XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov.

2012
Documento Libre

Tendenciasymodelosendiseoyrediseoorganziacionalenelsectorpblico:
anlisiscomparadodelasreformasenochogobiernoscentralesde
AmricayEuropaentre200020101
EdwinManuelTapiaGngora
Presentacin
Durantelapasadadcada,labsquedademayoreficaciaenlaspolticaspblicasdelosgobiernosya
no se centra en reformas a gran escala, es decir, mediante cambios en amplios sectores de la
administracinpblica,paralocualserecurreaprivatizaciones,supresionesdeentidadesyfusiones;
esa va, entre los aos 20002010, fue dejada de lado, optando por reformas de corte incremental
centradasenmodificacionesenlasreglasqueorientanelfuncionamientoygestindelaspolticasen
lasburocraciasestatales.
EsasquegobiernoscentralesdepasesEuropeosyamericanos,adelantaronunaseriedereformasen
la organizacin y funcionamiento de sus administraciones pblicas nacionales, que apuntaban a
potenciarlascapacidadesdeintervencindelgobiernocentral,aumentarelcontrolylatransparencia
delgastopblico.
Esas reformas se inspiraron en postulados como los que emite en 1995, la Public Management
Commitee (PUMA), oficina de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE),lascualessonunasntesisdelasllamadasreformasdeprimeraysegundageneracinqueson
avaladasporelBancoMundialensuinformeanualde1997sobrereformadelEstadoenelmarcodela
globalizacin2.
Losargumentosesgrimidosdesdeestasdosorganizacionessupraestatales(OCDEyBancoMundial)se
conviertenenelreferentetericoapartirdeloscuales,losgobiernoscentralesdeEuropayAmrica
adelantanprocesosdediseoyrediseodelasadministracionescentrales,entrefinesdeladcadade
los noventa e inicios de la pasada dcada. Dados esos postulados, las reformas organizacionales
establecieronlassiguientespolticas(reglas)deadministracinogestinpblica(Barzelay:2003):
Enelplanogeneral,delaorganizacinmacrodelaramaejecutiva:
Reducircostosdetransaccinmediante:lafijacindeestrategiasdecombatealacorrupcin,leyes
antitrmites,yaccesoalainformacinmedianteagendasdegobiernoelectrnico;
Aplicar sistemas de evaluacin de la gestin por resultados y fomento a estndares de calidad
(normasISO);
1

Este artculo se retoma parte de los argumentos generados en el marco del proyecto de investigacin, Tendencias
contemporneas en materia de diseo y rediseo de las organizaciones, financiado mediante convenio entre el
DepartamentoAdministrativodelaFuncinPblica(DAFP)ylaEscuelaSuperiordeAdministracinPblica(ESAP),que
fuedesarrolladoentrelosmesesdeagostoadiciembrede2010ydelcualfueparteelautordeesteescrito.
2
Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo mundial 1997: el Estado en un mundo en transformacin. Banco
InternacionaldeReconstruccinyFomento(BIRF).Washington.EstadosUnidosdeNorteamrica.1997.
1

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Adelantareltrnsitodesistemasdepersonalmeritocrticosaflexibles;
Aplicarlgicasdepresupuestoporresultados.
Enelplanodeorganizacinintermedia(lossectoresadministrativos):
Implementarprogramasdedescentralizacin/centralizacindecompetenciasintergubernamentales;
Configurarmodelosdeorganizacionesenredmedianteelusodeasociacionespblicoprivadaspara
laoperacin,financiacinycontroldeserviciospblicosyprogramasdelaagendagubernamental.
Enelplanomicroorganizacional,esdecir,deldiseoyrediseodelasentidades:
Profundizar en el modelo de agencias ejecutivas y regulatorias autnomas del ejecutivo central
(Aplicacindelmodelodelprincipalyelagente)y;
Fomentarlacreacindegrandesunidadesburocrticas(departamentalizacin),lascualesrenenlas
funcionesdevariasburocraciasquesefusionanenuna.
Encadapasdeestudio,laaplicacindeestasdirectivasdereformatendrmatices,suspropiosgiros,
enrazndelpesoquetuvoenlosmomentosdereforma, elrgimen polticonacionalyelpatrnde
reforma administrativa que impuls cada gobierno. En este contexto, el siguiente documento est
estructuradoentresapartados:enelprimero,sepresentarunadescripcincomparadadelosprocesos
de reforma organizacional que ocurrieron en las burocracias estatales de los gobiernos centrales de
Argentina, Brasil, Chile, Espaa, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaa y Mxico, ubicando el
contexto de reformaadministrativaenelqueseinscribe,lostemasdelaagendaorganizacionaly las
principales modificaciones organizacionales y funcionales que se implementaron; en el segundo
apartado, se expone un anlisis de los modelos y tendencias de reforma aplicadas para el diseo o
rediseoenlasadministracionespblicascentralesdeestospases;Enelltimoapartado,seenuncian
unasconclusionessobrelastendenciasendiseoyrediseodelasorganizacionesestatales.
1. Anlisissobrelosprocesosdereformaorganizacionalenochopaises
En la pasada dcada, coyunturas de naturaleza poltica, como escndalos de corrupcin o relevos de
litespolticasenlajefaturadelgobierno,ascomolaintroduccindeajustesenlasformasdegestin
de los programas sociales en cabeza del ejecutivo nacional, fueron las razones que indujeron los
procesos de reforma organizacional en los gobiernos centrales de Argentina, Brasil, Chile, Espaa,
EstadosUnidosdeNorteamrica,Francia,GranBretaayMxico.
Entrminoscomparados,lasreformasorganizacionalessecaracterizanporque:
El rgimen poltico juega un rol en la manera en que se tramit la reforma ms no en las
orientacionesdeestaporpartedelejecutivonacionalcentral.
Larecurrenciadeunpatrndereformacentradaenlainiciativadelejecutivoy enlabsquedade
resultadosdecortoplazo.
Parala puestaen operacin de programassociales,se hacelatransicindelmodelodela agencia
independientealderedesoasociacionespblicoprivadas,lascualesestn,vinculadasdirectamentea
laPresidenciadelaRepblica.

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Acontinuacinsepresentaendetallecadaunodeestosasuntos.
1.1. Procesosdereformaorganizacionalsegnelrgimenpoltico
La estructura polticoadministrativa de los pases objeto de estudio (si son Estados federales o
unitarios,sintienenunsistemadegobiernopresidencialistaoparlamentario),juegaunpesoespecfico
enlamaneraenquesetramitaronlasreformasorganizacionalesqueestosadoptaronentre20002010.
Enesteorden,endetallesetiene:
Lareformaorganizacionalenlosestadosfederales
Argentina,Brasil,EstadosUnidosyMxico,sibiensonEstadosorganizadoscomorepblicasfederales
congobiernospresidencialistas,difierensignificativamenteenlasiniciativasdereformaadministrativa
yorganizacionalqueimpulsansusgobiernoscentrales.
Enefecto,enlosEstadosUnidosvaresolucionesejecutivashubounaprofundizacindelasreformas
de segunda generacin impulsadas desde la era Clinton (19922000) en el sentido de impulsar la
flexibilizacinmedianteelmodelodeorganizacinbasadoenoutsourcing(principalmenteenelsector
defensa)yunaagendadegobiernoelectrnico,mientrasquehuboseriosobstculosquebloquearonel
que se adoptaran medidas legislativas que daban mayor control financiero y del personal federal al
ejecutivo,locualabralaposibilidadderestringirelcontrolcongresionalsobrelaburocraciafederaly
eneseorden,seproduciraunatransferenciadepoderdellegislativoalejecutivo.
En paralelo, en Brasil y Argentina, estados tambin federales hubo cambios en los regmenes de
remuneracin salarial y la introduccin del mecanismo de Competencia administrativa (Aguilar:
2009)paralaseleccindelosproveedores.Sinembargo,enestosdospasesseproduceunarotacinde
lasliteshaciagruposdeorientacindecentroizquierdaquellevaaquesedetengalaimplementacin
de las reformas de primera generacin impulsadas en los noventa en ambos pases (privatizaciones,
reduccionesdetamaodelasnminasdepersonal,nfasisenlaeficiencia,etc.)yenestosseoptapor
unmayorcontrolpolticoporelgobiernocentraldelasagenciasejecutivasespecializadas,modelode
organizacinquefueadoptadoenlosnoventaparalagestindeserviciosypolticaspblicas.
EnelcasodeMxico,sibiensedaunacontinuacinenlasreformasorganizacionalesdelperododel
Presidente Zedillo (19942000), el nfasis en la calidad, el control presupuestario y en una
profesionalizacinenelpersonalqueintegralafuncinpblica,llevanaqueestepasseintegremsa
lasorientacionesdereformasqueseensayaronenlaeraClintonenEstadosUnidosdeNorteamricay
laadministracinBlairenlaGranBretaa(agendadebuenGobierno).
Lo que si comparten estos pases es que los procesos de reforma organizacional llevan implcito una
asignacindemayorcapacidaddecontrolpolticoalgobiernocentralylaemergenciadeprogramasy
agenciasdirectamentevinculadasalaagendadelPresidente(seguridadoasistencialismo).

