de implantao e custeio administrativo dos rgos e entidades
integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
1 A aplicao nas despesas previstas no inciso II deste artigo limitada a sete e meio por
cento do total arrecadado.
2 Os valores previstos no caput deste artigo podero ser aplicados a fundo perdido em
projetos e obras que alterem, de modo considerado benfico coletividade, a qualidade, a
quantidade e o regime de vazo de um corpo de gua.
3 (VETADO)
Art. 23. (VETADO)
SEO V
DA COMPENSAO A MUNICPIOS
Art. 24. (VETADO)
SEO VI
DO SISTEMA DE INFORMAES SOBRE RECURSOS HDRICOS
Art. 25. O Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos um sistema de coleta,
tratamento, armazenamento e recuperao de informaes sobre recursos hdricos e fatores
intervenientes em sua gesto.
Pargrafo nico. Os dados gerados pelos rgos integrantes do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos sero incorporados ao Sistema Nacional de Informaes
sobre Recursos Hdricos.
Art. 26. So princpios bsicos para o funcionamento do Sistema de Informaes sobre
Recursos Hdricos:
I - descentralizao da obteno e produo de dados e informaes;
II - coordenao unificada do sistema;
III - acesso aos dados e informaes garantido toda a sociedade.

122

Art. 27. So objetivos do Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos:

I - reunir, dar consistncia e divulgar os dados e informaes sobre a situao qualitativa e
quantitativa dos recursos hdricos no Brasil;
II - atualizar permanentemente as informaes sobre disponibilidade e demanda de recursos
hdricos em todo o territrio nacional;
III - fornecer subsdios para a elaborao dos Planos de Recursos Hdricos.
CAPTULO V
DO RATEIO DE CUSTOS DAS OBRAS DE USO MLTIPLO, DE INTERESSE
COMUM OU COLETIVO
Art. 28. (VETADO)
CAPTULO VI
DA AO DO PODER PBLICO
Art. 29. Na implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, compete ao Poder
Executivo Federal:
I - tomar as providncias necessrias implementao e ao funcionamento do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos;
II - outorgar os direitos de uso de recursos hdricos, e regulamentar e fiscalizar os usos, na sua
esfera de competncia;
III - implantar e gerir o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos, em mbito
nacional;
IV - promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental.
Pargrafo nico. O Poder Executivo Federal indicar, por decreto, a autoridade responsvel
pela efetivao de outorgas de direito de uso dos recursos hdricos sob domnio da Unio.
Art. 30. Na implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cabe aos Poderes
Executivos Estaduais e do Distrito Federal, na sua esfera de competncia:
I - outorgar os direitos de uso de recursos hdricos e regulamentar e fiscalizar os seus usos;
II - realizar o controle tcnico das obras de oferta hdrica;
III - implantar e gerir o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos, em mbito estadual
e do Distrito Federal;
IV - promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental.
Art. 31. Na implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, os Poderes Executivos
do Distrito Federal e dos municpios promovero a integrao das polticas locais de
saneamento bsico, de uso, ocupao e conservao do solo e de meio ambiente com as
polticas federal e estaduais de recursos hdricos.
TTULO II
DO SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRICOS
CAPTULO I
DOS OBJETIVOS E DA COMPOSIO

123

Art. 32. Fica criado o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, com os
seguintes objetivos:
I - coordenar a gesto integrada das guas;
II - arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hdricos;
III - implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos;
IV - planejar, regular e controlar o uso, a preservao e a recuperao dos recursos hdricos;
V - promover a cobrana pelo uso de recursos hdricos.
Art. 33. Integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos: I - o Conselho
Nacional de Recursos Hdricos; II - os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do
Distrito Federal; III - os Comits de Bacia Hidrogrfica; IV - os rgos dos poderes pblicos
federal, estaduais e municipais cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos
hdricos; V - as Agncias de gua.
"Art. 33. Integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos:" (Redao
dada pela Lei 9.984, de 17.7.2000)
"I o Conselho Nacional de Recursos Hdricos;" (Redao dada pela Lei 9.984, de
17.7.2000)
"I-A. a Agncia Nacional de guas;" (AC) (Includo pela Lei 9.984, de 17.7.2000)
"II os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal;" (Redao dada
pela Lei 9.984, de 17.7.2000)
"III os Comits de Bacia Hidrogrfica;" (Redao dada pela Lei 9.984, de 17.7.2000)
"IV os rgos dos poderes pblicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais
cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos;" (NR) (Redao dada
pela Lei 9.984, de 17.7.2000)
"V as Agncias de gua." (Redao dada pela Lei 9.984, de 17.7.2000)
CAPTULO II
DO CONSELHO NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS
Art. 34. O Conselho Nacional de Recursos Hdricos composto por:
I - representantes dos Ministrios e Secretarias da Presidncia da Repblica com atuao no
gerenciamento ou no uso de recursos hdricos;
II - representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos;
III - representantes dos usurios dos recursos hdricos;
IV - representantes das organizaes civis de recursos hdricos.
Pargrafo nico. O nmero de representantes do Poder Executivo Federal no poder exceder
metade mais um do total dos membros do Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
Art. 35. Compete ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos:
I - promover a articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos
nacional, regional, estaduais e dos setores usurios;
II - arbitrar, em ltima instncia administrativa, os conflitos existentes entre Conselhos
Estaduais de Recursos Hdricos;