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Reformaorganizacionalenlosestadosunitarios
En Chile, Espaa, Francia y Gran Bretaa la reformas se concentraron en el frente del control
presupuestal, lo cual consisti en la introduccin de reglas fiscales y presupuestos por programas
(Francia y Gran Bretaa), mecanismos de control presupuestal y sistemas de informacin para la
rendicindecuentas(ChileyEspaa).
Sin embargo, en estos pases, dado una mayor concentracin de poder en los presidentes y jefes del
gobierno, estos van a poder impulsar con mayor claridad un estilo de reforma basado en liderazgo
ejecutivo(Barzelay:2003),esdecir,loscambiosorganizacionalesenrealizadassonlaexpresindela
orientacin ideolgica de los gobiernos y los cuales aprovechan ventanas de oportunidad y mayoras
parlamentariasparaimpulsarunaseriedepolticasdereformaorganizacional.
Enesteorden,enelcasodeFrancia,laadministracinSarkozyharealizadounprocesodereformaen
lasrelacionesintergubernamentalesalimpulsariniciativascentralizadorasdelasdecisionesyrecursos
que manejan los gobiernos Subnacionales, los departamentos, dado argumentos fiscalistas; en este
orden,seadelantlafusindeunaseriededepartamentos(entesintermedios).
Mientras tanto en la Gran Bretaa y Espaa, los gobernantes fueron en la va contraria, mayor
descentralizacin, al trasladar una serie de funciones a los gobiernos intermedios mediante la
modificacinenlosmarcosdecompetenciasregionales;EncuantoaChileestetemanofuepartedela
agenda de reforma y es parte de la agenda de asuntos pendientes que regularmente aparece en la
agendapolticaymeditica.
En este orden, mayor control financiero de los gobiernos centrales mientras que se aumenta la
desconcentracinoperativaeslaorientacindelasreformasenlasrelacionesintergubernamentales.
1.2. Patrndecambioorganizacional,predominiodelliderazgoejecutivo
En los pases de estudio, los procesos de reforma administrativa estuvieron supeditados a resolver
coyunturasdetipofiscal(crisisenlasfinanzas)opoltica(escndalosdecorrupcinoincompetencia
de las agenciasestatalesfrenteaciertoshechos),locual llevaa quelosejecutivos centralesbusquen
impulsarprocesosdereformaparamostrarunarpidarespuestadecaraasuselectores.
Estehechollevaaquelaprofundidad(gradodeadopcindelasrecetasOCDEodelBancoMundial)
en las reformas organizacionales est supedita a los tiempos y prioridades de los gobiernos. A que
estos privilegien salidas de corto plazo, dejando de lado acciones concertadas de mediano o largo
plazo, dado que estas no arrojan resultados polticos relevantes en el corto plazo (para la siguiente
contiendaelectoral).
En este orden, en los estudios de caso se observa la predominancia de un patrn de cambio
organizacionalbasadoenelliderazgodelejecutivo.Esdecirelimpulsodelasreformasdependadela
capacidadparacentralizareimpulsarlaagendaporpartedelejecutivocentral.

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En este caso, la permanencia de la reforma depende del talante e intereses del primer Ministro o
Presidente sobrelosproblemasdelaparatoadministrativoamodificar,esto llevaaqueentre2000
2010,seproduzcaunrecambiodeciertasrutinasydiseosorganizacionales,peroqueenvariablesde
mediano y largo plazo como la cultura organizacional y el peso de la poltica partidista en la
conformacindelasburocracias,lasmedidasfueranlimitadasydecortoplazo,dadoqueelcambiono
partideunpatrndeinnovacincoherente,esdecirdenegociacinyobtencindeuncompromisode
mediano plazo con un abanico amplio de actores como los sindicatos de funcionarios y los
usuarios/clientes de las burocracias, sino de la imposicin de una agenda desde arriba, lo cual
implicaba, no considerar la diversidad de intereses en juego: los del primer Ministro y los otros
ministrosdelgabinete,losjefessuperioresdelaburocracia,lossindicatosdetrabajadoresdelEstado,y
lasagenciasgubernamentales(afectadasconlosrecortesylaretricaantigrangobierno),entreotros3..
El hecho de que lareformadependiera delestilodeliderazgo,implicaquealcambiarseelgobierno,
losmodelosdereformaylaspolticasdegestinpblicaaplicadassemodificabanoeranabandonadas,
locualsevioaunencasosenqueelnuevogobiernopertenecaalmismopartido(casoMxicoconla
transicin entre Fox y Caldern, en Gran Bretaa entre Blair y Brown o en Chile entre Lagos y
Bachelet) o que el nuevo presidente fuera un antiguo ex ministro del presidente o primer ministro
saliente.
El anlisis comparado de los casos permite establecer las siguientes consideraciones en materia de
cambioenlaspolticasdegestinimpulsadasdesdelosgobiernos:
Cuadro1.Trayectoriadelcambioorganizacionalmedianteliderazgoejecutivo
Variables de anlisis \
Patrndecambio
Principales
reas
afectadas
Estrategiasutilizadas

Liderazgoejecutivo

Adopcinderutinasrelacionadasconelpresupuesto,lafuncinpblica
ylaestructuraformalyfuncionaldelasorganizacionesestatales.
1. Retricadeconfrontacincongruposopuestos.
2. Recambio de funcionarios rebeldes por individuos a fines al nuevo
esquema.
3. Importacin de funcionarios de campos organizacionales que ya
ejecutanlasdoctrinasaejecutar.
4. Imposicindemedidasprincipalmenteporlavadelaasignacindel
presupuestoylaeliminacindeentidades.
Temporalidad (vigencia) Cortoplazo:estvigenteduranteelmandatodelgobiernoqueimpulsala
delimpulsodereforma
reformaomientrassemantengalaatencindelgobiernoenesta.
Fuente:elaboracinpropiaapartirdelosargumentosenunciadosporBarzelay(Barzelay:2003).
Barzelay,Michael.CaptuloII.Estudiodecasosobrelaformulacindepolticasdegestinpblica;CaptuloIII.
Anlisiscomparativodeformulacindepolticasdegestinpblica.ContenidosenLaNuevaGestinPblica.Un
acercamientoalainvestigacinyaldebatedelaspolticas.FondodeCulturaEconmica.Mxico.D.F.Mxico.Primera
edicinenespaol.2003.
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En resumen, dadoquelascorrientesde pensamientoadministrativopblico estatalsonunacompleja

articulacindeunadiversidaddedoctrinas,justificaciones,metforas,reglas,diseosorganizacionales
(JacksonyHood:1997),entreotros,queseconstruyenaloslargodeunaintrincadareddeinstanciasy
contactosentreactoresdelmundodelaacademia,laprcticaprofesional,laseditoriales,lasagencias
multilateralesylapoltica,lasreformasorganizacionalesadelantadasimplicaronunadispendiosatarea
de persuasin y cambio normativo en dos frentes: el de las ideas y de las prcticas operativas que
animaneldaadadelasentidades.
El cambio promovido por un gobierno, tiende estar sesgado por la bsqueda de resultados de corto
plazo, por ende, se prefiere tomar el camino del cambio en un marco de reglas especficas, sin un
esfuerzodetalladoporsistematizar(codificar)elmarcodoctrinalgeneralsobreelcualestructuransus
reformasyenparticular,sinentraraplantearseuncambioentrminosdevariablesdemedianoplazo,
comolasorientacionesenlaformacindeloscandidatosaingresarcomofuturosfuncionarios.
1.3.Modelosytemasdelaagendaenreformaorganizacional
Siguiendo a Aguilar (Aguilar: 2009), en la pasadas dos dcadas, es factible identificar dos grandes
modelos de reformas administrativas en los gobiernos centrales: la lnea Westminster y la lnea de
norteamericanadelosEstadosUnidos.
Las reformas Westminster parten de los cambios de la dcada de los ochenta en Nueva Zelanda, las
cuales se propagaron y fueron complementadas por Australia, Gran Bretaa y Canad y que dieron
origen al llamado New Pblic Management; en este modelo su propsito era reducir el tamao del
gobiernoeimponerladisciplinadelmercadoenelsenodelgobierno;
El modelo norteamericano, se suma de manera tarda al proceso de reforma iniciado bajo el modelo
Westminsterynoseconcentraenreformasadministrativasagranescala(OlsenyMarch:1989)como
en este modelo, sino en procesos de cambio incremental va mejoramiento de procesos y
procedimientosconmirasareinventarelgobierno.
ModeloWestminster
En el caso britnico se configuran un modelo organizativo cuyas caractersticas centrales, previa
depuracin de los niveles jerrquicos innecesarios , son: a) aplicacin de una estructura
descentralizada o fragmentada del gobierno, la cual se considera ms eficiente; b) las unidades
descentralizadas disponen de autonoma cabal; c) las acciones de las unidades descentralizadas se
enfocan en objetivos claros, precisos, singulares, con metas mesurables, as como a segmentos
precisos de ciudadanos; d) las unidades elaboran sus presupuestos a la luz del criterio de las e
[economa,eficienciayeficacia],peroserelacionandemaneramsdirecta loscostosdelosinsumos
con el logro eficiente de los resultados exigidos, apuntando hacia normas de presupuesto por
resultados; e) las unidades se responsabilizan de sus actuacin y rinden cuentas de su desempeo,
destacandolarelacinentrecostosyresultados.Estaestructuraessustentablesslosi, f)sedispone
deconfiablessistemasdeinformacinymedicindeldesempeodelaspersonasyunidades4.
AguilarVillanueva,LuisF.NuevagestinPblica.ContenidoenGobernanzaygestinpblica.Seccindeobrasde
administracinpblica.FondodeCulturaEconmica.Tercerareimpresin.Mxico.2009.
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EnelcasoNeozelands,PollittyBouckaert(PollittyBouckaert:2000)establecenquelaspolticasde
gestinpblicaenmateriaorganizacionalapuntana:a)preferenciadelsectorprivadosobreelpblico
en los campos donde sea posible; b) preferir las organizaciones no departamentales (agencias
ejecutivas)paralaimplementacindelaspolticas;c)preferirlaspequeasorganizaciones;d)preferir
organizacionesenfocadas enunsolopropsito/objetivomsquedelasobjetivosmltiples;e)preferir
una estructura administrativa multiforme ms que uniforme, f) separar la formulacin de la poltica
respecto de suoperacin; g)separarelfinanciamientodelaadquisicin ysta de las actividades de
provisindebienesyservicios;h)separarlaregulacindelaoperacin;i)separarlasactividadesde
provisin respecto de las operaciones de control interno y auditoria; j) preferir una provisin
multiformemsqueuniforme;k)preferirorganizacionesdelgadas,ligeras,msquedemuchosniveles
jerrquicos; l) preferencia por responsabilidades directas y precisas en vez de difusas entre varias
autoridades;m)preferenciaporladescentralizacinentodosloscamposdondeseaposible5.
En el caso canadiense, el modelo de reforma Westminster retom las orientaciones britnicas del
gobiernoThatcherenelsentidodedarmayorautonoma (facultadconresponsabilidad)aministros,
directoresdepartamentalesyagenciasenelmanejodelosrecursos,disminuyendosudependenciade
lasentidadescentralizadoras dehaciendaycontralora,afindefomentarlaeficienciaeconmica.En
conexin , se incentiv la creacin de agencias independientes y descentralizadas, las llamadas
agenciasdeoperacionesespeciales,conejecutivoscontratados ylibresderestriccionesburocrticas,
aunqueenmarcadasenlosministerios,queparafinesdeeficienciaycalidaddelservicio eranlibres
deaplicarmtodosypracticasgerencialesdelsectorprivado
En 1989, se introduce una serie de objetivos en materia de calidad del servicio al pblico , bajo el
principiodecitizencentredservice,conelsupuestodefondo dequeuncambio hacialacalidaddel
servicioimplicacambiarlaculturaadministrativa,entendidacomocambiodeactitudesyprcticasdel
servicio pblico, por lo que se implementaron medidas varias de compactacin jerrquica,
flexibilizacin operativa, desreglamentacin , descentralizacin operativa hacia los mandos medios y
operadoresydefinicincompartidadeestndaresdecalidad,indicadoresdedesempeoyencuestasa
usuarios6.
Modelonorteamericano:
Surge en los noventa, en este las orientaciones de reforma organizacional estn enmarcadas en la
reinvencin del gobierno, movimiento que prescribe las siguientes medidas: organizar de manera
descentralizada las unidades administrativas, en correspondencia con la tesis de distinguir entre el
timonearyelremar(entre direccin estratgicaygerenciaoperativauoperacin),queimplicaque
las actividades pblicas pueden llevarse mediante contrataciones externas o diversas formas de
asociacin del gobierno con las organizaciones privadas y sociales. Se introducen incentivos de
mercadoocuasimercado,incorporanconvelocidadlastecnologasdelainformacinycomunicacin
(egovernment,siguiendolospasosdelebusiness),establecensistemasdemedicin yevaluacinde
deldesempeodepersonasyunidadesy,reorientanlaoperacinadministrativahacialosciudadanos
usuarios,conatencinespecialasusexpectativasespecficas.
5
6

AguilarVillanueva,LuisF.NuevagestinPblica.ContenidoenGobernanzaygestinpblica.Opcit.Pgina172.
Ibd.Pginas176177.
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Otranovedad,exigidalegalmenteatodo elgobiernofederalpor TheGovernmentPerformanceand