124

III - deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hdricos cujas repercusses

extrapolem o mbito dos Estados em que sero implantados;
IV - deliberar sobre as questes que lhe tenham sido encaminhadas pelos Conselhos Estaduais
de Recursos Hdricos ou pelos Comits de Bacia Hidrogrfica;
V - analisar propostas de alterao da legislao pertinente a recursos hdricos e Poltica
Nacional de Recursos Hdricos;
VI - estabelecer diretrizes complementares para implementao da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos, aplicao de seus instrumentos e atuao do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos;
VII - aprovar propostas de instituio dos Comits de Bacia Hidrogrfica e estabelecer
critrios gerais para a elaborao de seus regimentos;
VIII - (VETADO)
IX - acompanhar a execuo do Plano Nacional de Recursos Hdricos e determinar as
providncias necessrias ao cumprimento de suas metas;
"IX acompanhar a execuo e aprovar o Plano Nacional de Recursos Hdricos e determinar
as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas; " (NR) (Redao dada pela Lei
9.984, de 17.7.2000)
X - estabelecer critrios gerais para a outorga de direitos de uso de recursos hdricos e para a
cobrana por seu uso.
Art. 36. O Conselho Nacional de Recursos Hdricos ser gerido por:
I - um Presidente, que ser o Ministro titular do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos
Hdricos e da Amaznia Legal;
II - um Secretrio Executivo, que ser o titular do rgo integrante da estrutura do Ministrio
do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, responsvel pela gesto dos
recursos hdricos.
CAPTULO III
DOS COMITS DE BACIA HIDROGRFICA
Art. 37. Os Comits de Bacia Hidrogrfica tero como rea de atuao:
I - a totalidade de uma bacia hidrogrfica;
II - sub-bacia hidrogrfica de tributrio do curso de gua principal da bacia, ou de tributrio
desse tributrio; ou
III - grupo de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas.
Pargrafo nico. A instituio de Comits de Bacia Hidrogrfica em rios de domnio da Unio
ser efetivada por ato do Presidente da Repblica.
Art. 38. Compete aos Comits de Bacia Hidrogrfica, no mbito de sua rea de atuao:
I - promover o debate das questes relacionadas a recursos hdricos e articular a atuao das
entidades intervenientes;
II - arbitrar, em primeira instncia administrativa, os conflitos relacionados aos recursos
hdricos;
III - aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia;

125

IV - acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da bacia e sugerir as providncias

necessrias ao cumprimento de suas metas;
V - propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos as
acumulaes, derivaes, captaes e lanamentos de pouca expresso, para efeito de iseno
da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hdricos, de acordo com os
domnios destes;
VI - estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso de recursos hdricos e sugerir os valores
a serem cobrados;
VII - (VETADO)
VIII - (VETADO)
IX - estabelecer critrios e promover o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse
comum ou coletivo.
Pargrafo nico. Das decises dos Comits de Bacia Hidrogrfica caber recurso ao Conselho
Nacional ou aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, de acordo com sua esfera de
competncia.
Art. 39. Os Comits de Bacia Hidrogrfica so compostos por representantes:
I - da Unio;
II - dos Estados e do Distrito Federal cujos territrios se situem, ainda que parcialmente, em
suas respectivas reas de atuao;
III - dos Municpios situados, no todo ou em parte, em sua rea de atuao;
IV - dos usurios das guas de sua rea de atuao;
V - das entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada na bacia.
1 O nmero de representantes de cada setor mencionado neste artigo, bem como os
critrios para sua indicao, sero estabelecidos nos regimentos dos comits, limitada a
representao dos poderes executivos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios
metade do total de membros.
2 Nos Comits de Bacia Hidrogrfica de bacias de rios fronteirios e transfronteirios de
gesto compartilhada, a representao da Unio dever incluir um representante do Ministrio
das Relaes Exteriores.
3 Nos Comits de Bacia Hidrogrfica de bacias cujos territrios abranjam terras indgenas
devem ser includos representantes:
I - da Fundao Nacional do ndio - FUNAI, como parte da representao da Unio;
II - das comunidades indgenas ali residentes ou com interesses na bacia.
4 A participao da Unio nos Comits de Bacia Hidrogrfica com rea de atuao restrita
a bacias de rios sob domnio estadual, dar-se- na forma estabelecida nos respectivos
regimentos.
Art. 40. Os Comits de Bacia Hidrogrfica sero dirigidos por um Presidente e um Secretrio,
eleitos dentre seus membros.
CAPTULO IV
DAS AGNCIAS DE GUA

126

Art. 41. As Agncias de gua exercero a funo de secretaria executiva do respectivo ou

respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica.
Art. 42. As Agncias de gua tero a mesma rea de atuao de um ou mais Comits de
Bacia Hidrogrfica.
Pargrafo nico. A criao das Agncias de gua ser autorizada pelo Conselho Nacional de
Recursos Hdricos ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos mediante solicitao
de um ou mais Comits de Bacia Hidrogrfica.
Art. 43. A criao de uma Agncia de gua condicionada ao atendimento dos seguintes
requisitos:
I - prvia existncia do respectivo ou respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica;
II - viabilidade financeira assegurada pela cobrana do uso dos recursos hdricos em sua rea
de atuao.
Art. 44. Compete s Agncias de gua, no mbito de sua rea de atuao:
I - manter balano atualizado da disponibilidade de recursos hdricos em sua rea de atuao;
II - manter o cadastro de usurios de recursos hdricos;
III - efetuar, mediante delegao do outorgante, a cobrana pelo uso de recursos hdricos;
IV - analisar e emitir pareceres sobre os projetos e obras a serem financiados com recursos
gerados pela cobrana pelo uso de Recursos Hdricos e encaminh-los instituio financeira
responsvel pela administrao desses recursos;
V - acompanhar a administrao financeira dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso
de recursos hdricos em sua rea de atuao;
VI - gerir o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos em sua rea de atuao;
VII - celebrar convnios e contratar financiamentos e servios para a execuo de suas
competncias;
VIII - elaborar a sua proposta oramentria e submet-la apreciao do respectivo ou
respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica;
IX - promover os estudos necessrios para a gesto dos recursos hdricos em sua rea de
atuao;
X - elaborar o Plano de Recursos Hdricos para apreciao do respectivo Comit de Bacia
Hidrogrfica;
XI - propor ao respectivo ou respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica:
a) o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso, para encaminhamento ao
respectivo Conselho Nacional ou Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, de acordo com o
domnio destes;
b) os valores a serem cobrados pelo uso de recursos hdricos;
c) o plano de aplicao dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos
hdricos;
d) o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou coletivo.
CAPTULO V

127

DA SECRETARIA EXECUTIVA DO CONSELHO NACIONAL DE RECURSOS

HDRICOS
Art. 45. A Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos Hdricos ser exercida
pelo rgo integrante da estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e
da Amaznia Legal, responsvel pela gesto dos recursos hdricos.
Art. 46. Compete Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos Hdricos: I prestar apoio administrativo, tcnico e financeiro ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos;
II - coordenar a elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos e encaminh-lo
aprovao do Conselho Nacional de Recursos Hdricos; III - instruir os expedientes
provenientes dos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos e dos Comits de Bacia
Hidrogrfica; IV - coordenar o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos; V - elaborar
seu programa de trabalho e respectiva proposta oramentria anual e submet-los aprovao
do Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
"Art. 46. Compete Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos Hdricos:"
(Redao dada pela Lei 9.984, de 17.7.2000)
"I prestar apoio administrativo, tcnico e financeiro ao Conselho Nacional de Recursos
Hdricos;" (Redao dada pela Lei 9.984, de 17.7.2000)
"II revogado;" (Redao dada pela Lei 9.984, de 17.7.2000)
"III instruir os expedientes provenientes dos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos e
dos Comits de Bacia Hidrogrfica;" (Redao dada pela Lei 9.984, de 17.7.2000)
"IV revogado;" (Redao dada pela Lei 9.984, de 17.7.2000)
"V elaborar seu programa de trabalho e respectiva proposta oramentria anual e submetlos aprovao do Conselho Nacional de Recursos Hdricos." (Redao dada pela Lei 9.984,
de 17.7.2000)
CAPTULO VI
DAS ORGANIZAES CIVIS DE RECURSOS HDRICOS
Art. 47. So consideradas, para os efeitos desta Lei, organizaes civis de recursos hdricos:
I - consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas;
II - associaes regionais, locais ou setoriais de usurios de recursos hdricos;
III - organizaes tcnicas e de ensino e pesquisa com interesse na rea de recursos hdricos;
IV - organizaes no-governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e
coletivos da sociedade;
V - outras organizaes reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais
de Recursos Hdricos.
Art. 48. Para integrar o Sistema Nacional de Recursos Hdricos, as organizaes civis de
recursos hdricos devem ser legalmente constitudas.
TTULO III
DAS INFRAES E PENALIDADES
Art. 49. Constitui infrao das normas de utilizao de recursos hdricos superficiais ou
subterrneos:

128

I - derivar ou utilizar recursos hdricos para qualquer finalidade, sem a respectiva outorga de
direito de uso;
II - iniciar a implantao ou implantar empreendimento relacionado com a derivao ou a
utilizao de recursos hdricos, superficiais ou subterrneos, que implique alteraes no
regime, quantidade ou qualidade dos mesmos, sem autorizao dos rgos ou entidades
competentes;
III - (VETADO)
IV - utilizar-se dos recursos hdricos ou executar obras ou servios relacionados com os
mesmos em desacordo com as condies estabelecidas na outorga;
V - perfurar poos para extrao de gua subterrnea ou oper-los sem a devida autorizao;
VI - fraudar as medies dos volumes de gua utilizados ou declarar valores diferentes dos
medidos;
VII - infringir normas estabelecidas no regulamento desta Lei e nos regulamentos
administrativos, compreendendo instrues e procedimentos fixados pelos rgos ou
entidades competentes;
VIII - obstar ou dificultar a ao fiscalizadora das autoridades competentes no exerccio de
suas funes.
Art. 50. Por infrao de qualquer disposio legal ou regulamentar referentes execuo de
obras e servios hidrulicos, derivao ou utilizao de recursos hdricos de domnio ou
administrao da Unio, ou pelo no atendimento das solicitaes feitas, o infrator, a critrio
da autoridade competente, ficar sujeito s seguintes penalidades, independentemente de sua
ordem de enumerao:
I - advertncia por escrito, na qual sero estabelecidos prazos para correo das
irregularidades;
II - multa, simples ou diria, proporcional gravidade da infrao, de R$ 100,00 (cem reais) a
R$ 10.000,00 (dez mil reais);
III - embargo provisrio, por prazo determinado, para execuo de servios e obras
necessrias ao efetivo cumprimento das condies de outorga ou para o cumprimento de
normas referentes ao uso, controle, conservao e proteo dos recursos hdricos;
IV - embargo definitivo, com revogao da outorga, se for o caso, para repor incontinenti, no
seu antigo estado, os recursos hdricos, leitos e margens, nos termos dos arts. 58 e 59 do
Cdigo de guas ou tamponar os poos de extrao de gua subterrnea.
1 Sempre que da infrao cometida resultar prejuzo a servio pblico de abastecimento de
gua, riscos sade ou vida, perecimento de bens ou animais, ou prejuzos de qualquer
natureza a terceiros, a multa a ser aplicada nunca ser inferior metade do valor mximo
cominado em abstrato.
2 No caso dos incisos III e IV, independentemente da pena de multa, sero cobradas do
infrator as despesas em que incorrer a Administrao para tornar efetivas as medidas previstas
nos citados incisos, na forma dos arts. 36, 53, 56 e 58 do Cdigo de guas, sem prejuzo de
responder pela indenizao dos danos a que der causa.
3 Da aplicao das sanes previstas neste ttulo caber recurso autoridade administrativa
competente, nos termos do regulamento.

129

4 Em caso de reincidncia, a multa ser aplicada em dobro.

TTULO IV
DAS DISPOSIES GERAIS E TRANSITRIAS
Art. 51. Os consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas mencionados no
art. 47 podero receber delegao do Conselho Nacional ou dos Conselhos Estaduais de
Recursos Hdricos, por prazo determinado, para o exerccio de funes de competncia das
Agncias de gua, enquanto esses organismos no estiverem constitudos.
Art. 51. O Conselho Nacional de Recursos Hdricos e os Conselhos Estaduais de Recursos
Hdricos podero delegar a organizaes sem fins lucrativos relacionadas no art. 47 desta Lei,
por prazo determinado, o exerccio de funes de competncia das Agncias de gua,
enquanto esses organismos no estiverem constitudos. (Redao dada pela Lei n 10.881, de
2004)
Art. 52. Enquanto no estiver aprovado e regulamentado o Plano Nacional de Recursos
Hdricos, a utilizao dos potenciais hidrulicos para fins de gerao de energia eltrica
continuar subordinada disciplina da legislao setorial especfica.
Art. 53. O Poder Executivo, no prazo de cento e vinte dias a partir da publicao desta Lei,
encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei dispondo sobre a criao das Agncias de
gua.
Art. 54. O art. 1 da Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990 , passa a vigorar com a seguinte
redao:
"Art. 1 .............................................................................
........................................................................................
III - quatro inteiros e quatro dcimos por cento Secretaria de Recursos Hdricos do
Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal;
IV - trs inteiros e seis dcimos por cento ao Departamento Nacional de guas e Energia
Eltrica - DNAEE, do Ministrio de Minas e Energia;
V - dois por cento ao Ministrio da Cincia e Tecnologia.
....................................................................................
4 A cota destinada Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, dos
Recursos Hdricos e da Amaznia Legal ser empregada na implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos e na gesto da rede hidrometeorolgica nacional.
5 A cota destinada ao DNAEE ser empregada na operao e expanso de sua rede
hidrometeorolgica, no estudo dos recursos hdricos e em servios relacionados ao
aproveitamento da energia hidrulica."
Pargrafo nico. Os novos percentuais definidos no caput deste artigo entraro em vigor no
prazo de cento e oitenta dias contados a partir da data de publicao desta Lei.
Art. 55. O Poder Executivo Federal regulamentar esta Lei no prazo de cento e oitenta dias,
contados da data de sua publicao.
Art. 56. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 57. Revogam-se as disposies em contrrio.