ResultsActde1993(peroaplicadahasta2000,ofreciendountiempoparaprepararseparaelcambioy
cerrarlabrechaentreloquesehaceyloqueseexigeporley),fuelaintroduccin delaplaneacin
estratgica, con el fin de ayudar a los departamentos y unidades a precisar y refrendar su misin
pblica, tener una imagen precisa del futuro de sus unidades, definir sus destinatarios, tomar en
consideracinelentornodesusactividadesydecidirlosresultadosquedeberaproducirseentiempos
predefinidos7.
A mediados de la dcada pasada, ingresa al debate sobre diseo organizacional un nuevo actor, la
OCDE;enefecto,laOrganizacinparalaCooperacinyelDesarrolloEconmico(OCDE)atravsde
suoficinaPublicManagementCommitee(PUMA)emiteunaseriededirectivasenmateriaderediseo
organizacional, estas apuntan a: un nuevo paradigma de la gestin pblica, que se centra en la
promocindeunaculturaorientadaaldesempeoenunsectorpblicomenoscentralizado.
ElobjetivoltimodelparadigmaOCDEeselaltodesempeodelasunidadesdelgobierno,paralograr
estoseexigenmetasdeproductividad,estndaresdeservicioeindicadoresdedesempeoyresultados
(consistemasdeinformacinymedicindeltrabajo)ydeimpactosocial.
Las condiciones o medio para alcanzar el objetivo son: a) la descentralizacin de decisiones de la
estructura pblica (interna hacia dentro de la organizacin del gobierno, y externa , hacia el sector
privadoysocial;b)ladireccinfinanciera,estratgicaydecalidad(queponeelfocodeatencinen
elpuntofinaldelaprestacindelservicio,enelpersonaldecomunicacindirectaconlosciudadanos
y en la satisfaccin de stos), c) la desregulacin/rerregulacin apropiada, que abarca leyes,
reglamentos y procedimientos tcnicos, y de la introduccin de incentivos de (cuasi) mercado en la
operacindelaadministracin;EnsumalaNGP,desdelosojosdelaOCDE,exigealtodesempeode
losprogramas(unidades) delpersonaldelgobierno,quesignificabsicamenteeficienciaeconmica
(costoefectividad)yrobustezfinanciera,peroquerebasalaconcepcineconomicistadelrendimiento,
al exigir tambin resultados mesurables de calidad, satisfaccin de los usuarios, impacto social
(cambiosenlascondicionessociales),sintonizacinoportunaconloscambiossocialesyrendicinde
cuentas8.
Segn Aguilar, la agenda de la OCDE no difiere en lo esencial de las lneas de las reformas
angloamericanas,perolasdistribuyenovedosayfinamenteencincoperspectivasodimensionesdelo
que es y debe hacer el gobierno: el gobierno como decisor/hacedor de polticas, el gobierno como
facilitador,elgobiernocomoreformador,elaltodesempeodelgobiernoylacapacidadestratgicadel
gobierno,queriendodecirlosdospuntosltimosgobiernocomogerenteoperativoygobiernocomo
estratega o como director estratgico. Estos cinco componentes constitutivos del gobierno como
institucin y como agencia pueden resumir bien las dimensiones y responsabilidades esenciales del
gobiernoysondeutilidadparaubicar,clasificarydistinguirloscamposquesepuedenseguirenlas
reformas.

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8

Ibd.Pgina183.
Ibd.Pginas182183.
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Enestemarcodeorientacionesdereformaenmateriaorganizacional,enlapasadadcadaprevaleceel
enfoquenorteamericanoyeldelaOCDEenpasesdeEuropacomoEspaayGranBretaa,yenlos
Estados Unidos y Mxico. En el caso de Brasil, Chile, y Argentina siguen una tendencia de
organizacinporpolticas,ascomosistemasprocedimentalesquereduzcanloscostosdetransaccin,
mientrasqueenFrancia,bajoNicolsSarkozy,semezclanorientacionesquebuscanreducirelnmero
deunidadesorganizacionalesconelmejoramientodelagestin.
2.Tendenciasymodelosendiseoyrediseoenelsectorpblico
En la pasada dcada, en los pases objeto de estudio, las reformas tendieron a concretar las
prescripciones de reforma organizacional que se desprende de los estudios que gener la Public
Management Commitee (PUMA), oficina de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE) y el Banco Mundial. Las polticas en materia organizacional, aplicadas por los
pasesestudiadosfueron:
Focalizacindelaaccin pblica enlosresultados,conformeacriteriosdeeficiencia,eficaciay
calidaddelservicio.
Sustitucin de las estructuras organizativas jerrquicas y altamente centralizadas por entornos
administrativos descentralizados con el propsito de que las decisiones de asignacin de recursos y
prestacindeserviciossetomenenlospuntosmscercanosalaprestacindelservicioyserecibare
informacin por parte de los clientes de los servicios y de otros grupos de inters para fines de
autocrticaymejora.
Flexibilidadparaexploraropcionesdistintasdelaprestacinpblicadirectadelosserviciosydela
regulacin, con el propsito de la produccin de los resultados de las polticas sea ms eficiente en
costos.
Focalizacin en la eficiencia de los servicios que el sector provee directamente, para lo cual se
fijaron metas deproductividadysebusccrearentornos competitivosenyentrelasorganizaciones
delsectorpblico.
Reforzamiento de las capacidades estratgicas de la alta direccin del gobierno para estar en
condicionesdeconducirlaevolucindelEstadoyderesponderconrapidez,flexibilidadyalmenor
costoaloscambiosexternosyalasdemandasdelosdiversosintereses9.
2.1.Tendenciasendiseoorganizacional
ConocasindelosprocesosdereformaadministrativaenlosaosochentaenelReinoUnido,Nueva
Zelanda y Australia, aunque hay variantes canadienses y estadounidenses, emergen un conjunto de
doctrinasquevanaorientarlaagendadereformaglobal,altomarsecomomarcosdereferenciaquese
incorporan en el recetario de la reforma del Estado a nivel mundial10. En este orden, los valores en
materiadediseoorganizacionalquesepostulanenNuevaGestinPblica(NGP)son:
Ibd.Pginas182183.
Hood, Christopher. Jackson, Michael. Captulo VIII. Dos filosofas administrativas: lo moderno y lo antiguo.
ContenidoenLaargumentacinadministrativa.ContenidoenLaargumentacinadministrativa.Serienuevaslecturas
de poltica y gobierno, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica A.C., Universidad
AutnomadeCoahuila,FondodeCulturaEconmica.Primeraedicinenespaol.1997.
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Cuadro1(veranexos)
Sinembargo,esnecesariohacerlasalvedaddequeNGPnoesunacorrienteunificada,eselproducto
delasumatoriadevarias tradiciones depensamiento,enesteorden,entresusfundamentosestn:
Pblicchoice,GerencialismoyNuevaEconomaInstitucional.
DelPublicChoicesetomaelnfasisenintroducirlgicasdemercadoenlaasignacindelosrecursos
pblicos,laeficienciaporlavadeintroducirlacompetenciayelclculodeloscostosybeneficiosde
laintervencinestatal.
DelGerencialismoseadoptaelenfoqueenlosresultados,lacreacindeindicadoresdemedicindel
desempeo,laperspectivaenlacalidaddelservicioylasconcepcionessobreclienteinternoyexterno.
De la Nueva Economa Institucional se adoptaron los nfasis en la reduccin en los costos de
transaccin en la operacin de los servicios, lo cual lleva a llevar postular la adopcinb del
contractualismoenlagestindeserviciosvaelmodelodelprincipalyelagente,lareduccinde
trmitesyprocedimientosconmecanismoscomoelgobiernoelectrnico,lasleyesantitrmitesylos
esquemasdegestindecalidadymejoramientodeprocesos.
Lavisinneoinstitucional,tomafuerzacomocorrienteenlareformasdelasburocraciascuandoen
1997elBancoMundial,postulaunaagendadereformasamparadasenlosenfoquesdeestacorriente
econmica. En este orden, NGP es un crisol de varias corrientes, sin embargo, Jackson y Hood
identificanunaseriedecriteriosrepetitivoseneldiscursodelaNGP,estosson:
Un cambio de las polticas a la administracin (en el sentido de incrementar el nfasis en
direccinalcostodelaorganizacindelserviciopblicoydehacermenoshincapieneldesarrollode
polticas);
Un cambio en la agregacin a la desagregacin en la organizacin del servicio pblico (de los
sistemas monoplicos en forma de U a los presupuestos detallados, los mercados internos y las
rivalidades);
Uncambiodelaplaneacinyelbienestarquebrindaelserviciopblicoalnfasisenlareduccin
decostosyladisciplinalaboral;
Un cambio del proceso alaproduccin en los mecanismos de controles yresponsabilidades
(sobre todo mediante el desarrollo de mtodos cuantitativos de medicin del desempeo y la
eficiencia),y;
Undivorciodelaprovisinylaproduccin(olaentrega)enlapolticapblica.Estadivisinse
asocia a un cambio de laproduccinpermanentedelaoficina pblica aloscontratosaplazoyla
entrega al sector privado (firmas consultoras, en lugar de asesora y resolucin de problemas por
mecanismosinternos;arregloscontractualesodefranquicias,enlugardeoficinasmonoplicas)11..
Las teoras de la NGP configuran la segunda ola de reformas en materia de las administraciones
pblicas y no solo implican un viraje conceptual, sino que proveen bases para los modelos de
organizacinqueseprescribenparalasorganizacionesestatales.
Hood,Christopher.Jackson,Michael.Opcit.Pgina288a289.