130

Braslia, 8 de janeiro de 1997; 176 da Independncia e 109 da Repblica.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Gustavo Krause

131

ANEXO IV - LEI 6.855/95

LEI N 6.855 DE 12 DE MAIO DE 1995

Dispe sobre a Poltica, o Gerenciamento e o Plano Estadual de
Recursos Hdricos e d outras providncias.
O GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA, fao saber que a Assemblia
Legislativa decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
DISPOSIO PRELIMINAR
Art. 1 - A Poltica, o Gerenciamento e o Plano Estadual de Recursos
Hdricos reger-se-o pelos princpios e normas estabelecidas por esta Lei.
CAPTULO I
DOS PRINCPIOS, DIRETRIZES E INSTRUMENTOS
Art. 2 - A Poltica Estadual de Recursos Hdricos tem por finalidade o
desenvolvimento e o aproveitamento racional dos recursos hdricos do Estado, devendo
obedecer sempre aos seguintes princpios bsicos:
I - direito de todos o acesso aos recursos do Estado;
II - a distribuio da gua no territrio do Estado da Bahia
dever obedecer sempre a critrios econmicos, sociais e
ambientais de forma global e sem distino de prevalncia;
III - o planejamento e o gerenciamento da utilizao dos
recursos hdricos do Estado da Bahia sero compatveis
com as exigncias do desenvolvimento sustentado;
IV - a cobrana pela utilizao dos recursos hdricos do Estado
levar sempre em conta a situao econmica e social do
consumidor, bem como o seu fim.
Pargrafo nico - Para os fins de planejamento e gerenciamento da utilizao
dos recursos hdricos do Estado, cada bacia hidrogrfica do seu territrio constitui-se unidade
fisico-territorial bsica.
Art. 3 - So diretrizes da Poltica Estadual de Recursos Hdricos:
I - o equilbrio do desenvolvimento regional;
II - a maximizao dos benefcios econmicos e sociais
resultantes do aproveitamento mltiplo e/ou integrado dos
recursos hdricos do seu territrio;
III - a proteo das suas bacias hidrogrficas contra aes que
possam comprometer o seu uso atual e futuro;

132

IV - a defesa contra eventos hidrologicos crticos que ofeream

riscos sade e incolumdade pblica, assim como
prejuzos sociais e econmicos;
V - o desenvolvimento de programas permanentes de
conservao e proteo das guas subterrneas contra a
poluio e a explorao excessiva ou no controlada;
VI - o registro, o acompanhamento e a fiscalizao dos direitos
de pesquisa e explorao dos recursos hdricos do Estado,
alm, da instituio do mecanismo de outorga de
concesso, autorizao ou permisso para uso das suas
guas;
VII - a preveno dos efeitos adversos das secas, inundaes,
poluio, eroso ou qualquer outro efeito natural ou no.
Art. 4 - So instrumentos da Poltica Estadual de Recursos Hdricos:
I - o plano Estadual de Recursos Hdricos;
II - a outorga de direito de uso dos recursos hdricos;
III - a cobrana da gua.
CAPTULO II
DO RGO GESTOR DOS RECURSOS HDRICOS
Art.
5 -O rgo gestor dos recursos hdricos do Estado ser a
Superintendncia de Recursos Hdricos, autarquia integrante da administrao indireta da
Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Habitao.
Art. 6 -Ao rgo Gestor compete:
I - promover estudos visando a elaborao de inventrios de
necessidade de gua, caractersticas do meio hidrogrfico
do Estado, evoluo da qualidade da gua e pesquisa de
inovaes tecnolgicas;
II - implantar e manter banco de dados sobre os recursos
hdricos do Estado;
III - promover o desenvolvimento de estudos de engenharia e de
economia de recursos hdricos do Estado;
IV - elaborar e propor ao secretrio de Recursos Hdricos,
Saneamento e Habitao estudos visando a fixao de
critrios e normas quanto a permisso e uso, cobrana e
outras providncias relacionadas utilizao racional dos
recursos hdricos;
V - implantar, operar e manter estaes medidoras de dados
hidrometeorolgicos;
VI - acompanhar a execuo de obras previstas nos planos de
utilizao mltipla dos recursos hdricos do Estado;
VII - propor veto s intervenes nas respectivas bacias, julgadas
incompatveis com a Poltica Estadual de Recursos

133

Hdricos ou com o uso racional das guas, acionando os

rgos competentes;
VIII - controlar, proteger e recuperar os recursos hdricos nas
bacias hidrogrficas do Estado;
IX - elaborar relatrio anual sobre a situao dos recursos
hdricos do Estado;
X - fazer cumprir as disposies legais relativas utilizao, ao
desenvolvimento e conservao dos recursos hdricos do
Estado;
XI - elaborar e manter atualizado o Plano Estadual de Recursos
Hdricos;
XII - fiscalizar o cumprimento das normas decorrentes desta Lei;
XIII - exercer o poder de polcia relativo aos recursos hdricos do
Estado;
XIV - exercer o controle do uso da gua, bem como proceder
correo de atividades degradantes dos recursos superficiais
e subterrneos do Estado;
XV - analisar e instituir as solicitaes de outorga do uso da
gua;
XVI - resolver, em primeira instncia, as questes decorrentes do
uso dos recursos hdricos do Estado;
XVII - incentivar os usurios dos recursos hdricos a se
organizarem sob a forma de
Comits de bacias
hidrogrficas, destinados a discutir e propor ao rgo
gestor sugestes de interesse das respectivas bacias.
CAPTULO III
DA DESCENTRALIZAO
Art. 7 - O gerenciamento dos recursos estaduais obedecer ao princpio da
descentralizao, visando a eficincia e eficcia de suas aes.
Art. 8 - Para fins do disposto no artigo anterior, o territrio do Estado fica
dividido em 10 Regies Administrativas da gua - R.A.A, a saber:
I - R.A.A do Extremo Sul, que compreende todas as bacias
hidrogrficas do extremo sul do Estado, abaixo da bacia do
Rio das Contas;
II - R.A.A da Bacia do Rio das Contas, compreendendo a bacia
do Rio das Contas, alm das bacias Hidrogrficas do
recncavo sul baiano;
III - R.A.A da Bacia do Rio Paraguau e Grande Salvador,
formada pela prpria bacia do Rio Paraguau e as bacias
do recncavo norte e mais a bacia do Rio Inhambupe;
IV - R.A.A das Bacias dos Rios Vaza - barris, Itapicuru e Real;

134

V - R.A.A das Bacias do Sub-mdio So Francisco,

compreendendo a bacia do Rio Salitre e demais cursos
dgua da margem direita do Rio So Francisco, situados
jusante da barragem de Sobradinho;
VI - R.A.A da Margem Direita do Lago de Sobradinho,
compreendendo as sub-bacias do Rio So Francisco,
limitadas entre as bacias dos rios Paramirim, Salitre e
Paraguau;
VII - R.A.A da Margem Esquerda do Lago de Sobradinho,
compreendendo as sub-bacias do trecho, baiano do Rio So
Francisco, entre a bacia do Rio Grande e a localidade de
Juazeiro;
VIII - R.A.A da Bacia dos Rios Paramirim, Santo Onofre e
Carnaba de Dentro (afluentes da margem direita do Rio
So Francisco), compreendida entre a divisa com Minas
Gerais e divisores dgua das bacias dos rios Verde, Jacar
e das Contas;
IX - R.A.A da Bacia do Rio Grande, limitada ao norte pelo
Estado do Piau, ao sul pela bacia do Rio Corrente, a leste
pelo Rio So Francisco e a oeste pelos Estados de
Tocantins e Gois;
X - R.A.A da Bacia do Rio Corrente, limitada ao norte pela
bacia do Rio Grande, ao sul pelo Estado de Minas Gerais, a
leste pelo Rio So Francisco e a oeste pelo Estado de Gois.
Pargrafo nico - O regulamento estabelecer os critrios para a instalao
das regies Administrativas da gua.
CAPTULO IV
DO PLANO ESTADUAL DE RECURSOS HDRICOS
Art. 9 - O Plano Estadual de Recursos Hdricos ser elaborado em
consonncia com os princpios e as diretrizes da Poltica Estadual de Recursos Hdricos e com
base nos planos de suas bacias hidrogrficas, observadas as normas relativas proteo do
meio ambiente, s diretrizes do Plano Plurianual do Estado e demais normas desta Lei.
Art. 10 - Do Plano Estadual de Recursos Hdricos devero constar, dentre
outros, os seguintes elementos:
I - objetivos e diretrizes gerais visando o aperfeioamento do
sistema de planejamento estadual e inter-regional de
recursos hdricos, bem como a integrao de planos
setoriais;
II - dispositivos sobre o gerenciamento de recursos hdricos
estaduais, objetivando a compatibilizao da oferta e
demanda de gua, segundo os usos mltiplos ou integrados
e a maximizao dos benefcios, bem como a minimizao
dos efeitos adversos;