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2.2.Modelosparaeldiseoyrediseoorganizacional
La reflexin sobre las tendencias de reforman organizacional evidencia que no hay un solo modelo
operando,sinoquehayunaseriedelineamientosapartirdeloscualessereformaalasentidades,es
decir,esnecesariohacerunalecturadeloscambiosentrminosdelaspolticasdegestinpblicaque
se han aplicado en cada coyuntura, pues, no existe un modelo unificado que integre las diversas
directivasqueimpulsanlosgobiernos.
Siguiendo a Barzelay,laspolticasdegestin pblicaque cadagobierno impuls, entendiendo estas
comolasumadereglasinstitucionales queguan,compelen ymotivanalafuncinpblicaensu
conjunto: planeamiento de gastos y gestin financiera, funcin pblica y relaciones laborales,
contratacin,organizacinymtodosy,auditoriayevaluacin12.
Endetallecadapolticaconsisteen:
Polticasenmateriadeplaneamientodegastosygestinfinanciera
Correspondenalconjuntodedirectivasmedianteloscualessedefinelaasignacinyejecucindelos
recursos financierosexpresadosenprogramas,proyectos yestructurasdeservicios paralas polticas
quemanejanlasorganizaciones.
Polticasenmateriadefuncinpblicayrelacioneslaborales
Consistenenlasdirectivasqueregulanlagestindelosrecursoshumanosdelasorganizaciones,enel
sentidodeestablecerlossistemasdecarreradepersonal,losgradosdeflexibilidadenlavinculacin,
lasreglasdemedicindeldesempeo,eldefinirsilaorganizacincuentaconunpersonaldeplanta,al
estiloWeberianosiprefieresistemasflexibles,posburocrticos,enloscualeslaspolticasseorientana
lasubcontratacinconactoresnoestatales,elusodenminasdecontratistasbasadosenprestaciones
de servicios, es decir vinculados directamente a proyectos, con lo cual se tiende a que plantas de
personal temporal asuman la gestin de servicios permanentes y a una significativa sobrecarga de
funcionesadministrativas(presupuesto,contabilidad,manejodelpersonal,etc.)alpersonaldecarrera.
Polticasenmateriadeauditoriayevaluacin
Sonlasreglasqueorientanlosprocesos auditorayevaluacindelosfuncionariosycontratistasque
prestan servicios a las organizaciones pblicas. Segn el segmento que se analicen se identificaran
reglaseinstancias diferentesdecontrolyevaluacin.Enesteorden,sehanidentificado dostiposde
controles:
Auditaje financiero: centrado en la ejecucin de los tipos de recursos financieros que se manejan:
presupuestales,decooperacinycrditosinternacionales.
Auditajeporresultadosyprocesos:centradoenelcontrolderesultadosdelosproyectosdeinversiny;
elcontroldeprocesosyprocedimientos,elcualesdenaturalezatransversalysedesarrollavalos
sistemasdegestindecalidadyelModeloEstndardeControlInterno(MECI).

12

Barzelay,Michael.CaptuloII.Estudiodecasosobrelaformulacindepolticasdegestinpblica.Opcit.Pgina25.
11

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Polticasdecontratacin
Se refiere a las reglas que regulan los procesos de adquisicin de servicios e insumos para el
funcionamientodelaorganizacin.Enesteordensedistinguendosgrandestendencias:laslgicasde
contratacin formalistas y las lgicas que prefieren opciones de mercado (Albi, Emilio. Lpez
Casanovas,GuillnyPramo,JosManuel:2000).
Las legalistas se refieren a la estructuracin de un sistema de contratacin que busca garantizar
transparenciaenlaasignacindelosrecursospblicos.Estogeneraprocesoscontractualesdetallados,
quebuscanasegurarneutralidadylibreconcurrencia.Sinembargo,enesteesquemalaeficiencianoes
elvalorprincipalarealizarsinolaigualdadenelaccesoalaeficienciaentrminosdelmenoscoste.
Las reglas que prefieren lgicas de mercado, se concentran en escoger al proveedor que presente la
ofertaenlaqueloscostesreflejenlospreciosdemercado.Paraestoserecurreavariaslgicascomo:
simulacindecompetenciaentreproveedores,cuasimercadosy competenciaadministrativa(Oszlak:
2005).LasreformasenlosesquemasdecontratacinenlaeraBush(20002009),sonunamuestradela
aplicacindeestetipodeprincipios.
Polticasdegestinenmateriaorganizacinymtodos
Consisten en el conjunto de lineamientos a partir de los cuales se establecen los diseos
organizacionalesdelasburocracias.Enestecamposeencuentrandoctrinasadministrativasqueapunta
atemascomo:1.Tamaodelaorganizacin;2.Gradodeinclusindelasunidadesparalaprestacin
deunservicio;3. Ordenacin/articulacindelasunidadesinternasparaeldesarrollodelafuncino
polticay;4.Uniformidaddelasunidades13.
Dada esta conceptualizacin, las organizaciones estn estructuradas a partir de polticas de gestin
pblica, no de marcos unificados de accin, por lo que las organizaciones pueden ser entendidas no
comoelresultadodemodelosfijadosapriori,sinocomolaconfluenciadecamposdereglas,mediante
estaslosindividuosenellasorientansuaccionaryfijanlasexpectativasdecomportamientodelosunos
y los otros, lo cualpermite la coordinacin de la accin interna yhacia otras organizaciones con las
cuales interacta. En este contexto, en cada unos de los ocho pases estudiados (Argentina, Brasil,
Chile,Espaa,EstadoUnidos,Francia,GranBretaayMxico,setomaronlassiguientesmedidasen
materiadiseoyrediseoorganizacional:
Cuadro2(veranexos)

Hood, Christopher. Jackson, Michael. Captulo IV. Doctrinas tipo Qu. Contenidos en La argumentacin
administrativa.Opcit.Pginas145a146.
13

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2.3.Introduccindemodelosdeorganizacinflexible,laagenciaindependienteylasredesde
polticas
Entre2000y2010lasargumentacionesdelosprocesosdereformabuscanimpulsardosmodelosde
organizacin: el modelo de la agencia y el de redes de polticas para la gestin de programas
gubernamentales.
El modelo de la agencia se identifica claramente en pases como Estados Unidos, Gran Bretaa,
Francia,EspaayBrasil,estebuscaestablecerentidadesautnomasdelgobiernocentralorientadasa
la operacin de unservicio ohacer regulacin de poltica; Mientras queel enfoque deredes de
polticas,seadoptaprincipalmenteenlospaseslatinoamericanos,paradarcuentadelagestinde
programas de asistencia social. A continuacin se presenta el detalle de estos enfoques
organizacionales.
Agenciasindependientes
En el marco de las reformasorganizacionalesinspiradasen las teorasdelaNuevaGestin Pblica,
entreladcadadelosnoventaylapasada,unodelosejesdedebatefueeltransitodelllamadomodelo
burocrtico Weberiano (Weberian bureacratic model) al de la burocracia emprendedora
(Entrepreneurialbureaucracy)oagencia independiente,elprimeroorganizadoporfunciones frenteal
segundoqueseorganizaporproductos14.
Gran Bretaa fue uno de los pases pioneros en la dcada de los ochenta en el uso de agencias
independientes.Entre1988y2001,173agenciasfueroncreadas,empleandouncuerpodeasesoresque
asciendende30amsde86.00015.
Cuando en 1997, los neo laboristas llegan al poder, continan con el modelo de agencias
independientes, para lo cual, se entrega al Banco de Inglaterra, un mayor discrecionalidad para el
manejodelapolticamonetariaymanteniendoelmodelodeconveniosentrelasentidadesestatalesy
privadas para la provisin, financiacin y produccin de servicios como las infraestructuras y los
sectoresdesaludyeducacin.
EnFrancia,MichelRocard,PrimerMinistrodeorientacinsocialistaintentafinesdelosochentaun
proceso de reforma administrativa denominado renouveau du service pblic, el cual continu a
mediadosdelosnoventa(1995)conelMinistroderechistaAlainJupp:Esteprocesoenfatizabaenla
orientacinenelclienteylaflexibilizacindelosministeriosyafinesdeladcadadelosnoventa,
elsocialistaLionelJospinplanteounamayorflexibilizacindelasburocraciascentrales.
En Espaa, en 1989 el presidente socialista Felipe Gonzlez realiz una reforma similar, la cual se
encuadraba en los procesos de descentralizacin que se impulsaron luego del fin de la dictadura de
Franco. En 1991 se crearon las primeras 5 agencias administrativas y para fines de los noventa ya
existan75.
Gualmini, Elisabetta. Restructuring Weberian bureaucracy: Comparing managerial reforms in Europe and de United
States.ContenidoenPblicAdministrationaninternationalquarterly.Volume86.Number1.WileyBlackwell.2008.
15
Gualmini.Opcit.Pgina79
14