135

III - instrumentos de gesto para permisso e uso de gua e sua

cobrana, rateio de custo de obras de aproveitamento de
recursos hdricos de interesse comum e coletivo;
IV - normas especficas para o semi-rido que atendem s
peculiaridades regionais;
V - estudos do balano hdrico, desenvolvimento tecnolgico e
sistematizao de informaes afins, visando orientar a
sociedade no manejo adequado da bacia hidrogrfica;
VI - mecanismos que permitam a modernizao das redes
hidrometeorolgicas;
VII - programas
de
gesto
de
guas
subterrneas,
compreendendo pesquisa, planejamento e monitoramento;
VIII - programas emergenciais concernentes a monitoramento
climtico, zoneamento das disponibilidades hdricas
efetivas, usos prioritrios e avaliao de impactos
ambientais causados por obras hdricas;
IX - programas destinados profissional e comunicao
social, no mbito dos recursos hdricos do Estado;
X - programas anuais e plurianuais de recuperao,
conservao, proteo e utilizao dos recursoso hdricos
na bacia hidrogrfica;
XI - campanhas educacionais visando conscientizar a sociedade
para a utilizao racional dos recursos hdricos do Estado.
Art. 11 - A alocao dos recursos necessrios elaborao e implantao do
Plano Estadual de Recursos Hdricos dever obedecer s normas oramentrias do Estado.
CAPTULO V
OUTORGA DE DIREITO DE USO DOS RECURSOS HDRICOS
Art. 12 - A implantao, ampliao e alterao de projetos de qualquer
empreendimento que demande a utilizao de recursos hdricos, superficiais ou subterrneos,
bem como a execuo de obras ou servios que alterem o seu regime, quantidade ou
qualidade, dependero de prvia outorga do rgo competente.
1 - O regulamento estabelecer critrios e diretrizes quanto aos prazos para
cadastramento e outorga mencionado no caput deste artigo.
2 - Atendida a convenincia do interesse pblico e considerado o volume
das derivaes e funes sociais a outorga de direito de uso da gua poder ser concedida
mediante permisso ou autorizao.
Art. 13 - A derivao de gua superficial ou subterrnea, para as diversas
utilizaes, incluindo o lanamento de efluentes em corpos dgua, depender de
cadastramento e da outorga da permisso e do direito de uso, obedecidas as legislaes
federal e estadual pertinentes e atendidos os critrios e normas estabelecidos em regulamento.

136

CAPTULO VI
DA COBRANA PELO DIREITO DE USO DA GUA
Art. 14 - A cobrana pelo direito de uso da gua um instrumento gerencial
que visa:
I - conferir racionalidade econmica ao uso dos recursos
hdricos;
II - disciplinar a localizao dos usurios, buscando a
conservao dos recursos hdricos de acordo com sua classe
de uso preponderante;
III - incentivar a melhoria dos nveis de qualidade dos efluentes
lanados nos mananciais;
IV - promover a melhoria do gerenciamento das reas onde
foram arrecadados.
Art. 15 - O regulamento estabelecer os procedimentos relativos cobrana
pelo direito de uso da gua, a ser implementada de forma gradual, no prazo de at dois anos, a
partir da vigncia desta Lei.
Art. 16 - O clculo do custo do uso da gua, para efeito de cobrana,
observar:
I - a classe de uso preponderante em que for enquadrado o
corpo dgua objeto do uso;
II - as caractersticas e o porte da utilizao;
III - as prioridades regionais;
IV - as funes natural, social e econmica da gua;
V - a poca da retirada;
VI - o uso consuntivo;
VII - o valor relativo da vazo comprometida e da vazo retirada
em relao s vazes de referncias para o licenciamento;
VIII - o nvel de quantidade e de qualidade de devoluo da gua,
desde que limitadas pela legislao em vigor;
IX - a disponibilidade hdrica local;
X - a necessidade de reservao;
XI - o grau de regularizao, assegurado por obras hidrulicas;
XII - as condies scio-econmicas do usurio;
XIII - o princpio de tarifa progressiva com o consumo.
1 - No caso de utilizao de corpos dgua para diluio, transporte e
assimilao de efluente, os responsveis pelos lanamentos ficam obrigados ao cumprimento
das normas e padres legalmente estabelecidos, relativos ao controle de poluio das guas.
2 - A utilizao dos recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica
reger-se- pela legislao federal pertinente.

137

CAPTULO VII
RATEIO DE CUSTOS DAS OBRAS DE RECURSOS HDRICOS
Art. 17 - As obras de usos mltiplos, de interesse comum ou coletivo, tero
seus custos rateados, direta ou indiretamente, podendo ser financiadas ou receber subsdios,
segundo critrios e normas a serem estabelecidos em regulamento, atendidos os seguintes
procedimentos:
I - a permisso ou autorizao de obras de regularizao de
vazo, com potencial de aproveitamento mltiplo, dever
ser precedida de negociao sobre o rateio de custos entre
os setores beneficiados, inclusive as de aproveitamento
hidreltrico, mediante articulao com a Unio;
II - a construo de obras de interesse comum ou coletivo
depender de estudo de viabilidades tcnica, econmica,
social e ambiental, com previso de formas de retorno dos
investimentos pblicos ou justificativa circunstanciada da
destinao de recursos a fundo perdido.
CAPTULO VIII
DAS INFRAES E PENALIDADES
Art. 18 - Constituem infrao s normas de utilizao estabelecidas pelo rgo
gestor de recursos hdricos superficiais e subterrneos:
I - a utilizao de recursos hdricos sem a respectiva permisso
ou outorga do direito de uso;
II - o incio da implantao, ampliao e alterao de qualquer
empreendimento relacionado com a derivao ou a
utilizao de recursos hdricos que importem em alteraes
no seu regime, quantidade ou qualidade, sem autorizao
dos rgos ou entidades competentes;
III - a utilizao de recursos hdricos ou a execuo de obras ou
servios em desacordo com as condies estabelecidas na
outorga;
IV - a perfurao de poos para a extrao de gua subterrnea
ou sua operao sem a devida autorizao, ressalvados os
casos de vazo insignificante, assim definidos em
regulamento;
V - a fraude nas medies dos volumes de gua captados, bem
como a declarao de valores diferentes dos utilizados;
VI - transgresso das instrues e dos procedimentos prfixados pelo rgo ou entidades competentes.
Art. 19 - Por infrao de qualquer disposio legal ou regulamentar, referente
execuo de obras e servios hidrulicos, derivao ou utilizao dos recursos hdricos de
domnio ou administrao do Estado, bem como pelo no-atendimento de determinaes, o

138

infrator ficar sujeito s seguintes penalidades, independentimente de sua ordem de

enumerao:
I - advertncia por escrito, na qual sero estabelecidos prazos
para correo das irregularidades;
II - multa, simples ou diria, proporcional gravidade de
infrao, de 100 UPF (cem Unidades Padro Fiscal) a 1.000
UPF (mil Unidades Padro Fiscal) do Estado da Bahia, ou
qualquer outro ttulo pblico que o substituir, mediante a
conservao de valores;
III - embargo administrativo provisrio, por razo devidamente
fundamentada execuo de servios e obras necessrios
ao efetivo cumprimento das condies de outorga ou para
o cumprimento de normas referentes ao uso, controle,
conservao e proteo dos recursos hdricos;
IV - embargo
administrativo
definitivo,
devidamente
fundamentado, com revogao da autorga, se for o caso,
para reposio ao seu antigo estado, os recursos hdricos,
leitos e margens, observadas no que for aplicvel, as
disposies do Cdigo das guas, aprovado pelo Decreto
Federal n 24.643, de 10 de julho de 1934.
1 - Sempre que da infrao cometida resultar prejuzo ao servio pblico de
abastecimento de gua, riscos sade ou vida, e ao meio ambiente ou prejuzos de qualquer
natureza a terceiros, a multa a ser aplicada nunca ser inferior metade do valor mximo
cominado em abstrato.
2 - No caso dos incisos III e IV, independentemente de pena de multa, sero
cobradas do infrator as despesas em que incorrer a Administrao para tornar efetivas as
medidas neles previstas, na forma dos arts. 36,53,56 e 58, do Cdigo de guas, sem prejuzo
de responsabilidade pelos danos a que der causa.
3 - Para os efeitos desta Lei considera-se reicidente todo aquele que
cometer mais de uma infrao da mesma tipicidade.
4 - Das sanes de que trata o caput deste artigo caber recurso
autoridade administrativa competente, na forma de regulamento.
5 - A aplicao das penalidades obedecer o princpio do devido processo
legal.
6 - Em caso de reincidncia, as multas sero impostas no dobro do valor da
inicialmente aplicada.
CAPTULO IX
DAS DISPOSIES FINAIS
Art. 20 - A concesso de licena de localizao de empreendimento que
demandem a utilizao de recursos depender da prvia obteno da respectiva outorga do
direito de uso.
Art. 21 - O produto da cobrana pela utilizao dos recursos hdricos, bem
como da arrecadao de multas por infrao legislao das guas, e de controle de sua

139

poluio sero aplicados em aes relativas proteo, desenvolvimento e aproveitamento

dos recursos hdricos do Estado.
Art. 22 - O regulamento estabelecer mecanismos visando articular os
procedimentos e aes da Superintendncia de Recursos Hdricos - SRH, e do Centro de
Recursos Ambientais - CRA, na proteo e no combate dos recursos hdricos do Estado.
Art. 23 - O Poder Executivo regulamentar esta Lei no prazo de 120 (cento e
vinte) dias de sua publicao.
Art. 24 - Esta Lei entra em vigor na data da sua publicao, revogadas as
disposies em contrrio.
Palcio do Governo do Estado da Bahia, em 12 de maio de 1995.
PAULO SOUTO
Governador
Roberto Moussallem de Andrade
Secretrio de Recursos Hdricos, Saneamento e Habitao