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AligualqueenFrancia,enEspaaestasagenciassemovanenelmarcodeunosmarcosenmateriade
objetivos y presupuesto, es decir haba una autonoma regulada. A fines de la dcada de los noventa
(1997)elgobiernoconservadordeJosMaraAznaradelantaunareformadelaadministracinenel
marcodeunarevisindelroldelEstado, quedescansaentrespilares:unmayorcontroldelejecutivo
sobre la administracin pblica, la rendicin de cuentas y la accin colectiva y la autonoma de los
ministerios.En losEstadosUnidos, lareformaadministrativadelPresidente Clinton(19922000)no
tocalaestructuraorganizacionalagranescala,bsicamentebuscaflexibilizarlaslneasdeautoridad,
con unidades independientes que suelen trabajar como un gobierno sin gobernantes. Bajo la
administracin Clinton, la Comisin Gore se concentr en la racionalizacin de procedimientos, la
creacin de laboratorios de reinvencin en las entidades encargadas del manejo del gobierno
electrnico.
Bajo la administracin Bush (20002009) la mayor innovacin fue la creacin del departamento de
seguridad interior, sin embargo, la reforma administrativa no estuvo dentro de las prioridades de la
agenda16.
En el caso del Brasil, la administracin Da Silva (20032007 y 20072010) produce una
reestructuracin en las autonomas de las agencias ejecutivas y reguladoras instauradas bajo la
administracinCardozo(19951999y19992003),conelfindelograrunmayorcontrolpolticodelas
decisionesdeestasorganizaciones.Enesteorden,suautonomasefueatenuandoylaadministracin
Da Silva prefiri profundizar en los procesos de articulacin entre entidades, con miras a configurar
modelosdeorganizacinenredparalaimplementacindelosprogramassocialesdelaPresidencia.
Reddepolticas
Con ocasin de la crisis social que se genera a mediados de los noventa en Amrica Latina, se
despliegan un importante nmero de programas de naturaleza asistencial, para mitigar los impactos
socialesdelosprogramasdeajustefiscalyladesindustrializacindelospases.Paraestoseadoptay
profundizan modelos organizacionales en red. En estos, el gobierno central asume la funcin de
financiacinyfijacindeloscontenidosdelosprogramasydejandolaoperacinaONG,gremiosy
administracioneslocales.
Enesteorden,sefijaunaintrincadareddeprestadoresdeservicios,locualimplicaquelosprocesosde
coordinacinoperativaexcedendelosmbitosdelasentidadesestataleseimplicannuevosretosalos
administradores pblicos que deben asumirse como gestores de redes o alianzas pblicoprivadas
(Domnech:2005).
Las redes corresponden a la institucionalizacin de un modelo de operacin flexible de las
organizaciones pblicas a partir de la subcontratacin de los procesos tanto administrativos como
misionales,eneseorden,existengradosdesubcontratacin,quevandelasimpledescentralizacinen
organizacionespblicasSubnacionalesalaconfiguracinderedesdesubcontratistasdeorganizaciones
pblicasyprivadasparalaformulacin,puestaenmarchayevaluacindeunprogramagubernamental.
16

Gualmini.Opcit.Pgina80.
14

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Acontinuacinseanalizarnbrevementelasimplicacionesorganizacionalesdeestemodelo17
Operacininterconectadaentreorganizacionesestatalesynoestatales.
Seproduceunacesindefuncionesdeoperacindeunservicioenactoresnoestatales,locualimplica,
unamodificacinderolesentreactoresestatalesynoestatalesylaseparacinentrelopblicoestataly
lopblicoprivadotiendeadiluirse,puesorganizacionesprivadasentraraparticiparenlaprestacinde
servicios de competencia estatal. Este proceso puede darse mediante dos situaciones: 1. por la
transferencia de la propiedad del aparato organizacional encargado de producir el servicio
(privatizacin) o; 2. Por un contrato mediante el cual se autoriza a un actor privado (sea una
organizacincomercialounasinfineslucrativos)aquepresteelservicio(concesin).
En esta situacin las organizaciones estatales modifican su perfil, se concentran en las funciones de
reglamentacinysupervisin de laoperacin,locualimplicaeliminarlasunidadesencargadasdela
operacin y desarrollar mecanismos y sistemas de informacin expeditos para el monitoreo de los
operadores. El grfico 4, muestra, para el caso del sector salud, la organizacin en red que emerge
cuandolaoperacinseexternalizaenactoresnoestatales.
Cuando se introducen actores no estatales en la provisin de servicios, el diseo organizacional se
complejiza en mayor medida que cuando opera la descentralizacin funcional: el nivel central
(Ministeriooagenciadescentralizada)seespecializanenlaemisindedirectricesylosnivelesmedios
ylocalesdejandeserprestadoresdirectoresyasumen unrolcomocontratantesysupervisoresdelos
operadores.
Enestetipoderelacinnomediaunarelacinjerrquicaentrefinanciadoryejecutorsinounarelacin
contractual.Enesteesquema,laclaveparalaefectividadeslacapacidaddelasorganizacionespblicas
paraelaboraradecuadosmarcosinstitucionalesbajoloscualesoperalareddecontratistas,ascomoen
el reforzamiento de la capacidad de monitoreo e imposicin de sanciones a los operadores que no
cumplanelmarcoregulatoriooelcontratodeprestacindeservicios.
En este orden, segn el mayor o menor grado de oquedad (subcontratacin) de las organizaciones
pblicas,haytrescomponentesdelagestinquemerecenunanlisis:controlfinanciero,definicinde
losdiseosorganizacionalesqueoperanlaredylainteraccinentreelprestadoryciudadano.
Controlfinancieroestataldelservicio
EnestecasoelEstadoejercecontrolsobrelaprovisindelosserviciosmediantelacentralizacinde
losrecursos,econtroldelamayorpartedelafinanciacindelaoperacinytambinmediantela
imposicin a los aspirantes a los contratos estatales de criterios de acceso, con lo cuales estas
organizaciones deben ajustar sus reglas de organizacin y el perfil de sus miembros con miras a
demostrarlacompetenciatcnicayfinancieraqueimplicaelcontrato.
Rodrguez Hernndez, Jairo. Tapia Gngora, Edwin. Organizaciones flexibles y en red: Estado hueco. Contenido en
Pensamiento administrativo y organizaciones pblicas I. Mdulo para educacin a distancia. Escuela Superior de
Administracin Pblica (ESAP). Programa de Administracin Pblica Territorial. Bogot. Colombia. Enero de 2008.
Disponibleenhttp://hermesoft.esap.edu.co/
17

15

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Else,MilwardyProvan(Else,MilwardyProvan:2000)ensuestudiosobrelaprovisindeserviciosde
salud mediante la subcontratacin con organizaciones comunitarias, establecen frente al cambio
institucional mediante el control financiero estatal que la aportacin de fondos del gobierno a las
institucionesnolucrativastransfiereelcontroldelasjuntasvoluntariasdelacomunidadaempleados
asalariados.
Dadoque,amenudo los fondos del gobiernosonmuchomayores delo queuna asociacinno
lucrativahabarecibidoenelpasadoy,portanto,statienemuchamayornecesidaddeadministracin
profesionalqueantes.Lafuncindelosvoluntariosylasjuntascomunitariassereduceconfrecuencia
despusdetransferirlosfondosdelgobierno.Lasorganizacionesnolucrativastambinquedanatadas
alciclopresupuestariodelEstadoyalapolticalegislativayburocrtica.Conelpasodeltiempo,surge
organizacionesqueprobablementeestarnmsatadasalapolticaestatalquealascomunidadesalas
quesirven.Elresultadoesquelossistemasdeestandolequedandominadosporelproductor.Enla
reddedirectores,personalyfuncionariosdelEstadolleganaverseunosaotroscomolosmiembros
principalesdelsistema18.
Introduccindelagestinporproyectos.Elproyectoseconvierteenelmodeloorganizacional
basedelaaccinadministrativa
Dadalabsquedadeflexibilidad,seabandonaelmodelodeburocraciasfuncionalesyjerrquicasyse
establecendiseosorganizacionalesporproyectos,esdecir,unidadesquesurgenparadarcuentadeuna
serie de actividades durante un periodo determinado y cuyo financiamiento est articulado a los
presupuestosdeinversinyalosdefuncionamiento,comoelmodelofuncional.Enelcasodereasde
intervencinderecientedesarrollo,setiendealaaplicacindeprogramaspiloto,loscualesbrindanla
posibilidad de observar la puesta en escena de modelos de organizacin y gestin de servicios que
luego pueden ser replicados y generalizados. Sin embargo en las organizaciones en red, son los
operadoresprivadosdelosproyectos(empresasconsultorasyONG)losqueterminanporacumularel
mayor saber hacer sobre el sector, lo cual limita la capacidad de las organizaciones pblicas y en
particularloslegislativos,pararealizarreformasagranescalasobrelosservicios.
Interaccinentreelprestadoryciudadano
Debidoaquelasorganizacionespblicassonmssensiblesalaspresionesdelaopininpblicafrente
a su desempeo que los prestadores no estatales, se tiene para el caso de las organizaciones no
lucrativasqueLosfondosdelEstadoyelpatrocinioestataldedichasorganizacionespuedendaarel
papelmediadorquestasdesempeanentreelciudadanoyelEstado.Estopuededecirse,ciertamente,
silasorganizacionesnolucrativasempiezanacomportarsecomosifuerandependenciasdelgobierno:
renuentesacorrerriesgos,obstruidasporelpapeleoymspreocupadas porquienaportelosfondos
queporsusclientes.Ambascuestiones(losefectos delosfondosdelEstadoyelaislamientodetodo
control de los ciudadanos) son importantes, y necesitarn atencin normativa y emprica si
continuamosvalindonosdelEstadohuecoparaprestarservicios19.
18

Else,Brbara.Milward,H.BrintonyProvan,KeithG.QueeselEstadoHueco?.ContenidoenLagestinpblica.
Susituacinactual.CoordinadorBarryBozeman.ColegioNacionaldeCienciasPolticasyAdministracinPblica,A.C.
UniversidadAutnomadeTlaxcala.FondodeCulturaEconmica.Primerareimpresin2000.MxicoDF.Mxico.
19
Else,MilwardyProvan.QueeselEstadoHueco?.Opcit.Pgina427.
16

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Conclusiones
Dadas las anteriores tendencias y polticas de gestin pblica en materia de diseo rediseo, las
reformasorganizacionalesenlapasadadcada,paraestospases,secaracterizpor:
Elrgimenpolticojugunrolenla trayectoriay maneraenquesetramitlareformamsnoen
lasorientacionesdelareformaquecadaejecutivonacionalimpuls.
La recurrencia de un patrn de reforma centrado en la iniciativa del ejecutivo, en la bsqueda de
resultadosdecortoplazo(CasoFrancia,ReinoUnido,Argentina,ChileyEspaa).
Prevalece el enfoque norteamericano y el de la OCDE en pases de Europa como Espaa y Gran
Bretaa, y en los Estados Unidos y Mxico. En el caso de Brasil, Chile, y Argentina siguen una
tendenciadeorganizacionesporpolticas,ascomosistemasprocedimentalesquereduzcanloscostos
detransaccin,mientrasqueenFranciabajo Sarkozysemezclanorientacionesquebuscanreducirel
nmerodeunidadesconelmejoramientodelagestin.
Laspolticasenmateriaderediseoorganizacionalseorientana:
- Focalizarlaaccinpblicaenlosresultados,conformeacriteriosdeeficiencia,eficaciaycalidad
delservicio;
- Sustituir las estructuras organizativas jerrquicas y altamente descentralizadas por entornos
administrativos descentralizados, con el propsito de quelasdecisiones de asignacinderecursos y
prestacindeserviciossetomenenlospuntosmscercanosalaprestacindelservicioyserecibare
informacin por parte de los clientes de los servicios y de otros grupos de inters para fines de
autocrticaymejora;
- Exploraropcionesdistintasdelaprestacinpblicadirectadelosserviciosydelaregulacin,con
elpropsitodelaproduccindelosresultadosdelaspolticasseamseficienteencostos;
- Focalizar en la eficiencia de los servicios que el sector provee directamente, para lo cual es
necesario establecer metas de productividad y crear adems entornos competitivos en y entre las
organizacionesdelsectorpblico;
- Reforzarlascapacidadesestratgicasdelaaltadireccindelgobiernoparaestarencondicionesde
conducir laevolucin delEstado yderesponder conrapidez,flexibilidadyalmenor costo alos
cambiosexternosyalasdemandasdelosdiversosintereses
Ocurreunatransicinenlosdiseosorganizacionales:sepasadelejesobrelaaplicacindelmodelo
del principal y el agente, como forma para la prestacin de servicios sociales, a la implantacin del
modelo de redes, enfoque aplicado sobre todo para la puesta en operacin de programas sociales
asistenciales(casoBrasilyChile).
Lasreformasseenfrentaaunaseriedeparadojasocontradiccionesentrelosobjetivosdereducirel
gastoperoalmismotiempoasegurarmsparticipacinciudadanaycalidad(CasoArgentina,Estados
UnidosyMxico).
Las orientaciones de las reformas organizacionales y de polticas de gestin pblica desarrolladas
entrelosaos20002010hansobrevividoalosrelevosenlaslitespolticas(CasoBrasil,Argentina,
FranciayGranBretaa).
En la bsqueda de la reduccin de los costos de transaccin se adopta una agenda en materia de
gobierno electrnico y reduccin de trmites y procedimientos, con el fin de facilitar el acceso a
informacinsobrelagestin
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Los gobiernos,ante la diversidad de mandatosque tienenlasorganizaciones del gobierno central,

optanpormecanismosdecontrolfinancierocomolasreglasfiscales,lospresupuestosporpolticaso
programas, mientras se deja en mayor libertad al ejecutivo para dar cuenta de los objetivos
gubernamentales.
Bibliografa
Aguilar Villanueva, Luis F. Nueva gestin Pblica. Contenido en Gobernanza y gestin pblica.
Seccindeobrasdeadministracinpblica.FondodeCulturaEconmica.Tercerareimpresin.
Mxico.2009.
Barzelay, Michael. Captulo I. Ms all del paradigma burocrtico, Captulo II. La necesidad de
estrategias innovadoras y; Captulo VIII. El paradigma posburocrtico desde una perspectiva
histrica. Contenidos en Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la
administracin pblica. Primera edicin en espaol. Fondo de Cultura Econmica. Mxico.
D.F.Mxico.1998.
Barzelay,Michael.CaptuloII.Estudiodecasosobrelaformulacindepolticasdegestinpblica;
CaptuloIII.Anlisiscomparativodeformulacindepolticasdegestinpblica.Contenidos
enLaNuevaGestinPblica.Unacercamientoalainvestigacinyaldebatedelaspolticas.
FondodeCulturaEconmica.Mxico.D.F.Mxico.Primeraedicinenespaol.2003.
Else,Brbara.Milward,H.BrintonyProvan,KeithG.QueeselEstadoHueco?.ContenidoenLa
gestinpblica.Susituacinactual.CoordinadorBarryBozeman.ColegioNacionaldeCiencias
Polticas yAdministracinPblica,A.C.UniversidadAutnomade Tlaxcala.FondodeCultura
Econmica.Primerareimpresin2000.MxicoDF.Mxico.
Gualmini,Elisabetta.RestructuringWeberianbureaucracy:ComparingmanagerialreformsinEurope
and de United States. Contenido en Pblic Administration an international quarterly. Volume
86.Number1.WileyBlackwell.2008
Hood, Christopher. Jackson, Michael. La argumentacin administrativa. Serie nuevas lecturas de
poltica y gobierno, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica
A.C., Universidad Autnoma de Coahuila, Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en
espaol.1997.
Redes. Grupo de Investigacin en Organizaciones, Gestin y Polticas Pblicas. Anlisis de los
procesosdereformaorganizacionalenlasadministracionespblicasdeArgentina,Brasil,Chile,
Espaa, Estados Unidos De Norteamrica, Francia, Gran Bretaa y Mxico. Informe de
investigacin.EscuelaSuperiordeAdministracinPblica.FacultaddeInvestigaciones.Bogot.
Diciembrede2010.
Rodrguez Hernndez, Jairo y Tapia Gngora, Edwin. Organizaciones flexibles y en red: Estado
hueco. Contenido en Pensamiento administrativo y organizaciones pblicas I. Mdulo para
educacin a distancia. Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP). Programa de
AdministracinPblicaTerritorial.Bogot.Colombia.Enerode2008.

18

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Reseabiogrfica
EdwinManuelTapiaGngora
AdministradorPblicodelaEscuelaSuperiordeAdministracinPblicayMagsterenanlisisde
problemaspolticos,econmicoseinternacionalescontemporneosdela UniversidadExternadode
Colombia.
Anexos
Cuadro1.CaractersticasdelasorganizacionesdiseadasbajoNGP
Variable

Valores
organizacional
es

Practicaadministrativa
1. Las actividades de las organizaciones pblicas deben generar resultados que
valorenlosciudadanos
2. Lasactividadesdebengenerarcalidadyvalor.Laslaboresadministrativasdeben
asumirse ahora como prestacin de servicio y no como desarrollo de funciones
constitucionalesolegales.
3. Emerge la figura del cliente interno como el destinatario de las labores
intermedias de las unidades organizacionales y los clientes externos, como los
destinatariosdelosserviciosfinalesdelaorganizacin.Esnecesarioidentificarlos
clientes individuales y colectivos de la organizacin, pues en ello se juega la
sostenibilidaddelfinanciamientoylalegitimidaddelaentidad
4. Elcontroldeloadministrativoseorientaaconstruirunaculturadelarendicin
decuentassobrelosresultadosdelagestinyfortalecerlasrelacionesdetrabajo.
5. Laeficiencia como criterio de evaluacin esreemplazadopor la evaluacin del
valorquecreacadaactividadqueconformaunservicio
6. Encuantoalasreglasyprocedimientos,sebuscaquelosfuncionariosentiendan
y apliquen las normas, que estos identifiquen y resuelvan problemas, los cuales
dejandesercondicionesimposiblesderesolver,ascomolabsquedadelamejora
continuadelosprocesos
7. Sepotencialaparticipacindelosfuncionariosparaquepuedandefinirsalidasa
losproblemasorganizacionalesdeldaadadelaentidad
8. Se valora, qu servicios internos pueden ser mejor prestados por unidades
internasoempresasprivadasexternas(subcontratacin)?
9. Seseparalaprestacindelserviciodelcontroldeeste
10.Sebuscaampliarlasopcionesdeservicioalcliente,ofrecerincentivosalas
unidadesyenriquecerlaretroalimentacinsobrelagestin

Fuente: cuadroelaboradoporelinvestigadorapartir delos argumentos esgrimidos por Barzelay

(Barzelay:1998).

19

Cuadro2.Tendenciasendiseoyrediseodelasorganizacionesdelsectorcentralnacional.Estudiodecasoen8pasesentre
20002010
Variables

Brasil

Chile

1.
Orientacin Mejoramiento
de
la de procesos y
reforma
procedimient
os
modernizaci
n.

Argentina

1.
Recentralizacin
de funciones.
2. Introduccin
del modelo de
redes, para la
provisin
de
bienes pblicos

1.
Mejoramiento
de procesos y
procedimient
os
modernizaci
n

1.
Sistematizaci
n
de
procesos
y
procedimient
os (agenda de
gobierno
electrnico).
Polticas de 2.
Reforma
gestin
del
sistema
pblica
de
carrera
administrativ
impulsadas a

1.
Sistematizacin
de procesos y
procedimientos
(agenda
de
gobierno
electrnico).
2. Organizacin
en
red
Programas
sociales)

Espaa

Estado s Unidos

Gran Bretaa

Mxico

1. Mejoramient
o de procesos y
procedimientos
modernizacin

1. Mejoramiento
de procesos y
procedimientos
modernizacin
y despolitizacin
de
la
administracin

1.
Centralizacin
de la gestin
territorial
(mayor control
de
los
departamentos
).
2. Trasferencia
de servicios al
sector
no
estatal
(asociaciones
pblicoprivadas)
3. Profundizacin 3. Sistematizacin 3.
Reforma 3.
de
la de
procesos
y del sistema de Profundizacin
descentralizacin procedimientos
carrera
de
la
(emisin
de (agenda
de administrativa.
desconcentraci
estatutos
gobierno
n (emisin de
autonmicos)
electrnico).
estatutos
autonmicos

1.
Sistematizacin
de procesos y
procedimientos
(agenda
de
gobierno
electrnico).

Francia

1.
Reduccin
del tamao del
gobierno.
2.
Centralizacin de
la
gestin
territorial (mayor
control de
los
departamentos)
1.
1.
1. Eficiencia en la 1.
Sistematizaci Sistematizacin
asignacin
del Presupuesto por
n
de de procesos y gasto
polticas (control
procesos
y procedimientos
competencia
administrativo de
procedimient (agenda
de administrada.
las
agencias
os
(agenda gobierno
mediante
el
de gobierno electrnico).
presupuesto)
electrnico).
2.
2.
Reforma 2.
Pago
por 2.
Presupuesto
del sistema de desempeo.
Departamentaliz
por polticas
carrera
acin (fusin de
administrativa
departamentos )

3.
3.
Presupuesto por Presupuesto
polticas
por resultado.
(control
administrativo
de las agencias
mediante
el
presupuesto)

1. Mejoramiento 1. Trasferencia de
de procesos y servicios al sector
procedimientos
no estatal.
modernizacin

4. Aplicacin
doctrina
calidad (ISO
sistema
gestin
de
calidad)

de 4.
de Departamentalizac
y in
de
la

2.
Reforma
del sistema de
carrera
administrativa

3. Aplicacin de
doctrina
de
calidad (ISO y
sistema
de
gestin
de
la
calidad)

4. Presupuesto
por
polticas
(control
administrativo
de las agencias
mediante
el
presupuesto y
reglas fiscales.

Fuente:diseodelinvestigador,apartirdelosargumentoscontenidosenAnlisisdelosprocesosdereformaorganizacionalenlasadministracionespblicasde
Argentina, Brasil, Chile, Espaa, Estados Unidos De Norteamrica, Francia, Gran Bretaa y Mxico. Informe de investigacin. Escuela Superior de
AdministracinPblica.FacultaddeInvestigaciones.Bogot.Diciembrede2010.
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